关键词：美国；住房金融机构；金融衍生品；次贷危机；金融危机
中图分类号：F830.99 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2012）04-0088-04历史显示，世界上任何一个大国，当其工业化处于迅速将农民转化为产业工人的时期，住房都会成为政府必须要高度重视并事前进行制度设计的重大民生问题，而其中金融制度的支持又是关键。最早的住房金融机构，是1776年左右英国工业之都伯明翰建立的住房合作社，即后来转变为会员合作性的住房储蓄银行。20世纪30年代前的美国，住房金融机构就是这样的会员合作型的储蓄贷款协会（S&Ls）以及一部分按揭银行。按揭银行是美国西部大开发的产物，一些金融机构向东部的金融和保险机构发行债券筹资，到中西部发放住房抵押贷款，这成为后来美国住房金融筹资方式的先驱。
一、政府为支持中低收入居民购房建立住房金融机构与演变过程
美国在长达80年的发展进程中，在政府主导下，建立了完备的住房金融市场主体，包括一级市场的住房储蓄贷款机构、二级市场“两房”（房利美、房地美）等抵押资产证券化的发行机构，以及两级市场的保险机构；同时，也建立了两级市场的监管机构，但对后二级市场监管的缺乏，是次贷危机的重要根源之一。
（一）储贷机构与“两房”等住房金融市场主体
美国住房金融制度化、结构化的里程碑事件，是1932年成立了联邦住房管理局（FHA），来为中低收入居民购房提供信用保险，最高可保险的贷款额度为22万美元。联邦住房管理局在历史上发挥了三大作用：一是稳定经济。在1929年大危机产生的经济大萧条后期，在贷款人信心不足的情况下，利用政府信用，对住房贷款实行全额保险，保护贷款人利益，促其将贷款期限从5~10年延长到30年。二是帮助穷人居有其房。对信用较低、不能达到按常规首付款要20%以上贷款条件的人提供保险，以便获得贷款购房。历史上，通过保险使首付从40%~50%降到20%，最低降到2.25%。三是促进住房抵押贷款市场操作的标准化以防范风险。这个工作后期还有吉利美（Ginnie Mae）、房利美（Fannie Mae）、房地美（Fredbie Mac）等机构的参与。联邦住房管理局认证了1万多家有资格的贷款人，贷款人均必须遵循FHA规定的借款人资格、评估、建筑物标准等工作流程和标准，尽管FHA保险的贷款不到总额的10%，但其管理规范的作用更重要。
1932年，成立了联邦住房贷款银行体系（FHLBanks）。它由12家区域性银行组成，吸纳8 200多家有住房贷款的金融机构为成员，占总数的90%，将原来全国分散的各类信贷机构和储贷协会有效连接并实施监管，同时通过发债融资向其认可的会员单位提供低成本信贷资金。
1938年，美国政府成立了政府机构性质的联邦国民抵押贷款协会即房利美（Fannie Mae），主要职能是收购FHA保险的住房贷款，为FHA保险贷款机构提供充足的资金来源，也从此促进了住房贷款二级市场的发展，为抵押贷款证券化提供了机构准备。
1968年，从房利美分化出一个政府国民抵押贷款协会，即吉利美（Ginnie Mae），专门为FHA保险贷款证劵化提供担保和运作。吉利美于1971年发行了美国第一笔MBS（资产抵押债券）。同时房利美专为政府资助企业，从事贷款额度25万美元以下的非FHA保险的常规贷款收购和证券化。
1970年，为增加住房贷款二级市场的竞争性，美国国会决定成立联邦住房抵押贷款公司即房地美（Fredbie Mac），开拓美国住房抵押贷款证券化第二市场，既增加了住房贷款资金供给又强化了二级市场的竞争。
历史上，房利美与房地美均为私人拥有的上市公司，但它们是基于联邦法律创建的“政府赞助企业”，它们可以享受特殊的权力，可以免交各种联邦和州政府的税收，并且享受来自美国财政部的金额为22.5亿美元的信贷支持。这两家公司上承吉利美这一政府机构，下接一些纯私人机构，对贷款额度25万美元以上的巨型贷款实行证券化，建立了美国房地产贷款二级市场，承担美国住房金融市场的融通功能。在2007年时，其证券化市场份额大概是，吉利美占23%，“两房”占65%，私人机构占12%，总市场规模在7.3万亿美元。
（二）不断变化的住房金融机构监管体系
在美国住房金融体系中，住房金融监管机构也是重要的组成部分。由于住房抵押贷款具有期限长、风险大、数量多等特殊性，美国建立了较为系统的监管机构。一是在1933年设立的联邦存款保险公司（FDIC）中专设联邦储贷协会保险公司（FSLIC），1989年后归联邦存款保险公司，对专事住房贷款发放机构的储贷协会进行监管；二是1932年建立的联邦住房贷款银行体系在一级市场通过融资和二级市场贷款收购发挥监管作用，而在此之上设立了美国联邦住房银行委员会（FHLBB），负责监管12家联邦住房贷款银行体系（FHLBanks），1989年后并入货币监理署的储蓄机构监管局（OTS）；三是20世纪80年代，在大量储贷机构出现危机，为稳定住房金融市场，1989年国会成立了隶属于财政部的联邦储贷机构监管办公室；四是1965年将住房金融局、公共住房管理局和联邦住房管理局合并成立住房和城市发展部，1993年在住房和城市发展部成立了联邦住房企业监管办公室（OFHEO），负责监管房利美和房地美，在此之前房地美由FHLBB监管。
2008年7月，根据《住房和经济复苏法》，撤销了联邦住房企业监管办公室（OFHEO）和联邦住房金融委员会（FHFB），将这两个机构的职能并入新成立的联邦住房金融管理局（FHFA），统一监管12家联邦住房贷款银行和“两房”，从而使“危机”前的两级市场分别监管变为统一监管的新体制；同时FHFA为独立的联邦机构，可以制定和修改监管对象的资本金要求，同时也授权以会员机构发放的住房贷款为抵押，发行不超过1万亿美元的联邦政府信用债券，向FHLBanks的8 000多家会员提供再贷款支持。2010年的《华尔街改革与消费者保护法》促成了消费者金融保护局的成立，保护住房金融体系中的消费者特别是最终投资者免遭金融系统中不公平、欺诈行为的损害。
二、住房抵押贷款二级市场的结构化融资运作过程与规模
美国住房金融市场的显著特点在于其稳定和庞大的住房抵押贷款的二级市场——住房抵押贷款证券化。这一新的金融工具和市场为住房金融筹集资金和化解贷款风险发挥了重要作用，尽管其深化过程引发了2007年的次贷危机和2008年的全球金融危机，但这种市场体系是世界的典范。
（一）政府适时主导市场机构建设并促进贷款标准化
美国政府的主导作用体现为：一是早在1932年就建立了FHA对中低收入居民购房提供保险，促进了一级市场规模的扩大；二是在1968年适应贷款证券化再筹资的需要，又成立了吉利美，对FHA保险的贷款证券化提供担保，通过政府信用担保，增加了MBS的信用度，从而开创抵押证券市场；三是1938年和1970年通过建立政府资助企业房利美和房地美，隐含政府担保，创造了二级市场的发行交易主体，扩大了证券市场，从而形成了从一级市场的贷款机构到二级市场的资产抵押证券的担保、发行机构这一完整的机构体系。
同时，政府主导的住房金融机构还促进了一级市场贷款的标准化。美国住房贷款体制的一个显著特点是贷款机构很多，仅FHLBanks体系就有8 000多家，再加上其他如商业银行、按揭银行就更多了。因此，住房贷款一级市场产品标准化问题就显得格外重要。在美国，正是主导抵押贷款二级市场的三家政府主导机构吉利美、房利美、房地美和一级市场的FHA共同协商制定了统一的贷款标准。实施标准化的方式是通过担保条件和对贷款的购买条件进行约束，即只有符合四家机构制定的标准的贷款，才可能将贷款出售给“两房”或获得FHA的保险及吉利美的担保，引导贷款机构自觉自愿地遵守标准。标准化防止了贷款不规范运作的风险，简化了对贷款和贷款库的信用风险、市场风险的分析，符合标准化的贷款可以互相打包，从而增加了流动性和组合的方便性，这为重组支持证券出售创造了基本的条件。
（二）住房抵押贷款证券化二级市场创生机构的多元性与一级市场的匹配性
资产证券化被称为结构化融资，是因为证券化过程有很多参与主体。在美国证券创生的结构由于参与主体的性质不同和一级市场贷款产品的性质不同，可分为FHA保险、吉利美担保的资产抵押证券，有“两房”担保的常规贷款抵押支持的证券，还有纯私人机构如众多商业银行、投资银行为主体创生的资产抵押证券。
1. 吉利美主导的MBS创生的简单结构。在这种情况下，住房抵押贷款机构本身也是MBS的发行者，这里能否发行的关键因素是能否获得吉利美的担保，所以事先必须经吉利美进行资格认证。在美国有500多家贷款机构符合吉利美的标准要求。其运作过程如图3所示：有资格的发行人，设立抵押贷款库后，需将贷款文件送托管人管理和审查，审查合格再报吉利美确认准予担保后，贷款人就能发行MBS了。在这种结构下，尽管贷款人本身也是发行人，但抵押贷款库的产权已经出售给投资者或吉利美，在贷款机构表外，贷款机构破产抵押贷款库不遭清算，而由吉利美接管另行委托管理。
2. “两房”主导MBS创生的结构化凸显。在“两房”主导的MBS创造结构下，贷款机构先把抵押贷款出售给“两房”，由“两房”将贷款证券化。但“两房”在证券化过程中要先设立一个“特殊目的机构”（SPV），这个SPV的主要功能是“收购”“两房”买进的抵押贷款并以发行者身份发行MBS，反过来“两房”再对SPV发行的MBS提供担保，也可以购买MBS。其结构化过程由图4所示。
3. 私人机构主导的MBS创生结构参与人最多。在美国，私人机构如商业银行或投资银行等也参与MBS的创生，它们创生的MBS特点：一是每个贷款库中每笔贷款的金额比较大，如超过25万美元；二是要采用评级和增级措施，正是这种增级、评级措施，扩大了MBS的市场及其价格变化的“想象”因素，使MBS及其后市场如CDO（债务担保证券）或CDS（信用违约掉期）具有了投机性，其创生结构如图5所示。
在美国的住房抵押贷款证券化过程中，除了SPV这种人造的“虚拟”防火隔离机构外，还有众多信托或服务机构对“收购”后的抵押贷款进行服务管理，对MBS进行服务管理的机构，以及对MBS及之后的CDO的增级和评级机构等等，这已经形成一个完整的产业链，这正是证券化的“结构性”所在，也正是成为一种产业，2007年时，全美12万亿美元住房贷款有60%被证券化，其中由联邦住房企业占5.2万亿元，私人机构占2万亿元，总共有7万亿美元的规模，其产品被国际化，卖到了全球各地，也才有2007年的“次级住房抵押贷款危机”转化为2008年的全球性金融危机，可见美国住房金融市场的强大。
三、住房抵押贷款后二级市场与“次贷危机”及2008年金融危机
在美国住房金融市场中，在二级市场或MBS市场之后还有债务担保债券（CDO）和为了转移分散风险的信用违约掉期（CDS）等保险产品，这构成了住房抵押贷款的后二级市场。这个市场中，住房抵押贷款在2007年底应为12万亿美元，其中70%由按揭银行持有，30%由传统贷款机构所有。如果估计MBS的市场规模为7.3万亿美元，而用于对冲MBS或CDO风险的信用违约掉期的CDS的债务规模则在2007年达到了33万亿美元至47万亿美元，而CDS很少受到监管，2008年AIG（美国国际保险公司）所拥有的CDS投险的住房抵押贷款证券达到4400亿美元。可见住房抵押贷款的后二级市场的规模和杠杆之高，并且CDS本身已经是十足的风险并成为投机而非对冲的工具。
（一）住房抵押贷款二级市场及后二级市场对一级市场的激励与风险放大传递
住房抵押贷款二级市场的MBS第一次将抵押贷款向广泛的投资机构卖出后，向贷款市场“回吐”了资金，在扩大了筹资范围的同时，使贷款机构有更多的资金继续从事放款，扩大了住房市场的需求，使更多的人可以借到款来买房，从而推动房屋价格的上涨。CDO是在MBS担保下又衍生出的债券，它的作用是第二次向住房贷款市场“回吐”资金，进一步完成MBS的循环，由此使美国的住房价格从1997年到2006年的10年增加124%，在2001年前的20年间房价中值是4口之家中产家庭收入的3倍，2004年上升到4倍，而2006年则升至4.6倍。这背后，不少业主透过房价上涨保证的二次贷款为其开销提供再融资，这推动了美国人的借贷消费。时至2007年底，美国家庭债务对年度可支配收入的百分比为127%，而在1990年为77%，可见这种二级市场及后二级市场对一级市场的激励作用。
在后二级市场中，MBS或CDO的持有人亦承担着多种类型的风险，特别是当抵押贷款违约时的信用风险，这时就可用信用违约掉期——CDS来对冲风险，其实质是对违约的一种保险，由此，让MBS或CDO的持有人认为将风险转移掉，这是一种对MBS或CDO市场的激励。但在CDS成为一种标准金融工具后，它便成为了一种投机性而非保险性的工具，在美国自我膨胀成为33万亿~47万亿美元的市场规模，而其对冲风险的基础产品MBS本身也只有7.3万亿美元，可见派生的风险有多大。
其实上述过程也正是将住房抵押贷款的局部的、个别的信用风险向整个金融系统及世界范围传递的过程。第一步，透过MBS或CDO以及CDS将住房贷款的信用风险从存款机构转移到了诸如商业银行、投资银行、各种基金、保险公司等整个金融系统。第二步，透过投资银行特别是美国五大银行，将这些产品卖到了世界各地，如中国持有“两房”MBS就有4 000亿美元，而2007年第一个减计MBS价值105亿美元的就是当时世界第一大银行英国的汇丰银行，第一个因此破产的银行是英国的北岩银行，英国政府用1 500亿美元为其买单，这一传导过程正是“次贷危机”向美国金融系统和世界传导的过程，如图6所示。
（二）“次贷危机”与2008年的世界金融危机
在美国房地产贷款市场中，将借款人分为三类：优级、次优级和次级；相应的贷款也分为优级贷款、次优级贷款和次级贷款。次级贷款就是将贷款发放给那些信用评级、信用记录及其他不符合贷款标准的客户形成的贷款。在美国次级贷款的规模在2007年时估计为1.3万亿美元，占总贷款的比例大约20%。正是这部分贷款在2005—2006年美国房地产价格下降20%后，无法“再融资”还贷，甚至房屋与贷款比成为“负资产”后，被动或主动违约构成了“次贷危机”。这一“次贷危机”通过前述的住房抵押贷款二级市场、后二级市场的传递和放大，转换成了2008年的金融危机。其实也正是这一传导过程逆向对住房贷款一级市场的“激励”——向未来、向别人、向世界借钱“反哺”贷款市场，才使贷款机构敢于做“不查收入、不查工作、不查资产”（No Income、No Job and no Assets）甚至“零首付”的忍者高风险贷款，在“世界”可借之钱借完，在“实体经济”不能支撑购房者收入或就业时，终于引发了“次贷危机”，进而引发了2008年的以雷曼兄弟破产为标志的世界金融危机。
参考文献：
［1］住房和城乡建设部.国外住房金融研究汇编［M］.北京：中国城市出版社，2009.
［2］罗伯特·希勒.终结次贷危机［M］.北京：中信出版社，2008.
［3］彼得·查普曼.最后的财富帝国［M］.北京：中信出版社，2011.
