关键词：粮食物流；环节；粮食物流节点
中图分类号：F323.2 文献标识码：A
粮食物流指为满足粮食客户需求，采用最低的成本，通过运输、保管、配送等方式，实现以粮食为内核的原粮、半成品、成品及相关信息由粮食产地到消费地所进行的计划、实施全过程流动管理。粮食物流作用在于能立竿见影地降低粮食经营者的边际成本与增加边际收益，从而拉动粮食经营者总利润迅速增长。
一、粮食物流问题
(1)生产环节中存在的问题。首先粮食生产总量不稳定，产生此问题的原因在于：第一，一则耕地惊人的速度在减少，意味着粮食生产无法通过扩增耕地面积来实现粗放型增长，二则当前粮食生产技术没有发生质的变化，决定着粮食生产技术系数不变，从而导致粮食集约化生产引起的总量增长乏力，因此，技术与耕地现状难以支撑粮食高产量形成。第二，粮食生产者的收益偏低扭曲生产激励。虽然，当前粮食价格理性回归到市场较高价位，但是由于生产成本近年来一路攀升，使粮农纯利润仍然较低，诚然，目前农业补贴政策的运行在一定程度缓解了粮农生产成本的压力，但是随着生产资料价格刚性上涨，必然对粮农产生不努力生产的负面激励，从而引发粮食生产萎缩。第三，农业基础设施陈旧老化问题严重，无力支撑粮食产量稳定与增长。以水利设施为例，我国水域分布特点是缺水地区往往是粮食主产区，而水资源丰富的地区一般是粮食集中消费地区，因此，粮食主产区的水利设施的优劣直接影响我国粮食生产总量。然而，大部分设施多年来由于年久失修，基本上失去灌溉农田的功能，从根本上制约粮食产量的稳定与增长。
(2)流通环节中存在的问题。一则流通成本偏高，当前此项成本高于国外同行10%以上 [1]，仅储藏保管费用年均就高达100亿元。二则流通环节中浪费严重，年均总计损耗总量高达568亿公斤，平均损耗为总产量的12―15%。三则，粮食物流在基础设施与设备建设不足，结构性非均衡建设问题彰显。以储存设施数据为例，储存设施是粮食物流业设施与设备建设的主体，当前房式仓库占43.8%，土圆仓库占15.3%，简易仓库占2.8%，露天存放占40%[2], 窥一斑而知全豹，这一组数据在直接佐证粮食储存设施总体建设不足的同时，也印证了粮食物流基础设施与设备建设的不足。虽然近几年来国家投入大量资金于基础设施与设备建设，但是资金主要投向骨干粮食物流企业，带动其现代化储运基础设施与设备建的演生，然而，对于其他一般粮食物流企业来说，简陋传统的基础设施与设备建设仍然是“山河未改，面貌依旧”，尤其是在粮食物流初端，即农村的基础设施与设备更是异常缺失，从而在结构上形成良莠不齐的建设格局。五则公共品成为瓶颈性约束强，主要体现在公路、铁路及信息网络等公共品对粮食物流作业效率的制约。从全国情况来看，南方高速公路与国道建设好于北方，而铁路建设的优势则体现在北方，这就意味着南方粮食流通主要依赖于公路运输，而北方主要依赖于铁路运输，南北地区都不能同时实现铁路与公路的运输，从而制约粮食流通效率大幅度增长。
(3)加工环节中存在问题。加工环节基本功能是增加粮食产品附加值，扩增粮食经济利润空间。目前粮食加工环节主要体现在分捡、包装、原粮脱壳以及在配送中所进行的简单加工，此环节中存在的主要问题可归为以下四类：一是加工人员机会主义观念严重，频繁引发粮食以次充好的道德风险问题的发生，例如，霉粮、陈化粮渗进优质粮食的事件屡见不鲜；二是加工业总体而言仍然沿用传统粗放型经营方式，只有零星的大加工业在一定程度上实现了集约化经营，因此，粮食加工业整体作业环节科技含量偏低，尤其是信息技术严重缺失，导致粮食附加值增长不但总量不高，而且增长乏力；三是加工损耗偏高，例如，加工损耗年均高达20.6亿公斤；四是加工环节没有改变粮食初级原材料的属性，无力促成粮食资源优势转化为经济优势的生成。
(4)粮食物流节点上存在的问题。物流节点是指物流活动在空间上的分布及其对周围联系的密切程度所形成的空间集聚点，主要包括物流集聚区、物流基地、综合物流中心、综合物流配送节点、专业物流节点，目前这方面的主要问题主要指各类节点一则总体上建设不足，在全国范围内没有形成网络一体化格局；二则各地区建设规模不同，规模大者粮食流通能力过剩，规模小者流通能力不足，因此存在相互协调配合的硬；三则降低流通成本作用于不明显，目前发生在流通费用已占粮食销售价格的30%―35%。
二、对策探析
(1)增加投入，稳定粮食生产。粮食生产的主要风险有二，一是自然风险，二是市场风险，而这两类风险的弱化都要依赖于资金的投入，因此，针对当前我国粮食生产基础异常薄弱的农情，应该千方百计、不遗余力地加大对粮食生产的投入。对于投入来源而言，目前至少应该包含三条主渠道：一是政府财政投入，二是社会资本流入，三则农民自已投入，而且，社会资本流入应该成为未来投入主流，因为受资本逐利天性趋使，社会资本能使粮食生产效率达到最优，同时也是为政府财政减负的有效对策和粮食生产获得充足资金的保证，因此，培育与打造社会资本成为粮食生产流入主体地位是“一石多鸟之举”。
(2)提高粮食物流产业的资本有机构成，增加公共品供给。粮食物流产业的资本有机构成的提高，将改物流业的生产函数，意味着食物流产业朝着专业化经营方向发展，从而实现各环节作业的模式生产与固化经营，最终引起总收益由线性增长偏向于指数增长，在提高物流业整体利润的同时也带动了粮食经济的良性发展和我国粮食安全保障能力的提高。然而，食物流产业的资本有机构成提高只是使上述分析理论结果成为可能，它的实现还要依托于公共品的供给水平，例如，公路、铁路、水路及信息网络建设等都是粮食物流产业的资本品发挥潜能的硬性约束条件。鉴于当前上面述及的公共品供给不足现状，政府应该加大公共品供给，为粮食物流乃至整个物流业铺垫良性发展条件。
(3)矫正加工厂商不良观念，实现粮食加工业增长方式由粗放型向集约型转变。粮食加工厂商不良观念不但直接抑制粮食物流整体信誉的建立与维系，也制约粮食加工业的长足发展，尤其是个别厂商投机行为是其它厂商获得负外部性收益的根源，因此，加工行业应该矫正厂商的不良观念，规避由于个别厂商观念而带给整个行业的利益损失。矫正加工厂商不良观念的对策，固然可以选择教育、处罚等方法，但是这些方法都是治标不治本的对策，厂商产生不良观念的成因在于他们想获得更多的边际收益，如果能找到经济方法来诱发厂商主动地放弃不良观念，那么，此结症便可以得到根治。本文认为此种方法在于粮食加工业的增长方式由粗放型向集约型转变，因为，粗放型增长方式是以牺牲资源为代价来取得低效率的经济增长，不利于加工业边际收益大幅度跃升，也不利于行业整体利润蛋糕的作大。而集约型增长方式，是通过提高资源利用效率来带动经济增长的方式，直接拉动边际收益的增加，而且增长方式转变所引起的收益增量额将大于投机所带来的增量值，显然，这对于粮食加工业具有强劲的吸引力，由此牵引着厂商主动放弃不良观念。
(4)按一体化要求强化粮食物流节点的整体建设。第一，粮食物流节点要按全国粮食物流网络布局来首先确定节点功能，其次构化作业辐射半径，在此基础上确定节点的建设规模；第二，排除省际之间的保护主义制度，尤其是要防止相互掣肘问题的演生，按上下游内部关系区化粮食物流作业领域，相互建立起纽带关联；第三，按一体化要求来规划区域具体的二级、三级等细化节点；第四，各类各级节点建设虽然应该按照先重点后次要的原则进行非均衡建设，但是这种非均衡程度要保持在一定合理范围之内，短期内实现整体建水平设稳步攀升。
作者单位：尹义坤吉林大学军需科技学院 东北农业大学经济管理学院，
胡胜德东北农业大学 经济管理学院
参考文献
[1] 林艳兴. 东北经济区粮食物流系统空间布局模式研究 [J] .港口经济，2007,（2）:45-47.
一、对现行国家粮食主产区政策的反思
近年来，中国政府日益高度重视农业发展和粮食生产，先后启动了优质粮食产业工程、沃土工程、种子工程、植保工程、节水农业、中低产田改造、大型商品粮基地建设等项目，制定实施了一系列支农惠农政策。从2004年起，中共中央连续9年出台了以“三农”为主题的一号文件，同时在全国范围内推广粮食直补政策，启动实施了良种直补、农机购臵直补、粮食最低收购价、农资综合直补等措施，由此初步形成了一个有利于保障国家粮食安全和农民增收的粮食补贴政策体系。这些政策主要针对种粮农户，以粮食生产为重点，属于普惠性的粮食产业政策，它对调动农民种粮积极性，稳定和增加粮食生产，保障国家粮食安全起到了重要作用。
粮食主产区在国家粮食生产和安全中起到至关重要的作用。2008年，全国13个粮食主产省区粮食产量占全国总产量的74%以上，商品粮数量占全国的80%以上。为支持粮食主产区发展，从“六五”末期开始到1992年止，原国家计委在粮食主产区建设了362个国家商品粮基地县。1993年，国务院通过了原国家计委提出的扶持粮食主产区发展经济的九项政策措施，在基础设施和仓储设施、“三高”农业、良种引进、小城镇建设、农业信贷等方面给予扶持。从1994年起，国家每年安排65亿元专项贷款，扶持商品粮棉大县发展经济，其中粮食大县523个，棉花大县150个。1995年，中央提出“要有重点地选择若干片增产潜力大的地区，集中投入，建成稳定的商品粮生产基地”。从1996年起，有关部门根据中央、国务院的部署，在粮食主产省区以地市为单位，集中连片建设国家大型商品粮生产基地。截止2007年底，国家累计安排中央投资39亿元，先后在黑龙江、吉林、河北、山东、河南等省区，建设了60多个大型商品粮生产基地。2009年国务院通过的《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》，提出从13个粮食主产省区选出680个县（市、区、场），着力打造粮食生产核心区。2010年9月，国务院在山东省烟台市召开全国粮食主产区农业生产座谈会，明确国家支持“三农”发展的各项政策措施要进一步向主产区倾斜，农业发展项目要优先安排给主产区，资金投入要重点用于主产区。2012年，在财政部安排的中央财政农业综合开发部门项目资金中，粮食主产区占61.0%，比上年提高近5个百分点。
由此可见，近年来中国涉及粮食主产区的政策主要集中在两个方面：一是中央支持商品粮基地建设和产粮大县发展的相关政策；二是中央支持粮食生产和农业发展的普惠政策向粮食主产区倾斜。这些政策虽然在较大程度上促进了粮食主产区的发展，尤其是主产区的粮食生产，但由于没有考虑到粮食主产区的特殊性，至今仍缺乏一个独立完善的国家粮食主产区政策，致使粮食主产区长期积累的各种矛盾和问题日益增多，成为当前中国主要的关键问题区域之一。特别是，在当前工业化和城镇化快速推进的背景下，这种只有单一的粮食产业政策而没有完整的粮食主产区政策的中央援助政策，日益暴露了诸多弊端。
1.忽视了粮食主产区的特殊性。目前，中央支持粮食生产的相关政策大都是普惠性的，而且主要局限于粮食生产和粮食产业发展，局限于生产性的政策范畴，即围绕扩大粮食生产而出台各种惠农政策，忽视了粮食主产区除粮食产业之外的其他区域性政策需求，由此导致主产区粮食生产与加工转化之间的不协调，相关配套政策和公共服务滞后，地方财政包袱沉重，缺乏自我发展能力。更重要的是，面对粮食主产区长期存在的多方面利益损失，至今仍缺乏一个完善的区域利益补偿机制。这种利益补偿机制是建立主产区健康发展长效机制的重要组成部分，对促进粮食主产区的可持续发展将起到重要的作用。
2.加剧了粮食主产区的萎缩趋势。建国以来，中国粮食生产区域由南方持续向北方转移，由东部、西部逐渐向中部推进，其中东南沿海区粮食生产急剧萎缩，东北区和黄淮海区形成了全国粮食增长中心，粮食主产区的边界明显地呈现出缩小趋势，粮食净调出地区急剧减少。与此同时，伴随着粮食调运由计划调拨到市场调节的变化，中国粮食流向流量发生了由南粮北调向北粮南运的转变（顾莉莉，2011）。20世纪80年代初期，中国30个省市区中，有21个是粮食输出区（包括江苏、广东、浙江在内），而到90年代初中期，全国只有9个省份粮食可以外销（陈文科、刘田喜，2004）。目前，在国家确定的13个粮食主产省区中，能够大量调出粮食的仅有黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽5个省区，江苏、湖北、四川已经成为粮食短缺省份，其他5个省份（辽宁、山东、江西、湖南、河北）只略有盈余。很明显，近年来粮食主产区的萎缩已经严重威胁了国家粮食安全。
3.激化了主产区与主销区的矛盾。种植粮食的比较利益低，为保障粮食生产，主产区地方政府给予了大量的财政补贴，包括地方承担的粮食风险基金、农业科技支出、各种配套资金以及落实各项补贴地方财政支出等。在这种情况下，相对落后的主产区把其生产的粮食调往相对发达的主销区，实际上也伴随着粮食补贴和利益的转移，由此形成了“穷区”补贴“富区”的不合理现象。譬如，2010年安徽省用于粮食的各种支出162.19亿元（不包括市县两级配套），其中省级支出78.3亿元。按全省生产粮食616亿斤计算，每斤粮食含有补贴0.263元，其中省级补贴0.127元。当年安徽省共调出省外粮食190亿斤，据此推算，全年流往省外的粮食补贴共50亿元，其中流出的省级粮食支持补贴24.16亿元（张谋贵，2012）。这种补贴转移和利益流失，无疑加剧了主产区和主销区之间的矛盾。
4.不利于发挥政策综合集成效应。目前，在支持粮食主产区建设中，各部门多头管理，重复建设，资金投入分散，难以发挥政策的综合集成效应。特别是，受现行条块分割体制的影响，中央支农资金分属不同的部门分配和管理，各部门均有自己的计划和安排，部门间协调配合难度大，导致支农资金在分配、使用和管理上渠道紊乱，甚至出现重复建设、多头建设的现象。如农业部门的农业综合开发资金包括水利设施投资，水利部门也有水利建设资金，两块资金在主产区因渠道不同难以捆绑使用。显然，部门分割的惠农政策造成了粮食生产发展各环节苦乐不均，如水利部门过剩的扶持资金难以用于粮食仓储设施的建设，同时也加剧了资金使用的分散，降低了支农资金的使用效果，不利于粮食主产区的可持续发展。
二、中央支持粮食主产区发展的理论基础
目前，无论是学术界还是政界，对中央支持粮食主产区发展已经没有异议。但中央政府究竟如何支持粮食主产区发展，却存在不同的看法。一种流行的看法是国家各种支农资金和政策向粮食主产区倾斜。这也是当前学术界的主流观点和近年来中央政府所采取的做法。如前所述，单纯的“向主产区倾斜”的做法，并不能完全从根本上解决粮食主产区面临的各种问题，而且容易滋生诸多方面的弊端。另一种看法是主张“在新的扶贫战略中把粮食主产区作为特殊类型贫困地区，设立专项扶贫资金给予重点扶持”（张辉等，2009）。虽然中国农村贫困人口有相当部分集中在粮食主产区，但粮食主产区与贫困地区毕竟是两种不同类型的问题区域，二者所面临的问题和发展目标均具有较大的区别，因而不可能完全依靠国家扶贫政策来解决粮食主产区的所有问题。粮食主产区是一种独立的关键问题区域，其所面临的问题和经济社会发展具有自身的特殊性。因此，要从根本上解决粮食主产区的问题，逐步建立起有利于可持续发展的长效机制，就必须实行专门的国家粮食主产区政策，全力支持粮食主产区尽快实现共同富裕目标。在当前新的形势下，所以要实施专门的国家粮食主产区政策，主要有以下几方面的理由：
1.粮食主产区承担着国家战略功能。粮食是一种具有战略意义的准公共产品，粮食安全具有正的外部性。由于粮食的准公共产品性质，单纯依靠市场调节并不能实现粮食供求均衡（杨建利、靳文学，2012），往往需要政府支持以保障稳定供给。同时，粮食也是一种弱质产业，其比较利益低。为保障粮食安全，通常需要政府给予大量补贴。2009年，发达国家对农业的补贴（生产者补贴）高达2520亿美元，占农业总收入的22%，其中美国该比重为10%，欧盟为24%（邵立民，2011）。粮食主产区作为国家粮食安全的重要保障区，承担着生产粮食产品和生产生态产品的双重功能。按照2010年颁布的《全国主体功能区规划》，粮食主产区是一种农产品主产区，属于限制开发区的范畴。这类区域以提供农产品为主体功能，要限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保障农产品供给，确保国家粮食安全和食物安全。显然，粮食主产区以生产粮食为主体功能，承担着保障国家粮食安全的责任。这就意味着，从某种程度上讲，国家“剥夺”了粮食主产区的开发权限，限制其进行大规模高强度的开发。如果粮食主产区单纯从经济利益出发，像过去东南沿海某些地区那样，改种粮食为“种房子”，肯定能够获得更高的经济收益。因此，中央应对粮食主产区因被“剥夺”或丧失开发权限，承担国家战略功能和保障国家粮食安全所做出的牺牲进行相应的补偿。这种补偿主要集中在三个方面：一是耕地保护补偿；二是提供生态产品的生态补偿；三是因“剥夺”开发权限而造成的利益损失补偿。从这一点上讲，实施国家粮食主产区政策，其核心就是建立完善的粮食主产区利益补偿机制。
2.粮食主产区是一类关键问题区域。目前，粮食主产区农民收入增长缓慢，贫困人口较为集中，“三农”问题突出，农产品加工转化滞后，地方财政包袱沉重，资金入不敷出，是一种典型的关键问题区域（魏后凯等，2011）。所以出现这种情况，关键原因是粮食主产区承担了保障国家粮食生产和安全的重任，没有以牺牲粮食和耕地为代价去大规模推进工业化和城镇化。除此以外，由于中国粮食生产存在严重的制度缺陷，在没有合理的转移支付或补偿制度安排的前提下，粮食主产区必将因粮食生产背上沉重的财政包袱。2009年，全国1052个产粮大县人均财政收入低于本省平均水平约100元，低于全国平均水平约215元（李方旺等，2012）。黑龙江省70个产粮大县（包括国营农场）中，有43个县财政收入不足亿元，有21个属于贫困县（联合课题组，2012），其县域经济发展能力低下。相反，粮食主销区则通过对农业特别是对粮食生产的“排斥”实现了经济的快速增长（胡靖，2009）。其结果，粮食主产区与主销区之间的发展差距呈现扩大趋势。2003年，粮食主销区人均生产总值为31380元，主产区为9788元，二者相差21592元；到2010年，粮食主销区人均生产总值迅速提高到82152元，而主产区只有31216元，二者相差52936元。在1995年之前以及1997-2005年间，主产区与主销区人均生产总值的相对差距也出现扩大趋势。更重要的是，由于长期投资不足，加上缺乏自我积累的内在机制，导致主产区农业基础脆弱，抵御自然灾害能力低，基础设施和公共服务落后，粮食生产综合能力不足，自我发展能力和可持续发展能力缺乏。因此，对于像粮食主产区这样的关键问题区域，必须借助国家干预的力量，实行特殊的区域援助政策，采用财政、税收、金融、投资等综合政策手段，帮助其增强自我发展能力和可持续发展能力，使之尽快走上共同富裕的道路。
