【关键词】教师交流 制度模型 政策
2003年《中共中央国务院关于进一步加强农村教育工作的意见》的标志着我国教师城乡交流政策正式提出。中小学教师城乡交流的目的是为了提高教育教学水平，改善城乡教师配置结构，促进教育均衡发展。
一、城乡教师交流政策
我国已有的政策研究中对城乡教师交流政策有如下的定义：教师交流政策是“一名教师在一所学校连续任教几年后，由教育行政主管部门制定的安排他轮换流动到其他学校任教的制度”。
二、制度模型
制度理论模型对于公共政策分析时有两大主要观点及三个明显特征：首先制度理论模型认为公共政策是政府部门的活动。其次，制度理论还认为公共政策与政府机构的关系十分紧密。政府机构赋予公共政策三个鲜明特征：第一，政府赋予政策合法性。政府制定的公共政策一般具有法律约束力，要求公众和团体的遵从。第二、政府政策具有普遍性。公共政策所涉及的社会群体是遍布社会每个角落的，只有公共政策会影响到社会中的所有人，而其他社会组织或团体的政策所影响的目标群体是非常有限。第三、公共政策的强制性。当有人违反政策时，只有政府有权合法囚禁政策的反对者，并以武力为后盾，而其他的团体和组织所能实施的惩罚和制裁手段是比较有限的。
三、我国城乡教师交流政策实施的现状
目前我国中小学教师交流大多只是农村向城市的单向流动，如重庆市涪陵区一农村重点中学在2009年某省级重点中学招聘中，7名学科带头人流失了5名。江西某县近10年来平均每年从农村学校流向到城市学校的教师超过50名，而从城镇学校流向农村学校的几乎为零。
城乡交流的总体规模仍然较小，且流动方向一般是从农村到城镇学校，上流性趋势较下流趋势明显。如浙江省临海市2005年专任教师流动人数占总人数的9.7%，但其中从城区学校流动到乡镇的为零；玉环县2005年专任教师流动人数占总数的11.7%，其中从城区流到乡镇的仅有4人。与此相对应的是，农村教师的流动意愿较为强烈，其中初中教师有流动意愿的占80%，小学教师有流动意愿的占61%。
四、我国城乡教师交流政策存在的问题及原因
（一）国家有关城乡教师交流政策缺乏法律的强制性
我国目前城乡教师交流政策缺乏法律的强制性。在城乡教师交流政策中，没有对教师交流的义务性、教师交流的程序、教师交流的期限、待遇等属于操作层面的具体内容做出规范性要求。正是因为这些规定太过笼统并且没有强制性，使人们在应用和遵守时难以准确把握，各自为政；使得各地区教师交流工作偏离政策的初衷，效果不明显。法律和政策的不严谨、有漏洞、不合法理，削弱了教师交流政策的强制性。
（二）城乡教师交流政策的制定和实施缺乏民主性和灵活性
一项政策的出台虽然能反映出政府对社会需求所作的回应，由于信息不对称、地方差异等因素的影响，中央政府制订并实施的教师交流政策与各地方教育部门具体情况有一定的出入。特别是目标存在的不一致，如地方教育行政部门最关心的是学校的升学率，因为考核工作业绩是主要指标，进行支教势必会对城市学校的升学率有所影响
（三）城乡教师交流政策的执行遭遇到各利益主体的博弈
公共政策的核心影响因素是这些机构之间的权力结构。城乡教师交流政策涉及多方主体利益，但最主要的利益主体是各县教育局、学校、支教教师三方。这样，各利益主体便会根据自己的权利对政策进行“阐述”。县教育局会根据自己的理解和需要对城乡教师交流政策的目标与内容进行一些调整；学校很多情况下是根据上级主管部门的推行力度、重视程度有选择性地执行政策；作为被动一方的支教教师，他们虽然无力改变政策，但在支教过程中会采取消极怠工、出勤不出力等隐性消解的方式应付政策。
五、完善城乡教师交流政策实施的几点政策建议
（一）建立合理的可操作的县域内城乡教师流动政策和制度
教师的合理流动需要一个合适的外部环境，为此国家要强化宏观调控，完善相关政策法规，要将教师流动纳入制度化建设的轨道。政府应该通过法律、法规及政策制度对城乡教师交流进行规范，特别是要明确规定贫困地区城乡教师交流的义务性、交流期限和程序、交流待遇等，以保障城乡教师交流的稳定性和有效性。
（二）建立灵活自由的交流政策
在教师交流方式上不宜做统一的刚性规定。可以考虑在规定的时间内提供多样化的、可选择的交流方式。我们还在应该更多地考虑到教师个体和交流学校的自主选择权，尽量实现“供”和“需”的平衡与对应，从而最大限度地发挥交流教师的工作积极性，提高交流教师对交流学校的适应能力。
（三）协调城乡教师交流政策中的各方利益
“城乡教师交流”应转变教育主管部门与学校（包括教师）之间的强制关系，建立一种“委托——”的教育服务关系，使政策实施各参与主体成为直接受益者，进而使教育主管部门变控制为治理，实现利益相关者间的利益协调。教师参与交流政策制定可以使教育相关部门充分考虑教师的态度、利益得失，能够制定出符合教师需要，最能被教师所接受的交流政策。同时完善政策中弱势群体的利益补偿机制，共同推进政策的有效执行。
六、结语
由于我国地域广博，经济差距大，地方教师资源配置不均衡，而合理有序的城乡教师流动机制的构建实施是教师资源得到公平配置的必要手段，在制定这一政策的时候一定要根据当地的地理、经济、人文等多方面因素，总体规划，逐步推进，全面推动城乡教育均衡发展，促进教育公平。
参考文献：
摘要：农村教育水平的低下、师资的匮乏和教育生源的整体素质偏低的现状与教育公平、教育均衡政策的双向要求，使得城乡教师交流迫在眉睫。推进区域内城乡教师合理、有序交流,将是未来几年义务教育阶段均衡师资配置的一项重要举措。可以从以下四个方面对现行城乡教师交流政策的制定与运行机制进行完善,从而使区域内城乡教师交流政策的制定更加科学合理，运行更加通畅、有效。一是建立完善的城乡教师交流机制；二是建立高效的城乡教师交流政策执行机制；三是建立共赢的城乡教师交流政策评价机制；四是建立配套的城乡教师交流政策运行保障机制。
关键词：城乡教师交流；支教教师；机制；政策制定；政策执行
我国城乡教师交流制度作为一种新生制度，不可避免地存在一些缺陷。相关部门必须从整体上对该制度加以改进和完善，以使其能够更好地促进城乡义务教育的均衡发展。2010年7月,党中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》强调：“要实行县(区)域内教师、校长交流制度。”“率先在县(区)域内实现城乡均衡发展,逐步在更大范围内推进。”“建立健全义务教育学校教师和校长流动机制。城镇中小学教师在评聘高级职务(职称)时,原则上要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教经历。”可见,推进区域内城乡教师合理、有序交流,将是未来几年义务教育阶段均衡师资配置的一项重要举措。当前,我国各地先后程度不同开展了城乡教师交流实践,部分地区还推行了相对稳定的城乡教师交流政策。纵观已有的城乡教师交流实践,有相当一部分地区由于缺乏良好的政策制定与运行机制,导致城乡教师交流或流于形式,或在执行中遭遇巨大阻力。所有这些,都需要对现有的城乡教师交流政策的制定与运行机制进行完善,从而推进区域内城乡教师交流政策的制定更加科学、合理。
一、 建立完善的城乡教师交流政策制定机制
某项教育政策执行的效果如何,与该项政策本身的科学性密切相关。如该项政策的目标定位是否准确、清晰;制定过程是否民主、透明;研制政策方案是否进行了充分的调研,获取了足够多的信息资源;政策内容是否有针对性、可行性等。城乡教师交流政策的制定也应该有这样的政策制定机制,从而确保该项政策制定的科学性。完善的城乡教师交流政策制定机制,至少包括以下四个方面：
(一)政策目标层次化
对于地方政府而言,明确区域内城乡教师交流政策的近期目标、中期目标和长期目标,并加以明晰化、层次化。从长期目标看,城乡教师交流是为了促进城乡教师资源的均衡配置,实现教育公平。但是,从近期看,是否能够调动城镇教师赴农村学校支教的积极性,则是值得关注的事情。所以,一开始不能以数量为重,说一年或几年下来,派了多少骨干教师赴农村学校支教了。而是要以质量为重,哪怕一年只派一位骨干教师赴农村支教,但却取得了良好的效果,确实提升了农村学校教师的教育教学质量,而那位支教教师的待遇也得到了预期的改善。这样下来,无论支教教师本人,还是受支教学校及老师,会慢慢认同城乡教师交流政策,从而积极参与进来。若是一开始只关注数量,那么可能会在学校和教师中间造成负面影响。大家觉得政府不是真想为教育均衡发展做事情,而是为了搞好形象工程。一旦这种认识形成以后,学校和教师就会有一种抵触情绪,这种抵触情绪有时会掩盖教师们的理性思考,会不加甄别与思考的反感教育行政部门的所有决策。此时,城乡教师交流政策越推行,负面效应就越大,必须消除抵触情绪。
(二)决策过程民主化
决策过程民主化,就是要求在制定城乡教师交流政策的过程中,发扬民主,集思广益,尤其是一线教师的意见。不同的人,可能基于不同的立场会对城乡教师交流政策提出各种意见。有时某项政策的制定,听取一些反对的意见反而更有利于政策制定的科学性。因为,如果政策本身是合理的,决策者就应该有足够的理由与证据去回应反对的声音,而如果不合理,决策者就应该加以反思、调整,从而保证政策的科学性。