自由竞争导致优胜劣汰是现代经济活动的一个外在表现，金融业的发展也始终遵循着这一准则。正如巴塞尔银行监管委员会在2006年10月修订后的《有效银行监管核心原则》中所表述的，“银行业监管不能够，也不应当保证银行不会倒闭。在一个市场经济体中，倒闭就是作为风险承担的一个部分。”[1]过去的三十多年里，中国的金融机构经历了由计划经济体制下扮演国家财务出纳的附属角色向市场经济条件下的风险自主承担者逐步转化的过程。在这一过程中，我国金融机构的数量和种类得以不断地增加和丰富，但与此同时也不乏大量因为违法经营、资不抵债或偿付能力丧失而导致在监管当局的要求下被动退出市场的例子，比如1995年中银信托成为我国首家退出市场的金融机构；[2)1998年海南发展银行成为第一家被关闭的银行；1999年广东国际信托投资公司首开金融机构进入司法破产清算程序的先例；2003年，大连证券成为第一家被取消证券业务许可并责令关闭的证券公司。据统计，从1998年至2006年的时间段内，我国有300多家金融机构因各种原因陷入严重财务困境，被关闭、撤销或宣告破产，政府为救助金融机构而花费的资金约5万亿元。[3]
可以观察到的一个实在现象是：世界各国的金融机构所遵循的市场退出法律程序普遍地有别于本国的非金融类企业；尽管各国之间的金融发达程度不一，但各自的法律制度对金融机构的市场退出问题大多制定了或多或少的特别规范。正如金融机构的市场准入即使在自由化程度最高的那些国家里都不再是依法律准则即可获准登记设立的那样，这类机构的市场退出过程同样是在国家“有形之手”的影响甚至控制之下完成的。
因此，当研究的视角转到金融机构这类特殊企业的市场退出机制时，其中所牵涉到的各项法律制度的“特殊性”就凸显出来了，而要审视这种“特殊性”，不妨就从比较行政权力与司法权力的对比关系开始，或者说通过分析“权力版图”中两者的空间分布状况来观察金融机构市场退出法律问题的特质所在，并据此梳理现象背后的理论逻辑和现实原因。
二、行政权扩张和司法权收缩的现实图景
金融机构的市场准入监管、持续经营监管以及市场退出监管构成了行政监管权力所覆盖的三个主要方面。在金融机构市场退出过程中，监管当局被赋予了维护金融市场整体稳定和控制系统性风险的职能，它不应该也不会愿意放任金融机构通过公司法下的自主清算程序或径直进入司法破产清算程序来完成市场的退出而不作任何的干预。而对于司法部门来说，在金融机构市场退出过程中不可避免会涉及的债权人、债务人以及其他私法主体权利确认和保护也在其固有的职责范围之内，而且只有司法裁判才是解决权利冲突的最终权威手段。因此，法院代表的司法权和监管当局代表的行政权各自扮演什么样的角色，分别承担什么样的功能将是考察一国金融机构市场退出法律体系特点的主要内容之一。
（一）行政权力对启动金融机构市场退出程序的影响
对于非金融类市场主体而言，无论是基于自愿、行政行为、还是司法裁判的原因而启动市场退出程序之后，原则上都应由企业自主组织清算活动，例外情况是当清算组没有按照法律的规定成立或者没有依法及时进行清算活动时，这时债权人可以向法院申请强制清算。而当清算过程中出现资不抵债的情况时，除非各方主体能达成一致协议，否则清算事务应当移交给司法机关，从而启动特别的市场退出程序—司法破产。而对于金融机构来说，情况则要复杂得多，私法上意思自治原则的适用被大大限制了，启动市场退出程序的决定权绝大多数情况下被法律赋予了金融监管机构。
我国《商业银行法》第69条和第70条分别规定了“商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的，应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等债务清偿计划。经国务院银行业监督管理机构批准后解散。商业银行解散的，应当依法成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。国务院银行业监督管理机构监督清算过程”以及“商业银行因吊销经营许可证被撤销的，国务院银行业监督管理机构应当依法及时组织成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务”。也就是说，无论是商业银行基于自愿还是因为被撤销而导致的市场退出，一个必要的前提条件都是监管当局的许可。我国其他领域的金融立法也同样遵循了这一模式。[4]
2001年颁布的《金融机构撤销条例》明确了“商业银行依法被撤销的，由中国人民银行组织成立清算组，非银行金融机构依法被撤销的，由中国人民银行或者中国人民银行委托的有关地方人民政府组织成立清算组。清算自撤销决定生效之日起开始。清算组向中国人民银行负责并报告工作。”[5] 2008年颁布的《证券公司风险处置条例》则规定了“国务院证券监督管理机构撤销证券公司，应当做出撤销决定，并按照规定程序选择律师事务所、会计师事务所等专业机构成立行政清理组，对该证券公司进行行政清理”。
由上述法律规定可以发现，金融机构市场退出程序的启动存在两个显著特点：一是监管当局的行政许可是启动退出程序的必要条件，这有别于普通企业有权自主决定解散与否；二是金融机构在被动退出市场的情况下，其清算组织应当由监管当局负责成立；即便是金融机构主动退出市场，其清算组的活动还要接受监管机构的“监督”、“指导”，由监管部门“委派”清算组成员，或者清算组成员应当报经监管部门“同意”，这和普通企业有权通过完全自主的清算方式，例外情况下求助于司法机构来实现市场退出是截然不同的。
其他国家的金融立法对金融监管者的授权也同样是延伸到了市场退出的程序启动之后。尽管自愿的清算通常是由银行自身来实施，但仍需要得到监管者的同意，并在其监督之下进行。[6]再以对银行经营许可被撤销而引发的金融机构被动市场退出为例，监管者的行政权力并不因为银行的牌照被取消而立即终止。[7]一般来说，银行监管者的权力会被一直保留，直到清算程序的终结。大多数国家的法律使得银行监管部门能够行使强制清算的监管权力，例如根据瑞士的法律，清算一家并未达到资不抵债程度的银行，应当由瑞士联邦银行委员会（SF-BC）指定清算人并对其清算活动进行监督。[8]
（二）作为金融机构市场退出中间环节的行政处置程序
和非金融企业不同的是，金融机构的市场退出程序启动后，往往还需要经历一道行政处置程序，[9]其后才能终结退市程序或者转入司法破产程序。我国监管部门对问题金融机构的行政处置手段包括：责令整顿、指定同业托管、监管部门单独或者与其他行政主体共同接管、关闭或者撤销经营许可、促成机构重组等。
最早的例子是中国人民银行于1995年10月6日宣布对中银信托进行接管。而从1997年12月1日至1998年8月31日，中国人民银行陕西省分行受中国人民银行总行委托对永安财产保险股份有限公司依法实施了接管。1998年，中国人民银行先后决定关闭（解散）中国农村发展信托投资公司、海南发展银行和广东国际信托投资公司。而最多的行政处置程序是发生在证券公司身上，比如2002年大连证券被停业整顿；2004年南方证券被责令关闭，同时被证监会和深圳市政府接管；其余绝大多数的问题券商则被监管机构指定由其他证券公司、资产管理公司或者社会中介机构托管。[10]
但是，上述行政处置程序的适用在理论上并不必然导致金融机构的市场退出。这里应当区分两种情况。
关闭或者撤销的决定可以看作是监管部门针对金融机构的严重违法行为而作出的行政处罚行为，是导致被监管的金融机构退出市场的一种具体行政行为。例如《证券法》第211条和第219条分别规定的对证券公司挪用客户资金或者证券以及超出业务许可范围经营证券业务这两种违法行为在一定条件下可以作出关闭的决定。一旦监管机构作出关闭或者撤销的决定，之后继续由监管部门主导的行政清算程序则是行政权力基于之前行政处罚行为的自然延伸，目的是在不影响整体金融稳定的前提下促使金融机构完成市场退出。
而责令整顿、指定其他机构托管或者接管在行政法上都可归入行政强制措施的范畴，行政重组行为在理论上则是行政指导的一种具体体现。监管当局使用这些行政处置措施的最初目的应当是针对问题金融机构存在风险隐患、资本状况不符合监管要求或者违法经营的行为，而要求其通过一定的手段或者方法重新达到合规经营的状态，例如《证券公司风险处置条例》第16条规定的“证券公司经停业整顿、托管、接管或者行政重组在规定期限内达到正常经营条件的，经国务院证券监督管理机构批准，可以恢复正常经营”。
由此可见，监管机构的行政处置并不能和金融机构市场退出简单地划等号，实践中也出现过问题金融机构进入行政处置程序之后，通过各利益相关方面的努力而通过重组恢复了正常经营状态，比如永安保险和大通证券。但是在我国，绝大多数情况下，一旦金融机构被托管或者接管，那就“开弓没有回头箭”，离最终的市场退出也就只是时间问题了。通常情况下，监管机构会在作出托管或者接管决定的同时宣布关闭或撤销金融机构；另一种情形则是托管或接管期限届满之后再由监管部门作出关闭、撤销的决定或者向法院提出破产申请。
比较发达国家的金融立法，可以发现类似接管这样的监管措施也并非中国独有。在不少国家，监管者有权为一家银行指定临时接管人，比如法国、荷兰、葡萄牙和美国；或者由监管者直接接管银行，比如澳大利亚和加拿大；也有的国家法律规定由法院指定这样的临时接管人，比如奥地利和瑞士。[11]美国法下的银行财务管理人制度（conservatorship）不同于破产程序中的接管制度（receivership)，尽管两项制度都是授权联邦存款保险公司（FDIC)对相关问题银行进行控制和干预，但破产程序中接管的最终目的是为了最小化存款保险基金付出的代价，并最大化处置该银行资产的收益，在此基础上对银行进行清算；而财务管理人制度是为了保全银行资产和保护存款人利益而由FDIC充当银行的临时保护人并对其实施控制，这项制度的目的是为了使银行恢复稳健经营。[12]
除了接管，我国还有另一项独特的制度：托管。实践中，这主要适用于证监会在对高风险券商进行行政处置时，“委托”其他证券公司对其进行管理和接收。监管业内人士认为，托管制度的目的在于所托管证券公司获得可持续存在的可能，降低破产的社会风险，实现债务人资产的增值与优化，具有保障债权人利益和降低破产风险的双重作用。[13]
和司法破产程序不同的是，行政处置程序体现的是监管机构对于存在较大经营风险的金融机构的一种特殊监管手段，司法权在这一阶段只可能在司法审查程序中被动地介入。无论是定性为行政处罚，还是行政强制，监管机构的行为自然要受到司法的监督和审查，比如我国的行政诉讼程序就为利益相关人向法院提出对监管机构的诉讼提供了制度的可能。然而，由于我国的法律制度对于金融监管部门的行政处置阶段中行政权力的约束非常有限，法律规则基本上都是原则性规定，而且给公权力的行使留下了许多弹性的空间，再加上金融行业的专业技术特性以及在我国法律之内或者法律之外的原因，通过法院来对监管机构的行政处置过程中的权力行使加以制约和监督，即使不是不可能的任务，那也是有很大的实践难度。即使在特别强调程序正义的美国，监管机构在关闭银行之前并没有事先通知和组织听证的义务。[14]此外，在审查货币监理署为国民银行指定财务管理人命令时，只有当法庭认定货币监理署的决定是武断的、任意的，是对裁量权的滥用或者与法律相冲突时，它才可以取消该项指定。[15]
在对我国的金融机构进行行政处置过程中，司法权力还出现了主动收缩的现象，主要表现为各级法院的“三中止”通知。[16]“三中止”措施在我国第一个金融机构市场退出案例中就已经有了雏形，最高人民法院于1995年12月21日了《关于中银信托投资公司作为被执行人的案件应中止执行的通知》，要求凡涉及中银信托作为被执行人的案件，在接管、清理期间，各级法院应裁定中止执行。之后，法院这种“司法权力自我限制”的做法逐步扩展到民事案件的受理和审理，并在清理整顿信托投资公司和证券公司综合治理活动中得到大规模的使用。2006年《企业破产法》中规定了“国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序”。
类似我国在非司法破产程序中“三中止”措施的做法在其他国家也并不鲜见。比如，瑞士联邦银行委员会（SFBC)在关闭问题银行之后，可以向法院申请一个延期偿付（moratorium）的司法决定。[17]而在有些国家，法律规定监管者对银行的临时接管本身就包括了延期偿付的内容，比如澳大利亚、奥地利和葡萄牙。[18]在美国，FDIC一旦成为问题银行的财务管理人（con-servator)，它可以向法院申请最长期限为45天的未决诉讼中止（stay）命令。[19]对于证券经纪商的处理过程中，当证券投资者保护公司（SIPC)认定任何会员有对客户违约或者存在违约的危险，并且当债务人符合一定条件时，SIPC可以向有管辖权的法院申请客户保护令（protectivedecree)。和依据破产法提起的破产请求一样，保护令申请具有暂缓或中止任何将要或已经发生的针对债务人的司法、行政或其他诉讼，以及中止任何对债务人财产进行占有或设定利益的行为的效力。[20]
（三）行政权力在金融机构司法破产程序启动阶段的介入
金融机构市场退出过程中，当法律要求的破产原因得到满足时，针对金融机构的破产清算或者破产重整程序将有可能得以启动。通常，破产程序是在司法权力的支持和监督下进行的，然而在金融机构的破产法律程序中，行政权的深度介入是普遍存在的，甚至在某种程度上分享了大量本属于司法机关的权力或者对司法权的行使施加了限制条件。
首先就表现在申请金融机构破产的主体资格上。破产法的一般原则是债权人或者债务人自身可以向法院申请破产，例外情况就是金融监管部门也被赋予了申请金融机构破产的权力。我国《企业破产法》第134条“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请”的这一规定在以往的金融立法中并无先例。既往实践中，监管机构若有意促成某家金融机构进入破产程序，一般情况下是授意某个债权人向法院提出申请，而新法实施后，金融监管部门可自行要求法院启动司法破产程序。
其他国家的金融立法也普遍地支持这一特别授权。英国银行法允许银行监管当局、银行以及银行的债权人向法院提出破产申请。[21]1996年日本通过了《金融机构重组特别方式法》，授权监管当局提出对金融机构的重组和破产申请。在一些国家，法律授予监管当局排他的申请金融机构破产的权力，比如德国和丹麦；当银行处于被临时接管的状态时，法律则授权临时接管人向法院申请金融机构破产的权力，比如奥地利和瑞士。[22]
依据我国《企业破产法》的规定，金融监管部门有权向法院提出关于金融机构的破产申请，但其所享有的申请权并非是排他的，金融机构本身及其债权人仍然可以依法提出破产申请。[23]但这只是提供了一种理论上的可能性，在当下的中国金融法律体系内，任何金融机构及其债权人抑或是其他当事人若要提起破产申请，都必须事先得到监管当局的首肯。从这个意义上来说，在我国监管部门垄断了启动金融机构破产程序的权力，司法机关的权力行使也必须以行政权的许可为必要前提。
除了法律规则的明文规定，实践中我国对于金融机构进入破产程序还设置了诸多的“法外”限制条件。近年来，随着监管部门对证券公司实施综合治理，一大批券商将以破产的方式退出市场，最高人民法院对于各级法院受理申请证券公司破产的案件共设置了八项前提性条件，只有当这些条件全部满足时，法院才可受理相关破产申请。[24]显然，要成就以上条件，很大程度上要视行政部门的“前期工作”是否已经到位，换句话说，法院介入证券公司退市程序的时间点被往后挪了，司法权力行使的空间被主动压缩了，相反使得行政权力的实施效率和效果成为了证券公司破产过程中最为关键的因素。
从上述分析的法律规则和法律实践来看，行政权力在金融机构司法破产程序启动阶段的介入使得破产程序的门槛被抬高了，使得我国金融机构的破产较之一般企业更不容易发生。
（四）破产程序全过程中监管部门的影响力体现
除了对破产程序的启动拥有决定性的权力之外，监管机构的影响力还将持续体现在破产程序的全过程之中。
以商业银行为例，如果划分一下各国的金融机构破产法律制度的体例，大致有以下这么几种类型。一种是以美国和加拿大为代表的，由行政监管机构负责主持金融机构的破产程序，排除普通破产法的适用或者规定优先适用特别行政程序法，因此司法权的介入极其有限；第二种体例是立法规定了金融机构破产所适用的特别程序，但是这种程序还是在法院的主持下适用，代表国家有荷兰、奥地利、瑞士和卢森堡；第三种情况则是规定适用普通的破产司法程序，比如英国。
美国是典型的行政权力独大模式。在银行破产领域，普通破产法的适用一概停止，美国联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation， FDIC）被赋予了相当宽泛的权力，它不仅具有完全排他的启动破产程序的权力，而且在破产程序中它既作为银行的接管人（receiver)，同时在向存款人偿付了保险金之后，它又成为银行最大的债权人。FDIC在接管银行之后，承担了该银行及其股东、成员、存款人、管理人员和董事所有关于银行及其资产的权利 ( rights )、头衔（titles )、权力（powers）和特权（privileges)。 [25]FDIC还被授予广泛的权力去处置银行的资产以使其恢复经营能力，例如可以促成与其它银行合并，出售资产和债务，或者设立一家过桥银行（bridge bank)去承担这家失败银行的资产和债务……FDIC所主导的这些交易无需任何其它机构、法院、合同权利当事方或者银行股东的同意，从而便于其以最快的速度和最低的成本处置失败银行。FDIC在行使这些职权过程中，并不接受任何机构或者法院的指导和监管，它的决定只在很小的范围内受到司法审查，除非基于FDIC理事会主席的请求，法院是不能采取任何限制或者影响FDIC作为破产接管人职责的行动的。[26]
在证券经纪人破产法律制度方面，美国的做法是将1970年《证券投资者保护法案》(Secu-rities Investor Protection Act， SIPA)[27]规定的证券经纪人破产程序作为普通破产法的特别法来予以适用，[28]并且明确规定《破产法》第十一章关于公司重整（reorganization)的内容不适用于证券经纪人。和银行类似，美国保险公司的破产处理也被明确排除在破产法典之外。美国保险业主要受各州的保险监督官管制，适用的是各州《保险法》以及由全国保险监督官协会(NAIC）制定的《保险重整和清算法案》。州保险监管部门在保险破产程序启动方面拥有排他性权力，破产程序的行政主导色彩也较浓。
可以看出，在美国金融机构的破产程序中，行政权被扩张到了极致，而与之对应的是司法权力的空间被极大地抑制了。在其他国家，尽管司法程序仍然适用于金融机构的破产，但是监管当局的影响力也是不容小觑的。对于适用特别司法程序，由法院来主持处理银行破产案件的国家来说，监管机构和司法部门之间一般来说建立起了一种紧密的联系，这种联系可能是正式的，表现为法院正式地依照监管机构的申请或者建议行事；也可能是非正式的，表现为法院在采取行动之前咨询有关监管当局。