3.粮食主产区遭受着风险和利益流失。粮食主产区为确保粮食生产，不仅承担了种粮的各种自然风险，而且还要承担各种市场风险和政策风险。由于粮食产品的特殊性，即非完全市场性、社会效益性、政治目标性，造成主产区所承担风险的报酬不能通过市场获得，而必须通过政府采取政策手段给予经济补偿（史忠良等，2006）。更重要的是，由于长期存在的制度缺陷，粮食主产区所创造的价值和利益通过一系列不合理的机制流向了区外。一是粮食价格与农业生产资料、工业消费品价格的剪刀差。受国家定价制度的影响，中国粮食价格长期偏低，而农业生产资料和工业消费品价格近年来迅速上涨，这种价格剪刀差导致粮食主产区的利益大量流失；二是粮食价格与粮食加工产品价格的剪刀差。为保障国家粮食安全，粮食主产区提供的大多是廉价的粮食原料及初级产品，而城市和主销区则利用这些廉价原料进行精深加工，生产价格较高的粮食加工产品，由此导致粮食主产区创造价值和利益的转移。显然，如果没有承担国家粮食安全的责任，主产区把其生产的粮食全部就地转化，自然能够获得较高的经济收益，但这会危及国家粮食安全；三是主产区粮食生产、储存和销售需要承受巨额费用。如前所述，主产区地方政府要为粮食生产支付大量的补贴，同时为完成储备粮任务，地方政府及粮食企业还要承受巨额仓储、损耗、利息等费用（联合课题组，2012）。因此，伴随着主产区大量粮食的调出，实际上隐含了主产区补贴和利益的流出。这种补贴和利益主要流向了较为发达的粮食主销区。因此，为促进区域协调发展，客观上也需要中央政府制定实施综合性政策措施，对粮食主产区给予经济援助和补偿。
三、当前粮食主产区发展存在的主要问题
粮食主产区是商品粮生产、供应和储存的重要主体。从我们对江西省南昌、九江等地的调研看，近年来在中央和省两级政府的大力支持下，粮食主产区建设稳步推进，取得了积极成效，为保障国家粮食安全做出了突出贡献。但由于外部环境变化和现行政策不完善，当前粮食主产区发展仍存在诸多问题亟待研究解决。
1.粮食生产规模化、集约化程度低。中国粮食主产区除东北区外其余绝大部分地方粮农生产经营仍然是以户为单位，户均耕地面积少，经营规模小，机械化程度低，生产技术落后。大量农业剩余劳动力至今仍滞留在有限的耕地上，严重制约了粮食生产效率和农民收入的提高。千家万户式的小规模种植生产模式，造成粮食品种繁杂，不利于收购储存。仅南昌县粮食品种早晚稻多则16个，少则10个。由于品种存在着差异，收购价格不一，收储存放不一，导致收储存放难度加大，粮食品种混存现象时有发生，给粮食储存安全带来隐患。同时，在利益驱动下，农民生产的粮食水分偏高，杂质超标，导致粮食标准难以执行，质量难以控制，给粮食保管工作带来一定难度。
2.农业基础设施落后，产业化水平低。目前，粮食主产区农业基础设施普遍落后，大部分农田水利设施年久失修，功能老化，配套不全，保障功能下降。即使是南昌市，农田基础设施也比较薄弱，大部分保持在上世纪七十年代的水平，急需更新改造。近年来，虽然国家加大了农田基本建设的力度，推进实施了农业综合开发土地整治、现代农业标准良田建设、基本农田示范区建设、增减挂钩试点土地整理和农田水利基本建设等项目，但由于部门利益多单位分头实施，规划不合理、不配套、不达标和重复建设现象严重。同时，主产区粮食加工增值率低，科技含量和附加价值不高，至今仍未改变初级产品加工企业多、规模小，精深加工水平低、企业少的局面。国家对主产区粮食产业化扶持资金少，部级龙头企业数量不多、实力不强，缺乏引领粮食产业化经营的真正“龙头”。此外，粮食市场和物流业发展滞后，也严重影响了粮食产业化进程。如南昌市作为全国重点商品粮生产基地，既是产区也是销区，粮食流通量大，但至今全市没有一个大型的上规模的集批发、交易、物流为一体的现代化粮食物流中心。
3.生产成本居高不下，农民种粮积极性下降。在粮食主产区，由于粮食生产规模化、集约化程度低，加上农资和用工成本快速上涨，导致粮食生产成本居高不下。特别是，2008年以来土地租金、农资、人工、机耕等价格大幅上涨，种粮成本迅速增加，由此降低了农民种粮的收益，影响了种粮的积极性。相比之下，粮食生产成本快速上涨，而粮食价格又保持相对稳定，致使种粮收益与种植经济作物收益的差距进一步拉大，大部分农民除了种植满足自己口粮的粮食外不愿多种。如果这种状况长期得不到解决，将会对中国粮食安全保障构成重大威胁。
4.仓储设施投入不足，政策性粮食保管标准偏低。国有粮食企业是国家粮食宏观调控的主要载体，承担着中央储备粮、托市粮和国家临时储备三大政策性粮食轮换收储任务。但近年来各级财政对地方国有粮食仓储设施改造维修资金几乎没有投入，导致地方国有企业仓储能力逐年下降，仓储设施陈旧老化，市、县级储备粮规模不到位，政策性粮食在民营企业储存，直接影响到政策性粮食收购任务和粮食储存安全。而民营企业保管技术缺乏，又无专业技术人员，储备粮储存安全难以保障。同时，自实行中央和地方分级粮食储备制度以来，中央政策性储备粮轮换费和保管费标准从未作调整，随着粮食市场收购价格逐年上涨，收购成本增大，中央储备粮轮出轮进粮食差价拉大，致使地方国有粮食企业粮食轮换出现普遍亏损，加上现有人力成本、保管药品成本不断上涨，国有粮食企业轮换粮经济效益微乎其微，甚至粮食企业承担着亏损的沉重包袱。
5.粮食补贴方式不完善，操作成
本高、监管难。2004年以来，为扶持粮食生产，国家先后实施了粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、农机购臵补贴等惠农政策。这些政策为保障粮食生产安全和提高农民收入起到了积极作用。但在操作过程中，也存在补贴资金分散、实施环节多、工作成本高、监管难度大等问题。一是补贴方式不完善。除种粮大户外，目前各项补贴资金均是采取普惠制办法发给农田原承包土地的农户，并不与是否种粮挂钩，严重影响了补贴政策的实施效果。二是操作成本高，工作经费缺乏。目前出台的补贴政策项目多，实施面广量大，操作程序复杂，涉及申报、统计汇总、公示、资金兑付、建档立册等诸多环节，工作量大、成本高，而国家补贴又未包括此项工作经费，由此加大了政策落实难度和地方负担。三是农用水费和电费难收。由于实行了粮食补贴，导致部分农民在共用投入方面不愿出资，农户多年拖欠集体的农用水电费难收。由此造成部分村用补贴款扣留抵水电费的违规做法。
6.地方财政包袱沉重，乡镇债务风险较大。粮食主产区农业比重大，地方财源短缺，财政收支入不敷出，往往是“产粮大县、财政穷县”。2010年，全国458个粮食生产大县平均每县实现粮食总产量达5.6亿公斤，是沿海开放县和长三角经济区县的2.07倍，而平均每县地方财政一般预算收入仅相当于沿海开放县的46%，长三角经济区县的29%，平均每县地方财政一般预算支出也仅相当于沿海开放县的72%，长三角经济区县的52%，地方财政自给率仅有49.5%，远低于沿海开放县和长三角经济区县的平均水平。特别是，粮食主产区乡镇机构臃肿，财政供养人数多，人员经费支出大，乡镇财政债务风险较大。据我们实地调查，截止2009年底，江西南昌县乡镇级共有财政供养人员13690人，平均每个乡镇856人；全县乡镇共有各项债务33016万元，平均每个乡镇2064万元，占乡镇级一般预算收入的81.3%。
四、中央支持粮食主产区发展的政策导向
粮食主产区在国家粮食安全保障体系建设中承担着核心作用。为保障国家粮食安全，加快粮食主产区发展步伐，当前亟需在进一步完善国家粮食产业政策的基础上，加大对粮食主产区的支持力度，以国家区域援助政策和国家区域补偿政策为重点，制定实施专门的国家粮食主产区政策，把普惠性的粮食产业政策与特惠性的粮食主产区政策有机结合起来，实现产业政策与区域政策的有机融合。普惠性的粮食产业政策主要针对种粮农户，以粮食产业发展为重点，以保障粮食生产和安全为目标，属于国家产业政策的范畴；而特惠性的粮食主产区政策主要针对国家划定的粮食主产区，以刺激地区发展为重点，以实现共同富裕为目标，属于国家区域政策的范畴。在当前工业化和城镇化快速推进的新形势下，只有把粮食产业政策与粮食主产区政策有机结合起来，才能从根本上破解主产区确保粮食生产安全与加快经济社会发展的难题，使主产区在为保障国家粮食安全做出贡献的同时，能够与全国其他地区同步实现小康和现代化。显然，这是关系到中国三步走战略目标能否顺利实现的重大问题。
1.明确粮食主产区的范围和标准。目前，中国对粮食主产区并没有明确的范围界定。在现有政策操作中，通常以省域来界定粮食主产区，如国家认定的13个粮食主产省区，包括黑龙江、吉林、辽宁、河北、内蒙古、山东、江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南、四川。显然，以省域划定粮食主产区具有诸多弊端。一是省域范围太大，这样会影响政策的实施效果；二是各省区内部差异明显，无论是主产省区还是主销省市，都可能存在粮食主产县；三是以省域划定主产区，容易使现有主销省市逃避保障国家粮食安全的责任。保障国家粮食生产和安全，是主产省区和主销省市义不容辞的共同责任。从提高政策实施效果的角度看，粮食主产区应以县级行政区划为基本地域单元。当前，可以考虑根据粮食播种面积、粮食总产量、粮食商品量（率）、粮食增产潜力等指标，划定全国的粮食主产县，以此作为国家实施粮食主产区政策的依据。在一定时期内，对粮食主产县集中连片的主产区，国家应给予重点支持。无论是粮食主产县还是非主产县，都应该划定粮食主产乡镇。
2.科学制定粮食主产区发展规划。粮食主产区既是一类保障粮食供给的主体功能区，也是一种面临诸多问题的关键问题区域。作为一种关键问题区域，粮食主产区目前在发展中面临着诸多单纯依靠自身力量难以解决、迫切需要中央给予有力支持的特殊问题。对于这类区域，既要明确其主体功能定位和所承担的责任，同时也应给予其相应的权利，确保其应有的经济利益，做到责权利相统一。为此，必须从国家战略高度，尽快制定实施《全国粮食主产区发展规划》，科学界定粮食主产区的功能定位，明确新时期全面推进粮食主产区发展的指导思想、基本原则、战略目标、重点任务和保障措施，合理划分中央与地方的责权利边界，为促进主产区科学发展，提高可持续发展能力指明方向。应该认识到，提高粮食主产区自我发展能力，促进主产区持续快速健康发展，是中央与地方政府共同的责任。
3.完善粮食主产区援助政策体系。要根据新时期发展的需要，对现行的国家支持粮食主产区发展的各类援助政策进行整合和调整，综合运用财政、税收、金融、土地等政策工具，构建完善的国家粮食主产区援助政策体系，全面推进粮食主产区建设。一是加大财政转移支付力度。中央和省级财政要加大对粮食主产区一般性转移支付力度，中央对粮食主产区的转移支付应直接拨付到县。二是对粮食主产区实行低税或减免税政策。鼓励外商、主销区和区外企业到粮食主产区投资，对从事公共基础设施、节能环保、粮食深加工和农业产业化项目投资经营所得，实行企业所得税“三免三减半”优惠。三是按照摸清情况、分类核实，区别对待、消还并举，各级共担、逐年化解的思路，建立粮食主产区乡镇债务消除和控制机制，防范和化解乡镇财政风险。四是增加信贷资金对主产区农业的投入，扩大主产区银行的农业贷款规模，调整农业政策性银行的扶持对象和范围，加大对主产区种粮大户、非公有制粮食营销和加工企业的扶持。五是建立政策性粮食自然灾害保险制度和巨灾风险转移分担机制，对主产区农业政策性灾害保险应逐步降低农户出资比例，并提高财政保费补贴标准。
4.加快建立主产区利益补偿机制。粮食主产区承担着保护耕地和粮食生产的特殊使命，在保障国家粮食安全和全国农产品供应方面肩负着重大责任，为全国现代化建设做出了重大贡献和牺牲。当前，很有必要按照粮食净输出（入）量标准，建立多元化的粮食主产区利益补偿机制，让中央和主销区承担更多的粮食安全责任。一是加大中央财政转移支付力度，建立国家粮食主产区建设专项资金，重点加强粮食主产区基础设施建设，增加粮食补贴，提高公共服务和可持续发展能力，弥补地方财政收支缺口。二是遵循“谁受益谁补偿”的原则，引导粮食主销区建立商品粮调销补偿基金，对粮食主产区进行补偿。该基金规模应以粮食净输入量为依据，由主销区地方财政按每公斤粮价10%-15%的比例提取，转移支付给输出粮食的主产区地方政府，主要用于加强主产区农田基础设施建设、种粮补贴和农业产业化，从而提高主产区粮食生产供应能力，调动地方政府和农户种粮的积极性。同时，要率先在粮食主产区推行耕地保护补偿机制试点，并将粮食主产县纳入国家生态补偿试点的范围。
5.进一步完善国家粮食补贴政策。要明确补贴对象，完善补贴方式，扩大补贴范围，提高补贴标准，简化补贴程序，增加工作经费，建立形成长效机制，确保各项补贴稳定化、长期化和制度化，消除政策的不确定性。一是明确补贴对象。按照谁种田谁受益的原则，进一步明确把粮食直补和良种补贴资金发放给种粮农户而不是承包田主，以调动农民种粮的积极性，促进土地向种粮大户集中。二是完善补贴方式。实行与种粮规模和粮食产量挂钩的直补方式，将现行按计税面积补贴改为按种植面积、单产水平和商品量给予补贴，使粮食补贴向粮食主产区和种粮大户倾斜，促进粮食生产的规模化和集约化。进一步完善农资补贴方式，采取对农民购买化肥、农药等进行直接补贴的办法。三是扩大补贴范围。将主产区玉米、水稻、大豆、马铃薯等全部纳入良种补贴范围，并对主产区农用水电费和粮食企业烘干设备购臵给予适当补助。四是提高补贴标准。继续增加粮食直补资金，提高良种补贴和农资补贴标准，至少使补贴标准与物价和农资价格上涨幅度同步。五是增加工作经费。将粮食补贴工作经费纳入中央和省级财政预算，加大经费投入。
6.加强基础设施和公共事业建设。一是继续加大对粮食主产区的基础设施投入，中央财政安排的基础设施建设和农业发展项目要优先安排给主产区，资金投入要重点用于主产区，以增强主产区粮食综合生产能力和抗灾减灾能力。二是加快推进主产区公共事业的建设，提高交通通信、科技推广、文化教育、广播电视、医疗养老、环境卫生、社会救助、清洁用水等公共产品服务能力，切实改善人居环境，推进基本公共服务均等化。三是以县为基础，对现有各项国家和省级农业发展项目进行整合，集中资金、人力合理规划，以村为单位成片建设，搞好配套协调，提高标准良田的基础地力。四是实行国家和地方联合投资，重点建设和批次建设相结合，突出抓好主产区粮食生产大县和增产潜力大县建设，优先建设一批示范性的产粮基地县，充分发挥其示范、引领和辐射带动作用。五是继续加大对主产区中低产田改造的投入，重点扶持开发潜力大的粮食生产大县，并提高项目区亩投入标准，建成一批集中连片、旱涝保收、稳产高产的粮食核心产区。
关键词：粮食生产；利益补偿机制；粮食直补；粮食主产区
中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）20-0031-04
引言
我国自2002年逐渐建立起了以粮食直补为主体的粮食生产利益补偿机制，在保障国家粮食安全、增加农民收入等方面发挥了重要作用。但粮食生产利益补偿机制在实施过程中也出现了一些问题，引起了学术界的关注。较为一致的观点是，要保障国家粮食安全，就必须建立对粮食生产者和粮食主产区的补偿机制（万宝瑞，2004；朱泽，2004），这是保护和调动农民种粮积极性的关键（王雅鹏，2005）。一些学者从补偿目标、补偿方式、补偿范围、补偿资金来源等方面进行了政策设计（杜辉，2010；夏玉莲，2011）。庄荣盛（2013）通过我国城镇化过程汇总多方面的利益格局失衡分析，指出要维护农民利益，应当建立农民、企业与政府利益平衡机制。侯立军通过对制约主产区建设的经济因素进行分析，指出要建立投入和利益补偿机制，搞好粮食主产区建设。龙方、卜蓓等（2012）对粮食生产者的利益补偿进行了经济学分析。潘刚、李琪（2012）认为，解决粮食主产区经济普遍落后、农民受益偏低、基础设施建设落后等问题的关键在于完善我国的粮食主产区利益补偿机制。陈明星（2012）研究了粮食主产区的利益补偿效应评价体系，认为应当合理划分利益补偿阶段、动态调整利益补偿行为。杨建利、靳文学（2012）通过对粮食主产区和主销区的粮食生产情况透视，指出了合理的确定粮食主销区对粮食主产区的补偿额度。王有国（2013）从构建粮食安全保障基金等方面对黑龙江省粮食主产区利益补偿制度提出了建议。薄爱敬（2010）对我国的粮食补贴制度和机制进行了研究，并重点分析了各项政策积极作用和负向作用。田建民（2010）指出，我们必须从区域公平发展的视角构建我国的粮食安全长效机制。
上述成果具有很好的参考价值。需要指出的是，以往的研究多局限在研究粮食生产补偿的意义、原因上，更多的成果则围绕粮食补贴政策的效果和改进的方向来展开，对于粮食生产补偿政策的功能、补偿范围、补偿标准、补偿资金来源等多停留在定性研究层面，缺少深入的实证和定量研究，对补偿政策的运作模式和实现途径的研究不够深入。如何根据党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的要求，构建科学合理的粮食生产利益补偿机制，并提出相应的对策，是当前和今后一段时期亟待回答的重要问题。
一、当前粮食补贴政策存在的主要问题
（一）现有对粮食生产的支持水平总体上偏低
尽管近年来我国各级政府不断加大对粮食生产的补贴力度，但相对于发达国家来说，差距仍然较大。就“黄箱政策”来说，我国目前的财政农业补贴总量达不到WTO《农业协定》中“黄箱补贴”允许的8.5%的水平。同时，由于各省粮食风险基金包干基数不一样，以及核定包干基数的因素与应补贴的粮食种植面积的差异，在不同省份间的补贴标准差距过大。与此同时，各种农业生产资料价格上涨的幅度远远高于农业补贴标准的增长幅度。化肥、种子、农药等生产资料的价格上涨较大程度地抵消了农资综合补贴的效果。在粮食收购价格不能大幅度提高和农业补贴标准相对较低且农业生产资料价格持续上涨的背景下，种粮农民通过获得农业补贴所得到的收益十分有限。
