城镇化最终目标，就是彻底打破各种意义上的城乡分割，最终不仅要缩小城乡差别，更要整合城乡，实现城乡一体化。
只有在城乡公共服务均等化基础上，城镇化才是真正有效率的。这样的城镇化显然同造城运动和房地产化风马牛不相及。
城市产业发展状况，特别是用新型工业化的指标来衡量的产业发展状况，应当进入城镇化和城市竞争力评价的视野。
中央对于城镇化最近说得比较谨慎，绝不意味着城镇化不重要，而是必须首先把它搞清楚才能动员全国上下去推动。
今后5至10年，经济增长指标将维持今年一季度水平。调控政策要从倚重需求管理全面转向供给管理，其要义是全面推进新一轮体制改革，创造并收获新的改革红利。
中国社科院副院长李扬日前在接受记者专访时表示，在今后五年、十年甚至二十年中，中国经济发展的主要引擎是城镇化。新型城镇化是要改变中国人的面貌和综合素质，提高中国人的生活水平，改变人的身份被限制的状况，最终打破中国城乡二元结构。
对于在实现新型城镇化目标的过程中，如何实现有质量的增长，李扬表示，不要经济一出现问题就进行调控，没有想清楚问题就用大力气去调控。在同一个领域中用相同的手段去反复调控，这种强措施、弱智慧的现象，今后应极力避免。
打破城乡二元结构
记者：建设新型城镇化目标提出以后，不少地方提出了城镇化率目标，掀起了新一波投资建设高潮。你对新型城镇化是如何理解的，它是否是未来内需启动的引擎？
李扬：在今后五年、十年甚至二十年中，中国经济发展的主要引擎还是城镇化。现在很多人把城镇化当成一个增加需求的因素来看，这自然有道理，但在我看来，这种看法至少是片面的。新型城镇化是要改变中国人的面貌和综合素质，提高中国人的生活水平，改变人的身份被限制的状况，最终打破中国城乡二元结构。
研究经济的人都知道二元经济，它指的是现代化的工业和技术落后的传统农业同时并存，或者说传统经济与现代经济并存的经济结构。这种二元经济在发展中国家是普遍存在的。中国的特殊性在于，除了经济意义上的二元结构，还有社会意义的二元经济和行政意义的二元经济。所谓社会意义的二元结构，说的是我国的全部人口被人为分为城里人和乡下人，且两类人自出生肇始便被打上不同的印记，并享受不同的公共服务的状况；所谓行政意义的二元结构，则指的是我国客观存在着区级、县级、地市级等等的级别，因而一提及城镇化，人们首先就要考虑这会对自己所在城市的级别有何影响，或者可能造出什么级别的城镇。总之，经济、社会、行政、政治因素搅在一起，使得中国的城镇化迷雾重重，因而很容易迷失了城镇化的真正意义。
我以为，在全面推进城镇化之前，我们必须将所有这些问题梳理清楚，否则将贻害无穷。应当明确，我国城镇化的最终目标，就是彻底打破各种意义上的城乡分割，实现城乡一体化。
记者：从实际情况来看，一些地方对新型城镇化的理解还有偏差，或者没有摆脱“房地产化”、“造城运动”的旧模式，或者过分强调城市人口率，“赶农民上楼”。城镇化的核心应该是什么？究竟怎样来衡量城镇化水平？
李扬：衡量城镇化水平不能仅看有百分之几十的人住在城里，有多少住在农村。城镇化最终目标是实现城乡一体化。中国的特殊性之一就在于，自新中国建立始，我们就造就了城乡分割的制度。改革开放之后，城乡差别曾有所缩小，但自从上世纪90年代初大规模工业化开始以来，城乡两极分化转而变得越来越严重，城乡差别成为中国所有不平等的主要根源。对于一个现代社会而言，这种情况不能再继续下去。我们的目标不仅是要缩小城乡差别，更要整合城乡，实现城乡一体化。
从国际经验来看，农村落后问题的最终解决，高度依赖于工业化和与之相关的城市化。换言之，令我们长期头痛的所谓“三农问题”的最终解决，关键在于工业化和城市化的深入发展。反之，城镇化的健康发展，也需要有高度发达的农村予以支撑。最近，同志在谈及城镇化时，就曾深刻指出：要“推动城乡发展一体化，逐步缩小城乡区域发展差距，促进城乡区域共同繁荣。农村发展水平高了，城镇发展水平也会提高，城镇发展水平高了，人们就不会都挤到大城市去。”这一指示，无疑勾画出了我国城镇化的纲领。我们很高兴地看到，有一些省份，例如广东，在制定本省城镇化规划时，已经超越了那种局限于城市自身的发展来谈城镇化的传统思维，明确地将之上升为本省的城乡一体化方案了。
与城乡一体化互为表里的是公共服务均等化。我认为，只有在城乡公共服务均等化的基础上，我们的城镇化才能真正是有效率的。现在情况下，人们为什么要到城里去，要削尖脑袋变成“城里人”，是因为城里人可以享受到乡下人得不到的公共服务，主要是教育、医疗、卫生、养老等。如果所有的公民，无论城乡，都能享受均等的公共服务，那么，他们向城市聚集，就仅仅考虑的是生产要素与产业在空间上的优化配置，是通过要素的集中，创造聚集效应，借以提高经济效率。这样的城镇化显然同造城运动和房地产化风马牛不相及。
记者：如何在新型城镇化背景下理解和明晰城市发展的产业支撑？
李扬：城镇化过程中需要强调产业发展引领问题。城镇化要由产业发展带动，应遵循“产业发展就业增加人口集中城市发展产业发展……”的道路，总之，应严格遵循先有市，后有城的发展逻辑。无论我们如何界定城镇化，产业发展肯定是最重要的因素。城市是生产要素聚集的地方，这种聚集，将产生规模经济和范围经济。我觉得，城市的产业发展状况，特别是用新型工业化的指标来衡量的产业发展的状况，应当进入城镇化和城市竞争力评价的视野。
调控转向供给管理推进新一轮体制改革
记者：面对一季度经济增速放缓，地方出现两种截然不同的情况：今年有20多个地区把经济增长目标定为10%以上，在换届年一些地区又出现了投资“大干快上”的情况。也有的地区在调结构等措施影响下，经济增速回落，但往往羞于谈及，甚至担心影响政绩，打算走回头路。要实现新型城镇化发展目标，地方对经济发展应该有怎样的心态和思路？
李扬：在我看来，今后5至10年，我国经济增长的各项指标大约将维持在今年一季度的水平上。换言之，经过长达30余年的高速增长，我国已经进入结构性减速时期，无论是我们的产业结构还是经济要素结构，都将只能在无通货膨胀的条件下，支撑一个7%-8%的平均增长速度。这一判断听起来不那么令人振奋，但是，考虑到结构性减速为我国转变经济发展方式和调整经济结构提供了新的压力、动力和机遇，特别是，利用这一压力，我国的经济运行将全面转移到尊重规律、重视质量、提高效益和可持续的轨道上来。沿着这一发展轨道前行，我国的经济增长速度将被压去水分，更为真实，从而会给我们的人民带来更多的福祉。总之，比过去稍慢但质量和效益均有所提高的增长速度，恰恰体现了科学发展观的根本要求，也恰为我们穿越中等收入陷阱提供了切实的物资保证。基于上述分析，我不赞成目前出台刺激经济增长的政策，更何况，今年以来我国的财政政策和货币政策，事实上均已走上了扩张的道路。
迄今为止我国的经济增长方式，与由赶超发展战略决定的GDP至上的激励机制有关。在赶超发展阶段，宏观上对经济增长的强调落实和分解到地方政府，就是以GDP为核心的考核指标体系。
在这种激励框架下，地方政府事实上扮演着准企业的角色。一方面，它们直接出资成立诸如城市建设投资公司等地方投资机构，进行基础设施建设和房地产开发；另一方面，它们又通过压低土地价格、变相税收减免、政府信誉担保等方式，影响和引导辖区内经济主体的投资行为，间接实现其投资意愿。
现行财税体制的安排，则从经济利益上强化了地方政府的投资和经济扩张冲动。我国财税体制长期存在一些缺陷，尤其是中央和地方税种结构及其分成比例不合理，地方缺乏适合经济发展需要的主体税种，过于依赖增值税、营业税等流转税，加之与建设项目挂钩的专项转移支付占比较大，导致各地及其企业出现了投资饥渴症，热衷于铺摊子上项目，不计成本，粗放发展。
此外，资源税、消费税、耕地占用税、排污税费等不配套，发展清洁生产方面的鼓励性和惩罚性财税政策不完善，对资源枯竭地区发展接续产业缺乏预先积累财力的防范机制等，也制约着经济发展方式向集约型转变。在各种因素叠加下，地方政府间的过分竞争，必然导致产业结构扭曲且难以纠正，产能过剩严重且愈演愈烈，环境污染普遍且由微而著。
调控中“强措施、弱智慧”的现象今后应极力避免
记者：旧的发展模式已难以为继。中央也明确提出了更加追求实实在在和没有水分的增长。在实现新型城镇化目标的过程中，如何实现没有水分的增长？
李扬：我注意到，中央对于城镇化问题，最近说得比较谨慎。这绝不意味着城镇化不重要，而是相反，它太重要了，重要到必须首先把它搞清楚之后才能动员全国上下去推动的程度。过去一段时期，我们的经济一出现问题就进行调控，没有想清楚问题就用大力气去调控，在同一个领域中用相同的手段去反复调控，这种强措施、弱智慧的现象，今后应极力避免。中国现在面临的情况日趋复杂，这就要求我们在采取任何政策之前都要认真调查、仔细研究，谨慎决策。
实现没有水分的经济增长，关键是要把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，加快形成新的经济发展方式。当务之急是处理好政府和市场的关系，认识并尊重市场经济规律，重视价格机制对经济的调节功能，最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。
[关键词]新型城镇化；民生共享；公共服务；社会认同；创新
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）03-0061-05
无锡作为长三角城市带的核心城市之一，既有推进新型城镇化跨越发展的先天地理优势，又有新型城镇化创新发展的现代产业基础。在实现无锡蓬勃发展的过程中，公共服务的质量和水平，无疑是考验无锡政府推进新型城镇化可持续发展的核心软件资源。缺乏高质量的公共服务供给，势必导致城市吸引力的下降和城市发展潜力的削弱。因此，研究无锡新型城镇化中公共服务的存量运作和增量配置，实现无锡公共服务优质供给创新的问题，就成为摆在理论界和实践界的现实课题。
一、新型城镇化中无锡公共服务体系建设取得的成绩
国务院的《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》指出，“新型城镇化，核心在以人为本”，应着力实现人口市民化、素质市民化、同城同待遇，逐步实现城镇的基本公共服务供给无缝隙链接、常住人口全方位覆盖。无锡市在推进新型城镇化战略中，结合《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》和《江苏省城镇体系规划（2015-2030年）》精神，树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，因地制宜制定并实施了符合自己实际情况的新型城镇化战略，并在推进“强富美高”新无锡的建设过程中，取得了无锡公共服务体系建设的新成绩。
（一）夯实基础，稳步推进城乡社会保障的扩面提标
无锡在推进城乡基本公共服务均等化方面，主要采取稳扎稳打的方式，一方面是夯实城乡居民基本养老、医疗卫生、义务教育、失业保险等方面的基础性供给，另一方面是稳步推进基本社会保障的扩面提标，既逐步扩展基本公共服务的供给“面”的范围，又逐步随着经济发展水平的提高而提高公共服务的“标准”。截止2015年底，无锡市统计局公布的数据显示，无锡市常住人口城镇化率已达到75.4%，高于江苏省统计局公布的省城镇化率66.5%近9个百分点，而且，无锡目前的城乡基本养老、医疗、失业保险的覆盖率均达98%以上，进一步表明无锡在推进新型城镇化公共服务供给方面，既夯实了基本公共服务的供给基础，又稳妥推进了城乡社会保障的扩面提标，为无锡城乡居民的公共服务“民生共享”迈出了坚实的幸福步伐。
（二）抓出特色，健全城乡统一的就业创业服务体系
地方政府在推进新型城镇化中，离不开发展生产、发展经济的问题。从美国政治学者埃莉诺・奥斯特罗姆《公共事务的治理之道》来看，“理性的解决公地悲剧前提，在于人们能够理性的合作，参与分工，共同承担起处理问题的责任”，而政府的职责则在于“制定并保证人们能够和谐共事的就业制度和创业环境”[1]。无锡市政府清楚的认识到了这一点，以“民生共建”促进“民生共享”，通过健全城乡统一的就业创业服务体系，包括打造城乡覆盖的人力资源市场和公共就业服务对接平台、提升“15分钟公共就业服务圈”服务水平等，来完善整个无锡市的公共服务供给体系，使得无锡公共就业创业服务网络做到了“城乡一体、平台到村、联系到户、服务到人”，既保证了无锡广大城镇居民和进城务工农民的就业创业问题，又通过整个无锡经济圈“劳动――产出”的产业发展联动效应，为无锡财政收入的来源夯实“税收汲取”的经济基础，进而为提高无锡公共服务的增量供给提供财政保障。
（三）凸显成绩，不断完善公共文化体育的服务体系
无锡在新型城镇化中推进公共服务创新的思路是“整体推进――重点突破――有序共享”，即在公共服务供给方面形成社会保障体系、就业服务体系、基本医药卫生体系、住房保障体系、终身教育体系、养老服务体系“六大体系”整体推进，但在“六大体系”公共服务的供给增量和分配上，坚持问题突出的优先“重点突破”，并逐步对城乡居民实施基本公共服务有序共享。近年来，随着无锡经济社会的稳定发展，产业转型升级有序进行，无锡市的公共服务建设也凸显出可圈可点的成绩。以无锡“享受型”的公共文化体育服务体系完善为例，无锡通过“回应城乡民生诉求”，既完善了无锡城乡体育体系，全面建成覆盖无锡的乡镇、农村、城市社区的“15分钟体育健身圈”，比如无锡公共体育场馆的开放、无锡体质测试服务、无锡全民健身指导中心建设、无锡体育信息平台公开等，又建立完善了无锡全覆盖的公共文化服务设施网络，成功打造了农村“十里文化圈”和乡镇“15分钟文化圈”，包括公益性流动文化服务、文化场馆开放、广播电视、农村电影放映、数字文化服务、全民阅读服务、数字娱乐文化、应急广播、文化遗a展示门票减免等。
（四）优化方式，实现城乡最低生活保障的低保对接
