关键词：城乡规划；建筑管理；法律体系；监督
前言
当社会经济发展到一定时期后，需要对城乡的土地和空间进行合理布局，并有效的监督各项基础建设设施和方案，从而确保城乡布局的合理化。在当前我国城镇化建设过程中，城乡规划作为其中非常重要的一项工作，通过有效的提高城乡规划建设管理能力，实现城乡规划的科学性和有效性，更好的促进城乡经济的健康有序发展。
1 城乡规划建设中存在的问题
1.1 城乡规划建设管理存在随意性
城乡规划建设管理体现的是政府的意愿，具备一定的行政管理特征。但由于城镇储备能力十分有限，再加之部分政府在城乡规划中缺乏长远战略眼光，管理措施及方案经常性变动，由于城乡规划建设管理具有较强的随意性，这也导致城乡规划建设管理工作很难持续开展下去。
1.2 城乡规划体系不健全
当前部分地区城乡规划体系缺乏完善性，这也导致城乡规划工作缺乏宏观性指导，在实际决策中存在一定的盲目性。很大一部分城镇体系规划不仅缺乏层次性，而且性质雷同现象十分常见，重复建设现象较为常见，从而造成一定的经济损失，并增加城乡规划建设管理的难度。另外，当前小城镇规划建设过程中，缺乏完善的管理制度，小城镇规划建设缺乏自身特色，管理流于形式，办公程序缺乏实质性，尽管近年来城乡规划建设管理方面的法律法规陆续颁布，但城乡规划建设管理水平仍然不高。
1.3 城乡规划建设管理执法难度大
在当前城乡规划建设管理工作中，执法难度大是其中非常关键的问题，而且这个问题具有长期性。这主要是由于城乡规划建设管理执法人受政府权力的牵制，实际执法过程中存在许多因素对其进行阻滞，从而导致执法无法顺利进行。部分单位和个人为了追求利润的最大化，利用不合法手段来打通关系占用大量的公共资源。部分需要拆除的建筑物会利用罚款来躲避拆除，从而给执法工作带来较大的难度。部分领导干部存在带头违法的情况，往往利用重点项目作为掩护，并从中谋取利益，导致执法工作无法顺利开展。
1.4 城乡规划建设管理人才匮乏
城乡规划管理工作的顺利开展，离不开专业人才队伍的支持。但当前城乡规划建设管理中人才缺乏，建设管理技术水平不高，管理手段缺乏科学性，这严重阻碍了城乡规划建设工作的正常运转。
2 提高城乡规划建设管理能力的途径
2.1 加强对城乡规划建设管理的重视
通过强化城乡规划建设，有利于加快城市化发展的进程，并进一步促进社会的健康发展。科学的城乡建设管理有利于城镇化的持续发展，并对农村工业化发展起到一定的促进作用，对调整农业产业结构及经济产业结构具有积极的意义，为农业现代化发展目标的实现奠定了良好的基础。因此我们要对城乡规划建设管理的重要性给予充分的认识，进一步明确其对现代社会和经济发展的作用，加大力度发展城镇经济，加快推进城市化发展进程，为城镇经济的健康持续发展奠定良好的基础。
2.2 建立健全完善的法律体系
根据相关法律来对城市政府的城乡执法主体地位进行明确，确保能够做到依法行政。同时对于越权和违法审批及其他一些违占地、建设的行为加大处罚力度，确保规划管理的合理性，为城乡规划执法创造一个良好的环境。特别是在当前依法行政工作推进过程中，城市规划面临着新的问题，而且规划监察难度不断增加，在这种情况下，需要进一步提高城市规划监察机构的规模，树立城市规划的权威性和严肃性，确保城市规划的有效实施。
当前城乡规划建设管理离不开法律法规的支持，需要建立健全城乡规划建设管理的法规体系，这样城乡规划管理建设工作才能做到有章可循、有法可依，使城乡规划建设管理工作更加规范，加快制度化的发展进程。任何一项行政决定都需要以明确的规定作为依据，这就需要确保自由裁量权的合理性，否则会导致程序出现混乱，因此需要强化法律法规体系建设，明确自由裁量权，确保其能够与不同时期城乡规划相关程序的要求相符合。另外，还需要进一步明确城乡规划建设审计和法宝规划和法定通则之间的关系，确保形成的一个严密的管理体系，明确城乡规划的技术标准。
在开展城乡规划建设管理工作中，还需要符合城市建设的客观规律，而且要遵循城市规划中对于土地和基础设施等的相关规定，需要遵循相关的环节。因此进一步完善城乡规划中的相关法律法规，能够有效的避免城乡规划管理中随意性情况的发生，有效的遏制职权滥用及越权的行为。
2.3 加强对规划管理的监督
城乡规划是一项长期的、系统的工作，这也决定了规划管理工作的长期性和不间断性，为了保证城乡规划建设管理工作的顺利实施，需要各级行政主管部门将其作为一项重要的工作内容，并且做好日常的监督与管理，确保各项管理制度能够顺利的实施。对于监督检查的过程中发现的问题，要及时进行处理，督促相关人员坚守岗位，完成自身的职责。只有制度才能保证和维护监督，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。在这些年的规划管理实践中，很多地方存在着事前基本没有监督、事中基本缺乏监督的现象、内部监督流于形式的问题，对此必须要加强内部监督机制的建设，并且促进内部控制度的完善，从而实现对规划管理的有效监督，提高城乡规划建设管理能力。
2.4 增强人员素质
由于城乡规划建设管理工作具有较强的复杂性，无论是管理程序还是操作过程中都十分繁琐，这就对城乡规划管理人员提出了更高的要求。作为一名城乡规划管理人员，不仅要具备一定的专业素质，同时还要具备较高的道德水准，这样在具体工作中才能自觉遵守相关的规定，并坚守好自己的工作岗位，努力提高自身的综合素质，进一步提高城乡规划管理的能力。
3 结束语
近年来我国城市化建设进程不断加快，这也对城乡规划建设管理工作提出更高的要求。为了有效的提升城乡规划建设管理的能力，需要对城乡规划的作用给予充分的重视，并进一步强化相关法律法规的建设工作，努力提高城乡规划建设管理人员的整体素质，鼓励公众积极参与到城乡规划建设管理中来，有效的提高城乡规划建设管理水平，使城乡规划工作能够顺利实施，加快推动城市经济和社会的发展的步伐。
参考文献
[1]彭新唐.新型城镇化与城乡规划建设[J].广西城镇建设，2014（2）.
论文摘要 由于我国城市化和城乡一体化进程的快速推进，部分城市进行了行政区划调整“由村改居”，从而导致了原来村庄规划区内已建成的房屋因行政区划调整后转变为城市、镇规划区内房屋，当事人就此类房屋所签订的租赁合同如何处理，最高人民法院于2009年7月30日公布的《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），没有明确规定，使得村改居前在土地上建设的房屋因没有取得建设规划许可证而导致他人租用该房屋是否有效的合同效力产生争议。本文试就审判实践中存在的因村改居过程中依附于土地上的房屋租赁合同的效力认定，以及该房屋租赁合同是否有效，阐述加快集体土地用地性质转变过程相关立法的必要性及紧迫性。
论文关键词 村改居前建设的房屋 房屋租赁合同 效力认定
近日，某法院在审理一起确认土地使用权转让无效纠纷案中，承租人向出租人租赁一厂房用以经营农贸市场，合约租期至2016年，2016年出租人将该厂所连同土地使用权一并转让给第三人，2014年初，承租人以出租人将诉争土地及厂房在未告知其享有优先权转让第三人属无效行为，请求确认出租人转让给第三人的土地无效。应诉后，作为被告的出租人及第三人均辩称承租人不具有优先权，认为根据最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，原告作为承租人与被告之间关于厂房的租赁合同系无效合同，原告作为无效合同的一方当事人不享有抗辩出租人处分其土地使用权等相关权利优先权。本文从合同的法律适用、无效认定等方面就建设工程规划许可证制度在认定村改居前建设的房屋因租赁产生的合同效力争议问题进行阐述观点：只要租赁合同不存在《合同法》第五十二条规定的无效情形，且是双方真实意思表示，应认定合同有效。
一、村改居过程并不当然地导致土地性质的改变
在该起案件中，涉案厂房系原乡镇企业某机械厂的企业用房，建设于20世纪90年代初，当时土地系农民集体所有，房屋座落在东海乡某村上，属乡村规划区，也就是说涉案房屋系“乡村房屋”，不是“城镇房屋”。该房屋于2003年经政府批准取得了《集体土地建设用地使用证》。
对于该房屋租赁合同的效力，存在两种意见，一种意见认为房屋现在已经是属于城市规划区，都应当视为城镇房屋适用《解释》第二条的规定，凡是没有取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋所签订的租赁合同均为无效；另一种意见认为，此类房屋在建设时并不属于法律规定应当办理《建设工程规划许可证》的范畴，最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条不能作为认定此类房屋租赁合同无效的法律适用依据。
（一）建设规划许可证的法律形式
《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。”此条文为我们认识进行房屋建设前，取得规划建设许可证是合法建房的依据之一。获得建设规划许可证后，施工单位可以持建设单位的该建设许可证进入现场并按照前者的要求进行施工，建设单位获得建设规划许可证后，房地产管理部门方可在该工程竣工验收合格后发给产权证明。
（二）房屋租赁合同有效成立之法律要件
出租人和承租人就租赁房屋出租时间，租金及违约责任等条款达成协议后，租赁合同即告成立。成立后的房屋租赁合同有无法律效力，主要看以下四个方面：一是出租房屋合同主体是否符合规定。二是房屋是否为法律法规禁止出租。三是出租房屋合同的内容是否合法。四是是否进行过登记备案。
（三） 私法领域中保护交易稳定的原则
首先我们必须明确一个基本前提是，《合同法》的一个主要目的保护当事人合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设。因此，《合同法》应当激励交易而并不是加以限制。因此，合同效力的认定规则应成为全国统一的标准，对合同内容的保护而不受随意干扰。
二、村改居过程中认定房屋租赁合同效力的法律依据
（一）《解释》第二条的制定依据
《解释》在强制要求准确地适用有关的法律、行政法规解释的基础上确定了认定合同效力的标准：只有非法建筑物合同被视为无效。那么，在何种情况下，房屋租赁合同标的物为违章建筑呢？根据《城乡规划法》，第六十四条规定，涉及违法建设未取得建设工程规划许可证或者未按照房屋建设工程规划许可证的规定建设即是。 根据《合同法》规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。最高人民法院关于适用《合同法》若干问题的解释（一）第四条规定，在合同法实施后经法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。最高人民法院关于适用《合同法》若干问题的解释（二）第十四条还规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”的规定，是指强制效力。从上述规定可知，只有违反了全国人大及其常委会颁布的法律、以及国务院颁布的行政法规中的效力性强制性规定的合同才无效。
《解释》第二条认定租赁合同无效的依据是：租赁标的物违反了《城乡规划法》的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定而进行建设，故而根据《合同法》的规定，认定依此违法建筑为租赁标的物签订的租赁合同因违反法律效力性强制性的规定而无效。