即使是在适用普通破产司法程序的国家，行政权力的影响力也并不是可以忽略的。在英国，金融服务管理局（FSA）会全程参与银行的司法破产程序，对于银行的重组它也能起到至关重要的作用。[29]《日本国普通银行法》第46条则规定了“法院对银行的清算、破产、和解、整顿、改进等手段，得征求大藏大臣的意见，或委托其检查或调查”。
在我国，《企业破产法》第134条对金融机构的破产问题作了特别规定，事实上明确了《企业破产法》对金融机构的适用性，换句话说，确立了由法院主持金融机构程序的模式。在该程序启动之前，监管当局只是作为申请人或者批准人的角色出现，至于破产程序启动之后，为了适应金融机构这类特殊的企业，在哪些制度安排方面要作出例外性的或者补充性的规定，《企业破产法》并没有直接涉及，而是授权国务院制定实施办法。目前，《金融机构破产条例》正在制定过程之中，[30]未来我国金融机构破产程序中行政权力与司法权力的关系目前还不甚明朗，但可以肯定的是，由于我国历来的行政权较之司法权强势的格局，再加上《金融机构破产条例》的立法主导权归于监管部门，所以可以想见的是，未来我国金融机构司法破产程序中行政权力发挥较大影响力的可能性很大。
三、对现实权力分配格局的理论解释
从前文的分析来看，在金融机构市场退出过程中，尽管各国的情况并不完全相同，但就行政权与司法权两者之间的关系，我们还是很容易地观察到前者的强势地位，而司法机构的功能及其权力的运作空间则被压缩了。这种制度的逐渐形成一定有其背后的机理，或者说有某种主张、观念、理论甚至是意识形态作为支撑。尽管笔者不能简单地认同“存在即合理”这一观念，但认为对于客观存在的制度现象，只要不是仅仅在个别国家里或者在个别时点上偶然出现的，那么挖掘这项制度在发生和演变过程之中的背景因素，并分析其中的逻辑联系，就一定是有普遍性学术价值的。金融机构的市场退出所牵涉到的行政权力与司法权力之间的关系，就是基于各国法律制定和法律实践中的共同之处而使之具有理论上的普遍意义，当然对于中国这样一个正处于金融市场转型阶段的国家，普遍性的理论探讨之余，发掘其中的“个性”也是研究的一个重要方面。
（一）金融机构的特殊性及其市场退出法律制度安排
对于金融机构市场退出法律制度的构造迥然有别于普通公司企业的现象，我们很自然地会从金融机构自身的属性开始分析。就银行来说，因为其承担了对于一个有效的金融经济体系来说必不可少的，且又具有特定性和独特性的功能，所以理论研究倾向于把其定位为一个“特殊的存在”，[31]除了日常经营状况之下的特殊性体现之外，[32]银行在面对公众信息丧失状况之下具有极端脆弱性，即便是经营状况良好的银行也可能因为同业或者外部经济金融环境的变化而遭到“挤提”，[33]更为严重的是个别银行的危机会因为民众理性或非理性的判断而“传染”到整个银行业，有可能导致整个经济体的系统性风险突然升高，进而直接损害实体经济的稳定。既然如此，银行的市场退出过程就不再是简单的个体行为，而势必要转化为一个公共事件。同样，高负债经营的保险公司也存在类似的问题。人们认为保险市场的可能失效导致保险公司破产或丧失偿付能力，有损广大被保险人的利益的观点，成为保险实施法定监管重要的理论基础。基于此，对保险公司的法定监管已被推动为维护和确保公众利益的一项实践。1914年美国联邦最高法院审理德国安联保险公司诉刘易斯一案时判定，保险是一个“影响公众利益”( affected with the public interest）的行业。[34]金融机构的特殊性是其市场退出环节受到法律特别对待的重要原因，因为这种“特殊性”恰恰是在金融机构经营失败出现危机的时候才得到了最集中的体现，所以才会引出对金融机构退市过程中行政权与司法权关系的理论探讨。
然而，对金融机构特殊性的分析还不足以完全解释为什么会出现行政权与司法权的“此消彼长”，更不能解释为什么在不同的国家出现了差异较大的制度安排，例如美国的银行破产完全不适用破产法典，而英国的普通破产法仍然适用金融机构，只不过监管当局可以进行正式或者非正式地介入。正如同罗纳德·科斯对福利经济学家的批评那样，负外部性并不足以构成国家干预经济生活的全部理由，问题的关键在于社会成本，即交易费用（transaction cost )(6·的）大小，[35]上述关于金融机构特殊性的论证也不构成对体现作为国家积极干预手段的行政权扩张的充分解释。如果以交易费用为零作为理论前提的科斯定理所描述的假设情景在现实中成立的话，[36]那也就意味着金融机构市场退出过程中只需司法权力的行使即可，而无需金融监管机构的介入，因为金融市场的主体可以通过谈判和缔约的方式明确界定产权归属来解决所谓外部性问题。因此，对金融机构退市过程中行政权力的扩张及其扩张程度的解释其实就是对现实金融市场契约不完全所导致的“交易费用”为正的一种解读，它包括但不限于这样几个方面：司法权和行政权各自固有的属性；一国政治权力结构和社会环境；利益集团对法律规则形成的影响；以及特定国家金融体系的历史沿革和现实特点。
（二）司法权、行政权的固有属性差异与系统性金融风险的预防和控制
金融机构退市过程之中很有可能甚至必然会触及如何预防、控制和消除金融市场的系统性风险以及避免个别金融机构的问题演变为整个金融市场的灾难，因此一国涉及金融机构退市规制的公共政策的首要目标自然就是减少系统性金融风险发生的概率或者是降低系统性风险发生之后对市场和社会造成的损害。这同针对普通企业市场退出的公共政策目标不同，因为在常态下法律制度的设计和执行多是基于维护债权人利益以实现清算中的公平受偿，并保持债权人和债务人之间的利益平衡，解决私人主体之间的权利冲突。
正是公共政策目标的差异在一定程度上导致了行政权力在金融机构退市过程中的扩张取得了合法地位，而根本的原因就在于行政权和司法权这两类国家公共权力拥有的不同特性以及被赋予的不同责任。
通常来说，行政权具有主动性的特征，而司法机构奉行“不告不理”的被动原则；行政权力的行使具有相当的灵活性，而法官的能动性很大程度上是受到限制的；行政机关可以基于社会整体利益的考虑而进行相机抉择，甚至可以在限度范围内以事后补偿来牺牲特定社会成员的利益，而司法被要求扮演居间中立的角色，以适用法律规则为其使命。此外，司法权力的正当行使被天然地赋予更多程序正义的价值，比如自己不做自己的法官，避免单方接触，听取双方意见，给予充分的权利救济途径以及在事实问题认定上的较高标准等等；行政权力行使尽管也要受到程序的控制，但这种控制的程度是远远不及司法程序的。
因此，总的来说司法权力的行使是以维护社会成员个体权利为基本出发点的，并以此来保证法律规则得到良好的执行。作为一个裁判者，在成文法律越来越精细化的今天，它越来越少地有机会去创造性地提出关于协调公益与私利之间的关系的解决方案。而行政部门则不然，尽管法治原则的一项基本要求就是行政权力的行使者必须在代议机关制定的法律范围内行事，但行政事务的复杂性也使得法律不可能事先为它准备好了一切，因此更多的时候“依法行政”最终是以“依法律原则和法律精神行政”作为最终的归宿，对其行为合理性的判断更多的时候是在审查权力行使者是否已经超出了自由裁量的空间，这时候行政部门就有更多的机会在群己边界的划分上扮演重要的角色，而不仅仅是作为单个社会成员权利的维护者。
这一点在金融机构退市问题上表现得十分明显。一家金融机构的关闭、清算或者重整固然会涉及私权利之间的冲突问题，但正如前文所分析的，公共政策目标这时候首先是定位于整体金融市场的稳定，在这种情况下，行政权力的固有属性在理论上使其较之司法权力能以更小社会成本来实现上述的公共政策目标，毕竟金融体系的稳定、系统性风险的防范和控制、市场信心的维护等重要价值是很难用法院惯用的“权利一义务”式语言来表述的。
例如，对问题金融机构的处置是否及时有效，这会是控制系统性风险发生的关键所在，在这个过程中涉及的危机救助、临时接管、存款保险、客户转移、促成兼并重组等，都是为了控制个别问题金融机构风险对外转移而必须要做的重要工作。显然，将这些工作交由“主动出击”的行政部门来做的效果应该是好过交给理论上以被动性为标志的司法部门；更何况，行政程序的相对灵活性为降低金融机构退市的社会成本提供了前提条件。可以想见的是，如果过高地追求程序正义的目标，保证所有的当事人在退市过程中的充分参与，那结果就有可能是系统性金融危机的爆发。
在普通企业市场退出的司法程序中，债权人享有的各种实体性和程序性权利得到破产法等法律的充分保护，比如登记债权、召集和参加债权人会议、对管理人的胜任状况和报酬提出异议，对债权人会议的决议进行表决，批准重整计划等。然而，金融机构的退市程序中，由于债权人的人数众多，如果还是要按正常情况下的正当程序标准行事的话，结果很有可能导致危机的蔓延。正是在这种情况下，被认为代表公共利益的行政权力获得了更多的法律授权，可以使它以更加迅速和高效的手段处理相关的问题银行。这也是为什么许多国家将普通破产法不对金融机构适用的一个重要原因。
在美国银行破产程序中，FDIC的介入使得银行的股东、管理者和债权人的权利行使范围被大大压缩了，在存款保险赔付、不良资产处置、兼并重组等事项方面FDIC具有了某种超级权力，不会遭到银行利益相关方在程序方面的牵制，也几乎不受法院的司法审查，使其能够以最小的成本处理好一家问题银行，维护市场的信心，控制风险的传染。实践中，FDIC发展出了一套所谓的“周五周一模式”，即FDIC来接管一家破产银行之后，它可以在星期五进入，在周末两天的时间内完成银行资产的打包、招标和出售，这样星期一中标机构即可进入银行，正式更名开张。显然，这种处理速度是司法机构所不可企及的。
我国对金融机构行政处置过程中的一些做法也反映了特殊制度设计的目的所在。比如，《证券公司风险处置条例》所规定的“被撤销证券公司的股东会或者股东大会、董事会、监事会以及经理、副经理停止履行职责。行政清理期间，被撤销证券公司的股东不得自行组织清算，不得参与行政清理工作。”此外，行政清理组可以不经股东大会批准和债权人的同意即转让问题券商的证券类资产，[37]以保护普通经纪客户的利益。
（三）金融机构市场退出涉及的特有问题
金融机构本身的特性及其对整个经济体的重要影响也会反映在制度安排的一些特殊领域。
一方面，金融机构的市场退出涉及许多专业技术问题，它们可能超出了司法机构的知识和能力范围，因此在这种情况下权力配置给监管当局有可能取得更好的效果。比如，金融机构破产标准的确认是一项专业性较强的工作，尤其是在引进了“监管破产（ regulatory insolvency) ”标准之后。[38]如果由司法机关进行确认，则需要非常高的成本，而且存在相当大的难度，但金融机构监管当局则可以合理成本将其标准化。因为金融机构监管当局作为金融业的日常管理者，他们制定了众多的监管标准和规章制度，同时他们也拥有熟悉金融业务运营的专业人员以及相应的设备和设施，因此对于破产标准的界定、破产管理人的选任和撤换、破产管理人的职责等专业性较强的事项，金融监管机构最有发言权。[39]
另一方面，金融机构的市场退出往往会涉及资产、债务和股权的重组问题，然而在司法重整程序下要完成这项工作难度相当大。除了前面已经提到的司法程序带来的交易成本之外，实践中还会出现行政审批权与司法权力之间的冲突。例如根据《企业破产法》，重整计划经法院批准后即可生效，但是当重整计划中涉及上市公司的诸如发行股票、发行债券、债转股、重大资产转让等原本需要证监会等行政部门审批的事项时，司法权和行政权的关系如何处理？这种不明确导致了实践中的混乱，就重大资产转让和股权出售问题，证监会的意见是其批准须以法院的裁定为前提，而法院则坚持其裁定要以证监会的批准为前提。[40]权力冲突的存在使得通过司法程序完成金融机构重组的成本变得异常昂贵，这也是为什么我们能看到的大量中外金融机构重组案例中，鲜有通过司法重整程序而完成的，多是在监管当局的主导和促成之下而达成的协议，毕竟行政重组的模式避免了权力不协调导致的成本，同时行政部门的资源也可以被充分地调动起来。
（四）转型期中国金融市场与金融机构退市
司法权对行政权的让渡在各国的金融机构市场退出法律制度中都是一个普遍的现象，只不过是程度的不同而已。在我国的金融机构退市过程中，行政权力较之司法权力有更为强势的表现，除了上文分析的原因之外，恐怕处于转型期的中国金融市场也是造就现实权力格局的重要因素。
首先，在金融机构退市方面我国的法律制度体系还很不完善，规定多为原则性内容，且缺乏条理，即使是《企业破产法》对金融机构的破产问题也未作具体规定。在这样的一种缺乏明确法律授权的制度环境下，具有主动性质的行政权在金融监管部门的行使之下很自然地就占据了主导性的地位，而法院更多的时候是扮演了一个配合监管当局处理金融机构退市的角色。
其次，金融机构的市场退出涉及金融监管政策的方方面面，尤其考虑到我国现阶段金融机构的治理状况普遍有待改善，当市场环境的变化导致金融机构经营风险集中爆发的时候，为了维护公众的信心，防止风险的扩散，监管当局不得不使用各种法律的和非法律的手段来处理种种棘手的问题，例如先后五次对信托公司进行清理整顿以及2004年至2007年集中治理高风险证券公司的“运动”。在这种市场的治理模式下，行政权力的极度扩张和司法权力的高度抑制是必然发生的结果。
复次，在金融市场转型期间，我国广大金融市场的普通参与者还没有适应现代市场经济的风险承受能力和心理准备，因此行政部门在处理问题金融机构时，不得不将普通存款人和投资者的安抚以及社会稳定工作作为一项重要的内容。在“稳定压倒一切”的原则下，金融机构的退市也要“讲政治”，而在这方面行政部门比司法机关有更多的资源和应对经验。以银行存款保险制度为核心的金融业风险分担机制在我国还缺乏制度化的安排，往往只能是针对特定问题金融机构采取特定的处理方式，从而导致了金融机构的退市问题的政策性高于法律性，因此行政部门的积极主动和司法机关的“退避三舍”也是这一现实状况的映射。法院也希望对社会稳定负直接政治责任的行政部门能够妥善处理金融机构退市的善后问题，避免自身承受太多的来自社会的压力。
再次，行政部门在我国金融行业中扮演着多重角色。一方面，它是作为监管者的身份；同时，它也代表了国有金融机构的所有权人，即使并非纯粹国有的金融机构，监管者很大程度上也控制了高管人员的人事任命，一个普遍的现象是我国金融监管部门的高级官员和金融机构的高级管理人员经常出现身份互换。不论是监管部门的官员，还是金融机构的高管，他们都有共同的身份，就是“国家干部”，[41]在这种监管者与被监管者身份差异模糊化的体制下，处于执政党体制中枢的行政权力较之司法权力有更多的便利性和可利用的资源，尤其表现在问题金融机构的兼并重组方面。根据制度经济学的制度变迁路径依赖（pathdependence）理论，人们过去的选择决定了现在可能的选择，制度变迁的路径受到初始条件的制约。[42]因此，以计划经济体制下“国家大一统”为起点的我国金融行业制度变迁势必受到历史因素的影响，改革更多的是发生在增量范围，在这一过程中行政权力较之司法权力的强势地位在比例上可能是被相对削弱了，但是行政权力在深度和广度上反而随着金融市场范围的拓广而得到了不断的强化。
最后，在金融机构退市问题上，我国司法机关的权力收缩很大程度上并不是被动的，而是其主动选择的结果。任何一个个体或组织的行为通常情况下均是以最大化其自身利益为目标的，法院亦然。在金融机构市场退出这一问题上，现阶段我国法院明显缺乏介入的积极性。一方面的原因是法律规定十分不完善，导致案件裁判过程中给法官制造了困难；更重要的原因则在于目前我国金融机构退市问题某种程度上已经超越了法律领域，而带有更多的政策性因素，尤其在各国家部门“各管一摊”、“守土有责”的政治思维映照之下，对于有可能因为退市而引发社会不安定的金融机构，并非其主管负责部门，也非地方政府的法院在处理这类案件时显然缺乏足够的激励。
四、我国金融机构退市过程中“强行政、弱司法”带来的问题
行政权力在金融机构市场退出过程中占据主导地位，这在理论上并非不可接受，而且事实上根据之前的分析，我国行政部门在金融机构退市问题上的强势地位和司法部门主动或被动地收缩自身权力的现象具有一定的合理性，一定程度上契合了处于转轨时期的我国金融市场的内在需要。然而，就我国特定的金融制度环境来说，我们还应当看到行政权与司法权的不平衡已经成为实践中金融机构市场退出过程中争议频发的一个重要原因。
（一）法律规则的缺位与行政权力的软约束
行政权力对金融机构市场退出活动的高度介入，目的是为了服务于整体金融稳定的公共政策目标。所以，权力的行使在一定意义上等同于责任的承担，有多大的权力就应当对应多重的责任。要实现这个对应关系，一个必不可少的手段就是通过法律制度来规范和约束行政权力的行使，然而由于我国金融立法相对于实践的滞后，导致了以往在处理问题金融机构的过程中监管部门更多的是借助其本身或者各级政府特有的权威地位，而不是依据法律的明确规定来实施其行为，这极有可能导致行政部门的权力与责任之间的不匹配。
1998年6月22日，中国新技术创业投资公司被中国人民银行下令关闭，并成立了由人民银行牵头、六部委人员参与的清算组进行清算。然而，由于那时《金融机构撤销条例》尚未出台，清算组的行为完全没有法律的指引，对金融机构的资产处理随意性很大，即使根据之后2001年出台的《金融机构撤销条例》，债权人也还是被排除在清算组之外，八年多的清算过程中仅召集过两次债权人大会，这不免使人产生行政部门“暗箱操作”的合理怀疑，进而出现了债权人在2004年因为对监管部门行使权力的方式不满而集体起诉清算组的事件。[43]由于行政处置程序无法像司法破产清算程序那样在法院的支持和监督之下实施强制性的财产分配方案，结果导致了行政清算程序被一再拖延；而当涉及个人债权的优先受偿问题时，[44]由于出现了现实中大量私款公存而引发的法律争议，然而行政部门毕竟不具有法院基于居中裁判功能而产生的社会公信力，一旦清算组的甄别不能令这部分债权人满意时，集体上访就成了他们的选择，而最终中创的行政清算程序直到2005年才告终结。[45]再比如，海南发展银行在1998年被关闭至今已十余年，在历经了四次失败的重组之后，到目前为止还处于行政处置阶段，除个人储户和境外机构以外的国内机构债权人的利益始终处于悬而未决的状态，政府部门出于政治的考虑也没有丝毫的启动司法破产程序的意图。[46]
问题金融机构被关闭之后迟迟不能完成市场退出的程序，一个重要的原因就在于行政权力的行使没有法律的严格约束，不像美国FDIC在接管问题金融机构之后最多向法院申请90天的诉讼禁止令，[47]也就是说必须在很短的时间内处理完毕一切善后事宜。而在我国，这样的刚性约束对行政权力来说是少有的，法院颁布的“三中止”通知往往是没有截止日期的，甚至在行政处置程序完毕之后仍可以得到展期，如人民银行在1996年结束对中银信托的接管之后，为了便于广发银行对其收购工作的开展，向最高人民法院申请继续适用一年前的“三中止”决定，且得到了最高院的批准。[48]
（二）行政处置阶段对相关利益主体的权利漠视