无锡市在新型城镇化公共服务供给创新方面，不仅在基本公共服务方面“扩面提标”，契合了无锡全市民生改善的现实诉求，也在涉及无锡城乡最低生活保障率方面作出了“低保标准同城对接、城乡并轨”的有益探索。一直以来，我国在医疗保障、养老保险、失业保险等基本社保方面存在着东中西城市差异问题和跨城、跨区域对接的程序性问题，也包括同城低保不同标准、城乡低保二元差异的问题。无锡在新型城镇化公共服务供给方面，坚持“民生优先、民生共享”的无锡发展新路子，实施无锡城乡居民“幸福民生工程”，以“无锡问题倒逼无锡改革”为取向，结合无锡城乡最低生活保障的低保报销、冲抵、兑现等方面的实际情况，率先在江苏全省实现了低保标准的同城对接、城乡并轨，优化了公共服务供给方式，减少了城乡居民在低保使用方面的不便。
二、新型城镇化中无锡公共服务体系建设存在的不足
实际上，自国务院2003年提出“建设服务型政府”政策理念以来，无锡市政府就一直努力着手建设一个“服务机制简便化、服务行为规范化、服务效能绩优化”的服务型政府，并结合无锡城市的定位和特点，不断学习上海、苏州、杭州等周边城市先进经验，及时出台政策解决城乡公共服务二元差异问题。近年来，无锡市在新型城镇化中抓住城乡一体化发展契机，不断创新城乡公共服务体制和机制建设，取得的“惠民”成绩在无锡人民心中可圈可点，但也存在公共服务供给中的一些问题，包括对公共服务事业存在财政“养人不养事”、公共服务外包化存在“花钱买效果，效果不明显”等问题。具体而言，新型城镇化中无锡公共服务体系建设存在的不足，主要有以下几点：
（一）城乡基本公共服务水平和服务质量亟待进一步提升
衡量一个城市的基本公共服务水平和质量的标准可能是多样化的，可以是行政性指标，比如公共服务财政投入和产出比、公共服务政策执行的绩效、城乡公共服务均等化程度等可数字化的测量，也可以是社会性指标，比如居民幸福感、市民服务体验感、群众办事便民感等质化的测度[2]。随着经济社会的发展，无锡市政府在新型城镇化中推进公共服务供给创新，既取得了公共服务“扩面提标”等方面的成绩，也存在着城乡基本公共服务水平和服务质量亟待提升的不足，比如无锡人均公共服务质量的提升问题、无锡城乡公共服务供给如何更便民的问题、无锡公共服务供给的财政支撑可持续问题等。以《江苏省城镇体系规划（2015-2030年）》对于“一带二轴，三圈一极”的“苏锡常”都市圈定位，无锡处在苏州与常州之间的核心地段，新型城镇化背景下如何彰显无锡在“苏锡常”空间生产中的“城市建设品质”，不仅需要无锡在农业、工商业、第三产业方面的产业转型升级和产业结构优化，巩固无锡城市发展的“经济硬实力”，也需要无锡进一步提升城乡基本公共服务水平和服务质量，夯实无锡城市品格提升的“社会软实力”。
（二）城乡社会公共设施和公共资源布局有待进一步优化
城乡社会公共设施和公共资源布局是一个城市公共服务是否便民的重要空间因素。布局混乱或偏离城市人口集聚区，不仅难以满足城市居民的公共服务需求，也是对公共服务资源的闲置和浪费。正如法国马克思主义批判哲学家亨利・列斐伏尔？穴Henri Lefebvre？雪在《空间的生产》一书中所言“社会空间由社会生产，同时也生产社会”，“社会资源的优化配置，不仅在于人员中的公平分配，也在于社会空间的有序分配”[3]。城乡社会公共设施和公共资源布局的优化，不仅有利于城乡居民享受公共服务资源的效率，也有助于提高城乡居民从事生产、学习、生活的效率，进而提高城乡居民对政府的政治信任感和社会认同度。无锡市政府在新型城镇化中推进公共服务供给创新，不仅构建了公共服务的终身教育体系、住房保障体系、就业服务体系、基本医药卫生体系、社会保障体系、养老服务体系“六大体系”，而且试图进一步优化无锡城乡社会公共设施和公共资源布局。以2016年整区合并后的梁溪区（原无锡市南长区、崇安区、北塘区）为例，梁溪区根据原有公共服务资源的区域分配不均问题，着力整合新建公共服务设施的空间配置，旧有公共服务闲置的资源进行空间撤并和再造。比如梁溪区公共卫生服务方面，将建成以卫生监督所、疾控中心、妇幼保健所为龙头，街道社区卫生服务中心（站）为枢纽、社区健康管理责任医生和公共卫生信息员为网底的公共卫生服务体系等。
（三）城乡常住人口的基本公共服务供给有待进一步覆盖
不论一个城市多么发达，城乡常住人口在基本公共服务供给方面总会存在覆盖不到的“死角”，而政府所能做的就是尽可能减少公共服务覆盖的死角，提高公共服务的质量和水平，获取城乡居民最大的社会认同度和服务满意度。无锡在新型城镇化公共服务供给方面同样存在常住人口尚未“全覆盖”的不足。以无锡公共医疗卫生为例，“健康无锡”建设的步伐越来越快，为更好满足人民群众多层次、多样化医疗服务需求，无锡按照国际先进水平的居民健康指标要求，力图进一步完善社会救助和社会保障体系，到2020年实现城乡基本社会保险覆盖率保持在98%以上，实现从制度全覆盖到法定人员全覆盖的跨越。共建共享民生新成果，无锡在新型城镇化持续推动经济社会发展转型的同时，也注意到了新型城镇化发展中人口城镇化发展滞后于土地城镇化的问题，而该问题也会影响到无锡城乡居民共享基本公共服务“覆盖”的问题。
三、无锡新型城镇化中推进公共服务创新的可行路径
正如美国政策学者珍妮特・V・登哈特在《新公共服务：服务，而不是掌舵》所说“现代意义上的民主政府，在从传统的统治管理到公共行政再到公共服务的路径演化中，越来越重视市民导向的政府服务绩效问题，而新公共服务的理念，不在于政府怎么掌舵于市场和社会，而是服务于公民、追求公共利益、重视公民权、重视人的价值”[4]。从中国特色社会主义“公共服务”本土实际出发，借鉴西方新公共服务理论的有益知识，可以发现人民群众对于政府提供的公共服务质量和水平，也会有一定的社会期待，并在这种“社会期待――政府满足”的公共服务供需互动中，巩固和增强政府的合法性存续基础。无锡政府在新型城镇化中推进公共服务改革和创新，既取得了成绩，也存在着不足，而进一步推进无锡公共服务创新，需从如下几点入手：
（一）民生共享：公共服务创新从不均到共享
“共享发展”理念是中国特色社会主义发展到特定阶段理论创新的产物，衡量一个城市建设的“软实力”，关键是看这个城市在基本公共服务供给方面是否做到了高水平的“民生共享”。与公共服务供给的“民生共享”、“均等享有”相对的客观现实是城乡基本公共服务二元供给的差异存在和城乡公共服务空间布局不均问题[5]。无锡城市的发展是一个历史生成的，它不是一短期建成的“新城”，可以处处得天独厚的作出“城市规划安排”，而无锡在公共服务供给方面存在的问题，也是较长时期国家主导“优先发展东部地区”、“优先发展城市”、“城乡二元制差异化发展”等政策思维造成的，因而当前无锡政策主导变迁的过程，也必定是一个系统的、渐进的、长期的过程。无锡在新型城镇化中进一步推进公共服务供给创新，首先应更新城市发展理念，实现公共服务供给“民生共享”，其公共服务创新的路径演化为从城乡不均供给到城乡共享服务。一是，无锡公共服务供给不再因“居民身份”不同而不均享有，而是基于公民个体身份作出的公共服务公平安排。这其实也是应国务院2014年《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的要求，即取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，也就应共享公共服务。二是，无锡应进一步优化电子政务系统，及时了解无锡城乡居民的公共服务动态需求，创新性作出公共服务供给政策调整，更好地让城乡居民共享政府的公共服务。
（二）产业支撑：公共服务创新从片面到全面
生产决定消费，某种意义上讲，也适用于公共服务领域，即一个地方的生产力水平越高，这个地方的政府所能提供的公共服务水平和质量就越高。新型城镇化中实现公共服务“民生共享”，并不是片面的强调政府只重视公共服务的财政支出以及分配均等的问题，而恰恰是置于产业发展的生产体系当中，实现公共服务创新“有财政基础的”可持续发展。马克思主义认为，“人类历史的第一个前提是生产活动，物质生活资料的生产劳动是人类社会存在和发展的基础”，“任何一个民族，如果停止劳动，不用说一年，就是几个星期，也要死亡”[6]。无锡新型城镇化中推进公共服务创新，并不是为了“民生公共服务消费”而做“杀鸡取卵”、“竭泽而渔”之事，将“公共财政支出”置于“无源之水无本之木”当中，而是要做好“生产性公共服务”和“生活性公共服务”区分，以“生产性公共服务”供给，包括就业创业服务、投资环境服务等，推进无锡农业、工业、第三产业的协调发展，以产业发展的“税收汲取”作为“生活性公共服务”补给的“财政支出”来源，满足城乡居民的医疗、卫生、养老、教育等生活性公共服务需求。在供给侧改革背景下，无锡产业转型升级和产业结构优化调整，同样也面临着去库存、降成本、去杠杆、补短板等方面的压力。“压力转化为动力”，无锡新型城镇化公共服务供给创新，需要开拓一条产业支撑的“公共服务民生共享”路子，以工、农、商、居等方面的合理配置，顺应市场配置的决定性作用，尽力克服市场失灵的负面影响，既要扶持具有早期“幼稚产业”性质的新兴产业，又要合理维护传统产业和基础工业的发展环境，激活各个领域的生产要素活力，提高社会全要素生产率，促成新型城镇化的经济可持续发展，使得公共服务创新从单方面的强调“公共服务”片面发展到配置“产业支撑”的全面发展。
（三）城乡一体：公共服务创新从区隔到科学
无锡地处“长三角城市带”，抑或是“长三角城市群”，处在这样若干城市集聚而成的高密度经济区域内，城市发展的空间优势具备，但是城市发展的“锦标赛”竞争模式也日益彰显着“核心城市溢出压力”，特别是城市公共服务供给公众“攀比”方面，核心表现就是一个城市的人才和投资的流进流出比例，即公共服务越好的城市，人才吸引力越足和投资潜力越大[7]。无锡在新型城镇化中进一步推进公共服务创新，需要优化城乡公共服务资源的空间配置，实现基础公共资源和公共服务供给点的空间结构优化，由城乡区隔配置不均、城区内部配置不合理转变到城乡分布相对均衡、城区内部科学配置。无锡推进的公共服务体系化建设，以城乡资源共用，优化公共资源空间配置，建构终身教育体系、住房保障体系、就业服务体系、基本医药卫生体系、社会保障体系、养老服务体系“六位一体”的公共服务机制，避免民生改善政策执行不当，引发公共服务资源分配的马太效应。具体可从以下几方面着手：一是优化城乡科教文卫和娱乐休闲等服务功能的资源空间配置，减少城乡区隔的不均等供给，实现城镇内涵发展，提升城镇发展软实力。二是合理划城乡居民基本生活服务设施的空间配置，力图实现城乡基础设施的科学化配置，提高规划水平，合理加大财政投入力度，完善无锡的城镇道路、污水处理、垃圾处理、供热、供电、燃气、供排水、公交、公共信息、电信、园林绿化、便民服务等基础设施。三是科学布局城乡生产生活安全的公共服务资源，大力推进以抗震、消防、防洪、防空、排涝、预警等为重点的城镇安全工程建设，强化安全生产责任制和责任追究制，切实保障无锡城乡居民能够安居乐业，共建共享无锡发展的“公共服务”成果。
（四）服务体系：公共服务创新从补缺到普惠
共享发展理念，既蕴含了中国民生改善的普惠性伦理，也是中国对民生公平正义的坚守。正如亚当・斯密在《道德情操论》一书中指出：“如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上将是不得人心的，而且是有风险的，因为它注定要威胁社会稳定。”[8]无锡在新型城镇化中推进公共服务创新，既不能靠“市长”或“书记”的行政命令层层加码、级级考核、一步到位来达成公共服务的民生共享，也不能简单的依靠民间社会组织或公共服务外包化解决所有问题。而是要建构一个多中心治理的“公共服务体系”，实现公共服务创新从补缺到普惠的转变，即从城乡居民基本公共服务覆盖的“查漏补缺”到城乡居民诉求普查后的公共服务科学设置“普惠于民”。无锡新型城镇化中推进公共服务创新，主要基于了解无锡的民情民意、破解无锡的发展难题、化解无锡的社会矛盾，以公共服务民生共享与普惠为主线，以城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保、社会治理为内容，合理搭建城乡居民公共教育、就业社会保险、医疗卫生、住房保障、文化体育、公共交通、生态环境、养老及社会救助等“生存型”和“享受型”公共服务的惠民平台，形成“互联网+民需”的公共服务体系。
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关键词：城乡社会保障一体化；城乡二元结构；户籍制度；政府责任
一、构建我国城乡一体化社会保障体系的可行性
社会保障制度由城市延伸到农村，是经济高速发展的成果，是对我国城市化和工业化水平的反应。现今，我国已基本实现小康，初步具备了建立城乡一体化社会保障体系的基础。
1、我国的财政状况
社会保障事业的建设，首先取决于国家的财政水平。2010年全国公共财政收入达到8.3万亿，如果再加上政府性基金收入和国有资本经营预算收入，我国政府收入就有11万亿。并且在近几年来，各级财政部门不断加大民政事业的投入力度。"十一五"期间，中央财政社会保障支出累计约1.4万亿元，相当于"十五"时期的2.1倍。其中用于民政事业支出约4700亿元，相当于"十五"时期的4.7倍。这些资金的投入有力地保障了各项民政事业的发展，为城乡一体化社会保障体系的建设提供了经济条件。
2、我国的人口状况
随着城市化进程的加快，大量的农村人口有步骤的逐渐向城镇转移。根据全国第六次人口普查结果，居住在城镇的人口为66557万人，占总人口的49.68%，居住在乡村的人口为67415万人，占50.32%。从社会保障的角度来看，我国的城市化率达到了46.6%，因此，依托城市化进程，也为城乡阶梯式社会保障体系的发展提供了帮助。
3、我国城乡居民的收入水平和筹资水平
劳动者有适宜的收入水平，有充分的收入剩余，才会对未来风险进行防范。根据2009年城镇居民家庭抽样调查资料显示，城镇居民人均可支配收入8856元，同比增长9.8%；扣除价格因素，实际增长11.2%。相比之下，农村住户的抽样调查结果显示，农村居民现金收入人均2733元，同比增长8.1%，扣除价格因素，实际增长仍为8.1%。由此可见，增加的收入与剩余已达到构建城乡一体化社会保障体系的要求。
二、构建我国城乡一体化社会保障体系的意义
1、建立城乡社会保障一体化模式，是构建社会主义和谐社会的必然要求
