明确检察机关对行政执法权的监督
我国刑诉法规定了人民检察院进行刑事诉讼监督的法律职能，保证已然的刑事犯罪案件进入刑事诉讼程序，使犯罪行为人受到刑事追究，是刑事诉讼监督的应有义务。行政处罚程序虽然不属于刑事诉讼程序，但从某种意义上说，行政执法机关的移送案件与司法机关的立案侦查是刑事诉讼立案程序相互依存、不可分割的两个重要方面，反映了行政处罚程序与行政诉讼程序承前启后的有机联系，自然都应作为刑事立案监督的范畴。对其所作的行政处罚决定的被处罚行为就有无涉嫌犯罪的内容进行书面审查，确定是否应移送司法机关立案侦查。检察机关通过书面审查行政处罚决定书，认为被处罚行为涉嫌犯罪的，可以要求行政机关说明不移送理由。检察机关认为不移送理由不成立的，应出具移送案件通知书，按照案件管辖范围，移送公安机关立案侦查。对于行政执法人员拒不移送涉嫌犯罪案件情节严重的，或涉及其他职务犯罪的，检察机关可自行立案侦查，检察机关对其他不涉及犯罪的处罚决定不予干涉。
加强与行政执法部门的联系
召开定期或不定期的联席会，便于检察机关、公安机关、行政执法机关就一定时期内行政处罚、案件移送、审查逮捕、立案监督和等情况进行通报、沟通情况、统一认识，共同研究执法中遇到的新情况、新问题，如是否构成犯罪、相关证据的司法证明力，协调解决疑难问题。一旦有涉众、涉案金额较大的案件，行政执法机关应及时向公安机关、检察机关进行通报，检察机关可以提前介入，协助行政执法部门甄别犯罪，指导行政执法机关收集、保存、移送证据。这样不仅可以增强对行政执法权的监督力度，还可以促进其及时依法移送案件。
完备移送案件制度
1．扩大备案范围。缩小行政执法部门在是否移送案件中的裁量权，将备案范围由其认定的涉嫌犯罪案件扩大至涉众型经济案件、涉案金额较大案件，从重处罚案件。一方面，减少行政执法部门“以罚代刑”的情况，另一方面也便于检察机关的监督。2．加强备案及时性。要求行政执法部门在向公安机关备案的当天即向检察机关备案，如有困难则以其他方式告知，随后及时将备案材料送至检察机关。3．完善备案材料。要求行政执法部门的备案材料中，明确证据门类、证明内容、证明效力，注明证据来源，不能以证据的名称作为列表内容。
【论文关键词】服务型政府 文化市场 行政执法 论文论文摘要：建设“服务型政府”是政府治理模式发展到一定阶段的产物，是新的历史条件下社会治理的政府模式。本文深入分析了文化市场行政执法中存在的问题，剖析其深层原因，并积极探索基于服务型政府的文化市场行政执法模式的创新路径，以进一步健全文化市场体系，完善文化市场管理机制，促进社会主义先进文化的繁荣和发展。 一、服务型政府的时代意蕴 政府本质上是社会与公民普遍需要的一种工具，在现代社会，政府如果能够适应与满足社会的普遍需要，能够服务于公共利益，就是有价值的；否则，就是无价值的，其存在的合法性就会受到怀疑。服务型政府是为人民服务的政府，它以公民本位、社会本位理念为指导，在整个社会民主秩序的框架内，使政府由过去的控制管理为要务转变为以传输服务为要务，并通过法定程序，按照公民意志组建起来并承担着相应责任的政府。从行政理念上看，服务型政府的治理逻辑中，政治生活是全体自由平等公民共同的事业。公民的公共需求具有至高无上的地位，政府不过是一个具有高度权威的公共行政服务组织，必须尊重行为人的主体资格和自主权利。弗雷德里克森曾援引戴维马修斯的话说：“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。”政府只有对公民的公共需求做出积极回应并通过提供公共服务的方式满足公民公共需求，才能证明其合法性，赢得公民的公共认同和支持。政府的权力存在于民意之中。公共利益是政府利益的本质，确保公共利益的增进、实现公共利益的最大化是政府管理的根本宗旨。因此，建设服务型政府首先要求各级政府和官员树立公民本位、社会本位的行政理念和人民利益至上的行政思想，使政府权力重新回归社会。 从制度层面上，服务型政府的制度产生于对公民和社会的责任和义务，政府必须依法保证和维护人民群众的利益，实现公共服务行为方式的规范化，实现公共服务的低成本、高效能，实现社会公众和政府的协商与合作。 从行为层面上看，无论是行为范围、行为方式、行为效果都要从社会公众需要出发，以获得社会和公众的最大满意度为依归，也就是说，建立服务型政府模式就是要把“服务于社会，服务于人民”纳入政府职能的轨道，建立真正的民主行政体制。 总之，我们认为，所谓服务型政府就是以社会本位、公民本位为理念，以持久的和良好的激励制度为平台，在政府工作目的、内容、程序和工作方法上用公开的方式给公民、组织和社会提供有效的服务，促进社会和谐发展的政府。 