（二）农业补贴结构不尽合理
第一，临时性补贴多于经常性补贴。许多应对农产品短缺而推出的财政农业补贴是临时性的，缺乏长期性和稳定性。第二，补贴对新型农业经营主体的激励作用有限。在给新型农业经营主体特别是农民专业合作社补助资金的过程中，普遍存在“人情补贴“现象。第三，农机补贴的对象分散，但效率不高。因为农机补贴对种植规模没有要求，只要购买的农业机械在补贴范围以内就可以得到补贴，基本上形成了“家家得补贴，户户有农机“的情况。这种情况实际上不利于农业合作组织的工作。第四，对几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的补贴没有明确的地区与人群的区别。第五，对于农民培训的支出比例偏低，直接导致农村的人力资源匮乏，农业技术推广力度不足。
（三）农业补贴管理和监督不健全
主要体现在政府预算管理体制不完善，对农业补贴缺乏有效的协调和监管。实施农业补贴的权力分属于不同的部门管理，机构设置较为分散，农业资金的支出来源过多，出现了多头管理和交叉管理。农业补贴制度多以部门规章制度形式出现，缺乏必要的监督约束机制，降低了财政农业补贴的效率。粮食直补政策的落实普遍存在着监管不严的情况。一些地方出现了谎报、虚报面积，甚至许多已经租赁、征用、非法转手的非农用地也在堂而皇之地领取直补资金，形成资金流失和腐败。
（四）粮食主产区与主销区获得的补贴不平等
虽然中央政府的补贴政策向粮食主产区倾斜，但粮食主产区基本上位于经济不发达地区，财政能力有限，中央财政与省财政的补贴加在一起，粮食主产区农民得到的补贴远低于粮食主销区。粮食主产区没有以牺牲粮食和耕地为代价大规模推进工业化和城镇化，却面临“产粮大县、经济弱县、财政穷县”的困境。
综上所述，我国粮食生产补贴政策在支持力度、补贴结构、支持方式、监督管理等方面存在一些亟待解决的问题，当务之急是在认真总结我国十几年以来两次补贴政策实施经验和存在问题的基础上对粮食生产支持政策进行优化。
二、粮食生产利益补偿机制构建的目标定位
我们认为，粮食生产利益补偿是一个比粮食生产补贴更为宽泛的概念，应该包括以下几个方面。其一，对粮食生产者由于生产粮食而放弃其他效益更高的生产经营活动所带来的机会成本的补偿；其二，对于粮食生产者由于粮价下降所导致的销售粮食收入不能弥补成本所造成亏损的补偿；其三，为了改善粮食生产条件所需要增加的农田基本建设投入；其四，为改善粮食生产者所在的地区经济发展水平和社会福利所需要增加的公共产品投入。简言之，粮食生产利益补偿机制是指，为了激励粮食生产者及其所在地区的粮食生产积极性，通过调整中央政府、粮食主产区、粮食主销区、种粮农民、粮食消费者等相关利益者由于粮食生产活动、粮食流通活动和粮食消费活动所导致的经济利益关系，以补偿粮食生产活动产生的超过其经济利益的机会成本，并提高粮食主产区经济社会发展和生活福利水平的具有激励特征的制度。
（一）形成主产区粮食综合生产能力持续提升机制
在当前我国资源环境约束趋紧的背景下，如何加快转变粮食主产区的农业发展方式，确保粮食等重要农产品有效供给，是必须破解的首要问题。一段时间以来，关于我国粮食多了还是少了的问题又有一些争论。有人主张去库存就是减少国内粮食产能。我们认为，这是一个认识上的误区。我国粮食产量虽然实现了连年增长，但是粮食生产的基础并不牢固。农业去库存可以允许粮食产量在不同年份略有波动，但不能滑坡。必须通过“藏粮于地、藏粮于技”等重大措施，确保粮食综合生产能力的持续增长。粮食生产利益补偿机制的主要目标是增加粮食综合生产能力，建立促进粮食生产稳定增长的长效机制，为保障国家粮食安全奠定坚实的物质基础。
（二）形成种粮农民增收的长效推进机制
提升粮食综合生产能力的一个前提条件是确保农民的持续增收。由于长期以来形成的城乡分割的“二元结构”和种粮比较利益低等原因，粮食主产区粮农的收益不高，导致农民种粮积极性不高。在经济发展新常态的大背景下，如何促进种粮农民收入稳定较快增长，既是加快缩小城乡差距、确保如期实现全面小康的前提，也是提高粮食综合生产能力、保障国家粮食安全的题中应有之义。这就要求积极推进农业供给结构性改革，把增进粮食主产区农民福祉作为构建粮食生产支持机制的出发点和落脚点，用发展新理念破解粮食主产区经济社会发展的难题，走一条“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的农业现代化道路，使得广大粮农在为粮食安全做贡献的同时，不断提高自身的收入水平和生活质量，有更多的“获得感”。
（三）形成产粮大省社会福利和经济发展的增进机制
粮食生产利益补偿机制的构建应当摆脱单纯的“粮食增产”目标，按照“创新、开放、绿色、协调、共享”五大发展理念的要求，把增进产粮大省和产粮大县的社会福利、促进粮食主产区经济社会协调发展和全面建成小康社会，作为建立粮食生产支持机制的抓手。通过综合运用各种支持手段，加快形成城乡公共服务均等化的体制机制，使教育、医疗、养老、文化等公共服务资源更多地向粮食主产区的农村倾斜，积极推进财政资源在城乡和农业、农村两个方面的综合平衡、促进城乡融合和农村经济社会全面繁荣，让广大种粮农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果，探索出一条粮食主产区新型工业化、新型城镇化、农业现代化与粮食安全双赢的发展道路。
三、粮食生产利益补偿机制的框架设计
我们认为，粮食生产利益机制的构建应从以往的以补贴为主，转向投入支持、市场调控、风险规避与补贴并重，形成一个较为完备的支持体系。一个完善的粮食生产利益补偿机制由四个方面构成，即粮食生产投入支持机制、粮食生产补贴支持机制、粮食市场调控支持机制、粮食生产风险支持机制。
（一）粮食生产投入支持项目
粮食生产投入支持项目包括粮食生产基础设施投入、粮食生产科技投入、粮食产业化支持投入等3个方面。
1.粮食生产基础设施投入。应将加强农业基础设施建设投入作为粮食生产投入支持的一个重要内容，在粮食主产区实施农业重点开发工程，增加一批粮食高产、高效改造工程项目。根据农业部2006年测算，如果1/3的中低产田（约4亿亩）耕地的基础能力能提高一个等级，可新增粮食生产能力800亿斤左右。首先，创新农业基础设施建设的投入方式，采取政府直接投资、政府引导和公办民助、以奖代补等多种方式，在对各种不同来源的资金进行整合的基础上，采用市场机制的办法推进工作。其次，建设项目的重点应集中在以下几个方面，即重大的引调水工程、重点水源工程、江河湖泊治理骨干工程等。还应重视大中型灌区的续建配套与节水改造，加快推进现代灌区建设，加强小型农田水利基础设施建设。再次，实施粮食丰产科技工程，集中优势研究力量，加大粮食绿色增产项目的攻关力度。实施植物保护建设工程，开展农作物病虫害专业化统防统治。有关节水供水重大水利工程建设的征地补偿、耕地占补平衡等应实行与铁路等国家重大基础设施项目相同的政策。
2.粮食生产科技投入。农业科技投入属于“绿箱”政策。加大对粮食生产科技的财政支持力度是提高粮食综合生产能力的必然选择。首先，要增加农业科研经费投入，积极解决省级和市县级粮食生产科研经费不足问题。其次，加强粮食良种繁育等核心技术、关键技术的研发和推广工作。重点支持粮食品种资源、转基因技术、节水灌溉技术、旱作农业技术的研究。再次，将新型农业科技与农业推广补贴结合起来，重点扶持发展科技含量高效果好的农业生产资料的推广和应用，放活农业科研机构和科研人员，形成绿色新型农业技术的推广普及网络。最后，设立农业科技创新基金，通过整合农业科研院所和高等院校的科技资源，长期支持农业科技攻关，建立统一协调、开放共享的农业实验场站系统。
3.粮食产业化支持投入。积极推进粮食生产的区域化布局，建立具有核心竞争力的优势粮食品种种植带；采取“公司+农户”、“订单农业”等多种形式，扶持龙头企业发展粮食产业化。财政部的《农业综合开发扶持农业优势特色产业促进农业产业化发展的指导意见》提出，“从2016年开始，农业综合开发产业化经营项目将集中支持区域农业优势特色产业。”该项政策主要有三种扶持方式。其一，优先给实力较强、规模较大、示范带动作用显著的农业产业化龙头企业和农民合作社以贴息贷款；其二，优先给符合条件的家庭农场、农民合作社、专业大户、农民社会化服务组织等以财政补助；其三，鼓励和引导有条件的地区采取财政股权投资基金、贷款项目担保基金、贷款项目担保基金等方式。
（二）粮食流通支持项目
1.粮食仓储设施投入项目。完善县（市）级仓储、重要粮食物流节点项目，优化重要节点粮食物流基础设施布局，形成政府、企业、农民合作经济组织和社会共同参与建设的格局。提高储备粮管理信息化水平，加强智慧粮库建设。鉴于粮食主产区财力比较薄弱，加强对地方储备的支持，中央财政可对地方储备给与一定的补贴。
2.粮食加工支持项目。以科学规划为基础，培育一批粮深加工领军企业和知名品牌。重点做好以下两方面工作：其一，支持商业银行对大型粮食加工企业建设项目给予贷款贴息、资本金投资或投资补助，支持有条件的企业发展主食工业化生产。其二，对中小粮食加工企业的优惠政策，应参照部级农业产业化龙头企业给于适当支持。应多措并举，推进农业产业化示范基地建设和龙头企业转型升级。
3.粮食应急供应保障能力提升项目。加强粮食主产区粮食仓储、物流、市场等基础设施的科学规划、布局建设，在整合现有的粮食仓储设施资源的基础上，新建或扩建大型现代化粮食流通和仓储设施。利用互联网、物联网、大数据等技术，建立健全跨区域的粮食应急保障和服务信息管理平台，打造覆盖省、市、县的粮食应急保障网络和智能化服务系统。
（三）粮食主产区利益补偿项目
1.以农民作为受益对象的补贴。实行直接补贴政策的主要目标是保护农民种粮积极性，因此，必须锁定补贴对象，强化以农民为受益对象的农业补贴力度，使粮食直补资金主要通过粮食种植面积直接落实到农民手中。
2.以企业为受益对象的补贴。一是对粮食加工企业的补贴。粮食加工系微利经营，在价格干预时发生的原粮采购价高于成品粮折原粮后的销售价的价差，政府应适当给与补贴。二是对农业生产资料企业的补贴。在农资生产企业的原材料成本持续上升时，为了使农业生产资料价格总体上保持稳定，政府在必要时可采取临时的农资直补政策，对生产企业进行补贴或奖励。
3.以地方经济发展和公共社会福利为受益对象的补贴。积极推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。要发展粮食主产区农村科技、文化、教育、卫生、社会保障等公共事业，使粮食主产区农业转移人口在就业、住房、医疗、社会保障、教育等领域享有基本的公共服务，促进农民生活质量不断提高。对区域条件不适合发展粮食生产的农村，可通过农业支持保护补贴建设完善一批基础公共设施，如乡间道路硬化、稳定供水供电、修建文化广场、植树造林绿化等，改善农民生活环境，打造美丽乡村，发展乡村旅游经济，增加农民创收途径，让农民实实在在感受到生活质量的提高。
（四）粮食市场和金融支持项目
1.粮食最低收购价调控政策。在当前条件下，应对三大品种继续实施最低收购价制度或临时收储制度所具有的“价格调控”和“托底购销”功能及保护农业生产的作用是目标价格制度不具备的，如何处理好最低收购价合理定价问题和收购后农产品销售问题是关键。今后可采取以下三项措施：其一，改变最低收购价和临时收储价不降只升的价格确定方式；其二，鉴于不同地区条件差异大的实际，可采取分区确定价格的办法；其三，对于有些品种，在条件成熟的时候用目标价格制度取代最低收购价、临时收储政策，以减少价格支持政策对市场的扭曲影响。
2.农村金融与信贷政策。加大“三农”金融产品创新和重点领域信贷投入力度，建立健全农业信贷担保体系，健全省级农业信贷担保机构，采用多样化的贷款方式，构建高效的办贷机制。一是创新粮食规模经营信贷产品。以推进土地流转、发展农业适度规模经营、产粮大县生态环境建设等为导向，大力支持农民专业合作社、家庭农场等新型经营主体发展。二是创新城镇化信贷产品。以推进产粮大县新型城镇化进程为导向，支持产粮大县水利、公路、电网、住房等基础设施建设。三是创新农业产业化信贷产品。针对农业产业化多元化的融资需求，开发全产业链融资产品，提升粮食产业链附加值。五是创新互联网金融产品。引导互联网金融、移动金融在粮食主产区规范发展，推进“互联网+现代农业”、应用物联网、云计算、大数据、移动互联等现代信息技术，推动农业全产业链改造升级。四是创新改善民生信贷产品，支持产粮大县教育、就业、养老、医疗卫生项目建设。支持金融企业探索“互联网”模式，在农村开展电商服务、在线教育、在线医疗服务等，通过互联网全方位整合村镇银行、自助银行、社区银行的功能，打通金融服务“最后一公里”，有效解决粮食主产区农民的金融、电商、物流、教育、医疗、社保等热点需求。五是推广政府和社会资本合作（PPP）模式，开展农村产权抵押融资试点，实施扶贫小额信用贷款推广贫困村互助资金项目合作模式。
（五）粮食风险规避机制
1.粮食风险基金制度。中央应增加粮食主产省的粮食风险基金规模，加快取消粮食主产区风险基金配套，更好地帮助粮食主产区加强地方粮食储备体系建设。完善粮食风险基金管理和使用办法。
2.种粮环节的风险支持。推动农业保险向深度和广度发展，协助农户形成稳定的偿还能力，增强种粮农民对意外风险的抵抗能力。一是完善主要粮食作物生产的保险制度，将农业保险作为支持粮食生产的重要手段。中央财政将于2016年进一步提高对产粮大县稻谷、小麦、玉米的农业保险保费补贴比例。在政策出台前，省级财政产粮大县三大粮食作物农业保险保费补贴比例已高于25%（现行补贴比例）的部分，中央财政承担高出部分的50%。如果省级财政进一步提高农业保险保费补贴比例，并相应降低产粮大县县级财政保费负担，中央财政还将承担产粮大县县级保费补贴降低部分的50%。上述政策实施之后，中央财政对农业保险保费的补贴比例，将由目前的中西部40%、东部35%，逐步提高到中西部47.5%、东部42.5% 。二是加强农村自然灾害应急体系建设。完善灾害性天气、地质地震灾害、森林火灾、农林有害生物重大动物疫病、环境污染等防灾应急预警体系。
3.储存环节的风险支持。从事粮食收购、加工、销售的企业必须承担粮油最低库存义务。最低库存义务的具体标准应由省级粮食行政管理部门提出，省级人民政府审批公布。
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关键词：黑龙江垦区；粮食物流；农业发展
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）16-0115-04
一、研究背景
（一）中国的农业正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期
就目前而言，世界范围内仍然同时存在着三种农业——原始农业、传统农业、现代农业。当前中国正处于由传统农业向现代农业过度的转型期，从事农业劳动力的比重逐年下降，而城市化的水平正在逐年提高，粮食等农副产品的商品率已达到75%以上，由此可见中国已经具备了快速由传统农业向现代农业的转变的条件。
中共中央在1982—1986年连续五年以农业、农村和农民为主题的中央一号文件；2004—2011年，又连续八年以三农为主题，强调三农问题在中国社会主义现代化时期重中之重的地位，2012年的中央一号文件第九年聚焦三农，可见中国对农村、农民、农业问题的高度重视。
（二）粮食物流发展对现代农业发展具有较强的推动作用
粮食是作为维持人类生命的重要农产品，其物流活动和物流方式与人类共存，并影响着社会的生产力发展水平。中国对物流的认识起步较晚，直到1979年，改革开放，物流的概念才开始传入中国，知识的普及和粮食行业的发展需要，逐渐让人们开始对“物流”这个新兴概念有了一定的重视。粮食物流起着沟通主产区和主销区的重要作用，是粮食产业链的枢纽，居于先导地位。粮食物流的畅通无阻有助于解决全国粮食大市场和本文所选研究对象——黑龙江垦区小生产之间的矛盾。
（三）国家政策支持粮食物流的快速发展
为了加快中国农业现代化的发展，中国政府一直关注并高度重视粮食物流发展及其流通体系的建立，多次发表声明，下发文件支持和改善粮食物流的发展，并提出诸多有利政策，促进农业发展。
2008年，国家发改委员会公布了《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》，把粮食生产安全中长期定义为：生产水平在 2010 年时达到 5 000 亿公斤以上、2020 年突破5 400亿公斤；粮食自给率稳定在 95%以上；粮食“四散化”率（“四散”即散储、散运、散装、散卸）2010 年达到 30%，2020 年上升为55%。2009年的3月13日，国务院正式印发《物流业调整和振兴规划》，这些都为粮食物流业的发展创造了良好的宏观环境，也意味着国家对物流的重视程度大大提高了。2010 年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出扩大销区粮食储备规模，适时采取玉米、大豆等临时收储政策，支持企业参与收储，健全国家收储农产品的拍卖机制；稳定发展粮食等大宗农产品生产。
4.黑龙江垦区客观上需求发展粮食物流体系
2012年，垦区生产总值496.5亿元，人均达到3.1万元，实现农业增加值198.2亿元；粮食种植面积4 250万亩，粮食总产量432.6亿斤，为国家提供商品粮407.28亿斤，商品化率达到94.1%。日益增长的粮食产量，无疑提高了对粮食物流的要求。诸如粮食物流的成本过高、物流技术落后、信息化滞后、社会化和市场化及标准化程度低，都是影响黑龙江垦区粮食物流发展的制约因素。
二、黑龙江垦区粮食物流的基本现状
（一）黑龙江垦区粮食的生产现状