(三)决策手段信息化
在今天这样的社会背景下,信息的获取非常重要。城乡教师交流政策制定的科学性,直接与决策者获取信息的方式、途径、客观度、全面度等密切相关决策手段信息化,对于客观、全面梳理城乡教师现有配置状况、存在哪些突出问题等有着重要价值,而这些信息的获得,对于确立合理、可行的城乡教师交流政策目标至关重要。
(四)政策内容渐进化
城乡教师交流政策的近期、中期、长期目标是需要不同的政策内容来体现的,而不是不加区分。城乡教师交流政策的具体操作内容,一定要处理好想要做的和现在能够做的关系,采用渐进的方式推进,从现在能够做的入手,做好、做实、做大,逐步趋近目标。
二、建立高效的城乡教师交流政策执行机制
教育政策总是需要一定的组织机构、人员去执行,总是需要必要的物质资源加以保障。所以,“那些在理论上看上去很好的东西,在现实生活中并不一定奏效。”到了实践执行层面,各种复杂的因素会交织在一起发挥意想不到的作用。高效的城乡教师交流政策执行机制,至少包括以下三个方面:
(一)提高政策的认同水平
“政策实施者不太可能支持他们认为与其自身利益对立的政策。如果可能威胁其工作保障、晋升机会和现状,新政策必定会遭到政策实施者的反对。”任何人总是喜欢去做自己认同的事情。带着对抗情绪的人去做某件事情的时候,往往会偏离事情所期望的方向。为此,提高城乡教师交流政策执行者的政策认同水平就显得非常重要,尤其是在该项政策本身的约束力不大且不够规范的前提下,就更为重要。
(二)完善政策执行各环节
城乡教师交流政策的执行过程是非常复杂的,至少包括组织实施、指挥协调、监督调控等三个环节。任何一个环节出现问题,都会影响政策的最终效果。
(三)优化政策执行主体的行为
政策能否顺利实施,政策目标能否得以预期实现,不仅受制于政策执行主体对政策的认知水平和认知程度,还受制于政策执行主体的行为方式。正如美国政策科学专家安德森所言:“为了使某一项政策有效,需要的不仅仅是广泛的权威和用以支付实施代价的拨款。良好的控制和政策实施技术也是必不可少的。”现实中,城乡教师交流政策执行不理想与政策执行人员的行为方式存在问题密切相关。如教育局管理人员对教师交流工作的简单化处理,支教学校校长不派选优秀教师,支教教师不认真支教,受支教学校教师不重视、不努力学习等。教育部门在管理上应该负责宏观调控，对教师学习交流的整个过程进行监管。在学习教师的选择上，农村派出学校应负主要责任，保证选拔教师的数量与质量。
三、建立共赢的城乡教师交流政策评价机制
人一方面有着很强的独立性,独立地实现个人的追求,具有一定的竞争性。另一方面又有很强的合作性,在1+1的合作中,追求大于2的目标。人是以群居的方式存在的,人的合作或者组织生活中创造的财富,可以大于单个人累积起来创造的财富。在农业社会,甚至在工业社会早期或者说商品经济发展的初期,人们基本生活在一个相对独立、封闭而又狭小的空间里,人们所秉承的文化传统和行为方式基本是一致的,合作不见得有多重要。但是,到了商品经济发展的高级形态——市场经济时期,到了经济全球化和信息化的时代,人们已经摆脱了狭小空间的束缚,人际的接触变得频繁起来,文化的冲突也因此而产生,合作就显得日益重要。没有合作,文化的冲突就不可能得到妥善的解决;没有合作,健康长期的交往就不可能实现;没有合作,人类就无法共存。时展到今天,学会生存已经让位于学会共存。学会生存重视的是竞争,学会共存强调的是合作。学会生存始终关心的是私益的最大化,学会共存首先关注的是共同利益的最大化。总之,在今天这样一个纷繁复杂的社会,一味强调竞争、强调单赢甚至双赢都将会无法生存,只有共赢才能创造更加广阔的生存空间。城乡教师交流政策的制定与执行应该以共赢为追求,实现教师、学生、学校、社会和谐共存的价值取向。为此,应建立共赢的城乡教师交流政策评价体系,以此推动、引导城乡教师交流政策始终走在倾向于维护教育公平与正义的道路上。共赢的城乡教师交流政策评价体系至少包括以下内容：首先,交流教师生存与发展是基础。支教教师不仅仅是去援助,更重要的是示范引领,并在此过程中实现自我超越、自我提升。受支教教师不仅仅是接受援助,更重要的是要获得主动成长的元素。其次,交流学校学生发展是关键。学生身心健康发展,既是教育改革的出发点也是归宿。再次,城乡义务教育高水平均衡发展是阶段性目标。最后,区域内教育公平发展是最终目标。政府在上述目标评价实现过程中实现自己的目标——促进社会更加的公平与正义。上述共赢的评价体系,归根结底就是为了保证城乡教师交流政策的公正性。
四、建立配套的城乡教师交流政策运行保障机制
城乡教师交流政策的出发点是好的,政策目标是令人向往的,只有求真务实的落实才能取得预期目标。但是,如果相应的配套政策不完善,那么其政策效果将会大打折扣。甚至会让参与其中的没有多少话语权的学校和教师利益受损。区域内城乡教师交流政策的配套保障政策至少包括以下四个方面：一是待遇保障政策。包括参加支教教师的经济待遇、专业发展待遇(如晋升、进修、几年内不交流等)和政治待遇。二是生活保障政策。如饮食、住宿、交通、家庭照顾等。三是工作保障政策。如任教学校、课程、班级、课时的确定性与针对性等。四是责任保障政策。教师的教育教学活动,在很大程度上取决于教师的责任意识,若缺乏必要的责任担当,那么教师的支教可能就会流于形式。区域内城乡教师交流政策,只是区域内城乡教育公平建设的“冰山一角”,是促进城乡教育健康、协调、均衡发展政策链中的一环。当前农村学校教师编制呈现“整体超编,结构性缺编”情况,新教师无法补充。同时,农村和农村学校的相对劣势,不仅对应届优秀大学毕业生缺乏足够的吸引力,而且对于在岗的优秀教师也缺乏足够的稳定力。在这样的格局下,通过一定的激励和约束机制,采取支教等教师交流的形式,对区域内教师资源的使用与分享,作出适当的政策性调整,是推进区域内教育公平的有效方式。
参考文献：
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【关键词】统筹城乡 基础教育 师资均衡 成都
【中图分类号】G52 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/ki.rmltxsqy.2016.23.021
成都市正在推进“统筹城乡灾后重建教育综合改革试验区”和“全国教育综合改革实验区”的“两区”建设工程，提出了统筹城乡基础教育这一重大课题。
成都市基础教育师资配置的现状
成都是我国中西部特大型中心城市，目前按照“全域成都”理念，以统筹城乡教育思路，以推进“发展规划、办学条件、师资配置、生均经费、教育质量、评估标准”等六个方面城乡一体化为途径，努力探索推进教育现代化的改革与发展。但以教育现代化标准衡量，成都市基础教育“大而不强”、教师“量不够而质不高”、师资配置“城乡差异较大”的现状依然存在。从全市基础教育师资队伍基本情况来看，截至目前，教师数量基本能满足教育教学需求，年龄结构比较合理，但学科结构与实际需求有差距。根据相关报告，名校及城镇学校教师基本胜任工作，而薄弱及农村学校教师，若严格按照教师质量标准来看，“不称职”的也不少。从成都市基础教育师资队伍城乡分布情况来看，不均衡分布问题依然明显存在，从专任教师职称结构，到特级教师、学科带头人及优青教师的数量，中心城区同农村区县、市域内城乡间、县域内学校间差距都非常明显。
成都市城乡基础教育师资配置的差异
按照统筹城乡一体化发展、实现教育现代化的要求，成都市城乡基础教育师资在均衡配置方面问题较严峻，既存在现实不足，也有体制方面的问题，既有教育内部的制度与政策原因，也有教育外部的社会经济发展原因。首先是数量和质量问题。全市基础教育特别是义务教育教师队伍数量不足、质量不高。受当前生师比而衍生的科学编制问题的影响，既超编又缺人成为义务教育的现实状况；整体职业素养水平不高，农村教师尤甚；有带动能力的骨干教师不足，农村教师堪忧；有广泛影响力的专家型老师不足，农村教师没有。其次是培养和培训问题。教师队伍入口水平每况愈下，近年来农村与城区学校皆反映新入职教师的职业能力与综合素质同过去差距较大，尤其是农村学校。教师队伍培训效率不高，个性个人化培训偏少，教师培训上存在城乡“一刀切”现象。再次是管理和流动问题。实行教师以学校为单位分散管理的模式制约了师资队伍的整体提升，在农村和薄弱学校工作的教师与在城镇和名校工作的教师相比，从入职初始便有差距，全程专业发展更是极为不利。教师队伍的不断流动更助推了新的资源不均衡分布，全国及成都市基础教育存在教师自然流动与政府主导流动两种情况，因教师自然流动而导致优质师资从农村和薄弱学校向城镇和名校集中的趋势越来越明显。
成都市城乡基础教育师资均衡配置的对策
成都基础教育均衡发展的核心问题就是城乡间的不平衡发展与同一区域学校间的差异性发展。在城乡学校实现“标准化”建设后，教师队伍的结构与素质便成为焦点问题，解决之道是从教师管理制度入手，探索城乡师资均衡配置的途径与模式。