（二）《合同法》的现行规定及司法实践
合同的成立和生效是两个不同的法律概念。《合同法》第44条规定：依法成立的合同，自成立时生效。因此有学者认为我国《合同法》主张的是合同成立与生效的统一论，否认“分离论”的理论。这些学者认为“分离论”存在三个缺陷，其一“尊重当事人的合同自由，把国家评估合同的生效，当成合同的外部因素”，其二便是“误导了当事人，它告诉当事人，只要坚持“合同自由”，合同即可成立，而合同是否依法和生效，则是国家的责任。”其三是“逻辑上错误，合同成立，意味着当事人应当依合同行使权利，履行义务，但它又可能无效，又怎么能约束当事人，让当事人履行合同？”
首先，根据《合同法》第44条来看，主要包括两个方面，一是合同应当在法律规定内，二是指出了合同生效的时间。虽然对于大多数合同其成立与生效时间具有同一性，但并不意味着合同的形成与生效是完全统一的。同时《合同法》也强调了合同形成的“法律规定”性，只有“依法订立”的合同，才能生效。这样会促使当事人在签订合同时必须“依法”。 针对这种情况，要认定涉案厂房的租赁合同是否无效，应当以涉案厂房的建设是否违反了法律、行政法规强制性效力的规定进行认定。
（三）涉案厂房的建设规划许可应当适用建设时生效的建设规划管理的法律、行政法规的规定
有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据”的规定，因此，对于涉案厂房的建设应当如何办理建设规划许可、以及是否需要办理《建设工程规划许可证》，应当依据涉案房屋建设时生效的法律、行政法规的规定。
（四）对于房屋建成后由村改居的情形，该房屋是否应当依照城市房屋的标准补办《建设工程规划许可证》，目前并无相关法律法规规定
如上文所述，《城市规划法》和《城乡规划法》均不适用于涉案厂房，且在建设完成之后，经过政府依法办理用地审批后，确认了涉案厂房的建设用地， 因此不属于违法建筑。
三、 村改居过程中法律设计的滞后及法律需求的变化
（一）法律设计将城乡两种规划绝对化
中国的城乡规划和建设工作开始于改革开放之初。但这阶段的法律规范缺失，农村的规划和管理，只有政府的政策。1993年国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》，对农村的规划和建设问题，走上制度化和规范化。
从《城市规划法》、《城乡规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》的具体规定看。城市房屋和乡村房屋建设在规划审批事项上存在本质区别，《建设工程规划许可证》仅限于城市房屋。2008年1月1日施行的《城乡规划法》将乡村规划纳入调整范围，改变了以往《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》分别对城镇规划和乡村规划进行规制，城镇规划与乡村规划二元分立的状态。乡村规划作为一项制度正式纳入了法律的调整范围。
（二）关于乡村房屋建设的规划审批
《村庄和集镇规划建设管理条例》在“村庄和集镇规划的实施”中对乡村房屋建设规定了“建设用地审批”，即先申请选址定点，经审查同意并出具选址意见书后，向土地管理部门申请用地，经批准后由土地管理部门划拔土地。除此“建设用地审批”之外，《村庄和集镇规划建设管理条例》中没有其他规划审批规定，既没有办理《建设用地规划许可证》的规定，也没有“建设工程规划审批”及办理《建设工程规划许可证》的规定。
《城乡规划法》在第三章“城乡规划的实施”中规定了办理《乡村建设规划许可证》和“用地审批”，即，经申请批准后取得《乡村建设规划许可证》，在取得乡村建设规划许可证后，办理用地审批手续。由此可见，尽管对涉案房屋无溯及力的《城乡规划法》对于乡村房屋的建设规划审批有一些新的规定，建立了《乡村建设规划许可证》制度，但是与《村庄和集镇规划建设管理条例》一样，均没有关于办理《建设工程规划许可证》的规定要求。
（三）关于城市房屋建设的规划审批
《城市规划法》在第四章“城市规划的实施”中，对城市房屋建设规定了两项规划审批手续，一项是“建设用地规划审批”，即先申请定点经批准后取得《建设用地规划许可证》，而后申请用地并经政府批准后由土地管理部门划拔土地，一项是“建设工程规划审批”，经批准后取得《建设工程规划许可证》。
关键词：城乡规划；地方立法；条例
中图分类号：D9 文献标识码：A
原标题：城乡规划地方性立法探索——以《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》为例
收录日期：2013年4月7日
根据《中华人民共和国城乡规划法》、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》，针对城乡规划管理工作的特点，乌鲁木齐市在借鉴相关城市规划管理经验的基础上，起草了《乌鲁木齐市城乡规划管理条例（草案）》，该草案在理顺规划管理体制、规范城乡规划许可程序、遏制规划违法行为、疏解旧城、发展新区等方面作了明确规定。但是，城乡规划管理工作中还存在一些问题，与乌鲁木齐市经济社会发展的要求不相适应，为进一步做好城乡规划管理工作，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，对现存问题进行分析，并给出建议。
一、新疆地方城乡规划现状
近年来，在自治区党委、人民政府的正确领导下，在各地、各部门的努力下，我区工业化、城镇化进程不断加快，城镇化水平稳步提高，全区城镇化率达到39%，城乡综合实力以及区域中心城市的辐射带动作用进一步增强。各级规划、建设部门认真履行职责，依法加强城乡规划建设管理，城乡规划工作取得可喜成绩。城乡规划不断完善，《自治区城镇体系规划》稳步实施，《新疆沿边境城镇发展带战略规划》、《南疆铁路沿线暨南疆石化产业带城镇发展规划》和《乌鲁木齐都市圈规划》编制工作顺利开展，87个市县城市总体规划修编全部完成，详细规划覆盖比例不断提高，城市控制性详细规划覆盖率达到70%以上，所有建制镇和59.2%的集镇编制完成了总体规划，29.9%以上的行政村编制了建设规划，13个县完成了以村庄布点为重点内容的县域村镇体系规划编制工作，推进了以村庄整治工作为重点的社会主义新农村建设，村容村貌明显改善。城乡规划管理进一步加强，全面建立了规划建设项目“一书两证”许可制度、规划管理委员会制度，积极推行“阳光规划”，建立了规划公示制度和听证制度，开展了自治区派驻城乡规划督察员试点工作，扎实推进城乡规划效能监察工作。加大了《城乡规划法》和自治区《实施办法》的宣传力度，城乡规划的法制建设逐步加强。历史文化名城保护工作取得突破性进展，现有国家历史文化名城3个、国家历史文化名镇2个、国家历史文化名村1个、自治区历史文化名城2个。随着城乡规划工作的不断加强，城镇体系趋于合理，城乡面貌发生了明显变化，区域协调和城乡统筹进一步发展，城市管理和基础设施建设水平不断提高，城市综合服务功能明显增强，为全区投资环境的改善和人民生活水平的提高创造了良好条件。但是，城乡规划工作中还存在一些不容忽视的问题，与自治区经济社会发展的要求不相适应。
二、规划编制体系存在的问题
（一）管理调控职能集中力度不足。在一些地方政府的城乡管理规划中，存在一些政府部门为了减轻管理强度，而将城乡规划的职能下放到区县政府，导致出现同样的政策在不同地方的实施完全不同，甚至有的地方多头审批却管理方法不同，从而造成城乡管理调控职能失稳，不能发挥其应有的价值。
（二）规划监管制度不完善。各地方政府往往存在重规划而轻监管的现象，对监管体制不够重视，使得规划监管体制不够完善。许多政府并没有设立科学的多层监管体系，各管理部门之间也基本各自为政，缺乏应有的联系和沟通，使得对城乡规划的监管了解不够全面，对违反规划体制的行政部门或个人也缺乏相应的追究制度，行政纠错制度也不够健全，对群众检举的管理办法也不够重视。
（三）乡镇规划不够合理，机构不健全。乡镇的规划一直没有受到地方政府部门的足够重视，特别是在一些偏远地区和中西部地区，乡镇发展比较落后，政府部门缺乏科学规划的积极性，对乡镇的规划存在应付了事的态度，设置的规划机构和监管机构不健全，也缺乏相配套的专业管理人才，管理水平普遍较低，在一定程度上阻碍了乡镇规划的发展。
（四）城乡规划编制工作滞后于城乡建设发展需要。受领导重视程度、规划编制技术力量和地方财力等因素的影响，大多数市县未按要求将城市规划编制和管理经费纳入公共财政预算；部分地、州还未开展地州城镇体系规划编制工作；控制性详细规划覆盖率和储备量远远不能满足城市快速发展的需要；全区共有20%的乡（集镇）和60%的行政村没有编制乡（集镇）和村庄规划。
（五）工业园区的设立、规划编制、实施管理不规范。一些市县未经自治区人民政府批准，擅自设立工业园区（开发区），未经法定程序批准，擅自扩区或改变区位，大部分工业园区（开发区）规划未按法定程序及时报送自治区人民政府审批；个别城市将工业园区（开发区）规划管理权下放给工业园区（开发区）管委会，违反了城市规划集中统一管理的规定。
（六）规划管理缺乏相应的保障机制。城乡规划的实施在很大程度上依赖于规划管理的职能执行，但目前我国的城乡规划在实施过程中往往存在这样或那样的问题，其根本原因就是规划管理缺乏相应的保障机制。分析在城乡规划中出现的一些问题，我们不难发现，目前对于城乡规划的研究大多从规划实施管理角度对规划实施过程中的相关问题进行有关探讨。这个角度多偏重于案例分析，寻求规划实施管理过程的不足，常常涉及到管理体制、机制和制度等相关问题。
三、对进一步加强地方城乡规划的建议
当前，新疆经济改革体制正在逐步改善，城镇化进程与城乡规划工作也面临着新的形势和要求，迫切需要对现行的城乡规划法律制度加以完善。城乡规划的地方立法往往由于部门利益冲突、立法创新不足、条文操作性不强等原因，造成城乡规划地方立法形同虚设。本文就完善城乡规划地方立法提出几点建议：
（一）克服部门利益倾向。防止和克服“部门权力利益化、利益法定化”，在立法过程中，着眼于全局利益和人民的根本利益，注重“立法决策同改革决策、发展决策相统一”的原则，以法律法规为依据，认真做好协调把关工作。应坚持权力与责任相统一原则，对行政机关的管理行为、服务责任尽可能做出明确、具体的规定。例如在《条例》立法过程中有些部门希望把一些相关的专项规划罗列出来，比如“风景名胜区、无形文化保护、工业和信息产业规划”等加入到规划条文中，显然规划法调整的对象是在城乡规划确定的规划区内，虽然这些大部分都在规划区的范围内，但是有些行业的法律法规已经规定了，条例中就不应该再重复。
（二）实行民主立法，提高立法工作透明度。科学立法、民主立法，是完善中国特色社会主义法律体系、加快建设社会主义法治国家的必然要求。地方立法是关系到规范政府和公民行为的重要决策，要逐步建立法规草案公开制度，通过各种途径争取各行各业的意见，城乡规划是一项公共政策，涉及更多人的利益，应在立法阶段征求专家、政府、设计人员、市民的意见。提高对权力机关在疏浚表达、合理平衡社会利益方面重要性的认识，树立其权威性和公信力。各级政府要切实将涉及社会利益、人民普遍关注的重大事项，及时提请国家权力机关讨论审议，依法做出决定，将向人大负责，受人大监督，并将其落实到改革发展的重大决策和社会利益有效表达、合理平衡中去，防止政府及其部门垄断、阻塞社会利益表达渠道，甚至以部门既得利益代行国家权力机关。