截至2012年黑龙江垦区粮食总产量达到432.6亿斤，是2005年产量的2.1倍，粮食的交售量达到407.28亿斤，成为了名副其实的“中华大粮仓”；现在垦区每户的平均经营土地面积是200亩，计算比较，约为35%的家庭经营了垦区约82%的耕地，垦区人均生产粮食35.4吨，规模化的经营模式提高了农业劳动平均生产率，现垦区的劳动生产率为29%，不仅是全国的较高水平，而且还超过了世界发达国家劳动力人均产粮的28%；作为黑龙江省的产粮大户，黑龙江农垦区的份额占将近一半，在全省粮食生产中扮演十分重要的角色。1949年，垦区粮食作物的播种面积占全省的0.27%，2012年上升到22.8%；“全国大粮仓，拜托黑龙江”。这是2004年，第十届人大二次会议期间，总理到黑龙江代表团听取审议时的第一句话，这充分证明了黑龙江垦区在全国粮食安全中的地位之重。
（二）黑龙江垦区粮食的加工现状
世界上主要的粮食有稻谷、小麦、黑麦、高粱、玉米和粟，中国除黑麦之外，这些粮食都有生产，其中产量较大的是稻谷、小麦、高粱和玉米。中国是农业大国，我省又是产粮大省，因此，对原粮的加工转化能力强弱就显得尤为重要。
所谓的粮食加工就是将原粮经过加工处理转化成半成品粮、成品粮或将半成品粮转化成成品粮的一个经营活动的过程。它主要包括以下几个方面的内容：稻谷的碾米、小麦的制粉、玉米及杂粮加工、植物油脂的提取和精炼、植物蛋白质产品的生产和淀粉加工、以米面为主要原料的粮油食品加工、粮油加工副产品的综合利用等等。在加工的基础上再进一步深化就是粮食的深加工。黑龙江垦区的粮食加工龙头企业，着力打造了九三集团、北大荒米业、完达山乳业、北大荒麦芽集团等15家部级和省级农业企业。
（三）黑龙江垦区粮食的储运现状
粮食的仓储工作在粮食物流的整个过程中占有重要的地位，它连接粮食的生产、收购、加工和销售，它是必不可少的中间环节（如下图所示）：
黑龙江垦区水稻收纳库主要位于哈尔滨、佳木斯、牡丹江分局、红兴隆分局、宝泉岭分局和建三江分局；玉米的收纳库主要位于哈尔滨、牡丹江分局、红兴隆分局、建三江分局和九三分局、齐齐哈尔分局；大豆的收纳库主要位于其主产区的哈尔滨和垦区的牡丹江分局、红兴隆分局、宝泉岭分局、建三江分局、九三和北安分局。收纳节点位于粮食主产区公路和铁路附近，以便于粮食的收纳，我省垦区按照国家三类粮库的标准建设，仓容规模2.5～5万吨，但如果是产量密集的主产区，可以将仓容规模扩大到10万吨；粮食物流中转节点的粮库都是位于距离粮食集散地较近的公路、铁路和水路的枢纽，年中转量均在40万吨以上。黑龙江垦区一般使用筒仓和砖圆仓完成粮食的仓储；大型粮食物流节点也可成为粮食物流中心，其大型规模在于不仅可以对上游粮食的供应商来源的大量粮食进行集中的加工储存等工作，并可以处理下游粮食需求用户的不同订单信息，并提供批量的粮食仓储、配送等服务，也可以说具有粮食交易市场的功能。
黑龙江垦区现有总地坪面积为758.7万平米，以现有水平无法赶上粮食连年递增生产的趋势，地坪缺口普遍很大，粮食收获后往往直接在压硬的天地上进行处理和储存，所以垦区对地坪面积的需求还是很大的。
省内现有10条公路线路为粮食运输通道，粮食运输的公路总里程为638公里，主要用于粮食的收纳、中转、短途运输和成品粮的运输；黑龙江的粮食铁路运输通道同样也分为东部、中部和西部。东部：东部通道构成，包括两条区域性的主要通道、12条次级通道、48个物流中转节点和5个省级大型粮食物流节点。中部：中部地区有3条主要通道（绥北线、通让线、滨洲线），两条次级通道（汤林线、北黑线），42个物流中转接点和3个省级大型粮食物流中心。西部：有主要运输通道1条，次级运输通道3条，粮食物流中转节点13个，省级大型粮食物流节点两个。跨省的粮食通道主要有4条，分别是经过哈尔滨的哈长线和拉滨线，经过大庆的通让线，经过齐齐哈尔的平齐线。还有两条次级通道：经由牡丹江图佳线出省走辽宁的东边道入海，经同江入海出省通道。
每到运输旺季，黑龙江省农垦总局都会头疼，虽然黑龙江省是“中华大粮仓”，但却处于铁路线的末端，粮食外运成为了最大的难题。外运设备主要缺乏专用汽车、火车专列以及相应的专业设备。输送机、清理设备、散粮发放设施、汽车衡、钢罩棚等设备远远不足。
三、黑龙江垦区粮食物流发展存在的问题
（一）黑龙江垦区粮食库存大、流通成本高
黑龙江省是中国最大的商品粮生产基地，粮食商品率超过70%，享有 “北大仓” 的美誉。黑龙江垦区近些年随着粮食产量逐年增长，商品量的增加，粮食库存逐年加大，居高不下，全国粮食供求长期处于局部、相对过剩状态，到 2012 年粮食年度末，黑龙江省垦区粮食库存达到500 万吨。如此之大的粮食库存，在历史上是从来没有过的，大库存量造成粮食陈化降等问题，而且这些粮食的储存、管理费用、银行利息等，造成了财政包袱沉重、 新粮接收困难等一系列问题，甚至个别粮食购销企业出现了为保补贴储粮不愿卖的苗头。
（二）垦区粮食储运基础设施落后、运输效率低
虽然经过几年建设，黑龙江垦区的粮食仓储条件有了较大的改善，但按粮食现代物流的需求，仍有很大差距。如粮食散装机数量较少，烘干机效果不好、烘干能力不足、仓房老化陈旧破损严重等，导致粮食流通不畅导，影响了粮食物流整体功能的发挥。散粮装运和接卸设备缺乏，使许多粮食得不到及时中转，运输设施简陋引发粮食在途时间长、 途中损耗大、 运输费用高等问题。包散结合、 公铁水路运输共存的多式联运还没有开始应用。
解决粮食物流的核心问题，主要是解决“北粮南运”的问题。粮食物流主要依靠铁路运输，目前是铁路运力受瓶颈限制，海上运输比例偏低。但受铁路运输能力整体不足、运输瓶颈限制以及煤炭等原材料运输需求增加的影响，北粮南运的铁路运量难以增加，而水运价格偏高及港口中转设施不足导致粮食海上运输比例偏低。
（三）垦区物流信息化程度不高，技术水平落后
物流企业技术落后，管理模式比较原始，导致不能支持粮食供应链物流体系的有效运作。目前黑龙江垦区物流技术较落后，这严重阻碍了黑龙江垦区粮食物流体系的发展。一是粮食物流的包、加、储、运技术落后。包装技术落后，不仅使粮食产品易潮易腐，在物流过程中损失巨大，而且显得粮食的档次低，阻碍粮食的销售。二是黑龙江垦区粮食加工技术落后，大量粮食增值部分被其他一些企业抢先争夺而去。包括储藏技术、运输技术等都存在一定的技术“瓶颈”，有待进一步加强。
（四）高水平高素质物流人才的短缺
人才是垦区粮食物流发展的关键战略资源，是建立健全粮食物流体系的关键因素。目前来讲黑龙江垦区仍然存在着物流人才的短缺现象，就现有的物流人员来讲，普遍的素质和水平偏低，很多人员的观念更新和知识更新跟不上现代物流的发展需求，这将会导致垦区粮食物流发展速度缓慢、不能实现粮食物流高效快速的发展。
（五）粮食物流相关主体的整合程度不高
黑龙江垦区粮食物流各主体之间，存在大型的粮食生产企业与农户、粮食中间商及物流产业的对接组织管理与设施资源整合问题，物流服务业和粮食的相关企业联动机制不强。建设大型的粮食物流中心、规划粮食物流中转节、完善粮食物流的信息系统平台、加强各相关部门的互联互通，实现资源共享等的不完善，致使粮食物流相关主题间的整合程度呈较低水平。
四、针对黑龙江垦区粮食物流存在问题的几点建议
（一）降低粮食物流运输成本
要提高火车的运输能力，错开运输高峰期间等手段适当降低火车的粮食物流成本，原粮通过散粮火车，散粮船舶，到关内各省及东南沿海城市；品粮和精粮要逐步推广集装箱、托盘和成组的运输方式。要积极与北良港、营口港合作，发挥它们散粮运输和陆海联运的绝对优势；要完善相关的配套设施，统一标准，完成公路、铁路、水路的无缝化连接；要构建畅通、快速、高效的垦区粮食物流供应链，完成大粮食、大流通、大市场的规划。最终实现年储备粮食200万吨，销售300万吨，通过粮食的无缝化运输方式，减小库存储备，降低物流成本。扩大铁海联运规模，使黑龙江垦区的外运仓储位置前移，以平衡粮食的生产运输问题。
（二）完善粮食物流储运基础设施建设
粮食储运设施的建设和完善是粮食物流运作的基础和前提。 必须加大对粮食储运设施建设的投入，改善粮食储运条件，提高粮食“四散”流通水平。根据黑龙江省垦区粮食流通的具体特点，粮库建设布局重点应放在粮食主产区和交通枢纽地带，并根据各地的自然条件及粮库的功能作用的不同，确定建设不同类型的粮食仓库，形成大中小型结合、 各种形态不同、 的粮食仓储体系。增加散粮自动装卸设备和专用运输工具，做到从粮食散储、中转库装卸到车站码头进出有一系列环节的设施配套。
合理调整粮食购销企业布局，切实增加粮食中转库数量，以适应粮食配送的需要。健全粮食购销企业基础设施，完善粮食物流功能。主要是增加散粮自动装卸设备和专用运输工具，做到从粮食散储、中转库装卸到车站码头进出有一系列环节的设施配套；从长期发展看，应适当开展粮食集装运输。目前，应把重点放在对现有承载工具的改进上，特别是要对箱体进行改装，使其成为专用运输工具。
（三）搞好垦区粮食物流信息系统建设
将信息技术与发展垦区粮食物流相结合，建立垦区的现代信息平台，达到与全国相关的信息网络互联、互通和有效衔接的目标，最终使粮食物流信息网络平台成为垦区现代粮食物流的神经中枢。注重垦区“六大”物流园区、百个重要物流节点，省外“五大”配送中心及配送网点的网络建设。同时，进一步完善现代物流设施、健全物流信息平台，形成保管、运输、装卸、包装、流通加工、信息处理等环节的紧密连接，建立起适应垦区现代化大农业和城乡一体化建设的现代物流体系。
通过自主开发和引进吸收国外先进技术，加快研制粮食物流关键设备和相关的技术开发，尽快研制通用的散粮火车、散粮集装箱和散粮汽车。推广散粮运输技术设备，提高粮食物流的技术装备水平。制定和推广粮食物流标准，实现粮食仓储设施、运输工具、装卸机械、信息编码、品质检测的标准化。
（四）建立高水平的物流专业人才队伍
随着粮食物流流通体制改革的深入，粮食物流企业人员变动较大，粮食物流业的发展还很不完善，缺少高水平的物流管理人才等。因此要加快物流人才引进与培养力度，黑龙江垦区应注重中青年人才的培养，聘请国外专家参与垦区粮食物流体系的经营和管理，在与国外专家交流、合作中提高垦区内部专业人员的水平，使粮食物流体系较快走上正轨。只有管理水平和专业技术上去了，才能真正的降低粮食物流的成本。同时，考虑以外包的形式，把粮食物流外包给有实力的第三方物流公司，从而节省粮食物流成本。
（五）粮食物流体系的完善整合
以哈尔滨为中心的省级物流圈；以牡丹江分局为半径，以密山、虎林市为中心带动周边地方的兴凯湖物流圈；以建三江、红兴隆分局为半径，以佳木斯为中心带动周边地方的三江经济物流圈；以齐齐哈尔分局、绥化分局、北安分局为半径带动周边地方的哈大齐工业走廊物流圈。
加强粮食产销地区合作，按照销地的粮食调运需求，加强产地的粮源组织和铁路专列、海运班轮的发运工作，建立稳定的粮食运输通道，实现产销区的有效对接。鼓励大型粮食经营和加工企业通过兼并、重组和股份制改造，形成一批跨行业、跨地区，集粮食收购、储存、中转、加工、贸易等业务于一体的大型粮食物流企业。积极发展第三方粮食物流。提高粮食市场信息服务水平。发展粮食网上交易。建立全国粮食电子交易平台和全国粮食物流配货、交易管理信息平台，实现粮食物流信息资源共享，提高粮食物流的组织化程度。
五、结论
粮食是作为维持人类生命的重要农产品，其物流活动和物流方式与人类共存，并影响着社会的生产力发展水平。本文在对垦区粮食物流发展的研究时，进行文献查阅，实地调查和对比分析，力求做到详尽地掌握各方面关于粮食物流的信息，从而对结论获得的正确性和完善性有所帮助。现将结论叙述如下：（1）中国的农业正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，中国对于粮食物流的要求也在逐渐提高以适应现代化农业的发展，作为有着“中华粮仓”美誉的黑龙江农垦地区，更是面临着挑战和机遇，传统的粮食物流单一模式已经不能适应现代农业的发展，多元化的粮食物流体系布局已成为新的形势要求，黑龙江垦区建立完善的粮食物流体系是必然的发展方向。（2）针对垦区粮食物流存在的主要问题，提出了几点对应的对策建议：通过降低粮食物流运输成本、完善粮食物流储运基础设施建设、搞好信息系统的建立、建立高水平的人才队伍、粮食物流系统的完善整合，做好自身发展，当好黑龙江省的领头羊，成为全国的典范，增加农民收入，带动农业发展，实现粮食物流的现代化。
参考文献：
[1] 刘萍.黑龙江省农产品物流发展战略研究[J].东北农业大学学报：社会科学版，2006，（2）.
[2] 张平.改善和发展黑龙江省农产品物流思考[J].物流技术，2008，（1）.
一、我县国有粮食企业现状
（一）国有粮食企业改革的状况
2008年，按照国务院、省州政府关于完善粮食流通体制改革相关文件要求，在县委、政府领导下完成了国有粮食企业的改革任务，实现了职工身份全员置换，妥善解决（移交）企业退休及供养人员，并在改革原粮食收储企业的基础上，剥离部分资产，重新组建1个县粮食储备有限公司，使长期以来我县国有粮食企业所背负的“三老”问题得到妥善解决，企业按公司法的要求，轻装上阵，逐步步入良性发展的轨道。
2007年11末，我县国有粮食企业资产总额从改革前的
1324万元增为改革后的1826万元，企业负债从改革前的1460万元减为改革后的
1390万元，所有者权益从-136万元增为436万元，固定资产原值从866万元降为420万元，在改革过程中处置了部分资产，筹集了469万元的改革成本。在改革中，在职人员从52人降为12人，退休及供养人员按时移交社保，极大地减轻了新企业的负担。
2008年末，我县国有粮食企业经营效果明显，从改革前亏损45万元变为盈利6万元，实现了改革的预期目标。但是，改革并不意味着“一改就灵”，也不可能一改革就使企业得到快速发展，对于企业发展来说，改革后新公司的组建，只是企业发展的一个新的起点。面对国际国内的粮食形势和国有粮食企业所肩负的责任来看，还需要深入调研、分析，找准制约我县国有粮食企业发展的障碍，采取切实有效的措施，实现企业的规范运行和企业经济效益、社会效益的显著提升，才能真正使国有粮食企业实现良好发展，才能真正发挥粮食流通主渠道作用和更好地完成相关职能任务，实现改革发展的目标。
（二）国有粮食企业发展存在的困难和问题
1.我县国有粮食企业规模小，实力弱的状况还未得到根本改变。按照国务院〔2006〕6号文件及粮食安全现实需要，每个县市必须保留一户国有或国有控股粮食企业的要求，由于我县属于粮食产销平衡区，国有粮食企业长期以来都处于规模小、实力弱的状况，如此带来了新的国有粮食企业竞争力弱的问题，在主导粮食市场和发挥主渠道作用上显得十分乏力。
2.随着粮食市场主体多元化的形成，市场竞争十分激烈，国有粮食企业生存的空间越来越小。到2008年，全县粮食经营、加工企业达6户（已办证户数），全社会购进原粮11584吨，其中，非国有粮食企业购进7123吨，占61.5
%；全社会销售粮食10644吨，其中，非国有粮食企业销售7204吨占67%。可以看出，非国有粮食企业在全县粮食经营上，其购销量已接近全县粮食购销总量的64%，国有粮食企业的生存发展面临着严峻的挑战。如果在改革的基础上不认真谋划发展，我县国有粮食企业的生存空间将会越来越小，企业经营将会重新走上亏损的道路，形成对粮食安全工作的重大影响。
3.由于受长期粮食计划经济的影响，我县国有粮食企业人员及其管理者在认识上、管理上、观念上还有较大差距。首先，在认识方面存在认识滞后的问题，即还未认识到粮食工作面临的严峻形势。2007年以来，由于诸多因素（世界粮食总库存下降；消费量增加，产需缺口增大；生物燃料替代品大量消耗玉米等）的影响，导致国际粮价大幅攀升，37个国家出现粮食危机。从国内情况看，由党中央、国务院及各级党委政府长期以来高度重视粮食工作，逐步加大对三农的扶持和补贴，形成了我国连续多年粮食丰收，在国际粮食危机发生后，中国粮食处于价格稳定，市场平稳的良好情况，但是，随着农民种粮成本上升，粮食消费量日愈增长，我国的粮食产销将长时期处于紧平衡的状况，粮食部门肩负着的责任将日愈增大。其次，在企业经营管理上，由于受长期计划经济的影响，还习惯于用计划经济的办法管理企业，在调动职工积极性和发挥企业主动性上还存在较大差距；在认识和观念上，通过改革，一部分企业管理者及员工的观念得到了较大转变（在调研中，我们也看到了企业管理者和员工的积极性得到了发挥，员工的企业意识得到了较大转变）。但还有一部分职工还是墨守陈规，存在职工积极性调动不起来，经营管理目标不明确，经营效果较差的问题，新的国有粮食储备企业之间存在着发展极不平衡的状况。
4.企业经营规模小，经营效益差，抗风险能力明显不足。2008年我县国有粮食企业通过改革、实现了盈利，扭转了严重亏损的局面，但由于受体制、政策、认识等因素的影响，表现出经营规模小，经济效益难于大幅提升的情况，企业满足于搞好储备，增加储备量，在商品粮经营上表现出怕担风险、缩手缩脚的状况，企业经营始终未能得到突破；也表现出企业管理者对市场认识不清、判断不准、措施不力，抓不住机遇的弱点，甚至在一年当中几乎没有开展商品粮经营活动，导致企业生存发展十分艰难。
5.管理制度不健全、不完善，创新能力弱。新企业组建后，其经营管理及运作方式与改革前的国有粮食企业运作方式不同，许多管理运作方式都处于不断探索的过程，就目前的情况看，存在管理制度不健全、不完善、不科学的问题，如在激励政策上，存在考核指标过高或过低的情况，影响了职工积极性的发挥；一方面存在公司领导班子怕承担经营风险，缩手缩脚的问题，影响了企业能动性的发挥，另一方面又存在公司市场调查研究和管理企业不足的问题，造成企业在经营中出现风险。同时，在企业经营管理中，还存在创新能力不足的问题，表现在对粮食工作形势认识不高，对市场信息掌握不够、预测不准，抓市场机遇的能力弱，导致企业在市场主体多元化竞争中的优势无法发挥，主导当地粮食市场能力弱。
6.发挥行业优势，抓政策性业务的能力还不强，办法不多。国有粮食企业在一定程度上承担着政策性业务和服务粮农、服务消费者的责任，但由于重视不够，在全力做好民政救灾、农村低保、军供粮等方面的工作上还存在着差距，主要表现在认真汇报争取当地党委、政府的领导力度还不够，与部门协商、沟通不足，军供粮供应点工作不到位，管理不规范，服务不到位的情况依然存在。