在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提到，到2020年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一，就是建成覆盖城乡的社会保障体系。构建社会主义和谐社会，就要坚持公平正义，坚持和谐共处，城乡社会保障一体化的建设，就是实现社会公平正义的重要标志。
2、建立城乡社会保障一体化模式，是实现国民经济又好又快发展的重要保障
贯彻落实城乡社会保障一体化的建设思路，有助于扩大居民消费。统筹发展城乡社会保障事业，能够减少城乡居民的后顾之忧，改善其消费预期，增强当期消费，实现内需与外需平衡发展，为国民经济发展提供持久动力的重要保证。其次，实施城乡社会保障一体化事业是调整收入分配格局、改善民生的有效途径。
3、建立城乡社会保障一体化模式，利于我国城市化进程的推进
在2050年之前，中国的城市化率必须从现在36％提高到70％以上，这就意味着每年平均需增长1％左右的城市化率（即每年约1000至1200万人从农村转移到城市）。而现行的城乡有别的二元社会保障体系就阻碍了城市化进程的推进。在此，我们仍然需要继续推动城乡社会保障一体化模式的构建，实现区域之间城市发展的平衡。
三、我国城乡社会保障存在的问题
目前，城乡社会保障制度呈现出明显的二元分割结构，农村的社会保障体系存在着一定程度的盲点，并由此造成一系列的问题。
1、城乡二元结构导致城乡社会保障水平差距不断扩大
我国社会经济"城乡二元结构"的不平衡性，制约着社会经济的快速持续健康发展。城乡之间的户籍制度、两种不同的资源配置制度都导致了城乡社会保障制度存在着差距。实行城乡二元保障体系，就使得城市社保体系在保障水平、保障能力、保障范围、保障模式上都优于农村，这就造成了城乡居民的不平等和效率损失。
2、农民工问题
我国的保障问题与二元社会结构高度相关，大多数保障项目主要针对的是城镇人口，对外来务工人员缺乏有效保护。国家统计局公布，2010年度农民工总量达到24223万人，而进入城市的农民工中有接近90%是没有任何社会保障的，农民工缺失相配套的城市保障政策，自然地增加了构建社保一体化的难度。
3、农村社会保障体系不健全
从保障项目上看，城镇职工享有较为全面的保障系统，而农民享受不到相应的社会救助和社会福利，其他保障项目由于各种原因，很多流于形式，未能从根本上解决农村社会保障缺乏问题。从服务体系上看，城镇职工可以到社区的社会保障中心就社保相关问题进行咨询，而在农村，还没有广泛形成专业化的管理队伍和技术服务。
四、我国城乡一体化社会保障体系构建的对策
1、改革现行户籍制度
农民利益无法得到全面保障的重要原因就在于二元户籍制度，要实现社会公平正义、全民全面保障就要打破城乡户籍分立。对于我国的户籍制度改革，首先确保稳定，循序渐进，先改户籍，再把依附于户籍制度的医疗、住房、教育、就业等问题逐步解决。
2、建立过渡式的农民市民化社会保障制度
一方面，农村人员可以根据自身的经济状况和工作状况可以自主选择是否参加农民市民化的社会保障制度。另一方面，它提倡效率优先，在政府可支配资金有限的情况下，以最小的成本投入获得最大的社会保障功效。通过这种过渡行的制度安排，不断缩小城乡保障水平的差距，实现农村社会保障增长速度赶超上城市社会保障水平增长速度，逐步实现两者的统一。
3、实施积极的失地农民就业政策
失地是农民面临的最大问题，这就需要建立健全失地农民再就业培训机制。一方面，政府加大对失地农民的就业指导，提高农民的各项劳动技能和自身素养，为再就业创造良好条件；另一方面，金融部门可对自主创业的农民降低贷款门槛，同时政府在税收、场地等方面给予失地农民最大优惠政策，鼓励和支持农民再就业。此外，对于人多地少、经济发展市场化程度较高的地区采取留地安置制度，这会有效地弥补了法定安置费不足的缺陷，间接提高了对被征地农民的补偿。
参考文献：
[1]陆学艺.城乡一体化的社会结构分析与实现路径[J].南京农业大学学报,2011(2):1
[2]吴世香.城乡社会保障一体化对策研究[J].科技文汇,2009（16）:236
[3]邵峰.论中国城乡一体化社会保障体系的构建 [J].中国石油大学学报,2011（2）：41
[4]丛颖超.城乡社会保障一体化的实践探索及启示 [J].理论学刊,2010（9）：65
【关键词】 城乡统筹 基本公共服务 均等化
中国共产党第十七届五中全会，为我国“十二五”时期的经济社会发展方向确定了基调：包容性增长成为新的发展理念，缩小贫富差距、增强社会的公平正义成为社会发展的主旋律，经济增长方式转变预示着中国经济进入了新的转型期。围绕公平正义的社会发展目标，提高对城乡公共服务均等化的认识，以推进城乡公共服务均等化为重要抓手，加速转变政府执政理念，增强公共服务意识，对建设服务型政府具有重要的现实意义。
一、围绕社会公平正义目标推进城乡公共服务均等化
城乡公共服务均等化，在新的经济社会转型期，赋予了更新更深远的社会价值内涵。城乡公共服务均等化不仅是城乡统筹发展的重要环节，缩小城乡差别、解决三农问题和消除城乡二元结构的重要途径，在更高层次、更大意义上，它还集中体现了社会主义的公平正义，标志着社会主义核心价值的重新确立，预示着一个追求社会公平正义、淡化功利价值体系的和谐社会发展阶段的到来。
总书记在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞，对社会公平正义的内涵作了全面的论述：“我们应该坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍。我们应该坚持以人为本，着力保障和改善民生，建立覆盖全民的社会保障体系，注重解决教育、劳动就业、医疗卫生、养老、住房等民生问题，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。城乡公共服务均等化正是体现了城乡居民享有公共服务的权利公平、机会公平、规则公平、分配公平的根本原则。
公共服务是服务型政府的首要职责，是公共权力得以体现的载体。城乡公共服务均等化将成为各级政府转变职能、转变执政理念、增强公共服务意识的助推器。对于各级政府来说，要实现社会公正公平，最直接、最有效的体现是提供城乡均等的基本公共服务。公平正义追求的是社会和谐发展，社会和谐的核心是利益的公平分配、城乡公共服务均等化，是打破对农村居民政策性歧视，实现城乡居民处于相同的地位，享受公共服务方面均等的权利，保障城乡居民利益公平分配的根本措施。所以，推进城乡公共服务均等化，各级政府必须坚持以社会公平正义价值目标为导向的原则，转变执政理念，建立服务型政府，增强公权意识，深化政府管理体制改革，建立有效地运行机制，把推进城乡公共服务均等化工作规范化、标准化和有序化。
二、充分认识城乡公共服务差别的客观性和复杂性
城乡基本公共服务存在的差别是一个多层次、多方面的复杂系统。主要表现在以下三个方面。
1、城市内部和城市之间的差别
首先，城市内部基本公共服务均等化存在的差别。近年来城市内部群体成分渐趋复杂化，同城不同待遇的问题相当严重。主要表现为有城市户籍和未取得城市户籍但长期居住在城市的人群之间的差别，目前在我国进入城市还未取得城市户籍的人口有1.64亿之多。另外，城市中还存在大量短期居住的打工人口，这部分人以农村土地承包为主要经济来源，以农闲时期做非农工作，增加生活收入。城市中这些不同阶层的人，在就业、社会保障、医疗、卫生、文化等基本公共服务方面存在差别是亟待解决的问题。处在城市社会最底层，没有话语权，没有制度保障的农民工是城市基本公共服务均等化的重点人群，保障制度的缺失是造成这一问题的关键因素。如拖欠农民工的工资问题一度成为上至国务院下至各级政府乃至社会各界共同关心的问题。温总理还曾亲自为农民工讨要工资，这一举动表明国家对民生的关心。在称赞国家领导人关心民生精神的同时，社会在呼唤，时代在呼唤平等的具有法律保障的制度。农民工的其他合法权利问题诸如子女上学、工伤、医疗、社会保障问题等较之工资问题显得更加难以保障。其次，城市间的基本公共服务存在的差别。中央直辖市、计划单列市、省会城市、较大的城市以及中小城市间差距具有逐步拉大的趋势。城市间的基本公共服务，由于城市的现代化程度和在国家的地位不同，存在难以消除的差别。所以，公共服务均等化，从理论上讲应该是一定行政范围内的均等化，是在最基本的公共服务项目上的均等化。
2、农村之间基本公共服务的差别
城市近郊区和离城市较近的农村很容易得到城市公共服务网络的覆盖，如道路、水、电、垃圾处理等，文化教育、卫生、医疗的服务都较容易满足。但在边远地区、山区等离城市较远的农村，由于公共财力有限，在基础设施和一些与空间有关的服务就很难达到城市水平。此外，不同发达程度地区的农村之间公共服务差别就更加严重。
3、城乡间基本公共服务的差别
城乡间基本公共服务的差别不是一个简单的农村和城市间的差别，它包含着上述多种层次的差别，是一个复杂的系统。
三、加快推进城乡公共服务均等化的对策
推进城乡基本公共服务均等化的过程是一个复杂的系统工程，推进城乡基本公共服务均等化最有效的途径是建立和完善公共服务体系，形成高效有序的运行机制。城乡基本公共服务体系建设，需要进行科学的规划论证，经过充分的民主讨论和科学的决策程序，制定相应的法律和制度规范各级政府的行为，才能形成一个有法可依、有章可循的有序推进的过程。这样不仅能够能提高有限资源的配置效率，还可通过民主参与和制度规范，达成政府与民众之间的共识，实现政府供给和民众需求之间的均衡。构建城乡公共服务体系，重点要抓好以下几个环节。
1、要从制度上消除城乡差别
城乡间基本公共服务差距形成的根源在于城乡之间长期隔离的政策，农民及进城的农民工在制度上没有享有与城市居民同等的权益，没有同等的机会。制度的缺失是最根本、最本质的问题。近年来很多地方政府在推进社会主义新农村建设中，为改善农村面貌，大力推进城乡统筹发展战略，投入大量的资金加强农村水、电、路、通讯、垃圾处理等基础设施建设，大力改善农村的居住环境，在教育、医疗卫生、文化、体育、社会保障等方面卓有成效。在推进城市化的过程中，为了推进农民向城市转移采取了很多措施，做了大量的探索，也取得了显著的成效。但与此同时，我们必须看到制度的缺失依然是制约推进城乡基本公共服务均化的主要障碍。各地的探索，都是在试点层面上展开的，公共财政支出的标准和范围没有制度规范，社会保障的标准制定和调整没有制度的约束，农村公共设施建设没有制度的依据，消除城乡之间在教育、医疗卫生、社会保障等方面差距没有制度的保障等等。没有制度就相当于没有保障，因为没有制度，政府行为的随意性就不可避免，行为主体没有依据可以遵循。由此可见，推进城乡基本公共服务均等化的首要任务就是制度建设。制度建设应解决两个层面的问题，一是通过制度确立城乡居民在基本公共服务方面具有同等的权利和均等的机会，让处于社会最底层的群体有与其他社会群体享受基本公共服务的权利；二是把推进城乡基本公共服务的行为通过科学的制度规范起来，把各级政府提供基本公共服务的责任落到实处，使推进城乡基本公共服务均等化的过程有章可循。
2、要进行科学的规划
由于资源有限，基本公共服的满足需求的过程可以有先有后，但必须通过规划让所有的城乡居民看到什么时间能够满足需求。规划是对推进过程进行的科学安排，要通过专家反复论证，通过民众广泛的讨论，通过决策主体科学的程序确定下来，最后成为各级政府推进城乡基本公共服务均等化的科学依据。只有规划的科学和严格的执行才会使推进过程有序、高效和稳定的开展。
3、要坚持发展与公平并重的原则
实现了基本公共服务均等化，并不意味着城乡之间实际享有的公共服务是均等的。消除城乡差别需要长期的努力，特别是要坚持发展是硬道理的原则，只有发展才能提高公共服务的水平。但是，在坚持发展的前提下，要充分体现公平原则。要通过各种工具、政策、法律确保城乡之间共享发展成果，并坚持向农村倾斜，加大以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的力度，在尽快实现城乡基本公共服务均等化的基础上，不断提高服务水平，逐步缩小城乡之间的差距，最终实现城乡公共服务均等化。
4、要以政府为主导
各级政府要依据财权和事权对等原则，承担不同范围城乡服务均等化的义务和责任。中央政府应该承担全国最基本公共服务均等化的责任，通过中央财政预算和转移支付等财政工具，通过发行国债和贴息等金融工具，消除城乡之间以及不同地区、不同群体之间在享有基本公共服务方面的差距，做到低标准、全覆盖。各级地方政府对所辖行政区域，依据地方经济发展程度，在中央政府提供的基本公共服务的基础上，提高服务水平，缩小城乡差距，建立以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的地方政策，增加对农村地区公共服务的投入。在发挥各级政府在推进城乡基本公共服务均等化的主导作用的同时，要制定相关的政策工具通过市场机制的调节作用，调动多元主体参与的积极性。首先，要发挥农民主体的作用。城乡公共服务均等化的收益主体是农民，所以农民最有积极性，要通过政府财政资金的杠杆作用，调动农民参与公共服务基础设施建设、社会保障的主动性。其次，要调动企业主体的作用。企业是经济社会发展的主导力量，通过政策引导，吸引企业向乡镇投资，以企业发展带动乡村经济发展，推进乡村水、电路、通讯等基础条件的改善和公共服务体系的形成。最后，要调动社会各界力量，鼓励富裕起来的社会群体和个人从事公益事业，大力发展慈善事业，弘扬优秀的民族文化，传播公平正义的社会发展理念，建立社会主义的价值观念，引导各种社会力量参与城乡公共服务建设中来。城乡公共服务体系的逐步形成，才能把推进城乡基本公共服务均等化的战略方针真正纳入科学发展的轨道。
（注：基金项目：2012年度河北省社会科学发展研究课题，课题编号201202028，河北省教育厅2012年重点项目SD123004。）
【参考文献】
[1] 韩淑梅：基本公共服务均等化问题研究[J].吉林工商学院学报，2008，24（1）.
[2] 韩学丽：基本公共服务均等化的内涵及实现途径分析[J].商业时代，2009（34）.