（三）严格实行地方性法规备案审查制度。地方性法规、规范性文件备案审查制度，是宪法、法律赋予各级人大常委会的一项重要法律监督职责，是人大常委会法律监督的基本形式。建立地方性法规的备案审查制度，有利于杜绝部门保护主义，同时有利于阶段性法律法规的清查，提高法规质量。由于法规、规范性文件、政府文件的时效性，在实际工作中，城乡规划主管部门的工作人员都无法一一解答各种法规及规范性文件的具体来源及其是否还有效，因此建议地方城乡规划主管部门应该加强地方性法规的备案审查制度，加强清查力度，对法规进行经常性的清理、修改、补充和废除。
（四）建立规划信息管理平台。未来城乡规划管理将充分利用最新的科技成果，在完善规划管理办公自动化的基础上，从办公模式和办公理念上提升城乡规划的管理水平。以城乡规划信息资源“共建、共享、共用”为目的，对不同数据来源的地理信息、规划成果、管理信息（规划审批及许可）和公文信息等规划资源进行全面的汇交，建立城乡规划系统一体化的规划信息汇交查询系统。这一点《城乡规划法》第十条也提出要强化采用先进的科学技术。
（五）强化城乡规划的监督、监管机制。加强对政府及其所属部门的违法查处，实施规划验收制度。各级城乡规划及国土资源行政主管部门必须要严格执法，坚持公开通报和挂牌督办典型违法案件；对违法严重地区的政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员严肃追究责任。规划验收制度应改变规划只在前期介入的现状，增加项目建设过程的监督以及增加规划建设完工后验收认可，对不按规划许可建设或违反规划许可进行的建设项目不予竣工认可。关于竣工验收及材料报送，《城乡规划法》也有相关的规定。
（六）健全城乡规划反馈体系。建立动态的自我反馈机制，对城乡规划的编制、实施、修改、管理、基础研究等情况进行动态跟踪和评估，根据城乡规划的具体实际情况，及时修正、调整下一年度城乡规划实施计划。
四、结语
新疆是我国少数民族聚集地区，对民族自治地方的资源配置、利益平衡问题，应当由我区的自治地方的立法机关立法决定，应对自治州、自治县的自治条例和单行条例的效力给予充分的尊重。做好城乡规划工作功在当前，利在长远。从地方立法主体而言，许多涉及本地基本利益、长远利益的政策，同样应由立法机关以地方性法规的形式加以确认，以使其具有较高的法律效力和一定的稳定性。在立法过程中应结合自身地域特点和规划管理要求，加强对城乡规划地方立法的研究，制定可以满足当地需求的地方性法规。探讨如何建立适应本土发展的城乡规划管理体制，建立一套切实可行的、完善的地方城乡规划法律法规、技术标准体系，为促进新疆经济发展和社会稳定而努力。
主要参考文献：
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根据县规划和建设局的安排，我将参加省建设厅、市规划和建设局组织的《城乡规划法》培训和我自己学习《城乡规划法》的体会向主任、各位副主任、各位委员作汇报。我的汇报分三个部份，第一部份是《城乡规划法》制定的时代背景，第二部份是《城乡规划法》的立法目的，第三部份是《城乡规划法》与原《城市规划法》相比较彰显的特点及主要内容。
第一部份：《城乡规划法》制定的时代背景
对《城乡规划法》制定的时代背景主要从二个方面来看：
一、以《城市规划法》为基础构建城乡规划法律制度的不足
1、城乡二元分治，不利于统筹发展
《城乡规划法》出台前，我国的城乡规划法律制度是建立在对城市规划管理依据《城市规划法》，对村庄和集镇的规划管理依据《村庄和集镇规划建设管理条例》基础上的城乡二元结构管理模式。城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，不利于城乡统筹发展，还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。
2、偏重技术管理，不利于政府职能转变需要
《城市规划法》形成于我国经济体制改革初期，内容上难以突出城乡规划必须适应政府职能转变，难以充分体现“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的原则。今天已十分明确，城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。城乡规划由物质空间设计走向综合规划，由技术管制走向公共政策。由于《城市规划法》没有突出对公众利益保护的规则，使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。
3、不适应经济体制转轨后的开发管理
《城市规划法》在内容上对规划编制作了较多规定，而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。
4、《城乡规划法》出台前的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展的需求
⑴各级城镇体系规划的法律地位不明确，导致城乡规划缺乏基本的区域协调与制约机制；
⑵城市总体规划内容繁杂，强制性内容不明确，难于作为管理依据；
⑶镇的地位及其规划缺乏实事求是的定位和规范，导致小城镇规划的法律规范薄弱；
⑷城镇详细规划缺乏严格的法定约束，导致详细规划从制定到实施都表现出随意性，各级城镇的规划实施管理难以有效规范；
⑸乡村规划缺乏强有力的法律规范，导致乡村建设难以逐步实现集约化发展。
5、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化
《城市规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。（举李伯富规划修改的例子）
6、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性
《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。
二、城市规划工作大背景发生了深刻变化
1、经济体制改革促进城镇化快速发展
⑴城市数量和规模迅速增加，建设量大面广；
⑵小城镇发展，建制镇内涵发生了本质变化；
⑶全国范围内人口流动数量庞大。
目前，全国流动人口为1.3亿人。全国人口流动主要有以下一些特点：从距离上看，以近距离的省内流动为主体；分省看，从经济欠发达地区向经济发达地区流动。分城乡看，主要是从乡村向城镇流动。随着我国改革开放步伐的加快、市场经济的进一步发展，“十一五”期间流动人口的流向格局不会有大的变化，规模可能会持续增大。
2、经济体制改革使城市规划工作面对新问题
⑴我国城镇化发展水平不平衡；
⑵快速城镇化与人均资源少、环境脆弱的矛盾更加突出；
⑶经济体制改革，市场配置资源，看不见的经济之手发挥作用；
随着改革开放的不断深入，全国经济体制改革取得了可喜的成绩，市场这只看不见的手在配置社会资源方面所发挥的作用日益强大，给我们城市建设和发展带来了无限活力。但是，由于我国市场体制尚未健全、行业分割、城乡分割的因素，也存在着市场机制失灵问题。第一，以优胜劣汰为主要特点的市场机制无法解决由于城乡发展政策。第二，城镇商业性公共设施建设过量，政府主导性公共设施建设普遍不足。第三，必须依靠政府才能解决目前所存在的住房供应结构失衡、农民工进城务工的生存保障和城市特色风貌建设中存在的问题。
3、城市规划管理依法行政成为迫切要求
⑴市场对资源配置起主要作用，城市规划作为公共政策首先要保护公众利益与公平，而不是操作具体项目；
⑵城市规划决策对经济发展能造成很大的影响，各级领导都认识到，城市规划失误造成的经济损失难以估量；
⑶经济成份多样化，城市规划涉及到公共管理与私有权利的关系，城市规划的实施无权损害私有权利；
一、将城乡建设类案件纳入环境保护法庭受案范围的必要性
城乡建设类案件纳入环境保护法庭受案范围是城乡建设活动与环境保护之间必然联系的结果。其一，城乡建设，即从事的城市、乡村的各类建设活动的总称。城乡建设一般涉及城乡规划、村镇建设、工程建设、市政公用事业、房地产业、城镇绿化水平、生产生活垃圾处理等方面。所有城乡建设需要通过具体的城乡建设活动来实现，而城乡建设活动的进行，皆须依法在不对周围的环境与自然资源造成危害或破坏的前提下开展。其二，城乡建设活动可能引发诸多环境问题。环境问题有环境污染和环境破坏两种类型，而引起环境污染和环境破坏的原因除了自然原因，实际上最主要的是人的活动，当然包括城乡建设活动。如：各类城乡建设都需要占用一定的土地资源、水资源，这样可能会形成土壤污染、地下水污染或土地功能下降等环境问题。其三，城乡建设规划科学合理，城乡建设活动规范，有利于实现环境保护。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定“在规划区内的建设活动都要遵守本法”，该法第一条规定“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”因此，城乡建设的目的是协调城乡空间格局、改善人居环境，与环境保护的目标一致，并行不悖。因此，城乡建设与环境保护之间存在的必然联系，有利于实现生态文明，是城乡建设类案件纳入环保法庭受案范围的现实必要性。
二、将城乡建设类案件纳入环境保护法庭受案范围的可行性
(一)理论可行性
从法律部门来看，我国的法律体系划分为宪法、民商法、经济法、刑法、行政法、诉讼法、环境与资源保护法七个法律部门。城乡建设类法律规范调整的对象主要是城乡建设相关行为活动，调整方法综合了民事、刑事与行政、甚至程序法等各部门法的特征，所涉案件的性质既有民事、行政，又有刑事;与环境资源保护法法律部门的调整对象具有大部分的重叠性、调整方法的一致性及案件性质的相似性。因此，城乡建设类法律规范属于环境与资源保护法法律部门的范畴，城乡建设类案件纳入环保法庭受案范围具有理论上的可行性。
(二)经济可行性
由于城乡建设的整个过程都与环境和自然资源有着密切的联系，因此城乡建设类案件的处理过程也将与环境或自然资源产生联系。单纯由民事庭、刑事庭或行政庭处理，需要投入大量的城乡建设、环境资源方面的知识、技术、人员等，否则不能全面解决城乡建设纠纷中的问题;由于城乡建设活动建立在对环境或自然资源开发、利用之上，必然涉猎环境保护庭职责范围内的工作程序和内容。而将城乡建设类案件纳入环境保护法庭受案范围，对于环境保护法庭的工作人员来说，既熟悉相关法律规范程序和内容，所涉环境与资源方面的问题也在自己的职权范围，审理程序一致，无需另行补充更多环境与资源保护法方面的智力支持和经济支出。因此，从经济的角度看，将城乡建设类案件纳入环境保护法庭受案范围合理可行。
(三)制度兼容性
