关键词：粮食危机 原因 博弈
引发全球性粮食危机的主要原因
在世界银行和国际货币基金组织的2008年春季年会上，“新的粮食和农业危机正在形成”已成为共识。这次全球性的粮食危机，是在农业工业化程度已相当高之时的一次全球性危机。要从根本上解决这场粮食危机，笔者认为必须先从其主要原因入手进行分析。
（一）粮食供需格局失衡引发高价均衡
在目前市场经济环境下，众多发展中国家对粮食供给缺乏激励机制。粮食作为人们的生活必需品，缺乏供给和需求弹性。在短期内，农产品的供给，主要受制于农地规模、气候变化、生产周期等自然条件。农业满足的，又主要是人们的食物需求，而在短时期内，人口数量是既定的，对食物的需求量，自然也是相对稳定的。所以，农业是最不容易扩张的一个部门。但近几年，许多国家的农业现代化和农产品的国际流通，使得人们更加注重非粮食经济作物的生产，从而导致粮食供给数量剧减。由于在粮食需求一定而供给减少的情况下，必然引起粮价的上涨，而这又会引起预期上涨的心理恐慌，导致大量粮食的囤积，需求效应进一步放大，于是引发高价均衡的粮食危机。
具有公共产品属性的粮食，其经济效益逐渐弱化。在追逐利润最大化的资本面前，粮食是最容易被忽视的。在各国的现代化进程中，粮食越来越表现出公共产品的属性，市场失灵不断在农业部门出现，使得农业投资常常不足。这也是发达国家对农业实施高补贴的根本原因—他们的政府在弥补市场失灵。同时，这也是发展中国家农业悲剧的根本原因，他们无力弥补这一市场失灵。一方面，他们的政府或者没有认识到农业的基本规律，或者无力支付高补贴；另一方面，他们在面临本国经济的市场化，和全球农产品贸易自由化的侵袭时，渐渐丧失粮食供给的自主性。
（二）金融市场冲击对高粮价推波助澜
金融市场对粮价的冲击主要表现在美国的金融危机，它导致全球范围内的消费萎缩，各主要发达与新兴国家的cpi指数都在上涨，影响到国家金融的是车市、房市与油市的价格上涨，而影响到老百姓的是食品价格的上涨，一方面是工资没有涨，另一方面是除了工资以外的一切几乎都在涨，短期会导致群众对基础食品的采购量加大，导致粮食的局部产品供不应求。
(三)能源危机使得粮食成为新的能源替代品
生物能源是目前的热门产业，粮食和石油两个原本不相干的东西也因此紧密联系在一起了。生物能源产业的出现，必然导致国际粮食价格呈现长期上涨趋势。特别是美国《能源政策法案》推动下，美国政府财政扶持生物能源成为美国新型产业。美国主导生物能源产业发展，将粮食危机推向了高峰，导致粮价在2008年的4个月内竟然上涨了150%。
全球性粮食危机引发的深层次博弈分析
从上面的原因分析，可以清晰地看到：引起粮食危机的最根本的原因是粮食供需格局的失调，而金融市场的冲击和能源危机是导致粮食危机的间接原因，是其推波助澜者。笔者认为农业现代化高速发展的今天，现代技术和生物技术完全可以满足全球居民生存需要，而目前导致粮食供需失调决不是什么偶然原因。经笔者的研究发现，目前的粮食危机，其深层原因是不同制度安排相互博弈的必然结果。
（一）粮食生产的制度安排
粮价上涨与粮食供应不足密不可分，包括一部分发展中国家在内的很多国家的农民都缺乏生产粮食的热情，其根本原因是缺乏一套有效的激励机制，这也正是引起目前粮食供应不足的基本原因。纵观国际各种粮食生产的安排制度，不外乎两种主要制度安排：无粮食补贴和有粮食补贴。无粮食补贴的情形以许多发展中国家为典型，而有粮食补贴以美国和欧洲最为典型，那么这两种制度安排是怎样影响粮食的供给制度，又怎样影响到农民的种粮热情，笔者将以博弈模型作具体的分析。
（二）博弈模型的构建与分析
本文假定在无粮食补贴或有粮食补贴制度下，所有农民都有两种选择：生产粮食或生产非粮食的经济作物，这里的非粮食作物包括可可、橡胶、甘蔗等系列作物。并且他们的得益因生产作物的不同而相互影响。为了分析方便，笔者首先讨论无粮食补贴的博弈模型，此时，两个不同国家的农民（即a国农民和b国农民）在选择生产粮食或非粮食作物时，其不同得益组合情况如图1所示。
当双方都未获得政府的补贴时，由于粮食需求的非弹性，当所有国家农民都选择生产（粮食，粮食），那么粮食的供给就会增加，但由于粮食需求的非弹性使得农民的收益仍然显得较为劣势，各自收益为（10，10），甚至都低于都选择生产非粮食作物的收益（15，15），这主要是一般非粮食经济作物的需求弹性都比粮食高。进一步分析知，该博弈模型具有两个纳什均衡：一方选择生产粮食，而另一方选择生产非粮食作物，此时双方的得益均为（20，20）。
所以，该无粮食补贴的博弈是一个典型的“斗鸡博弈”，一方选择生产何种农作物：粮食或非粮食，完全取决于双方的策略态势，但决不可能构成可信性威胁，即双方都没有自己的上策，无法使对方相信自己一定总会选择某种具体的策略。因此，不同国家的农民在选择生产粮食或非粮食策略时，可能在一段时间内交替进行，在该制度安排下，任何国家在生产粮食策略上都没有优势可言。
但现实中各个国家的农产品制度并非都是无补贴的，特别是一些经济实力比较雄厚的美国和欧洲国家对粮食的补贴幅度尤为明显，而许多发展中国家因经济原因对农产品补贴还没有纳入政府议事日程，或者部分国家有些补贴也微不足道，我国便是如此。如是这些就造成了现实中一些国家有补贴，一些国家无补贴。那么此时博弈模型的相应得益就会发生改变。
为了阐述的方便，本文假定b国农民有粮食补贴，并且补贴为15个单位，而a国农民没有任何补贴，此时的博弈模型的得益情况如图2所示。经过分析发现该博弈不再有双纳什均衡，而变成了一个纯策略纳什均衡，即a国农民和b国农民分别选择生产（非粮食，粮食），其得益分别为（20，35）。也就是说没有粮食补贴的a国农民会选择生产非粮食作物策略，而有补贴的b国农民会选择生产粮食的策略。同时，进一步分析可以发现，正因为粮食补贴使得b国农民有了上策，即选择生产“粮食”的策略，而没有粮食补贴的a国农民却依然没有上策。此时，b国农民的策略选择对a国农民构成可信性威胁，b国农民完全有理由让a国农民相信，自己选择生产“粮食”的威胁已经变成可置信的一种“承诺行动”。而无粮食补贴的a国农民却不能让对方b国农民构成类似的可信性威胁，而只能被动地选择自己的策略。
（三）粮食危机的博弈分析
从上面粮食制度安排的博弈分析，现在可以非常深刻的理解为什么美国是这场粮食危机的主要推手，自1996年美国推出新一轮农业政策后加大了农业补贴，1998年后一直稳定在每年200亿美元的规模上。这种大幅度的农业补贴，使得美国农民具有明显的生产“粮食”上策，并对其它无补贴的种粮国家形成可信性威胁。同时农产品贸易自由化，使得美国等主要粮食生产国，可以将其经过高额补贴的商品粮，低价在全球范围内倾销，使得其他国家的粮食生产，基本无利可图。这使得许多亚非拉国家农民被动选择“非粮食”作物。原有的农地，多数转作发达国家需要的咖啡、香蕉、香料等作物的生产。由此带来了市场交易条件下的大规模生产结构调整和土地兼并，并导致选择生产非粮食作物的国家越来越多。失去了独立的粮食生产体系的发展中国家，不仅在粮食上，产生了对美国的依赖。其食物体系，同样因美国建立在廉价粮食基础上的工业化食品体系的强大竞争力，也被美国等国家替代。然后，在金融危机和能源危机的冲击下，全球的粮食危机便在美国的主导下一触即发，更有愈演愈烈的态势。
抑制和化解粮食危机的对策
（一）消除国际间不平等的粮食补贴机制
特别是以美国为代表的农产品补贴制度，其补贴幅度之高超过许多发展中国家的预期，这是一种扭曲的补贴制度，极大地打击了其他国家农民生产粮食的热情，消除这种不平等补贴机制，只能通过国际间的合作才能完成。这需要发达国家放弃巨额农业补贴政策，同时要向广大发展中国家的农业提供从资金到技术的一系列援助。只有消除不平等的粮食补贴制度，才能从根本上消除种粮国家农民在博弈策略上的上策，否则任何国家在生产粮食策略上都没有优势和威胁可言。
（二）发展中国家加强粮食补贴的均衡机制
首先，必须明确本文不是反对所有形式的粮食补贴，而是反对那些不正常的、扭曲的补贴制度。在许多发展中国家，作为第一产业的农业，其生产效率仍然低于其他产业发展，若差距过大，不利于产业间的均衡发展。因此，政府加强粮食补贴有利于激发农民的种粮热情，有利于市场机制发育完善，包括多种参与主体和多渠道的运作方式，变政府宏观调控为市场主导行为。只有完善的市场运作才能真正灵活调节粮食价格、数量和品种。
必须进一步强调的是，对粮食的补贴要达到一定要求，补贴过低，若产业间的差距依然过大，仍然起不到激励的效果，可只能流于形式，起不到长期发展的效果。当然，这还可能涉及到本国的财政状况，实施起来肯定有一定的压力，如何权衡设计就显得尤为重要。
（三）发展中国家建立独立的粮食生产体系
作为公共产品属性的粮食若完全以私人物品经营对国计民生是不利的，发展中国家之所以在本轮粮食价格上涨中，出现粮食危机甚至社会危机与政治动荡，与他们失去了独立的粮食生产体系直接相关。因此，保障粮食安全的对策，是尽力维系一个自给自足的粮食生产体系，以及促进食品安全本地化的食物体系。
（四）努力提升土地使用效率
一方面要完善与土地使用相关的政策措施并健全服务机构，以帮助农民充分实现土地所有权人和使用权人的权益，激励农民珍惜耕地和保护地力；另一方面，要努力用现代科技技术和生物技术去改造农业、发展农业，在根本上解决土地的整体使用效率。从而提升单位土地的粮食供给效率。