在我国金融机构市场退出机制中，行政权力的行使长期以来缺乏法律制度的严格约束，权力行使过程中受到的监督和制衡明显缺乏，甚至产生权力寻租的后果。例如，争议最多的问题就是在行政处置过程中，监管当局及其指派部门的某些行为往往并没有法律具体的授权，相反金融机构的股东和债权人等相关利益主体基于法律所享有的各项权利在处置问题金融机构的特殊时期内被严重漠视了。
在对证券公司的风险处置阶段，参与券商退出过程的除政府部门外，有其他证券公司、资产管理公司、律师事务所、会计师事务所、地方政府、公安司法机关等。券商退出到底涉及哪些参与主体？各类主体的责权利是什么？相互间的关系如何？这些问题大都还不够明确，严重影响了券商退出工作的效率和规范性。[49] 2008年出台的《证券公司风险处置条例》对问题券商的停业整顿、托管、接管、行政重组以及撤销、行政清理、破产清算和重整问题作了较为细致的规定，但法律规则的出台发生在集中清理高风险证券公司之后，是典型的“事后立法”。
证券公司的行政清理过程中，[50]一些做法因为缺少法律依据而引发了争议，比如将股东和债权人排除在清算和重组程序之外。尽管《证券公司风险处置条例》明确规定了行政清理期间，被撤销证券公司的股东不得自行组织清算，不得参与行政清理工作。但是作为上位法的《公司法》规定清算组必须有股东参加，《破产法》则规定清算组成员由人民法院指定，但既往证券公司风险处置过程中成立的清算（理）组，既没有股东参与，其成员也非法院指定，以至于被处置证券公司（如北方证券）的股东以清算组无股东参加违反原《公司法》第192条规定为由，要求清算组停止一切清算工作。[51]
以往的实践中，行政程序中作价处置的证券公司证券类资产的范围仅包括为维护证券经纪业务正常进行所必须的实物资产及相关的交易席位，客户资源及证券营业部许可证等无形资产虽然也随上述实物资产一并转移给受让方，但并不对其进行作价。债权人经常在破产程序中对此提出质疑，认为证券类资产处置价格不合理，有损其利益。对此，监管部门却认为，客户资源具有流动性，无法作价，证券公司的营业许可证则是监管部门颁发的，本身不具有可转让性，而且在证券经营资格被撤销之后，营业许可证的价值也就不复存在了。[52]但事实上，问题券商证券类资产的受让人所希望得到的绝不是那些实物形式的办公设备，而是觊觎能够直接为经济业务带来利润的客户资源以及在现有金融管制体制下具有高度稀缺性的“牌照资源”，如果不顾这一现实，将券商的无形资产“白送”他人，债权人怎会心甘？
在我国证券公司的风险处置过程中，一种常见的处置方式是证监会指定同业托管。即由受托的金融机构组织成立托管经营组来行使被托管的问题券商的经营管理权。在2006年新《证券法》生效之前，这种同业托管的模式不仅在制定法上找不到任何依据，而且在法理上也是说不通的。因为当一家金融机构被证监会指定而享有了“托管权”后，它行使被托管券商经营权的目的是什么？是为了维护金融稳定，实现最大化的公共利益，还是借此机会谋取自身的利润？如果是前者，那并非公共部门的金融企业有何义务去替证监会履行义务呢？而如果是后者，那在接管过程中，被托管券商的股东、债权人以及职工的利益又如何保障呢？[53]实践中一个焦点问题就是，关于问题券商的证券类资产是否被“贱卖”给托管人的争议，为此，汉唐证券第一大股东润达实业控股有限公司还曾经在2007年5月起诉托管人中国信达资产管理公司侵吞汉唐的证券资产，该案被深圳市中级人民法院正式受理，这是第一起证券公司股东状告托管人的案件在法院系统立案。[54]
（三）行政权力介入导致的道德风险的滋生
理论上来讲，金融机构退出机制的公共政策目标可以分解为两个方面，其一是通过让经营失败的金融机构及时有效退出市场，最小化个别金融机构倒闭产生的风险传染和引起的动荡。其二则是通过激励兼容的金融机构退出机制防范金融机构的道德风险，最小化金融机构倒闭的成本。有效的金融机构退出机制既要防止风险传染，又要避免金融机构承担积极风险的道德风险问题、管理者和所有者之间的委托—问题和金融机构之间的逆向选择问题。[55]
然而，我国以往的实践表明，监管当局并没有很好地处理这两个目标之间的平衡，对遏制短期内系统性风险爆发的关注程度远远要超过对金融机构道德风险的预防，而通过准入干预降低市场竞争程度来维护金融业安全性的做法更多实现的是短期效应目标。行政权力深度介入金融机构退出机制，积极的来看是充分调动了社会资源，但也绝不可忽视它的消极面：背离优胜劣汰的市场法则，并且变相鼓励了金融机构的高风险行为，为更严重的系统性风险爆发埋下了伏笔。海南发展银行的退市就是最好的例子。1997年，在海南省政府的要求下海南发展银行接收了33家出现危机的城市信用社，这样做的后果就是导致海发行积累了其已经无法承担的风险，最终在1998年人民银行宣布关闭海南发展银行。
道德风险（moral hazard)是合同不完全性的一种特殊形式，可被定义为“从事经济活动人在最大限度地增进自身效用时做出不利于他人的行动”，引致道德风险的原因有信息不对称以及订立和执行合同时需要的费用。[56]就金融机构市场退出问题来说，道德风险既来自金融机构，也来自金融机构的债权人。
行政部门采取救助行为的不良后果是增大金融机构对于政府救助的依赖性，在金融机构救助方面容易出现政府的机会主义行为（短视行为），可能使金融市场不相信公认的游戏规则，因而诱导所有人的行为都变得非常机会主义，只要对己有利，就可以不顾社会的公共准则，这将会使政府声誉进一步下降和金融机构违规概率上升，从而使金融运行陷入恶性循环。另外，政府监管声誉下降和金融机构违规增加又带来了社会总财富的减少和政府救助成本的加速上升，从而使政府容易陷入无力承担救助成本与市场秩序破坏殆尽的两难困境，[57]这就是金融机构的道德风险。实践中，被监管者往往热衷于向监管者灌输“金融机构特殊性”和“大而不倒（too big to fall)”理论，一旦遇到危机，则视监管机构的救援措施为理所当然。如果监管者没有清醒地看到这一点，甚至反而变相鼓励金融机构的这种态度，那么行政权力的行使空间越大，意味着金融系统的长期不稳定性越高。
金融机构债权人的道德风险也是一个有害的因素，因为金融机构的“放纵行为”某种程度上就是来自于对提供资金的债权人群体的约束不力，而不幸的是，在我国监管者出于社会稳定、国家形象等一些短期目标的考虑，往往对这一来源的道德风险重视不够，具体表现为退市过程中政府为金融机构买单，向债权人清偿债权的做法。例如在对早期的中银信托和中农信的处理中，政府“慷慨地”承担了所有的债务；在广国投案例中，广东省政府对50万元以下的自然人存款本金委托中国银行偿还；在中创公司的清算过程中，对于自然人存款和境外债权的本息则由清算组优先偿付；[58]而在 2004年之后的系列高风险证券公司行政处置过程中，中央银行通过发放再贷款的方式对个人债权进行收购。[59]由于监管部门给金融机构的债权人造成了不恰当的行为预期，行政权力高度介入金融机构市场退出这一事实也就被解读为国家对金融机构的信誉担保了。
显然，行政权力的介入给监管机构和各级政府带来的不仅是利益，还有负担。为处理问题金融机构的善后，财政资金承担了不小压力，央行的再贷款又会影响货币政策的独立性。行政部门未必没有在某些方面缩小自身权力空间的欲望，至少通过立法来限制“政府买单”的做法就是一个例子。2004年四部委颁布的《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》是我国第一次以法律文件的形式明确了国家不再对一定额度以上的个人债权实施全额担保。另一个替代性的途径就是司法程序。在广东国投破产案件中，境外债权人的债权没有像当初人们预料的那样由中国政府“兜底承担”，而是和其他境内机构债权一样，平等地参加了破产财产的清偿。[60]可以想象的是，如果该案没有进入司法程序，而用行政的手段来进行处理的话，境外债权人为了尽可能多的实现债权利益，很有可能利用现阶段我国财政支出的软约束和货币政策的不独立而通过施加政治压力的方式来与监管当局以及各级政府展开讨价还价。
五、结论与展望
本文所展示的我国金融机构市场退出法律制度中的“权力版图”，其实是综合地反映了特定国家在特定发展阶段的金融市场特点和政治权力格局。而法律制度对于系统性金融风险控制和债权人利益维护这两个在短期内互相矛盾和冲突的价值取向如何进行权衡，则是行政部门和司法部门在“权力版图”上空间划分的直接决定因素。一般来说，更加重视系统性风险控制的制度体系会赋予行政部门以主导地位；相反的是，司法权的优势就在于保护债权人利益。这种利益的权衡贯穿了法律制度产生和演变的全过程。决定金融机构市场退出法律机制的因素包括许多，诸如一国政治权力结构和社会环境；利益集团对法律规则形成的影响；以及特定国家金融体系的历史沿革和现实特点等等。如果动态地考查制度变迁，路径的起点，也就是制度的初始状态和初始环境对其后的制度演变过程和结果来说都是挥之不去的烙印。
我国金融机构市场退出的现有制度安排某种程度上也是各种外部决定性因素和中国金融市场特有的转轨道路所决定的。但是，考虑到各项制度的渐进式变迁以及经济金融市场化转轨的加快推进，再加上国家和社会公众法治意识的提升，我们应当可以预计，我国金融机构市场退出法律制度的发展和完善还有非常大的空间，司法权力发挥更大影响力的可能性只会越来越大，与之对应的行政权力的运作会越来越规范，更符合现代市场经济交易模式的需求。
可以预见的是，未来行政权力的行使空间会随着金融自由化的深入而被压缩，监管者与被监管者之间的关系更加法律化，这时候对司法的需求自然而然地就会从各个利益主体身上体现出来，这种情况下，行政权力与司法权力的对比格局将会发生或多或少的变化。对于行政部门来说，通过一定程度的权力压缩来卸下本不应由其承担的各种责任，也未尝不是未来我国金融机构市场退出法律机制向着更高司法化和市场化程度发展的动力所在。
注释:
[1]“Core Pnnciples for Effective Banking Supervision”，Basel Committee on Banking Supervision， October 2006.
[2]参见《中国人民银行公告（关于接管中银信托投资公司的决定）》(1995年10月5日）。中银信托最后由广东发展银行整体收购。
[3]参见陈颖：《商业银行市场准入与退出问题研究》，中国人民大学出版社2007年版，页258 。
[4]例如《证券法》第129条“证券公司……合并、分立、变更公司形式，停业、解散、破产，必须经国务院证券监督管理机构批准”；《保险法》第89条“保险公司因分立、合并需要解散，或者股东会、股东大会决议解散，或者公司章程规定的解散事由出现，经国务院保险监督管理机构批准后解散。经营有人寿保险业务的保险公司，除因分立、合并或者被依法撤销外，不得解散。”
[5]中国人民银行的职能在2003年4月26日之后由中国银行业监督管理委员会承担。
[6]Asser， T.，Legal Aspects of Regulatory Treatment of Banks in Distress， International Monetary fund，2001，p. 147
[7]See， e. g.，United Kingdom: Banking Act of 1987 § 106（1）．
[8]Htipkes， E.，The Legal Aspects of Bank Insolvency: A Comparative Analysis of Western Europe， the U-nited States and Canada， Kluwer Law International， 2000，p. 47.
[9]在我国的语境之下，行政处置在不同的场合也被称为行政处理或者风险处置。
[10] 这些被托管的券商大部分被撤销了经营许可或者被关闭，少数机构在地方政府的支持下得以重组而保留了“牌照”，例如大通证券。
[11] Asser， T.，见前注[6]，p. 124 。
[12] 12 USC§203（a).
[13]参见陆文山：“我国证券公司强制市场退出的思考”，《深交所》2007年3月。
[14] 12 USC§§191，203 (a)＆12 USC §1464(d)(2)（B).
[15] Jonathon R. Macey， Geoffrey P. Miller＆Richard Scott Carrell， Banking Law and Regulation， AspenLaw & Business， 2001，p. 728.
[16]所谓“三中止”，又称“三暂缓”，是指根据国务院的整体部署，金融监管机构或者地方政府的请求，由最高人民法院或者地方法院通知，对以进入行政处置阶段的金融机构为被告的民事案件，尚未受理的暂缓受理，已经受理的中止审理，对以这类金融机构为被执行人的案件则中止执行。
[17] HUpkes， E.，见前注[8]，p. 70
[18] Asser， T.，见前注[6]，p. 129。
[19] 12 USC§1821（c)（12)（A).
[20] United States: SIPA§5（a) (3）．
[21] Section 92 of the Banking Law 1987.
[22] Asser， T.，见前注[6]，p. 158。
[23]参见《中华人民共和国企业破产法》起草组编：《＜中华人民共和国企业破产法＞释义》，人民出版社2006年版。
[24]这些条件包括：①须经国家证券监管机构的批准；②证券类资产处置完毕；③纳入《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》应当收购的债权收购完毕；④职工已经安置或有切实可行的职工安置方案；⑤在行政处置期间没有对债权人进行个别清偿的情况；⑥公安机关专案组收缴的资产、账簿要移交；⑦地方政府要有维护社会稳定的方案；⑧报经最高法院批准。参见《最高人民法院副院长奚晓明在审理证券公司破产案件座谈会上的讲话》(2005年9月22日）。
[25] 12 USC § 1821（d)．
[26] 12 USC § 1821（J)．
[27] SIPA包括两大部分内容：一是证券投资者保护基金的筹集和使用；二是关于证券投资者保护公司(SIPC)在证券公司破产清算中的特殊地位、权利和作用。
[28]美国《破产法》第七章“清算”之第三节“证券经纪人的清算”是关于证券公司破产清算的专门规定，该节内容在很大程度上来自1970年《证券投资者保护法》。
[29] Hupkes， E.，见前注[8]，p. 74-76。
[30]由于我国目前实行的金融分业监管制度，未来的《金融机构破产条例》很有可能仅仅适用由银监会监管的商业银行和非银行金融机构。2008年出台的《证券公司风险处置条例》涉及了一部分证券公司破产的特殊法律问题、至于保险公司破产的立法，则很有可能待将来《保险法》再次修订时一并推出。
[31] Corrigan，E.，“Are Banks Special?” in Federal Reserve Bank of Minneapolis Annual Report， 1982，see minneapolisfed. org/pubs/ar/ar1982a. efm，最后访问日期：2009年1月15日。
[32] Lindgern，C.，Garcia， G.，＆Saal，M.，“Bank Soundness and Macroeconomic Policy”，InternationalMonetary Fund 1996
[33] Hupkes，E. ， “Insolvency：Why a Special Regime for banks”，Current Development in Monetary and Fi-nancial Lau，2003，Vol. 3，IMF
[34]参见卓志：“保险监管的政治经济理论及其启示”，《金融研究》2001年第5期。
[35] Coase， R.，“The Problem of Social Cost”，Journal of Law and Economics 3，1960.
[36]科斯定理并非由科斯本人提出的，而是由Stigler在1960年做的一个总结性论述。对待科斯定理，正确的态度应当是把假设交易费用为零而推导出的结论作为我们理解并解释现实问题的一个理论出发点，而不是借此来下一个言之凿凿论断的理论终点，否则科斯定理就要沦为和福利经济学理论同样武断的对立学说了。在笔者看来，科斯定理并不是想要下一个结论，即“市场是万能的，国家干预是不必要的”，而是提出了一个关键的概念—交易费用。
[37]依据《证券公司风险处置条例》第29条的规定，证券类资产转让方案应当报中国证监会批准。
[38]依据破产法的一般原理，企业的破产标准〔或称破产原因）通常有两个，一是流动性（liquidity）标准，即以债务人不能清偿到期债务为衡量标准；二是资产负债（balance sheet)标准，即企业资产负债表中资产额小于负债额，或者说是企业的净资产已经为负。我国《企业破产法》也是采取了这两项标准，满足其中之一即可提出破产申请。但是对于金融机构来说，近年来的制度发展状况是除了延续上述两项通用标准之外，立法者还创造出了第三个标准：即所谓的“监管破产（regulatory insolvency) ”。设计这样一个特别的破产标准，目的在于确保监管当局的早期介入，将金融机构的市场退出所导致的社会成本降至最低，不必等到其无力偿债或者资不抵债的情况出现时，即可依据监管标准实施强制的市场退出。具体而言，对于银行来说，监管性标准一般是以资产充足率为基准，只要银行监管者认为银行达不到监管要求，其财务状况不再“安全和稳健”，监管者即可据此判定银行已经失去清偿能力，即使此时银行的财务报表上的所有者权益还是正数。参见张继红：“美国银行破产若干法律问题探究及启示”，《国际金融研究》2006年第3期。
[39]参见刘华、许可：“不完备法律理论框架下的金融机构破产立法模式”，《金融理论与实践》2007年第10期。
[40]参见王欣新、李江鸿：“破产法制中司法权与行政权关系探析”，《政治与法律》2008年第9期。
[41]监管者与被监管之间的特殊人际关系在许多发展中国家都是常态，因为他们都是出自少数受过良好教育，掌握经济权力并且在政治上紧密联系的人群。See Glaessner， T & Mas， I，Incentives and the Resolution of Bank Distress， in The World Bank Research Observer， World Bank，1994，pp. 53-73.
[42] North，D.，Institutions， Institutional Change and Economic Performance， Cambridge University Press1990．p.100.