我国当前环境保护法庭受案范围的研究一般关注的是案件的性质。环境保护法庭的受案范围一般涉及环境资源类民事和行政案件，有一些地方环境保护法庭将环境资源类刑事案件也纳入受案范围。其中，环境资源类的民事案件包括：与自然资源相关的物权保护纠纷;与自然资源相关的合同纠纷;与自然资源相关的侵权责任纠纷;环境侵权责任纠纷;环境公益诉讼纠纷。环境资源类的行政案件包括：涉及环境保护、资源保护类的行政案件;涉及土地征收、确权、规划等土地类的行政案件;涉及环境保护、资源保护的行政非诉执行案件。环境资源类的刑事案件包括：涉及破坏环境保护、资源保护、人文古迹保护的刑事案件;涉及环境污染重大责任事故的刑事案件;环境执法、资源监管执法人员失职渎职的刑事案件。
而城乡建设类案件都是在城乡建设过程中发生的，涉及城乡建设包含城乡规划、市政基础设施建设、房地产开发及城乡绿化建设等方面的问题。在城乡建设纠纷中，既会出现与环境和自然资源相关的民事纠纷，也会出现涉及环境与自然资源的行政案件，甚至会有污染或破坏环境与自然资源的刑事案件。因此，城乡建设类案件具有与环境资源案件同样的性质、处理程序与难度，放在同一个法庭管辖在制度上是兼容的。
(四)实践可操作性
1、国外环境保护法庭受案范围中包括了城乡建设类案件
在国外环境保护法庭建设中，澳大利亚新南威尔士州的土地和环境法院在历史上比较早且具有典型性。该州在1979年《土地和环境法院法案》和《环境规划与评估法案》两个法案，并据此于1980年设立土地和环境法院。该法院由法官和技术专家构成;其中法官主要负责法律方面的问题，专家在地方管理或城镇计划、环境科学、环境保护或环境评估、土地评估、建筑、工程、测量或建筑物构建、自然资源管理等领域具备特殊的知识或有较高的专业水平，主要负责对政府的行政决定进行价值性审查。法院的受案范围包括：涉及环境规划的、涉及地方政府及其它各种不同性质的上诉、涉及强制征用土地的评估及补偿、涉及环境规划和保护、民事执行、对行政决定的诉讼审查、对有关法律、强制令的实施;对轻微环境刑事案件的简易管辖;地方法院己经定罪的刑事上诉案件;包括原告、检察长或其它对公诉负责的人员提起的对地方法官的定罪、颁布的命令及作出的判决的案件。
从法院组成人员的设置上不难看出，法院的专家主要来自土地和环境方面，必须具有《土地和环境法院法案》第 12 条列出的资格之一，如城规、工程、 建筑或类似方面，即城乡建设活动领域的技术精英是法院技术专家的主要成员;从法院受案范围的内容上也可以看出，城乡建设活动中出现的影响环境与资源保护的行为都属于土地和环境法院的受案范围。
另外，美国也有专门的环境法院。美国的环境法院受理的案件主要有三类：第一类 “官告民”，又称为民事行动(CivilAction)，主要为环境执行机构提起的行政执行案件和其他案件。第二类“民告官”，主要是针对州自然保护局根据《统一环境执法》的行政命令而提起的司法审查诉讼。第三类是对环境行政行为和决定进行“上诉”的诉讼(Appeals)。这里所提出的上诉不同于一般意义上认为地上诉，它是指当事人对于行政决定不服而向法院提起的诉讼，在法院的审级上仍然是一审。1995 年，环境法院的受案范围有所扩大，包括了对大部分市政土地利用决定、自然保护局秘书、委员等做出的行政执法以外的行政决定和行动。2004 年，佛蒙特州的《许可改革法案》将环境法院的受案范围扩大到针对自然资源局所发放的许可而提起的诉讼案件。城乡建设必然涉及市政土地利用、自然资源许可，因此，美国的环境法院实际受理城乡建设类案件。
2、我国环境保护法庭受案范围实践涵盖了城乡建设类案件
我国设立环保法庭的先驱贵阳市对环保法庭的受案范围进行了明确规定：在民事诉讼案件方面，包括贵阳市辖区内所有涉及生态环境、生活环境的排污侵权、损害赔偿案件。如：“‘两湖一库’水资源保护以及环城林带范围内，涉及环境保护而产生的民事案件、环境公益诉讼案件;因对水体、大气、环境、噪声、固体废物等污染引起的侵权、损害赔偿案件;因砍伐林木、采掘矿产资源、开垦、养殖、建设等行为破坏环境而引起的损害赔偿案件;因船舶、港口作业污染所产生的损害赔偿案件;因紧急避险所引起的环境损害赔偿案件;因相邻关系而引起的涉及到环境污染且影响公共利益的案件;其他涉及环境公共利益的民事案件”。在行政诉讼案件方面，主要包括贵阳市辖区内，涉及水土、山林保护而产生的行政案件;涉及两湖一库水资源保护而产生的行政案件;其他涉及生态环境和生活环境保护而产生的行政案件，主要指：行政不作为、行政管理相对人不服具体行政行为、行政赔偿等案件。
云南省在2009年5月13号召开了云南省法院环境保护审判庭建设及环保案件审理座谈会并形成《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》(以下简称纪要)。“纪要”中规定环保法庭受理涉及生态环境保护、生活环境的侵权、损害赔偿民事案件;环保法庭在行政案件上受理：涉及水土、山林保护而产生的行政案件;涉及水资源保护而产生的行政案件;行政机关不履行环境保护职责产生的行政案件;其它涉及生态环境和生活环境而产生的行政案件;环保法庭受理民事、行政环保公益诉讼案件。云南省的规定相比较贵州对环保法庭受案范围的规定进了一步，不但明确了涉及生态环境保护的民事案件，还将环境公益诉讼的范围扩展到了行政案件。
从上述两省对于环保法庭受案范围的明确，可以看出，城乡建设类案件涉及生态环境、生活环境方面、自然资源保护方面的民事、刑事、行政及公益诉讼被列入环保法庭受案范围。
三、将城乡建设类案件纳入环境保护法庭受案范围的最优性
国家现有司法资源总体量大，但具体分配到地区及特定领域，司法资源较为紧缺。通过调整司法资源，实现司法体系整体功能最优，即达到以最少量的司法资源解决最迫切、最多的法律纠纷的理想状态是当前实现司法资源价值的目标和重要举措。
现行司法体制中，最高院专门设立了环境资源审判庭，全国至少已有16个省(区、市)设立134个环境保护法庭、合议庭或巡回法庭。根据最高人民法院公布的《2015年全国法院审判执行情况》：行政案件中“新收涉及规划、拆迁、房屋登记等城建类行政案件35726件，上升59.45%;涉房地产开发经营合同纠纷案件上升态势明显”;民事案件中“新收土地使用权出让合同纠纷案件1368件，上升20.74%;房屋拆迁合同纠纷案件24871件，上升33.29%”。与此不同的是，环保法庭从成立至今，受案数量很少。以最早成立环保法庭的贵州为例，2013年贵州全省各级法院共审结涉生态环境保护民事、刑事、行政案件1547件，环境案件仅占同期全省案件总数的0.4%。这些数据显明：环境法庭作为司法资源的价值没有充分发挥。所以，将城乡建设类案件纳入环保法庭受案范围，是充分利用司法资源，实现司法功能的最优选择。
综之，将城乡建设类案件纳入环保法庭受案范围，对于实现生态文明是有现实必要性的，在理论、经济、制度及实践中是具有可行性的，而对于司法资源的价值的充分体现则是最优选择。因此，建议将城乡建设类案件明确纳入环保法庭受案范围。
关键字：城乡规划；管理；模式；优化；
中图分类号：TU98文献标识码： A
我国目前的城市格局主要是数量多、差异性大、技术经济薄弱，从而加大了城乡规划管理工作的难度。而且目前城乡管理模式中存在着很多的问题，比如法规制度薄弱、管理机制运行低效、管理技术手段落后，要认真的分析传统的中小城市城乡管理规划模式本身存在的缺陷，吸收国内外比较先进的管理理念和经验，有针对性的对城乡管理模式的优化提出现实有效的思路、措施和手段，进而实现城乡现代化建设的可持续发展。
一、城乡规划管理的重要意义
改革开放以来，我国一直处在工业化和城市化的全面发展时期，在此基础上，建立城乡统一发展的规划体系具有很重要的地位和作用。
第一城乡规划管理体制是全面落实科学发展观，实现全面建设小康社会宏伟目标等战略目标的客观需要。实现城乡的统一规划和管理毫无疑问需要科学发展观的战略支持，只有这样才能带动城乡规划从观念到体制的根本性变革。第二城乡统一规划是推进新型城市化的建设，并且带动农村的建设和发展的制度保障。城乡规划建设就是城与乡一同建设发展。通过一定的管理模式的变革可有利于促进城乡之间的协调发展。第三要全面贯彻《城乡规划法》，全面推进依法行政的根本要求。实现城乡的统一规划，最重要的内容是如何按照相应的法律的要求，将各项原则和制度落到实处，建立起比较完善的管理体系和规模，真正的实现城乡统一规划的合理化和法制化。
二、城乡规划管理存在的主要问题
在新时期的发展背景下，城乡管理模式与之间的发展模式有很大的不同。从历史发展和宏观层面的角度来看，城乡规划管理模式已经抛弃了原有的、旧的发展模式，但是乡统筹规划管理模式渐渐地呈现出各种发展的问题，呈现出各种阻碍城乡管理规划体制的发展的问题。
（1）农村立法滞后
有些地方呈现出明显的立法不足的特征，城乡规划管理缺乏明确具体的法律依据。有些地反相对来说比较先进，已经出台了《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》相应的地方性法规。新的法律出台之后，原来的地反性法规和法律体系已经明显地落后，不适应实际的发展需要。有些发展内容和法律不相符合，甚至与原来的法律相冲突，但是相应的地方性法规、规章、制度等都没有及时的建立，技术等都不规范，使得原有的规划管理内容都在旧的法律体系之内运行，禁锢了相应的制度发展，不利于城乡规划管理的顺利进行。所有新时期的背景下，城乡的规划管理发展等要有明确有据的法律依据和法律保障。
（2）机构设置不完善
相应的机构设置无法实现城市和农村的全面对接。当前中国城市和农村的发展呈现出很明显的不均衡的特点。在城市，各地一般都设有专门的规划管理机构，人员配置等都比较完善，履行职能等都很完善。但是在农村，却呈现出完全不同的局面，规划管理机构等情况都很不乐观。有些乡镇等虽然设有专门的机构，但是这些机构大多都形同虚设，人员稀少并且大多都没有专门的专职人员，工作人员的专业素质和管理人员都很低，对有效的开展工作带来很大的困难。这样不均衡的城乡发展导致了规划管理等都无法从城市乡村有效的发展和延伸，更无法实现城乡全域内的规划管理的无缝连接和全面覆盖。
（3）决策机构不健全。
我国目前存在的决策机构不健全，规划编制缺乏全程的全局性、前瞻性和科学性。相关的地方政府和规划部门管理者等具有很大的决策自由，管理部门等既是规划的管理者优势规划管理部门的直接上级和规划的决策方。除此之外，城乡规划管理体制存在着很大的不足，就是公民并没有充分的参与到决策的过程当中去，参与不充分，最终导致对政府的约束性和权威性不强进而阻碍了城乡管理体制的发展。
三、城乡规划管理体制模式运行的优化
（1）管理体系的目标的确定
根据我国当前的社会经济的发展的总体目标和城乡发展的实际情况，城乡规划管理的总体目标是：以邓小平和“三个代表”重要思想为指导思想，深入贯彻落实科学发展观，从而建设服务型政府、责任型政府和法治政府。所以城乡统筹规划管理要以一定的法律规划为基础，转变规划管理职能，整理规划管理的关系，优化规划管理的结构，从而提高规划管理的职能。为了实现人民富足，国家富强的战略目标，我国的城乡规划管理要建立起机构上下统一对口，城乡之间的管理范围覆盖面广大，职员之间的职能分工合理，决策能力逐步增强，监督透明有效，执行顺畅的城乡规划管理体系，从而为实现全面建设小康社会提供强有力的保证。
（2）严格遵守城乡规划管理体系的基本原则