中国社区治理的经济决定论困境
当前，关于社区的统一定义仍难一致。本文所讲的社区是社会学意义上的社区，它与行政系统划分的社区有所不同，它不是一个行政的简单的划分。作为一个社会学意义上的社区，它具有以下几个必要的条件：
第一是“认同感”(identity)。就是说人们之间互相是把对方看作是有基本了解和信任的人，彼此是把对方当作“我们中的一员”看待的。
第二是“安全感”(security)。人们在社区里就进入到一个基本的安全系统，这系统是由社区组织自己提供的。社区虽然没有政府的行政甚至治安的安全系统，但是它有另外一种安全系统，比如说有互助的系统、亲情的系统，等等。
第三是“凝聚力”(solidarity)。大家在遇到任何形式的灾害、挑战或风险的时候，互相之间都有照应和协作，哪怕平时似乎互不往来或往来不多。
从这三个条件可以看出，社区是人们经过实践逐渐建立起来的社会网络和社会组织形式，是一个有着公共联系的整体，而个人只是社区中的一员。公共性是社区一社会存在、发展的基础。公共性概念的完整内涵是在近现代社会的发展过程中逐步获得的，是在反思现代性问题的基础上提出的。
马克思认为，人是类的存在物，是一切社会关系的总和，人总是生活在社会之中，孤立的个人是不存在的。“人对自身的关系只有通过他对他人的关系，才成为对他来说是对象性的、现实的关系。”(马克思《1844年经济学哲学手稿》)我们不可能单纯自足于个体性的私人生活，而必须要由私人生活走向公共生活，走向“类”生活。在马克思看来，在资本主义私有制基础上，资本主义社会的公共领域并不真正体现普遍主义的伦理，个人主义与普遍主义的矛盾是资本主义所无法解决的。所以，只有资本主义社会，消灭私有制，在公有制的基础上确立共产主义制度，建立自由人的联合体，个人主义与普遍主义的矛盾才能真正消解，公共性才能完全实现。
认同感、安全感和凝聚力作为整体的社区而不是单个的个人所体现的整体属性，具有公共的性质，也就是公共性，它构成了社区的必要条件。
然而，流行的现代性起源叙事，包括古典社会学家的理论，认为现代社会的兴起是一个由社区向社会转型的过程，从而不同程度地把社区与社会对立起来，把社区看成是传统的、落后的，把社会看成是现代的、进步的。在古典社会学看来，以价值、伦理、规范、宗教等为基础的社区的瓦解存在着某种必然性，是走向以契约、工具理性精神为基础的现代社会的必然代价。对于这个过程，马克思称之为“异化”，韦伯称之为理性化所导致的“铁笼子”，涂尔干称之为“失范”，他们从不同的视角对现代社会进行批判，并提出社会整合的艰巨任务，主张未来的社会应该以某种共同价值为基础才能形成新的共同体。
在马克思看来，资本主义导致的金钱拜物教给现代社会公共性设置了巨大的难题，现代社会要维系就必须破除资本的逻辑，而这只有通过阶级斗争资本主义私有制，建立自由人的联合体――共产主义才能实现。
随着20世纪50年代西方的“现代化理论”(不是一般意义上的关于社会现代化的理论，而是特指冷战开始后以帕森斯以及罗斯托等为代表的社会学家所提出的关于社会如何走向现代化的主张和言说，其以西方特别是美国模式为基本“理想类型”，用静态的、二元的、进化的分析框架来看待各个社会如何“从传统走向现代”)的兴起，经典社会学中所包含的对现代社会批判的张力出于西方在冷战环境下抵御社会主义意识形态的政治需要而被磨灭。西方的“现代化理论”把社会发展问题还原为经济增长的单一视角，并对这种单线论的社区一社会发展模式进行完善。不仅如此，随着城市化的浪潮，“现代化理论”在主张社区一社会二元对立的框架中又加入城乡对立的内容。然而，在20世纪70年代，美国郊区化和大都市区化的发展显示了城市化的多维特征、复杂性以及乡村的互动性和融合，社区一社会理论中的城乡对立也就随之消解。不过，社区一社会二元对立的消解似乎并没有自动动摇作为主流的现代性叙事，相反，随着“冷战”的结束和全球化的推进，发展主义的结构调整方案和新自由主义理论一度风靡全球。对现代性进行系统反思则是亚洲风暴和拉美金融危机之后的事情。
中国的社区治理，自1978年改革开放以来，主要注重的乡村社区的治理，从最初的扶贫到农村现代化建设，也经历了一个不断认识的复杂过程。不管是“整村推进”的扶贫项目还是非政府组织的“区域发展”项目，都付出了很大努力，在某些地方使某些个人有了较大的物质收益，但从总体上说它们在乡村层面的实践都还谈不上成功，乡村治理的效果也并不理想。
导致这一结果的根本原因在于：我们的乡村治理思路在一段时间里基本上仍然属于发展主义范畴，主要强调经济维度的乡村发展，而忽视公共性维度的乡村建设。在具体的做法上，我们过去通常仅仅把乡村看作一个地理意义上和经济意义上的单元或区域，往往通过加大经济、物质方面的投入来加强乡村的治理，强调的是修桥修路、通电通网等基础设施建设，而没有把乡村看作是一个社区，忽视了其认同感、安全感以及凝聚力等要素的激发与整合。
乡村社会(“传统社区”)之所以很长一段时间被视为“落后的代表”并置于现代社会的对立面，主要在于其理论基础是西方中心论的单一的现代性起源叙事。然而，在一个长时段的视域里，关于社区一社会二元的区分实际上存在着严重的化约论缺陷。现代性的起源被化约为一个单一叙事(现代化的起源)，而城市化则被化约为从乡到城的绝对的社会重组过程(现代化)，基本上把一个社会到另一个社会变迁的整体关系给化约掉了。对于现代社会的兴起，基本上类似西方“现代化理论”的处理，只侧重市场经济的一面，而很少提及整体社会变迁的一面。对于乡村社区生产关系的整体改变，只关注到人们从农业转移到工商业和从乡村转移到都市这个面向，而在社区发展和社区建设中，则存在或明或暗的单线进化论、经济决定论的倾向。在单线进化论的视域中，现代社会只有在与落后的传统决裂后才能实现现代化，跨入文明社会。而在发展主义的经济决定论
视域中，只要经济上去了，自然就会带来精神文化的发展，出现所谓的“涓滴效应”；市场经济这只“看不见的手”，在优化配置资源的同时会自然地逐步实现社会均衡。
这种单线进化论和经济决定论看不到，社会之维系不论古今仍然取决于人类在一个地方、地区和更广阔地域共同生存的基本需求，包括物质的和精神的、理性的和情感的、制度的和文化的、个人的和群体的。正是由于这种理论的缺失，在实践中重城市轻乡村；对维系社区公共性存在的传统资源不予重视，甚至不加分析地加以拒斥、批判，比较重法制而相对轻道德；比较注重物质的维度，而相对忽略精神的维度。
所以，要构建和谐社区，必须首先在理论和认识上超越单一的现代性叙事，超越“乡村一城市”、“传统一现代”、“社区一社会”、“伦理社会一法治社会”的二元对立，从具体社会历史的维度出发重建社区一社会关系、城乡关系、传统与现代的关系、伦理与法治的关系。
传统与现代本来并不是截然对立的。马克思曾经指出，“一切已死的先辈们的传统，像梦魔一样纠缠着活人的头脑。”历史是连续的，文化传统已经渗透到我们的衣食住行。现代性并不是简单地否定传统，而是对传统进行重写、重构(这才是马克思所说的与传统决裂的真正意义)，传统必须在反思现代性之中以其自身的内在价值实现再生。“反思现代性的标志是去传统化。但这不意味着传统信仰和实践从社会中消失。在一些情形下，甚至还表明它们的再现”(尼德尔・多德《社会理论与现代性》)。
超越社区与社会的二元对立，强调传统资源对于社区公共性的维系的重要作用，并不是要简单回到(事实上也不可能回到)传统社区。传统意义上的社区是土地和有血缘关系的人口紧密结合的一个地理上的聚合体，这在当今社会基本上已不复存在，即使有个别的人和社团来组织类似的社区，那也是特例。从滕尼斯以来，社会学意义上的“社区”已经发生变化，从一种血缘关系上的“社会类型”转向“地域社会”。今天，随着网络时代的到来，社区的地域限制日趋打破，而获得新的表现，即具有一定联系的跨地域的新型“社会组织”或“社会网络”。
另外，在客观上也应该承认，由于市场化的冲击以及在公共资源(自然的、经济的、社会的)缺乏或被破坏的环境中，社区本身也面临着解体和瓦解的可能性。事实上，全球很多地方的社区都不同程度地出现衰落。因此，问题不在于要不要、能不能回到传统意义上的社区，而是如何在市场经济的条件下激发传统资源以保障更多的社区公共性，为那些从传统社区流转出来的人群积聚的地方提供基本的公共物品的需求，从而建设新时代的具有中国特色的社会主义和谐社区。
“中国道路”与社区重建
科学发展观，其核心是以人为本，它与旧式的以物(商品、资本等)为本的发展观具有本质的区别。如果发展不是以人为本的，而是以物为本的，那么很可能，在片面追求人均GDP、人均收入的过程中，高楼大厦和高速公路的确是多了，但是人们并没有得到更高程度的安全感和信任感；一个社区与另一个社区之间、同一个社区内部，都会出现越来越严重的区域差距、贫富差距、经济一社会差距和城乡差距；生态、伦理、信任就都要么不被重视要么日益恶化。
所谓“以人为本”：首先，不只是以个人为出发点和归宿点，而且更是以人民整体(最广大的人民群众)的根本利益为出发点和归宿点，因为人从一开始就是群居的动物；其次，不只是以人的眼前利益为目标，而且更是以人类整体的长远利益为目标，因为从一开始，人类就是世代相传、生生不息的；再次，不只是以人的经济利益为目标，而且更是以人的社会生活质量一精神生活品质为目标。因为人从一开始就既是经济动物更是社会动物和精神动物；最后，不只是以人自己的利益为目标，而且更是以人与自然的和谐相处为目标，因为从一开始人就是自然的一部分。
全面建设小康社会以社会整体为目标，而不是简单地还原为个体，而是将个人与社会整体联系起来，把社会的经济，政治、历史、文化等各种维度和需要都纳入总体视野，而不只是考虑经济与技术意义上的增长。
所以，贯彻落实科学发展观，也要求我们超越西方现代性理论特别是西方的发展主义关于社区与社会、城市与乡村、文明与野蛮、过去与未来、西方与东方等二元对立。
而我们原来讲的现代化基本是指工业化，而工业化又基本是以英国经验为基础的。在西方近代历史上，工业化是与资本主义、民族一国家等共同构建起来的一整套从制度到观念的东西，即所谓的“现代性”。但是，现代性绝不只是一个人口意义上的城市化或技术意义上的工业化过程，在实际的历史过程中，它同时也是通过对内建立雇主与雇员、劳动与资本、生产与管理等，对外开展侵略、扩张、殖民、移民，并把对内对外这两个过程都从文化意识形态上加以合法化来完成的。
以英国经验为基础的现代化还有一个大问题，那就是：它是第一次以如此大的规模和如此有组织的方式使人远离自然，甚至破坏自然，与自然对立。它把人组织到非自然的环境下，不仅远离自然，而且是把大自然作为掠夺的对象，把大自然，包括森林、矿藏、木材、淡水一直到整个自然的一切生物和动物，作为取之不尽、用之不竭的源泉，作为征服、战胜的对象，甚至是破坏和消灭的对象。所以，即使撇开资本主义对内剥削、对外侵略的维度，只讲技术意义上的工业化本身，对中国(也包括印度等后发的人口大国)也是很大的挑战，我们根本没有那么多资源来征服，来挥霍。
从文化一意识形态上看，这个把世界日益现代化的过程，是与我们如何认识世界密切相关的。欧洲工业革命以来(甚至启蒙以来)最基本的认识模式就是主观／客观、人／自然、文明／愚昧、传统／现代等二元叙述(包括近年来很流行的市场／政府、社会／国家这类二元对立的认识模式)。这成了我们今天的思维定势或基本框架，其所要处理的是如何使农业社会变成工业社会，如何从乡村走向城市，如何从传统走向现代。它构成了社会学最基本的叙述框架。但是，这个叙述，实际上主要是以英国17～19世纪的局部经验为主要依据的，而这个经验所概括出来的东西后来竟然演变成了具有普遍主义(所谓的“普世性”)特征的理论。似乎一切社会和地区，不论其自然、地理、文化、历史有什么区别，都必须这么做。借用马克思的话，这样来概括英国的局部经验，给了英国过多的荣誉，其实也给了英国过多的侮辱。
比如，中国的整个历史语境就与英国差得很远。中国由于“错过了历史机遇”以及高度的资源制约等原因，不仅不可能重复英国式的现代化道路，甚至(更重要地)它也不只是英国意义上的现代民族一国家，因为英国作为现代意义上的民族一国家实际上
是17世纪以后才逐步形成的。而中国的形成比它要早得多。因此，“中国问题”其实不只是一个现代英国意义上的现代性问题(如怎样实现工业化、城市化)。当然，现代性问题在英国也不只是工业化城市化一个维度，它至少包括工业化、资本主义、民族一国家等几个基本维度，但即使如此，也仍然不足以把“中国问题”说清楚。
因为，我们说的“中国”：首先，她当然是一个民族国家并因此也有自己的独立、、领域完整并还在积极进行着自己的国家建设(民主、法治，管理、审计、税收、全民教育、公共卫生、社会保障、国防、生态等建设)；其次，她还是更广大的一片土地，是一块就像欧洲一样的大陆，它是一个大陆型的经济体，在这里多种经济形态长期并存；再次，她还拥有一整套古老的(且不同于西方的)文明形态，这个文明里面包括很多种直到现在还活着的文化，包括由多个民族、多种文化组成的集合体；最后，她还是一个活着的历史，不论其有多少波折、变形和转折，她不是在博物馆里的死去了的历史，而是还在滋生、发展并正走向新生的大历史过程。