[43]参见《中创债权人状告央行清算组：金融机构如何关闭》，http ： //finance. sina. corn. cn/g/20040328/1457690940.shtml，最后访问日期：2008年12月16日。
[44]根据《金融机构撤销条例》第23条的规定，被撤销的金融机构清算财产，应当先支付个人储蓄存款的本金和合法利息。
[45]参见赵民：《金融机构市场退出机制研究与案例分析》，知识产权出版社2008年版，页55-76，
[46]参见张超、刘庆：“艰难的退出之路—海南发展银行行政关闭的启示”，载胡滨、全先银主编：《中国金融法治报告2007》，社会科学文献出版社2007年版，页208-213。
[47] 12 USC § 1821（c）（12)（A)．
[48]参见《中国人民银行关于延长对中银信托投资公司作为被执行人的案件中止执行期限的函》（银函[1996]364号）。
[49]参见郝亚娟：“我国证券公司强制退出的实践评析与制度建议”，《浙江金融》2007年3月。
[50]尽管在我国其他领域的金融立法中都使用“行政清算”一词，但证监会为了区分行政处置和司法程序的差异，为排除证券公司股东的介入提供正当性依据，主张使用“行政清理”一词作为代替。
[51]《证券公司风险处置的投资者保护研究》，深圳证券交易所综合研究所研究报告（深证综研字第0149号），2007年3月12日。
[52]参见邓基联主编：《证券公司破产清算案件审理实务》，人民法院出版社2008年版，页14-15。
[53]参见黄韬：“铺就券商退市的法律通途”，《法人》2005年第7期。
[54]参见李箐、乔晓会：“券商‘翻案风’”，《财经》总第190期，2007年7月23日。
[55]参见王燕、沈雅琴：“激励相容的金融机构退出机制”，《上海金融》2005年第1期。
[56]参见约翰·依特维尔、默里·米尔盖特、彼得·纽曼编：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》（第三卷），经济科学出版社1996年版，页588-589。
[57]参见王敏：“关于完善中国金融机构市场退出机制的思考”，载胡滨、全先银主编：《中国金融法治报告2007》，社会科学文献出版社2007年版，页197-207。
[58]赵民，见前注[45]，页73。
关键词：金融危机 金融机构 市场退出 金融风险 金融法改革
金融危机引发对金融机构市场退出的关注
源发于美国次级住房抵押贷款危机的金融风暴在演变成为了一场席卷全球的金融危机情形下，大量的金融机构在危机中纷纷倒下，尤其是一些以往的大型和巨型金融机构。无论是金融机构的倒闭还是业务转型，金融机构的市场退出成为了危机对整个金融业带来的最为直接的后果，同时表明长期以来金融业中存在的金融机构“大而不倒”（Too Big To Fall）的神话走向了终结。
市场经济环境下作为市场经营主体的金融机构，面临着各类的经营性风险。金融危机发生时，金融业的系统性风险陡增、金融机构抵御风险的能力下降、金融机构发生市场退出的可能性大增。考虑到金融业与金融机构显著的社会公众性，人们普遍认为金融机构不应也不能倒闭或退出市场，否则所引发的金融风波和经济动荡将导致社会动荡，损害社会整体利益。在此种观念作用下，金融机构的经营风险意识被淡化，金融机构的道德风险不断上升，问题金融机构的各类风险不断积累，为金融危机的发生埋下隐患。在金融危机时期，适时地实施问题金融机构的市场退出能够减小危机损害、切断金融市场风险扩散、保护金融消费。
金融机构市场退出的实质性分析
（一）金融机构市场退出的本质
金融机构的市场退出应是金融业市场中自由与竞争的结果。无论市场退出的原因为何、采取何种的退出方式，其反映了市场经济的本质规律――自由竞争、优胜劣汰。然而现实的金融业市场中，一些发生经营问题的金融机构，尤其大型甚至巨型金融机构应当退出而不退出，即金融业内出现的“大而不倒”现象。金融机构的“大而不倒”一方面有违市场经济的基本规律，另一方面会刺激金融机构的冒险和投机行为，进而威胁到金融稳定。
金融机构的市场退出包括业务退出和机构退出两种类型。业务退出是指金融机构仍然以独立的市场主体身份存在，但其停止了原本从事的部分金融业务,例如对于大型的金融集团公司或者金融控股公司中部分金融业务的剥离，使其退出了某类金融业市场。机构退出则是与业务退出相比，原有的金融机构完全从金融业市场的退出，不再从事金融业务，如机构撤销、破产、兼并等。无论在此次危机中陷入困境的金融机构采取的是何种方式的，当其难以从危机的泥沼中走出时，市场退出成为处置问题金融机构最后的措施。
（二）金融机构市场退出的风险成因
金融机构的市场退出究其原因，是金融机构陷入了经营风险而依靠机构自身的实力难以避免风险带来的不利后果，即无法及时偿还金融产品购买人和投资人的债权。金融业务的快速发展同时，金融机构所面临的债务风险也更高。随着金融业发展和金融混业经营模式深化，银行、证券、保险及各类基金和投资机构相互融合经营，越来越多的金融机构同时经营着多类不同的金融服务产品并不断开发出涉及多种金融业务的金融衍生品。在金融业快速发展、金融混业经营的趋势下，金融机构的业务范围已经远远超出了传统的单一类业务模式，更多地涉及金融业的各个领域，尤其是投资、融资业务以及新型金融衍生品的交易。金融机构的投资亏损、新型衍生品的发行和投资失败等造成金融机构的负债率远远大于单一业务模式下发生的债务比例。
除去金融机构日常的经营风险，金融机构的内控风险也是其市场退出的风险之一。内控风险是指金融机构的管理层在管理程序、管理环节、管理效力和风险控制机制中出现纰漏给金融机构经营效益和机构存续发展带来的风险。然而在金融混业经营模式下，金融机构可能通过内部关联交易转移、隐瞒已经出现的风险，即金融机构的内控风险在此情形下显得非常突出。对于金融机构内控风险，究其缘由最重要的是在金融机构内部缺乏一个有效的内控机制，在其内部对违反市场规则的不道德金融商业行为进行自我约束和监督。金融机构的内部治理结构不完善，对金融机构的决策和经营缺乏有效监督，金融机构容易发生内部关联交易、信息不公开以及金融机构工作人员渎职犯罪等风险。
（三）金融危机加剧金融机构市场退出
现代金融服务业中，金融机构是金融衍生品的主要经营者，相应地金融机构也成为了金融衍生品的各类风险的最主要承担者。回顾这次世界范围内发生的金融危机过程，有许多人把金融危机发生的原因归咎于金融产品的创新，认为是金融衍生品及金融创新的无约束而滋生了危机。但客观分析，金融产品创新本身无可厚非，在金融业的发展进程中，金融产品创新成为金融发展的重要方式和金融机构拓展业务范围的手段。金融产品创新对于金融机构而言，是其发展的一个动力，也是推动金融业发展的一个持续推力。金融危机的发生确与金融产品创新有关，但不可因噎废食地否定金融创新和新型金融衍生品，关键是对这些创新性的产品如何来管理它的风险，即金融创新的风险监管问题。
金融危机加剧了金融机构市场退出的情况发生，在金融危机中一些实力弱、抗风险能力差的金融机构面临着较之金融常态下更大的市场退出风险。金融危机的最大特点是金融业的系统性风险在危机时期不断膨胀和爆发。系统性风险发生，金融机构难以依靠自身的能力克服困难和防范风险，金融机构也无法通过常态下其运用的各种投资渠道和金融产品来分散、对冲金融风险。危机期间金融机构会产生更严重的债务问题，金融机构市场退出现象更加突出。
我国金融机构市场退出的困境
（一）我国金融机构市场退出的现状
近年来伴随着我国金融业的快速发展，金融市场孕育出一批规模大、效益高、经营好的金融企业，但同时也产生了一些违规经营、亏损严重的机构，极大损害了广大金融消费者的利益。中国人民银行已经对存在严重经营风险的金融机构实施市场退出的尝试，经过合并重组、关闭撤销、破产等方式，大幅锐减信托投资公司的数量。此外，证券公司的经营危机也引起更多的关注。
我国现有金融机构的风险处置大多数都采取了关闭、重组、接管、合并等市场退出模式，也就意味着更多利用行政权力和财政资源来化解金融风险，而很少采用破产的方式。比较典型的例子是成立四大资产管理公司剥离了四大国有商业银行的不良贷款以及动用外汇储备向国有商业银行注入大量资本金举措，虽然有效化解了国有商业银行的资产风险，推动股改与上市，但由此导致的巨大的道德风险和政策性差异并不利于金融机构间平等竞争，对建立良性的金融市场秩序带来负面效果。
金融危机后，世界范围内金融业界和金融监管界都在反思金融危机的教训和总结经验。中国的金融业在此次的金融危机中所受的冲击并不强烈，但这并不说明中国的金融业发展水平和监管制度是非常完善的。恰恰相反的是，正因为金融业开放程度不大，国际化程度不高，致使中国的金融业未陷入危机的漩涡当中。
正如前面提到的，金融机构的市场退出是问题金融机构处置的最后选择，完善的金融业制度体系必然要考虑金融机构市场退出问题。对于金融危机后我国的金融法律改革，也应将金融机构市场退出作为一个改革的重点。金融机构的优胜劣汰是市场经济规律作用的必然结果，建立健全的金融机构市场退出机制，有效处置和妥善安排问题金融机构，事关金融业改革、开放、发展和稳定的大局。
（二）我国金融机构市场退出法律制度的不足
1.市场退出方式的市场化程度低。由于我国金融业和金融机构发展的历史局限性，大量金融机构仍没有摆脱国家行政主导的色彩。外国金融机构市场退出中，较为成熟有效的并购、重组方式在我国却实施的并不理想。在我国以往实施的金融机构并购中，政府机关作为组织者，承担了媒介和撮合人的角色，但同时政府又是金融机构的主要出资人或者债权人等利害关系人。角色的重叠必然减弱了这种并购、重组的公平性，金融机构市场退出仍然没有走出市场化道路。因而，我国在金融机构市场退出的制度上要对利害关系人，特别是政府机关在其中的身份和角色进行准确的定位。
2.法律制度缺乏统一的体系。金融机构市场退出的有关各项制度没有形成统一的体系，规则凌乱、分散，缺乏具体的实施和操作细则。以市场退出中的破产方式为例，伴随我国金融业市场改革的日益深入，金融机构破产的制度保障正式提上议事日程，并最终在新颁布的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）中得到体现。新《破产法》在第134条对金融机构的破产问题进行了总体规定，为金融机构破产提供了基本法律依据，同时考虑到金融机构破产问题的复杂性、专业性、特殊性，又赋予国务院就该问题制定具体实施办法的权力。由此可见，虽然我国《破产法》原则性地规定了金融机构适用企业破产程序，但结合《民事诉讼法》中关于金融机构破产的操作程序却没有具体规定的落实，例如破产申请主体、破产清算程序、破产债权与职工报酬债权的清偿等问题都没有具体的规则。
作为金融机构而言，市场退出并不仅限于破产此单一方式，金融机构间的重组、并购和撤销等都是金融机构在应对经营风险、克服经营困境时可以选择的市场退出方式。而对于除破产之外的其他退出方式我国法律制度上并不系统，多以是类似《金融机构撤销条例》等行政性规章为主。金融机构市场退出制度上的不系统，削弱了金融机构在进行市场退出时的合理性与正当性，以及金融机构市场退出时具体问题的处理。
3.缺乏补偿性和保护性的制度。金融业是一个关系国计民生的行业，牵系着普通民众的切身利益。金融机构市场退出之所以难，很重要的原因是市场退出对广大社会成员的影响。一方面由于我国社会保障体系尚不完善，社会成员为了防范个人、家庭意外及生活风险；另一方面，我国当前普通居民的投资渠道有限，民众的大部分财产都主要通过储蓄的方式交于金融机构，两者共同造就了中国这样一个储蓄大国。设想一旦金融机构市场退出，如若对普通储户的损害难以进行及时的补偿，将必定破坏社会安定，届时金融业的波动就将引发社会动荡。目前我国的金融消费者、投资者的保护制度不健全，相应的金融消费者和投资者的利益在金融机构市场退出时难以得到保障。由此造成的结果是，国家为了保障金融机构的稳定，防止金融机构破产退出后的社会影响，拿出大量的财政资金来为问题金融机构“埋单”。
4.金融风险监管制度不完善、责任制度不明确。“在金融机构市场退出的过程中，金融监管当局以各种形式对其进行干预，在市场退出中处于主导地位”。我国的金融监管机构集中对金融的市场准入和日常经营的监管，对于金融业特别是金融机构的经营风险缺乏预警机制和风险防范制度。在金融监管机构内，对于金融业的风险警戒线、金融机构的风险指数没有明确具体的规定，由此对何时应该对金融机构施以救助、采取何种方式进行有效的救助都缺乏统一的决策和操作机制。
此外，对于面临市场退出风险的金融机构的负责人的责任制度不严格。我国相关法律制度中只是对破产、倒闭等机构的负责人日后在担当相关行业高层管理职务时的任职进行了限制，但对问题金融机构和市场退出的金融机构的责任人应当承担的责任没有建立明确的责任追究制度。金融高管人员的违法违规的成本低，其容易形成较高的道德风险。金融机构从业人员，特别是高层管理人员道德风险是造成金融机构内控风险重要原因。
金融机构市场退出的法律制度应对
金融危机的核心是金融消费者和投资者对金融市场信心的崩盘。克服危机和消除危机影响的过程即是对金融业重拾信心的过程，这个过程不仅要靠金融业完成自我的救赎，更需要在法律制度层面上为市场的信心恢复提供有力的保障和足够的支持。我国的《金融业发展和改革“十一五”规划》别提到要加快制定涉及金融机构市场退出的相关法律，要规范金融机构的市场退出机制，选择适合国情的金融机构市场退出模式。市场退出是一个完整的制度体系，只有建立在法律的基础上，才能保障市场退出过程的顺利进行。金融危机即是金融法律改革的契机，通过对我国金融业法律制度的不断完善，为我国金融业的发展创造条件。
（一）“市场化”的金融机构退出理念
我国主要的大型金融机构都是国有性质，随着市场经济的建立和我国经济转型，都改制为公司法人形式，但这类金融机构的独立责任制度还有欠缺。依仗国家的财力支持，此类机构似乎并不存在市场退出的风险，经营出现的各类风险最后都可以通过国家买单的形式得以化解。近些年来，我国政府为了救助金融机构已经花费了至少5万亿的财政资金，这对国家财政造成了巨大的负担。市场经济的自由竞争特性和独立市场主体身份都是不可更改的，出现经营风险，发生问题的金融机构市场退出是市场经济的必然要求。因此，对于我国金融法律的改革和完善而言，建立和完善金融机构的独立法人资格，使其成为真正的独立经营、独立承担责任的市场主体是首要环节。我国金融法律针对金融机构的市场退出风险，在监管上也应当将国有资金对问题金融机构的介入作为监管对象，要严格规范国家财政对问题金融机构的救助。如若放松国有资金对问题金融机构救助和介入的监管，那在我国这种经济转型期的特定环境下，金融机构市场退出对金融业、金融机构和金融法律而言都是毫无意义的。
（二）健全金融机构的法人治理结构
当前我国的主要金融机构改革已经基本完成，金融机构大体都已实现了公司法人化，都具备了现代公司法人的基本特征。然而，由于金融业发展的历史缘故，以现代公司法人为标准，我国金融机构法人主体的各项制度还存有欠缺。金融机构还应有完备的内部法人治理结构，形成金融机构内部的权力制约与制衡。对法人治理结构的要求不仅是要在机构形式上，更重要的是对建立的法人治理机构的运行和作用的发挥要落到实处。金融机构改革和公司法人化建设的目的就是要改变以往金融机构中公司治理机构虚设、权力监督失衡、机构运行效率低下的现象，在完善金融机构公司法人治理结构设置基础上真正发挥其功效。金融法改革首要的就是对金融机构现代法人治理结构的制度化规范，以法律制度保障金融机构法人治理结构，实现金融机构风险内部防范的第一道关。金融危机的教训让我们认识到，一个没有监督和约束的金融机构往往会无视金融风险或者冒着巨大的金融风险博取更大的利益，这正是金融机构内控风险产生的根源。我国的金融法改革应该强化金融机构的法人治理结构完整性的制度规定，形成金融机构内部的“三权分立”、“三会一层”的治理结构模式，从金融机构自身防止内控风险的发生，减少金融机构经营风险的产生。
（三）建立金融机构市场退出的风险补偿制度
金融机构市场退出后对金融消费者利益的补偿制度是保证市场退出顺利实施的重要环节。2010年美国通过的《多德―弗兰克华尔街改革及消费者保护法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）特别强调了对金融消费者的保护。金融业从本质上说是一种服务业，即便有再为新型的金融衍生产品，如若没有了投资者、储蓄人和投保人等各类的金融消费者，金融业必将萎缩和倒退。根据金融业中证券、银行、保险三业经营状况，我国应该在制度上建立其三大保护基金，即证券投资人保护基金、存款保险基金和投保人保护基金。目前我国金融业中仅有的证券投资者保护基金的制度已经收到了一定程度的成效，存款保险基金与投保者保护基金的建立也可按照这一思路来加快制度设计。三大风险保护性制度的建立，能在金融机构市场退出后对相关投资人的利益加以保障。对于金融机构可以通过其缴纳保证金或称保险金，对其经营中可能的风险进行担保，或者缴纳保险金后为其可能的危机情况预存相应的风险救济资金，防止退出风险的发生。
（四）建立统一的金融机构市场退出监管法律体系
目前我国关于金融机构市场退出内容的法律较为分散，包括《银行业监督管理法》、《金融机构撤销条例》、《企业破产法》等法律，没有形成一个体系，这也加大了金融机构市场退出的难度。正如我们分析金融危机的原因一样，危机的发生是由于对很多金融衍生品缺乏有效的监管，多是因为法律制度规定的不统一、监管权的分散而造成了监管的真空，为金融风险的发生留有了余地。我国的金融法律改革，应该在法律制度层面适应世界金融的混业经营大趋势。金融混业经营下的监管并不一定要求建立统一的监管机构，可以在现有金融分业监管体制下构建金融监管的协调机制和出台实施协调监管的法律制度。虽然我国是成文法国家，制定单一的“金融机构市场退出法”成本过高，但仍可以适时地制定“金融机构市场退出条例”等专门的法律法规，作为金融机构市场退出的应对措施之一，及时、有效地规制金融机构市场退出的相关法律问题。
此外，金融机构市场退出的法律制度体系应该是一个多部门法的统一体，金融机构市场退出法律制度应该是一个科学统一的体系，而不仅仅是单一部门的法律法规。例如金融机构的破产就涉及了金融法律、民事诉讼法律；关于金融机构管理人员责任追究制度的法律就可以结合刑事法律中的有关罪名和罪行等法律规定，建立金融机构市场退出的问责制和后评价制度。严厉追究有过错的高级管理人员的行政责任、民事责任和刑事责任，打击金融犯罪，防范银行业金融机构经营和市场退出中的道德风险。
（五）深化金融监管法律的国际化合作