统筹城乡经济社会均衡发展是实现均衡配置的根本保障。“‘消除贫困或难短时兑现，创造公平必须刻不容缓’，这是总理回信安徽省金寨县希望小学师生所强调的。教育公平推动，农村孩子要平等地享有接受教育的权利，得有‘能下去、能留住、能干好’的专业化高素质师资队伍为重要支撑。”①很久以来，因全国城乡经济社会不平衡发展，农村经济社会总体发展水平低于城市，使得边远山区及贫困地区教师在面临繁重工作任务时，还面临因交通通讯条件艰苦等造成的许多无法解决的生活难题，很难留住优秀教师。这种教师面临的城乡反差大环境，在成都市也是存在的。实现均衡要跳出教育框架看发展，统筹城乡经济社会一体化发展是实现城乡基础教育师资均衡配置的根本保障。
做好教师的入口关和培训是达到均衡配置的关键点。完成“普九”后，各地都重视基础教育师资队伍建设，创新教师教育机制，形成一些值得持续推广的经验。成都市及各区县出台政策措施以推进教师教育，加大教师培训的资金投入，实施“工程”，推动城乡教育一体化，促进农村教师发展；以校本研修示范校、教师教育示范机构为龙头，推进校本培训和研究；组织开展名师送教下乡活动，创新城乡学校对口支援、捆绑研修、捆绑发展等方式；市级培训机构组建培训联盟，统筹培训工作。这些做法可加快农村教师综合素质提高，一定程度上弥补了城乡教育发展的差距。
实施常态化的教师流动是确保均衡配置的必由之路。实施常态化的教师流动能有效促进薄弱学校教师队伍建设。如《成都市教育局关于深化中小学校人事制度改革的意见》为实现常态化教师合理流动指明了方向。一为对口支援，由强校至弱校，由城镇至农村，由内圈层至外圈层，学校间相互派遣教师。这是另一种形式的“支教”，可在一定程度上实现常态化的教师流动。二为在县域内同一学校任教达9年的教师及校长进行交流。在交流时要为老师解决实际困难，采取给予补贴和政策倾斜等多项激励措施。
优化教师待遇、工作条件及发展前景是解决均衡配置的核心举措。“需要加强对农村教师专业性的宣传，使‘人类灵魂工程师’的社会形象定位仍得到较为广泛的认同。”②目前成都市农村学校教师这一职业吸引力较低，优秀教师不愿去也不愿留，主因还是待遇不高。“农村教师职业是否具有吸引力，工资水平高低是极为重要的衡量指标，进一步提高农村教师经济待遇，既要有保障更要有优势，这是提升教师社会综合地位的基本之道。”③可见，待遇合理与否是教师职业选择意向最简单的检验标准，农村教师生活上无后顾之忧，才会有教师双向有序合理的流动，优秀教师才愿去农村，才会留得住并干得好。首都师范大学劳凯声教授认为，“具体落实的待遇政策是农村教师最重要的职业吸引力”。④工作条件及发展前景是人们选择职业的另一衡量标准，除物质条件外，还要给农村教师队伍提供精神激励、进修机会、提升空间等专业环境保障。与成都中心城区及县城学校比，农村学校总体工作环境和条件较差，许多老师要“走读”，工作和生活成本较高。要实现农村教师工作条件及发展前景的根本改变，地方政府需进一步加强落实《国务院关于加强教师队伍建设的意见》《教育规划纲要》《教师法》等政策，并作出相应政策倾斜。
只有农村教师职业吸引力与幸福指数不断得到提高，才能实现城乡基础教育师资的一体化配置，才能让农村孩子共享平等的基础教育权利，这是实现教育公平的重要抓手。教育系统的发展不是孤立的，在成都市及全国城镇化步伐加快的背景下，统筹城乡经济社会一体化发展才是解决师资均衡配置的根本之道。
（本文系成都学院校青年基金项目“城乡统筹背景下成都市城乡小学教育师资均衡配置对策研究”的研究成果，项目编号：2013XJR16）
注释
《农村教师没尊严生活仍清苦》，《人民日报》，2014年11月6日。
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
义务教育是教育工作的重中之重，是国家必须保障的公益性事业，是必须优先发展的基本公共事业，是脱贫攻坚的基础性事业。当前，我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段，正处于新型城镇化深入发展的关键时期，这对整体提升义务教育办学条件和教育质量提出了新要求。同时，户籍制度改革、计划生育政策调整、人口及学生流动给城乡义务教育学校规划布局和城镇学位供给带来了巨大挑战。在许多地方，城乡二元结构矛盾仍然突出，乡村优质教育资源紧缺，教育质量亟待提高；城镇教育资源配置不适应新型城镇化发展，大班额问题严重。为落实全面建成小康社会要求，促进义务教育事业持续健康发展，现就统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展提出如下意见。
一、指导思想
全面贯彻党的十和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻系列重要讲话精神，按照“四个全面”战略布局和党中央、国务院决策部署，切实加强党对教育工作的领导，坚持以新发展理念为引领，落实立德树人根本任务，加强学校党的建设，深化综合改革，推进依法治教，提高教育质量，统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展。适应全面建成小康社会需要，合理规划城乡义务教育学校布局建设，完善城乡义务教育经费保障机制，统筹城乡教育资源配置，向乡村和城乡接合部倾斜，大力提高乡村教育质量，适度稳定乡村生源，增加城镇义务教育学位和乡镇学校寄宿床位，推进城镇义务教育公共服务常住人口全覆盖，着力解决“乡村弱”和“城镇挤”问题，巩固和均衡发展九年义务教育，加快缩小县域内城乡教育差距，为到2020年教育现代化取得重要进展和全面建成小康社会奠定坚实基础。
二、基本原则
优先发展，统筹规划。在推进新型城镇化进程中坚持优先发展义务教育，做到公共资源配置上对义务教育统筹规划、优先发展和重点保障。坚持城乡并重和软硬件并重，科学推进城乡义务教育公办学校标准化建设。
深化改革，创新机制。深化义务教育治理结构、教师管理和保障机制改革，构建与常住人口增长趋势和空间布局相适应的城乡义务教育学校布局建设机制，完善义务教育治理体系，提升义务教育治理能力现代化水平。
提高质量，公平共享。把立德树人作为根本任务，把均衡发展和品质提升作为重要抓手，积极培育和践行社会主义核心价值观，促进教育公平，使城乡学生共享有质量的教育。
分类指导，有序推进。针对东中西部、城镇类型、城镇化水平和乡村实际情况，因地制宜选择发展路径，科学规划城乡义务教育规模，保障教师按需配置，引导学生合理流动。
三、工作目标
加快推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一和“两免一补”政策城乡全覆盖，到2020年，城乡二元结构壁垒基本消除，义务教育与城镇化发展基本协调；城乡学校布局更加合理，大班额基本消除，乡村完全小学、初中或九年一贯制学校、寄宿制学校标准化建设取得显著进展，乡村小规模学校（含教学点）达到相应要求；城乡师资配置基本均衡，乡村教师待遇稳步提高、岗位吸引力大幅增强，乡村教育质量明显提升，教育脱贫任务全面完成。义务教育普及水平进一步巩固提高，九年义务教育巩固率达到95%。县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现。
四、主要措施
（一）同步建设城镇学校。各地要按照城镇化规划和常住人口规模编制城镇义务教育学校布局规划，根据学龄人口变化趋势、中小学建设标准，预留足够的义务教育学校用地，纳入城市、镇规划并严格实施，不得随意变更，确保城镇学校建设用地。实行教育用地联审联批制度，新建配套学校建设方案，相关部门应征得同级教育行政部门同意。依法落实城镇新建居住区配套标准化学校建设，老城区改造配套学校建设不足和未达到配建学校标准的小规模居住区，由当地政府统筹新建或改扩建配套学校，确保足够的学位供给，满足学生就近入学需要。地方政府要实施“交钥匙”工程，确保配套学校建设与住宅建设首期项目同步规划、同步建设、同步交付使用。
（二）努力办好乡村教育。各地要结合国家加快水电路气等基础设施向农村延伸，在交通便利、公共服务成型的农村地区合理布局义务教育学校。同时，办好必要的乡村小规模学校。因撤并学校造成学生就学困难的，当地政府应因地制宜，采取多种方式予以妥善解决。合理制定闲置校园校舍综合利用方案，严格规范权属确认、用途变更、资产处置等程序，并优先用于教育事业。要切实提高教育资源使用效益，避免出现“边建设、边闲置”现象。着力提升乡村教育质量，按照国家课程方案开设国家课程，通过开展城乡对口帮扶和一体化办学、加强校长教师轮岗交流和乡村校长教师培训、利用信息技术共享优质资源、将优质高中招生分配指标向乡村初中倾斜等方式，补齐乡村教育短板。推动城乡教师交流，城镇学校和优质学校教师每学年到乡村学校交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师不低于交流轮岗教师总数的20%。结合乡村教育实际，定向培养能够承担多门学科教学任务的教师，提高教师思想政治素质和师德水平，加强对学生的思想品德教育和爱国主义教育，在音乐和美术（或艺术）、体育与健康等学科中融入优秀传统艺术和体育项目，在学科教学特别是品德、科学教学中突出实践环节，确保综合实践和校外教育活动常态化。开展专题教育、地方课程和学校课程等课程整合试点，进一步增强课程的基础性、适宜性和教学吸引力。