参考文献：
1.刘明国.粮食的公共产品属性：中国当代农民贫困的经济根源[j].农村经济，2008
2.赵丽芬，杜超.粮食价格上涨的原因探析[j].经济研究参考，2008
2010年，世界粮食价格飙升29％，其中小麦、玉米上涨50％左右。今年以来，全球食品价格继续上扬，创下1990年以来的最高纪录。与此同时，国际油价扶摇直上，每桶逾越100美元。这是2008年以来国际油价再次“破百”。
粮价油价直线双飞，既有相互作用，更有各自因素和人为推动。现代农业离不开石油，无论播种收获，还是灌溉施肥，都需要消耗燃料，使粮油价格相辅相成。全球频发的极端天气，加之消费需求的增加，粮价上升在所难免。中东北非地区政局持续动荡，对国际油价走高产生效应。
世界银行的报告说，全球粮食价格已经达到一个“危险的水平”。危言不是耸听，统计信息说，由于粮食价格的暴涨，全球目前至少有4400万人陷入极端贫困。所谓极端贫困，就是缺吃少饭，人们在饥饿中生存。目前，全世界约有15亿人每天只能有1美元的开销，其中一半以上需要用来购买食物。吃饭是人类的第一需要，如果食品价格继续高涨，世界会有更多饥民涌现。对于石油价格的攀升，忧虑主要来自依赖进口石油的经济体。油价“过百”之后，依赖石油进口的国家则面临更高通胀率，经济增长速度会相应放慢。
追究粮价和油价上涨的原因，拆散粮油与金融市场的关系，不是解决危机的根本出路。让富有与贫穷、发达与落后联姻融合，实现资源共享，在这个资本当家的时代也无法做到。因此，缺粮国度和人口大国，以及依赖进口石油的消费国，应当未雨绸缪，更新发展思路，改变经济结构，重塑生活方式。这就是，多种粮食，少用石油，让农业生态化，使环境少污染。
民以食为天。粮食是人类生活的必需品。任何国度和时代，吃饭都是第一要务。马克思说“劳动创造了人类”。这个劳动，首先是农业劳动。随着时代的更替，农业劳动向着工业劳动、脑力劳动扩展。维系人类生存的农业劳动者，地位和收入伴随着工业革命不断失落，工人和脑力劳动者成为社会进程的先行者。现代社会中，农业科技解放了生产力，更多的农民涌入城市，众多的良田变成工厂，粮食生产在不少国度受到削弱。粮价上涨、粮食紧缺、粮品粗劣问题，都是对农业生产发出的警示。重视农民、振兴农业迫在眉睫，刻不容缓。提高农业劳动者的地位和素质，激励农民多种粮种好粮，不仅可以造福生命，提高食品质量，而且优良的农田能够改善生态环境。
没有粮食，人类就会消亡；没有石油，人类依然生存。无疑，石油的发现、开采和应用，推动了现代文明。但是，石油是不可再生资源，不远的将来就会枯竭。有报告指出，人类迄今共发现2万亿桶原油，其中1万亿桶已被开采消耗。而且，剩下的原油大都埋藏在难以开采的区域。因此，在这个地球上，无论石油多么需要和昂贵，多开采一桶就少一桶，多使用一桶就多一分排放。少开采，少消费，才是着眼未来的世界大计。
降低石油消费，影响的是经济增速；减少粮食生产，则关系到人类生存。因此，粮食危机比之金融危机、石油危机更危险、更可悲。无论在地球的哪片土地，大规模的饥民涌现，都是世界不宁的病痛。只是贸易和货币导致的粮价飞涨，还不算真正的粮食危机。如果普遍忽略粮食安全，加之全球性自然灾害，粮食短缺就会演化为人类的生存危机。对于一个国家或一个地域来说，油价高涨只会放缓经济增速，而粮食紧缺必然引发社会动荡。
关键词：粮食危机；粮食价格；种粮危机
中图分类号：F019.3 文献标识码:A 文章编号:1005-6432(2008)36-0104-03
China Price Policy of Coping International “Food Crisis” under Logistics Economics Conditions
Bai Minqiang Li En Liu Liang
(Military Supplies Science and Technology Institute, Jilin University)Abstract: The current international grain prices soaring, the world set off a new round of the food crisis. As demand forgrain big country, we need the food crisis on foreign and domestic in-depth analysis of the current situation, this guide ourpolicy changes in grain prices. The food crisis is the price of grain growing too fast, the performance of insufficient supply,and price growth stems from insufficient supply, the international food crisis is the root cause of insufficient supply. Grainproducing crisis is now Chinese grain policy should be the focus of attention.
Key Words: food crisis; food prices; grain producing crisis
一、前言
当前，国际粮价持续上涨，世界银行2008年4月发表报告显示，过去3年国际市场小麦价格上涨了181%，食品价格整体上涨了83%。而在2008年3～4月两个月国际大米价格猛涨了75%。4月24日，由于供应紧张，全球最主要大米输出国泰国米价涨至每吨1000美元(100%B级白米)，创历史新高。受此刺激，在24日晚间的电子交易中，芝加哥期货交易所(C B O T)糙米期货成交最活跃的7月合约创下25.07美元/英担(约合493.5美元/吨)的历史新高。面对飞涨的粮食价格，世界各国纷纷采取措施试图稳定本国粮价，越南、印度、柬埔寨和埃及等世界多个主要大米出口国，纷纷出台限制大米出口的措施，以首先保证满足国内需求。而这些大米主要出口国限制粮食出口的措施又进一步恶化了国际粮食供给状况。一时间，全球又陷入了新一轮的“粮食危机”之中。在国际市场上粮食价格持续飞涨的大背景下，国内粮价却相对平稳。据国家粮食局统计，2007年年末，中国小麦价格同比增长1.3%，早籼稻价格同比增长7.6%，中籼稻价格同比增长7.8%，晚籼稻价格同比增长9.2%，玉米价格同比增长12.7%，皆远低于国际市场价格增幅。粳稻价格甚至略微下降。
二、国内粮食价格低于国际市场粮食价格的原因分析
1.我国粮食储备相对充裕
我国粮食生产连续四年获得丰收，且每年总产量都有所上升。在这些丰收年份我国政府重视粮食储备工作，收购了市场中大量的剩余农产品填充库存，这为当前的粮价稳定打下了坚实的基础。从2003―2004年度以来，我国历年的期末库存都为正数，这意味着，我国粮食库存每年都略有增加。数据显示，目前中国政府、企业和农民的全部储粮是5000亿斤(约2.5亿吨)，约占全国全年粮食消费的一半左右，比起全世界粮食库存占年消费的比重17%要高出一倍以上。而且预计2008年全国小麦产量为10760万吨，较上年增加160万吨，增长1.5%，这也为我国在今后一段时期内维持粮价稳定提供了有力的保证。
2.粮食自给率高
长期以来，我国粮食产品主要依靠国内供给，自给率达95%，除大豆外各主要粮食产品的进口依存度都较低。较低的进口依存度使国内粮食市场与国际市场联系较为松散，受国际粮价传导作用的影响较小，因而在当前国际粮食价格普遍上涨的大背景下，国内粮价还能维持在相对平稳的水平。据预测，2007―2008年度大米产量将为1.295亿吨，而同期消费将为1.27亿吨，几乎是1比1的关系，供需基本平衡还略有结余，因此，在近期，国内不会对国际市场中的粮食产生太大需求。从这个角度来看，在未来一个时期我国粮食价格也能够保持相对稳定，不会受到国际粮价的太大影响。
3.政府宏观调控得力
我国政府历来重视粮食的宏观调控，从2007年开始，面对国际粮价的上涨，政府便开始采取一系列相关的宏观调控措施。政府先后宣布从2007年12月20日起取消小麦、稻谷、大米、玉米、大豆等84类原粮及制粉产品的出口退税，从2008年1月1日起，对小麦、玉米、稻谷、大米、大豆等57类原粮及其制粉产品征收为期一年5％至25％不等的出口暂定关税，同时开始对小麦粉、玉米粉、大米粉三种商品实行出口配额许可证管理。通过对粮食出口关税的调整等一系列措施来减少主要粮食产品的外流，保证国内粮食供 给。
三、“粮食危机”与国内“种粮危机”
1.价格危机
这里的价格危机应理解为由于价格的刚性不增长、农业生产资料的增长导致粮食利润空间的缩水，其结果是导致农民放弃种粮或是减少种粮热情。进入21世纪，粮食价格改革有了突破性进展。2001年，江苏等8个省市率先放开粮食市场，逐步拉开了全面放开粮食购销价格的序幕。从2004年开始，国家全面放开粮食收购和销售市场，实行粮食购销市场化。随着粮食购销市场和购销价格的全面放开，我国进入了以市场为基础的市场价格阶段。但在市场价格阶段，国家为了配合社会主义新农村建设，保护农民利益，对小麦、稻谷等品种在部分省市实行了最低收购价政策。由于我国目前的粮食市场仍是供需几乎平衡的表现，市场价格的指针也就必然停留在几近刚性不增长的水平，虽然国外粮食价格风起云涌，但是粮食作为生存资料有