随着金融业的国际化程度不断增强，金融监管的国际合作也日益受到重视。加强金融监管的国际化合作，加快促进中国金融监管制度的国际化步伐是促进我国金融法律改革的重要方面。金融监管不应只是事后监管，更应做好事前的监管，防范金融风险的扩大和金融危机的发生。我国的金融业的国际化程度有待进一步提高，而金融监管体系和相应的法律制度也需要赶上国际先进水平。一方面要加强和其他国家之间在金融法律规则和制度上的相互交流，另一方面要将国际间金融机构的相关规则有效地融入我国的具体法律制度中，完善我国的金融法律制度体系。特别在后金融危机时期，国际间金融法律的合作更需要进一步加强。我国金融市场对外资金融机构的逐渐开放，越来越多的国际金融机构进入中国金融市场开展业务，随之而来的对跨国金融机构市场退出的监管需要国际间的合作来加以实施。在金融机构的风险防范、金融机构市场退出方式、金融机构市场退出后的权利保护等各个方面的监管都需要深化国际合作，共同抵御金融风险和克服金融危机的影响。
参考文献：
关键词：金融市场 结构问题 文献综述 启示
中图分类号：F832 文献标识码：A
一般来说，研究对象的概念很重要，因此金融业市场结构的定义是此类研究的前提条件，明确了研究起点之后，才能对具体的内容进行展开。依据这样的逻辑推理，本文在以下的内容中，首先从金融结构定义的回顾开始，依次对分析方法、市场效率研究、市场的进出障碍等方面的文献进行了说明，最后还对我国的情况作出了综述和分析。
一、研究出发点的辩证回顾
戈德.史密斯（Goldsmith）对金融市场结构的定义是：金融工具和金融机构的相对规模。这是一个很抽象的概念，我们可以从两个方面认识：第一，金融工具、金融机构资源自身在金融市场上的配置，这是金融市场结构的数量含义；第二，金融工具和金融机构之间的比例分配，这是金融市场结构的微观构成。本文认为，这个定义存在缺陷，即从逻辑上来看，仅局限在金融市场的宏观分析，而没有考察市场主体的行为特征。另外，完全竞争市场理论对金融业市场结构的研究也产生了影响，使得很多金融市场结构的研究过于理想化。因此，作为研究的出发点，我们将金融业市场结构定义为：以金融工具、金融机构为基础，微观决策主体之间的构成及其关系的总和。
随着各国金融业的快速发展，金融学家们发现原有的定义存在问题，这为他们的研究工作带来了影响，于是出现了新的认识。 哈佛大学的迈克尔・波特 （MichaelE・Porter） 在分析产业竞争战略时指出“产业结构分析是建立竞争战略的基础，理解产业结构永远是战略分析的起点”。波特的竞争战略理论强调竞争战略的制定要结合产业结构的特点，也就是把企业行为加入到市场结构的范畴。美国哈佛大学的梅森（ E. S.Masson ）和贝恩（J. S. Bain ）提出了分析现代产业组织的S （structure ） -C （ conduct） -P （ per-formance）理论（SCP模型）：从市场结构、市场行为和市场效率三个方面研究产业结构，其中心思想是市场结构决定了市场主体的行为和市场效率，而后两者对产业市场结构起反作用。这一理论对市场结构提出了新的分析，并在很长的时间内指导着金融业市场结构的研究。
在回顾金融市场结构的定义、理论基础之后本文认为，随着政府对金融业严格管制逐渐减弱，金融业在世界各国已经成为影响宏观经济的重要产业。研究金融业市场的出发点不应局限于理论上的定义、概念，而需要结合不同国家、不同市场经济模式的特性，找到金融业市场结构的共同规律，探索最佳的金融市场结构。
二、金融业市场结构相关研究的评说
（一） 关于金融业市场组成
金融业市场的组成在很大程度上影响着金融业市场结构的性质，我国学者林毅夫（2001）认为金融市场由两个主要的部分组成：1.银行业内部的结构，即信贷资产在不同银行间的分布状况，特别是不同规模的银行在信贷活动中所处地位和相应的分工；2.指金融市场的融资结构，即以股市融资为代表的市场型直接融 资（MS型）和以银行融资为代表的关系型间接融资（BS型）的相对比例及其分工。
谢平（2003）将我国的金融市场组成概括为：由银行、证券、保险分业经营和分业监管共同组成的金融体制。
蔡丛露（2007）的研究了银行集中度和金融稳定关系，并对银行业产权结构改革提出了政策建议。
汪静波（2013年）主要从银行业市场结构对金融稳定的间接和直接影响进行了分析，并其与金融系统稳定性的关系进行了阐述。
本文认为金融业市场的组成具有层次性，如图所示：
国家监管部门
第一层次 宏观金融 货币、财政政策（中央银行）
国际金融形势
单一国家经济发展水平
影响 决定
银行业机构（商业银行为主体）
第二层次 微观金融 金融融资结构（资本、保险市场）
公司金融
从目前的文献来看，这方面的研究不多，而且存在着层次划分不明确的缺陷，有时会将宏观金融结构的组成与微观金融的组成相交叉，在本文看来，两者的关系是决定与影响，这种分层次的金融结构组成分析，有利于发挥它们的协同效应，准确把握金融行业市场的结构。
（二） 金融业市场组织模式
1、金融市场结构与资本市场模式。
Asli Demirguc-Kunt 和 Ross Levine（1996）的研究表明，中央银行资产、商业银行资产、非银行金融机构资产、公司信用、金融深化程度与股票市场资本化之间的比例关系在不同收入水平的国家和不同的时间截面上有所不同，主要表现在高收入国家非银行金融机构的资产比例和股票市场资本化明显高于中低收入国家，中低收入国家中央银行资产比例则要高于高收入国家。由此可见，金融结构对资本市场的有效使用可以提高金融市场的效率。
2、金融市场结构与金融中介。
Gurley 和Shaw（1955，1960）以及Goldsmith（1969）论证了银行中介债务融资的产生以及证券市场出现的必然性。本文认为，金融中介的发展是优化金融业市场结构的重要因素，从西方国家产业发展的历史来看，加大中介组织在产业结构中的比重有利于产业市场的信息传递。
3、国家对金融业结构的管制
这是本文的分析，因为通过对国际金融的分析发现，国家的金融管制政策和力度会对金融业结构产生作用。由于缺乏相应的实证论据，本文只是基于合理的逻辑分析。前文已经把金融市场结构划分为微观、宏观两个部分，宏观金融的主体以政府为主，而一般来看，不存在纯粹的无管制的自由金融市场。主要原因是：金融市场以商品市场为基础，自由放任的金融政策可能会导致两个市场的连动，在国际贸易较为发达的情况下，如果处理不当则存在着较大风险，所以国家必须进行必要的管制。
国家管制的手段主要是外汇、货币政策，这其中又包括对利率、汇率等重要指标的调节，这些政策、指标都是微观金融主体进行决策的依据，从而影响着金融市场资源的配置，最终调节了金融业市场结构。
4、金融业市场结构与公司融资
Titman 和Wessels （1988）对美国公司债务/权益比率的实证研究、Rajan和Zingales（1994）对一些工业化国家样本的研究、Demirguc-Kunt 和Maksimovic（1994）对一些发展中国家样本的研究以及Mayer（1989）和Singh（1995）对工业化国家和发展中国家公司融资状况的比较研究都表明，不论是在发达经济体还是在新兴经济体，金融结构与公司融资行为之间的相关程度并不高。
学者们根据自己进行的实证分析结果，作了分析。本文认为，金融业市场结构一定会影响企业的融资，但是具体的影响程度不同，原因是：金融市场是企业重要的融资渠道，但是企业也会依靠其他市场融资，这种多元化融资降低了金融市场结构变动与企业融资的相关度。
三、金融业市场结构与经济增长
研究金融市场结构的最终目的是实现宏观经济的重要目标-经济增长，从现在的研究来看，这是该领域的研究热点。
林毅夫等人（2001）从资金使用的机会成本、金融体系的融资成本、资金提供成本与金融分工和融资成本、资金供求多个角度分析了金融结构与经济发展的关系，他们的结论是：如果银行结构、融资结构（作者注：金融结构）与经济结构的内容和要求相匹配，将会有利于经济的发展和增长；反之，则会对经济的发展和增长起阻碍作用。在研究方法上，林毅夫等人的研究是以资源禀赋优势理论、交易成本理论为依据，这与很多西方学者的信息经济学研究方法不同。本文认为所谓的金融结构与经济结构相匹配是指，金融市场配置资源的流向要符合效率原则，同时也要满足国家宏观经济发展的要求。
我国学者孙杰（2003）指出：从金融结构与经济发展的关系来看，发达经济体比发展中经济体显得要密切得多。这个分析结论表明，金融业市场结构的组成、内容、运行方式都收到经济增长水平的影响，体现了作用与反作用的关系。
此外，还有其他角度的分析，例如Goldsmith教授（1969）使用1860-1963 年的数据证明了人均收入随着的金融中介资产与GDP 的比例（金融结构的指标之一）增长而增长，而且增长速度高于平均水平的国家，金融中介资产与GDP 的比例也高于平均水平。
Mckinnon（1973）则强调了金融部门的改革对于增长的重要性，他指出，金融部门的改革主要是金融信息服务、健全金融法制的改革。
基于上述的研究成果和一些文献的实证分析，可以得出结论：金融业市场结构从多个方面促进或制约着经济增长状况，完善金融市场结构是重要的经济发展动力源。
四、我国的金融业市场结构
在名为《中国金融结构调整问题研究》的报告中阙紫康（2003）对我国的金融结构进行了系统、全面的阐述，研究内容包括：中国金融结构的特征；当前我国金融结构合理性的判断；我国金融结构是否存在帕累托改进的可能性；金融结构演变的需求驱动因素分析；我国金融结构调整的方向。
该报告的主要结论是，
（一）我国的金融市场结构属于政府主导型，在很多方面体现了现代金融市场结构的特点
（二）我国现行的金融结构不利于新企业的出现和成长，存在缺陷。
（三）我国金融结构具有帕累托改进的可能。
（四）储蓄投资转化需求是塑造中国金融结构最主要的需要驱动因素。
（五）中国金融结构调整，报告认为调整有两条主线：一是稳步推进多元化，
二是尽快形成金融市场的分层化。
五、主要启示
综上所述，本文对金融业市场结构的几个方面进行了回顾和简要评述，本文认为，在当前经济全球化的大背景下，中国经济已经计入稳定增长的“新常态”，加之利率市场化和未来存款保险制度的双重冲击，金融业市场结构将面临相机抉择的调整机遇，同时，市场风险加大也必然带来银行也结构的大调整。本文认为，未来金融业市场结构的相关研究将更加注重市场在资源配置中的决定性作用，金融业市场结果也将表现为出以下特征：一是传统五大国有银行将继续扮演推动经济发展的主力军，同时，面临着严峻的冲击和挑战，总体市场规模增长速度将放缓；二是民营银行、外资银行等将会逐步分化，一部分实力较弱的银行将面临转型或退出；三是金融创新力度将不断加大，银行系统外运作的资金规模将随着电商的发展而加大，对银行利润造成冲击，原有较为单一的商业银行结构将真正过渡为较为多元化的金融机构与非金融机构并存的结构。
参考文献
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[2]蔡丛露；银行业市场结构、产权结构与金融稳定研究[D] ；厦门大学；2007年
[3]蒋含明；金融发展、银行业市场结构与中小企业创业[J] ；南方经济；2014年01期
[4]彭欢；中国银行业市场结构研究[D]；西南财经大学；2010年
目前,刑法改革已经在悄然酝酿。作为我国刑法规则体系重要组成部分的金融刑法,其改革方向和路径受到较多关注。本文拟从金融刑法视域的实证分析和变革要求出发,对金融刑法改革问题进行探讨。
一、国民经济视域的金融刑法的基本表现
国民经济视域的金融刑法所依托的金融体系往往是一种单一主体的金融体系,即国有金融机构占绝对主导地位的金融体系。这种市场态势使得金融刑法在金融犯罪主体的立法上表现出片面性。片面性之一:我国金融刑法存在明显的保护金融机构主义色彩。本来,金融刑法以规制金融犯罪为己任,而金融犯罪的主要危害在于破坏金融秩序,无论是金融机构的客户还是金融机构自身及其从业人员,都可能出于追逐利益而实施破坏金融秩序的行为,这些行为完全可能达到应当追究刑事责任的严重程度。作为金融秩序保护神的金融刑法,理应坚持保护金融秩序的根本宗旨,对任何达到应当追究刑事责任程度的犯罪行为都一视同仁地加以惩罚。但现实情况却是,金融刑法只关心金融客户因侵害金融机构利益而破坏金融秩序的犯罪,而对金融机构侵害金融客户利益从而破坏金融秩序的严重违法行为却不注意予以犯罪化立法。我们早在几年前就指出了这一立法缺陷[1]。我们注意到,后来有的学者也提到这一问题。论者称之为国家金融机构中心主义客体观,也认为我国金融诈骗罪的立法倾向过于重视保护国家金融机构,而忽视了对金融机构诈骗客户的惩治,这种刑法思维基于陈旧的银行中心主义、银行本位金融理论,而现代金融理论奉行的银行、客户双中心主义,甚至是客户本位主义要求金融刑法对金融交易双方平等保护和平等规制,甚至是对金融客户进行重点保护和对金融机构进行严格规制[2]。我们认为这一论述与我们的观点是一致的。实际上,所谓中心主义已经是从较积极的方面看问题了,而保护金融机构主义可能更切中时弊。其一,金融犯罪侵犯目标的单向性。最为典型的是在对金融欺诈行为的立法中,只重视对金融客户欺诈金融机构行为的规制,而对金融机构欺诈客户的行为视而不见。以保险领域为例,保险诈骗罪仅规定惩治从保险公司诈骗保险金的行为,而没有专门规定保险公司及其人诈骗保险客户保险费的犯罪。从理论上看,保险机构及其当事人完全可能构成保险欺诈犯罪。例如在保险业务中隐瞒与保险合同有关的重要情况,诱骗客户投保的行为;保险公司的工作人员故意编造未曾发生的保险事故进行虚假理赔的行为等均属于保险公司的欺诈行为。金融刑法过于放任金融机构的行为,不利于从根本上防止金融欺诈行为的发生;而且刑法对金融机构的过多保护,易使金融机构产生优越感,将犯罪原因一推了之[2]。其二,金融犯罪行为主体的片面性。这主要表现为对金融中介机构犯罪缺乏刑事规制。目前,金融中介机构已经成为中外金融犯罪的一个新的增长点。例如近年来,美国金融市场屡次爆发的假账丑闻,都是由于中介机构(如会计师事务所)缺乏应有的独立性结构,收受客户的高额咨询费用,疏于对客户的财务状况进行审慎的审查,或是由于中介机构与客户相互勾结,帮助客户伪造账目所致。而在我国,根据一项统计表明:国家审计署对16家具有上市公司年度会计报表审计资格的会计师事务所的年度审计报告进行审查,发现有14家会计师事务所出具了23份严重失实的审计报告,造成财产会计信息虚报71.43亿元,共涉及41名注册会计师。近年来,爆发的一些金融大案如银广夏、琼民源、亿安科技、郑百文等也均是由于相关的会计师事务所恶意包装、蓄意炒作所致[3]。而且较之金融机构的犯罪,中介机构犯罪有着更强的隐蔽性、诱导性和危害性。但是我国的金融刑法还未对这一新的主体给予足够重视。例如在保险领域,对保险人、经纪人隐瞒保险事实,欺骗保险人和投保人、被保险人的行为;对非法从事保险或经纪业务的行为均缺乏刑法的规制;又如在证券领域,刑法第181条对诱骗投资者买卖证券、期货合约罪的主体界定中,只规定了传统的金融交易主体,而对证券登记结算机构、证券交易服务机构等中介机构没有进行相应规定。片面性之二:我国金融刑法存在对国外金融机构及交易人员规制缺位现象。我国目前的金融刑法无法对外国金融机构及交易人员进行基本的规制,这已经成为我国刑法规制的一大盲点。虽然学界和金融界的学者专家一再呼吁,应该及时填补立法上的这一盲点,但是我们发现目前的立法还未对此引起足够的关注,如正在审议的5刑法修正案(六)6虽然设置和修改了许多金融犯罪罪名,却无一款涉及增设外国犯罪主体问题。在注重国民经济发展的时代,国外金融机构及交易人员的金融活动无论是在范围上还是在影响上都存在着很大的限制性,因而上述行为无法进入立法者的视野是可以理解的。但在我国加入WTO五年中,可以看出,外资金融机构进入中国市场的门槛将逐步降低,大量国外金融机构纷纷抢滩国内金融市场,在这种情形下,不再关注这一立法盲点,必将后患无穷。其一,在我国加入WTO的初期,许多金融市场的新型业务都是国外金融机构的强势所在,同时也是新型金融犯罪的高发区,而我国司法机关由于欠缺相关经验,往往对此一筹莫展,在有些利用远程技术进行金融犯罪的领域,司法机关甚至对此无动于衷。长此以往,只会使上述立法盲点进一步扩大。其二,这一盲点的存在违背刑法面前人人平等的原则。对国外金融机构金融行为缺乏必要的约束,无疑会进一步压制原本在投资技巧和理念上就落后于国外的大多数国内金融机构的发展空间。在这种内外交困情形下,国内金融机构或是通过联合、兼并、参股等形式,联合国外机构共同进行违规操作,或是采用金蝉脱壳之计。如离岸公司,改头换面为外国金融机构进行违规操作。而现行的金融刑法对这类换汤不换药的国内主体犯罪无法同一般意义上的金融犯罪进行平等规制。其三,由于国际游资的大量存在和各国金融市场的逐步开放,使得资金在全球资本市场上跨越国界大量快速流动,这为国际金融犯罪活动提供了便利与可能。在经济全球化时代背景下,国际金融犯罪往往更需要各国加强防范措施,加强合作,进行联合规制,而我国立法的上述盲点导致我国无法对国际金融犯罪进行主动、直接、有效地规制,这无疑会影响我国在国际金融市场乃至国际社会的地位和声誉。
二、金融发展呼唤全球经济视域的金融刑法
