0引言
蔗糖产业是广西着力打造的千亿型产业。崇左市发展糖业已经有60多年历史，被称为“中国糖都”［1］，其中的江州区是崇左市唯一的城区，甘蔗种植涉及13个乡（镇）、街道、农场，105个行政村（社区）。江州区80%以上的农业人口从事原料蔗种植，种蔗收入占江州区农民总收入的70%以上，占财政收入的60%以上，制糖和甘蔗种植长期以来都是该区的支柱产业，蔗糖产业的发展直接影响着江州区的国计民生。2017年的中央一号文件把粮、棉、油和糖列为影响国计民生的重点战略物资，广西作为国家食糖战略安全的最后主屏障，肩负着国家食糖安全战略和经济社会发展的多重使命。在国家加大糖业发展扶持力度的机遇中，广西于2013年12月出台了《广西壮族自治区人民政府关于促进我区糖业可持续发展的意见》，明确自2014年起，利用5年时间，在全广西建成33.3万hm2平均每666.7m2蔗茎产量力争达到7.00t、蔗糖分超14%的“双高”基地，最终目标是实现糖料蔗基地经营规模化、水利现代化、种植良种化和生产机械化的“四化”目标。2014—2021年崇左市糖料蔗“双高”基地建设经历了探索—小结—实施—总结的一系列探索、决策、实践和建设过程，现结合作者的工作体会，回顾总结江州区“双高”基地建设的得失，为继续做强做大江州区蔗糖产业提供可借鉴经验。
1“双高”基地建设实施前江州区糖业发展面临的困境
1.1种植面积接近饱和，面积与产量遇到发展瓶颈
江州区（2003年以前为崇左县）自1958年建设第一家机制糖厂以来开始大规模种蔗，近十多年以来甘蔗种植面积与甘蔗总产量连年抬升，种植面积从改革开放初（1978年）的3933.0hm2发展到2014年的7.4万hm2，原料蔗进厂总量从1978年的7.93万t发展到2014年的426.00万t，种蔗面积约增长了20倍，甘蔗产量增长了60多倍［2］。截至2014年，江州区约8.7万hm2耕地面积中的85%以上用于种植甘蔗，宜蔗土地几乎已得到充分利用，很难再扩种甘蔗。2014年江州区5家制糖企业日处理甘蔗量7.00万t，按榨季100d计，可处理甘蔗总量达700.00万t以上，每年缺口原料蔗270.00多万t，制糖企业产量严重不足，企业经济效益不高。
1.2甘蔗品种退化严重，引种推广体制不健全，新品种更新换代步伐较慢
江州区甘蔗当家种植品种新台糖22号从1999年引进种植，经过十多年的生产，已严重感染宿根矮化病和黑穗病，且新台糖22号为中熟品种，糖厂开榨初期糖分较低，不利于早期开榨。因此，江州区广大蔗农和制糖企业迫切需要一个与新台糖22号农艺性状相当的品种，以解决目前品种单一化存在的高风险问题，使江州区甘蔗种植形成早、中、晚熟品种合理搭配的甘蔗种植新局面，做到早期开榨糖分高、高糖高榨、后期糖分不退化。多年以来，江州区甘蔗新品种主要通过制糖企业、科研院所和区直相关部门及中介机构和甘蔗种植大户引进，引进方通常各自为战，信息独立闭塞，引进和繁育体系均不够健全，时常造成重复引进不适应品种而浪费时间与金钱，制约了优良新品种的推广［3］。
1.3甘蔗生产规模小，生产力水平低，机械化程度不高，抵抗自然灾害能力弱
1950年江州区的原料蔗单产为22.50t/hm2，1978年为20.25t/hm2，2014年为63.00t/hm2，而甘蔗生产强国巴西的产量为79.50t/hm2，美国为82.50t/hm2，澳大利亚为89.40t/hm2，说明江州区甘蔗单产处于中等偏下水平。江州区地处桂南旱片中心，属喀斯特地貌，地表水较少，打井出水也较困难，历来“十年九旱”，特别是春旱和秋旱严重影响甘蔗的出苗和拔节生长，直接影响甘蔗有效苗数和单位面积产量，是甘蔗总产偏低的决定性因素。地块存在散、小、乱现象，据不完全统计，江州区7.4万hm2种蔗土地涉及44.2万块地，面积最小的只有66.7m2；适合机收蔗地面积仅占8%，全江州区仅有机械收割机6台，种植和砍运基本上以人工为主，如2014年外籍民工到江州区帮砍运甘蔗人数达2万多人。