（三）科学推进学校标准化建设。各地要逐县（市、区）逐校建立义务教育学校标准化建设台账，全面摸清情况，完善寄宿制学校、乡村小规模学校办学标准，科学推进城乡义务教育公办学校标准化建设，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。提升乡村学校信息化水平，全面提高乡村教师运用信息技术能力，促进优质教育资源共享。适当提高寄宿制学校、规模较小学校和北方取暖地区学校公用经费补助水平，切实保障正常运转。落实义务教育学校管理标准，提高学校管理标准化水平。重点提高乡镇寄宿制学校管理服务水平，通过政府购买服务等方式为乡镇寄宿制学校提供工勤和教学辅助服务。各地要在县域义务教育基本均衡的基础上，促进义务教育优质均衡发展，探索市（地）域义务教育均衡发展实现路径，鼓励有条件的地区在更大范围开展城乡义务教育一体化改革发展试点，发挥引领示范作用。
（四）实施消除大班额计划。省级人民政府要结合本地实际制订消除大班额专项规划，明确工作任务和时间表、路线图，到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额。各地要统筹“十三五”期间义务教育学校建设项目，按照国家规定班额标准，新建和改扩建校园校舍，重点解决城镇大班额问题，加快消除现有大班额。要通过城乡义务教育一体化、实施学区化集团化办学或学校联盟、均衡配置师资等方式，加大对薄弱学校和乡村学校的扶持力度，促进均衡发展，限制班额超标学校招生人数，合理分流学生。县级教育行政部门要建立消除大班额工作台账，对大班额学校实行销号管理，避免产生新的大班额问题。各省级人民政府要于2016年年底前将消除大班额专项规划报国家教育体制改革领导小组备案。
（五）统筹城乡师资配置。各地要依据义务教育学校教职工编制标准、学生规模和教育教学需要，按照中央严格控制机构编制有关要求，合理核定义务教育学校教职工编制。建立城乡义务教育学校教职工编制统筹配置机制和跨区域调整机制，实行教职工编制城乡、区域统筹和动态管理，盘活编制存量，提高使用效益。国务院人力资源社会保障部门和教育部门要研究确定县域统一的义务教育学校岗位结构比例，完善职称评聘政策，逐步推动县域内同学段学校岗位结构协调并向乡村适当倾斜，实现职称评审与岗位聘用制度的有效衔接，吸引优秀教师向农村流动。县级教育行政部门在核定的教职工编制总额和岗位总量内，要按照班额、生源等情况，充分考虑乡村小规模学校、寄宿制学校和城镇学校的实际需要，统筹分配各校教职工编制和岗位数量，并向同级机构编制部门、人力资源社会保障部门和财政部门备案。全面推进教师“县管校聘”改革，按照教师职业特点和岗位要求，完善教师招聘机制，统筹调配编内教师资源，着力解决乡村教师结构性缺员和城镇师资不足问题。严禁在有合格教师来源的情况下“有编不补”、长期聘用编外教师，严禁挤占挪用义务教育学校教职工编制和各种形式“吃空饷”。积极鼓励和引导乡村志愿支教活动。
（六）改革乡村教师待遇保障机制。各地要实行乡村教师收入分配倾斜政策，落实并完善集中连片特困地区和边远艰苦地区乡村教师生活补助政策，因地制宜稳步扩大实施范围，按照越往基层、越往艰苦地区补助水平越高的原则，使乡村教师实际工资收入水平不低于同职级县镇教师工资收入水平。健全长效联动机制，核定义务教育学校绩效工资总量时统筹考虑当地公务员实际收入水平，确保县域内义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员的平均工资收入水平。建立乡村教师荣誉制度，使广大乡村教师有更多的获得感。完善乡村教师职业发展保障机制，合理设置乡村学校中级、高级教师岗位比例。落实中小学教师职称评聘结合政策，确保乡村学校教师职称即评即聘。将符合条件的边远艰苦地区乡村学校教师纳入当地政府住房保障体系，加快边远艰苦地区乡村教师周转宿舍建设。
（七）改革教育治理体系。各地要深化义务教育治理结构改革，完善县域内城乡义务教育一体化改革发展监测评估标准和督导评估机制，切实提高政府教育治理能力。在实行“以县为主”管理体制基础上，进一步加强省级政府统筹，完善乡村小规模学校办学机制和管理办法，将村小学和教学点纳入对乡村中心学校考核，加强乡村中心学校对村小学、教学点的指导和管理。充分发挥学校党组织政治核心作用，坚持育人为本、德育为先，全面加强思想政治教育；认真落实校长负责制，全面推进学校章程建设，完善学校重大事项决策机制，逐步形成中国特色的依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。落实学校办学自主地位，完善家长委员会，推动社区参与学校治理，建立第三方评价机制，促进学校品质提升。健全校长和班主任工作激励机制，根据考核结果合理确定校长绩效工资水平，坚持绩效工资分配向班主任倾斜，班主任工作量按当地教师标准课时工作量一半计算。创新校外教育方式，构建校内外教育相互衔接的育人机制。探索建立学生意外伤害援助机制和涉校涉生矛盾纠纷调解仲裁机制，维护学校正常教育教学秩序和师生合法权益，推动平安校园建设。
（八）改革控辍保学机制。县级人民政府要完善控辍保学部门协调机制，督促监护人送适龄儿童、少年入学并完成义务教育。进一步落实县级教育行政部门、乡镇政府、村（居）委会、学校和适龄儿童父母或其他监护人控辍保学责任，建立控辍保学目标责任制和联控联保机制。县级教育行政部门要依托全国中小学生学籍信息管理系统建立控辍保学动态监测机制，加强对农村、边远、贫困、民族等重点地区，初中等重点学段，以及流动留守儿童、家庭经济贫困儿童等重点群体的监控。义务教育学校要加大对学习困难学生的帮扶力度，落实辍学学生劝返、登记和书面报告制度，劝返无效的，应书面报告县级教育行政部门和乡镇人民政府，相关部门应依法采取措施劝返复学。居民委员会和村民委员会要协助政府做好控辍保学工作。各地要加大对家庭经济困难学生的社会救助和教育资助力度，优先将建档立卡的贫困户家庭学生纳入资助范围。深入实施农村义务教育学生营养改善计划，提高营养膳食质量，改善学生营养状况。通过保障就近入学、建设乡镇寄宿制学校、增设公共交通线路、提供校车服务等方式，确保乡村适龄儿童不因上学不便而辍学。针对农村残疾儿童实际，做到“一人一案”，切实保障农村残疾儿童平等接受义务教育权利。完善学生资助政策，继续扩大面向贫困地区定向招生专项计划招生人数，畅通绿色升学通道，切实提高贫困家庭学生升学信心。
（九）改革随迁子女就学机制。各地要进一步强化流入地政府责任，将随迁子女义务教育纳入城镇发展规划和财政保障范围，坚持积极进取、实事求是、稳步推进，适应户籍制度改革要求，建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，切实简化优化随迁子女入学流程和证明要求，提供便民服务，依法保障随迁子女平等接受义务教育。利用全国中小学生学籍信息管理系统数据，推动“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。要坚持以公办学校为主安排随迁子女就学，对于公办学校学位不足的可以通过政府购买服务方式安排在普惠性民办学校就读。实现混合编班和统一管理，促进随迁子女融入学校和社区。公办和民办学校都不得向随迁子女收取有别于本地户籍学生的任何费用。特大城市和随迁子女特别集中的地方，可根据实际制定随迁子女入学的具体办法。
（十）加强留守儿童关爱保护。各地要落实县、乡人民政府属地责任，建立家庭、政府、学校尽职尽责，社会力量积极参与的农村留守儿童关爱保护工作体系，促进农村留守儿童健康成长。要深入排查，建立台账，全面掌握留守儿童基本情况，加强关爱服务和救助保护，帮助解决实际困难，确保留守儿童人身安全。中小学校要加强法治教育、安全教育和心理健康教育，积极开展心理辅导。强化家庭监护主体责任，鼓励父母取得居住证的适龄儿童随父母在工作地就近入学，外出务工父母要依法履行监护职责和抚养义务。依法追究父母或其他监护人不履行监护职责的责任，依法处置各种侵害留守儿童合法权益的违法行为。发挥乡镇政府和村委会作用，督促外出务工家长履行监护责任。
五、组织保障
（一）加强党的领导。各地要认真落实党委全面从严治党主体责任，进一步加强新形势下党对城乡义务教育一体化改革发展工作的领导，全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向。要高度重视义务教育学校党建工作，建立健全党委统一领导、教育部门具体负责、有关方面齐抓共管的学校党建工作领导体制，全面加强学校党组织建设，实现党组织全覆盖，严格党组织生活，切实做好教师思想政治工作，注重从优秀教师中发展党员，充分发挥学校党组织的战斗堡垒作用和党员教师的先锋模范作用。