城乡统筹规划管理新体制的基本原则有以下几个原则：符合法律要求的原则，适应发展需要的原则，精简、高效的原则，顺应国内外发展趋势的原则。城乡管理体制的改革一定要严格遵守相应的法律规定，在法定的权限范围内依法进行。城乡规划管理必须从改革的实际需要为出发点，符合实际的情况，有计划、有步骤、有组织的积极推进管理模式的有效改进。改革要综合解放思想、实事求是的原则，避免盲目的改革。随着当前国际化的发展，全球化已然成为当前国际发展的主要潮流，各国各行各业的工业化和城镇化的进程加快，实现城乡发展、地区之间的协作发展和国内外的相互帮助等多已经成为当前政治发展潮流，进而实现经济的腾飞发展和社会的全面进步。
（3）明确城乡规划管理体制的任务
首先，要构建城乡规划管理机构，机构内部适当的增加人员和编制，完善相应的规划制度，进而实现相应的政府的监督机制和监督职能。完善城乡规划管理职能，逐步建立起精简高效、运行通畅的规划管理体制，为体制的建立提供完善的保证。再次合理的分化管理的职能。规划管理的原则是既要适当集中，又要适当的放权。其次要建立完善城乡规划管理运行机制，建立城乡规划管理体制，提高规划民主化和社会化的程度，要建立民主、科学、高效的决策机制，严格规划，高效运行。最后规范强化城乡规划监督制约机制，分解落实规划管理的具体责任，切实维护管理规划的严肃和规划管理的权威。
结束语：城市化即将推动国家经济结构、社会结构和空间结构发生深刻的变化，最终会导致我国城乡规划发生了根本性的变化，城乡规划管理面临着新的矛盾和发展。城乡规划作为一种面向未来、调控市场、服务社会的政府职能，必须面对和不断适应各种社会变革和挑战。城乡规划监督的制度和方法应该根据新的形势作出相应的调整和改进，进行完善和创新，才能适应现代城乡发展的相应的要求。城乡规划管理模式的运行必须以相应的法律为根本依据，提高运行决策的效率，增强体制运行的监督效力，真正缩小城乡之间的差距，使得管理模式能够真正的造福于人们。
参考文献：
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[2] 李明.城乡规划监督机制的创新研究[J]. 福建建筑,2010(03).
县城乡规划工作在引领县域经济跨越式发展进程中发挥了重要作用，近年来。城镇化步伐进一步加快，城乡面貌发生了较大改观。但是目前城乡规划、建设和管理工作中还存在着一些不容忽视的问题：村庄规划编制工作滞后，不能适应城乡一体化发展要求；城乡规划管理单薄，城中村”城乡结合部和农村建房大量无序建设；县乡规划管理体制不顺，责任不够明确；相当一局部乡村干部规划法制观念淡薄等。因此，进一步加强城乡规划管理工作，深入贯彻落实《中华人民共和国城乡规划法》和国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》已成为现阶段我必需抓好的一项极为重要的工作。全县上下要从坚持和落实科学发展观，构建和谐社会，加快实现“三年倍增，跻身十强，全面达小康”目标的战略高度，充分认识加强城乡规划管理工作的重要性和必要性，把它作为推进新农村建设的重大战略任务，摆上重要位置，采取切实有效措施，把这项工作抓紧抓好，努力开创我县城乡规划管理工作的新局面。
一、进一步加强城乡规划编制工作
（一）编制和完善城（集）镇规划。各乡镇人民政府要依据县域城镇体系规划。编制和完善规划区控规和专项规划。县城和南部经济区各乡镇、开发区、重点建制镇要依照各自定位和发展目标，加快编制完善工业集中区、商贸区、居住小区、主干道两侧等重点区域、重点路段控制性详细规划，提高城镇控制性详规的覆盖率。
（二）切实加强村庄规划编制。各乡镇要依照社会主义新农村建设的要求。遵循因地制宜、合理布局、节约土地、体现特色的原则，编制村庄规划。年10月底前完成乡（镇）域村庄布点规划。水湖、双墩、岗集、三十头等建制镇要在年底以前完成全部村庄建设规划编制任务，其它乡镇年要完成60%以上村庄建设规划编制任务，年上半年完成全部村庄规划编制任务。其中，合淮阜高速、合淮路、合水路、合白路两侧500米以内的村庄要在年完成规划编制任务；县城和双墩、岗集、三十头等建制镇规划区范围内的村庄一律依照社区模式进行规划。
（三）严格执行规划编制和审批程序。规划编制工作坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”方式进行。其中。由县规划行政主管部门编制；其他乡镇、开发区的总体规划和控制性详细规划，由各乡镇人民政府、开发区管委会组织编制。各乡镇、开发区总体规划和控制性详细规划的编制工作，要在县规划局指导下，由乡镇、开发区委托有资质的规划设计单位组织编制。规划方案形成后，要组织专家进行评审，召开规委会进行审议。规划效果经评审论证通过后，按规定顺序报县（市）人民政府审批。村庄规划，除新农村建设示范村外，原则上由乡镇人民政府组织编制。村庄规划经村民代表大会或村民大会讨论通过后，由所在地乡镇人民政府审查，报县人民政府批准。
需要修改、调整的须经原批准机关批准。经批准的总体规划、控制性详细规划、集镇建设规划及村庄建设规划。
二、进一步加强城乡规划审批管理
（一）严格城镇规划区国有建设用地项目建设规划审批管理。城镇规划区内国有建设用地上的各类建设要严格执行规划许可制度。以出让方式提供国有土地使用权的国有建设用地使用权出让前。提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为土地使用权出让合同的组成局部。未确定规划条件的地块，不得出让国有建设用地使用权。以招标、拍卖、挂牌出让等方式取得国有建设用地使用权的建设项目，签订国有建设用地使用权出让合同后，建设单位持建设项目的批准、核准、备案文件和国有建设用地使用权出让合同，向县规划部门领取建设用地规划许可证。
经县发改委、环保、消防等有关部门和所在地乡镇人民政府批准、核准、备案后，城镇规划区内以划拨方式提供国有建设用地使用权的建设项目。建设单位持县国土部门出具的土地预审证明、用地协议和规划平面图向县规划部门提出建设用地规划许可申请，由县规划部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位进行建筑物、构筑物等工程建设的应向县规划部门提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案、消防单体审核意见等材料，按顺序料理建设工程规划许可证。
（二）加强集体建设用地项目建设规划审批管理。集体土地上进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的,建设单位应当向乡、镇人民政府提出申请。一律由所在地镇人民政府、开发区管委会统一迁建或安置到经规划批准的农民社区。县城规划区内集体土地上的个人住宅建设,依照县政府办公室《转发县规划局等单位<县水湖镇城镇规划区个人住房翻建及拆迁安排规划管理暂行方法>通知》政办〔〕1号)执行。其它乡镇规划区内集体土地上农民建房由所在地乡镇人民政府负责规划审查批准工作。
以及农民住宅建设，乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设。不得占用农用地。村民符合“一户一宅”条件需要建房的向村民委员会提出用地和建房申请，出具建房许诺书（主要内容：严格按规划、土地、建筑管理等规定要求建设，临时坚持房屋美观整洁等）经村民会议讨论通过后，依照下列审批顺序料理批准手续：
确认符合土地利用总体规划和乡村建设规划的由乡镇人民政府召开乡（镇）长办公会议研究确定，1使用原有宅基地的村民持村民委员会同意的申请资料报所在地乡镇规划建设管理机构审查。并由乡（镇）人民政府主要负责人在15日内签字批准。
经乡（镇）人民政府主要负责人签字后上报县国土资源管理部门；县国土资源管理部门根据乡、镇政府申报的有关资料，2需要使用原有宅基地以外的建设用地的由乡镇人民政府召开乡（镇）长办公会议研究。依照土地管理法律法规规章有关规定，经依法审查，符合条件的报县政府批准料理用地手续。
3乡镇规划管理机构根据有关规划、土地批准文件进行现场施工放线。
引导农民建设经济、平安、适用、节地、节能、美观的新型住宅。新建住宅直接位于高速公路和国道、省道、县道等主干道两侧的不得低于两层，各乡镇人民政府要积极推进新农村住宅改造。并按坡顶结构设计建设；新建住宅位于城镇、集镇镇区的不得低于三层，并按坡顶结构设计建设。
三、进一步加强城乡规划监督管理
（一）明确乡镇、开发区规划日常管理责任。各乡镇人民政府、开发区管委会是外乡镇（区）城乡规划日常管理的责任主体。建立和完善规划监督管理机制，加强日常管理。要严格依照规划进行建设，不准随意更改规划。对违反规划乱搭乱建、乱开发的违法建设要做到早发现、早制止、早拆除，积极主动配合有关执法部门查处城镇规划区内的违法建设。严禁瞒报、庇护、纵容违法建设行为；严禁推诿扯皮、敷衍塞责；严禁知法犯法，带头违反规划。对影响城镇规划实施需要撤除的违法建设，一律由镇人民政府牵头组织，相关执法部门参与，依法予以撤除；对乡、村庄规划区内的违法建设，由乡、镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》有关规定，责令停止建设、限期纠正，逾期不纠正的由乡、镇人民政府依法撤除。
（二）明确县规划、国土等相关部门职责。县规划、国土等行政主管部门要加强巡查。做到有法必依、执法必严、违法必究。各类产业集中区、城乡结合部、城中村、城镇主干道两侧、房地产开发集中地区要作为重点区域进行管理。严禁各乡镇（开发区）村（居）委会及个人违反规划和土地法律法规出让土地，严肃查处非法买卖土地行为，禁止村（居）委会利用本村（居）集体土地开发房地产。县公安、司法、国土、规划等部门要强化法制保障，积极配合，支持乡镇人民政府查处违法建设。乡镇土地规划建设管理机构要抓好乡村规划建设监督管理具体工作，加强巡查，切实做好规划批准后的跟踪管理工作。
（三）明确村居两委规划监督管理责任。村居两委对所辖区域要加强日常巡查。应及时制止，并立即向乡镇人民政府、开发区管委会或规划、国土等执法部门演讲，不得纵容、庇护、放任本辖区内的违法建设，严禁组织实施或参与违法建设。
对辖区内违法建设监管不力的对撤除违法建设工作不积极配合的依照县纪委、县委组织部、县监察局《关于印发<县查处违法建设领域责任追究暂行方法>通知》长纪发〔〕13号）有关规定给予党纪、政纪奖励直至追究刑事责任。
四、进一步提高城乡规划管理工作水平
党的十七大明确指出，在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。《城乡规划法》日前已以中华人民共和国主席令公布，并于2008年1月1日起施行。这一重要法律的颁布实施，是加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，依法促进城乡经济社会全面协调可持续发展的客观需要。城乡发展中全面贯彻党的十七大精神、深入贯彻落实科学发展观，必须认真学习和实施好《城乡规划法》。贯彻《城乡规划法》，要把握好四个关键。一是行为符合法定要求；二是内容符合法定规划；三是法定规划符合法定审批程序和技术标准；四是法定规划是公共政策，组织制定是政府的责任。城市规划院是全国城乡规划编制单位的骨干，要充分认识到依法做好城乡规划编制工作是贯彻实施《城乡规划法》、坚持城乡统筹、先规划后建设的重要基础。中国城市规划协会在年内召开第二次全国城市规划院院长会议，我再次到会与同志们交流探讨，就是期望同志们认清形势，把握机遇，切实依法履行科学编制城乡规划的职责，当前关键是认真学习《城乡规划法》，进一步解放思想，转变观念，真抓实干，不断推进城乡规划编制水平的提高。这次讲话在以往的基础上，在北京组织有关同志共同研究，会前也向中国城市规划协会征求了意见。下面，我讲五点。