2甘蔗“双高”基地建设经验
2.1推进“双高”基地建设，夯实糖业发展基础江州区把“双高”基地建设作为破解糖业生产瓶颈、做大做实做强糖业的一场大变革，认真学习实施方案，外出学习先进生产经验，坚持把“双高”基地建设作为糖业“二次创业”的第一主战场，创新举措，全力推进甘蔗生产，为糖业全产业链提供充足的原料。
2.1.1创新工作思路，敢于担当，摸索创新发展之路
根据地方实际把上级政策进一步细化和实化。在法律法规允许的情况下对各项政策进行调整、细化、补充，出台《崇左市江州区优质高产高糖糖料蔗基地土地整治实施工作细则》《崇左市江州区优质高产高糖糖料蔗基地水利化实施工作细则》和《崇左市江州区优质高产高糖糖料蔗基地建设资金统筹使用管理办法》等地方项目和资金管理细则，完善土地整治和水利化建设相关方案与资金支付方式。在良种补贴方面，将资金直接补贴到自治区确定的良种繁育基地，确保基地培育的种苗均为接近原料蔗价格的限价苗，严格执行《广西“双高”基地甘蔗良种补贴项目实施方案》，对翻蔸新种良种给予7500.00元/hm2的资金奖补并直接发放到种植者手中。相关政策调整和完善后，“双高”基地建设的操作性更强，吸引力更大，解决了地方和实施主体在推进基地建设中遇到的关键难题［4］。
2.1.2严格规范项目实施，在严格建管中树立品牌
严格按照国家项目建设和自治区“双高”基地建设规定要求，把“双高”基地每一个片区作为一个项目来开展建设管理工作，在项目选点、立项、建设方案设计、专家评审、选定建设单位、建设管理、竣工复核和验收等环节，建立完善的项目建设工作流程、项目建设资料收集目录清单，工作各环节均依法依规实施，环环相扣，同时明确各环节的监管责任单位和责任人，确保项目建设经得起历史考验。2014—2019年江州区共实施双高基地建设项目片区691个，实施面积约4.0万hm2，全部按照项目建设规范实施。
2.1.3解放思想开拓创新，建立“双高”基地
建设新模式，打造高标准示范片区坚持因地制宜，积极探索创新，推行“政府+制糖企业+种植公司+农户”的“四方共建”建设模式，打造罗白乡益兴公司333.0hm2、孔香200.0hm2和通康166.7hm2水肥一体化等高标准示范片区，不断通过示范基地片区的辐射带动，使更多的群众看到“双高”基地建设的好处，提高参与建设的积极性。
2.1.4引导发展“政企银”共建，着力破解“双高”基地建设启动资金难题
“双高”基地建设（尤其是前期建设）投资大，江州区通过引导商业银行给缺乏资金的建设主体（专业种植公司和农民合作社）预付资金、项目验收奖补资金到位后及时返还贷款的方式，形成资金滚动运行机制，有效破解了“双高”基地建设中的资金难题。2.1.5项目管理权责下放，释放基层自主建设活力从2016年开始，江州区将“双高”基地建设的权、责、利下放到乡镇（街道）和农场，增加乡镇（街道）和农场在项目建设工作中的“话语权”，调动了基层建设“双高”基地的积极性，工作开展更加高效顺利。
2.2坚持“四化”同步，创新甘蔗种植管理模式，不断降低甘蔗种植成本
江州区通过政府引导、企业自主、农民参与、创新运营和管理举措等，进一步扭转了甘蔗种植规模化程度不高、生产效率低和种植品种单一的被动局面，实现了“双高”基地甘蔗种植规模化、良种化、专业化和科学化，有效降低甘蔗生产成本，甘蔗生产经营者收入得到不断提高，种植甘蔗的信心得到进一步增强。
2.2.1坚持推进土地整合“小并大”模式，初步实现甘蔗种植规模化
通过“双高”基地土地整治，实施“小块并大块”，将群众零散、碎小的土地约1.9万hm2整合成“田成方，路成行，沟相通，渠相连”的2.0万多块土地。在“小并大”基础上，继续按照自愿原则，由农户在基地里进行多户再联合，组成“农民互助联营”小组（专业种植公司或农民合作社），进行“小块并大块”的“二次整合”，将土地进一步整合成1.8万块规模化、集约化程度更高的地块，初步满足适度规模经营的要求［5］。