金融发展逐步深入的过程也是金融全球化趋势日益明显的过程。从国际环境看,主要表现在以下几个方面:一是以2世纪7年代初固定汇率制度瓦解为标志的资本流动的全球化;二是以全球性货币市场和资本市场建立为标志的金融市场的全球化;三是以全球性银行业合并和兼并浪潮兴起为标志的金融机构的全球化;四是以国际货币基金组织等国际金融协调机构建立全球统一金融监管标准形成为标志的金融协调和监管的全球化;五是以牙买加体系成立为标志的货币体系的全球化。金融全球化使得实质经济在全球范围内以最快的速度、最优化的资源配置与风险分散而发展成为可能[4]。金融全球化潮流的快速推进,同时也表明当代国际上金融力量对于打破国界、穿越国界的金融市场全球扩张产生了巨大的要求,显示出处于先进和优势地位的发达国家的金融势力在新的市场激烈竞争中,对于国际化与全球化运作的迫切需要。从国内环境看,金融全球化的浪潮也强烈冲击着我国固有的封闭的金融体系,特别是我国加入WTO以后,这一趋势更加明显。根据我国与WTO组织签订的入世协议,我国已相继对外开放了证券、保险市场,银行市场,外资正在并将继续以惊人的速度涌入中国市场。据有关资料统计,仅25年一年,进入中国银行业市场的外资,几乎就是此前1年的总和。外资金融机构在中国金融市场中由装点式的角色一跃升级为市场的真正参与者、竞争者。不仅仅是请进来,在外资银行步履匆匆地踏入中国之际,国内银行也暗自铺开了海外布局。建行在香港成功上市,增加了国际投资者对建行的了解和信任,这也为建行海外业务发展带来了新契机。近年来,建行海外业务盈利猛增。24年末,建行的境外机构资产达42.8亿美元。25年上半年,其海外业务税前利润总额达1.58亿元人民币;24年,全年税前利润数据为4189.78万美元(按当时汇率计,约3.5亿元人民币),比上年增长59.8%。虽然国有商业银行的老大中国工商银行的海外机构发展较晚,然而其海外触角却伸展迅速。25年底,工行透露了其雄心勃勃的境外扩张战略。在亚洲,工行将积极尝试通过兼并重组、股权互换等方式扩大市场规模,并依托中国在亚太地区的影响,结合中国与东南亚国家的经贸关系发展,特别是在1+1、1+3的合作框架下,进一步加大开拓东亚、东南亚市场的力度。据了解,目前工行的境外机构网络布局已初具规模,境外资产持续增长,经营效益稳步提高,跨国经营战略已显成效。截至25年9月末,工行已拥有16家境外机构,其中分行8家、全资子银行3家、控股公司2家、代表处3家,境外分支机构总数已达1家;境外机构资产总额已达到229亿美元,占到工行全部外汇资产的32.8%。金融全球化是世界金融的一种运动过程,其不仅表现为在金融国际化的基础上实现生产资源在全球范围内的优化配置,而且还体现为金融活动规则及价值理念在全球范围内逐步趋于统一或被要求趋于统一。金融刑法同样如此。有学者指出,入世以后,外资证券经营机构逐步进入国内市场,将其价值体系和投资理念带入国内证券市场,证券市场运行规则将发生全方位的新变化。例如代客理财、过桥贷款、融资融券等高风险的证券经纪业务都为我国目前法律所禁止。但是,在证券市场转型前,由于对证券违规和犯罪更多是依靠行政命令式统一管理模式进行调整,在一定程度上掩盖了证券市场中违规犯罪与刑事法律之间固有的矛盾,而在证券市场转型过程中,证券市场内部结构产生失调,破坏了原有证券市场整体结构之间的平衡,使得原有各种市场矛盾逐渐开始暴露,加剧了证券市场秩序结构在某种程度上的动态失衡,加之市场调控的新规则尚处建立之中,就会出现一些证券市场控制的盲点,并在特定的环境下有可能引发证券市场危机[5]。在国内金融市场尚未完全开放的情况下,活动规则及价值理念不一致尚不会对金融发展构成实质性影响,但是在我国金融市场即将全面开放的背景下,上述的不一致所带来的只会是金融市场的结构性混乱和金融失范行为的层出不穷、防不胜防,进而使国内金融市场逐步沦落为世界弱势市场。所以,在国际强势金融市场和国内弱势金融市场进行的跨世纪对话中,立足于全球经济的视野,立足于寻找和构建全球金融市场共同的法律语言和惩治金融犯罪的普遍性规则将是一个必然的选择。
【关键词】金融结构 经济结构 市场化导向
一、引言
伴随着我国金融化程度的不断提高，金融结构存在的问题越来越成为金融发展，甚至是经济发展的制约性因素。金融结构是指一个国家现存的构成金融总体的各个组成部分的存在形式、分布、相对规模、相互关系及配合的状态。一般而言，金融体系结构、金融工具结构、利率结构被用来集中反映国家的金融结构状况，更确切的说，银行、证券、保险、信托及租赁等金融机构的组织状况、现金、支票、股票、汇票以及证券等金融工具使用范围及其在金融交易中所占比重，金融商品价格的构成状况，金融业务活动等要素之间的不同组合形式与状态影响着国家金融体系的发展状况。
二、我国金融结构存在的主要问题分析
（一）金融结构与经济结构不匹配
金融结构与经济结构的发展息息相关，金融总量的增长与金融结构的优化不仅能够从微观金融运作上产生重要的影响，同时也对宏观经济调控，促进实体经济的发展有着及其重要的作用。从20世纪90年代以后，我国实体经济体制发生了巨大的变化，如经济增长方式的转型、企业市场化、产权多元化等，实体经济领域的活力不断增强；与此相对应的是，金融体系方面的变化并不十分明显。我国金融结构在转型期难以适应当前经济发展的需求，从一定意义上看，金融结构与经济结构之间存在不匹配性，金融结构相对滞后于经济结构发展，致使很多经济主体的融资需求无法得到应有的满足。具体地说，金融体制与实体经济体制的不匹配性，金融所有制结构与实体经济所有制结构不匹配，金融机构规模与实体经济企业规模结构不匹配，金融机构利差收益与实体经济企业资金购买力不匹配等构成为制约经济发展的关键因素。
（二）金融系统资源配置效率不高
在全球范围内，金融结构的演变与发展存在某些共同特性，但金融结构在一国发展的个性化空间也十分关键，就我国而言，金融结构具有银行主导型与政府主导型双重特征。其中，政府主导型的金融结构特征在很大程度上造成政府对金融领域的过多干预与控制，政府在各个层面保持着对金融体系的垄断性控制，以金融资产价格控制、信贷配给机制等方式进行政策性干预。政府主导型的金融结构特征使得金融市场在很大程度上依然带有计划经济的色彩，市场主导的多元化占有比率较低，金融价格的市场化程度也受到相应的影响，导致资源配置效率的低下。目前为止，我国金融机构的种类呈现多元化发展，但机构内部结构却并不合理，银行业尤其是国有银行的垄断性地位依然存在，而其他例如信托、租赁业等发展及其缓慢，金融机构内部结构性矛盾也十分突出。整个金融市场（货币市场、资本市场、外汇市场和黄金市场等）在参与者结构、种类结构、融资方式结构方面都存在不平衡问题。
三、金融结构优化遵循的基本原则
金融作为现代经济的核心，在社会经济的发展中占据越来越重要的地位，金融体系应该成为经济发展的领航产业，以其强大的引导与促进功能提升实体经济发展的活力。处在转型期的我国金融结构优化需要考虑多方面的因素统筹兼顾，一方面要坚持金融对经济发展的条件性功用，与实体经济发展保持一致性，将金融结构调整与满足经济发展需求的目标结合起来，满足不同经济主体的融资需求；另一方面金融结构优化需要坚持市场化导向，提升金融市场的占有份额，增强金融体系的创新能力与对经济发展的支撑能力，进一步提升金融价格的市场化程度，构建合理的市场化价格形成机制，提升市场资源配置的效率。另外需要注意的是，金融结构优化与调整需要综合考虑一国的国情与经济发展的具体阶段，切勿只关注金融结构的深度。
四、金融结构优化的具体策略建议
我国银行主导型的金融机构特征规定了银行业在资金融通方面的垄断性地位，金融业过度依赖于间接融资，直接融资比例过低的金融结构失衡问题十分严重。因此，以构建相对均衡、分散化的金融结构作为基础，大力扶持金融市场的发展，提升金融市场的直接融资能力是我国金融业发展的一项重要战略任务。同时，中央银行要合理运用货币政策工具，积极推进以市场为导向的利率形成机制改革，激发利率对市场资源配置方面的重要作用。对金融机构中的内部结构性矛盾也要进行相应的政策安排，从长期来看，我国金融体系中高度集中的银行主导型特征不会发生明显的改变，当前要实现对金融机构内部的相对均衡，采取多种措施鼓励、支持中小银行及其他非银行金融机构的发展积极性，并将国有大型银行的市场占有份额限定在一定的区间内，如国家财政政策提升对债券市场的扶持力度，我国债券市场的发展缓慢，难以实现对银行业金融风险的有效分散，提升债券市场的直接融资能力可以更大程度上满足经济主体的资金需求。以金融创新为内在动力，提高市场机制对资源配置的基础性作用，在优化金融机构的基础上，要注意防范与化解金融风险。
五、小结
金融结构与经济发展存在显著的相关性，我国当前的金融结构难以适应经济发展的内在需求，构建与适应经济发展相适应的、相对均衡的金融结构，是我国金融体系发展的重要战略选择。
参考文献
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[2]巴曙松，吴博，刘睿.金融结构、风险结构与我国金融监管改革[J].新金融，2013（05）.
[关键词] 混业经营金融创新风险预警政府监管
世界金融期货创始人,芝加哥商业交易所(CME)永久名誉主席利奥・梅拉梅德提出“美国乃至世界其他金融市场发展历史证明,金融衍生工具在规避风险、提高资本利用效率等方面发挥着不可替代的作用。” 虽然在这次金融危机后,世界对金融创新存有很大疑虑,因此也引发了世界的广泛讨论,但是不能因为其负面评价而对金融创新进行全盘否定,而是要求我们对虚拟经济的利与弊、金融创新的风险与回报、金融监管模式的选择等进行新的思考。
一、金融混业经营与金融创新
1.金融创新的理论诠释与分类。创新理论的先驱熊彼特在《经济发展理论》中说到,创新是新的生产函数的建立,包括新产品开发、新生产方式或技术的采用,新市场的开拓、新资源的利用和新的管理方法或组织形式的推行。金融创新是以上思路在金融领域里的延伸,既包括金融产品创新,也包括金融制度创新、金融机构创新、金融市场创新和金融管理技术创新,其中:
(1)金融产品创新。这是金融创新中最普通、最基本的类型。国际清算银行将金融产品创新按其是否对银行资产负债表发生影响分为表内业务创新和表外创新,具体又可分为以下几种: 一是风险转移型创新,其目的是减少原基础性金融资产风险的创新;二是流动性增强型创新,是以增强金融产品的流动性或可转让性为目的的创新;三是引致信用型创新,是以帮助使用者增加进入某些信贷市场的机会,从而提高其获得信用能力为目的的创新;四是引致股权型创新,是对债务性质的资产给予股权特征效果的创新,如债务――股权互换和可转换债务等。
(2)金融市场的创新。金融市场的创新包括原有市场的发展和新市场的产生,主要体现在以下三方面:一是境外金融市场的产生和发展。境外金融市场又称离岸金融市场,外币存放市场,是在一国境外从事该国货币的存款,贷款、投资、债务发行和买卖的市场,以欧洲货币市场最为典型;二是证券化抵押市场的形成与发展。创新型金融产品大部分设计成标准化的合同形式,以增强其流通性,以20世纪80年代在抵押贷款基础上出现的证券化市场为典型;三是金融衍生产品市场的发展。金融衍生产品市场主要指金融期货、期权交易市场及其利率货币互换以及远期外汇买卖等场外交易市场。
(3)金融服务方式的创新。金融服务方式的创新指整个金融服务业为客户提供服务和技术、设备和系统的创新。主要体现在两个方式:一是金融支付系统电子化;二是电子银行的发展。具体为账册文件、票据等资料的处理,证券交易、国际金融交易及信息传递、零售业务的电子化等。
(4)金融制体的创新。金融体制一般是从狭义的角度理解,是指对货币、信用、银行和资本市场的内部结构及其管理制度的改革, 主要包括:第一,金融产品和服务价格的自由化;第二,放松金融控制、实行金融多元化经营;第三,取消外汇管制,实行资本自由流动,开放全能市场。第四,改革监管组织和监管方式,加强国际监管合作等。
2.金融混业经营与金融创新的辨证关系。金融混业经营与金融创新是一个相互促进,互为因果的发展过程。金融混业经营属于金融创新中的制度创新,而金融混业经营又为金融创新的实现提供保障。
(1)全面的金融创新促进金融混业经营。20世纪70年代以来,金融环境动荡使得各国金融机构不断开拓新的金融工具、金融业务和金融服务方式,以便能够在金融市场上竞争并立于不败之地。在这一过程中,首先是非银行金融机构利用其富有竞争力的金融产品,与银行争夺资金来源和信贷市场份额。新的、种类繁多的金融资产,满足不同经济主体的需要,导致以间接融资为主的银行金融机构在金融市场上处于极其不利的地位;二是银行为了改变传统业务发展不断放慢这一现状,保住原有客户并争取新客户,银行设计出新的金融产品,开拓其新的金融服务。其中最为典型的是金融资产证券化,包括住房信贷资产证券化,信用卡应收款,设备租赁应收款,以及各种有固定收入的贷款证券化。
金融机构不断推出新的金融产品、新服务,一方面有利于规避由于汇率、利率等金融价格变动所带来的风险,通过远期、期货、期权和互换等金融衍生产品方式将传统金融市场上风险有效地分离出去,使得乐于承担风险而获得高额回报的投机者有其运作市场;另一方面,创新、新业务和新服务突破原有的边界,逐渐渗透对方的领域,开始模糊各自的业务分工。因为,各种产品、业务创新是金融基础资产和业务上的衍生,新的金融服务也是对传统服务的演变,除继承了其各自所属领域的特点外,更具有各业务领域的共性,这些创新的目的就是希望能突破原有的业务边界来争夺对方的客户。
(2)金融混业经营加速了金融全面创新的过程。金融机构的混业经营消除了金融业务的边界,同时拆除了许多国家的金融资源流动障碍,首先表现在证券市场结构不断延伸,功能不断完善;其次是融资证券化的势头更加强劲,而传统的间接融资市场则更加衰落;最后是为了规避混业经营给金融机构所带来的风险,进一步开拓风险配置证券,从而急剧膨胀了金融衍生品市场。
二、金融混业经营视角下的金融风险
20世纪20年代美国经济学家,芝加哥学派创始人奈特在其著作《风险、不确定性及利润》中对风险的定义是:风险是从事后角度看发展由于不确定性因素而造成的损失。
金融风险是:在金融领域,由于决策失误、客观情况变化或其他原因使资金、财产、信誉有遭受损失的可能性。 金融风险的特征主要:第一,扩张性。即个别金融机构出现危机也会涉及整个金融市场。这主要是由于金融活动的经济主体之间存在密切而复杂的债权债务关系或者业务关系,一旦某一经济主体因金融风险遭受巨额损失以至于不能保持流动性,必然引发其他经济主体的资金链接;单个或局部的金融困难,可能演变成全局性金融动荡。第二,破坏性。金融风险的破坏性不仅使客户和股东遭受损失,而且破坏货币稳定,侵害金融机构的信誉,动摇社会对金融体系的信心,危及整个金融体系稳定。
1.国际金融组织对金融风险的分类。1994年7月26日,国际证监会组织及巴赛尔委员会发表了一份联合报告,对金融衍生产品涉及的风险作了权威性论述并将其分为六种:第一,价格风险,即金融衍生品因价格剧烈波动而遭受损失的可能性;第二,运作风险,即在金融衍生产品交易时,执行交易系统及人为因素所产生的风险,;第三,交割风险,即金融衍生产品到期进行最终交割时所产生的风险;第四,流动性风险,即金融衍生产品在规定的期限内无法平仓,而只能等待执行最终交割的风险;第五,信用风险,即金融衍生产品的交易一方不履行合同而给另一方造成的损失;第六,法律风险,即指因合同无法履行或合同条款不明引起损失的风险。1997年9月中国人民银行参与起草和修改的巴塞尔委员会《有效银行鉴管的核心原则》则将银行风险分为:(1)信用风险;(2)市场风险;(3)操作风险;(4)国家的风险。
2.金融混业经营背景下金融风险的产生原因。金融混业经营的基本特征是金融创新的不断发生和资本的自由流动,这一特征使得现代金融风险生出新的特点,风险的产生机理和传递方式与以往有较大的不同。
(1)金融衍生产品的虚拟性生产高风险。金融混业经营将促使金融创新,金融创新最直接的结果是大量发展金融衍生产品,而金融衍生产品的发展并不完全是为了规避风险,也可能是为了扩大交易量,满足做大市场的要求。在金融混业经营的条件下,金融机构打破了银行、保险与证券市场及其他金融市场的经营界限,将风险传播到世界的每一个角落,使得全球金融体系更加脆弱。这是因为,各类金融机构大量利用金融衍生产品,这不但削弱了中央银行货币政策实施的基础,使得各种货币政策工具的作用大大减弱,导致中央银行对货币控制能力下降,陡增金融风险, 而且由于金融衍生产品的渗透性和交易的高杠杆性,使得其金融风险更具有系统性和传染性。
(2)金融多元化经营与政府监管悖论之间的风险。各类金融机构的形成与发展,是金融市场分工与专业化不断深入的结果。长期以来形成了各自业务范围和与之相适应的组织机构,即使实行了混合经营,仍有自身的主要经营范围和经营特色。然而在混业经营中,金融机构把不同的产品、服务纳入一个机构进行运营,这必然增加政府监管的难度和成本,要求金融监管机构必须同时具备管理不同金融业务的人员和技能,并能对各种业务交易进行有效协调。由于金融机构竞争性很强,业务混合度不断提高,不同金融业务间性质存在较大差异,加上金融机构人员流动性很强,忠实度较小,这就使得在管理上容易出现失误,从而引发金融风险。
(3)金融混业经营中国际游资所带来的风险。金融全球化一方面使传统的金融风险扩大,另一方面又增加了新的金融风险,他使资本的流动越来越脱离实体经济的运行,导致资本大规模无序流动,从而引发各国股票、期货、房地产等市场的泡沫化,蕴藏着引发金融危机的风险,“他还加剧了信息的恶性循环和不对称性,削弱了各国货币政策的独立性,降低了各国抵御风险的能力”,金融混业经营促进了资本项目开放加速,资本自由流动成为世界金融的基本现象。各种金融工具在证券、期货、期权和其他金融市场中的运用,又拓展了国际游资在国际金融市场上运动的空间,国际游资可以选择投资对象、地域、规模和市场,在具体操作等方面具有高度的灵活性。用杠杆原理,以较少的保证金操纵巨额的金融衍生产品,使得其牵动整个金融市场,为金融业带来新的风险。
(4)金融混业经营加剧了经理人的道德风险。从事混业经营的金融机构拥有多元面的信息,在与客户进行交易时存在双方的信息不对称,由此而产生经理人的道德风险。这主要表现在:第一,在金融机构从事银行和证券多种业务时,金融机构会利用其熟知贷款企业财务状况和风险程度等信息的优势,承销该企业证券或买卖其证券以获取高利;反之也有可能利用代为发行证券所获得的内幕信息,大量增加其贷款,以达到其控制该企业的目的。第二,在混业经营的条件下,金融机构具有更多获得高收益的途径,这就难免金融机构的管理层在投机心理驱使下从事高风险业务以取得“政绩”或者个人利益,从而加大混业经营中的道德风险。
(5)金融混业经营的内幕交易和利益冲突风险。金融控股公司中,不同的子公司分别从事不同的行业,其主要目的是利用规模经济和范围经济,实现资源共享和降低交易成本。但是,金融控股公司透过其防火墙,为了避税或逃避监管,利用其种种优势,采取各种措施,在各子公司之间进行内幕交易和关联交易,相互影响彼此之间的经营状况,这也就增加了金融风险。在金融控股公司内部,各子公司利益在本质上互相冲突,如银行储蓄者的主要目的是存款的安全性,但是如果将储户存款用于控股公司买卖证券,追求股票的高额利润,则违背了储户的安全性意愿。除此之外,金融控股公司利用其信息优势,相互之间进行内幕交易,这也增加了市场的不公平性,容易引发金融恐慌。
(6)金融机构并购产生的X非效率风险。金融集团化发展一般是通过金融并购来实现,但是并购有相当一部分是不成功的,从而增加风险。首先,并购使得金融机构规模增大,大金融机构在“大而不倒”的逻辑下认为自己受国家保护,追求高风险、高回报业务,使得道德风险和逆向选择大大加剧。其次,金融机构的并购增加了经营实力,从事的业务涉及到金融市场的各个行业,但是大规模经营模式在达到分散风险的同时也会使风险增强。一旦超大金融机构在陷入困境或破产时营救更加困难,其影响非常广泛,可能会冲击整个金融体系。最后,从事金融混业经营的机构,一般规模的比较庞大,但是X非效率理论认为,在垄断企业中存在工作和资源的非效率。在混业经营的市场体系中,金融机构往往规模较大,管理层次较多,最高管理层与基础操作层之间的信息传递有可能不通畅,会导致产生经营决策迟缓,造成并购企业和目标企业的混乱与无序,引发金融风险。
3.金融混业经营背景下金融风险的特殊性。与分业经营的金融市场相比,金融混业经营的风险有以下特点:
(1)风险的集中性和后果严重性。由于金融创新,使得各金融机构参与金融衍生产品交易,所交易的衍生产品合约涉及的金额巨大,一旦出现亏损就将引起较大的震动。并且由于混合经营使得许多金融机构成为了庞大的金融集团,整个金融市场由少数几家金融机构操纵,业务集中的结果是风险的集中。
(2)风险的突发性和复杂性。从事混业经营的各金融机构通过对基础产品进行各种组合处理,市场中出现了数量庞大,特性各异的衍生产品。这些金融衍生产品的开发,最初也许是为了增加资产的流动性,分散风险,但是到了后来则可能远离对冲风险的初衷,成为金融市场投机操作的工具。这些综合处理运用了高深的数理模型和先进的电脑技术,难以为一般投资者理解,并且其风险也难于预测,加上各金融机构业务上的相互渗透、相互影响,使得其风险也更加复杂和无规律性。
(3)风险杠杆效应和连锁反应。金融混业经营所表现出来的创新性,使得其风险表现为杠杆效应。金融衍生产品是一种以小搏大的操作方式,市场参与者只需动用少量资金即可控制资金巨大的交易合约。杠杆效应有其有利的一面,但是当价格变动朝着不利的方向发展时,有可能将市场风险放大,特别是当金融创新立足点不对时,容易产生泡沫经济,使创新严重脱离金融发展的现实基础,加大金融和经济风险,导致金融市场风险的连锁反应。
三、金融混业经营风险预警与监管
1.建立高效的金融风险预警体系。自布雷顿森林体系崩溃以来,对金融风险的研究一直是国际经济学和金融学研究的热点,其原因可归咎于危机发生的频繁性、广泛性、传染性和严重性。这些风险不仅表现在单个金融机构不可回避的系统性风险在增大,还表现在各种各样金融风险的交叉与传染,动摇了整个金融市场的运行规则,使金融风险具有叠加性特征。目前各国在高度关注金融创新和金融混业经营的同时,也在吸取美国次贷危机的教训,考虑如何建立有效的风险预警和监控机制。
(1)建立金融风险预警指标体系。建立以金融机构资本充足率、逾期贷款率、贷款利息收回率、资本效益率、外汇持有风险、证券持有风险和资产流动性的测定作为其预警制度的指标。通过指标体系的动态变化来反映金融机构的风险程度,并由专门的部门对风险变化因素进行观察测定,在第一时间发现不利变化的预警信号,以及时采取抑制风险的措施,化解风险。
(2)建立金融风险预警的组织机制。构筑分层次的预警系统,首先是建立国家宏观金融预警机制,以对全国范围内宏观金融风险进行测试和预警,对国际金融风险走势进行监测,将各种风险信息和对策,全面、及时传输到各政府部门和金融机构,同时对各区域预警系统进行组织协调和领导;其次是建立区域金融预警机制,对区域性金融风险进行监测和预警,及时将各种金融风险信息和对策传送到区域内各级政府部门和金融机构;最后是建立地方金融预警机制,针对地方性金融风险进行监测和预警,将各种警情、警兆信息及时输送到政府部门和金融机构。
(3)建立金融风险预警法律制度。金融法律制度的完善与健全是一国乃至全世界金融得以平衡发展的基础。防范金融风险一方面依赖于全社会一致努力,提高金融防范意识,另一方面建立、健全与金融风险预警相关的制度,如信息披露制度、资产负债比例制度、流动资产比例制度、大额贷款制度、信用评估制度等,才能在制度层面上确保预警系统正常、高效运作。
另外,健全的金融预警制度,需要有效的风险预警技术和手段作保证。建立风险自动化预警系统,提高风险预警的准确性和可靠性,通过计算机的自动化监测,实现非现场监管信息反馈机制,达到风险预警的自动化和标准化。
2.加强政府对金融市场的风险监控。为了消除和控制金融市场风险,维护金融市场的稳健运行,保护投资者或储户的利益,政府应利用其有形之手对金融机构和金融市场进行监督管理。斯基纳斯在他的《金融稳定的定义》(2004)中提出了金融监管过程中应遵守的五项基本原则:一是系统原则;二是币值稳定原则;三是抗冲击原则;四是不损害实质经济原则;五是动态原则。这五个原则全面、深入地反映了对金融市场监控的具体要求:
(1)建立健全的金融风险外部监管体系。金融风险的监控方法是一个适应形势、动态变迁的过程。从最初现场检查,定期对被监管机构,查账,看资产、负责、收益、合规情况,到现在的非现场监管,经历了监管理念和方式的重大转变。
20世纪90年代,非现场监管开始被提到重要的议事日程上来。因为在金融界频繁变化的情况下,仅仅依靠定期的检查难以及时发现问题、解决问题。金融风险监管的关键还是采取预防措施,防患于未然,非现场监管则可以在一定程度上起到这种作用。从美国来说非现场检查的方法多种多样:其一,监管部门通过报纸杂志、新闻媒体了解金融机构动态;其二,美联储通过对金融机构提出的各种申请,包括业务性质变更、设立分支机构、收购合并、改变组织机构等进行审批,以及要求其他监管部门报送其对金融机构的检查情况,内部稽核、外部审计的报告等。
但是,非现场监管必须与现场检查相结合。首先,现场检查有助于发现违反金融法律的操作,不符合审慎健全的管理措施;其次,现场检查有助于发现金融机构在媒体上公布的数据、信息和递交报表的数据、情况与实际情况是否一致。最后,对金融机构的监管涉及的一系列评分指标,都需要收集数据、分析数据、核对数据,需要集中与金融机构沟通,集体开会或个别查证,这必须现场监管才能做得到。
(2)建立完善的金融风险内部监管体系。第一,强调法人自治的原则,实现董事会和高层管理人员的有效监督。董事会和高管层是金融机构风险管理和监控职能的最终承担者,他们必须清楚地识别和理解金融机构所承担的各种风险,并伴随金融机构业务和市场状况的不断变化,相机调整,并确保风险管理的基础设施和内部监控落实到位。第二,金融机构应该设立独立的风险管理部门。风险管理必须独立于业务部门,以确保他的客观、公正、及时性,确保没有利益冲突的嫌疑,但这并不不排斥业务部门设有自己的风险管理组。第三,建立充分有效的风险管理政策。金融机构的风险管理政策、程序和限额为金融机构识别、衡量、监管和控制风险提供基础依据。这种政策、程序和限额必须同金融机构的目标、性质、规模、财务实力和管理能力相一致,并清晰划分整个金融机构活动的责任和权力。第四,具有完备的风险计量、监管和控制系统。风险的监控管理,其实就是围绕着数据、价格、模型、假设、参数所产生的各种的分析、报表、图形来进行。报表等信息工具必须同金融机构的目标和限额紧密相关,能够用作监控比较手段,并确保准确、及时、全面等。要有效地做到这一切,要求金融机构有先进的信息技术系统作支撑。
参考文献:
[1]田超著:金融衍生产品:发展现状及制度安排.中国金融出版社,2006年版,第2页
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[3]华南金融研究所著:世纪金融热点.广东经济出版社,2000年版,第347页
关键词：金融危机：金融创新：金融风险
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1006-1428(2010)02-0044-04
本文基于国内外相关金融创新问题的前沿研究成果，主要探讨后金融危机时期我国金融创新的策略和金融创新风险的监管。
一、金融创新与金融风险的逻辑关系
金融创新与金融风险两者之间是一种相互促进、相互发展的关系。近代金融创新的目的之一就是规避金融风险。金融创新，特别是以金融工程形式出现的金融创新，为管理和控制金融风险做出了巨大贡献。但是，金融创新本身在规避了某些风险的同时也带来了新的风险。特别是金融工程在很大程度上只是将一种金融风险转化为另一种金融风险，有些金融创新在初期能够有效地规避金融风险，当其成熟以后反而会带来更多的风险。金融创新与金融风险的逻辑关系为：
(一)金融风险促进了金融创新的发展
从金融创新的起源来讲，最初的金融创新就是为了规避金融风险。金融创新的发展过程证明，金融创新发展最迅速的时期也就是金融风险表现最为激烈的时期。金融创新产生的原因是多方面的，它与金融风险的加剧有着直接的关系。
(二)金融创新增强了各主体规避金融风险的各种能力
在规避直接风险方面，承担金融风险的主体可以适当地使用金融创新来减少损失。在规避间接风险方面，由于直接风险的规避，所引起的间接金融风险必然会减少，所以金融创新也能帮助规避间接金融风险。例如，在上世纪50年代诞生于美国的资产证券化，就是为规避银行贷款风险而产生的一种金融创新工具。
(三)金融创新并不能规避所有的金融风险
不是所有的金融风险都可以用金融创新来规避，有些金融风险可以依靠金融创新来管理，有些金融风险则只能依靠其他的手段来规避。例如，银行等金融机构内部工作人员自己作案或内外勾结共同作案的违法犯罪活动，也会给金融机构带来很大的金融风险。然而这类金融风险是没有办法依靠金融创新来解决的，只有依靠制度创新以及其他的法律手段来加以解决。
(四)金融创新与金融风险并不具有完全相关性
金融创新的重要功能是转移和分散金融风险，特别是20世纪70年代的金融创新，其主旋律便是风险转移型创新。但并不是所有的金融创新都与金融风险有直接的关系，或直接针对金融风险而产生。有的金融创新是为了提高效率，有的是为了逃避金融监管，有的是为了增加资产的流动性，当然也有相当一部分是用来规避金融风险的。因此，不是所有的金融创新都肩负着规避或消除金融风险的职责。
(五)在规避金融风险的同时，金融创新也带来了新的风险
尽管金融创新的转移和分散风险的功能是有目共睹的，但我们也不能不看到金融创新在规避风险的同时，也产生了新的金融风险，主要表现为：
1、金融创新使金融机构的经营风险增加。
金融创新使金融机构同质化，使竞争更加激烈。为了获得底限利润，金融机构转而从事高风险、高收益业务，从而使金融机构的经营风险增加，信用等级下降。
2、金融创新使表外风险增加。
金融创新业务大多反映在表外，这种表外业务既可以维持虚假的资本资产比率，回避金融当局的监管，又可以增加金融机构的利润，但同时也造成金融企业的潜在风险增加。一旦表外业务的或有负债转变为真实负债，金融企业的潜在风险也就转变成为真实风险。
3、金融创新增加了体系风险。
金融创新推动了金融业的同质化、自由化、现代化和国际化，国内金融机构之间、国内金融机构与国外金融机构之间、国内金融市场和国际金融市场之间的相互依赖性增加。这样一来，金融体系中某个环节的差错都能波及到整个金融体系。
4、金融创新增加了投机风险。
对创新市场而言，投机是一把双刃剑，一方面它是维持创新市场流动性不可缺少的剂，同时也是套期保值转嫁风险赖以存在的承接体；另一方面非稳定性投机又可能加剧金融市场的波动，并且由于创新交易的高杠杆性，其投机性对金融市场的影响比传统交易大得多。
总之，金融创新动因之一是规避风险，但运行结果却产生了新风险，这是金融创新本身无法逃避的结果。但如果因为金融创新创造了风险就因噎废食，关闭金融创新之路，或是回避金融创新，这是完全的错误之举。因此，后金融危机时期我国不能停止金融创新的步伐，关键是如何利用金融创新为我们的经济发展服务。
二、后金融危机时期金融创新的策略
近年来。虽然我国银行业在金融创新方面取得了可喜的进步，但就我国银行业目前的金融创新状况与国际金融业相比，无论是金融创新的数量还是质量都存在较大的差距。比如在实践中缺乏明确的金融创新策略和目标，银行业的一些金融创新体现出“赶时髦”、“拍脑袋”、为创新而创新的现象。又如我国银行业的创新水平还徘徊在较低层次，具体表现为：原发性创新少，舶来品较多；创新产品技术含量低，产品简单化；产品趋于大众化，专业化、个性化产品不多。等等。
特别在当前，中国经济与金融运行都呈现出非均衡特征，一方面金融体系中的流动性过剩，另一方面农村、中小企业等经济领域仍难以获得足够的金融支持。而在金融脱媒使银行体系作用降低的情况下，必须通过直接金融工具的创新来解决这些问题。因此，促进金融创新，应该是我国经济发展的基本战略之一。但在发展金融创新的同时应注意处理好以下几方面的关系。
(一)金融创新应处理好虚拟经济与实体经济的关系，更好地服务于实体经济
危机重申了金融业的“万有引力”定律：金融创新不能脱离实体经济天马行空。危机后我国的金融创新应把重心重新转移到为实体经济服务，尤其是为中小企业、科技创新企业及“二三农”服务。具体地说：(1)贴近生产需求创新金融产品，构建中小企业融资与金融机构双赢的有效渠道。随着直接融资体制的逐步健全和环境好转，大型企业通过资本市场融资将逐渐成为常规手段。中小企业融资是银行业务的弱项，未来的形势要求金融机构必须通过创新加强此项业务，以适应金融脱媒的形势变化。(2)针对农村多层次金融需求的特点，要推进“三农”金融服务体系的创新与完善。积极发展农业保险、大宗农产品期货等金融服务，体现多方共赢，从而构建一个多种农村金融组织功能互补、产权明晰、可持续发展的多层次农村金融机构体系。此外，中同通过科技创新超越“世界工厂”角色的过程中，金融创新落后可能成为制约科技创新的瓶颈。而解决这一
瓶颈问题，对于我国的科技创新和经济增长具有重要意义。
(二)金融创新应处理好市场导向与加强监管的关系，坚持“市场化导向”，寻求监管与市场的“最优边界”
危机呼唤“加强监管”。但是，加强监管并不意味着金融创新应该放弃市场化导向的基本逻辑，这是两个不同层面的问题。在市场化道路上走过了头的美国人，现在开始高举“加强监管”的旗帜；对我国来说，“市场化导向”仍然是一个没有实现的改革目标，还得继续推进。在理论上，存在一个监管与市场的最优边界。但是，在实践中划定“最优边界”并不容易，有证据表明双方都有将边界前移的理性动机或非理性冲动。因此，我们应尽量实现这样一个目标：监管与市场的“最优边界”。
(三)金融创新应处理好交易所市场与场外市场的关系，重点将交易所打造成安全高效的“金融超市”
过去10余年，国外场外市场发展迅速，交易所传统地位受到挑战。海外有激进者甚至预言，交易所会发展成传媒产业。危机后，交易所的价值将被重新认识。人们已经发现，在金融工具创新和交易环节，危机的重灾区是场外市场。与场外市场的混乱形成鲜明对比的足，交易所上市的产品在信息披露、流动性、标准化、成本以及监管上都具有优势，而这些优势对保障市场安全十分重要。由于场外市场在我国没有形成气候，而交易所市场的产品线又过于狭窄，在这样的背景下，探索一条适合我国国情的场外市场发展路径，仍然是我国金融创新的一项重要内容。与此同时，在积极拓宽交易所产品线的基础上，把交易所打造成一个安全高效的“金融超市”，应该成为金融创新最有现实意义的重头戏。
三、加强监管，防范和化解市场的宏观风险
金融创新产生的风险有宏观和微观两方而，因此对风险的管控也需要从宏观和微观两方面着手。微观风险主要产生于金融创新使用主体的内部，需要通过建立完善而有效的内部风险管控体系，有效地防范微观风险。但是像衍生产品这样的金融创新工具因其本身所带有的虚拟性和契约型以及证券化技术和对冲基金的高杠杆性的相互作用，使得微观风险迅速向宏观风险扩散。因此仅仅依靠市场制度是不能解决市场的宏观风险的，这就需要政府和相应的监管层发挥应有的经济功能，通过实施有效的监管安排来防范和化解市场的宏观风险。
(一)政府有义务通过宏观调控和改善监管来防范风险
在现代经济与金融体系中，政府作为监管者和宏观调控者，需要界定自身在宏观经济、金融市场和房地产市场中的地位和作用，重点在于推动市场制度建设，加强和改善宏观调控，“熨平”经济周期，促进经济金融稳健运行。由于市场运行存在天然缺陷和系统性风险，因此政府有义务和责任通过法律手段等宏观调控来完善风险提示机制，市场运行也需要“看得见的手”来补充，系统性风险也需要政府通过调控来防控和治理。
首先，包括评级机构、会计师事务所等中介机构所具有的道德风险需要政府通过调控和监管来进行。美国证券交易委员会的研究表明，评级机构产生利益冲突的原因主要是以下两点：一是发行方付费的业务模式，这使得评级机构有动力为大型证券发行机构提供评级咨询或给予更高的评级。二是业务多元化发展，评级机构除评级之外还从事咨询、风险管理等其他金融服务，这些评级机构对购买咨询及其他服务的客户评级可能会受到相关利益的影响。
其次，过度乐观的预期所支撑的资产价格快速上涨是引诱人们负债购置房产和其他金融资产的重要因素，而这也正是系统性风险最大的隐患。一旦外部条件发生变化，一系列违约所造成的价格下跌就不可避免，而这种系统性风险是单个金融机构很难防控的。因此金融管理当局有义务和责任防止负债率上升和金融资产泡沫扩张的自我循环。
(二)审慎推动金融创新，改善信息披露，防范金融衍生工具风险
从根本上讲，金融创新并未消除风险，而只是将风险在不同风险偏好者的投资者之间进行分散和转移，金融市场的系统性风险并没有因金融创新而降低或增加。此外，由于现代金融创新往往与衍生工具极为密切，并且体现为透明度不足、信息不对称的负面性，所以很容易将风险转嫁给广大投资者。
因此，政府在鼓励金融机构开展金融创新时应更加注重防范基础资产本身蕴涵的风险，严格把握基础资产的标准，有序、稳步地推进金融创新。根据《巴塞尔新资本协议》关于信息披露的有关要求，对金融创新的监管重点应为改善金融机构和金融创新产品的信息披露，提高透明度。一是必须对衍生产品等金融工具可能给市场带来的风险和收益有更清晰的认识，对金融衍生产品及其交易进行全方位的监管。二是对金融创新产品，特别是结构型信贷工具和混合型资本工具以及私募投资基金等机构建立严格的透明度监管标准。三是需要加强对市场中介机构的独立性监管。维护市场健康运行是市场中介机构的社会责任，但是作为商业机构，追逐利益最大化也是市场中介机构的重要目标。如何在两者之间实现平衡，不仅是中介机构内部行业自律的问题，更是政府监管的内容。
(三)加强金融监管的全球协调，建立促进全球金融稳定的协调机制
金融自由化、一体化趋势使各国金融体系之间的关系日益紧密，它们的连锁效应也使加强金融监管国际协作的要求越来越迫切。由于国际金融市场一体化特别是证券市场的一体化，使各国体系的联动性日益增加。一旦一国的金融体系出现问题，就可能通过多米诺骨牌效应扩散到世界范围。金融创新和金融衍生工具的增加产生了许多诸如投机过度、诱发金融危机等问题，金融创新也大大增强了国际游资的冲击力与破坏力。跨国银行、对冲基金等机构在金融市场的全球化活动，以及风波向全球蔓延的特点再次将监管的全球协调提到了重要位置。全球各经济体必须加强金融监管的全球协调，建立促进全球金融稳定的协调机制，才能避免区域性动荡转化为全球性的金融危机。
从建立金融监管全球协调机制的措施具体来看，本文认为一是要加强国际货币基金组织等国际金融机构在金融监管协调方面的作用。例如，应加强对发达经济体的监管，增加发展中经济体在国际货币基金组织和世界银行的投票权，在评估金融系统脆弱性的问题方面给予发达经济体更多的重视。二是要通过信息披露和及时沟通，防止重复监管，并加强国际问监管标准的统一性。如果监管标准不同，会导致市场中出现监管套利的行为。三是应该加强各经济体宏观调控政策的协调。