它天然的自给特性，所以，国内的粮食市场价格并没有受到国外价格的冲击，这在股票与期货市场也有表现。前面提及我国农民的种粮积极性不足，我国粮食总供给趋减隐性存在，究其原因，粮食的价格低迷是主要的。可以大胆地说这是由于国内不存在“粮食危机”，所以，不会主动的存在种粮的利润空间，也就没有种粮积极性可 言。
2.土地危机
中国国土资源部公布的2006年度全国土地利用变更调查报告结果。报告显示，截至2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，比上年度末净减少460.2万亩。
耕地面积逐年减少，粮食产量的减少就是必然，虽然单产提高了，但是粮食产量有两个刚性约束：一是土地，二是有人种。而在耕地面积逐渐减少时，这两个约束同时消失，农民自愿地放弃种粮、撂荒耕地。而耕地在目前的政策中虽被置以18亿亩红线不可破的条件下，但是对其重视程度仍不明显，这表现在耕地的被占用、荒漠化、被动流失。有数据表明，土地沙化中94%属于人为破坏，6%为自然破坏。耕地面积的减少，说明耕地被另作他用，或建厂建房、或被圈地商用、或转为荒漠。总之，耕地的流转，是收益相比较权衡的选择。
3.“旁危机”
这里定义的“旁危机”指不在“粮食危机”之内，而是引起或是被其引起的危机。据统计，2008年春季，化肥、地膜销售价格较去年同期都有较大幅度上涨。其中，美国二铵、尿素、碳铵、地膜等价格的上涨幅度均超过10%。与此同时，各类农作物子种销售价格也都高于去年同期销售价格，玉米子种由2006年的3.80元/公斤上涨到今年的4.50元/公斤，上涨幅度为18.4%，中籼稻优良品种平均售价由去年的28元/公斤上涨到今年的31元/公斤，上涨幅度为10.7%。而如前所述，2007年年末，中国小麦价格同比增长1.3%，早籼稻价格同比增长7.6%，中籼稻价格同比增长7.8%，晚籼稻价格同比增长9.2%，玉米价格同比增长12.7%。在农业生产资料价格的迅猛冲击下，粮食价格利润空间被生产资料价格的上涨吞噬，这种生产资料涨幅高于粮食价格涨幅的情况会使农民收益减少，进而影响农民的种粮积极性。
四、针对“种粮危机”问题的政策措施建议
1.继续加大粮食补贴政策
尽管粮价上涨，但与打工收入相比，农民种粮的机会成本依然比较大，在这种情况下，实行补贴是最好的方式。通过提高最低保护价格和为农民种粮提供价格上的保护，使农民在市场粮价上涨时能根据市场粮价出售粮食而获得收入上的增长，在市场粮食价格下跌时能够在国家政策的保护下减小遭受的损失。同时，此政策还应针对农业生产资料，通过对农民进行补贴或对农业生产资料生产者补贴来实现。对农民进行补贴可以直接抵消农民购入的生产资料的价格上涨对农业生产成本的影响，从农民环节降低生产成本，保证农民收入在粮食价格没有太大涨幅的情况下不至于出现大的下滑。而对农业生产资料生产者进行补贴是通过弥补由于原料、运输等因素价格上涨而引起的农业生产资料成本上升，从而保证农民能够获得价格相对较低的生产资料。
2.控制生产资料价格上涨
“旁危机”在“内危机”中占很大比重，对于“旁危机”的解决，建议政府采用对生产资料进行最高价格限制，以期限制生产资料的过快增长，保证粮食种植的利润空间。也可以通过减税等方式扶持化肥等农业生产资料的生产，降低农业生产资料价格，降低农民的种粮成本，鼓励农民的种粮积极性，并防止因成本拉动导致的粮价上涨。或者直接采取对生产资料生产者进行补贴，来弥补由于原料、运输等因素而引起的生产资料成本上升。
3.农业保险制度亟待建立
2007年猪肉价格上涨暴露出我国农产品生产中农业保险的缺乏，2008年年初南方地区的雪灾也体现出了保险在农业生产中的重要性。由于农业保险缺乏，自然灾害造成的农业损失只能由农民自己承担，这就加大了农民进行农业生产的顾虑，很多农民处于对自然灾害的担忧而放弃农业生产，这对于我国农业整体和当前粮食生产都存在很大的不利影响。如果由农民自己承担农业保险的费用则会造成农业生产成本的上升，影响农民种粮积极性，因此，加快农业保险制度的建立，由政府或由政府与农民共同承担保险费用是十分必要的。
作者单位:吉林大学军需科技学院
参考文献：
[1]陈永福.中国粮食供求与预测[M].北京:中国农业出版社,2004.
[2]张锦华等.生物质能源发展会带来中国粮食安全问题吗[J].中国农村经济,2008,(4):98-101.
[3]李继峰.国际粮价最新态势及2008年走势分析[J].中国经贸导刊,2008,(7):67-69.
[4]顾列铭.食品价格上涨正在引发通胀吗[J].生态经济,2008,(4):56-58.
2011年伊始，一大隐忧给世界局势投下阴影：粮食安全。联合国粮农组织(FAO)年初公布，2010年12月的食品价格指数已经超过了2008年6月粮食危机时的峰值，一年内的涨幅达到25％。其中，谷物类指数一年内上涨了39％，糖价格指数升到了1990年有记录以来的最高点。人们不禁要问：粮食危机又回来了吗?
阴影再现
“现在的情况是，虽然价格高，但还是买得到粮食。”2010年11月粮食展望报告时，FAO高级谷物经济师阿巴斯安(Abdolreza Abbassian)认为，虽然价格迅速上涨，但目前仍不至于称之为“危机”。这有赖于2007~2008年粮食危机后，各国建立起了较充足的谷物储备。
但是，2010年小麦重要产区的减产意味着，粮食储备能够保证安全的时间不会太久。
世界范围内，粮食价格上涨已然造成严重的社会后果。在阿尔及利亚，白糖、油、面粉等基本食品价格年初以来飙升了近30％，并与当地居高的失业率一起，引发了年初以来的暴乱。“给我们糖!”一些暴动者喊道。
“自由市场能够喂饱世界”
针对粮食安全的新挑战，FAO开出的药方是“市场”。其在报告中指出，在任何情况下，都应该注意不要采取那些会妨碍已有市场的措施，应尝试争取市场经营者的完全合作来共同应对。在那些市场非常不完善或市场缺失的情况下，可能有必要采取极端措施来替代市场机制，但即使这样，也需要政府干预来帮助私人部门经营者。
世界银行行长佐利克近来在英国《金融时报》上发表题为“自由市场能够喂饱世界”的文章，称：“针对食品价格波动性的答案，不在于处治或封锁市场，而在于更好地利用市场。”
问题正在于，粮食离真正有效的市场机制有多远?在粮食安全受威胁时，无论是采取限令的出口国，还是恐慌性购买的进口国，都有一个共同的理由：不清楚明天还能不能从市场上买到足够的粮食。
2010年9月24日，来自79个国家的162个代表在FAO总部召开会议。他们认为，要解决食品价格的波动性，需要解决两个最重要的问题：缺乏农产品供需、可供出口数量方面及时、可靠的信息，包括农产品期货市场在内的各个层面市场透明度不足。
监管治理需并重
农产品期货市场的“金融化”，是造成粮食价格波动的原因之一。2010年9月的FAO特别政府间会议上，各国官员和专家下此结论。由于农产品期货的投资回报似乎与其他类型金融资产价格的波动没有相关性，因此越来越多地被作为投资组合中的一个对冲工具。
FAO在2010年特别邀请身在美国芝加哥的独立大宗商品交易顾问博格(Ann Berg)撰写关于衍生品市场对粮食价格影响的文章。博格指出，美国金融业的去管制、允许银行的自营贸易，证券交易保证金的下降，进入电子交易市场更为便捷，一级交易所从会员组织重组为盈利性公司等因素，都是吸引越来越多的金融投机行为进入农产品期货市场的原因。
博格指出，期货市场上一个关键问题，在于区分投机性和真正商业性的投资活动。这在以往或许是个难题，但有了电子交易，交易所完全可以获得即时性的交易审计报告，并对交易者的类型进行分类。每日这些信息，就可辨别投机性和商业性投资者的数量比例。
不过，加强数据监控并非答案的全部。博格指出，农业市场自由化，政策对农产品价格支撑的减小(特别是欧盟的“共同农业政策”)，农作物被用作燃料来源，证券市场交易保证金降低，进入电子交易市场更加便捷，这些都是诱发针对农产品期货投机加大的因素。要抑制投机，不能忽略经济治理的全局思路。
可持续农业为本
说到底，要解决粮食问题，从农业角度加大供给方是根本。
FAO建议，只有在中长期加大发展中国家的农业投资，才能持续提高生产力并促进市场良好发展，保证粮食安全。
1月24日英国政府智库“前瞻”(Foresight)的“全球粮食与农业未来”报告中，郑重呼吁改革世界粮食体系。报告称，世界范围内有9．25亿人在挨饿，还有10亿人“隐性挨饿”，同时却有10亿人消费过度。此外，全世界每年生产的食品中有三分之一最后被浪费掉，这在发达国家主要体现在食品服务业的浪费。
参与该报告研究的英国苏塞克斯大学(University of Sussex)教授哈达德(Lawrence Haddad)说，若不从根本上改革今天的粮食体系，再发生一次水平相当于上世纪70年代的价格飞涨，就可能极大程度地破坏人类发展至今取得的成就。要解决粮食问题需要着重强调两个方面：一是农业应该发挥更大的作用，二是政治层面应该投入更大努力。
关键词:粮食安全 粮食贸易规则 粮食战略
中图分类号:D83 文献标识码:A 文章编号:1005-4812(2010)01-0066-73