一、认真学习《城乡规划法》，进一步认识规划编制单位的法律责任
全国人大常委会审议中的重要修改。第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过了《中华人民共和国城乡规划法》。在人大审议过程中，根据人大常委会组成人员和各方面的意见，对《城乡规划法（草案）》作了以下重要修改：一是进一步明确了人大审查的法律程序。将《草案》中规定的“省域城镇体系规划，城市和镇总体规划，应当经本级人大或其常委会审查同意后，报上级政府审批”。修改为“省域城镇体系规划，城市和镇总体规划，在报上一级政府审批前，应当先经本级人大常委会或镇人民代表大会审议。同时组织编制机关要将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。”进一步增强了制定规划的民主性、科学性，适应地方人大对规划制定和实施工作进行监督的需要。二是更加明确了制定和实施城乡规划，应当遵循统筹城乡发展的要求。将《草案》中制定和实施城乡规划的原则中，增加了城乡统筹的原则。并将《草案》规定的全部乡和村庄都要编制规划，修改为“县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划”。这里修改，坚持城乡统筹的原则，又面对面广量大的乡村，提出了实事求是的要求，突出强调了县级人民政府的责任。三是增加了制定和实施城乡规划应当遵循先规划和后建设的原则。突出了规划的公共政策性，体现了城乡发展必须在坚持资源环境约束条件的发展才能实现可持续发展，明确居住，防灾减灾，公共利益等在规划编制中的必要内容，更好体现以人为本的基本要求。四是强调接到举报后不依法处理，城乡规划主管部门应当承担相应责任。由对实施违法建设行为人的责任追究到对违法行为批准实施的各级人民政府及其有关主管部门的主管人员和其他直接责任人员的行政责任追究。这在《城乡规划法》第六章法律责任第五十八条第六十条等条款予以明确。其中，第六十条第六项规定，发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。从直接看，这一规定是针对规划行政部门的；从深层次看，规划编制单位也负有责任。因为，规划部门核发一书两证等规划许可的依据是经批准的城乡规划，群众举报的依据是经批准的城乡规划，有关部门对建设行为是否违法的认定，依据是经批准的城乡规划。我们必须充分认识到，科学编制的法定规划是依法行政的前提和基础。规划编制单位编制城乡规划是否科学、是否符合法律规范和国家技术标准，直接影响到政府行政的科学性和合法性。
城乡规划编制单位是编制法定规划的法定责任人。《城乡规划法》第二十四条规定，城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。同时还规定了从事城乡规划编制工作的单位应当具备的条件。第六十二条规定，城乡规划编制单位超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的，或者违反国家有关标准编制城乡规划的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期整改，处合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。第六十三条规定，城乡规划编制单位取得资质证书后，不再符合相应的资质条件的，由原发证机关责令限期整改；逾期不改正的，降低资质等级或者吊销资质证书。《城乡规划法》确立了规划编制单位编制法定规划的法律地位和应当承担的法律责任，为规划编制单位从事城乡规划编制工作提供了明确的行为规范和法律保障。
编制法定规划的实质是研究制订具有法律意义的公共政策。《城乡规划法》第四条规定，制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。这条规定进一步从法律上明确了城乡规划的公共政策定位。也是总理在2001年中国市长协会第三次代表大会上讲到的“城市规划是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域”在《城乡规划法》中的具体体现。《城乡规划法》的目标是保障经过法定程序科学制定的城乡规划，具有权威性、法定性，得到社会成员的广泛遵守。必须充分认识到，编制法定规划的实质是制订城乡发展的公共政策，是制订具有法律效力的文件，必须认真履行城乡规划编制工作者肩负的历史和社会责任。
科学编制规划是落实“先规划后建设”原则的关键环节。先规划后建设是《城乡规划法》第四条明确的一个重要原则，并在法律的其他条款中明确了相关的规定以保障这条原则能够得到有效落实。第三十条第二款规定，在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区和城市新区。第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。第五十八条规定，对依法应当编制城乡规划而未组织编制的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。第六十条规定，镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划，超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。当前，我国处于一个快速城镇化时期，没有科学规划的指导，必将带来城市和镇的盲目发展和城镇化的无序蔓延，造成难以挽回的损失。落实这条原则，各级政府都必须进一步重视和加强城乡规划组织编制和上报审批工作，城乡规划编制单位也将承担更为繁重的任务和使命。
二、要进一步转变观念，改进和改革城乡规划的编制
深刻领会《城乡规划法》确定的基本原则。《城乡规划法》提出的制定和实施城乡规划必须遵循的基本原则，体现了贯彻落实科学发展观，编制城乡规划必须全面遵循和认真研究落实。一是城乡统筹的原则。《城乡规划法》第二条规定，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。并在第十三、十七、十八条中明确省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划的内容，建立了城乡统筹的城乡规划体系，体现了党的十七大提出的“城乡、区域协调互动发展机制基本形成”的目标要求，有利于在规划的制定和实施过程中将城市、镇、乡和村庄的发展统筹考虑，促进城乡居民享受基本公共服务的均衡化。城乡规划编制单位必须按照城乡统筹的要求，根据各类规划的内容要求与特点，认真编制好相关规划。二是合理布局原则。合理布局是城乡规划制定和实施的重要内容。《城乡规划法》明确省域城镇体系规划要有城镇空间布局和规模控制内容，城市和镇总体规划要有城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局的内容。编制城乡规划，要从实现空间资源的优化配置，维护空间资源利用的公平性，促进能源资源的节约和利用，保障城市运行安全和效率方面，综合研究城镇布局问题，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城市、镇、乡和村庄的有序健康发展。三是节约土地原则。《城乡规划法》第四条明确规定，保护耕地等自然资源。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。我国人多地少，保证国家粮食安全，必须守住18亿亩耕地保有量的底线。但在一些城市总体规划修编中，往往把扩大用地规模作为修编规划的重点。城市发展要切实改变铺张浪费的用地观念和用地结构不合理的状况。城乡规划编制必须始终把节约集约利用土地、严格保护耕地作为规划制定与实施的重要目标，从严控新增建设用地规模。特别要注意扭转在开发区、工业用地、行政办公用地脱离城乡规划管理，以地生财、企业多占土地。要根据产业结构调整的目标要求，合理调整用地结构，提高土地利用效益，促进产业协调发展。四是集约发展原则。党的十七大提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。编制城乡规划，必须充分认识我国长期面临的资源短缺约束和环境容量压力的基本国情，认真分析城镇发展的资源环境条件，推进城镇发展方式从粗放型向集约型转变，建设资源节约环境友好型城镇，增强可持续发展能力。五是先规划后建设原则。这是《城乡规划法》根据我国城乡建设快速发展的实际，从保障城镇健康发展的目标出发，确立的一项重要原则。《城乡规划法》有关规划制定和实施的条款，都体现了这一原则的要求。在加强城乡规划监督管理的同时，必须进一步加强城乡规划编制工作，不断提高城乡规划的编制水平。
高度重视社会公平和改善民生问题。党的十七大做出了加快推进以改善民生为重点的社会建设的重要战略部署。维护公共利益、促进社会公平、关注和改善民生，促进构建和谐社会，应当是编制城乡规划的重要目标。《城乡规划法》第二十九条规定，城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。第三十一条规定，旧城区的改建，应当合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。第三十三条规定，城市地下空间的开发和利用，应充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要。编制城乡规划要进一步重视社会公正和改善民生。一是有效配置公共资源，改善人居环境，方便群众生活。要关心居民物质文化日趋多元的需求，使大多数人能够平等享有公共服务设施，合理安排民众必需的教育、医疗、交通、绿化、休闲等必要的公共空间，满足民众生存和发展的基本需求。城市和镇的发展要注重就业岗位提供与当地城市人口和农村人口转移的关系，将提高城市就业率作为考量城市健康发展的重要指标，注重研究进城务工人员在就业、居住及其子女教育方面的特点和需求，在人均用地指标确定、居住用地规划、公共设施与基础设施配套等方面充分考虑他们的需要。空间布局要考虑就业问题和方便民众工作生活。二是关注中低收入人群，扶助弱势群体，体现社会公平。要认真研究旧城区、城中村和城乡结合部等一些低收入人群、城市弱势群体聚居地区普遍存在的基础设施薄弱、公共服务配套设施缺乏和居住环境差等问题，编制规划要有改善对策。要特别关注中低收入阶层的住房问题，在居住用地规划中重点确定廉租住房、经济适用房、中低价位、中小套型普通商品住房的比例要求。要加强对城市低收入人群和弱势群体交通需求特征与出行方式的研究，充分考虑自行车和公共交通等低成本交通方式的规划。三是加强对公共安全的研究，提高综合防灾能力。要把解决好城乡居民点的防灾减灾问题作为规划编制需要研究的重要内容，分析把握灾害的特点、规律、程度、类型，重视城市极端事件，开展城市灾害风险分析。要切实研究制定好城市生命线系统的保护措施，保证灾害发生时不遭到严重破坏，提高抗灾能力。科学确定城市用地布局，符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建设等要求，避免城市建设产生人为的易灾区。在可能发生强烈地震和严重洪水等灾害的地区，必须在规划中采取相应的防灾减灾措施，建立适于避灾、抗灾、救灾和防灾的城市单元结构布局。编制村庄规划，要十分重视村庄和农民建房的选址，避开洪水、泥石流、滑坡等自然灾害对村庄和农房的影响。