以上这些问题都说明了我县国有粮食企业在贯彻落实科学发展观上存在的差距；在履行国有粮食企业的社会职责上有差距；在服务粮农、服务消费者、服务部队的工作上有差距；在确保我县粮食安全、发挥粮食流通主渠道作用上有差距。
二、搞好我县国有粮食企业的对策
国务院《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》明确规定了“每一个县必须保留一户国有或国有控股粮食企业”的规定，其目的，就是要充分发挥国有粮食企业主渠道作用，为巩固粮食安全搭建平台，提供保障。也就使得国有粮食企业改革与其它国企改革有所不同，赋予了国有粮食企业相应的社会责任，特别是在粮食产销平衡区，做好国有粮食企业工作，是一项既重要又艰巨的任务，必须千方百计抓好，确保国有粮食企业主渠道作用更好地发挥，为粮食安全工作打好基础。
（一）必须以科学发展观为指导，认清粮食工作面临的形势，坚定做好粮食企业工作的信心。国家粮食安全中长期规划纲要（2008——2020）指出：“从今后发展趋势看，随着工业化、城镇化的发展，以及人口增加和人民生活水平提高，粮食消费需求将呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等对粮食生产的约束日益突出。我国粮食的供需将长期处于紧平衡状态，保障粮食安全面临严峻挑战”。党的十七大把“确保国家粮食安全”写进了报告中，中央经济工作会议指出：“粮食安全始终要做到警钟长鸣”,把粮食安全提高到了党和国家的工作高度，各级党委、政府高度重视粮食工作，加强领导，为搞好粮食工作创造了条件，所以，我县粮食系统干部职工要认真学习实践科学发展观，以科学发展观统领粮食工作，充分认识粮食工作面临的形势和搞好粮食工作的极端重要性。坚定搞好粮食工作的信心和决心，以“三牢记，五争先”和“确保我县粮食安全”为主题，认真开展深入学习实践科学发展观活动，认真调研、分析我县国有粮食企业发展工作，找准切入点，找准阻碍我县国有粮食企业发展的问题和症结，采取有效措施，不断创新工作思路、方法，创新管理体制，创新经营方式，全力推进国有粮食企业发展，逐步改变我县国有粮食企业规模小、竞争力弱的状况，真正发挥国有粮食企业主渠道作用。
（二）明确任务，转变观念，履行职能。国有粮食企业的主要任务是承担各级储备粮管理，按地方政府要求进行救灾、低保、军供等粮食供应，以及开展自主经营业务，并通过经营活动主导粮食市场，稳定市场粮价等，具有企业效益和社会效益双重任务和职能，所以，董事会和企业一定要树立全局观念，充分认识国有粮食企业发展的极端重要性，认清肩负的责任，不断加强干部职工的教育引导，要克服小富即安，小进则满和守摊子的思想，以粮食事业长期以来的典型实例教育干部职工，进一步调动广大干部职工的积极性，发挥主动性，树立与企业发展共命运的思想，爱岗敬业，不断创造企业辉煌。从调研中可以看出，多数企业干部职工在企业改革后思想观念都发生了很大变化，工作有了很大变化，如上班时间延长了没有怨言，主动加班加点，过去小工做的工作，现在干部职工主动承担。干部职工精神面貌有了很大变化，在粮食收购、调入中，涌现出了许多感人的事例。但也还有一部分干部职工认识和观念还未得到根本转变，积极性没有调动起来，主动性没有发挥。针对这种情况，粮食行政主管部门和董事会要有高度的责任感和使命感，切实采取有效措施，转变观念，审视度势，因地制宜，强化管理，创新管理，真正使企业步入良性发展的轨道。
（三）处理好“两个关系”，创新管理。由于我县国有粮食企业改革的特殊性，按公司法要求，组建了董事会、监事会和新的国有粮食储备有限公司。董事会由粮食行政管理部门相关人员组成。这就决定了在企业管理中可能出现较多的问题。针对调研中发现的问题，我们必须认真处理好“董事会、监事会、企业之间，董事长、监事、经理之间”的关系，严格按照公司章程办事，明确各自的职责任务，避免“董事长大包大揽，公司经理成为打工人员”的问题，避免“董事会放任不管，公司经营风险以日剧增”的问题，同时，要充分发挥监事会的作用，维护良好的管理、监督、经营的关系，加强纪律监督，避免董事长、经理少犯或不犯错误，最大限度地减少企业损失。在妥善处理好“两个关系”的基础上，不断创新企业管理，不断探索国有粮食储备有限公司新的管理和营运方式，使企业真正获得发展。
（四）以经营效益为中心，以市场为导向，抢机遇，抓重点，增效益。企业的生存发展必须建立在不断增长的效益和不断增强的竞争力之上，新的国有粮食企业要在管好各级储备粮的基础上不断拓宽经营业务，不断增加经营量，不断创造更高的效益，不断增强经济实力和市场竞争力。一要树立发展的理念，要把不断提高经济效益和增强市场竞争力作为己任，千方百计拓展业务，创新管理，实现企业经济效益最大化。二要依托市场，搜集大量信息，紧紧围绕市场的价格变化趋势，认真分析、预测，作出准确判断，提出经营的目标，同时，要加强与州内外，省内外粮食行业的交往与联系，增加经营合作业务。三要抢抓机遇，突出重点。粮食部门的经营季节性强，粮食交易分散零星。要针对市场的变化，抢抓市场信息，抢抓市场价格波动中粮食收购和销售的最佳时机，不失时机地做好粮食经营；要针对粮食交易季节性强，最佳时机较短暂的特点，集中力量抢抓粮源，只有真正掌握了粮源才能真正掌握市场的主动权，特别是在近年来，粮源十分紧张和周边地州都往楚雄州抢粮源的情况下，抢抓粮源显得特别重要。同时，要针对农民卖粮分散的特点，及时布点，并采取多种形式和办法，加快粮食收购进度，在预定时间内完成收购任务。要认真把握粮食销售的最佳时机，及时组织粮食销售，实现粮食经营效益最大化。
（五）健全和完善企业管理制度，促进制度创新。要不断完善和健全企业的管理、经营和激励机制，不断探索，创新企业的管理方法和制度，真正用制度管事，用制度管人，体现制度下的公平正义，使企业真正步入良性发展。要克服人为因素破坏制度的弊端或有制度不执行，朝令夕改的做法，真正体现企业规范运行。要不断探索干部职工激励机制，把企业效益和职工利益有机统一起来，不断提高企业效益，增加职工收入，体现多劳者多得，进一步调动职工的积极性，发挥职工的主动性和创新性。要改变目前企业制定制度不合理、不科学的问题，真正使激励机制成为调动积极性的动力，成为激励创业、激励发展的动力。
一、问题的提出
物流产业在国际上被认为是国民经济发展的动脉和基础产业,其发展程度已成为衡量一个地区现代化程度和综合实力的重要标志之一。我国作为一个农业大国,农产品的流通是农业实践及理论中一直探讨的核心问题,现代农产品物流体系的构建已成为深化农村综合改革、推进社会主义新农村建设的一个动力源泉。对于农村物流来说,最为重要的即为粮食流通。党中央、国务院历来都高度重视粮食流通工作,也是一个“老大难”问题。与其他农产品相比,我国粮食流通的市场化道路最为曲折和复杂多变。改革开放以来,我国粮食流通体制改革几经起伏。即便从1998年以“三项政策、一项改革”为核心内容的新粮食流通体制实施以来,粮食购销市场化的进程也并没有停止,而是在曲折中前进。
从20多年来的粮食流通体制改革历程来看,此前决策者们不仅在创造条件加快培育新型粮食市场主体方面做得很不够,有时甚至迟迟不能消除束缚新型市场主体成长的体制和政策障碍;同时没有按市场规则办事,一方面,国家为国有粮食企业确定了购进价,销售价却由市场决定,购价与销价由两种机制形成,往往相互脱节。另一方面,国有粮食企业既有与其他国有企业形成低效率的类似原因,又因粮食的特殊性而具有形成低效率的独特原因,达到盈亏临界点所需要的买卖差价往往大于合理的买卖差价。
2004年的中央1号文件《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》和国务院17号文件《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》,在我国20多年的粮食流通体制改革进程中具有里程碑意义。中央1号文件对新一轮粮改的市场化目标和所应把握的重点环节提出了原则性意见,国务院17号文件以中央1号文件精神为指导对新一轮粮改做出了全面部署。这两份重要文件使粮改朝着市场化的方向迈出了具有决定性意义的一步。是年底,全国(除外)粮食收购市场和收购价格全部放开,已初步确立了在国家宏观调控下的粮食购销市场化新体制。在这新一轮粮改中,在三个方面取得了突破性进展:一是铲除了束缚新型市场主体成长的体制,培育新型市场主体受到高度重视;二是全面放开粮食购销和价格,粮食购销市场化得以最终完成;三是粮食补贴政策发生历史性转换,由以前的补流通环节改为补生产者。
在消除束缚新型市场主体成长的体制和政策障碍的形势下,经营主体开放、粮食价格市场化预计将形成新的粮食市场结构。未来形成的市场结构是否最优的结构(即有利于增加农民收入,有利于粮食市场稳定,有利于粮食安全),粮食流通的改革能否使得我国粮食市场包括生产、流通等环节真正地良性运行起来呢?在回答这一个问题之前,最起码有一点值得我们来思考,即经验显示在我国农村经常发生丰产而不增收,在现有情形下这个状况并不能得到有效的改变。之所以我们农民种粮经常是丰产而不增收,是因为粮食收割具有很强时间季节性,一般大家都在短短十几天时间内把粮食从地里收割下来,接着只是对它进行晾晒,此后农户往往将预留储存部分粮食作为口粮、饲料和种子粮,其余的粮食在短时间里抛入市场卖掉。这是基本上农户家庭的普遍做法,这是由农业生产特点所决定的,因为他们面临相同的环境与条件的限制,比如仓储条件、市场信息、控制风险工具等方面,这样导致一个必然的结果就是粮食价格下降,从而粮食丰产而不一定使得农民的收入增加。与此同时也导致粮价形成较大的季节性波动,在收割期间粮价偏低,在栽种、青苗期间粮价走高,因此不利于粮食市场价格稳定。另外,还会导致谷贱伤农的景象,降低农民种粮的积极性,从而不利于粮食安全。为此,国家政府需要常年对粮食种植农户采取各种补贴措施,一般包括降低种粮成本的良种、化肥、农药等生产资料补贴,大幅度提高农业劳动生产效率的农机具补贴,及其它直接补贴形式,除了在种植方面补贴外,在产出方面也常实行直接或间接性补贴,比如我国最近两年通过利用国有粮食流通企业实施粮食托市收购措施,其实质是保证农民收入稳定性的价格补贴,当然也是起到稳定市场价格的作用。由此可见,我国在粮食生产和流通里诸多环节上需要补贴,每年需要动用大量的财政收入,这里面还必然会产生大量的隐性资金浪费等问题。
我国长期以来粮食购销体系模式甚至现有改革后模式,在某种意义上来讲,其关键症结是把作为粮食生产者的农民排除在粮食流通市场之外。在传统模式里,农民种植出来的粮食是由国有粮食部门进行统购统销,是计划经济性质的;在最新粮食流通体制改革后,虽然粮食流通领域允许和鼓励私人企业参与粮食流通,但由于粮食经营企业在与单个农民家庭进行粮食交易或博弈上,具有资金、仓储、信息、风险控制等各方面的优势,通常来说普通农户家庭在粮食定价权上缺乏与之讨价还价的能力,除非粮食流通行业规范性发展,企业数目不断增加以形成企业之间完全充分的竞争状态。在现实中农民只能在把粮食从地里收割下来,在很短时间里把粮食卖给这些粮食经营企业,在粮食销售定价上根本上就没有谈不上有话语权。要不是国家施行在粮食价低时进行托市收购机制的话,农民处境就更加被动。
二、建立新型公共粮食仓储体系以弥补仓储市场缺失
长期以来农民丰产而不增收,传统粮食购销体系模式甚至包括现有改革后模式将农民排除在粮食流通市场之外,这些问题的症结又在哪里呢?我认为,症结在于农民仓储资产不足或仓储市场的缺失。在收入低的农村经济里,农户家庭除了交足国家分配的定购任务外,每年都剩余较多的口粮、饲料粮、种子和商品粮。农户如想储存剩余粮食的话,没有可借助使用的公共仓储设施,通常采用家庭自我储存方式。由于沿用传统落后的储粮方法以及设备简陋,鸡刨狗蹬、鼠盗虫蛀、霉烂变质等,粮食损失浪费现象十分严重,导致农户自储粮食成本较大。因此,虽然把粮食暂时储存起来等到淡季时出售将获得更大的收益,但农户家庭由于仓储资产不足及农村仓储市场的缺失,他们也只得放弃似乎有报酬的库存投资,将具有较高未来预期收益的粮食兑换成现金资产。加上近年中央政府为了维护农民利益和稳定粮价,
采取了对粮食实施托市的举措,因此农户必然将粮食快速抛售到市场,根本没有充当市场参与角色的动力,从而在交易策略上农民表现出非最优行为。这种仓促将物质形态转化成易保存的货币形态,无论从成本上还是从安全性上对农户来说是明智的决策。然而,农户交易策略的代价也是巨大的,即丧失了粮食交易的时间价值、期权价值,以及充当融资抵押功能的价值。从总体上来看,这种次优行为导致了农户家庭的福利损失。另一方面,从国家层面上,代价也是较大的,因为由于粮食生产的特性政府每年都要进行强力托市操作(只要将实施托市政策列为手段的话)以维持粮价在收割时段的暂时稳定,势必将需要花费大量的财政收入来补贴这一过程。这里还不必说此过程中可能存在操作失误、腐败等诸多问题。另外,此也强烈地体表现出国家干预市场的痕迹,不利于粮食市场流通的真正成熟与发展。
农户这种次优交易策略或放弃粮食市场参与权是一种普遍现象,它不仅仅是某一家两户的个别行为,而且也是长期以来的现象。在人类发展到今天,尤其当前中央政府把解决“三农”问题作为重要的国家政策,以及正在着力进行的粮食流通体制新一轮改革,需要我们对这一问题的进行认真地思考和寻找有效的解决方法。既然是一个农村经济里的普遍现象,因此就必须从资产公共性角度来寻找解决的方法。我们认为,对农村经济发展政策的制定应该注重作为粮食生产者的农民参与市场,提升农民在粮食价格上的话语权,而这在过去的粮食市场几乎忽略了这个问题。更为具体地,要提高农户家庭对粮食的仓储能力和动力是问题关键,从而建立一个高效的粮食仓储管理机制则是其至关重要的前提,这样可以弥补农村经济里仓储市场的缺失或为农户提供一个公共的仓储资产。
农村经济里建立新型现代公共仓储机构或企业(具体模式见后面的详细讨论)之后,农户可以利用公共仓储资产或进入仓储市场改变自储粮方式,扭转自身现有售粮处境,解除储存条件的约束,使得其能真正意义上参与粮食市场。这里最直接的效果是可以使农户自由处置粮食出售时点,而不必象传统情况里粮食收割后不久就必须要抛售到市场或粮食中间商。这样必定有利于提高农民的收入,使自己劳动得到应有合理的回报;同时又能起到藏粮于民的效果,而不一定要是大量地被控制在流通企业手中,这样也有利于主体多元结构,大大地减少粮食流通的垄断成份,从而容易形成比较合理的市场价格。另外,由于实现产后分流,增加农民自储粮,还可以减轻国家托市收购的压力和减少财政支出;同时国家、地方粮食储备部门还可以委托储备降低成本,也有利于保证粮食安全性。因此,新型现代公共仓储机构或行业的建立将能够极大提高粮食流通改革效果,更大程度地通过市场机制来形成储备粮的购销价格,为提高我国农村经济服务。当下无论我国宏观调控还是政策导向上,都是支持新型现代农村物流形式的。在这样一个大背景下,是发展我国农村特色的新型仓单系统的最好时机。
三、解决具体方案及其社会经济效益
我们建议建立具有高度信誉、管理水平高的新型粮食公共仓储企业或机构,然后通过它将粮食储存的传统形式转变为粮食储存的标准仓单化,以及同时创建一个相对应的仓单交易辅助平台;具体地,农户将粮食根据仓储规章或标准的要求存入仓库,获取仓储企业的无记名标准化仓单作为存入粮食的凭证,该仓单内容主要包括标明质量等级、数量,它是一种类似银行存款的可以随时存取的不记名标准仓单。仓单对应于粮食,也即实物证券符号化。另外,在标准仓单体制基础上辅助创建一个仓单交易平台,比如现场交易大厅或网上电子交易大厅,实现粮食交易集中进行,以利形成粮食市场化价格。
由于具有高度公信力和专业管理能力的机构对实物有效管理,保证了仓单与粮食的严格对应,使得仓单交易实质上就是实物现货交易,只不过现在是通过仓单的形式买卖替代实物交易,从而避免了实物搬运,极大地方便了交易,降低了交易成本和增加交易次数;仓单交易也创造价格透明性,使得农户能够掌握信息作出销售决策而不是等待上门来的购买者(如粮食中间商或流通企业),它们常常给较低的收购价格。因而标准仓单化使得粮食便于流动起来,而且是具有非常强的流动性,从而增加其价值。
我们这里的模式有别于现有的国内外仓储模式,主要在于仓单是标准化设计且无记名性,包括标明质量等级、入库时间等,数量是百斤的倍数,这样可以大大增强粮食的流动性;同时建立了一个仓单交易平台与设计一套仓单交易机制;在未来条件时机成熟时考虑与粮食期货对接,形成粮食的现货与期货两市场之间协调互动发展,更加有利于粮食当前价格与远期价格密切关联,实现稳定粮食价格功能。
对于整个仓单体系,通过标准仓单形式涉及诸多方面的参与者,这些参与主体包括仓储企业、农户、粮食加工企业、金融机构、政府等。系统里各参与主体间关系如图所示:
1.仓储机构或企业
仓储企业主要提供仓储、交易平台、质押物(动产)托管等相关的物流服务。仓储企业以合同的形式在一定期限内提供客户(农户、粮食加工商)所需仓储以及相关的全部或部分物流服务;同时仓储企业在标准仓单质押贷款业务中,向银行提供质押仓单的信息。一般来说,注册的粮食仓储设施必须象一个供给粮食仓库一样运作。与客户的仓储协议必须是标准化且没有歧视的。仓库必须正式地贴出仓储和处置价目表。仓储企业的优势和价值表现在成本价值、服务价值、风险规避价值、社会效益四个方面。
2.农户家庭
粮食收割具有很强时间季节性,现在普遍的做法是一般大家都在短短十几天时间内把粮食从地里收割下来,接着对它进行晾晒,此后农户往往将预留储存部分粮食作为口粮、饲料和种子粮,其余的粮食在短时间里抛入市场卖掉,因此常常出现农民种粮是丰产而不增收的现象。在当前这个新型框架下,农户可以将剩余根据仓储规章或标准的要求存入仓库,获取仓储企业的无记名标准化仓单作为存入粮食的凭证。注意,我们这里利用了金融里的一个概念,将实物实行了证券符号化,即仓单对应于粮食。因此一个金融里的手段将原先缺乏流动性的粮食通过统一存储和标准化变得具有流动性,从而大大提升它的价值,至少是使粮食产生流动价值。从广义上来讲,这一操作已经提高了农户的收入或财富价值。最明显的好处是,一方面,在农业生产和产品升级上急需资金支持,但农户以往可用来贷款的质押品较少甚至是缺乏,具有很强流动性的标准化仓单对于银行来说是质量良好的贷款质押品,从而解决了农户贷款难的金融问题;另一方面,在传统粮食交易方式中农户处于价格被动地位,仓单系统建立后,农户可以在价格不满意时期将粮食托管存放于仓储机构,在任意时点上进行买卖仓单,以获取