2008年上半年世界范围内爆发了粮食危机,据世界银行的统计数据显示,2008年2月份之前的36个月世界小麦价格涨幅超过140%,全球粮价总体上涨了83%。[1] 对包括亚洲在内的许多低收入发展中国家而言,食品价格的上涨直接威胁到了其生存,无疑是比由美国次贷危机引发的全球金融危机更为严重的事件。在海地、孟加拉、墨西哥等几十个国家甚至因为粮食问题出现了大规模和骚乱事件。
从国际政治、国际关系层面来看,此次粮食危机折射出美国粮食战略运作的痕迹。在美国主导的世界贸易组织(WTO)自由贸易规则的推动下,许多国家特别是一些发展中国家的粮食对外贸易依存度不断提高,发展中国家特别是最不发达国家在维护其粮食安全时处于弱势地位。我国作为发展中的人口大国,粮食安全问题始终是关涉我国国家安全战略的重要问题,其重要性在2008年上半年世界范围内爆发的粮食危机中更为凸显,为此国家主席在2009年6月19日召开的“金砖四国”首届首脑峰会上专门就国际贸易环境下解决粮食安全问题与其他国家首脑展开会谈。因此可以说,粮食安全问题是一个全球性问题,它与美国的粮食战略、国际贸易规则的演变交织在一起,十分复杂。探究美国粮食战略的运作、操纵思路,并梳理其与国际农产品贸易规则的关联,能为我国克服粮食危机提供应对策略。
一、美国的粮食战略:现代国际关系理论的诠释
国际政治的现实是一个持久的斗争进程,所有的国家都是在一个检验权力平衡的,并且将决定出谁是最强大的进程中努力奋斗。[2] 追求权力是每个国家参与国际关系的目的。冷战结束后,“一超多强”的国际战略格局基本确立,作为唯一的超级大国美国不仅要努力维持以其为核心的国际秩序,而且还要与其盟国一道图谋建立同质性的全球政治经济霸权体系。[3] 依据现代国际关系理论主要流派新现实主义代表学者罗伯特•吉尔平提出的霸权稳定论,霸权国家必须控制原料、资本的来源、市场以及在高附加值产品的生产上具有竞争优势。[4] 因此,美国将粮食视为与石油一样的可交换、可控制的战略商品,并力图通过各种补贴、专利制度使得其粮食及转基因粮食品种具有全球竞争力,能低价在全球范围内倾销,借以挤垮发展中国家的传统农业,而改种美国需要的咖啡、橡胶等经济作物,使得发展中国家丧失粮食自给能力,即使保留有限的粮食生产也须依赖美国等提供的转基因种子,最终谋求将其他发展中国家从粮食种子、生产、销售到粮食消费结构均纳入其掌控的粮食食物链之中,沦为其霸权体系的附随者。当美国面临次贷引发的金融危机时,就通过粮价暴涨赚取高额利润并转嫁金融危机。
实践中,美国通过各项国内立法、政策大力发展粮食生产,鼓励出口。联合国粮农组织的统计资料显示,近年来,美国玉米、大豆、小麦产量虽然分别占世界产量的37.9%、36.6%和8.3%,但贸易量却占世界贸易量的58%、43%和22%,均居世界第一,[5]美国已具备控制国际粮食市场的基本条件。为了实现其粮食战略维持霸权地位,需要建立一个自由、稳定以及有效率的国际政治经济秩序,无疑,具有强制管辖权和贸易报复措施的的WTO是实现上述目的并得以管理和控制世界的理想工具。所以美国带头发起并主持WTO农业谈判,极力在WTO框架下限制发展中国家农产品进口关税和贸易管制政策,并通过《与贸易有关的知识产权协议》(以下简称《Trips协议》)为其转基因粮食品种获得专利并占据世界垄断地位扫除障碍。
按照霸权稳定论的解释,WTO粮食贸易规则首先必须对美国等霸权国家有利,而其他国家之所以认可这些规则的合法性并参与其中是因为“霸权国提供了诸如某种有利可图的经济秩序或某种国际安全之类的‘公共物品’”[6]。因此,在实践中许多发展中国家认可从WTO农业规则中获得出口经济作物的收益而在粮食贸易做出让步,同时还能在纺织品等其他议题上与美国进行利益交换。总之,“相互利益”既是霸权国主导粮食贸易规则合法性的基础,也是整个WTO贸易规则稳定的基础。为了维系WTO规则的稳定,保持盟国的团结,美国也不得不忍受欧洲、日本等对它的出口商品的歧视,让自身狭隘的经济利益服从于盟国的经济利益。[7] 因此,当欧盟等国家和地区出于自身公共食品安全的考虑而对美国的转基因粮食严格管制时,美国一直保持克制,而当美国认为这种管制会对其粮食战略构成严重威胁时,美国就不惜使用WTO争端解决机制打击这种管制。
“霸权稳定”论否定国际规则本身的独立性,认为国际贸易规则以及规则的延续、变迁全凭霸权国的意志,显然无法全面解释WTO多哈回合谈判发展中国家在其中所起的作用,而现代国际关系理论的另一重要分支新自由主义学派提出的“复合相互依赖”的观念,能够更合理地解释美国主导的粮食贸易规则缘何得到其他国家的承认、执行以及发展中国家对WTO粮食贸易规则发展的影响。按照“复合相互依赖”的观点,权力不再是国家行为的唯一目标,经济利益显然是国家安全的根本保障,当前所谓全球化是经济相互依赖规模最大化的结果,也是最有利于国际经济法律机制发展的契机所在。[8] 为了参与全球化并获取国际经济交往所带来的利益,各国包括发展中国家接受了美国主导的粮食贸易规则并积极参与多哈谈判,又因为利益冲突发展中国家在农产品问题上拒绝与美国妥协,使得多哈农业谈判屡次破裂。此外,“复合相互依赖”还揭示了晚近国际粮食贸易规则参与构建主体多元化以及构建内容多层次等特点,
在WTO成立后的谈判中,跨国公司、非政府组织等积极参与相关谈判,并成为一股对立法成败发挥巨大影响的力量。可以说,跨国公司对西方国家粮食战略起到举足轻重的作用,而且跨国公司操纵粮价和推动西方国家生物能源法案实施的做法也被公认为是这次粮食危机爆发的主要原因之一。WTO粮食贸易规则的制定、修改是一个复杂的过程,“霸权稳定论”和“复合相互依赖”理论对我们深入理解美国粮食战略的运作提供了一条有效途径,也为我国吸取其粮食政策、立法的有益经验以及参与WTO多哈谈判提供宏观理论支持。
二、美国粮食战略主导下的粮食贸易规则
美国粮食战略的最终目标是通过掌控国际粮食市场以实现其霸权战略,为此,他们主导了WTO贸易规则以及相关国际粮食贸易规则。
(一)在WTO《农业协议》框架下通过不公平的出口补贴与国内支持等规则维系其粮食的国际竞争力。
美国一直对小麦、玉米、水稻、高粱等粮食作物给予名目繁多的各种补贴,同时还为粮食出口提供种种出口补贴和出口信贷。为了使这些高额补贴获得WTO框架下的合法性,美国与欧盟等盟国在制定WTO《农业协议》时给自身留下充足的补贴空间。如国内支持虽然要求成员国削减“绿箱”以外的补贴,但“蓝箱”的设计使美国的差额补贴计划得以豁免,而由于“绿箱”支持范围过宽,美国还可将应予削减的补贴措施,转化为绿箱措施支持。因此2008年6月18日,最新一轮的美国农业政策法案《食品、环保、能源法》能维持高额补贴。据估计,为实施《食品、环保、能源法》,美国将在5年的时间内花2890亿美元。[9] 2008年,尽管大米、小麦、大豆等粮食作物的价格暴涨,但《食品、环保、能源法》却维持或提高了大多数此类作物的补贴。在出口补贴方面,WTO《农业协议》规定凡在基期(1986-1990年)未接受出口补贴的农产品今后不得提供出口补贴,在基期内已接受出口补贴的可继续提供但须逐步削减。据WTO秘书处2002年统计数据,在基期内提供了出口补贴的有25个国家,绝大部分为发达国家。由于当时大部分发展中国家无力对粮食进行出口补贴,这一规定等于剥夺了它们今后实施出口补贴的权利,也使得美国等发达国家和发展中国家的粮食贸易不可能在公平的环境下发生竞争。
(二)通过《Trips协议》和有关生物技术的国际公约,为转基因种子及技术获得专利、占据垄断地位扫除障碍。
美国孟山都、先正达、陶氏化学和杜邦等四家公司垄断了转基因农作物种子、农药及相关技术,为了保护这些转基因及相关生物技术专利,美国采取了推行《Trips协议》和在世界知识产权保护组织(WIPO)框架下协调各国专利法以及通过双边贸易协定的形式强化对转基因专利的保护。[10] 在美国、加拿大等西方国家极力推动下,《Trips协议》得以在WTO框架下达成,《Trips协议》第27.3条(b)允许成员国不授予动植物专利,为发展中国家利用生物技术发展农业生产提供了一定的灵活性,但该条约书又规定各成员有义务通过专利制度和专门的特别制度或二者的组合对植物新品种进行保护。鉴于《Trips协议》只是对转基因技术提供了最低限度的保护,美国以及其他西方国家转而谋求通过WIPO提高对转基因专利保护的水平。2000年11月,WIPO发起了所谓“专利议程”,其目的在于推动全球“一体化标准”的《实体专利条约》(the Substantive Patent Law Treaty,SPLT)的订立,而这种高标准是对《Trips协议》给予发展中国家有限灵活性的倒退。[11]
(三)通过粮食援助和贸易优惠协议等诱使一些发展中国家放弃粮食生产,从而形成依附于美国粮食的畸形农业结构。
菲律宾的粮食问题颇具代表性。菲律宾一直与美国在政治、经济等方面保持着密切的关系,受美国影响实施农业资本化政策,菲律宾土地和农业生产逐渐被西方农业跨国公司和本国资本家控制。加之实行贸易自由化和重工轻农的政策,大农场转向生产糖、热带水果等以出口为目的的经济作物,而主要粮食的生产都呈现出衰退的局面,菲律宾形成了主要向美国等出口热带作物、进口粮食的畸形农业结构。2008年6月美国与菲律宾签署《农业合作框架协议》,[12]该协议继续深化菲律宾的这种畸形粮食生产结构,根据该协议,菲律宾可以扩大对美国香蕉、芒果的出口,而美国则通过所谓的援助贷款向菲律宾出口大米,并进行粮食品种和家畜基因资源项目的“合作”。