所以，“中国”不仅在时间上远比现代英国早得多，在内涵上也比英国意义上的民族一国家丰富得多，外延上也比“英国”广阔得多。
长期以来，我国学术界的一个根本问题在于，长期不重视中国特色社会主义理论和实践，看不到中国道路的理论和实践意义，而总是自觉不自觉地以西方为现代化的模式为唯一的(并被认为是“普世的”模式)模式，我们几乎总是用英国和西欧17～19世纪形成的概念、理论、范式或模型来解释中国的实践，而当我们这样做的时候，总会不断地遇到矛盾；当我们遇到矛盾的时候，又总是认为一定是我们自己的实践错了。我们很少会去怀疑这些概念、理论、范式或模型本身是不是有问题或有局限。我们很少会想，用这些概念、理论、范式或模型来分析中国可能会有什么错。而这些概念，理论、范式或模型，其实是从局部的、很小很特殊的经验里面出来的，但是我们总是不断改变现实来适应这些理论，甚至不惜削足适履。我们很少想过，中国这样一个综合体是不是一定要用英国式的现代化这种方式来组织?这种组织方式再“成功”，也就是在很有限的人群和有限的地域里搞了三百来年，但是，人类社会有文字的历史已经几千年，各种文明形态并没有完全按照这个模式走下来，有的是消失了，但是有的(包括“中国”)还在生生不息地变化着，发展着，延续了几千年甚至更长。它们的历史要悠久得多，覆盖的地域要广得多，涉及的人群要多得多，它能够提供的解释也应该丰富得多。这也才符合任何科学最基本假设：一种东西当其所覆盖的地域、所跨越的时间和所涉及的对象都更大的时候，它所包含的普遍性也一定更大。
这样来看，当我们套用外来的理论、概念来讲在中国发生的变化和延续的时候，在很大程度上，问题不是出在经验、实践上，而是出在这些理论、概念上。今天，我们应该再次回到当年在《改造我们的学习》等划时代著作里所提出的尖锐问题：对中国的现状、对自己的历史知之甚少，对马列主义也只是片言只语，于是就只剩下故纸堆里零星捡来的少得可怜的希腊和外国故事。
再进一步说，问题倒并不在于西方的理论、概念是否错了，而是滋生这些理论、概念的经验基础离中国的实践差得太远，而中国这个十几亿人从事的伟大实践本身是完全可以产生出新的概念、新的理论、新的范式或新的阐释框架的。
今天，“中国道路”(或者“中国经验”)这个伟大实践是完全能够产生出新理论、新范式、新框架的。
全面建设小康社会，落实到具体地方，也是如何重建社区的问题。这里的“重建”，不是复旧或复古(事实上也不可能复旧或复古)，而是在新的发展格局(包括市场化和信息化格局)下，如何实现公平、合理利用各种(包括潜在的)公共社会资源，从而使社区发展成为可持续的、以人为本的，从长远说是又城乡一体化的。
社区重建包括社区整体的认同、安全、凝聚，而不只是经济指标的增长，也不只是社区内个人的教育水平、寿命、权利等的改善。后者实际上是属于社会事业、社会工作层面的，这些东西对于社区建设当然也很重要。但我们说的社会或者社区，指的是一群个人何以能够凝聚成一个整体。这里的关键在于规范性和制度性的因素，没有这些因素，一群人只是地缘意义上凑在一起，彼此既无认同也无安全，更谈不上凝聚。
从总体上说，中国人多地少、资源紧张的基本国情，和今天中国所处的世界环境，都决定了中国再也不可能重复西方早期的城市化道路，而只能全面协调可持续发展，通过社区重建等消解、缓和中国的城乡差距，最终实现社会和谐。
公共社会资源与中国西部的和谐发展
在中国广大西部农村地区，无论是全球化市场化，还是“接轨”、“转制”，似乎都更困难。相比东部地区，中部和西部不但缺乏地理优势和人才优势，而且在两种公共资源上存在着劣势。一个是自然资源短缺，如淡水、森林、耕地等，在整个中西部都特别缺乏。
另一个是财政资源短缺，整个中西部县乡两级财政多年来处于困难状态。在这两种公共资源都缺乏的状况下，如果简单用人均GDP，人均收入等等来衡量，这些地方基本上就没什么发展机遇了，甚至简直就“不适合人类生存”。
本文认为，自然资源和财政资源的缺乏在广大的中西部地区是毋庸置疑的，也是短期内难以彻底改变的。但是，还有一个类型的公共资源没有受到我们足够的注意，它就是公共的社会资源。它不但没有受到应有的注意，甚至在过去一些年来被有意无意地忽略。
公共社会资源可以缓解西部经济资源的短缺
公共资源是构建社区公共性、公共领域的载体和基础。构建和谐社区，必须充分重视和发挥公共资源的作用。本文所谓“公共资源”，是指以实物形式或非实物形式存在的、不能在消费群体之间进行分割的、由群体共享的那部分资源。
公共资源包括三种类型：第一类是“公共自然资源”，包括土地、河流、山脉等；第二类是可以形成直接投入和计算的‘公共经济资源”，包括财力、物力和劳力；第三类是基于个人组成的群体在进行集体行动时的“公共社会资源”，包括(1)道德、伦理、信任、互助、合作、理解等规范型资源，也包括(2)规范、规则、组织等制度型资源。
国外在公共资源方面的研究由来已久，其中最为著名的是所谓“公共资源的悲剧”理论。哈定(Hardin)从亚里士多德关于“越是多数人的资源就越少受到珍惜”(《政治学》卷二第三章)出发，认为“每个人都被锁定在一个有限的社会体系中，却都无限制地追逐其个人的最大利益”，从而必然导致公共资源的悲剧发生。
哈定1968年建构了关于“公共资
源悲剧”的模型，展示了公共资源被瓜分、滥用的结构性因素。在哈定的模型基础上，人们又进一步用“囚徒困境”的模型来说明个人的行为动机和悖论性后果，即在设定的任何一种情况下，个人都不会尊重并积极有效地使用公共资源。最后，在“公共资源的逻辑”中，论述了为什么从两个极端(要么是“列维坦式”的解决方案，要么是将公共资源“全盘私有化”的方案)来研究公共资源的出路，在逻辑上陷入二元对立(参见奥斯托姆《治理公共资源》)。
近年来，越来越多的学者试图在两个极端之间寻求另外的可能。安东尼・吉登斯在他的结构化理论中，区分“分配性资源”和“权威性资源”，并提出在任何一种结构体系中，人作为积极能动的主体，都有力量改变资源的组织形式。在《第三条道路》中，他批评传统的福利政策是一种消极的福利政策，只注重社区经济资源，而忽视公共的社会资源。
中国学术界对公共资源的研究大都相对较晚，起步于20世纪80年代末90年代初，受政府管理体制改革的推动。总体而言，中国学术界对于中国社会的重大公共资源问题和社会发展问题的研究有重经济资源轻非经济资源、重有形资源轻无形资源、重政府的公共资源轻社会的公共资源、重资源的经济效益轻资源的社会效益的倾向。“非典”使学界开始反思由公共资源、共同价值所支撑的公共安全与社会稳定的重要性。
无疑，无论是公共的自然资源、经济资源，还是公共的社会资源，对于构建和谐社区都具有重要的作用。“公共”在这里包括物理意义上的公共空间，也包括制度、文化的认同。地方社区的衰落不仅以普遍的破败为标志，而且还以安全的公共空间一一街道、广场、公园以及其他使人们感到安全的地方――的消失为标志。从根本上说，自然资源、经济资源实际上只为社区公共性提供了重要的物质基础，但并不直接意味着公共产品的提供和公共性的形成。
公共的社会资源是一种基础性资源，具有非私人性、非商品性、非物质性、非经济性特点。这部分资源对于改善社会变迁的质量具有难以替代的重要作用，与社会的发展水平、稳定程度和公正性质密切相关。用好了还可以激活公共自然资源、公共经济资源，推动各类型资源的重组和有机整合，使之成为公益性的；用得不好，会对公共自然资源、公共经济资源起抑制作用，导致资源浪费，降低社会效益、损害公共利益，从而成为公害性的。
坚持全面协调可持续发展，必须既要充分发挥公共的自然资源、经济资源的作用，也要充分重视直接关系到社会和谐的公共的社会资源的作用。只有坚持统筹兼顾这三类资源，优势互补，因地制宜，才能真正走出具有地方特色的发展道路。
在广大的中西部地区，特别是西南西北老少边穷地区，都还存在着多少年多少代积攒下来的一套又一套的道德、价值(规范型资源)，以及在这套规范道德价值秩序背后磨合出来的一套又一套的制度方式和组织模式(组织型资源)。如果我们不是只从个体的和经济的层面(如人均GDP、人均收入)上想问题，而是看到西部仍然存在着规范和组织，
在有些地方它们还很厚重。这些公共的社会资源有些写在纸上，有些没写在纸上，它们包括两部分，一是无形的，大家都公认或默认的游戏规则、价值规范(如尊老，如人死后大家都要去悼念)。二是有形的，村规民约，制度，或制度化的社会资源(至于这个制度性资源是家族制度，还是党团组织建在基层的制度，可以暂且不论)。正是这些公共的社会资源把人们组织起来、凝聚起来，使得互相之间的公共生活能够延续下去。但是这种社会资源被我们长期忽略。一谈到增长和发展、谈到脱贫和致富的时候，基本没包括这些规范型和组织型的资源在里面。我们衡量一个村一个乡发展不发展，一个县一个地区发展不发展，很少考虑这些公共资源，于是就很容易把西部定义为很落后，“不适宜人类生存”。一旦我们把规范和组织这两种资源纳入我们的视野，在很大程度上，西部比我们想象的要富有得多，充实得多，有文化得多，这里的人们有思想、有智慧、有情趣、有艺术，因此也有机遇，有特色，有优势。
如果我们能够意识到并把这些可见可不见的东西在社会主义新农村建设中重新组织起来、激活起来、沟联起来，变成当地发展当中的一个有机部分，那么自然资源的短缺和财政资源的短缺，在很大程度上就能够被缓解。
首先，广大西部农村社区(包括西部的乡镇)，自然的可利用资源(水、土等)稀缺，经济和财政能力低下，如何组织和利用公共社会资源，是确保西部农村社区发展、稳定与公正的关键因素，也是西部在今后10至20年内全面建设小康社会的创新点和生长点。
其次，也是更重要的，毕竟人不仅是自然动物和经济动物，因此更重要的是它们不但弥补了自然和经济资源的短缺，在更大程度上其实是它们使社会生活成为可能，它们是社区能够延续、生活能够再组织、人们能够再生产的基础。
再次，如果跳出微观的角度，我们就会发现，其实对于中西部来讲，不是要不要学苏南和长江三角洲，更不是要不要学大上海、追大北京。实际的问题是：每一个地方有没有自然的、生态的、历史的、社会的、文化的特色。如果我们能够把这些特色重新激活起来、组织起来，它们就能形成区域优势。
最后，这个优势也包括利用好非常有限的自然资源和经济资源。比如，资金确实很少，但却会把它用好。所谓用好，还不只是没有被贪污和浪费，也包括有没有公平、合理、有效地使用有限的经济资源：“公平”，至少是大家都有权利用这些有限的资源；“合理”，是把这些非常有限的资源用在了最需要的地方；“有效”，用了以后是有助于当地的发展，如那点有限的资金也滚动起来了。
激活公共社会资源的西部经验
现在西部的发展存在着两个互相依存的现象，一是大量公共资源来自外部投入，包括中央政府投入，各种资源之间不能相互协调，导致资源浪费；二是地方自然资源和经济资源本来不足，而公共社会资源又往往被看作落后现象而不被重视。
实地调查发现，当面对集体行动困境的时候，缺乏高科技素质和技能的农民往往能够运用固有的文化和组织资源，订立规则、自我组织，甚至自行融资。依靠自己的力量解决社区发展问题，但是这种无形资源常常只有在其他力量不存在或非常缺乏情况下才显露出来和发挥作用。这类无形资源与其他有形资源之间存在着一种不平衡。这种不平衡有两个负面效果：一是某些地方官员和有势力者可利用这种不平衡进行寻租，夸大资源使用成本以获得额外资助，导致其他有形资源的实际效益常常大打折扣；二是这种不平衡会破坏社会组织和个人间应有的相互依赖和互惠关系，导致非正式组织无法与正式组织沟通，难于使自己在资源利用和社区组织中发挥应有作用。
实地调查发现，社区公共产品提供不但与传统有关，也与经济组织形式有关。改革开放以后，许多乡村地区实施的家庭联产承包责任制“分”多于“统”，于是出现家庭原子化，使公共资源萎缩，难以提供必要的公共产品，难以形成真正社区。对内蒙古乌审旗和呼伦贝尔市图贵嘎查的调查表明，自牧民草场承包以后，草场纷纷实行围栏分割，传统的走场因为草场有明确分割难以实行，放牧空间(因林业、矿业挤压，公务人员占有)被压缩，而畜群因为没有数量限定而日渐增多，于是普遍出现草场过牧化现象，草地退化。由于草场紧张，牧民为了保证牲畜存活，不得不购买草场，草场因此进入市场而成为生产资料，外来投资者进入草原攫取利益，这不但影响了牧民生计，无论是草场修建围栏，还是因为走场空间缩小所带来的饲草成本提高，都增加了家庭投入；也影响了牧民的生活方式(有些牧民因此放弃畜牧业，而从事农业)；更影响了草原环境，使草地数量和质量都退化，和草场关系密切的地下水资源难以分割且缺乏公共管理，面临着地下水位下降的威胁。而且，由于缺乏对草场的公共管理和协调，社区团结削弱，牧民之间、牧民与居民、牧民与外来者之间的竞争和矛盾日益加剧。