（二）落实政府责任。各地要加强省级政府统筹，根据国家新型城镇化发展的总体部署和本地城镇化进程，把义务教育摆在优先发展的突出位置，纳入城镇发展规划。完善相关政策措施，通过政府购买服务、税收激励等引导和鼓励社会力量支持义务教育发展。把统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展作为地方各级政府政绩考核的重要内容，完善考核机制，健全部门协调机制，及时研究解决义务教育改革发展面临的重大问题和人民群众普遍关心的热点问题，确保各项改革措施落实到位、工作目标按期实现，促进义务教育与新型城镇化协调发展。
（三）明确部门职责。各级教育部门要加强同有关部门的协调沟通，编制完善义务教育规划，积极推动县域内城乡义务教育一体化改革发展各项措施落实到位。发展改革部门在编制相关规划时，要统筹考虑义务教育学校布局，在安排重大项目和资金投入时优先支持义务教育学校建设。财政部门和教育部门要积极建立和完善城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。公安部门要加强居住证管理，建立随迁子女登记制度，及时向同级教育行政部门通报有关信息。民政部门要将符合条件的特殊困难流动留守儿童和家庭经济困难儿童纳入社会救助政策保障范围，落实兜底保障职责。机构编制部门和人力资源社会保障部门要为推动实现统筹分配城乡学校教职工编制和岗位提供政策支持。人力资源社会保障部门要加强监督检查，依法督促落实职工带薪年休假制度，支持外出务工父母定期回乡看望留守儿童。国土部门要依法切实保障学校建设用地。城乡规划主管部门制定控制性详细规划涉及中小学用地的，应当征求同级教育行政部门意见。未按照规划配套建设学校的，不得发放建设工程规划核实合格书，不得办理竣工验收备案。
1.农村单位人口托幼机构的数量严重不足
在目前我国现有户籍管理制度“城乡二元化结构”的前提下，通过国家、地方在政府投入、政策制定及自身内部优化而实现的城乡居民享有的学前教育入学机会均等、资源配置合理以及学前教育消费可选择性均等方面，城乡学前教育非均等化发展问题十分突出。与城市幼儿园相比，农村学前教育资源配置严重不足。目前我省幼儿园总数约为6400所，拥有班级数量为29660个，其中城市为6687个，占总数的22.6%，县镇为7420个，占总数的25%；15553个，占总数的52.4%。表面上看，农村幼儿班数量达到了半数以上，但从现实考察的情况来看，城市、县镇幼儿园班容量远远大于农村幼儿园的班容量。从某种意义上说，农村单位人口托幼机构的数量应该不足30%。
2.农村幼儿教师专业化程度相对较低
据资料显示：目前我省在编幼儿教师总数为66922人，其中城市为23507人，占总数的35.1%；县镇为19369人，占总数的27.7%；农村为24046人，占总数的35.9%。就所学专业来看，幼教及相关专业毕业的为27554人，占教师总数的41.2%，总体比例本来就小，但约有80%左右的幼教专业的分布在城市或城镇以上幼教机构。由于城乡二元化户籍政策，同样是在编幼儿教师，工资、福利待遇相差很多，很多学前教育专业的老师在农村呆不住，而由于编制等问题许多学前教育的毕业生不愿意回农村任教。因此，导致了目前城乡幼儿教师整体素质差异非常明显。
3.农村幼儿园的教育资源极其贫乏
我省目前在园幼儿总数约为151.3万，城市幼儿为22.4万，占总数的14.1%，；县镇幼儿为34.5万，占总数的22.8%；农村幼儿94.4万，占总数的62.4%。但从城乡幼儿园教育资源配备上看，城市1所标准化幼儿园基本上要在100万元左右，而1所普通农村幼儿园也仅有几万元或十几万元，说明农村幼儿园的教育资源极其贫乏。同时，反映出城乡幼儿园资源配置的倒挂问题十分严重。
4.农村幼儿教育“小学化”倾向较为严重
从城乡幼儿园教育教学过程来看，由于师资队伍等问题，目前农村幼儿教育“小学化”倾向较为严重。具体反映在以下几个方面：一是不少幼儿园采取“小学”作为“方阵”进行授课；二是一些幼儿园采用小学的课堂规范；三是部分增加幼儿的机械练习时间和频次；四是个别幼儿园布置作业并要求幼儿提交正规的作业。表面上看，这种倾向是托幼机构为了迎合部分家长“不懂得幼教规律而急功近利地让孩子学习知识”，或是幼儿园师资教育理念的陈旧而违背规律教育教学。
二、对策与建议
学前教育是重要的公共服务内容之一，能否为人们提供优质的均衡化的学前教育资源配置，是城乡公共服务均等化的集中体现。城乡公共服务均等化问题已经成为制约我国社会可持续发展不可忽视重要瓶颈，而反映在教育公平、教育资源配置均等化上的突出问题造成了城乡距离进一步拉大，这是与实现我省“围绕加快新型城镇化进程、社会主义新农村建设和大中小城市科学规划、协调发展”的总体目标相悖的。站在城乡学前教育均等化发展的高度，提出我省农村学前教育发展问题的解决策略。
1.抓住大力发展学前教育的契机，争取国家财政的更多支持
我省为发展农村学前教育事业以争取到上亿的支持，这将为促进我省学前教育均等化发展解决一定的燃眉之急。虽然从资金的总体数量上看不少，但要想真正实现城乡学前教育的均等化发展，只是“杯水车薪”。因此，抓住大力发展学前教育的契机，争取国家财政的更多支持。地方各级教育、编制、财政、人力资源社会保障等有关部门要充分认识加强幼儿园教师队伍建设的重要性和紧迫性，健全工作机制，加强统筹协调，建立督促检查、考核奖惩和问责机制，确保加强幼儿园教师队伍建设的各项措施落到实处、取得实效。
2.出台地方性政策，解决农村幼儿教师编制问题
国家五部委联合颁布的《关于大力推进幼儿园教师队伍建设的意见》中明确规定：“各地根据学前教育事业发展和幼儿园实际工作需要，建立幼儿园教师长效补充机制。”城乡教师工资、福利待遇差异是造成农村幼儿教师专业化程度相对偏低的主要原因，然而编制—“名分”问题却是内在的根本原因。要想真正提高其专业化水平，可以借鉴其他省份先进的经验，出台相应的地方性政策，必须从根本上解决其编制问题。
3.构建城乡园“结对—帮扶”网络，实现城乡优势资源共享
城乡幼儿园拥有各自的优势与发展瓶颈，站在“优势互补”的角度，挖掘城乡托幼机构各自的优势资源，并鼓励城乡幼儿园“互帮、互助、互学”，实现城乡优势资源共享，最终达到“共同进步、共同发展”的目标。建立城乡教育资源优势互补网络，改变以往人们的思维模式，在关注城乡财政投入、政策指定以及现实层面探讨农村学前教育的投入不足、政策失衡、校舍及设备等严重不足等不利因素的同时，而且要发掘城乡各自有利的因素，并提出二者“相互交流、相互支持、互通有无、资源优化”的系统性应对策略。
4.建立城乡幼儿教师“流动机制”，盘活省域人力资源
借鉴中小学教师城乡流动机制的成功经验，试点幼儿教师城乡流动机制，鼓励城镇优秀幼儿教师下乡或挂职锻炼，改善农村幼儿教育信息匮乏问题，同时，鼓励农村优秀幼儿教师城镇幼儿园交流、学习，把农村“因地制宜、就地挖潜”的做法和理念带给城镇幼儿园。真正盘活省域人力资源。
5.利用大中专院校的学术平台，提升幼儿教师专业化水平
关键词 义务教育 教师轮岗制度 现实困境 路径选择
众所周知，教师是教育的第一资源，有高水平的教师才会有高水平的教育，所以区域和学校之间的教育水平差距体现了教师整体水平的差距。2012年9月5日，国务院印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，意见共九条，其中第五条“合理配置教师资源”，指出了通过教师资源的相对均衡来加快义务教育均衡发展的重要性。在此背景下，各地为解决教师资源配置问题，便逐步开始贯彻实行县域内公办学校校长、教师轮岗交流制度。从已有的实行情况看，很多地区取得了显著成效。同时，我们看到在此过程中也暴露出了不少的问题与风险，需要我们去关注并加以解决，从而完善这一制度。
一、实然问题：不完善的制度面对复杂的现实
教师轮岗交流制度在我国从摸索到建立尚不足20年，关于它的研究还不深入，考虑到我国复杂的国情现实，各地只能根据本地区具体情况来操作执行，在此过程中也遇到了各种各样的问题，总体来看，教师轮岗制度主要存在以下几个方面的问题。
1.轮岗教师的选定不够明确
目前在各地县域内教师轮岗交流实施过程中，并没有很好地明确轮岗教师在对象和数量上的具体标准。而从某种意义上来说，教师的流动过程就是一个利益的再分配过程，所以教师轮岗制度很容易导致利益相关者进行博弈[1]。学校关注的是在促进义务教育均衡发展的过程中如何保护本校的利益。若是优秀教师、骨干教师参加轮岗，则很可能导致本校综合实力下降或者失去某一领域的传统优势，甚至影响其优秀文化的传承。基于这样的担忧，很多优质学校出于对自身利益的保护，很可能存在以下道德风险：将本校能力较差的教师冒充优质师资轮岗到其他学校。薄弱学校也可能存在同样的道德风险：将本校能力一般的教师轮岗到别的学校，从而保留本校较好的教师，进一步保护自身利益。这样各学校为了维护自身利益，必将大大影响教师轮岗交流制度的效果。