(四)使用WTO争端机制:美国实施粮食战略的有力武器。
WTO粮食贸易规则中许多定义、原则乃至具体适用要求还存在缺漏,因此成员国管制粮食贸易具有一定自由裁量权。美国作为西方霸权体系的领导者,为了维系WTO规则的稳定以及盟国的团结,承认并忍受其他国家(包括其同盟国)对其粮食的管制,而当美国认为这种管制会对其粮食战略构成严重威胁时,就不惜使用WTO争端解决机制打击这种管制。
1.欧美转基因农产品贸易争端第一案。
美国视转基因及生物技术为实施粮食战略不可或缺的一环,为此与加拿大等积极倡导种植转基因农作物及制造转基因食品。然而欧盟及其成员国一直对转基因技术持保守态度,在管制理念、管制措施和方法上较为严格,确立了严格的转基因食品标识制度,并允许欧盟成员国在一定条件下对已取得欧盟境内销售许可的生物技术产品采取临时禁止措施,禁止其销售;此外,欧盟还对转基因上市申请采取了“事实上暂停”的态度。这些做法和措施引起了美国、加拿大等国的激烈反对,2003年8月7日美国正式将该案提交到WTO争端解决机构,认为欧盟的上述做法和措施违反了《SPS协定》、《农业协议》等相关规定。2006年11月21日,WTO争端解决机构通过了专家小组的裁决报告,裁定欧盟对转基因上市申请审批的“事实上暂停”等措施在程序上是一种不当延误,“未说明充分理由的长期延误在某些情形下可以推断其为不当”,[13] 构成了对美国、加拿大和阿根廷等利益的损害。
美国最终目的是希望借助WTO争端解决机构确立转基因产品的合法地位,该案在一定程度上满足了美国等国的愿望。总之,如果成员国对美国等国的转基因粮食进行管制,程序必须“无可挑剔”,否则会面临欧盟同样的下场。该案还起到杀一儆百的效果,使得其他国家不敢采取类似限制措施,这样美国等国就可以在全球广泛推广转基因种子及粮食产品,有效控制国际粮食生产。
2.美国与加拿大小麦进出口管制措施案。
目前,WTO对国营贸易企业垄断粮食的管制未能形成严格的规则,对许多发展中国家而言STE(State Trading Enterprise,国营贸易企业)也是管制粮食进口数量、价格的重要手段,具有维护国家粮食安全和与大型跨国营公司抗衡的重要功能。
但是美国采取的是由私营跨国粮食垄断经营的体制,因为美国实施粮食战略需要巨型农业跨国垄断集团的配合。所以美国的农业补贴不仅向大农场倾斜,还制定了一系列反垄断法例外法案为农业垄断企业开辟绿灯,如“凯伯-沃尔斯塔法案”、“合作销售法案”、“农业公平行为法案”、“出口贸易公司法案”等,[14] 这些法案有利于巨型跨国垄断公司实现对粮食生产、加工销售(批发、零售)的纵向整合与垄断,从而有效控制国际粮食市场。
其他国家国营贸易企业垄断粮食进出口的做法对美国跨国垄断集团的地位构成威胁,也在一定程度上阻碍了其粮食战略的实现。于是2003年5月,美国在WTO加拿大的小麦进口局(CWB)的进出口机制享有政府授予的特权,可以在买卖小麦时灵活定价,使得其他国家的商业企业无法在“商业考虑”的基础上与之竞争,违反了GATT第17条第1款(a)所规定的不歧视原则,并且没有只从商业考虑从事购销活动,违反了GATT第17条第1款(b)项。[15] 但是该案的专家小组裁决认为美国无法证明加拿大CWB的法律结构和政府授权能使之在从事购销行为时不以“商业考虑”而对买卖者进行歧视。上诉机构维持了专家小组的裁决。[16]
虽然美国通过争端机制限制其他国家STE的希望最终落空,但在此后多哈谈判中美国继续将焦点集中在国营贸易企业的垄断权和其补贴行为上,力图限制国营粮食贸易企业的生存空间,以免对美国私营跨国垄断集团构成威胁。值得一提的是,WTO现有规则、案例以及多哈谈判都没有对私营跨国垄断集团行为进行管制。1996年WTO新加坡部长会议之后曾成立了贸易与竞争政策工作组,2001年多哈会议之后专就WTO框架下协调各国的竞争政策问题进行探讨,但是美国国际竞争政策咨询委员会反对多边竞争协定,而建议搞一个国家宽松的非约束性的非正式协定。[17] 美国在谈判和争端中对私营跨国垄断集团贸易以及STE使用厚此薄彼的做法,其粮食战略运作的意图昭然若揭。
三、WTO粮食贸易规则对发展中国家粮食安全的影响:经验与教训
1. 在不公平的国内支持和出口补贴规则下,美国国家粮食得以在发展中国家低价倾销
例如,美国和欧共体占全球小麦出口量的半数,而它们的出口价格分别低于生产成本的46%和34%,美国占世界小麦出口量的一半以上,出口价格低于生产成本的20%, 部分原来颇具竞争力的发展中国家不仅被逐出国际农产品出口市场,国内粮食生产也面临廉价进口粮食的冲击。例如菲律宾水稻总增加值由加入WTO初期的上升趋势转为大幅度下降,1998年其增长率为-24.1%;1995 年、1998 年和2000 年玉米的农业总增加值的增长率分别为-8.65%、-11.7%和-1.6 %。[18] 尽管菲律宾有条件发展稻米生产并实现大米自给乃至出口大米,但大米等粮食产品进口额却不断增加,1992年谷物进口为1824(千吨),2002年上涨为4620(千吨),翻了一番![19] 在廉价粮食冲击下,大农场转向种植经济作物或进行房地产开发,农民失业率增加。1998 年,农业失业人数为71 万人,2000 年农业失业人数达到200多万。大量失业农民涌进城市,进城农民工找不到工作, 失业问题转化成社会问题和政治问题。当国际粮价暴涨时菲律宾立即陷入恐慌之中,社会危机一触即发,教训不可谓不深刻。
2. 美国的跨国垄断集团操纵国际粮食贸易价格,酿成粮食危机
如以“ABCD”(ADM、Bunge、Cargill和Louis Dreyfus)为首的四大粮商控制世界粮食交易的80%,孟山都、杜邦、先正达、陶氏等4家公司控制了全球玉米种子市场的77%(中国除外),大豆种子市场的49%,在转基因种子市场,仅孟山都一家就控制了全球市场总额的91%,全球农药市场的70-80%也主要由六家跨国集团控制。[20] 跨国粮食、食品垄断集团通过压低粮食收购价格、抬高农业生产资料价格攫取高额垄断利润,对发展中国家粮食安全造成极大危害。据国际谷物理事会( IGC)的数据显示, 2007 ~2008年度世界粮食总产量在上年度丰收的基础上又增长了8900万吨,达16.6亿吨,创历史新高,可见粮食生产和供给并不是酿成2008年粮价暴涨的主要原因。[21] 分析人士纷纷指出,跨国粮食垄断集团、金融投机公司以及美国等生物能源政策才是这次粮食危机的真正“罪魁祸首”。
3. 通过转基因技术控制了许多发展中国家的粮食生产
美国的垄断集团凭借与拉美国家的紧密关系推销其转基因农作物,到2004年,阿根廷转基因农作物种植面积仅次于美国,全国48%的土地被用来种植转基因大豆,其中90%以上是美国孟山都公司的转基因大豆品种,而种植这种种子必须使用该公司的农药。这些种子和农药都受专利保护,阿根廷农民不得不每年花高价从美国进口种子和农药以继续维持其生产,这样整个国家的农业经济彻底受控于外国农业垄断集团。[22]
可见发展中国家首先应给本国粮食生产争取一定的保护空间,在粮食生产和经济作物之间确立适当的比例,不能因加入WTO而丧失基本的粮食生产能力;同时还应通过法律对西方跨国垄断集团进行管制,否则后果不堪设想。
四、对我国的启示
(一)我国的粮食安全状况
我国长期以来强调粮食自给自足,为此政府不断推出粮食直补等政策调动农民种粮积极性,扩大粮食种植面积和单产水平。 到2008年我国粮食产量连续5年获得丰收。短期而言,我国粮食供给处于安全状态。
但从长期来看,我国粮食安全状况不容乐观,因为国内消费需求呈刚性增长,而耕地数量逐年减少、水资源短缺等问题将严重影响粮食供求。我国小农户粮食生产模式在西方国家推动的粮食战略国际农产品竞争面前处于极为不利地位,粮食安全已经开始受到西方国家粮食的冲击,主要表现为:
第一,我国某些重要粮食产品已受到来自西方国家粮食的冲击。1999年4月中美签署的《中美农业合作协议》中就对我国大豆进口关税、主要粮食产品的关税配额、国营贸易企业经营做出了种种限制,这些限制成为我国加入WTO农业承诺表的主要内容。这是美国对我国实施其粮食战略的重要步骤,而我国为了尽快加入WTO不得不在农业谈判中作出巨大让步。这些让步导致一些对国计民生有重要影响的大豆、棉花、植物油、奶制品、畜牧产品等产品近年进口快速增长并对国内相关行业产生冲击。据统计,去年中国大豆净进口量达3036万吨,是1996年的10倍。而美国农业部预计,今年中国将进口3550万吨大豆,进口依存度将首次突破70%。[23] 在美国大豆冲击下,中国国内大豆生产日益萎缩。
第二,外资垄断集团有意识控制我国某些粮食加工行业。现在外资通过收购、参股国内大型粮油企业基本上主导了我国进口大豆的采购权和定价权,全国97家大型油脂企业中,外资就控制了64家,占总数的66%。ADM、邦基、嘉吉、路易达孚四家跨国公司垄断了中国80%的进口大豆资源。[24]。现在外资在粮食储备、加工等环节不断渗透,渗透的手法与途径与美国跨国垄断集团在拉美、菲律宾的方式如出一辙,不能不引起我们的警觉与深思。
(二)现有粮食贸易制度的不足