2.2.2坚持引进推广优良品种，扭转种植品种单一局面，初步实现甘蔗种植良种化
江州区在2014—2017年累计建成甘蔗良种繁育基地8个，基地面积666.7hm2，形成了拥有一级、二级和三级良种繁育体系的县区，并不断建设完善良种繁育推广体系，结合糖料蔗绿色高产创建项目，累计推广桂糖42、柳城05/136和粤糖93-159等高产高糖品种种植面积6.0万多hm2，一举扭转新台糖22号十多年来作为单一当家品种的局面，加快了甘蔗品种更新改造步伐。2017年4月，江州区被农业农村部批准认定为全国区域性甘蔗良种繁育基地［6］。
2.2.3坚持严格“双高”基地耕种管收标准，初步实现甘蔗种植专业化
以江州区2016年12月成为全国甘蔗种植标准化示范区为依托，引进专业种植管理公司，按照全程机械化要求进行管理。在甘蔗种植上，按照1.2m行距标准，采用拖拉机GPS定位导航技术精确开行、深耕深松种植作业，实现下种、施肥和布管等一次性同步完成；在田间管理上，运用测土配方和无人机喷防技术开展统防统治；在甘蔗收获上，采取小型履带式切段收割机集中连片收割，实现机耕、种植、用水、施肥、打药和砍运“六统一”，进一步提高了甘蔗生产的组织化和专业化水平，种植成本不断降低，种植企业形成良性发展循环［7］。
2.2.4坚持高标准起步，解决水肥药一体化难题，初步实现甘蔗种植科学化
充分发掘江州区多年以来在甘蔗高效节水灌溉方面探索取得的全国领先技术优势，引导自主引进“水肥药一体化”灌溉设备，专业服务公司统一开展技术指导和售后维护管理，蔗农根据甘蔗生长需要，适时实施精准浇灌和定向施肥，做到精准化、科技化施肥和打药，有效减少水肥蒸发流失。据测算，采用甘蔗生产水肥药一体化种植后，可节约用水或用肥达70%左右，有效降低生产成本30%~50%，每公顷产量增加30.00t以上。此外，合作社还通过签订“双高”基地水利化建设“水肥药一体化”灌溉设备采购协议书，先“免费”获取所需灌溉设备，待甘蔗入厂后再直接从糖厂扣减相关费用，有效减轻合作社的资金压力。江州区水肥药一体化管理模式多年来累计实施12个片区约2300.0hm2，占江州区“双高”基地建设总面积的5%以上，探索了一条适合南方地区大田农作物水肥药一体化的道路［8］。
3甘蔗“双高”基地建设存在问题
3.1“双高”基地全面实施水利化建设推进难，建设成效达不到预期
3.1.1项目片区难以保证常年持续稳定的水源
江州区属桂南喀斯特地貌，地下溶洞发育较成熟，虽然有左江和黑水河过境，但无常年的天然湖泊，大部分耕地处于工程性缺水状态，江州区实施的约4.0万hm2“双高”糖料蔗基地中，仅有约1.7万hm2可实施水利化建设（在基地周边2km范围内水源相对充足），部分利用小溪、小河、山塘和水库水源的水利化项目因长时间干旱缺水（尤其是春季和秋季）而无水可用。
3.1.2水利项目建成后发挥效益难
中央和自治区专项补助资金仅能满足水利化项目的水源工程建设，只能做到引水到田头。而田间管网、肥料配施等配套设施建设需要地方配套资金和实施主体自筹资金共同建设，但地方财政困难，配套资金难以到位，而实施项目的业主或一些由合作社实施项目片区内部的群众也不愿意筹措资金，造成水到田头却无法用水，“双高”基地水利化难发挥效益。
3.1.3水利设备管护使用困难