时间价值和价差收益,摆脱以往受无法跨季节销售的制约。
其实,最重要的是改变我国长期以来粮食购销体系模式(甚至包括现有改革后模式)里把作为粮食生产者的农民排除在粮食流通市场之外的状况,现在使得农民能够有渠道和更大的空间来参与市场,从而分享市场交易里带来的好处。
3.粮食加工商
粮食加工企业以往做法是在粮食收割季节里,从农民那里收购粮食储存在自建的仓库里,即便如此也因库存有限而仅能供短期加工之用,过后则只能从粮食中间商那里购买所需加工原料。这里有两个突出的特点:一是流动资产占总资产的比重较大;二是粮食供给方(农户)相对分散,以往传统采购主要通过粮食中间商,有时供给严重缺乏甚至需要进口,自己很难控制这里的价格和供应风险。在标准仓单系统建立后,粮食加工商一是可以利用暂时未用的原材料存入公共仓储系统中的仓储企业,得到仓单后向银行质押贷款,从而解决资金困难的问题;二是在标准仓单系统中,粮食加工企业可以直接从农户手中购入仓单,然后从仓储机构统一运输,不仅免去了粮食中间商的中间费,而且也降低了运输成本,同时原材料得到了仓储机构的保证避免了各种风险。
4.银行机构
商业银行和其他金融机构可以借助农户或粮食加工企业的仓单实行质押或抵押对他们进行放贷。通常地,为了防范违约风险,绝大部分贷款都需要抵押或担保,而在农村里一般农户家庭或乡镇中小企业就是缺乏可用来抵押或担保的有价值抵押物。标准化后的仓单具有很强的流动性,存货的存在性和质量由仓储机构市场信誉,以及监管与资格认证机构来保证,同时在得到贷款前,存货还必须由仓储机构申请保险。在价格方面,还有政府托市收购的手段,存货价值不会有大幅度降低。因此,使用标准仓单质押贷款对于银行来说几乎是没有什么风险。农村金融市场改革是当前发展农村经济的基础,在农村引入多层次的金融机构是正在积极推行的做法,标准仓单抵押信贷给村镇银行提供了风险控制新模式,从而促进村镇银行的生存与健康发展。
5.政府或中央粮食储备部门
我国政府一直以来都在探索适合国情的粮食流通改革,努力实现有利于维护农民利益,维护粮食市场稳定,维护国家粮食安全的目标。目前,我国主要依靠中央粮食储备公司(简称中储粮)进行粮食购销库存来保证实现“三个维护”的目标。中储粮一家现每年在粮食市场上交易量已经高达40%,对粮食市场产生主导性作用,比较有利于实现上述目标,已经产生了较为积极的意义,但从经济角度成本是极其巨大的。首先,要在全国范围内建立大量的存粮仓库、设备、生产和管理人员,这里就发生了巨大的必要成本,此后还要定期维护更新以及行政管理等成本;其次,它占有绝对的交易量从经济学角度上来看不可避免产生垄断行为,对市场机制产生一定的破坏作用。虽然当前实施的托市目的是给出一个市场最低收购价格,从一定程度上维护了农民的利益,在涨价时实行顺价销售,暂且不说这些做法多少留给人有统购统销的意味。从政府高层对市场的认识、分析、决策、以及到中储粮执行要经历一系列过程,必然产生时滞效应,更不用说对市场运行认识不足产生决策有偏,比如在收购与卖出的时点、价位、数量上科学规范的确定机制没有健全,就容易产生凭经验感觉的主观性等,还有中储粮作为一个企业必然也存有局部利益。因此经多年曲折道路而探索出体系安排有它的优点并发挥了积极的作用,但也同时存在很大缺陷,并不一定是最理想的结构,有待进一步完善和改进。
这里的新型仓单系统可以为减少政府部门在农业市场化中干预,降低政府调控市场的成本而开辟了一条道路。在引入仓单系统后,除了中储粮等粮食流通企业外,大量的农户和粮食加工商将参与市场交易。我们根据经济学理论知道,市场主体的多元化和数量无限扩大化将会使市场竞争趋向完全,减少社会福利损失;在形成良性市场机制后,粮食的市场价格在一般情况下就会根据供求关系市场法则自动调节,并不需要政府如以前一样进行经常性干预,只是在市场里出现失灵状况时进场适度干预。
另外,中央和地方政府也可以将从农民那里收购的粮食存入公共仓储企业里,以标准仓单形式持有国家储备粮,或者直接从市场上或农民手中购买仓单;即等同于将国家储备粮库存于自建专门粮库的传统形式,转存于公共仓储企业里。政府通过持有仓单就可实现粮食安全的目标,在必要时(如出现异常波动等)可以进场交易仓单而实现宏观调控操作。由于仓储机构负责现货存货的储存和处理,利用这些仓储的仓储能力,还可以大大地降低了国家储粮的成本。
总之,就这样一个简单的形式转变,除保证国家粮食安全外,还至少几个好处:(1)可以减少人力成本和储存成本,减少甚至消除粮食定期转库的巨大成本i(2)增加了储备粮的流动属性,必要时可以用来抵押融资;(3)减少在平抑价格操作时的二次出入库手续,从而降低交易成本;(4)可以准确地统计全国粮食库存数量、地区分布、存放年限结构、交易流通等信息,极大地提高我国粮食现有信息统计的精确度,完善甚至改变现有粮食信息统计方法与系统,完全可以使政府真正做到心中有数。因此,可以说公共仓储模式能够达到“四两拨千斤”的效果。
6.保险公司
保险公司与仓储企业合作,每一张保单的生成,都默示强制性参加存货财产保险。由于仓单在客户手中的风险测量困难,排除道德风险的成本很高,保险公司出于效益的考虑,在仓单系统建立初期,很可能只对存货在仓储机构发成的火灾、盗窃、以及由仓储机构的过失引发的风险进行承保。保险公司为降低赔付率,可以联合监管与资格认证机构,定期对仓储机构的风险隐患进行排查。同时,保险公司也将为仓储机构承保其仓储设施等其他资产,为其提供财产保险。
7.监管与资格认证机构
监管与资格认证机构是由国家或地方政府的职能部门建立。该机构对申请从事标准仓单系统的仓储机构的信用、仓储能力和管理能力等作了一个完整的评估。评估之后,监管与资格认证机构做出是否给予加工商资格认证的决定,如果给予特许权,向该仓储机构颁发特许经营权证书,准许这些证书持有者对第三方开展标准化仓单业务。在日常监管过程中,监管与资格认证机构主要是确保仓储机构合规作业,确保仓单与实物对应,确定和监控仓储企业经营的财务风险指标,还包括对仓储管理水平、从业人员资格认证等。最终目的是降低仓储服务需求方监督成本,提高他们的信心。
四、农村新型仓储业建立的条件与可行性分析
1、仓储企业或机构经营模式选择
在大多数发展中国家,仓单的发展都是从发掘其融资功能开始起步的。从各国的经验来看,仓储企业或机构经营主要有以下几种模式:
由专业仓储运营商集中进行仓储管理,这些仓储运营商并不对仓储标的物进行交易,只是将仓储标的物作为银行信贷的安全保障。
由专业仓储运营商集中进行仓储管理,这些仓储运营商除了仓储职能之外,还充当对部分个人客户进行银行信贷的媒介。在政策许可的情况下,银行也可直接进行仓储营运或者通过子公司进行仓储营运。
由本身就是标的商品交易商的店主充当仓储商进行集中性仓储管理。
由个人借款者在专业监管机构的监督下自主进行仓储管理。
由贷款人和银行在一个双边合约安排下联合进行仓储运营。
由迄今为止的有限经验,表明在首次建立仓单系统的国家,采用第一种模式可能具有最好的前景。该模式最主要的好处是:通过保证仓储管理者对于借款人的独立性,可以给予借和贷款人最高程度的安全保障;该模式对于交易体系的透明度方面具有明显的优势;它可以有效避免第五种模式中双边合约安排所带来的管理上的复杂性。
第三种模式被欧洲和北美的一些大型贸易公司所广泛采用。这种店主兼仓储运营商的身份给农民两种选择机会,他们可以选择将标的物出售给仓储商,也可以仅仅将其存放在店主的仓库中。当然,当店主的存货不足时,他们可能仅承诺买入,这样可以给店主带来更大的获利空间。这种制度安排在仓单系统发展得较为成熟的时候通常得到更为广泛的应用。比如在巴西,仓储法在90年代得到了修改,以允许仓储商用自己的帐户直接进行交易。
在仓单系统的规模太小,对店主或仓储商而言不具有经济性的情况下,第四种模式就很有吸收力。在这种情况下,如果借款人自己持有存货,并定期接受监管机构的监督,银行也可能会认为这种抵押模式具有较高的完全性,因而可以接受。如果借款人在没有得到银行授权的情况下就处置仓储标的物,则银行可采用法律武器。这种模式在菲律宾得到了应用,并且取得了成功。
在商业仓储业发展经验不足并缺乏对仓储业进行监管的有效法律的国家,银行更倾向于接受第一种模式。这是因为该模式可以避免仓储运营商因为自身的交易活动而破产的风险,从而也就降低了整个借贷运作的风险。在第一种模式中,银行对抵押物的信心建立在仓储管理者高度专业化的基础上,而在菲律宾模式中,银行的信心通过另外一种方式得到保障:由一个政府所有的公司协作签署银行贷款。但大多数专家认为,第一种模式比菲律宾模式更为恰当,特别是对仓单系统缺乏经验的国家(Coulter and Shepherd,1995)。
通过比较国外仓储业发展经验和结合我国实际情况,我们建议打造仓单仓储行业,分两步:
第一阶段为简单储存,农户将实物存入获取仓单,只为推延或选择卖出时间以及做向银行机构质押融资。仓储企业自己不能自营仓单买卖业务,因此其角色是服务而不是经营。这阶段最主要是让人们获得操作便利之外,对公共仓储机构的认可,也是对仓储机构的增信。
第二阶段为仓单制度化及交易市场建设,即在该市场得到较为普遍的认可和监管制度形成并得到一定规范下推动仓单制度交易,以增加仓单的流动性。
2、仓储运营商角色选择
关于新型仓储业的运营商是谁的问题,原来的国有粮食系统在仓单系统的发展过程中是否会消亡,还是可以发挥作用?
国有粮食系统如果能够得到有效的改造,则还有望在未来的仓单系统中充当仓储运营商的角色。实际上,它们可以成为未来货物仓储网络的主体,对很多产品提供安全的仓储服务。许多国营的粮食机构具有存储和杀虫的专业技术,这在未来的仓储业中为其带来了先天的优势。然而,不幸的是,用这种方式来使用这些国营机构也可能带来一些问题,比如,很多国家的经验证明,国营或半国营机构具有腐败的市场声誉,这会导致很高的保险费用,甚至使得私人的交易商或银行不愿意将存货委托给它们;它们缺乏政治上的独立性,从而当粮食危机发生时无法有效拒绝政府攫取仓储标的物的企图;它们通常会在自由化之后还继续从事交易行为,这给其仓储业务还来一定风险;与财务上的困境和人员上的臃肿相伴随,国营机构可能会存在较严重的利益冲突和服务质量低下。
考虑到这些问题的普遍性,一些外国经济学家提出应该认真考虑将仓储设备和仓库转让或租赁给私营部门的可能性。这当然可以通过招投标程序或其它机制,在保证处置价格不被高估同时又符合市场价格的条件下迅速地实现这一目标。另一种可能性是将粮店转交给一个专业的公共仓储机构来经营,它不再承担自主交易的功能,如印度的中央仓储公司。但是这一选择同样存在一些国营交易性企业相类似的制度性问题,这同样会打击银行在拓展仓单融资方面的信心。解决这一问题的一个办法是仓储公司仅仅维护这些粮店,并将它们出租给私人部门的专业仓储运营商。
中国的国有粮食系统曾经具有非常广泛的分支机构,粮站已普及到每一个乡镇。在建立仓单系统的过程中,如果利用如此广泛存在的粮站作为基本的仓储设施,显然具有很大的优势。然而,粮站要成为仓储业的主体,还存在着很多的缺陷:在粮食价格走向市场化以后,许多粮站早已经名存实亡,或者根本不复存在;很多地方的粮站基本上只是一个中转站,缺乏清洁和干燥设施,存储的经验也并不充足;我国的粮站作为典型的国有企业,与其他国家的国有企业一样,具有信用不佳、服务不到位的通病,这可能会影响到仓单融资系统中银行或其它放款机构的信心。
根据以上判断,我们认为要建立有中国特色的仓储和仓单系统,应该也只能适度利用国有粮食系统现有的资源和设施。具体说来,一是对尚存的粮站设施进行清查,挑选一批还具备基本储备能力、设施还比较完整的粮站作为候选的仓储设施;二是鼓励私人部门进军仓储业,并在适当的时候以租赁甚至收购的方式取得这些设施的经营权,使仓单系统真正完全走上市场化的道路。
对标准仓单化仓储机构运营角色选择,我们主张是以市场化机制为原则。现有大部分仓库都是民间投资占主体,地方和国家政府占少数的股份制仓储。有了这种形势,仓储业将会得到很快的发展。事实上,在仓储业上的私人投资欲望强烈。但我们需要强调的是,仓单银行这一新生事物开始时需要一段市场培育期,需要国家的政策支持,尤其是地方政府的重视和大力支持。建议中粮集团企业或其他大型有声望流通性企业参与,但以私人部门投资为主的方式,因为运营商的声誉包括它专业性、独立性、资金实力是成功的基础。为了表示地方政府的重视和决心,政府也可以持有少量股份。
当然,要完全实现以上投资主体结构,在我国目前情况下可能存在政策层面限制(主要是认识上问题),以及地方对现有国有粮食企业改革的风险。为了尽快地建立有利于促进农民种粮积极性和市场参与能力,在实际操作中可以先退一步,现有国有粮油储备企业(如市级粮油储备公司)
开展对农户粮食代储拥业务,建立仓单交易平台,因为它们拥有并扩容现代化仓库及储存设备、专业人才、以及铁路交通部门长期合作便利等有利条件;然后,待以后逐渐积累了相关经验,以及条件成熟时,再对储备企业进行改制。当然,这样重复以往国有企业发展的老路,将来需要付出改革的经济与社会成本,但有利于当下公共仓储市场的启动与发展。另外,在它与农户之间还可以增设一个众多小型私营储备购销网络(或公司),它主要建立在农民居住集聚区附近,同时经营销售农民所需的日常生活用品(如四川成都崇州模式),它的作用是将农户收割存入的粮食转储到前者。这样做的原因是方便农户存粮,以提高量少农户储备的积极性,同时也减少公共仓储机构收粮的成本。当然,仓单、储备管理等信息,以及仓单交易平台都归属公共仓储机构建立和负责,私营储备购销网络只是起到转储功能。
3、所要求的制度条件和法律环境
标准仓单系统带来了政府对私人粮食交易政策的巨大改变。在仓单系统建立初期,迫切需要政府的指导,同时政府还需为其建立会计、法律、税务等的良好运行环境。为了确保仓单制度得以应用,管理者必须在经济与法律制度方面满足一定的前提条件:
3.1必须像支持实物担保一样支持仓单等保值工具,法律制度应满足以下几个条件7:
仓单必须与库存的物品相一致;
仓单参与的各方(比如农民、银行和仓储商)的权利、责任和义务必须明确界定;
仓单必须可以自由转让和背书;
在仓库进行清算或仓库有不当行为时,必须保证仓单的持有人拥有获得该现货或其替代品的优先权。
如果对仓单所有权存有争议,在仓单被收受前必须给予澄清。
在许多发展中国家和大多数经济转型国家,缺乏相关适当的法律制度环境可能是限制仓单的产生与接受唯一最主要的原因。
3.2为了推出仓单制度,所有相关操作环节都要对它进行支持:
仓库必须是值得信赖的,包括其基础设施和资金水平。
能独立(不受外界干涉)对所储存商品按国家等级标准进行数量测算和质量鉴定(私人仓储公司要有政府部门颁发的仓储许可证,对于农产品的仓储,一般由农业部发放)。
有切实可行的财产保险和灾害保险制度。仓库签订保险合同的费用比较昂贵,因为这仓单制度比较新颖,并且有一些的风险。在波兰目前正制定实施担保合同和担保基金的联合,成立由仓单各方参与的共同保险基金,可能有助于解决这一问题。
3.3完善的担保机制及担保基金设置
仓单系统的完整性必须通过履约担保得到保障。贸易商和银行接受仓单的关键前提是存在对仓库的履约担保,保证存储的商品数量与仓单标明的数量一致,存储商品的质量与仓单载明的质量相同或更好。没有这些保证,农户、专业和贸易商就不愿存储他们的农产品,银行业不愿接受仓单作为安全可靠的抵押品而对储存的农产品进行融资。
履约担保通常采用保证金方式,这种方式有时用赔偿基金作为补充。赔偿基金由参与仓单系统的仓库交付,从他们收取的服务费中抽取。赔偿基金或单独使用,或作为辅助担保与保证金一起使用。在后一种情况下,赔偿基金降低了担保工具即保险金的成本,使担保条款容易被规模较小的仓库所接受。这种方式扩大了仓库的服务市场,提高仓储行业的竞争力。
另外为了防范仓储机构整体经营风险,需要设立担保基金制度。银行集资所成立担保基金将只在偶然事件发生的时候才会有支出,到基金的成熟阶段将成为银行的实有收益。原因很简单,仓库所有人(也是担保基金的所有人)将从这个基金中对使用该基金每一笔业务收取费用,所以该项目的存续期间同时也是资金股本化的过程,银行的风险将越来越小,直至降低为零。随着担保基金的增长,银行对潜在担保人依赖程度越来越低。担保基金完全能够满足仓库(有仓储许可证并通过检验)的资金需求,更能保护贷方避免因仓库许可证失效或没有通过检查等仓库欺诈行为所引起的风险。
3.4与税法相关联的要求
抵押物的价值有可能因为债务人没有缴纳税款(税务部门有优先留置权)而缩水,贷出资金的债权人的权益有可能得不到保证。相比而言,在美国和西欧,除非少数情况下因特殊的原因,税务部门不能这样做(他们没有优先留置权),他们只能对没有注册的抵押物品有税款留置权。尽管这些与税法相关的法律并不直接致使仓单不被应用,但它还是影响了仓单应有的安全性和实用性。但是,即使在没有完善的法律基础,并且还有税款留置权条件下,仓单抵押试验项目还是可以实施,比如在波兰就是这样,该项目之所以可以实施,是因为它建立在现行法律与适合仓库和银行参与的基础之上。尽管如此,随着时间的推移,仓单将越来越显示出局限性,因为它会受制于现有的特殊法律关系。一旦完善的法律基础形成,仓单将在全国范围内成为担保制度的核心。
目前,虽然缺少适宜仓单发展的法律法规和政策环境,但在政府认识到这一领域重要性和战略性意义下决心倡导和扶持它,我们可以有办法克服这些缺陷,促进该领域法律法规的健全和政策环境的改善,政府可采取以下一些措施,比如在用地、税收、用电等方面扶持,尤其在税收上要采取大力度,目前的情况是国有仓储企业不纳税,民营仓储企业需要交纳营业税、增值税、所得税等各项税收;政府可参股但不控股,以给仓储企业增信;确定权威的监管机构、监管机制;建立风险保险机制;高标准仓储技术和专业人员素质,等。