健全和完善城乡规划指标。编制城乡规划实质上是谋划更好地实现全面建设小康社会目标。要改变过去重视经济增长，忽视社会人文发展和资源环境保护的现状，将经济增长同人文、资源、环境和社会发展有机地结合起来。在城市总体规划中必须明确经济、社会人文、资源、环境指标，引导城市全面协调可持续发展。经济指标应当是反映城市经济发展水平、效率和阶段的指标，要从GDP总量和人均GDP延伸到服务业增加值占GDP比重指标、单位工业用地增加值指标，体现落实科学发展观，转变经济发展方式，反映产业结构调整和现代服务业提升的发展趋势。社会人文指标应当是衡量城市落实以人为本、实现经济与社会和谐发展的指标。要从传统重视人口规模数量指标延伸扩展到人口结构等人口社会指标，以及医疗水平、教育水平和公共服务水平等社会人文指标，促进社会人文发展。资源指标应当是反映一个城市资源集约利用、节约使用的状态和水平的指标。要从资源总量指标扩展到水资源平衡、水资源利用效率、单位GDP能耗水平和使用结构、节约集约用地等结构性、效率性指标和均值性指标，从人均建设用地总指标延伸到建设用地内部各项用地人均指标，促进城市可持续发展。环境指标应当是反映一个城市生态质量和环境状况的重要指标。要在传统反映环境治理发展目标的指标基础上，增加反映环境治理后循环利用的指标，促进实现十七大提出的“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”的目标，优化和提升城市环境，推进城市经济、生态与社会的协调发展。今年建设部组织的《城市总体规划指标体系研究》已通过专家评审，近期要下发文件。镇总体规划可以借鉴城市总体规划的要求，因地制宜研究相关指标，这关系到镇的可持续发展的潜力。
改进规划编制方法和重视技术标准的制定与执行。《城乡规划法》中明确规定了各级人民政府及其城乡规划主管部门对组织编制规划的责任，完善了城乡规划的公开与公众参与制度。针对不同层次规划的具体情况，明确了各级规划的组织编制主体、审批程序，保障城乡规划编制的科学性。第二十六条规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。第八条规定，城乡规划组织机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。保障城乡规划编制的科学性，一是要坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的规划编制工作方针。城市人民政府主要领导应对规划编制工作负总责，进行统一领导和部署。规划编制中重大专题研究、规划编制成果评审和技术把关都要注重专家领衔。编制过程中要注意部门合作与协同，要充分征求相关部门的意见并认真吸收采纳。要扩大和优化公众参与，通过充分吸收广大群众参与来保证规划修编的科学性。在此基础上进行科学决策。二是要转变规划编制思路与理念。从注重城市发展转变到注重城乡统筹发展，从关注中心城区编制内容转向兼顾城乡协调发展，从注重经济发展的规划转变到更多关注公共利益的民主决策的规划，从确定发展目标和增长速度转向注重控制合理的环境容量和确定科学的建设标准，从重点确定开发建设项目和用地安排转向加强各类资源的有效保护和空间管制。要探索建立适应中国特色城镇化的规划理论，更加注重法定规划的科学和工作程序的规范性，鼓励技术创新，指导城乡规划编制实践。三是城乡规划编制要突出前瞻性、针对性和操作性。要深入研究镇、乡、村庄的合理布局和动力机制，深入研究城市的发展条件和动力机制，科学合理地研究城镇性质职能、发展目标和空间布局结构等战略性问题，引导发展、控制和预留。对不同区域、不同类型、不同规模、不同发展政策和环境背景条件的城市或地区，要扎实地深入研究，把握发展阶段、发展特征和发展趋势，找准问题，探索自身发展规律，提出有针对性的解决措施和方案，增强规划实施过程中的可操作性。四是高度重视标准规范的科学制定和执行。《城乡规划法》第二十四条规定“编制城乡规划必须遵守国家有关标准”，第六十二条对违反国家有关标准编制城乡规划的编制单位制定了严格的处罚规定。《城乡规划法》的颁布施行对城乡规划技术标准的制定、执行提出了更高的要求并上升到法律高度。随着城乡规划建设事业的迅猛发展，规划专业领域不断拓展、技术内容更加丰富，要对《城乡规划技术标准体系》进行系统性和全面性的研究，现行规划标准规范体系要依据《城乡规划法》进行必要的补充修订和完善。当前要加快启动《城乡规划术语标准》、《城市、镇用地分类与规划建设用地标准》、《村庄用地分类与规划建设用地标准》的修订工作。同时要注意和其他行业技术标准的协调和衔接。
落实强制性内容和法定程序要求。《城乡规划法》对城乡规划的强制性内容、以及编制与修改程序、城乡规划实施监督都作出了明确具体的规定，为城乡规划编制单位在编制城乡规划的过程中提供了行为规范，体现了有效维护城乡规划的严肃性的立法宗旨，保证规划的严肃性和实效性。只有城乡规划编制行为规范了，经法定程序批准的城乡规划的严肃性和实效性才会有扎实的基础。一是在编制城乡规划中要依法明确强制性内容要求。《城乡规划法》第十七条第二款规定，规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。编制规划要把涉及城市发展可持续前提的资源环境保护，涉及城市健康运行的城市总体空间布局、重大基础设施安排和公共安全保障，涉及体现社会公平的各类公益性设施安排等内容明确为强制性内容，提出明确的利用和管制要求。二是严格执行城乡规划编制的程序要求。坚持以经法定程序批准的上位规划为依据。编制的下位规划不得违背上位规划的要求。编制的城乡规划不得违背国家的有关技术标准、规范。要依据《城乡规划法》第三十四规定的程序和内容，搞好近期建设规划编制。三是城乡规划修改和备案、审批必须严格按照法定程序进行。要依法搞好城乡规划实施效果的评估，不得随意修改经法定程序批准的城乡规划。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。四是城乡规划行政许可，必须严格按法定程序进行和落实强制性内容要求。只有这样才能保证具体的规划行政许可行为(包括依据控制性详细规划拟订的规划条件)的程序和内容的合法性，才能落实依法治国的基本方略，体现依法行政的基本要求，才能维护规划的严肃性和实效性，才能保证城市的健康高效运行和可持续发展。
三、坚持服务农业农村农民，研究搞好镇、乡和村庄规划
依法加强和改进镇、乡、村庄规划编制工作。党的十七大指出，“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”，提出“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”，提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”，“推进社会主义新农村建设”。《城乡规划法》从城乡统筹原则出发，规定了城乡规划的编制必须适应统筹城乡发展的需要；城市的建设和发展，要统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要；专门针对镇、乡和村庄规划，规定了引导乡村合理建设、体现地方和农村特色的条款，充分体现了服务农业农村农民，保护农民利益的思想。过去规划编制单位对镇、乡、村规划重视不够，往往以城市的方法解决镇、乡村问题。城乡规划编制单位要贯彻落实十七精神，依据《城乡规划法》的要求，必须进一步重视镇、乡、村庄规划编制工作，认真研究改进镇、乡和村庄规划编制内容与方法。
镇规划的编制应当深入研究镇的发展特点与作用。近几年来，小城镇发展的一系列政策措施取得了很大成效，不同地区均涌现出一批发展态势良好、带动作用显著的小城镇，小城镇有效吸纳农村富余劳动力，功能由乡村型服务功能向复合型服务功能转变，对于农村的带动作用显著增强。但在小城镇规划建设中也出现了一些不良倾向，一些镇的产业发展忽视了与当地农村经济的联系，农民的土地房屋等物质资源和技能知识等非物质资源未能有效地转化为农民进镇发展的资产；土地利用粗放，工业用地浪费现象突出；脱离实际，以城市模式建设镇。规划建设中脱离实际、盲目追求镇区空间规模的扩张，盲目追求“现代化”和建筑体量及建筑高度，失去了镇的特色风貌。《城乡规划法》对引导镇的发展提出了明确的要求。第二十九条第二款规定，镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。必须依法进一步发挥镇规划对镇发展的引导和调控作用，促进镇的健康发展。要根据地区的环境、资源承载力，科学合理地规划小城镇的布局、人口和产业规模，制定与区域经济相适应的城镇体系规划，作为编制小城镇总体规划的依据。编制镇的规划，必须根据不同地区、不同类型镇的发展特点，科学确定镇的职能定位和发展目标，确定合理的建设标准。要把为促进现代农业发展作为镇的重要服务职能，促进农业产业化、现代化。要以促进农村就近就地转移就业为目标，确定镇发展的布局。重视镇的基础设施和公共服务设施规划建设，增强小城镇为周边农村服务的能力。在经济比较发达的小城镇连绵区，还要做好小城镇之间的协调发展，鼓励小城镇之间建立跨城镇行政区域的协作，统一协调区域性的公共设施和基础设施建设。镇规划应当充分体现地方文化特点，注重与自然环境和谐共生，注重挖掘当地的文化传统、民族习惯、生活方式，保护城镇的历史遗存，处理好新旧关系，避免小城镇形象“千镇一面”。
以改善农民生产生活环境为目标研究乡、村庄规划编制。《城乡规划法》根据乡、村庄发展的实际，对编制和实施乡、村庄规划编制原则、内容、程序做出了明确规定。《城乡规划法》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。第十八条规定，乡规划、村庄规划应当从实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。目前全国共有310余万个村庄。在村庄规划工作中，目前一些地方存在两种倾向，一种是对村庄规划放任自流，导致一些地区农民建房散乱无序，乱占耕地。一种是脱离实际搞“一刀切”，大搞规划运动，不论村庄规模大小一律编规划。村庄规划工作一定要贯彻《城乡规划法》明确的“因地制宜、切实可行”原则，从实际出发，尊重村民意愿。编制乡、村庄规划，要统筹考虑当地的自然条件、经济社会发展水平和文化传统，因村制宜，合理地确定村庄布局和数量，不能照搬城市和镇的规划方法来编制乡、村庄规划，不能搞一个模式。要本着节约原则，以改善村民基本生产生活条件为宗旨，量力而行，充分利用原有条件，防止大拆大建，防止加重农民负担。村民是村庄建设和生活的主体，在乡、村庄规划的编制过程中，要多听取农民的意见，充分论证，以便更好地满足农民生产、生活方面的需求。要坚持人与自然和谐，尽量保留村庄的历史风格，保护生态环境，突出地方特色和农村特色。要注重保护和利用好乡村资源，做到既考虑村庄特色，又实现新农村的目标。要整体规划，分步实施，处理好近期建设与远期发展，旧村改造与新村建设的关系，既注重解决当前村庄整治的重点问题，又充分考虑后续的乡、村庄规划与管理需要。