甘蔗属于粗放管理、经济效益不高的作物，按每公顷生产75.00t甘蔗计，每公顷产出仅3.75万元，扣除生产成本投入，每公顷净产出仅1.20万元，相比种植香蕉、水果和西瓜等高产出的作物，收益极为低微。因此，群众用水灌溉甘蔗积极性不高，项目建成后对水利设施的使用率不高，难以筹措管护经费，难落实管护主体和人员，极易导致水利设施报废。3.2全程机械化程度特别是机械化收割程度不高项目建设基地除部分项目片区由专业公司种植外，“双高”基地甘蔗种植仍以户经营为主，虽然相对面积有所增大，但总体上仍属于小而分散状态，机械化程度低。受江州区丘陵地形影响，机械作业主要进行新植蔗犁地、耕地、开行、装载，田间管理、作业及收获机械化水平仍不高，只能使用小型收获机械，其中，2018/2019年机械收获仅为约20.00万t，仅占江州区进厂原料蔗量的4%。如何在甘蔗生产全程机械化上取得质的突破，仍有很长的路要走［9］。
4提高甘蔗“双高”基地建设成效的对策建议
4.1地方要完善“双高”项目建后管护机制，确保项目建成后可持续发挥效益
必须调动一切社会资源的主动性，社会资本、农民能人、专业种植公司、科研院所互相协调。加强工程后续管理工作，完善工程项目移交手续，加大对管护主体的培训力度，确保水利化项目建后能投入使用，探索建立建全水利化管护后续工作的措施（机制），做好项目管护试点，如引进辖区制糖企业参与水利化项目建后管护，引导农民积极参与项目使用管理，保障水利化项目持续发挥效益；项目建成后，应遵循“谁收益、谁负担”的原则，制定建后管护管理办法，明确管护经费由农户、制糖企业和县级政府共同负责并落实，县级管护经费纳入年度财政预算；建议自治区和市级财政也落实部分管护经费，确保“双高”基地建后能正常运行。
4.2全力抓好甘蔗生产全程机械化创新融合
组织农机部门和制糖企业积极引进甘蔗收获机械，多尝试、多探索、多对比，找到适合本地生产实际的收获模式。重点推进甘蔗全程机械化区域服务中心项目建设，大力引导和积极配合各种机械研发企业，加快中小型甘蔗收获机本土研发，不断开创甘蔗生产全程机械化发展新局面。组建农机服务团队，为江州区及周边地区提供农业机械研发改进、维修保养和技术培训等服务，形成农机生产销售服务产、学、研一条龙体系，解决农机购买、使用的后顾之忧［10］。
4.3全力抓好甘蔗良种繁育基地建设
江州区是全国认定的区域性甘蔗良种繁育基地，必须围绕甘蔗种业为切入点，加快推进现有甘蔗良繁基地的升级改造，加强与广西农业科学院甘蔗研究所、中国热带农业科学院和广西大学等种业科研单位的强强合作，打造全国最大的甘蔗良种研发、培育和供应基地。同时，建议部级甘蔗科研机构进驻崇左市建设科研分中心，开展甘蔗科研工作，每年由研究机构直接将选育出来有潜力的甘蔗品系，作为甘蔗优良新品种投放到江州区，以缩短甘蔗良种从实验室到大田生产的时间，加快崇左市甘蔗优良品种的推广普及步伐。同时，在已建成的“双高”基地片区大力推广应用优质甘蔗新品种，全面优化江州区甘蔗品种种植结构；编制完善江州区甘蔗良种繁育推广体系建设规划，科学合理布局江州区良繁基地，打造江州区布局合理、科研与大田生产有效衔接的现代甘蔗种业体系。
4.4全力抓好其他农作物改种蔗工作
严格遏制基本农田“非粮化“、“非农化”的势头，大力推进“退蕉（果、桉）还蔗”工作。重点整改已建成“双高”基地和糖料蔗生产保护区非“双高”基地内种植香蕉和速生桉等擅自改变糖料蔗生产保护区用途的违规行为，制定甘蔗生产工作奖励办法，引导制糖企业加大将其他作物改种蔗的扶持力度，解除种植业主改种的后顾之忧，确保“退得回，稳得住”，从而确保糖料蔗生产保护区面积的稳定。
5结语
“双高”基地建设是一项系统性工程，由于甘蔗生产的季节性非常强，如何配合甘蔗种植开展“双高”基地建设也没有可供借鉴的成功经验，因此，“双高”基地建设是一个不断探索的过程，只有不断解放思想、勇于突破，遵循农业发展规律，建立一整套科学合理的建设、运营和推广机制与体制才能为原料蔗生产建立一个科学合理、搭配比例适宜的甘蔗品种种植和生产体系，为广西糖业的健康发展打下良好基础。还需不断总结“双高”基地建设的经验，为继续开展高标准农田建设，不断夯实广西糖业发展基础提供参考依据。
作者:农雪萍 罗春毅 单位:崇左市糖料发展与基地建设服务中心 崇左市江州区审计局