在仓单系统的运行过程中,不可避免的会有一些问题需要克服。长期的影响在很大程度上取决于银行所采用的方法,以及持续的政府支持,特别是政府在鼓励和解决私人部门竞争性存储服务发展方面所作的努力。
五、建立仓单标准化仓储行业的意义
4.1对粮食市场发展与流通的作用
(1)繁荣粮食现货市场、形成良好竞争机制的剂
标准仓单的表现形式为“标准仓单持有凭证”,由仓储机构依据国家相关部门设立的货物存储证明管理方法等开具,具有法律效用。标准仓单上注明了仓单所代表的库存现货的特征,并与库存现货一一对应,安全可靠。因此,仓单提供了买卖双方达成交易需要的所有关键信息,为商品交易奠定了基础。由于仓单的存在,既增加了交易量,又降低交易成本。由于卖方无需看货,所以交易没有必要再仓库或者检验地点进行。标准化仓单系统的建立,使得商品交易在除了传统的仓库销售之外,也可以仓单的形式在组织化的市场上或仓储机构的交易大厅进行交易。仓单带来的更大的好处是,它增加了市场参与者、特别是私营部门参与者的信心。
(2)有利于形成粮食合理的市场价格
为了跟标准仓单配套,我们建立一个相对应的仓单交易辅助平台,即仓单交易系统,它包括现场交易大厅、电子交易网络。这样,实际上形成一个以实物为基础
的仓单符号化的现货交易市场,由于实物符号化大大降低交易成本,可以吸引全国范围内的粮食交易者的参与。随着交易主体和交易量扩大,这样有利于信息、资金集聚,导致买卖双方在此集中讨价还价,从而形成合理真正的市场价格。同时也有利于未来与期货市场价格形成互为影响的良好事态。
(3)有利于提高我国粮食储存数量、质量、以及地理分布等统计信息的精确度
目前,我国现有粮食储存量都是通过极其粗略的方法估计而得,即利用种植面积与亩产量相乘,而两者的统计在客观和主观上都存在很大的误差。更不用说,储存年限、分布、流通等信息的收集与掌握。如果建立公共仓储市场结构,可以准确地统计全国粮食库存数量、地区分布、存放年限结构、交易流通等信息,极大地提高我国粮食现有信息统计的精确度,完善甚至改变现有粮食信息统计方法与系统,完全可以使政府真正做到心中有数。
4.2构建现代仓单系统对农村经济发展的作用
(1)有利于促进农业生产
仓储系统建立后,粮食的流通不再由粮食中间商和粮食加工企业屯货哄抬,由于分散农民介入流通交易环节,信息相对于以前来说对称的程度大大增加,使得粮食的价格更具合理性,粮食市场变得更加竞争性,而利用仓单系统标准仓单的融资,使得农民的种粮积极性得到很大提高,有了可靠稳定的贷款,农民升级粮食种植方式的积极性也被调动起来,在种植粮食过程中,可能会更多的考虑到长远利益,这对于我国整个粮食产业来说,确实是一个多赢的局面。
(2)有利于推进农村经济结构调整
随着中央对新农村建设的政策的具体实施,农村发展势头较好,农业税的取消使得农民受益很大,但农村市场依然相对城市市场发展滞后,目前农村物流供给及需求水平低,农村物流业发展缓慢。因此,通过现代仓单系统的确立,健全农业服务体系,便于当地政府果断调整农业产业结构,实行产业化经营。如果政府能够扶持当地成立仓单系统,不仅使农业生产和流通的组织发生了创新,而且能使其作为农民与市场连接的纽带。农民利用其信息,可以用以指导农产品的生产和流通,减少农业生产和流通的盲目性。借助其运作,有利于形成合理的专业分工,提高农产品生产和销售水平,打造农业生产组织及流通组织的核心竞争力,形成农产品生产及销售的专业优势、品牌优势。更重要的是增加了农民的就业机会,为稳定和完善农村基本经济制度起到了重要作用。
(3)有利于降低和分散农业经营风险
在竞争加剧的农产品市场中如何提高农业生产的安全性、降低风险、增加利润成为农业生产者和经营者棘手的问题。农业风险除自然灾害风险之外,还有农产品的市场风险以及由于政府逆向操作而造成的政策风险。建立仓单系统后,将农民纳入销售过程,可在一定程度上避免和减少这些风险。依靠仓单系统的支持,农业服务,农产品供应、信息获得和决策反馈的及时性,以及对不确定性风险化解的机制得到优化。物流管理在抗御农业经营风险方面已被广泛关注,根据发达国家的经验:农业的高速发展离不开高度发达和完善的农村物流体系。因此,充分发挥现代仓单系统对农业生产的服务功能,降低和分散农业经营风险是十分紧迫的事情。
4.3仓单系统对于农村金融的作用
如果以市场化为导向的农村金融发展新思路确实是正确的方向,那么剩下的问题就是如何走上一条农村金融市场化的康庄大道了。大力发展正规化金融机构、将非正规金融正规化等措施无疑都是摆脱政府对农村金融直接干预的明智之举。但问题在于农村金融需求方确实在提供抵押物、资金需求规模等方面存在着明显的缺陷,这是农村金融发展中的关键性难题。仓单系统有望在这些问题解决的进程中发挥决定性作用。
在很多国家,农产品、金属等领域的产品都具有以下一些共同的问题:价格的高度季节波动性,农产品批发价格在丰歉季节价格差异可能会达到70%以上;很低的价格透明度,一些农民和生产商难以把握市场价格的信息和变动方向;不同等级产品的价格差异性不明显,这主要是缺乏统一的质量等级标准,从而打消精耕细作、提高产品质量的积极性;投入品供应体系运作低效,特别是很多农民和生产商几乎得不到信贷支持。
仓单系统正好有利于解决这些问题。这主要是因为仓单具有以下几个方面的显著优势:高度的融资能力,主要体现在以仓单为质押可以大大提高农民的信贷获取能力;由于有专业仓储业的介入,产品的质量等级标准得以规范和透明,从而产生优质优价的差别性价格体系;由于仓单可以用来进行交割、质押、买卖或进行衍生产品交割,具有高度的交易便利性;由于有仓储业主的保证,还可以大大提高交易合同的执行效率,提高全社会的信用水平。仓单的这些作用已为很多发达国家和部分发展中国家所证明。
“三农”问题是长期困扰我国经济基础的一个重要因素。“三农”问题的复杂性,已在许多文献中得到了讨论,也受到中央和社会各界的高度关注。而其中最为棘手的环节莫过于农民的收入过低且不稳定,农村金融市场缺乏是导致其重要因素。然而,农村信贷的高风险特征也使金融机构望而止步,农村的融资问题长期难以得到妥善解决。如果动态地看,农村金融服务业在最近10年不是发展了,而是退步了。这是因为国有银行(主要是中国农业银行)在半计划经济条件下,还曾将服务农村作为一项社会职能和使用,而市场化改革进程加快以后,农业银行已逐步脱离农村金融服务领域,“农业银行”的名称仅具有象征和历史意义了。农村信用社虽然还地处农村,但大多数机构已变成从农村“抽血”的专业机构,致使央行要求银行吸收的农村资金要“按一定比例投放”资金来源地,足可见问题的严重性。在市场化导向的改革中,我们不应该因为农村金融服务的缺乏而责怪农业银行或者农村信用社,它们恰恰是做了市场化改革的大方向所要求它们做的。问题在于,必须找到一种机制,解决农村资金需求方缺乏信用记录或者抵押物不足的问题,从而使农村真正成为金融机构“大有作为”的广阔天地。
鉴于农村金融问题的严重性,《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》要求有关部门要针对农户和农村中小企业的实际情况,研究提出多种担保办法,探索动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。然而,农村金融体制的改革一直没有实质性进展,农户和农村企业的生存状况仍然堪忧。探索仓单系统并以此为依托开展仓单融资,对帮助农户及有产品的中小企业获得贷款无疑具有有重要意义。
仓单的持有人可以是生产者、农户群体、交易商、出口商、加工商等,任何个人或企业都可以成为持有人。建立仓单融资体系,有望大大降低农民对信贷的进入壁垒。例如,通过吸引小农户和交易商对仓单系统的参与,可以建立农村居民规范的交易记录,发展他们经济活动的信用数
据库,这显然有利于克服农村信用记录缺失、征信系统无法覆盖的问题,大大提高银行进行客户筛选的便利性。放款人还可以通过接受仓单作为抵押品而显著降低信贷风险。此外,由于仓单运营中仅需要少量规范的仓储机构即可保证贷款的绩效,放款人不必再象以前那样监督数量众多的小额借款者,从而大大减低了监督成本,有利于鼓励金融机构对农村发放更多的信贷。无疑,在农村金融改革举步维艰的情况下,这是一条值得尝试的新出路。
在推进仓单系统金融化的项目研究和调查中,结合目前我国部分金融机构所开发的产品,我们认为,可以开展以标准仓单为标的的仓单银行业务,这不仅可以使现有商业银行产生新的具有广阔前景的业务,还可以以此解决目前我国期货公司在仓单融资市场中的一些边缘,激活仓单市场,成为仓单金融化的重要载体。
六、结论
粮食流通体制改革一直是我国农村经济改革中的重大难题,我国长期以来粮食购销体系模式甚至包括现有改革后模式,在某种意义上来讲是把作为粮食生产者的农民排除在粮食流通市场之外。该问题的关键症结在于农民仓储资产不足或仓储市场的缺失。
在粮食流通体制改革中,我们必须要着力注重仓储环节建设,它是粮食市场里极其重要的关键环节以往并没有得到应有的足够重视;我们这里提出建立一种新型机构的粮食仓储管理机制一仓单标准化的粮食仓储机构或行业,以弥补解决仓储市场的缺失问题,给粮食生产者提供一个参与市场的通道,使之有更宽松空间进行市场化操作,也为农村的融资难问题提供一个有效的解决方法。我认为该公共仓储业模式至少可以选择先在几个粮食主产区(东北、河南、湖南、江西等)进行试点运行。目前,象中粮集团和益海嘉里全产业链经营的大企业进入东北等部分粮产地区,它们囊括了从田间到餐桌的生产加工和运输环节,实现从产地收购后经过自有物流直达销售区减少运输和中转环节。他们试图以订单农业的形式,将大量稻田变成各自的专属原粮种植基地。这种“公司+农户”模式,确实可以一定程度上解决农民销售问题,同时有能力组织培养出我国优质大米的国际品牌和市场竞争力。然而,他们经营模式在形成规模经济和品牌同时,也导致更大的垄断性和削弱农民作为生产者的市场议价能力。因此,也并不排除我们标准仓单化仓储机构和市场建设的必要性和重要性。在中国现实状况下,发展公共仓储模式是一个值得通过实践尝试探讨的模式,它具有“一石数鸟”的巨大效果。
2004年以来，中央出台了一系列扶持粮食等主要农产品生产发展的重大政策措施，有效地调动了地方政府重农抓粮和农民务农种粮的积极性。根据国家统计局的公告显示，2013年中国粮食产量达到60193.5万吨，比上年增长2.1%，粮食产量实现创纪录的“十连增”。中国在人多地少的基本国情下，用不到世界9%的耕地养活了世界20%的人口，解决了13亿人口的吃饭问题，也为世界粮食安全做出了巨大的贡献。
“十连增”背后的挑战
2013年12月10日召开的中央经济工作会议把“切实保障国家粮食安全”作为2014年经济工作的首要任务，提出“必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略”，之后召开的中央农村工作会议再次强调了粮食安全问题，提出“谷物基本自给，口粮绝对安全”的目标，形象地以“中国碗必须装中国粮”来强调坚持粮食自给。
中国粮食生产实现“十连增”，表明当前中国粮食安全保障水平正处于历史的最高水平。那么，中国为什么还要在多个重要会议反复强调国家粮食安全呢？
全国政协委员、国家粮食局局长任正晓认为，中国粮食连年丰收，粮食等农产品供需总体上却处于“总量基本平衡，结构性紧缺”的状况，目前玉米、稻谷、小麦均平衡有余，大豆等油料对外依存度较高。这些年中国耕地、淡水资源和环境都绷得很紧，粮食安全仍存在不可低估的风险。特别是粮食生产具有波动性，要在高基数上继续实现粮食总产量的增产，难度将越来越大，粮食安全这根弦任何时候都不能放松。
国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强在接受本刊记者采访时表示，中国粮食的“十连增”，现在看起来只具有总量统计学意义，并不能缓解目前中国粮食供需的结构性矛盾。中国粮食连年增产的主要是库存本来就充裕的小麦、玉米和水稻，短缺品种依然生产不出来。“当前和今后一个时期，中国的粮食问题仍具有供给保障的内生性、品种替代的有限性、价格波动的敏感性、影响的全局性等政治经济学特征，特别是稻谷、小麦等口粮品种，直接食用消费比例越高，品种替代性就越低，供给内生性和价格敏感性也就越高，对经济社会的影响也将更加突出。”
程国强告诉记者，他在调研中发现，东北部分产粮区，为了实现粮食增长，他们所带来的是地下水过度开采的生态灾难。“不要说华北或者其他地区，这种局面在最近10年以来特别突出。所以我们特别担心，就是我们这一代人怎么向我们子孙交代，我们交给他一个怎样的地、怎样的水？”
同时，很多地方为了实现粮食高产就是以化肥集中的使用来实现的，程国强提供的调研资料显示，欧美发达国家从上个世纪80年代开始，开始减少化肥的使用量到原来的1/3，再到接近一半，同时保证单产的提升。而中国粮食单产提高了56%，而化肥使用量却增加了225%。目前我们以占世界9%的耕地施用了世界30%以上的化肥，从而生产了占世界20%的粮食。
“据环境保护方面专家们讲，这种破坏带来的土壤破坏，它需要三十年五十年的修复，”程国强眉头紧皱，“这一代人你有粮食安全，有农产品充分的供给，以后子孙怎么办？”
“此外，如何保障粮食质量安全问题，实现粮食生产的可持续发展，形成持续、稳定、安全的全球供给体系等，都是中国粮食安全问题面临的挑战。”程国强说。
在这种情况下，构建新形势下的国家粮食安全战略成为必然选择。
粮食安全的新内涵
中央提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略，内涵极其丰富，更具有动态性、全面性和开放性，更加有助于指导当前和未来相当长时期内的中国经济工作和农村工作。
程国强认为，“新形势下的国家粮食安全战略突出重点，有保有放。具体讲就是国内粮食生产集中力量首先把最基本最重要的保住，就是保谷物、保口粮，确保口粮供给的绝对安全；通过适度进口国外的大豆、油脂油料、食糖、棉花等非口粮资源型农产品，以腾出国内宝贵的农业资源，确保口粮生产供给。”
较之传统的国家粮食安全战略，始终强调立足国内生产保障国家粮食安全，程国强认为，“粮食增产，是确保国家粮食安全的重要途径，但并非唯一内涵。显然，仅仅立足国内生产解决中国粮食安全问题，没有充分考虑到中国面临粮食安全挑战的长期性和农业资源的有限性，也没有考虑到统筹利用国际国内两个粮食市场，国外国内两种农业资源。传统的国家粮食安全观已经很难再很好地指导中国粮食工作和经济工作。”
目前中国土地资源自给率只有80%，只能满足国内90%的谷物、油料等农产品消费需求。亦即，需要从国际市场进口10%的国内农产品需求，相当于用国外农业资源补充20%的国内耕地资源。程国强指出，从战略上看，今后保障国家粮食安全、确保主要农产品有效供给，适度进口国外农产品、统筹利用境外农业资源将不可避免。
全国人大代表、农业部部长韩长赋表示，随着人们消费需求的增长，目前国内也需要适度的进口粮食，但是总量并不多。以2012年为例，进口粮食最高位200多亿斤，三种谷物的进口大约为国内产品的2%。
对于衡量国家粮食是否安全的标准，程国强认为：“粮食安全的核心问题是供给保障问题，但是用粮食自给率来衡量国家粮食是否安全，是不全面的，在国际上也并不多见。”程国强建议用库存消费比来衡量粮食安全生产水平。
库存消费比是联合国粮农组织提出的衡量粮食安全水平的一项指标，库存消费比=本期期末库存/本期消费量。库存消费比下降，表示供小于求，上升则表示供给充足。
“联合国粮农组织把库存消费比17%-18%界定为粮食安全警戒线，根据中国的基本国情，可将谷物库存消费比30%作为粮食安全保障水平。这是什么样的水平呢？就是国家所储备的粮食能够在极端情况下，可以让全国人民吃上三四个月，这种情况下，国家的粮食安全才能算是得到保障。”程国强解释说。
构建开放型国家粮食安全保障体系
在新形势下的国家粮食安全战略中，究竟如何确保国家的粮食安全？
对此，全国人大代表、农业部部长韩长赋表示，“中国人的饭碗要牢牢端在自己手中，而且自己的饭碗主要装自己生产的粮食，这是我们的一个基本方针。今后要坚守18亿亩耕地红线，不断巩固和强化农业的政策扶持和科技投入，发展适度规模经营。未来，我们有信心继续保持粮食生产的稳定。”
全国政协委员刘汉元建议从全局出发，从战略高度考虑，合理提高国家的粮食价格，加快集约化、规模化、现代化农业发展，进一步营造良好的国际环境，从而确保的中国粮食安全，进而确保国家经济可持续发展和全社会的安全稳定。
全国政协委员、民建中央常委秦博勇建议要彻底改变中国土地的运作模式，促使农民土地自然流转，形成新型农庄；中央和地方财政注重向农田基础建设倾斜，逐步改变粮食生产靠天吃饭的局面；提高生产销售补贴；切实提高仓储能力和物流效率达到调节余缺、保障供给、稳定粮价的目的。
程国强指出，“粮食安全是一个保障体系问题。”不能把粮食生产、粮食进口、土地撂荒、科技兴农等问题剥离出来单独看待，他认为要确保国家的粮食安全，必须深入贯彻落实中央关于国家粮食安全的新战略，要抓紧构建开放型国家粮食安全保障体系。这包括几个方面。
第一，立足国内，确保口粮绝对安全。要突出水稻和小麦等口粮在国家粮食安全战略中的核心地位，立足国内保障供给的绝对安全。为此，要进一步加强粮食综合生产能力建设，采取更加有效的支持补贴政策措施，创新农业经营体制机制，保护和提高农民种粮务农积极性，抓紧建立粮食主产区利益补偿机制，充分调动主产区重农抓粮积极性，促进科技创新，更加注重发挥科技对提高单产的支撑作用，确保粮食生产持续稳定发展。
第二，强化粮食战略储备体系建设。要增加粮食专项储备总量，优化储备品种结构和区域布局，进一步增强应对突发事件等非常规冲击的能力，牢牢夯实国家粮食安全保障的物质基础。同时，中央专项储备要在原粮储备的基础上，适当储备成品粮油，既保障原粮供应，又满足应急需要。地方储备应以成品粮油为主，集中力量确保区域市场稳定。中央储备与地方储备要合理分工、功能互补，增强粮食安全保障的整体合力。要全面深化粮食流通体制改革，加快建立开放、高效的现代粮食市场体系。