1. 某些重要粮食产品税率较低,同时又缺乏使用特殊保障措施。经过入世过渡期的逐年减让,中国已成为世界上农产品关税总水平最低的国家之一,农产品平均关税从2001年的23.2%降至2006年的15.23%,远远低于美国、日本和欧盟等发达国家水平,仅为世界农产品平均关税62%的1/4。[25] 其中包括某些重要农产品,如我国对大豆、大麦的实施税率仅为3%,豆油、菜籽油的最终约束税率仅为9%,我国还对上述农产品作出了提高税率必须充分提前通知、变更期必须维持1年的承诺。[26] 此外,我国在入世时对农产品采取了设定关税约束上限的方式,没有在已关税化的产品上标注“SSG”标志,所以我国等于放弃了使用SSG的权利。[27] 这意味着在某些粮食作物进口大增时我国缺乏灵活的保障措施避免其对国内生产的冲击。
2. 对跨国垄断集团控制我国粮食行业的行为立法滞后。在我国2004年的《外商投资产业指导目录》中,粮食的储藏及加工属于鼓励外商投资项目,2007年修订时才将大豆、油菜籽食用油脂加工列为限制类并要求中方控股。
3. 粮食国营贸易专营制度在WTO框架下受到严格限制,同时缺乏对民营农业贸易企业的政策法律支持,不能有效抗衡西方跨国垄断集团的控制。依据我国入世承诺,由国营贸易专营的粮食品种逐步减少,自2006年1月1日起,大豆油、菜子油、棕榈油和芥子油等植物油不再由STE专营。中国入世工作组报告第208段中承诺保证国营贸易企业自主经营,进口采购作法和程序应完全透明。中国实际承担了较WTO规则更为具体和详尽的透明度义务。此外,我国民营粮食企业还处于自发、分散状态,没有任何法律、政策的特殊扶助。
(三)我国的应对之策
我国应吸取菲律宾等国的教训,确立适合我国国情的粮食贸易战略,并争取有利的国际贸易规则维护自身粮食安全。
第一,国内政策的完善与立法的制定。因为保障粮食安全的国内政策立法涉及面非常广,因此本文仅针对西方国家粮食战略讨论我国的应对。1.应加大对农业科技的投入,特别是转基因科研的投入,这也符合WTO“绿箱”补贴规则。2.要加强对跨国垄断集团控制我国粮食行业行为的监控、管理,除了及时通过修订《外商投资产业指导目录》避免外资进一步控制我国粮食储存、流通体系外,对外资已经高度集中的大豆加工、油脂提炼行业还应建立外资垄断预警机制。一旦这些行业之间的外资之间发生并购、垄断协议等行为并将对我国市场带来不利后果时,可以通过《中华人民共和国反垄断法》第31条的国家安全审查机制进行调查,以防范外资获取垄断地位并危及整个产业安全。3.还应通过《中华人民共和国农业合作组织法》、《中华人民共和国对外贸易法》等扶持民营粮食贸易企业,使得国营贸易企业与民营企业共同参与国际粮食贸易,增强对跨国垄断集团的抗衡力量。
第二,积极参与多哈回合农业谈判,具体可以从两个方面着手:
1. 为我国重要粮油产品争取保护空间。多哈2004年框架协议和香港会议宣言均明确发展中国家可以根据粮食安全、生计安全和农村发展三大标准自主指定适当数量税目的农产品作为“特殊产品”,建立采用数量触发和价格触发的特殊保障机制(SSM)。由于我国入世承诺农产品让步较大,多哈回合对我国的农产品关税削减都是实质性的,将给中国生计型农民带来很大的负面影响。所以我国应积极引入特殊保障机制,为国内粮食生产提供灵活性贸易救济措施。
2. 应坚持国营贸易企业享有粮食进口低关税配额的垄断权。STE是我国参与、调控国际粮食贸易的重要手段,我国应当把国营贸易作为整个谈判要价的一个有机组成部分,并发挥其谈判砝码的作用。在提高STE透明度方面可以做出让步,承诺加强对其商业运营基础上的管制,但在粮食、油料、棉花等重要农产品的进口环节则需坚持国营贸易,由STE享有粮食进口低配额的垄断权,还可以将一部分配额分配给国内民营企业,做到粮食进口在市场基础上有序进行。
第三,积极对外签订区域和双边协议,建立稳定可靠的进口粮源保障体系。日本、韩国等人多地少国家在强大的保障粮食安全压力下,开始在巴西等国投资农场。我国也应未雨绸缪,实施“走出去”的粮食安全战略,在对外进行区域和双边贸易谈判时,将对外投资农业种植的保护作为谈判议题,从而建立我国稳定可靠的进口粮源保障体系。
注释:
[1] Rising food prices: Policy options and World Bank response,
siteresources.省略/NEWS/Resources/risingfoodprices_backgroundnote_apr08.pdf.
[2] Vincent Ferraro, Ideals and International Relations: A Talk to the Antioch New England Graduate School, Keene, New Hampshire, 3, March 2003, WWW.mtholyoke.edu/acad/intrel/feros-pg.htm.
[3] 参见周柏林:《美国新霸权主义》,天津人民出版社,2002版,第6页。
[4] [美]罗伯特•吉尔平著,杨宇光等译:《国际关系政治经济学》,北京:经济科学出版社,1989版,第37页。
[5] 贾善和:“全球粮食危机的深层原因、影响及启示”,载《经济研究参考》2008第35期。
[6] [美]罗伯特•吉尔平著,武军等译:《世界政治中的战争与变革》,北京:中国人民大学出版社,1994版第34页。
[7] [美]罗伯特•吉尔平著,杨宇光等译:《国际关系政治经济学》,第107页。
[8] [美]罗伯特•基欧汉、约瑟夫•奈著,门洪华译:《权利与相互依赖》,北京大学出版社,2002年版,第15页。
[9] 许国评:“美国新农业法激怒全球”,
http:省略/cj/wbsy/news/2008/06-02/1269700.shtml,2009年7月10日
[10] Michael R. Taylor and Jerry Cayford,American Patent Policy, Biotechnology, and African Agriculture:
The Case for Policy Change,
省略/rff/News/Features/American-Patent-Policy-Biotechnology-and-African-Agriculture.cfm
[11] The Statement of the Egyptian Delegation at the 37 series of the Meetings of the Assemblies of Member States of WIPO, “The WIPO Patent Agenda Must Promote Development,” South Centre Bulletin 48, WWW.省略/index.php?option=com_content&task=view&id=559&Itemid=126
[12]“菲律宾与美国签署新的农业合作协议”,tinet.省略/ArticleView.aspx?id=20518,2009年8月15日。
[13] European Communities - Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products - Reports of the Panel,Part 5,para.7.1496. WT/DS291/R,WT/DS292/R,WT/DS293/R,29 September 2006.
[14] 卢先:“出口国营贸易与美国反垄断法的农业例外”,载《WTO经济导刊》2005第5期。
[15] Canada-Measures Relating to Exports of Wheat and Treatment of Imported Grain,Panel Report, para. 6.110. WT/DS276/R, 6 April 2004.
[16] Canada-Measures relating to exports of wheat and treatment of imported grain,Report of the Appellate Body,para.214. (a) (v).WT/DS276/AB/R,30 August 2004
[17] [日]松下满雄著,朱忠良译:“世界贸易组织的基本原则和竞争政策的作用”,载《环球法律评论》2003年第2期。
[18] ]胡迎春、李彦敏:“WTO与菲律宾农业贸易自由化的负面影响和启示”,载《国际关系学院学报》2003年第4期。
[19] Selected Indicators of Food and Agriculture Development in Asia-Pacific Region 1993-2003 RAP PUBLICATION 2004/20, 省略/docrep/007/ad513e/ad513e1d.htm#bm49.3.
[20] Power hungry: six reasons to regulate global food corporations,
省略.uk/_content/documents/power_hungry.pdf.