河北省香河市碾头镇行仁庄的案例则从正面表明，由于在家庭联产承包责任制中存在统合的制度设计，社区的公共服务、公共产品得到有效保障，公共空间得以扩展。行仁庄一方面将口粮田按人头分配到农户，以农户为基本单位实行自主经营；另一方面，将剩余土地作为集体经济资源实行统一经营，这有点类似于传统的公田、族田，并保留集体村办企业的集体经营形式，对水利、电力、机械作为集体公共服务资产也继续实行统一管理、统一经营和统一服务。这种制度设计既体现农户的自主经营权利，进一步释放农村剩余劳动力能量，又保留集体经济的骨干部分，形成农户经济与村集体经济并存、农户自主经营与村集体协调管理并重、以及农户经济、私营经济增长与社区公共财政壮大的功能平衡和利益共生局面。同时，这种制度设计打造了村级行政组织管理体制和社区公共产品提供机制，走出一条不发达村庄社区公共管理与公共产品发展的道路。
从对行仁庄的调查还可以得出两点有益启示。第一，小农经济不能自发产生社区公共物品，需要有超越农户经济之上的结构性或制度性社区组织和机制。公共产品提供必须由集体或公益性组织来提供物质保障。第二，“集体经济一定无效率”的论断是没有根据的。行仁庄集体经济和公共财政投资的灌溉价格与周边村庄相比一直是最低的，村民十分满意村集体经济提供的这项公共产品服务。相比之下，周边实行灌溉资源的私人投资与经营模式的村庄，由于私人供水的牟利性质以及村级行政系统调控能力缺乏，其所提供的灌溉通常质量较差、价格较高，由此引发的村民不满和纠纷频频发生，甚至出现村民自发破坏灌溉设施的事件。相反，没有统合层面的草场承包，不但增加了单个家庭生产的成本、降低了效率，而且破坏了草场环境，加剧了社会矛盾，致使社会效益降低。
调查表明，社会生活中存在着多种公共社会资源，也存在着多种提供公共服务的主体，还存在着多种资源整合的方式，关键在于如何激活它们。就公共的社会资源来说，首先包括文化、价值观念，如贵州九溪村老协会赖以存在的尊老传统、钱会赖以存在的诚信传统。其次，也包括制度性因素，如在行仁庄发挥着重大作用的乡规民约等制度性因素。
另外，重建社区不但要进行制度创新，也要有组织创新。调查发现，凡是在乡村社区中存在自组织并发挥积极作用的，都能够有效地激发公共资源，整合经济资源和自然资源。陕西洛川的农民医疗合作社试点说明，只有组织创新没有制度、机制、政策的创新，乡村社区公共资源的提供和整合将会受到很大限制。陕西洛川农民医疗合作社作为一个农民自组织，其成立对于争取更多公共产品、提高对外界的协商能力、监督公共产品的质量，发挥了重大作用。
就提供公共服务的主体来说，既有政府，也有企业，也有社会自组织。传统公共政策将公共服务的提供完全视为政府的职能，而新的实践和政策研究已经将许多地方性的基础设施和公共服务交由从集体行动中获益的社会团体来提供，或者由社区本身来提供。从广西靖西、四川嘉陵区、陕西白水和内蒙翁牛特旗实行的社区主导发展项目中，可以清楚地看到社区主导的发展模式比单纯的政府主导的发展模式更能够发挥社区的积极作用，提高村民的责任意识，完善公共资源的管理。
虽然如此，在当代中国，政府在公共资源的使用、协调和公共服务的提供、监督上仍有着无可替代的重要地位。当前，中央及时提出了工业反哺农业、推行新农村建设的方针，而工业反哺农业不是价格和收入补贴，新农村建设也不仅仅是修路架桥、村庄整治，而是公共财政向农村倾斜，突破口是建立和完善农村公共产品提供的机制和制度，并由此建立起新的公共性。这实际上意味着对以前的公共财政制度的变革，也就是说，这不但要有制度创新，更要有组织创新、观念创新，必须同时推进基层政府部门和相关的职能部门的改革。
另外，我们也应看到，地方政府的一些部门也可能在无意中浪费或滥用公共资源，即使没有浪费和滥用，仅有的财政资源也不能涵盖所有公共服务，特别是在偏远贫困地区。因此，如何结合乡村社区的实际特点，发挥社区自组织和企业组织的积极作用，充分调动社区成员的人力、智力、财力，弥补政府公共资源的不足，对于乡村社区公共资源提供和公共服务提供具有重要意义。
但是，也要注意到，在贫困的山区乡村，由于市场提供的服务较少，通过政府的组织资源、经济资源来激发、促进当地的社会资源往往具有重要意义。在社区主导型发展项目的调查中发现，固然项目操作模式是社区主导、注重社区参与，但是，项目办等各级政府和村支两委在协调、推进、监督上的作用仍是不可或缺的。
概而言之，经济资源是社区发展的基础，制度、规范是社区发展的公共空间形成、公共产品提供的关键，文化是社区认同形成的纽带，组织则是发动社区参与、增强社区行动能力的保障。
社区建设必须从各个层面进行，必须充分发挥、整合各种公共资源在社区发展中的作用，使各种公共资源可以相互联系、相互促进，形成各类公共资源的一体化机制，以总体性的社会力量推动社会的可持续发展，为全面建设小康社会在社区层面打下坚实的基础。
构建城多一体化的和谐社区
近代以来，以乡村为本位的物质、财富的生产和贸易，转变为以城市为中心的近代工业的生产和贸易，城市和乡村的关系开始逆转，国家与乡村的关系也开始逆转，传统的城乡互通格局受到破坏。新中国成立，由于面临被帝国主义列强封锁并被侵
略的危险，不得不优先发展重工业，强调以城市为中心的工业化，并实行高积累低消费政策，客观上导致农村的从属地位一个时期以来没有得到根本改变。
中共十六大以来，中央根据我国生产力和城市化发展水平提高的必然要求，坚持以科学发展观来统领经济社会全局，构建社会主义和谐社会，为了切实解决三农问题、推进新农村建设，提出城乡一体化和社会主义新农村建设的发展战略。
首先，城乡一体化是一个国家或地区生产力或城市化发展到一定水平的必然选择。据国家统计局的数据显示，中共十六大以来，随着工业化进程步伐的加快，我国经济发展的动力逐步由农业向工业和服务业转移，城镇化水平不断提高。2006年全国城镇人口57706万，占全国总人口比重为43.9％，城镇化水平比2002年提高4.8个百分点，年均提高1.2个百分点。2006年东、中、西部城镇化水平分别为54.6％、40.4％和35.7％。我国城镇化发展的水平和经济发展的成就为我们推行城乡一体化提供了坚实的物质基础，决定了我们在当前这个阶段能够实行城乡一体化的发展战略。
其次，实行城乡一体化是解决三农问题、推进新农村建设、全面建设小康社会的客观要求。三农问题虽然问题本身出于“农”，但解决之道却在“农”之外。必须改变以往的城乡二元对立格局，坚持城乡统筹发展，以工业反哺农业，以城市带动乡村，以乡村促进城市，优势互补，共同发展。全面建设小康社会必须涵盖几亿农民，否则，占人口多数的农民没有实现小康，全面小康就是一句空话。推进城乡一体化是打破城乡二元结构、加快农业和农村发展、促进农民富裕的根本途径。
再次，推进城乡一体化是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的需要。当前，城乡发展不平衡，已经成为制约经济社会全面协调发展的一个重要因素，并威胁着社会的稳定与和谐。没有广大农村的发展，全面拉动内需的方针就难以落实。城乡一体化的协调发展是和人联系在一起的。人作为能动的行动主体，作为劳动者和公民，他们有权利、有机会、有尊严。有些发展蓝图听起来好像是超前的、接轨的，实际上有可能是为了一个两个三个而牺牲七个八个九个。
这样一个城市等于在荒漠上建立一个海市蜃楼，它随时都可能被城外和城郊的亿万的无地者、无业者、无家者的非组织的大规模自发行为(不必是由组织的政治行为)毁掉。因此，无论是行政意义上或者建筑意义上的城乡合理布局，包括城市里的人本身机会、权利等等的合理布局，实际上对所有社会群体都是有益无害的。
最后，推进城乡一体化是巩固工农联盟的客观要求。工农联盟是中国革命获得成功的巩固基石，是社会主义建设的重要依靠力量，也是中国共产党政权合法性的基础。城乡矛盾必然导致工农矛盾，从而威胁着工农联盟，削弱中国共产党政权的基础。只有推进城乡一体化，建立新的城乡关系，实现好、维护好、发展好广大农民的利益，才能巩固工农联盟，才能切实体现中国共产党的宗旨，保障国家的长治久安。
本文完全同意林毅夫等关于“三农问题的解决在农村之外”的判断；同时，本文认为，在农村之外对三农问题的解决还必须回到农村之中，即时实施反哺；本文进而认为，解决中国三农问题实际上应该着力在城乡之间，通过大力发展县镇所在地的经济社会文化事业来实现城乡一体化。
要形成并推进城乡一体化格局：
首先，在发展模式上要反思城市本身的发展模式，创建一个能够融合乡村、以城带乡(而不是挤压乡村)的发展模式。而过去的城镇发展的模式有一个问题，就是：有关政府部门制定一套非常复杂又比较奇怪的现代化指标，比如绿地要多少，楼要有多高，路要有多宽，这一切都是外在指标。所有这些外在的指标并没有妥善处理弱势群体问题、下岗失业问题、外来人口居无定所、业无保障等问题。
其次，推进城乡一体化必须从中国实际出发，量力而行，绝不是简单的大城市化、消灭农民，而是要实现城乡的互通、融合，改变城乡二元的分离、对立。发展中国家一些大城市满大街都可见无家可归的人，中国的情况与之非常不同，原因就在于中国农民有一小块土地，从而保证中国的农民没有从无地，到无业，再到无家，最后无望(Landless、jobless、homeless、hopeless)。中国的三农问题虽然还很严重，但从过去30～60年的历史经验来看，中国一直在追求并实现着比较有序而合理的流动。
再次，推进城乡一体化要求解放思想，对城市和乡村观念有一种更新的理解。我们不应该将“城市”理解为“大都市”(metropolitan)，这也是为什么我们叫城镇化而不用“城市化”的道理。中国的一个镇是一个人口相对集中、聚集的，非农业的，至少不是以农业为主的区域。我们通过发展镇(和县域)来实现适合中国国情的城乡一体化的协调发展，那将是一个城乡勾连的关系、互补的关系，而不是分离的关系，更不是对立的关系。
最后，推进城乡一体化，在政策层面上要立足城乡全局，坚持平等基础上的区别对待、统筹考虑、削减城乡差异。(1)要着力推进城乡发展规划一体化，把农村和城市作为一个有机整体，统一制定土地利用的总体规划，明确分区功能定位，使城乡互相促进。(2)要着力推进城乡基础设施建设一体化，公共财政要向农村倾斜，加大对农村基础设施投入的力度，特别要增加对农村道路、水、电、通信和垃圾处理设施等方面的建设投入，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。(3)要着力推进城乡公共服务一体化，改革和完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付，尤其要加大中央和省级政府的投入力度，努力为农村提供更多的公共服务和公共产品，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。(4)要着力推进城乡劳动力就业一体化，建立统一规范的人力资源市场，形成劳动者平等就业的制度。(5)要着力推进城乡社会管理一体化，建立有利于统筹城乡经济社会发展的公共管理体系，改变一些地方政府重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民的做法，充分发挥政府和社区组织在协调城乡经济社会发展和建立相关制度方面的作用。
城乡协调、城乡统筹、城乡一体化，并不是一个简单的很遥远的理念。从客观上说，如果只是一味优先发展大城市，优先发展某几个行业，优先发展沿海，现在已经看得很清楚，各种意义上的差距，包括城乡差距、行业差距、部门差距、贫富差距被拉开，对亿万农民，对城市里的亿万居民，对社会整体的可持续发展、稳定与和谐，都是不利的。
当然，城乡一体化并不意味着城市与农村的发展水平完全一样，也不意味着农村居民与城市居民的收入就再没有差距，而是在地缘和社会网络上城乡逐渐融合。具体地说，城乡一
体化意味着城市与农村在发展过程中不是剥夺与被剥夺的关系，而是在资源和财富上可以共享、互通有无、互相促进，在功能上互补，在社会网络上互相融合，在文化上有相互认同。
城乡一体化，就是要城乡统筹，必须破除非此即彼的思维，不能陷于要么只能是传统意义上的务农，要么就是全部涌进大城市的二难困境。而统筹就是形成一个序列，在中间地带有大量的可能性和发展空间。
城乡一体化的协调发展格局，还应该有一些软性的指标，如认同感、安全感、凝聚力，也包括生态环境、服务设施、权益保障，等等。换句话，城乡一体化更应该关注社区重建，其目标就是：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”
结论：走出“文明的火山”
社区发展是现代性叙事中首先提出来的问题，正是在发展主义的城市化(特别是大城市化和大都市化)整体制度设计和结构框架中，社区才成为问题并日渐衰落。所以，问题不在于要不要发展、要不要城镇化，而在于：所谓的“发展”是在什么话语和模式下展开的?它的代价是什么?即使是按照“投入一产出”、“成本一效益”来计算，也需要问一问：哪些东西(社会成本和生态成本等)没有被纳入计算?哪些人(妇女、老人等)没有获得机会?贫富悬殊、地区差异、环境污染等，究竟是通过发展主义设计的梯度推进或阶段进展就能顺理成章得到解决的“自然过程”或“技术过程”，还是包含了更深刻的结构性难题和认知性难题?这些难题是否真的可以通过“良性博弈”或总是按照“帕累托最优”去加以解决或缓解?