第三，建立完善贫困人口和低收入群体粮食保障机制。要抓紧建立完善城乡低收入群体和敏感群体粮食保障制度，对城乡贫困人口以及低收入阶层，以发放购粮补助金、食品券，定向供应平价粮等方式，保证其日常基本需要，并有效应对粮价波动和突发事件导致的粮食供应问题。要探索建立指向明确、受益直接、操作简便的专项粮食救助制度。
「关键词粮食补贴/方式/调查报告/政策建议
一、粮食补贴方式的具体做法
1998年起，为了确保粮改“三项政策”，特别是“敞开收购”政策的落实，从中央到地方都建立了粮食风险基金，对国有粮食购销企业因敞开收购农民余粮而形成的超正常周转库存粮食，实行占用贷款利息及保管费支出的财政补贴制度。这对于确保按保护价敞开收购农民余粮，促进粮食顺价销售，减轻企业政策性负担，起到了重要的作用。但由于农业发展进入新阶段，粮食供求关系发生了由长期短缺变为总量基本平衡、丰年有余的根本性变化，这种主要对国有粮食购销企业实行超储利息费用补贴的方式，不能有效解决粮食主产区长期存在的库存居高不下、价格背离供求、亏损继续发生、企业依赖政府等突出问题。
为了探索新的解决途径，2002年，安徽、吉林选择了三个县（安徽2个、吉林1个）进行粮食补贴方式改革试点，河南、湖北省也调整粮食补贴政策，减少对流通环节的补贴，增加对生产环节的直接补贴。安徽和吉林三县市的试点可概括为“一取消、两放开、一锁定、一调整”。“一取消”就是不再按保护价收购农民余粮，取消在流通环节对新收购粮食的补贴：“两放开”就是放开粮食收购价格，放开粮食购销市场：“一锁定”就是锁定老库存、老挂帐：“一调整”就是将对粮食流通环节的补贴调整为直接补贴农民。国有粮食购销企业和其他粮食经营者公平进入市场，实行随行就市，按市场价收购农民余粮，实现粮食购销市场经营主体的多元化。同时，继续发挥国有粮食购销企业的主渠道作用，对国有粮食收购企业老库存、老挂帐等继续实行原有政策。河南、湖北（在主产县市）继续实行按保护价收购农民余粮，同时通过下达保护价粮收购计划实行“限量”收购，计划内粮食实行价差补贴政策。两省不同的是，河南实行价内补贴，即把农民应得的补贴含在粮价内支付给农民。湖北实行价外补贴，即按照农民交售的粮食数量，在市场价格之外，给予固定水平的价差补贴。
按照四省制定的不同补贴标准，可以将已进行的粮食补贴方式改革概括为“两种类型，四种方式”：一种是安徽和吉林与粮食交售数量不挂钩的直接补贴类型；在计算补贴水平方面，又分为按往年交售商品粮数量计算补贴和按计税田亩以及计税常产补贴两种方式。另一种是河南和湖北实行的与粮食交售数量挂钩的价差补贴类型，又分为河南的价内补贴和湖北的价外补贴两种方式。
1.安徽、吉林的直接补贴政策。安徽来安县、吉林东丰县采取按商品粮数量对农户核定补贴的方式。来安县根据4年（1997—2001年）保护价粮食平均收购数量确定常年商品粮数量，再除以全县计税粮食常产总量，计算出综合平均比例，作为固定系数核定乡镇、村、组、户享受补贴的粮食数量。东丰县将玉米、水稻两个品种的5年（1994—1998年）平均产量扣除农户自留粮，余下的为商品粮，再折算70％为补贴粮数量。两省对试点县确定价差的方法略有不同：安徽计算当年保护价与上年市场收购价之间的价差，为0.055元/斤，吉林依据2002年新粮集中上市预期市场粮价与保护价的价差水平测算，统一为0.045元/斤。据此，核定两县的补贴额分别为1780万元（应补贴量为3.2亿斤）和2184万元（应补贴量为4.9亿斤）。
安徽天长市采取按“计税地亩和计税常产各占50％”进行分摊，对农户核定补贴的方式。即：首先把省里确定的商品粮总量分为两部分，各占50％，即9566万公斤，然后分别除以计税土地面积（87.6万亩）和计税常产（4.8亿公斤），得出109.2和0.2两个系数1；再根据各个乡镇现有的计税土地面积和计税常产，分别乘以各自的系数，得出各个乡镇按照计税土地面积和计税常产分别应该获得补贴的商品粮数量；最后，把两个数量加总，即为该乡镇应该获得补贴的商品粮数量；商品粮数量与补贴价差（0.055元/斤）相乘（该市为2215.4万元），即得到该乡镇应该获得的粮食补贴总额；乡镇再以同样的办法将粮食补贴资金测算到户。
无论是按计税田亩、计税常产或是商品粮数量方式，最终确定的补贴标准，都不与农民当年生产和交售粮食数量挂钩，补贴的发放也在收购期间或收购之后集中进行（一般为一个月）。这种直接补贴与美国、欧盟实施的农民收入直接补贴类似。
2.河南、湖北的价差补贴政策。河南省的价内补贴方式。即：按商品粮数量确定补贴粮食数量，将它与农业税折实数量和原定购任务结合，通过兑现保护价，把农民应得的补贴含在价款内支付给农民。具体方法是：分解2000年度的66.6亿斤定购粮和2002年农业税折实粮51.37亿斤，将两项加总，再结合1999年、2000年、2001年三年各市保护价粮平均收购量，综合考虑，确定各市按保护价收购夏粮的计划数量，层层向下分解，落实到农户。省里确定的粮食保护价为0.53元/斤（混合三等小麦）。价格部门根据6、7、8三个月市场粮价，确定各地市同期夏粮市场价格。省财政根据保护价与市场粮价之间的差价和保护价粮食收购量计算各地市粮食企业应得到的价差补贴数额。这种与农民实际生产和交售粮食数量挂钩的补贴，由于含在保护价粮价款中兑现，称为价内补贴。2003年河南省共安排7亿元。
湖北省的价外补贴方式。该省对17个主产县市按确定的商品粮数量实施定额补贴。主产县市入围标准是：前三年，中晚籼稻年均产量2亿公斤以上，国有粮食购销企业中晚籼稻年均收购量在0.5亿公斤以上。确定17个主产县市后，再根据其前三年中晚籼稻的收购总量，明确实施价外补贴的粮食总量为15亿公斤，占17个县市前三年中晚籼稻年均收购总量的90％以上。综合考虑预期的市场价和农民收益水平，确定保护价（由于市场放开，实际是目标价格），再根据省财政粮食风险基金的承受能力，把价差补贴的标准确定为0.06元/公斤。按照产量和收购量落实价外补贴粮数量2，农民交售粮食的同时，兑现价差补贴。2002年湖北省共安排7亿元。
无论是价内补贴或是价外补贴，最终确定的补贴标准，都与农民当年生产和交售粮食数量挂钩，补贴的发放也在整个收购期间进行。价外与价内补贴办法的主要区别是，价外补贴采取按上年市场价和当年保护价计算价差，价内补贴则按当年市场价与保护价水平计算价差。
二、粮食补贴方式改革所产生的效果
从四省情况看，补贴政策执行较好，达到了农民基本满意、企业基本满意和政府基本满意的初步效果。
1.农民利益基本得到保障。粮食购销放开后，市场运行基本平稳，没有出现卖粮难的问题。价格虽然有所下跌，但通过价差补贴，农民卖粮收入与上年基本持平。地方反映，在2002年粮价持续低迷、多数主产区调低保护价、企业加大促销压库任务的情况下，通过粮食补贴方式的改革，及时给予农民补贴，能够保持农民卖粮收入不下降，已是难能可贵。另一方面，粮食市场多元化购销主体的形成，也激发了国有粮食购销企业改善服务，争取粮源的积极性，给农民出售粮炒春艽蠓奖恪？br%26gt;不同的补贴标准，使得农民的受益范围和受益程度出现差别。安徽、吉林在试点县市实行对所有农户补贴，只要有承包地，并缴纳农业税的农户，不论种植何种作物，都能得到补贴。在河南和湖北，只有向国家交售粮食，才能得到补贴。另外，补贴受益程度的差别也比较明显。在安徽两个试点县市，普通杂交水稻收购价格为0.45元/斤，加上0.055元/斤的补贴，综合粮价达到了安徽省0.50元/斤的保护价水平。河南通过价内补贴，让农户确实按照保护价出售小麦，保证了农户卖粮收入。湖北省的价外补贴改革，由于补贴资金总量小、水平低，即使加上价外补贴，农户中晚籼稻的出售价格也仅为0.46—0.48元/斤，低于上年0.50元/斤的保护价水平，农民卖粮收入有所下降。
2.国有粮食企业参与市场竞争的意识增强。粮食企业收购新粮按照当期市场价格入库，为企业实现顺价销售创造了条件。企业参与粮食市场竞争的主动性增强，按照购得进，销得出的原则积极收购新粮，保持了较大规模的收购量，发挥了主渠道的作用。安徽来安县国有粮食企业收购新粮总量达到3.5亿斤，比2001年减少10％；河南省保护价粮收购量达到119亿斤，比2001年减少25％；湖北省国有粮食企业收购保护价粮食达到78亿斤，与2001年持平。
新粮销售顺利。截止到2002年11月末，河南省滑县新粮已经全部销出，实现了保本微利。新乡市粮食企业收购的新粮也已经销售了50％，计划于明年第一季度全部销售；湖北省粮食企业78亿斤的新粮，已经销售38亿斤，接近50％。粮食购销市场放开以后，由于社会上的加工企业、农民经纪人参与粮食购销，形成了多元化的购销主体。国有粮食企业为了掌握粮源，积极改善自身形象，提高服务水平，甚至上门收购，方便农民交售粮食。
取消在流通环节对新收购粮食的补贴，实行新老粮划断，加大了粮食企业自身改革的动力。安徽省来安县粮食企业通过买断身份进行减员工作，减少人员1200人，裁减幅度在50％以上。湖北省随州市曾都区粮食局人员由原来的2578人减少到1386人，收购企业也由原来的37个缩减到18个，仅后一项，每年就减少管理费用35万元。
3.政府基本满意。通过价差补贴，划清了政府与粮食企业在粮食收购中的责任，政府可以通过直接补贴、价内补贴及价外补贴等方式，对粮食生产和市场进行引导，提高了政府宏观调控的能力。实行价内补贴后，河南许多地方财政部门的同志说：“过去粮食补贴是个无底洞，这个头疼几十年的老问题终于有了解决的眉目，早就该这么办了”。以前为了实施粮食保护价政策，安徽省每年粮食风险基金规模近29亿元。现在仅以7亿元的补贴，就让农民享受了保护价政策。
三、粮食补贴方式改革的特点
四省的改革试点主要有以下特点：1.补贴资金主要从省粮食风险基金存量中解决。安徽的做法是按比例落实资金，即按第一年省、县（市）分别为8∶2、第二年6∶4、第三年3∶7的比例从粮食风险基金中安排。三年之后，所有补贴资金通过两县市各自的粮食风险基金解决。但由于县市强调财政困难、企业改革成本高，第一年应由县财政负担的20％没有落实，由省里垫付。吉林的试点县资金、河南的价内补贴和湖北的价外补贴资金，都由省财政从粮食风险基金中一次性安排。补贴金额较大的河南和湖北，将中央新增的粮食风险基金规模（如湖北今年新增1.55亿元中央粮食风险基金，其中1亿元用于价外补贴）大部分用到了农民补贴上。
不论是安徽、吉林的直接补贴，还是河南和湖北的价差补贴，在资金来源上都是在增量上作文章，基本格局是“用足中央的，再动地方的，基本不动基层的”，没有给县市财政增加负担。由于实行新老库存划断，政府仍然承担粮食购销企业老库存的储存、利息等各种费用，仅仅是不再对2002年以后的新增粮食库存承担责任。安徽省继续对天长、来安两个试点市县给予3227万元和4550万元的粮食风险基金包干，用于2002年4月锁定的超储库存和利息费用补贴，并且一定三年不变。河南省在28.89亿元中仍然有16.89亿元的粮食风险基金分配到各市，用于对超储库存利息费用补贴。湖北省15.59亿元的粮食风险基金中12.59亿元依然分配给地方包干使用。由于没有涉及粮食企业“老粮、老帐、老人”问题，降低了改革的难度，同时也维持了粮食企业的正常运转，为粮食购销企业在粮食购销放开后继续发挥主渠道作用创造了条件。
为进一步划清政府与企业责任，减少企业对政府的依赖，四省都按照中央要求，积极推行锁定“老库存”、实行新老粮划断等新的改革举措。如2002年河南省粮食风险基金规模确定为28.89亿元，其中7亿元用于保护价收购的新粮的价内补贴，4亿元用于老库存粮食销售差价补贴，1亿元用于省级储备粮油补贴和省级国有粮食购销企业超储库存补贴，其余分配给各省辖市用于按2002年4月30日锁定的市、县粮食超储库存利息费用补贴，实行包干使用，超支不补。新发生的粮食库存，财政不再承担银行利息及库存费用。
2.补贴发放与农村税费改革结合。补贴发放的共同做法是：县市一级在农发行设立专户，对资金实行专户专帐管理；乡镇一级通过乡财税所或粮管所在信用社设立专户，实行专户存储，专款专用。
随着农村税费改革的深入，县乡村对农户的土地面积、计税常产进行了全面的调查和测算，对每个农户都建立了相应的档案，并且获得了农户的认可，为粮食补贴的顺利发放创造了条件。直接补贴或间接补贴的标准，都根据农户的计税土地面积、计税常产、农业税任务、定购粮等因素确定，从而在补贴发放或保护价粮的分配上做到了公开、公正和公平。这是农户对于补贴发放比较满意的一个重要因素。
3.完善配套措施。一是协调农业发展银行和粮食购销企业之间的关系，解决国有粮食购销企业收购资金问题。如安徽省要求，农业发展银行要按照“以销定贷，以效定贷”的原则，继续做好国有粮食收购企业收购资金供应工作。湖北省规定，农业发展银行对国有粮食购销企业收购的价外补贴粮，要按照“收一斤粮，贷一斤款”的政策，及时足额发放收购资金贷款；对于随行就市收购的退出保护价范围的粮食，要按照“以销定贷，以效定贷”政策积极提供信贷支持。二是监督国有粮食企业执行农民补贴政策。湖北省要求交售保护价粮的农民要在收购凭证上签字，作为与财政结算的依据。县市财政根据国有粮食购销企业收购的保护价粮数量每月据实进行结算。河南省规定财政部门在实际结算中，按照粮管所对农户的实际结算价与省计委确定的市场价之间的差价计算实际补贴数额。企业压级压价或是不完成收购计划，就少得或不能得到补贴资金。三是实行农户售粮卡和粮食补贴通知书制度。
4.发育多元化粮食购销主体。粮食市场放开后，由于自身存在的一系列问题，国有粮食购销企业的收购量可能会有所下降，多元化的购销主体的发育就成为保持市场平稳的一个重要条件。安徽省和湖北省的改革充分体现了这一点。湖北省2000年放开了早籼稻和小麦购销市场，促进了多元化粮食市场购销主体的发育。这正是2002年粮食购销全面放开后，粮食市场能够保持平稳运行，农民没有出现卖粮难的一个主要原因。如在枣阳市，有500多个个体粮食加工和购销的个体户，每年消化的粮食总量达3～4亿斤，占该市粮食商品量的40％左右。在安徽省天长市，仅登记注册的农民经纪人就达5000多人，他们在2002年的粮食购销中作用明显。2002年天长市国有粮食购销企业收购量比2001年下降了35％，但粮食市场非常平稳，没有出现卖粮难现象。
四、有关粮食补贴方式改革建议
借鉴四省的改革试点经验，就推进粮食补贴方式改革提出如下建议：1.分省决策，建立对农民直接补贴制度。放开粮食购销是一个方向，粮食主销区和部分主产区内销区的市场放开已在进行。这就为改变现有粮食风险基金的补贴方式，从流通环节向生产环节的转移，从支付给企业向支付给农民的调整创造了有利的条件。2003年的农村税费改革在全国推开，为下一步对农民的直接补贴创造了有利的条件，时机是比较成熟的。
粮食产区和销区的情况不同，必须分类指导、分省决策，不搞一刀切。中央确定大的原则，各省改革可以有先有后，有快有慢。但改革方案一定要经中央批准，要从制度上保证对地方在粮食补贴方式改革中是否保护了农民利益和粮食综合生产能力等情况进行有效的监督。粮补改革要坚持省长负责制。
2.坚持保障粮食安全、稳定农民收入的政策目标。实施对农民的直接补贴，这是使目前属于“黄箱”性质的补贴转为“绿箱”政策的一条可行的途径，符合国外农业支持政策的调整趋势。粮食购销放开后，要把保护种粮农民利益和粮食综合生产能力作为补贴的政策目标。尽管目前我国粮食出现了阶段性的供大于求，但由于我国耕地资源有限、人口不断增长，从长远看，粮食问题不能掉以轻心。我国的粮食生产要保持基本稳定，特别是粮食生产能力要得到有效保护，首先必须保护好种粮农民利益。
粮改之后，要加强各级政府对粮食的宏观调控。要准确掌握粮情，对粮食生产能力、粮食产量、粮食消费、粮食库存（粮库有多少、农民手里有多少、加工企业有多少）以及国内、国际市场的粮价心中有数，及时预警，为国家的宏观调控提供依据。粮情、粮价关系农民补贴的数量，关注粮农，核心是保护粮农的积极性。
3.将粮食购销放开与对农民的补贴同步进行。放开粮食购销后，实施对农民的直接补贴，重点是粮食主产区，补贴的范围是种植粮食、对社会提供商品粮的农户。补贴的依据是种粮面积和粮食商品量。补贴的标准，可按过去三年粮食平均种植面积及商品量，以及前三年粮食平均保护价与市场价的差额计算，三年不变，三年后再根据财力情况调整。补贴的渠道，一次性核算到农户，先通过农发行设立补贴专户，再通过乡镇财政所，或是直接发放，或是抵扣农民应上交的税费。
对农业的直接补贴，建议对农民购买良种、农机及农用燃油等投入品给予一定的补贴。2002年中央财政已设立大豆良种推广专项资金和农机、农用燃油补贴，今后可视财力状况逐步扩大范围。对渔民和牧民生态移民转产转业等，也应给予重视。
4.坚持把粮食风险基金的结构调整作为突破口，鼓励多种形式的改革探索。对农民补贴的资金来源，主要考虑从粮食流通环节的补贴中调整。目前，粮食流通领域的补贴约700多亿元。粮食流通体制改革后，国有粮食企业不再按保护价收购农民的余粮，预期的市场粮价将会明显下跌，农民利益将会受到直接的损失。所以，原来用于保护农民利益的风险基金一定要调整使用方向，这是改革和规范粮食补贴方式的突破口。
目前对农民直接补贴，只是对农民在放开粮食购销过程中受到的损失做一定的补偿，还难以做到对农民收入全面补贴。据测算，按2001年、2002年两年市场价与保护价的差价计算，每斤粮食需补贴6—7分钱，全国每年需补贴150亿元左右，约占现有粮食风险基金总规模的一半。河南、湖北的做法表明，对现有粮食补贴方式进行调整，是完全可行的。在继续保护农民种粮积极性的前提下，通过划清保护价收购中政府和企业的责任，提高了政府财政补贴的效率，增强了粮食企业自身改革的意识，应在更大范围、更多品种上推广这种方式。粮食风险基金转移用于对农民的补贴，有一个逐步到位的过程。一开始补贴的面可能要相对窄一些，补贴的标准可相对低一些，条件成熟时再逐步扩大补贴面，先从粮食面积补，然后再扩大到计税面积，逐步提高补贴标准。今后，随着改革逐步深入，应在预算上将对农民的补贴单列，将粮食风险基金扩大为粮食生产风险基金，从以降低市场风险为主转变为支持生产为主。同时，还要关注解决多元化购销主体的形成、粮食企业主渠道作用的保持、粮食企业“三老”问题的解决和农发行对粮食企业的资金保障的协调等问题。