[21] 贾善和:“全球粮食危机的深层原因、影响及启示”。
[22] [美]威廉•恩道尔:《粮食危机》,北京:知识产权出版社,2008年版,第147页。
[23] finance.省略/money/future/20080815/08305203047.shtml
[24] news.省略/newcountryside/2006-07/24/content_4870329.htm
[25] 程国强:《农业:后过渡期形势严峻》,
省略/mon.web/DocView.aspx?docid=-168270&chnid=1030&leafid=3007
[26] 袁东明:《中国加入WTO法律文件解读•农业篇》,北京:地震出版社,2002年版,第210页。
[27] 张汉林、石庆方:《农业承诺与竞争和发展》,北京:人民日报出版社,2002年版,第66页。
一项发表在《自然》杂志上的新研究成果表示，目前有机粮食的产量普遍低于常规农作物的产量，尤其是对于我们的主食——谷类植物来说。然而，研究人员同时指出，对于另外某些农作物和某些特定的种植环境来说，两者之间的产量差距却并不大。
这项研究分析了多篇有关有机农业与传统农业产量对比的文献，希望以此平息围绕这两种农业模式的争论。一些人认为传统农业对环境有着很大危害，不仅会引起生物多样性的下降和水资源的浪费，还将排放出大量的温室气体。而另一些人则指出有，与传统农业相比，有机农业将占用更多的土地导致粮食产量下降和价格上涨，从而无法满足世界上大部分贫困国家的粮食需求。
研究人员最后总结道，“要使人们得到可持续的粮食保障，我们很可能需要借助多种不同的技术，比如有机农业技术，传统农业技术或者将二者结合的“混合”农业技术，从而保证我们在生产更多粮食的同时而不会导致粮食价格的上涨。”
研究表明，总体来说有机农业的粮食产量比传统农业低25%。然而不同农作物品种之间的产量差距变化很大。比如，根据麦吉尔大学的Verena Seufert博士、Navin Ramankutty教授和明尼苏达大学的Jonathan Foley教授的研究调查表明，豆类和多年生农作物（大豆、水果等）的产量很接近。
此外，在将最先进的管理模式应用到有机农业之后，其粮食产量仅比传统农业低13%。研究人员解释道，“该成果表明，虽然目前来说有机农业在很多方面无法与传统农业相比，然而在某些方面，比如在作物品种、种植环境和管理模式上，有机农业已具备与传统农业相抗衡的能力。”文章同时指出，如果能够提升管理模式或者能在最适宜的环境中采取有机农业技术，将有望减小与传统农业产量之间的差距。
Seufert进一步解释道，“我们的研究表明由于农作物并不能主动获取足够的有机氮肥，所以有机施肥系统可能需要更多的氮肥以获得更高的产量。在一些地方的有机农业中，农场主也将从中获益，因为他们可以不再依靠大量的传统肥料，而转向使用更少量更有限的化肥向农作物提供氮肥。与此同时，传统农业也可以向有机农业借鉴成功的生产实践技术以增加对环境的益处，比如增加农作物多样性和农业废料的利用。
从去年11月份开始，先是河南、山东、江苏等粮食主产区粮价以超过10％的速度上涨，接着北京、上海等大城市食用油和面粉价格“跳高式”上涨。为平抑快速上涨的粮食价格，在2006年最后两个月时间内，代表国家意志的中国储备粮管理总公司(以下简称中储粮)先后7次，公开拍卖临时储存小麦502万吨。
什么都可以涨价，为什么农民的粮食不可以涨?乐观者可以宣称，粮食涨价是让城市居民掏腰包补贴了八亿农民，事实上，在这场粮食风波中，中储粮一边极力在平抑粮价，一边也在通过各种方式，小心翼翼地向公众表示：这轮粮食涨价是应当的，有利于农民增收。
但如同石油、电力等具有垄断性质的机构一样，公共产品价格一上涨，中储粮严格执行国家政策的托市收购行为就被不少批评家和媒体认为是粮价上涨的罪魁祸首，粮价上涨的利润大部分流入了处于流通环节的中储粮手里，而非农民的腰包。
耕地逐年减少，人口逐年增加，一边是逐渐承受不起生活成本增加的城市居民，一边是急需增加收入的中国农民，内有粮食流通体制的梗阻，外有虎视眈眈的国际炒家在紧盯着“中国粮”，作为粮食净进口国的中国，粮食问题从来没有像现在这样复杂过。
但可以预见的是。这轮起于2006年年末的粮食风波，不会再像10多年前那样，演变成抢购风潮，但是，这场风波对于我们的价值，不应该仅仅是对粮食流通体制的反思。
粮食两端的城市和农村
在这场粮食风波里，似乎没有人做错什么。国家为保护农民种粮的积极性，制订了托市收购的政策，作为国家意志的执行者，中储粮以高于市场价的价格收购农民粮食，顺价销售所得利润上缴中央财政。
12月22日，中储粮在北京召开新闻会，其新闻发言人何清明表示：粮油价格上涨与诸多因素有关，如国际上主要粮食品种价格上涨、国内两节临近、需求量增加等，以此回击各界对其依靠垄断地位为自己谋取不合理利润的质疑。
媒体一直在批评，粮食涨价的好处并没有全部给予农民，但是，一个最基本的常识是，对于农民来说，粮食涨价总比降价好。粮食价格上涨，会带来一系列物价上涨，最直接受到损害的，就是需要为此承担生活成本增加痛苦的城市居民。
当这一理论上存在的逻辑，在2006年年末突如其来地成为现实后，政府不得不采取紧急措施打压粮价，事实上，相对于同期国际粮食价格的上涨，中国的涨幅并不算离谱。在世界最大的农产品期货市场芝加哥期货市场上，今年主要粮食品种的期货价格纷纷创下10年来的新高，和去年同期相比上涨11．3％。
这场风波中，人们把批评的目光投向了公共产品价格形成机制的弊端，中储粮成了靶子，但如果粮食涨价的实惠真落入了农民口袋呢?事实上，经过制度设计的调整，这是相对容易实现的事情，到那个时候，粮食价格大涨就会受到人们欢迎吗?当种粮农民的利益与城市居民的切身利益发生直接冲突时，政府公共政策会如何转向?人们不得而知。
让农民安心地在家种粮食，一并告诉他们，这样才能致富――2006年的粮食风波，从一个侧面证明了：这永远只是一个善意的谎言。粮食问题非常重要，但更多的时候，它更像是一个伪问题。
许多发达国家农业所占GDP的份额不到5％，日本的食品自给率不到40％，中国人对于粮食和耕地问题的过分担忧以及由此衍生的一系列保护措施，是否过于保守?更多的经济学家们在宣称：中国的问题在于迅速地工业化、城市化，帮助农民成为市民，而不是补贴他们种粮食。
该怎么应对农民?该怎么应对土地?该怎么应对国际市场?重新系统地认识中国的粮食问题，比任何时候都来得迫切。从这个意义上讲，经济学家茅于轼给出的评价听来更为坦诚：许多人思想还没有转过弯来，还在为粮食问题和保护耕地过分担忧，这种担忧某种程度上妨碍了我国的工业化过程。
茅于轼说，减少农业人口是我国各种工作中最艰难的一项任务，用帮助农民转业，提供培训和就业信息，组织融入城市的方法来帮助他们，而不是补贴种粮，补贴化肥，提高农产品的进口税等。
事实上，1980年代以来的中国，正在进行着的正是急速工业化的过程。在这个过程中，土地不断减少，耕地大量抛荒，农民们离开土地去寻找收入更高的工作。
城市在不断壮大，农村在急剧缩小，中国早已是粮食的净进口国，但大家却没有饿肚子，农民还是卖粮难。如果不是冷不丁冒出的粮食涨价风波，谁还会记得那些种粮的农民?
中国还会出现粮荒吗?
1993年末，中国曾经有过一次与今天类似的粮价上涨风潮，一度引起了世界舆论的广泛关注，关于“中国人能不能养活自己”的争论持续了好几年。
那次风波除带来了抢购风潮，还带来了著名的“布朗预言”。1994年，时任美国世界观察研究所所长的L．布朗以《谁来养活中国》的文章轰动世界，他在文中预言：在1990～2030年间，中国将成为世界上最大的谷物进口国，中国的经济繁荣将使世界进入粮食短缺时代，由于中国的大量进口，世界市场粮价将大幅度上升，进而剥夺第三世界的低收入国家和低收入人口的食品权利，加剧世界的贫困问题。
布朗的结论多少有些危言耸听，并已经被中国的现实所击破，但是，他所称的人口增长、耕地减少、土壤恶化、水资源短缺，以及粮食增长率的递减等，现在看都是当前中国面临的严重问题。中国的粮食危机，实际上就是国土危机和人口危机。
来自国土资源部的数据显示，1996年以来，由于工业用地、铁路修建、公路网延伸以及其他建设用地，农业用地已经锐减了600多万公顷，人均耕地面积不到世界平均水平的40％。
减少耕地的趋势集中表现在沙漠化扩大，农用地转非农用地，改种较高价值作物以及双季作物减少，许多粮农改种水果和蔬菜，以求增加收入。在中国每增加20辆汽车大约需要硬化一个足球场大小的土地用于停车位、街道和高速公路建设。
农民的粮食种得再漂亮，也无法收取现代化产业链条上的高收益。但是，农民都不种粮食了'谁来养活中国?布朗预言的结论可以不相信，但是他提出的命题，却无法回避。
在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，未来5年“耕地保有量保持1．2亿公顷”被作为具有法律效力的约束性指标写入。这也可看作是国家对于耕地和粮食问题的一个底线。
问题是，这个底线设定得是否合理、可行?推崇工业化和城市化的学者不断对中国过分保护耕地的措施进行质疑，认为这会影响中国的工业化进程。与城市化
的迫切程度相比，保护耕地应该排在其次，因为粮食已经不是问题，完全没有必要死守住耕地面积。在执行层面，中央政府的严令并没有取得立竿见影的效果，耕地的减少，并没有得到有效遏止。
2006年12月17日，国家农业部了《全国粮食生产发展规划2006～2020年》。
农业部副部长张宝文说，虽然粮食生产连续3年丰收，但中国粮食依旧产不供需，产需自给率大体在97％左右。从长远看，粮食生产受资源、气候、技术、市场制约和种粮比较效益影响，产量大幅度增长的难度很大。而随着人口增长，畜牧业和粮食加工业的快速发展，粮食消费量继续增加的趋势不可逆转。
粮食问题不会把中华民族现代化的步伐打断。2006年5月23日，国务院总理在人民大会堂科协七大上，对科学家们说，目前我们处于两难境地：一方面未来10年人口将增加两亿，要求农业大幅度增产；另―方面城镇化、工业化还要占用耕地，非农业用水越来越多。美国一个名叫布朗的提出一个问题：“谁来养活中国?”出了书。我看只能靠科技养活，靠中国人的智慧养活中国。
当国际市场注入“中国因素”
事实上，这个世界从来不缺少粮食，只需浏览一下联合国粮农组织的年鉴和其他出版物，就很清楚，世界的粮食产量、贸易量都在不断增长，世界粮食进口的头号大国并不是有13亿人口的中国，而是1亿多人口的日本，排在第二的是不及中国人口4％的韩国!