2.城镇教师主动参与轮岗的积极性不高
在新制度刚开始实施的时候，每个教师都不希望自己成为改革的“试验品”或者“牺牲品”。因为趋利避害是人之常情，而当下由于我国受到长期以来实行的城乡二元结构政策的影响，城乡教师在薪酬和社会保障方面享有不同的待遇。对城镇教师来说，交流到乡村参加轮岗，好像更多的意味着“惩罚”或者“损失”，所以城镇学校、优质学校的教师主动参与轮岗交流到乡村学校、薄弱学校的积极性不高。即使各地为鼓励优秀教师参与轮岗而出台了一系列优惠政策，但是在教师轮岗制度尚未常规化、完善化的时候，首先参加轮岗的教师未免显得有些前途未卜，所以大部分教师普遍抱着观望心态。
3.教师轮岗的操作程序不够透明、具体
鉴于教师轮岗制度还不够完善，操作程序不够明确，主观人为因素往往主导着轮岗过程的始终，主管此项工作的官员和校长正可借此进行权力寻租，滋生教育腐败。很多不愿参与轮岗交流的教师便想尽办法利用政策漏洞来暂时躲避，诸如以身体不适、怀孕等理由来延缓自己轮岗的时间，找不到正当理由的就可能“走后门”，让别人先成为改革的“试验品”。甚至一些被选去轮岗的教师，也会采取一些策略保护个人利益，如通过送礼托关系等手段来使自己轮到较好的学校。如果无任何权力资源可以用，恰好又交流到自己不满意的学校，那么他们就会满怀怨恨之情，以消极的态度面对工作。
4.轮岗教师的绩效考核制度有待完善
当前，国内各地方政府为了加大教师轮岗交流的政策力度，出台的教师轮岗政策通常将教师的轮岗、支教等与教师的评职晋级挂钩，与此同时对参与轮岗交流教师的绩效考核制度却较为滞后也不够完善。这样就造成了部分教师在参与轮岗过程中，抱着很大程度的功利心态，即为了轮岗而轮岗，轮岗的主动性、责任感和使命感不强，“以轮岗之虚，谋晋升之实”。而对于那些以强烈的社会责任感主动参与轮岗的优秀教师来说，由于不能及时地对他们的付出给于反馈和评价，便会影响到他们工作的积极性和主动性。
二、问题何以产生：教师轮岗制度的困境
1.各地普遍存在的重点学校制度
我国教育领域受长期以来实行的重点学校制度的影响根深蒂固，下至幼儿园，上到大学，全都有重点与普通之分。或通过历史的传承，或通过人为的塑造产生了一大批重点学校、名牌学校。这些学校既享有特殊的政策，优先获得社会资助，又拥有良好的校园文化、优良的师资和最好的生源，从而形成一种“良性循环”，使得普通学校与重点学校之间的差距越来越大，造成重点学校的教师不想出去、普通学校的教师不想留下的局面。也正是由于存在重点学校这种制度的路径依赖，短时间内想通过教师轮岗交流而达到义务教育的均衡是不容易的。
2.均衡配置教育资源与以往管理体制约束教师流动的矛盾
在以往的教育人事管理体制中，实行的都是单位所有制，教师和学校之间形成一种隶属关系，教师本质上属于“单位（学校）人”。基于这样的管理体制，教师的人事归属和使用权限都在学校，学校理所当然地把教师视为本校资源，于是在轮岗交流过程中学校就不可能让属于本校的优质师资流失，而让教学能力一般，甚至是事业心和责任感都不强的教师通过轮岗交流到别的学校。这样就给地方教育主管部门合理调配教师资源，有效管控教师流动造成了巨大的障碍。
3.城乡教师的分层工资制度
趋利避害是人之本性，教师也不例外。虽然现在已经开始在义务教育学校实行绩效工资制度，但目前很多地方执行和落实效果并不好，加之我国长期实行城乡教师分层工资制，城乡教师很难在短时间内实现“同工同酬”。另一方面对于轮岗教师的流动成本又不能及时有效地补偿，出于趋利避害的本性，城区教师就不可能主动选择轮岗，尤其是流动到乡村。相反，一些乡村教师却要想方设法进入到城区，进入到重点学校，从而造成优秀教师从乡村到城区的单向流动。
4.城乡倒挂的教师编制制度
早在1984年教育部颁布的有关中小学教师编制标准的文件中就指出了城乡教师编制差异的合理性，之后在2001年国务院颁布《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》，虽然对原政策有所更新和完善，但仍保留了原政策中城乡中小学教师编制标准的差异化，而且进一步加剧了城乡教师编制差异的状况，使得中小学教师编制的“城乡倒挂”现象制度化、合法化[2]。
这种城乡倒挂的具体表现为：在县域范围内的城乡中小学校的师生比分别为：城市小学为1∶13.5、农村小学为1：18；城市初中为1：19、农村初中为1：23，制定这样的师生比虽然是根据当时各地中小学教师实际数量及需要，也结合了农村地区学生少、学校散的现实状况。但在城乡二元结构政策的长期影响下，对于教师来说，福利待遇更为优厚的城镇中小学无疑更加具有吸引力，便逐渐造成了城镇教师饱和、农村教师缺编的尴尬现实。广大农村教师在薪酬待遇本就不如城镇教师的基础上反而要面临着更加繁重的教学任务和工作压力，此时城镇教师轮岗交流到农村的积极性必然不高，长此以往城乡中小学校间本就配置不均的师资问题只能愈演愈烈，制约县域内城乡义务教育均衡发展。
三、走出困境：完善教师轮岗制度的路径
1.加快薄弱学校改造，均衡城乡办学条件
农村学校、薄弱学校办学条件普遍较差，硬件设施落后，客观上影响了教师交流到这些学校的积极性。因此政府要统筹规划，加大薄弱学校基础设施建设，逐渐缩小校际差距，使每所学校办学条件都达到标准化，管理水平规范化，为教师流动的顺利进行打好基础。例如笔者所在的江苏省无锡市，因在义务教育高位均衡发展示范区建设中成绩突出，被评为“全国‘两基’工作先进地区”。无锡市南长区、北塘区等多个区在开展义务教育高位均衡发展工作中，投入了大量的经费用于校舍改造维修以及教学设备添置，全市所有中小学教育教学设备都达到省颁二类标准，基本满足了市民对良好教育资源的需求，也为教师交流轮岗制度的顺利实施打下了坚实的硬件基础。
2.改革当前教育人事管理体制
继续推进教师专业化进程，明确教师公务员身份，已成为国内众多专家和学者的广泛共识。如果教师的公务员身份得以确立，便从产权归属上实现了师资的国有化，这样教师的人事管理权将不再属于学校。教师将由县（区）教育主管部门统一聘任，学校仅拥有教师的合理使用权，这样学校便无法为了维护自身利益而阻碍教师流动，教育主管部门便可以根据实际需要合理调配教师资源。同时教师不合理的单向流动问题也迎刃而解，使得教师流动更加合理、有序。目前，教师的“县（区）管校用”已经在很多地区开始实行，并且取得了良好的效果。
3.构建教师轮岗交流的程序性制度
教师轮岗要有法可依、有章可循，方能有序进行。因此，需要制定教师轮岗交流的专项法规，形成科学、透明的教师交流程序。国家或地方政府应研究制定相关法律法规，明确义务教育教师轮岗交流的必然性和义务性，明确教师交流的具体流程和操作规范，形成科学、透明的交流程序，规范教师轮岗的实施程序、明确轮岗的期限、参与轮岗教师的具体条件（包括工作年限、业务水平、身体健康状况）和福利待遇等相关规定，让教师轮岗的实施有理有据。
4.实施合理的轮岗教师补偿制度
趋利避害是人的本能，对于从城镇轮岗到乡村的教师，不仅不能减少其现有的各种福利待遇，而且要根据他们的额外付出或损失给予合理的补偿。以往的城乡分层工资制度和城乡有别的社会保障制度是影响教师轮岗的主要障碍，要想全面推动教师轮岗交流制度，就必须尽快完善薪酬和社保制度，在县域内实行城乡教师统一编制，实现“同工同酬”，完善城乡统一的社保体系。在此基础上，实施合理的轮岗教师补偿机制。因为很多来自城镇的教师由城镇学校交流到乡村学校，在交通、饮食等工作和生活诸方面都会遇到新的困难，必然增加额外的生活成本，要想解决教师从城镇到乡村轮岗交流的后顾之忧，就需要建立合理的补偿机制。一切补偿的总和就是调节教师劳动力资源在城乡学校均衡配置过程中的“交换价格”――虽然这种价格并非通过市场形成，也不属于严格意义上的市场交换价格，但其确实能起到调节教师劳动力流动的市场价格的杠杆作用，也是利用行政手段带动城乡教师双向流动的必要前提[3]。
5.创造教师轮岗的良好教育生态环境
义务教育高位均衡发展，不仅仅需要有形的物质层面之均衡，还要追求文化、精神等无形层面的均衡和特色[4]。教师流动不仅要付出物质成本如交通费用等，同时也面临着心理和精神方面的压力和损失，而心理和精神方面的损失是难以通过经济上的倾斜性待遇来补偿的，而需要多措并举，形成教师轮岗交流的广泛共识，以深入一线、辛勤付出为荣，营造良好的教育生态环境。因为良好的教育生态环境才是吸引人才、留住人才的关键，让教师在心理和精神方面得到安慰和鼓舞。
6.建立轮岗交流的科学考评机制
教师轮岗交流制度必须建立科学的考评机制，科学、全面地评价参与轮岗教师，不断激发参与轮岗教师的主动性和创造性。教育部门要严格执行各项教师轮岗交流政策，兑现作出的各项承诺，并根据轮岗教师的贡献进行奖励，给其相应的激励性发展空间，不断满足教师个人自我价值实现的需要。同时也要通过严格规范的科学考评来约束部分仅心存功利而不踏实工作的教师。这样才能使轮岗教师在新岗位上发挥最大作用，提高育人质量，真正促进整个义务教育动态均衡发展。
参考文献
[1] 黄启兵.教师轮岗制度分析[J].中国教育学刊，2012（12）.