社区一社会的健康发展、城乡的和谐发展必须超越发展主义关于“传统一现代”、“农业―工业”、“乡村―都市”、“国家一社会”、“政府一市场”等一系列二元对立的假设。但是超越二元论，绝不是说不要现代而要回到传统，不要都市生活而要固守乡村，不要市场而继续由政府大包大揽……恰恰相反，既然是超越，就是要破除那“要么……，要么……”的非此即彼格式，并在理论和实践结合上把中国特色的发展道路展现出来并阐释清楚。
几百年来，现代社会的确在发展生产力等方面取得巨大成就，物质产品获得极大的丰富，然而共同体、公共性在工业化、现代化的洪流冲击下崩溃、解体、衰落，人们的幸福感却没有增强。从统计数据看来，甚至在现代化与人类的幸福与满足之间实际存在的却是“成反比”的关系(艾恺《世界范围内的反现代化思潮》)。
所以，今天，“我们怀念共同体是因为我们怀念安全感，安全感是幸福生活的至关重要的品质，但是我们栖息的这个世界，几乎不可能提供这种安全感，甚至更不原意做出许诺。”然而，“在这个迅速全球化的世界中，我们都是相互依赖的，因而没有人能够独自掌握自己的命运。存在着每个个体都要面对但又不能独自对付与解决的任务。无论把我们分裂开来并促使我们相互疏远的是什么东西，划定界线并设置障碍，使得对这些任务的解决变得更加困难起来。我们都需要获得对这些条件――这些条件下，我们与生活的挑战进行斗争一一的控制权，但对我们中的大多数人来说，这种控制权只能以集体的方式才能获得。”(齐格蒙特・鲍曼：《共同体》)
现代社会发展到今天已经进入一个“风险社会”、“灾难社会”，我们“生活在文明的火山上”(乌尔里希・贝克：《风险社会》)，不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量，只有一个用相互的、共同的关心编织起来的共同体、社区一社会才能真正缓解风险，给人类幸福的港湾，为人类的生活提供价值和意义。
初夏的北京，绿荫里满是城市跳跃的细胞。此时此刻，当创意城乡与美丽中国激情相遇，将会是怎样的生机勃勃？
5月12日，钓鱼台国宾馆，由中国国土经济学会、中国社会科学院当代城乡发展规划院、求是《小康》杂志社联合主办的创意城乡中国行启动仪式暨美丽中国论坛会成功举办，第十一届全国政协副主席厉无畏，中国国际经济交流中心常务副理事长、中共中央政策研究室原副主任郑新立，中华民营企业联合会会长、全国工商联原副主席保育钧，中国社会科学院当代城乡规划发展研究院院长付崇兰，求是《小康》杂志社社长兼总编辑舒富民出席会议，并与学术界别、媒体机构等相关领域人士共话美丽中国的现实选择——创意城乡。中国国土经济学会副理事长兼秘书长柳忠勤主持了会议。
乡村：既要“创意”又要“美丽”
当下中国恰逢城镇化快速发展时期，各地推进实施的城乡规划、新型工业化和现代特色农业等普遍缺乏“文化”和“创意”，导致所谓“千城一面”现象的出现，工业化进程中的自主创新意识和能力，以及休闲农业、创意农业等现代服务型农业的发展水平都亟待提高。这成为了此次创意城乡中国行活动的契机。
创意城乡中国行旨在发现并强化城乡建设和经济活动人文意蕴和品质内涵，是一项政府、科研机构、媒体、企业和公众广泛参与的生态文化传播与实践活动。
据主办方介绍，创意城乡中国行将为各地城乡建设提供系统化服务支持，活动将协助发展各地文化产业及文化创意农园，协助各地打造创意城市、乡村名片，升级乡村旅游运营品质并组织国际交流合作，提供环保技术支持，奠定创意城乡生态基础。
在厉无畏的阐释中，建设美丽中国，首先要有良好的生态环境，还要实现文明、进步和发展，在城镇化领域还要实现城乡规划和创意的进步，这要借助文化创意产业传承，强化文化底蕴和内涵，打造创意之村和人文乡村，如果城乡建设缺乏创意，那么美丽中国亦不可完善。他认为，创意不仅是追求形式上的美丽，更是一种人生态度和价值的诉求，文化创意产业代表一种健康、持续的生活方式，这是一种诗意化的生活，有利于经济结构的调整和转型升级，更有助于个体价值的自我实现。
创意城乡中国行必然要涉及环保产业的话题。郑新立认为，发展环保产业、改善生态环境是建设美丽中国的核心内容，而环境治理需要采取综合性的措施。最重要的是国家通过立法，颁布行政法规并制定一系列鼓励环境治理和生态保护的政策来为环保产业的发展创造良好的法制和政策环境。郑新立以雾霾现象为例说明一定要采用现代技术。郑新立强调，要全国协同，通过市场机制创造环保产业发展的大市场。
保育钧在讲话中建议，创意城乡行不要流于形式主义，“在凝聚、汇聚各地的创新、创意方面提出几条建议就好。”中国改革开放以来的实践证明，创造都是来自于基层，顶层设计必须有群众创新做基础，通过创意城乡中国行活动总结城乡建设经验，鼓励各地发展丰富多样的文化形态，实实在在解决诸如乡村留守儿童等社会问题。
要从“千城一面”到“创意乡村”
在活动组委会秘书长王长青的阐述中，创意产业和服务业作为现代服务业和绿色经济的重要内容，不仅是经济结构优化升级的目标，而且对城乡规划设计、城镇化建设发展具有重要的意义。美丽中国的前提必须是在良好生态环境的基础上实施更有创意和文化品位的城镇化。
付崇兰认为，当下中国已经进入到快速城镇化的中期阶段。但是从世界的经验教训来看，城镇化的速度不是越快越好；城市化率也不是越高越好；中国城镇化需要提高质量，必须推进城乡协调发展。在他看来，中国农村有两大优势，第一大优势是自然遗产，青山绿水，土地洁净。第二大优势是传统文化，大到国家体制，小到字画，都深深扎根在农村，这是建设美丽农村的宝贵遗产，如果开发得当，就能实现厉无畏主席提出的创意城乡目标。
《小康》杂志社社长兼总编辑舒富民在发言中认为，此次活动对于贯彻落实十提出建设美丽中国的目标，以及对建设美丽城乡都是非常有意义的。“现在每个城市几乎是千城一面，农村的建设也是脱离了传统文化，中国有成千乡村正在失去原有特色，失去我们认为自豪的一些东西。无论是城市还是农村，贵在创意、贵在文化、贵在个性，千万不能千城一面，千万不能毁掉我们的传统搞所谓的现代化建设。”
重庆有一个“乐和家园”的地方，北京地球村环境教育中心主任廖晓义等人已在那里进行了持续的探索与实践，五年前他们的团队走进地震灾区，协同当地县委、县政府等推动乐和家园建设，共同探索城乡合作。作为试点项目，乐和家园也是创意城乡的尝试和生态文明的基层实验。在实际工作中，廖晓义感慨道，创意城乡是非常中国式的传统智慧的思维。他们在那里复兴乡村文化，发展乡村经济，保护乡村环境。
北京师范大学教育学博士沈立延伸了廖晓义的话题，在周游世界的过程中，沈立关注到基于中国文化与教育的有机农业，并将其命名为文教创意农业。在沈立的观察中，很多发达国家都注重生态的可持续循环，发达国家的乡村都完好地保留着青山绿水的生态环境，保存着以村或者小镇为主的聚落结构。“他们没有抛弃传统的乡村生活方式，且保持了高贵的修养与学识，并维系了传统的社会群落组织与架构，当然，这一切还有一个发达良好的交通网保障。”沈立认为，由此延伸出的一个问题便是：未来中国的乡村发展道路是走城市化的道路，还是走另外一种乡村发展的道路，也就是说完全地保存青山绿水的环境，并且保有现代化的基础设施。
[关键词]广西；城乡统筹就业；政策
[作者简介]杨豫，广西民族大学管理学院社会保障学2006级硕士研究生，广西南宁530006
[中图分类号]F241.4 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2009)05-0063-05
广西是我国五个民族自治区之一，同时也是一个经济欠发达地区。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局。近几年来，北部湾经济区的开放开发为广西的经济和社会发展带来新的机遇和挑战，加快推进的城镇化和工业化势必加大广西农村劳动力的流动规模，日益严峻的就业形势使广西面临着整合城乡劳动力市场、统筹城乡就业的巨大压力。因此，构建合理的政策体系，促进广西农村劳动力合理流动，统筹广西城乡就业体系，对广西的经济社会长远发展具有重要意义。
一、城乡统筹就业的内涵
自上世纪80年代末起，大量的农村剩余劳动力开始涌向城市，发展至今，我国已形成每年约2亿的农村进城务工人员。他们远离农村，在城市就业、生活，已成为我国独特而不可缺少的流动劳动大军。然而，由于我国劳动力市场存在城乡分割现象，农民工在城市就业存在着许多障碍。城乡统筹就业概念的提出，正是为解决城乡劳动力市场分割，提供城乡公平的就业制度而产生的。张建武早在2001年就给出城乡统筹就业的定义：“从狭义的角度来看，城乡统筹就业是本地乡村劳动力和城镇劳动力的统筹；从广义的角度看，城乡统筹就业是区域间劳动力市场的统一和开放，即通常所说的本地劳动力与外来劳动力市场的统一。”发展至今，本文认为城乡统筹就业已包含更多层次的含义：第一，城乡统筹就业是统筹城乡经济社会发展的重要内容，是实现城乡均衡发展的重要途径。城乡统筹就业应是一个宏观的社会政策，通过实现城乡统筹就业，带动农村的产业、投资和社会事业的发展，实现就业与宏观经济和社会发展的良性互动，推动农村社会经济的快速发展。第二，要实现城乡统筹就业，就必须把城市就业和农村就业作为一个整体来看待。城乡分割的劳动力市场不利于农村剩余劳动力合理有效地向城市转移，增加了进城务工人员的就业成本。不公平的就业制度损害进城务工人员的就业权益，增加了他们的劳动风险。政府应明确政策导向，建立公平的城乡就业制度，培育城乡统一的劳动力市场，保证城乡劳动者获得平等的劳动参与机会、平等的教育、职业培训等机会。加强城乡就业的内在联系，实现城乡就业的统筹规划、良性互动和整体发展。第三，城乡统筹就业是城镇化进程的一部分。城乡统筹并不是僵硬的城乡合一，而是把农村经济社会发展纳入国民经济与社会发展的全局中，实现农村与城市发展统一规划，城乡协调发展和共同繁荣。中国的城镇化必须解决城乡分割发展的现状，农民工在这一问题上起着重要作用。政府不能单纯地把进城务工的农民看成是城市建设的劳动力，而应该看到他们对推动城镇化发展所起到的重要作用。他们不是城市的过客，而是城市的主人，是城市不可分割的一部分。只有明确了这样的理念，政策取向才能真正致力于消除城乡就业制度上的分割和歧视，确保公平的就业环境。
二、广西实现城乡统筹就业的现实意义
(一)实现城乡统筹就业是加快广西城镇化步伐。加快经济和社会发展的迫切需要
按照发达国家的一般发展规律，当工业化进入中后期发展阶段时，农村劳动力将加速非农化和城镇化。比如，日本一、二、三产业的就业从1947年的54:23:23转变成1998年的5:32:63，非农比重提高了49％；韩国一、二、三产业的就业比重从1960年的66:9:25转变成1995年的12:31:57，35年间非农比重由34％提高到88％。广西作为一个经济欠发达的民族地区，快速实现70％或80％以上的非农就业是不现实的。但不断缩小第一产业的就业人口比重，仍是经济和社会发展的目标。根据《广西国民经济和社会发展“十一五”规划》的目标，“十一五”时期广西要重点加快推进工业化、城镇化和农业产业化；大力发展资源型工业、现代制造业和现代服务业，形成产业集群，增强工业竞争力，加快区位和资源优势转化为经济优势。广西的一、二、三产业的就业人员比重要从2005年的57:11:32转变为2010年的50:12:38。现在看来，完成这个目标的压力仍然是巨大的，截至2006年底广西第一产业就业人员比例仍高达56.18％，而受经济危机影响，2008年大量出口制造业的农民工返乡，对广西实现“十一五”规划提出的三次产业就业人口分布的目标更是提出了严峻挑战。不加快城乡统筹就业的步伐，就不能加快转移农村劳动力，就更加严重制约广西的城镇化速度，影响三次产业从业人员比重的预期目标的实现，进而严重影响广西的国民经济和社会发展。
(二)实现城乡统筹就业是加快解决广西“三农”问题。提高农民收入的重要途径
广西是经济欠发达地区，特别是大部分农村集中在山地和丘陵地区，平原只占总面积的20.6％，发展现代化规模经营农业的难度较大，农村居民收入增长点少。居民纯收入普遍较低。2006年，广西农村居民人均纯收入只有2770元，相对于全国农村居民人均纯收入3587元和广西城镇居民家庭人均可支配收入9899元都有较大差距。根据发达省区的经验，非农就业收入是农村居民增收的重要途径。据统计，2005年广东省山区通过劳务输出可创劳务收入180多亿元，相当于山区GDP的10％，使山区农民人均增收600元左右，可见农村劳动力转移就业的巨大作用。因此，广西应努力创造条件，加快农业劳动力向非农产业的转移就业，通过拉动非农就业收入提高农民增收的速度和幅度，进而促进农村的整体发展。
(三)实现城乡统筹就业对建设和谐广西，实现民族团结具有重要意义
城乡统筹就业的目标不仅仅是尽可能多地转移农村剩余劳动力，更重要的是建立城乡统一的劳动力市场，构建公平的就业制度。这些政策制度的实施对于改变城乡分割的局面、协调城乡关系、缩小城乡差距起到重要作用，以及构建和谐的广西具有重要意义。
广西是一个少数民族人口聚居的地区，世居民族有壮、汉、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京彝、水、仡佬12个，另有满、蒙古、朝鲜、白、藏、黎、土家等40多个其他民族成分。少数民族人口1930万人，约占自治区总人口的38.9％。2006年，广西民族乡
镇人均纯收入只有1718元，少数民族农村地区居民生活较贫困。但受其自身聚居特点、生活态度的影响，对少数民族地区农村剩余劳动力的转移难度较大，必须加以合理的引导。如果广西不能合理有效地转移少数民族人口的非农就业，势必会影响少数民族居民收入，进一步拉大少数民族居民和汉族居民的收入水平，影响广西的和谐发展和民族团结。
三、广西实现城乡统筹就业的制约因素
(一)以户籍制度为核心的一系列城乡差别的劳动就业制度是制约广西城乡统筹就业的制度因素
1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》标志着决定了我国城镇、农村两种社会身份的户籍制度的形成，经过20世纪60年代和70年代的发展逐步定型。二元户籍制度犹如一道无形的高墙，将我国城市社会与农村社会彻底地分离开来。这种身份上的差别在我国很长一段时期被逐步强化，体现在包括就业制度在内的社会生活的方方面面，强化了城乡差别，是目前城乡统筹就业困难的制度性根源。
罗尔斯的正义论指出，为了平等对待所有人，提供真正的同等机会，社会必须更多的注意那些天资较低和出身较不利的社会地位的人们。依据公平正义原则，作为就业弱势的农民工群体，应该得到国家和社会的更多关怀和政策上的倾斜。但是，在我国，户籍制度反而为人们出身不平等提供了制度保障。因为，户籍制度不仅仅是身份的象征，更是一种社会资源占有多与寡的符号。即便当今某些城市在积极取消对人口的流动障碍，特别是在国家政策的向导下逐步取消了对农村剩余劳动力的准入限制，但与城市户口相联系的就业、教育、医疗等其他制度却依然在强化着这种不公正。这些建立在户籍制度之上的各种权利不平等正是城乡统筹就业制度实施的难点所在。
(二)农村劳动力自身素质较低是制约广西城乡统筹就业的“瓶颈”