发达国家的农场主为“保护农业生态环境”和“农业持续发展”，休耕了几千万公顷的土地，但显然不是由于环境问题使他们的粮食生产能力遭到了破坏，而是政府对粮食产量过剩加强了控制，那里粮食生产的潜力远远没有发挥出来。
数据清楚地表明，世界市场不缺粮，只要有足够的外汇储备，不会有挨饿的危险。日、韩如此，中国同样。与布朗的悲观不同的是，更多乐观的经济学家推算出，中国的粮食可以依靠国际市场来满足，粮食需求缺口即使达到10％，也完全没有必要恐慌。
但在2004年，当国务院新闻发言人向国人宣告中国成为粮食净进口国时，激起的争论让人吃惊。此前的2003年，粮食产量连续5年下滑，跌至1990年以来的最低点。随后，国家采取了异常的耕地保护措施，并想尽各种办法鼓励农民种粮食。这些措施很快稳定了中国的粮食产量，从2004年开始，连续3年增产。如果中国的粮食缺口真达到了10％，想从国际市场上把粮食买回来，却不会是想象中的那么容易。这需要一种对国际市场的信任。但“中国因素”的尴尬遭遇，无疑在加剧着政策的保守性。
在国际期货市场上，只要中国交易员放张大点的单子，都会成为国际投机资金关注的对象，因为赚钱的好机会又来了，无论原油、金属或农产品，价格都会扶摇直上，“中国因素”成了国际炒家疯狂掠夺财富的工具。从2003年以来，“中航油事件”、“中储棉事件”、“大豆风波”、“铁矿石涨价”、“高价买石油”、“国储铜事件”等一系列风波几乎让国人对我们的交易员丧失了信心。在数千亿国际投机资金的攻击下，中国已经为自己对规则的生疏和缺乏技巧付出了沉重的代价。
关键词 人口激增；土地减少；现状；矛盾；对策
中图分类号 X24 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）03-0345-02
土地在人类的生产生活中起着不可缺少的作用，任何其他的物质都不可以取而代之。但是我国人多地少的矛盾越来越突出，它将制约着我国粮食生产和经济社会的发展。因此，科学地分析人口的激增与土地之间的矛盾有利于今后更好的进行粮食生产。笔者针对我国人口与土地资源的现状，分析了二者之间的矛盾带来的问题，并提出相应的对策。
1 我国人口与土地资源的现状
我国的人口在全世界人口中占的比重非常大，2011年全国人口已达13.4亿人，比1950年增加了7.98亿人，导致耕地面积与人口比例严重失调。全国土地面积960万km2，而农耕地由1957年1.45亿hm2降至目前1.2亿hm2，人均耕地仅0.09 hm2，相当于世界人均耕地的1/4，约为美国人均耕地的1/11，今后随着我国工业化和城镇化进程加快，耕地还会继续减少，由此可见我国人多地少的矛盾非常突出，如果按照年净减44万hm2计算，50年后我国人均耕地将只有0.04 hm2。
2 人口增加耕地减少带来的问题
2.1 粮食危机
目前我国1.2亿hm2耕地红线已突破，有的省市搞经济建设占地闲置不用，江苏省近年“圈地”闲置的土地72.9 km2，耕地在减少，粮食生产失去了土地支撑，这是一个危险信号，虽然我国粮食生产连续9年获丰收，总产超过5.89亿t，但是人均粮食仅388 kg；农民的食物结构75%靠粮食，在正常年份，农民粮食支出占全年粮食80%，收支比例表明粮食只能“糊口”，节约甚少，若遇灾年粮食短缺，国家向国外进口粮食的压力将会加大。从20世纪90年代起，我国粮食处于低增长态势，粮食递增率为0.6%，由于人口增加和畜禽大发展，粮食需求递增率超过1%，土地提供的生活资料难以满足人口日益增多的需求，因此在今后我国粮食问题始终是一个难以扭转的危机[1]。
2.2 生态环境逐步恶化
我国人口多，人为了生存与发展，必然对大自然进行开发，因而带来生态环境逐步恶化，工业化城镇化进程加快，占用土地增加，耕地减少，从1992年起，全国大兴开发区7 000多个，占用耕地2 200万hm2，至2010年，北京、武汉、深圳、重庆4个城市耕地面积分别减少38.9%、38.0%、38.5%、39.0%，如重庆人均耕地已降至0.056 hm2。此外，由于乱伐开垦，植被破坏，引起严重的水土流失，目前我国水土流失面积367万km2，占国土面积38.2%，每年流失土壤泥沙50亿t，土壤变薄变瘦，农田生态环境恶化，土地生产力下降，制约了粮食增长[2]。
2.3 土地沙漠化石漠化不断扩展
我国是世界沙漠化（Sandy dcstigication）严重国家之一。2011年全国沙漠化土地面积173万km2，占国土总面积18%，特别是在西部地区，由于缺水，植被稀少，超载放牧，沙漠化面积逐年扩大，每年扩展3 300 km2，土地沙漠化后，成了不毛之地；在西南地区的贵州、广西、云南、重庆等省市的岩溶山区，多是喀斯特地貌，植被破坏后，石漠面积扩大，以广西为例，溶蚀造成石漠化面积4.8 km2，占山区面积47%，大量耕地草场消亡，土地生产力下降制约了经济社会发展。
2.4 土壤污染严重，耕地质量下降
近年来，随着工业的发展城镇化进程加快和人口增加，全国工业废水和城市人口生活污水排放总量达584亿t，在农业上每年施化肥5 648万t，喷施农药160万t，塑料薄膜630万t，畜禽养殖排放36亿t，使水土受到面源污染，水质变坏，耕地土壤受重金属（Cu、Pb、cr、Zn、As、Cd）污染后，造成土壤板结、酸化、盐渍化，耕地生产力下降，目前全国有2 000 hm2耕地受污染而减产粮食1 000万t，影响了粮食的安全生产。
3 对策
3.1 搞好计划生育，控制人口数量，提高人口素质
目前我国人口已达13.4亿人，预计到2030年人口将增至15.5亿人，每年需要粮食8亿t，如果再不采取措施，以后的土地资源与人口之间的矛盾将会加剧。因此，我国还是要加强计划生育工作，重点做好农村的计划生育工作，严格控制人口数量恶性增长，通过普及中小学教育，干群的生态经济教育和适用增产技能培训，提高人们的科技素质[2]。
3.2 加强土地管理，控制非农业占地
建立健全机构，充分发挥国土部门的职能作用，加强监察执法，强化土地管理，特别是乡镇一级的管理，做好《土地法》的宣传，增强人们土地法制观念。严肃处理农村建房占用耕地，并公诸于众，以儆效尤，教育群众，从而抑制住乱占耕地建房的歪风。在农村要稳定家庭联产承包责任制，将土地所有权和经营权以多种形式公开，建立多样化的土地与劳动力相结合的形式，经营权可以继承或有偿转让给专业种植大户，使之逐步走向规模化集约化经营，发挥土地生产潜力。国家要提高粮价和对农民种粮实行补贴，加大对中低产田改造的投入，提高农民种粮的积极性[2]。
3.3 建设基本农田，缓和我国人多地少对粮食的矛盾
加大基本农田的建设，以解决人民最基本的粮食问题。同时要将农村剩余的劳动力有效集中起来进行基本农田的建设，用法律形式固定基本农田，禁止任何单位和个人破坏基本农田，在充分利用和保护好现有耕地的基础上，加强先进农业科学技术的推广，提高单产；充分利用荒山荒坡草原、滩涂，因地制宜发展经果林、木本粮油和畜牧水产养殖，为人们提供更多的无污染食品[1，3]。
3.4 植树造林，绿化荒山，走生态农业的道路
根据我国生态环境恶化、资源枯竭、人多地大的特点，遵循“整体、协调、循环、再生”的原理，走中国生态农业（Chinese Ecological Agriculture）的道路，加强林业建设，植树造林，绿化荒山、恢复生态，当前特别要重视土壤肥力的保持与提高，严禁陡坡开荒，控制水土流失[4]；种植绿肥，秸秆还田，多施有机质肥料，推行测土配方施肥，扭转目前某些地区大量单独长期施用氮素化肥的习惯和种地不养地的掠夺式生产，保持我国粮食持续增长[5]。
3.5 组织复垦，扩大耕地面积
我国人多地少，耕地后备资源不足，必须在抓好节约用地和保护耕地的同时，努力开发新的耕地资源，加强土地复垦和垦复工作，扩大耕地面积[1-2，6-8]。
4 参考文献
[1] 唐治诚，周厚发，刘光明，等.试论云阳县人口激增与土地锐减的矛盾及对策[J].生态学杂志，1990，9（5）：63-65.
[2] 蒋次兴.论人口激增与土地锐减的矛盾及对策——以云阳县为例[J].中国西部科技，2010（2）：67-68.
[3] 宋金平.我国人口与土地矛盾及协调发展的对策[J].山东师范大学学报：自然科学版，1995，10（2）：173-177.
[4] 唐治诚，向连华.我国人口与土地的矛盾及对策[J].生态经济，1999（5）：22.
[5] 宋金平，张学勤.我国人口与土地协调发展的潜力及对策[J].临沂师专学报，1994（1）：71-73.
[6] 朱红波.论粮食安全与耕地资源安全[J].农业现代化研究，2006（3）：161-164.