[2] 黄城梅，龙洋.对建立义务教育城乡教师交流制度的思考[J].教育探索，2006（7）.
国内外的经验表明，实行校长和教师的交流轮岗制度，是有效提高农村和边远地区教育质量的方法之一。为此，国家近年来一直努力推进校长教师交流轮岗工作。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确将实行校长教师交流轮岗作为统筹城乡义务教育资源均衡配置、办好人民满意教育的一项战略举措。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也明确要求首先在县（区）域内实行校长教师交流制度，实现城乡均衡发展，并且逐步在更大范围内推进。国务院在《关于加强教师队伍建设的意见》中更具体地把建立县（区）域内义务教育学校校长教师轮岗交流机制，作为加强城乡教师队伍建设的重要途径。
今年9月，教育部、财政部、人力资源和社会保障部等部委联合印发了《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，对加快推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗工作的具体方法与时间安排等进行了全面部署。教育部教师工作司负责人在答记者问时表示，将多措并举加快推进义务教育学校校长教师交流轮岗，努力让每所学校都能有好的校长、好的教师，让每个学生都能享受到优质的教育。
上述文件为下一阶段校长教师交流的问题提供了指导性、操作性的政策依据。但是我们应该充分认识这项工作的艰巨性、复杂性。据全国教育统计数据和课题组实地调查发现，这项工作在实施过程中遇到了多种障碍，包括经费不足、配套保障措施不到位、交流轮岗组织管理不力、监督评价缺失等，因而造成教师、校长流动率低、效果差，流动难以推进的局面。目前全国各地县（区）域内城乡教师、校长在学历、职级、待遇方面差距仍然较大。除沈阳、成都等少数地区外，我国大部分地区城乡校长、教师的交流率均在5%以下，与教育部提出的10%～15%的流动率目标相去甚远。
解决城乡之间师资的均衡配置，完善义务教育阶段校长与教师交流的政策，需要我们因地制宜，制定更加详尽、更加切实可行的操作办法。具体可以从以下几个方面着手：
一、将“县域内义务教育学校教师、校长交流轮岗”确立为一种制度，明确交流轮岗工作的目标、范围和策略
三部委的文件明确指出，要“加快建立县（区）域内校长教师交流轮岗制度。力争用3至5年时间实现县（区）域内校长教师交流的制度化、常态化，率先实现县（区）域内校长教师资源均衡配置，支持鼓励有条件的地区在更大范围内推进，为义务教育均衡发展提供坚强的师资保障”。根据这个要求，推进校长教师交流应遵循“国家主导、省级统筹、以县为主，双向交流、共同发展，以人为本、分类指导”的基本原则，要采取切实措施，进一步扩大校长教师交流覆盖面。
在交流主体方面，以城区名校与农村薄弱校间的校长轮岗和骨干教师与薄弱教师间的交流为主，确保师资在城乡间的均衡分配和优质师资向农村的流动。流动时限可定为小学校长6年制、中学校长3年制、教师1～3年制。教师、校长的交流由地方教育行政部门在国家层面政策的统一要求下，结合本区域实际情况，制定具体多样的实施办法。
三部委文件对交流人员的范围做了清晰的规定，如义务教育阶段公办学校校长、副校长在同一所学校连续任满两届后，原则上应交流。在同一所学校连续任教达到地方教育行政部门规定年限的专任教师均应交流轮岗。对教师在同一所学校连续任教年限的规定，应与中小学学制学段相衔接。城镇学校、优质学校每学年教师交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师交流轮岗应不低于交流总数的20%。文件既有规范性的政策要求，也给地方留下了政策空间。
交流方式上，可以通过组建教育集团或对口结对的一体化等形式，在集团内部或对口学校之间相对固定交流，用统一标准评估教育质量。
二、建立“县管校用”的义务教育教师管理制度
三部委的文件要求全面推进“县管校聘”的管理改革，加强县（区）域内义务教育学校教师的统筹管理，为教师资源的均衡配置和合理流动提供制度保障。这就要求对教师队伍管理模式进行重大的变革，建立“县管校用”的义务教育教师管理制度，由县级教育行政部门会同有关部门统一管理教师人事关系和聘任交流，委派学校对教师进行日常教学事务的管理。这样，可以有效规避与《教师法》第十七条中教师与学校聘任关系的冲突，实现教师由“学校人”向“系统人”的转变。因此，应尽快在全国范围内建立健全“县管校用”的教师管理制度，为推进县域内义务教育学校教师、校长交流提供根本的组织保障和法律依据。
三、明确责任主体，成立专门机构并完善工作机制
三部委的文件明确要求，要在党委政府统一领导下，“各级教育、组织、编制、财政、人社等部门形成联动机制，加强统筹规划、政策指导和督导检查，并明确各级相关职能部门的工作责任”。因此，各县区要成立强有力的组织领导机构，由各级政府一把手领导或分管领导亲自负责统筹，会同教育、财政、人社、编制等部门形成联动机制，协同制定政策和规章制度，全面系统地在全国部署县域内义务教育学校教师、校长交流轮岗的战略规划和行动方案，将县域内教师、校长交流轮岗成效作为问责和考核各级政府和相关部门政绩的重要指标。同时，要建立校长教师交流轮岗政策的信息公开制度，切实维护参与交流轮岗校长教师的合法权益。
四、设立专项经费推动交流轮岗工作
专项经费可以为县域内教师、校长流动轮岗制度的推进提供财政保障。建议设立由中央到地方不同配额构成的专项资金，为校长教师提供流动经费补贴。经费划拨与支付由各级财政部门掌控，由专门机构小组监督管理，实行透明公开的自地方到中央的申报、审批、发放、汇报一体化专项经费管理机制。
五、建立交流轮岗工作的监督评价机制
有效的监督评价机制是确保和提高校长教师交流轮岗成效的制度保障。建议由交流目的地学校作为考核单位，成立由校行政管理团队和在校教师、学生代表组成的专门督导评价小组，为校长教师分别制定一套交流工作评价指标体系、评判标准和评价策略，对交流工作绩效进行实时监督与评价，确保交流的效果，并为交流制度的完善提供反馈和依据。
六、建立全国义务教育学校校长教师电子档案库
建立全国义务教育学校校长教师电子档案库，实时掌握关于教师校长的基本情况、工作活动与表现、专业发展历程等信息，为师资资源配置和人事管理提供现代化的基础信息平台。在校长教师交流制度建设中，该电子档案库可以成为专门机构小组进行城乡师资资源调配和流动情况监督管理的基础数据库，可以成为专项经费划拨和审核的数据依据，可以成为校长教师流动轮岗工作的监督、评估、反馈平台，可规避流动后离岗、渎职等不良现象。
七、完善流动轮岗校长教师的激励机制
三部委的文件明确指出：要在编制核定、岗位设置、职务（职称）晋升、聘用管理、业绩考核、培养培训、薪酬福利、评优表彰等方面制定优惠倾斜政策，激发校长教师参与交流轮岗的积极性和主动性。树立正确用人导向，把到艰苦边远地区和薄弱学校工作作为培养锻炼校长、教师的重要平台，与其职业发展进行全过程、全方位的有机衔接。所以，各级教育行政部门要尽快完善激励机制，建立奖惩制度，对于积极参与轮岗的校长教师，在职称评定、评优评先、求学深造等各种事务中，相对于同等条件下的其他人，给予各种制度上的倾斜与扶持，同时做好优秀轮岗校长教师的宣传报道工作，吸引更多校长教师自觉自愿主动加入轮岗队伍。
八、坚持以人为本，争取校长教师和全社会的理解、认同和支持
三部委文件中明确要求，必须实行人性化管理，让校长教师自觉自愿参与交流，交流工作才不会流于形式，才能取得实效。“要统筹各类学校发展需要与交流对象的实际情况，实行刚性流动与柔性流动相结合，政策兜底与激励引导相结合，政策引导为主，行政手段为辅。”同时，要求各级教育行政部门和学校将交流轮岗工作与教师队伍的结构优化结合起来，要“多给校长教师一些人文关怀，多做一些暖人心的工作，让参与交流的校长教师经济上得到实惠，精神上得到鼓励，地位上得到提高，事业上得到发展，使校长教师真正愿意流动、主动参与流动”。
三部委的文件对校长教师的交流轮岗制定了具体的路线图和时间表：2014年进行总体部署和经验交流，印发相关政策文件，启动推进交流的专项工作措施，交流轮岗工作初见成效。2015年通过专项措施、经验交流和新闻宣传，持续加大工作推进力度。2016年将对先行先试、取得显著工作成效的省份开展检查验收，予以宣传表彰。2017年开展校长教师交流轮岗工作专项督导检查。2018年对工作滞后或不力的省份，逐省进行工作指导和帮扶，要求提出整改措施。