编制城中村规划要认真研究协调好城市发展总体利益与维护城中村村民合法利益的关系。城中村是指已经位于城市规划区内、周围被征用为城市建设用地包围，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的地区。我国相关法律法规对“城中村”规划的编制有明确的规定，可以认为是城市规划区内具有分区规划特点的规划。《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，在城市规划区内的村庄、集镇规划的制定和实施，依照城市规划法及其实施条例执行。《城乡规划法》第二条规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。这就要求城中村的规划编制必须要符合城市总体规划。城乡规划法第二十九条规定，城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。这就要求我们在编制城市总体规划时，要从有利于城市健康发展，有利于解决城中村村民的长远生计和改善人居环境的目标出发，对所在区域今后发展提出明确的规划引导和控制要求。要按照城市产业统一布局和协调发展的要求，结合所在地区的城市功能定位，深入挖掘可以依附的产业资源条件，引导城中村通过各种改造方式为周边的重要城市功能区提供配套服务，丰富城中村的产业构成，保障城中村经济的可持续发展，促进其与城市整体功能的融合。要综合考虑建成区以外的集体建设用地对城市职能和空间布局的作用，统筹规划区内的城乡基础设施和公共设施，根本解决城中村与城市建成区协调发展的问题，避免城市建设只开发农用地而避开村庄集体建设用地的行为，防止产生新的城中村。当前在一些城市，编制城市总体规划时，有的跳开城中村，对之研究很少；有的采取简单做法，对城中村采取房地产开发的办法进行改造，都不利于城市发展和城中村产生的问题的解决。在编制城中村整治与改造规划时，要从保护原村民利益的原则出发，统筹兼顾进城务工人员生活。要从各地实际出发，根据各地经济发展水平、城中村不同发展阶段和类型特点制定有针对性的整治改造规划，根据各城中村的具体情况落实到“一村一方案”。规划要综合考虑政府财力、村民愿望等因素，避免整治改造目标过高，急于求成，侵害原村民合法利益；并与整治改造后的后续保障政策与措施，解决好原村民的生活、就业、教育、社会保障等问题紧密结合。
四、加强规划队伍建设，提高规划编制单位整体水平
必须统一思想，增强大局观念。切实担负起《城乡规划法》赋予规划队伍的各项任务，是时展赋予我们的责任，也是确保规划适应新时期城乡建设全面、协调、可持续发展的重要基础。做好新时期城乡规划编制工作千头万绪，必须认识到，坚定不移地贯彻落实中央的大政方针和决策部署，是加强规划队伍建设的重要思想基础，也是不断提高规划编制单位整体水平的核心任务。一定要把队伍建设的重点和大家的思想，统一到贯彻落实党的十七大战略部署和科学发展观上来，统一到贯彻实施《城乡规划法》上来，统一到城乡规划编制的实践中来。要牢固树立服务于城乡统筹和区域协调、服务于走中国特色城镇化道路、服务于实现全面建设小康社会宏伟目标这一国家发展战略的大局和全局观念，不断增强使命感、责任感、紧迫感。要加强学习和自身建设，紧紧抓住发展机遇，通过更好地服务大局来带好队伍、做出成绩、壮大事业、谋求发展。
必须强化社会责任和法律意识。树立正确的价值观、价值取向和社会责任感，是抓好队伍建设和提高规划编制单位整体水平的重要前提。党的十七大报告阐述科学发展观的要义、核心、基本要求和根本方法，《城乡规划法》规定的规划编制必须遵循的各项基本原则和规划要求，是国家利益、社会利益和公共利益的集中体现，也是做好城乡规划编制工作的根本准则。规划编制单位要本着对国家负责，对社会负责、对公众负责、对历史负责的态度，切实担负起保护资源环境、促进经济发展、维护社会公平、保障公共利益的重大社会责任。按照依法、科学、民主编制规划的要求，承担起规划编制的法律责任，严格编制程序和技术标准，不断提高规划编制质量。要积极履行行业协会组织根据社会公众利益制定的行业《公约》，约束从业人员行为，不断提高从业人员职业修养和规划队伍整体素质。
必须推进规划编制工作的创新。加强规划编制工作的理念创新、方法创新和服务创新，是搞好队伍建设和提高规划编制整体水平的重要途径和手段，也是逐步深化规划编制单位体制改革的重要方面。当前，一是要抓好规划理念创新的深化与落实。在发扬资源环境生态保护优先、节约集约使用土地、公共交通优先发展、推进节能减排降耗等理念创新和落实基础上，结合各地规划编制工作实际，进一步在优化用地布局与资源综合利用、细化完善资源环境控制及节地增效指标等方面，继续创新，抓出实效。二是要加大规划方法创新的力度与广度。紧紧围绕依法、科学、民主编制规划的总体要求，结合各地规划编制的实际需要，在城市总体规划修编及各项专业系统规划和专项规划、近期建设规划以及城镇控制性详细规划等各层次规划编制中，积极探索编制方法并依法实践，力求在深化完善编制程序和公众参与等程序规范、执行强制性内容标准等强制规范、落实“四线”控制制度以及规划评估方法等方面，取得创新提高和改进完善的实效。三是要积极探索规划编制服务创新的途径与方法。各规划编制单位要进一步健全完善工作沟通、配合、协调机制，努力做好各层次、各阶段城乡规划与经济社会发展规划、土地利用规划的协调与衔接。规划编制人员要深入实际，深入研究实施《城乡规划法》遇到的各种新情况新问题，扎实细致工作，主动化解矛盾。要注意加强与规划管理的配合，正确处理落实规划原则与完善规划服务的关系，努力提高规划编制的科学性和可操作性。
必须加强人才培养和业务建设。加强人才培养，是搞好队伍建设的根本，也是确保城乡规划事业发展的长远大计。当前，各规划编制单位要紧紧围绕城乡建设中心工作，采取针对性措施，进一步加大人才培养力度。要完善人才引进和使用制度，健全人才选拔机制，优化人才管理与服务，为人才成长创造良好条件。要统筹加强新技术研发应用及规划理论研究、基础研究和前瞻性研究等基础业务建设，为可持续发展打好基础。要进一步加强规划编制单位的国际、国内业务交往与交流合作，吸取经验，着力创建良好的学术氛围，为规划创新、人才培养、队伍成长提供良好的工作环境。
必须深化体制改革与制度建设。党的十七大报告明确提出了“加快推进事业单位分类改革”的要求。根据新的发展形势及规划事业发展的要求，编制单位自身改革势在必行。一方面，各编制单位要根据新形势要求和单位实际，加强前期研究，积极做好深化事业单位体制改革的准备。另一方面，要认真总结前一阶段内部体制改革成效与经验，继续完善内部机构调整与人事制度改革。同时要进一步健全技术管理等各项管理制度，加强全方位的管理，为搞好队伍建设和提高规划编制单位整体水平提供有力保障。
五、转变行政职能，落实城乡规划行政部门的责任
严格依法行政，强化服务职能。《城乡规划法》对各级政府及其城乡规划主管部门的职能和法律责任作了明确的规定。要保证《城乡规划法》的顺利实施，很重要的一个方面是切实转变政府职能，落实城乡规划主管部门的责任。在市场经济条件下，行政部门的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。实践中，一些行政部门的管理人员，习惯于计划经济体制下的行政运作、行政干预和发号施令，造成规划建设失误时有发生。《城乡规划法》明确了行政部门在组织规划编制和审批中的权限和法律责任，尤其强调了修改规划的原则、条件、权限和程序。今后，城乡规划主管部门要进一步增强依法行政理念，增强服务意识，为科学编制、民主编制、依法编制规划创造良好的环境和条件。要按照《城乡规划法》的要求，明确编制规划的指导思想，切实做好规划编制过程中的组织协调，监督检查工作，在规划审批过程中严格把关，保障规划成果的严肃性和权威性。
规范行政行为，提高决策水平。政府及其城乡规划主管部门是编制、审批与修改规划的组织主体和决策机构。决策的好坏，关系着城乡规划的编制与实施是否能够协调空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。《城乡规划法》明确，规划的编制与实施要根据当地经济社会发展水平量力而行，组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并规定了规划审议、批准的程序性条款，以及鼓励采用先进的科学技术、必须遵守有关法律法规和标准、并具有强制性内容等要求。这一系列措施，为规范行政行为，提高规划决策的科学化、民主化、法制化水平提供了法律依据和保障。规划是城乡建设和管理的依据。城乡规划涉及各行各业，影响千家万户，规划决策的失误或者损及群众利益将给城市建设和发展带来严重后果。提高决策水平是政府及其城乡规划主管部门应承担的重大责任。
保护公共权益，强化行政监督。随着我国城乡规划需求不断扩大，经济利益多元化，造成规划设计管理失控，规划市场出现了一定程度的混乱局面，影响规划编制总体水平的提高，危及规划的公共政策属性和对公共权益的保护。行政部门负有市场监管、社会管理的职能，不能忙于行政事务而疏于市场的监督管理。《城乡规划法》特别加强了监督检查和细化了法律责任内容，明确了政府及其城乡规划部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查条款，并规定了对于依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改规划，以及组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制规划和规划编制单位不依法进行规划编制行为的处罚条款，这就为履行依法监督职能，规范规划设计市场，实现严格、公正、文明执法创造了有利条件。城乡规划主管部门要进一步完善制约和监督机制，认真履行法律赋予的监管职责。
发挥社团作用，加强市场监管。加快行政管理体制改革，转变行政职能，建设服务型政府，要求进一步推进政企政事分开，充分发挥社团、行业组织的作用，形成社会管理和社会服务的合力。为保证城乡规划能够依法编制、审批、修改和实施，除了要求政府及其城乡规划主管部门履行好服务职能、调控职能、监督职能、科学决策外，还要充分发挥社团组织的资源优势，凝聚行业力量，加强行业自律，规范行业行为，共同努力，不断提高城乡规划设计队伍的整体素质水平，提供高质量的规划设计成果。《城乡规划法》规定了对规划编制单位资质审查、市场准入、编制行为及其法律责任等方面的条款。规划行政主管部门要不断完善和健全规划设计市场监管体制，依法规范行政许可行为，加强对规划编制单位资质的动态监管，维护公平竞争的市场环境努力发挥应有的作用。