进城农民工的文化素质整体来说不高，缺乏职业技能。全国第二次农业普查公报显示，目前进城务工的农民工70.1％是初中毕业水平，18.7％是小学文化水平，8.7％是高中文化水平，大专及以上水平仅占1.3％。由于他们的教育水平较低，技能不足，就业空间深受制约，很难进入较高层次的产业，只能在低层次的产业中形成过度竞争。2005年，全国约1.4亿进城务工人员中，有近1亿人从事工业和建筑业，剩下的4000多万农民工集中于交通运输业、贸易及餐饮业。而近年来沿海发达地区对农民工招工的条件不断提高，一方面农民工的低技能水平难以满足企业的需要，另一方面企业急需的劳动力出现短缺现象，劳动力的供需出现矛盾，这对城乡统筹就业的目标提出更大的挑战。
对于广西来说，除了具有上述的农村劳动力整体素质偏低的普遍特点外，民族地区特有的生活习惯和态度更加制约城乡统筹就业的步伐。广西多山区，地形复杂，分布在山区中的村寨和外界的交流较少，受民族风俗习惯和传统思想的影响，某些习俗客观上制约社会化制度的发展。很多少数民族地区的居民生活悠闲，对物质追求也不强烈，习惯于自由的生活方式，安于现状，给劳动部门引导农村剩余劳动力转移就业带来难度。
(三)劳动力市场发育不健全严重阻碍广西城乡统筹就业步伐
农民进城就业要支付包括进城就业的交通费用、寻找工作的各项支出以及在城市寻找工作时的生活费用等成本。他们无不盼望能尽快找到工作。劳动力市场是劳动者寻找工作、获得就业信息与服务的场所，农民进入城市的第一步应该是在劳动力市场上寻找就业机会。但是，由于目前劳动力市场缺乏有序的管理，供求信息的社会化程度很低，而且信息的虚假比例很高，农民工在求职过程中受骗上当的情况屡见不鲜，更多的农民工就倾向于依靠亲友介绍，劳动力市场发挥的作用不大。而目前同乡亲友介绍工作也形成了专门的职业，每个进城务工的劳动者都要向介绍人缴纳几百块甚至更多的中介费，大大增加了他们的务工成本。
(四)对农民工劳动权益的保护不力是制约广西城乡统筹就业持续发展的重要因素
农民工在城市中处于卑微而尴尬的境地，这与他们的贡献形成强烈反差。由于广大农民工的文化水平和劳动技能较低，只能进入收入低、福利差、技术水平低、劳动强度高的次级劳动力市场，在就业机会、就业服务、劳动培训、社会保障等方面经常遭受不公平待遇。在这种情况下，以就业权益保障为基础的一系列其他社会权益更是难以实现，如住房、教育、分配、医疗、养老、名誉、娱乐以及平等的性别权利，这些社会权利的缺失导致农民工群体的整体性相对或绝对的经济贫困，不利于农村剩余劳动力向城市的持续性转移。另外，有的地方政府狭隘的利益观念使其以经济建设为唯一目标，片面强调经济发展指标而忽视劳动者权益保护，把严格执行劳动法和招商引资以及优化投资环境对立起来，劳动执法力度不够。深圳社会观察研究所认为，“地方政府与资本的利益已高度一体化”，“地方政府对劳工的处境和遭遇普遍表现出漠视和冷淡的态度”。
因此，解决农民工的就业权益保护问题是城乡统筹就业可持续发展的关键，充分保护农民工的合法就业权益不受侵犯，是保障农村剩余劳动力转移就业的必要条件。
四、广西实现城乡统筹就业的政策建议
(一)利用地缘优势，发展优势产业，拉动劳动力需求
广西南邻北部湾，西南与越南接壤，拥有北海、钦州、防城等良港，在与东盟各国和地区发展经济贸易中占有良好地理位置。2006年首届环北部湾经济合作论坛提出了以泛北部湾经济合作为重点的中国一东盟“一轴两翼”M型区域经济合作新格局的战略构想，得到了国家的大力支持。广西应抓住机遇，利用地缘优势，集中财力物力，大力发展临海工业，建设特色的港口群、产业群和城市群。基础设施和基础产业的建设不仅能改善广西的投资环境，更能吸纳大量的劳动力，方便本区农村剩余劳动力的快速转移。2008年，东南沿海的外向型经济受国际金融危机的影响较为严重，劳动力需求减少，使大量农民工失业返乡。广西大多数外出务工人员集中在广东珠三角地区，对于返乡农民工来说能在家乡找到工作是他们迫切的愿望。广西各级劳动部门应把金融危机带来的挑战当作机遇，积极做好农村剩余劳动力的统筹工作，加大对农民工的职业培训力度，引导他们尽快在广西区内就业。这样不仅利于劳动部门对流动劳动力的管理，更为北部湾经济区的发展提供了充足的后备劳动力资源，推动北部湾(广西)经济区的开放开发，推动广西的经济社会发展。
(二)加快推进户籍制度改革
公民有自由迁徙的权利，这是国家尊重和保障人权的具体表现。我国地广人多，地区发展和人口分布都不平衡，户籍制度改革的目标不仅要确立公民的迁徙自由的权利，还要有利于公民的合理流动。在我国境内除港澳台地区，公民的自由流动是不受限制的。但这种自由在诸多附加条件下变得不那么自由。户口管理被附加了行政管理职能，使户
籍不同的城乡人口在劳动就业、教育、住房、社会福利等方面享有的权益存在较大差异。对于农民工来说，进城务工只是获得更多经济收入的方式，与户籍制度相关联的保障性住房、子女教育、社会福利等看似近在眼前，实际却远在天边。大多数农民工没有长远目标，为着眼前的经济利益往返于城乡之间。因此，深化户籍制度改革的关键在于消除附加在户口之上的各种社会功能，加快对劳动就业制度、社会保障制度、住房制度的改革。
(三)增加农村劳动力的人力资本投资
英国社会学家英格尔在《人的现代化》一书中指出：“发展最终所追求的是人在素质方面的改变，这种改变是获得更大发展的先决条件和方式，同时也是发展过程自身的伟大目标。”日本在实现农业人口向非农产业转移的过程中，大力开展职业教育和培训制度，到1990年，有40％的农村适龄青年升入大学。政府还在各地建立职业训练机构，对希望外出劳动对农民进行职业培训。因此日本农民的素质与城市劳动力素质相差元几，农村剩余劳动力可以很快适应非农化。可见，注重农民的基础教育和有针对性地进行职业培训，对于提高农村居民的整体素质，改善农民工的就业弱势地位具有非常重要的意义。
1 加大对农村基础教育的投资。广西许多山区农村的物质条件极差，虽然义务教育免除了学杂费，但由于地形条件的限制，许多学生从小学起就必须住校。每年几百块的生活费就把部分适龄儿童挡在了学校大门外。农村的基础教育水平有限，导致农村居民的整体文化素质不高。教育事关民族的未来，不能因为贫困而剥夺儿童受教育的权利。对于贫困地区的基础教育。必须也只能由政府来买单。因此，政府要提高对贫困地区的教育资源投资，确保每一个适龄儿童不因经济原因辍学。
2 兴办农村职业高中教育。我国已在农村全面实施义务教育，但是，初中毕业对于提高农民工就业能力作用不大。根据2020年城镇化达到56％的目标，今后我国每年转移农村剩余劳动力大约以1300万的速度递增。职业高中为提高农村青年的文化水平提供了道路。职业高中可以直接学到技术，比普通高中更符合农民的实际需求，更容易受到农民的欢迎，在农村发展职业性高中对提高农民的整体教育水平非常重要。应降低职高的学杂费，提高职高的教育质量，各级政府相关部门还可以创造条件为职高联系技术对口企业，直接进行农村劳动力的非农转移。
3 加强对培训市场的管理。目前政府部门垄断了大部分的培训市场，导致我国培训市场总体上专业化、市场化程度低。为提高农民工的培训水平，政府应放开农民工培训市场，引人竞争机制，由政府、社会、用人单位等有效配合，形成多元化的办学体制。这样，既可以大大增强农民工培训机构的办学责任与动力，促使他们在竞争中不断提高办学水平和办学效益，又可以促进我国有限的教育资源的合理优化配置。而政府的主要职责是负责对培训机构依法进行监管，制定相关法规和政策，确定培训机构的市场准入标准，对不符合培训条件和违法违规、损害农民工权益的培训机构依法坚决取缔。同时，劳动部门应着重对劳动法律法规知识进行讲解，让农民工掌握基本的劳动法律知识和利益诉求渠道，帮助农民工进行必要的自我保护，增强其维权意识。防止农民工因为不懂法而忽视自我保护，受到企业的不公平待遇。
(四)建立和完善城乡统筹发展的劳动力市场
建立和培育劳动力市场从而实现就业市场化是我国就业体制改革的目标，是建立和发展社会主义市场经济的必然要求。我国的劳动力市场在为农民工提供就业服务的工作上起到的作用还是不够的。部分劳动力市场秩序混乱，而且有些机构打着为农民工介绍服务的幌子乱收费，提供虚假信息，导致农民工权益受到侵害。据一项调查表明，从农民工进城找工作的途径看，68.2％的人依靠熟人介绍，19.6％的农民工自己找，只有2.8％的农民工是通过劳务市场、中介机构。这说明，进城农民工普遍对职业介绍机构不信任。政府应加强劳动力市场建设和农民工的就业指导，提高其服务水平，逐步建立劳动力输出地与输入地、城市之间、区域之间的劳动力资源供需网络，为农民工提供更方便的就业信息和服务。市场通过价值规律的引导对其进行合理优化组合，从而提高转移就业的稳定性，增加农民收入来源。同时，劳动部门应注意规范和整顿各类劳动力市场，对非法的职业介绍机构及虚假信息等有损劳动者利益的行为予以严厉打击。
(五)切实维护农民工的合法权益
在户籍制度影响深远的我国，建立突出城乡平等的劳动就业制度、切实保护农民工的合法就业权益非常重要。地方政府要清理、取消各种针对农民工就业的歧视性规定，切实保障农民工的合法权益。劳动部门要根据劳动合同法的要求，加强对劳动合同签订情况和劳动合同内容的审查，对不签订劳动合同、合同条款不完备或者合同内容显失公平的用人单位要依法予以处罚。另外，针对农民工劳动报酬权受侵害严重的情况，应进一步完善劳动报酬保障制度。规定用人单位依法建立工资支付制度，对工资支付的周期、形式、标准、加班补偿等作出明文规定，并将工资支付情况备案，以备劳动部门的监督检查。对于企业违反劳动法律法规的行为要坚决予以打击。
一、建设社会主义新农村是我国经济社会发展的重大战略举措
1.建设社会主义新农村是全面建设小康社会的内在要求。全面建设小康社会，重点和难点都在农村。2000年我国总体上已经实现了小康，但这是低水平的、不全面的、不平衡的小康，差距主要在农村。没有农民的小康，就没有全国人民的小康。以山西省晋城市为例，农村人口的比重高达70%以上，近年来农民收入虽然保持了稳步增长，但城乡居民收入差距过大的问题，不仅没有得到解决，而且趋势还在扩大。从2000年到2005年，全市城乡居民收入差距由2213元扩大到5317元，城乡居民收入之比由1.8∶1扩大到2.5∶1。如果不能有效地缩小城乡居民收入差距，必将严重阻碍全市的经济发展和社会稳定。
2.建设社会主义新农村是解决“三农”问题的必然选择。“三农”问题的实质是社会体制问题，正是由于城乡二元结构的设计和延续，导致了过多的农民滞留于农村，使得农民收入增长缓慢，农村消费市场相对萎缩，反过来影响工业品的销售，使得城市失业人群增加；于是进一步排挤农民进城，结果又造成过多的农民滞留于农村，由此形成了一个怪圈和一种恶性循环。要打破城乡分割的经济结构，促进城乡发展的良性互动，必须跳出“农”字做文章，在社会主义新农村建设上下功夫，从而为解决“三农”问题提供新的机遇，为城乡经济社会的协调发展开辟新的空间。
3.建设社会主义新农村是保持经济社会持续快速健康发展的客观需要。由于农民收入增长缓慢，农村居民消费能力较低,我国目前已经出现了工农业产品的低水平过剩。这种状况不仅制约内需的扩大，而且不利于提高工业经济质量和效益，影响产业结构优化升级，影响经济社会的持续快速健康发展。2005年，晋城市县以下消费品零售总额同比增长8.01%，比全社会消费品零售总额19.04％的增幅低11.03个百分点，占全社会消费品零售总额的比重仅为18.9％。只有推进社会主义新农村建设，统筹好城乡发展，提高农民消费能力，拓展农村市场，才能体现科学发展观的要求，才能为经济社会发展提供长久动力。
二、关键在于推进工业化城镇化和农业现代化
工业化就是“化”传统农业为现代农业、“化”农业社会为工业社会、“化”农民为市民的过程，是二元经济结构向现代经济结构转变的过程。晋城市当前正处于工业化初期阶段向中期阶段加速推进的时期，产业结构变化的核心是农业和工业之间结构的转化。因此，建设社会主义新农村，统筹城乡发展，就必须着力培育无烟煤、煤化工、电力、中高档铸造、高新技术、新型建材、农副产品加工等支柱产业，加快工业化进程，为农村劳动力转移提供就业岗位，为农业现代化提供物质技术基础，为城镇化提业支撑，让农民共享工业化的成果。
城镇化是推动农村富余劳动力转向非农产业、进入城镇的主要途径，并能通过要素聚集促进工业化的发展。富裕农民首先要减少农民。从晋城市实际出发，建设社会主义新农村，统筹城乡发展，就必须以扩容提质为核心，把中心城市构筑成区域经济的核心增长极、对外竞争的主要载体和辐射带动农村经济的龙头；就必须以4个县城和巴公、北留、嘉丰、马村等10个中心镇为重点，完善基础设施和公共服务设施，发展壮大一批特色鲜明的小城镇，强化辐射带动作用，促进农村劳动力就地转向二、三产业。
推进农业现代化是巩固和加强农业基础地位、提高农业竞争力的根本举措。从晋城市来看，建设社会主义新农村，统筹城乡发展，就必须加快农业结构调整步伐，充分发挥比较优势，抓好优质粮食生产基地和畜牧、蚕桑、蔬菜、小杂粮、干鲜果、中药材等特色农业基地建设。大力推进农业产业化经营，培育壮大农业产业化龙头企业，发展一批农民专业合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度，提高农产品的加工转化率，把农业及农副产品加工业发展成优势产业。
三、重点在找准抓手突出统筹上下功夫
建设社会主义新农村是一个庞大的系统工程，需要找准抓手，突出统筹，把工作落到实处。
一是要统筹发展规划。目前，我国总体上已经进入加快工业化的阶段，有条件拿出部分财力来反哺农业、支持农村。因此，在制定城乡经济社会发展规划、确定国民收入分配格局和制定重大经济政策时，应把解决“三农”问题放在经济社会发展的优先位置，向农村、农业和农民倾斜。要调整财政支出结构，加大对农村基础设施和社会事业的投资，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入，建立完善对农民收入的直接补贴制度。要加大对农村的金融支持，特别是要积极推进农村信用社改革，焕发农村信用社的活力，增加对农业、农村的信贷支持。
二是要统筹生产经营。要用工业的理念发展农业，推动农业生产经营向集约化、专业化、机械化发展，向标准化、信息化、产业化迈进。重点要树立四种意识:第一是市场意识。在稳定粮食生产的前提下，以市场为导向，大力推进农业和农村经济结构的战略性调整，从“吃饭”农业走向市场农业。积极培育龙头企业，推进农业产业化经营，解决好小生产与大市场的矛盾；第二是标准意识。加大农业标准化建设力度，建立农产品质量标准体系、质量安全检验检测体系、质量安全认证体系和信息服务体系，将农业生产全过程纳入标准化管理体系之中；第三是品牌意识。有品牌才有市场竞争力，才有信誉。要把已有的农产品品牌保护好、发挥好，并高度重视新品牌的培育；第四是资本运营意识。应用工业资本运营理念，吸引各种社会资本投资农业，加快农业龙头企业发展，增加对农业的投入，促进现代农业发展。
三是要统筹人力资源开发。重点是加快建立城乡统一的劳动力市场。农村劳动力是城乡经济发展的重要资源，但由于转移渠道不畅，降低了资源价值，造成了引起全社会关注的农民工问题。晋城市提出，到“十一五”期末全市城镇化率要达到48%以上。这就必须积极拓展就业空间，大力发展劳动密集型产业，大力发展服务业、农副产品加工业和运销业，加快农业劳动力向非农产业转移、向小城镇流动。就必须改革城乡分割的户籍管理制度，取消对农民进城就业的限制性规定，统一城乡劳动力市场，建立城乡一体化的国民教育、劳动就业、社会保障体系，使进城农民在子女教育、就业、社会保障等方面与城镇居民享受同等待遇，形成有利于农民进城就业和创业的良好环境。