从目前的情况来看，义务教育阶段校长教师交流轮岗已经是箭在弦上，蓄势待发。如何解决教师流动轮岗以后的教师队伍建设，如何解决城市教师到农村边远地区的周转住房与吃饭问题，如何解决农村校长教师到城市学校的工作适应问题，都有待研究与探索。这是一项前所未有的工作，尽管国内外有一些成功的经验，却由于我国幅员辽阔、地区之间差异性大，很难简单复制。未来此项工作仍然需要我们不断探索、不断完善。
【关 键 词】教育资源；交互流动；逆向流动；路径依赖
由于我国城乡二元经济结构的客观存在，拉大城乡之间教育差距。合理有效地分配教师资源是缩小城乡教育差距，推进教育均衡发展的关键所在，同时也是难点所在。针对目前城乡之间教育差距进一步拉大的趋势，迫切需要均衡配置教师资源，以保证基础教育健康发展。
一、教师流动的必要性
1. 国家政策的规定。2006年新修订的《义务教育法》第三十二条规定：“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设”。同年，教育部颁布的《关于大力推进城镇教师支持农村教育工作的意见》指出：“建立和完善本行政区域内长期稳定的‘校对校’对口支援关系，鼓励和支持城镇办学水平高的中小学与农村学校建立办学办学共同体”。与此同时，各地还出台了相关的法规，以保证地区教师的流动。如，江苏省在《关于江苏省义务教育优质均衡改革发展示范区建设意见的通知》中规定，校长和教师依法实行定期交流制度，校长在同一学校连任不得超过两届，教师按每年不低于专任教师总数15%，骨干教师按照每年不低于骨干教师总数的15%的比例进行交流。②沈阳市在《沈阳市教育局关于进一步推进中小学干部教师交流工作的意见》规定，男50周岁，女45周岁以下，校长在同一所学校工作时间满6年都要分批进行异校交流，其中教师交流以市区骨干教师，小学高级教师，中学一级教师和高级教师为主。③通过相关政策的制定保证教师流动的合理实施。
2. 有益于农村教师的专业成长。农村地区由于工作条件艰苦，福利待遇较差，难以吸引到优秀教师。在对农村教育调查中发现，农村地区师资质量偏低，教师实力未达标现象严重。此外，直接从师范院校毕业的学生绝大部分师范毕业生都在镇中心学校任教，只有20%左右到村级学校任教，导致农村教师队伍在年龄结构、知识构成方面存在较多问题。
通过农村教师向城市交流，可以学习先进教学方法，更新其教育理念，提高教育水平。这批教师返回农村以后，对周围教师具有较好的辐射作用，传递优秀的教学方法，提高师资的整体水平，实现学校师资由教师流动为主的“配置式均衡”向学校内部挖掘为主的“发展式均衡”转变。
3. 有助于基础教育健康发展。我国长期存在的城乡二元经济结构难以短期改变，城乡教育差距必然会长期存在。而有效配置城乡教师资源，保障农村地区教师资源的优化发展，是保证农村地区教育质量、缩小城乡之间教育差距的有效途径。
卡兹在生命组织学说中讲过，要保证组织的高效运转，需要组织内部人才的流动。教师作为鲜活个体，在长期的工作中往往会出现职业倦怠。个体要发挥其最大效用，其最佳工作年限在3～5年之间，因此，在教育中需要定期进行教师流动，一方面激发教师的工作热情，消除教师的职业倦怠，同时需要城乡之间教师的合理流动来保证教师队伍的动态均衡，来促进基础教育的健康发展。
二、教师流动中存在问题分析
1. 流动无序：单向上位流动突出。在日本与韩国，制定流动政策时会特别考虑薄弱学校、偏僻学校。相比较日本、韩国教师流动，我国教师流动秩序混乱，方向单一。在流动地域上依据农村―乡镇―县城―地市―大城市；在学校流向上，从薄弱学校流向重点学校、优质学校，从低级学校流入高级学校。在流动中教师鲜有主动申请到薄弱学校、农村学校任教，往往遵循“一江春水向东流”原则，一味追求“单向上位”流动，“逆向流动”情况很少。除个别流动教师难以胜任高一级学校教学工作，会选择向下流动。
2. 过程失范：滋生腐败严重。在国外教师流动有一套完备的程序，相比较而言，我国教师流动程序缺乏，过程不透明，缺乏有效监督。校长在教师流动中起到决定作用，在过程中校长的权利得不到有效监督，导致教师流动只能在小范围内进行，易于暗箱操作，导致权钱交易，使得教师流动异化为个人谋求利益的渠道。因此，目前我国教师流动是个人主导的行为，腐败滋生。
3. 保障缺失：教师患得患失。国外以立法的形式保障流动教师的权益，如规定教师在流动期间除原有待遇不变外，还对流动教师发放特殊津贴等激励措施消除了流动教师的后顾之忧，使其全身心投入到教学中。相比较而言，国内教师流动保障机制不够完善，国家《教师法》中没有明确规定流动教师享受的优惠待遇，地方出台相关保障政策，但是实施情况堪忧。地方在出台相关政策是，多以“评奖、评优、评职称优先考虑”等来激励教师参与流动，但由于诚信问题，有些学校评奖评优以及职称评选方面没有做到公开公正，导致教师对于地方政策持怀疑态度，严重削弱了流动教师工作积极性与有效性。
三、教师流动的一些建议
1. 明确教师公务员身份。《教育法》规定：在我国，教师是履行教书育人，培养社会主义事业建设者与接班人使命的专业人员。相比较公务员由国家安排，需要定期流动以保证其高效性，而专业人员需要保证期稳定性，以保障期专业的延续。专业人员需要思想自由，有一定的专业自，不纳入行政系统的管理，其出发点是为了保持教室队伍的独立性，但也赋予了教师在流动中过分的权利。我国教师流动以个人为主导，国家在教师流动中没有相关的法律法规，导致教师流动中行政干预手段匮乏，流动无序混乱。在个人收益的驱动下，教师流动往往会呈现趋上性，来实现个人收入的最大化。因此，需要明确教师国家公务员身份，并设立教育公务员法，使得教师流动有法可依。国家依据相关法律对教师定期进行重新分配，可以有效抑制教师无序流动，合理配置区域内教师资源，缓解“择校热”现象。
2. 建立科学流动机制。首先在制定政策时，要开展广泛调研。调研对象选择要包含不同类别的学校（城市学校、乡镇学校、农村学校以及优质学校与薄弱学校）。在充分听取教师不同意见的基础上，制定出惠及大部分教师的政策。其次，在政策实施刚性基础上，应具有一定的弹性，处理好制度化与人性化之间的关系，充分考虑教师的实际情况。如，家庭住址、家庭负担、身体状况以及子女入学等实际需要。再次需要制定合理的教师流动模式，对不同需要的教师选择不同的流动模式。现阶段教师流动模式主要有：特岗制度、转会制度、支教制度以及定期流动制度。其中定期流动制度依据时间的流动时间的长短又分为：初级模式（短期交流）、中级模式（定期1年左右，柔性流动）和高级模式（定期3～5年，刚性流动）等不同类别。④建议在确定流动模式时，多考虑定期流动制度。此外，还需要确定教师流动合理的年限，流动的年限不宜过短也不宜过长，过短难以体现流动教师的时间能力，过长又会影响流动教师的积极性。各地需要依据本地实际情况，来确定教师流动周期，一般3年左右为宜。
3. 形成监督与问责机制。教师流动过程要做到公开透明需要建立监督问责机制。目前来看监督主要有：政府监督、社会监督与学校监督。其中政府监督主要确保各地政策被有效实施，保证政策的执行力。社会监督主要对教师流动实施过程予以监督，保证实施工程公开透明，杜绝暗箱操作，防止腐败滋生。学校监督主要是对教师教学予以监督，以保证教师认真履行义务，保证流动流动效果。上述监督环环相扣既维护了流动教师的合法权益，又确保教师认真履行相关义务。同时在教育管理中要实施严格的问责制度，流动教师的工作作为考核政府工作的一项重要指标。重点强化对区域党政主要领导的考核与问责，将推进城乡教师流动工作成效与其职务晋升直接挂钩，确保城乡教育流动的有效落实。⑤
4. 完善教师流动保障机制。我国对于流动教师奖励机制还不够完善，导致教师普遍选择单向流动（不愿意去农村）。当前教师工资待遇不高，尤其是农村地区。虽然近年来国家着力提高教师待遇，实行城乡教师同工同酬，但是城乡教师在在绩效工资、医疗保险、住房补贴、子女入学等福利方面存在较大差距。因此，现阶段需要健全流动教师保障机制，激发教师积极性，消除教师的后顾之忧。具体有以下几点：实行同工同酬，同一区域内统一各类学校福利待遇发放标准，平衡城乡之间教师工资收入，为教师流动创造条件；开展标准化学校建设，改善农村地区薄弱学校工作环境，减小教师逆向流动心理落差；设立专项资金用于流动教师培养，对流动到边远地区、薄弱学校的教师发放补助，同时在职称评选、晋升上，有流动经历的教师优先安排。最后，对流动教师子女入学予以帮助，每月给予教师一定的交通补助等。
注释：
①2013年全国教育事业发展统计公报.
②③郝保伟.教师流动政策的合法性缺失及其重建[J].中国教育学刊，2012（09）：5-9