二、当前文化市场行政执法的问题与成因分析 (一)当前我国文化市场行政执法中存在的问题 随着文化市场的快速发展和文化领域出现的新变化新要求，现阶段文化市场行政执法体制已经暴露出一系列弊端，主要表现在以下方面： 1．多头执法与管理缺位并存。文化、广电、新闻出版三个局原有的执法机构自成体系，相对独立，各有一套管理队伍和执法装备。由于政出多门、队伍素质参差不齐，相关部门在文化行政执法方面职权不明、职责不清，造成有利的事争着上，无利、难管的事互相推委扯皮。这样，不仅导致重复管理，职能交叉，既浪费财力物力，增加执法成本也存在管理上的脱节和空白，管理效率明显低下。 2．执法主体地位不明确。虽然文化市场稽查队伍初具规模，但是文化市场稽查权还没有能从法律上取得一种独立的地位，同公安、工商等部门的执法权的区别，缺乏明确的法律界定。一些地方至今仍然是管理与执法一体，没有设立专门的文化市场执法机构。有的地方虽然设立文化市场执法机构，但没有纳入公务员序列，而是事业单位甚至是自收自支的事业单位，执法经费没有保障，结果滋生了许多弊端。 3．执法制度不健全。虽然制定了《文化市场稽查暂行办法》，为文化市场行政执法工作提供了基本的程序，各级文化市场管理部门也制定了许多有效的执法制度，但是，离依法行政的严格要求还有相当的距离。尤其是《行政处罚法》的实施，对文化市场的执法提出了新的标准，与之相应的处罚制度、听证制度、复议制度等等在文化市场的执法领域还没有来得及建立起来。 4．执法队伍薄弱。文化市场稽查队伍整体素质仍然不高，人员结构不合理，执法人员对法律内在精神缺乏正确认识，如教条主义，法律工具主义，把法律作为创收、谋取部门利益的工具，为罚款而罚款、为执法而执法等；个别行政人员的法 治观念较差，依法办事的观念还比较淡薄，甚至还存在着以言代法、以权压法甚至破坏法制的现象，有的缺乏民主意识等等，同文化市场的执法要求不相适应。 (二)文化市场行政执法中存在问题的原因分析 1．执法理念不到位。从深层矛盾上探究根源，在于执法理念不到位。社会主义法治理念和依法行政的原则没有得到有效的贯彻和落实。突出的表现就是在执法实践中，存在”重文件轻法律”和”重实体轻程序”的法律观念。非常容易侵犯相对人合法权益，故行政处罚行为必须依法实施。 2．文化市场的管理体制尚未完全理顺。文化行政管理体制是指中央和地方文化行政管理部门与文化企业、事业的隶属关系对人财务管理权限的划分，计划管理的职责以及管理文化事务活动的制度。文化市场管理体制是我国文化行政管理体制中一个体系。文化市场作为一种社会化的市场体系，它超出了部门和地区的界限，这既是文化市场的本质规定性之一，又是它具有社会进步意义之所在。目前在我国文化市场执法中存在着条块分割，分兵把手的弊端，人为的割裂了统一的市场，造成政出多门，相互制肘，妨碍了政府执法力度和管理职能的实施。 三、基于服务型政府的文化市场行政执法模式创新 (一)重塑政府管理理念，树立全新的服务行政理念 文化市场行政执法管理观念的转换是政府转变管理职能、规范政府行为、调整管理方式的首要条件。服务型政府建设就是要使政府公共行政从更多地强调“特殊集团”的意志到更多地强调社会公众的意志；从公共行政活动以政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为依归；从强调公共行政对直接维护政治统治的工具性作用到强调对经济、科技文化和社会公共事务的管理以及提供公共服务的服务性作用；从强调公共行政活动对上级负责到强调对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任机制。服务行政谋求提高行政效率的同时，更谋求提高服务质量和社会公众的满意程度，发展公共责任机制。口将“服务”作为一种精神注入政府职能定位和政府行政之中，使政府成为服务主体，成为平易近人、脚踏实地的服务者。 (二)完善立法是健全文化市场行政执法法治建设的重要环节 要在建设社会主义文化市场的实践中完善具有中国特色的文化法律法规体系。从法规形式上看，它应在文化大法的基础上，制定各种基本文化法律和与各种基本法律配套的文化法规。社会主义现阶段的文化市场建设，急于要制定的基本文化法律之一的是《文化市场管理法》。这一基本法律将对我国现阶段文化市场的性质、地位、作用、发展趋向、目标，文化产品的生产者、经营者、消费者、管理者各自的权利和义务，管理体制和管理机构的职责等作出规定。有了《文化市场管理法》，还需制定与其相配套的各种法律规范，这类配套的法律规范，涉及的方面最多，数量最大，是文化法规体系的重要组成部分。 (三)建立高素质文化市场执法队伍 进一步加强执法队伍的建设，组织一支政治强、业务精、作风正的执法队伍，要坚决惩处法制队伍中的腐败分子，以保证文化执法队伍的廉洁度，要加强法制和完善群众监督机制，发挥舆论优势，发动全社会对文化市场以及市场主体的积极有效地监督。 (四)完善文化市场的执法程序 与西方社会相比，我国由于长期受重实体轻程序思想的影响，体现在执法中重解决实体问题，而忽视对管理程序的规范。因此，要特别重视完善文化市场执法程序法治化建设，以保证执法行为的公正和严肃性，便于群众和有关国家机关的监督。行政程序法治化是文化市场行政行为产生法律效力的必要条件。在具体文化市场行政执法过程中，不仅要注重实体合法，更要严格按照《行政处罚法》和《文化部文化行政处罚程序》的规定。 (五)建立文化市场执法责任制 实行文化行政执法责任制是实现文化市场有效执法的重要举措。执法工作的好坏，关键是要有一个促使执法机关和执法人员严格执法的机制，用机制来约束执法行为。实行执法责任制是这个机制的重要环节。首先，实行文化行政执法责任制，按照文化行政机关的法定职责，明确执法权限和岗位责任，量化执法标准，严明执法程序，制定监督检查考核办法。通过实行执法责任制，增强文化执法部门和执法人员依法行政的责任感和使命感，有效推动法律正确、合理地实施，从而全面提高文化行政机关的依法行政水平。其次，实行执法违法追究制度，就是对执法违法的文化执法机关和执法人员，通过查实认定，根据其执法违法的性质和情节，依法追究其相应的行政责任、经济责任和刑事责任。通过实行执法违 法追究制度，促进文化执法机关和执法人员不断提高素质，正确行使权力，防止权力滥用。最后，实行领导负责制，就是各级文化行政机关的领导要对本机关的文化市场依法行政情况全面负责。通过强化领导责任，提高领导对文化市场依法行政的重视程度，防止来自领导对文化行政执法过程中违法违规行为的庇护、推委等的不当干预。 (六)加强执法监督建设是实现文化市场法治化管理的保障 强化监督是完备的法治管理不可或缺的一个重要环节。完善执法监督法制，建立健全文化市场依法行使权力的制约机制，应从以下几方面加强监督：首先是强化法律监督。要用法律来审查管理部门的执法活动是否在法律规定的范围内执法，执法是否符合法定程序。同时，也要依法来观察经营者是否依法经营。把管理者和被管理者都置于法律的监督之下，使管理者依法管理，经营者依法经营。使管理工作和经营活动都纳入法制轨道。其次是强化舆论监督。舆论监督是文化行政执法外部监督体系中的一个基础环节。舆论主体在法律赋予的权力范围内，通过报刊、电台、电视台等舆论工具来表达和传导有一定倾向的议论、意见和看法，也就是广泛地、公开地、有针对性地揭露管理工作和经营活动中的缺点，从而监督管理者和被管理者改正这些毛病。最后是强化群众监督。文化市场管理部门的管理行为和经营者的经营活动，都是在社会生活中面对广大群众进行的，管理者和被管理者是否依法办事，群众是最清楚的，因此欢迎群众参与监督。聘请人大代表、政协委员、离退休干部作义务监督员，请他们出谋划策。实现群众监督有奖制度，设立并向社会公布举报电话，使管理行为和经营活动，都受群众的监督
关键词：上级法院；下级法院；执行管理；审判管理
中图分类号：D920 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）35-0318-03
一、理论探源：上下级法院执行业务管理关系与公安、审判业务关系定位
（一）民事强制执行权的定位与分类
要理顺上下级法院之间的执行业务管理关系，必须厘清强制执行权的定位、性质及与此相关的内部结构和要素。
1.定位与性质
关于民事执行权的定位和性质，有行政权说，司法权说，双重属性说。其中双重属性说又可分为以行政权为主的主次说、以司法权与行政权的有机结合从而构成完整且独立的复合性强制执行权的复合说、兼具行政权与司法权双重属性的兼具说[1]。还有人认为执行权是司法权和行政权之间的一种边缘性权力[2]。
笔者基本赞同浙江省高院童兆洪副院长和肖建国教授关于民事执行权是司法权下独立于审判权的一项法院强制权的观点，但认为除了民事案件外，包括刑事、行政裁判与非诉行政执行案件裁定及其他依照法律规定应当由法院执行的生效法律文书在内的强制执行权都是法院的强制执行权范围，是独立于（如仲裁等准）司法审判权的一项法院强制权[3]。如果各类生效法律文书的强制执行权不属于以审判权为代表或以审判权的运用为基础的司法权，而只是执行决定或命令的行政权的话，那么执行局等机构就无权对生效裁判、仲裁裁决书等执行依据进行审查，哪怕主要是形式上的审查，也无权将没有执行内容或不应当立案的执行案件退回给法院的立案部门。如果强制执行权这种司法权没有强制性，就与典型的审判司法权没有多少差别，将成为“只有判断”、对社会及“对剑（行政执法部门和行政权）和钱包（立法拨款部门和立法权）都{缺乏最终}影响”和实际影响的空壳司法权[4]。如果执行权没有强制力，法院判处了罪犯刑罚，基本上可以不执行就释放；判决债务应当履行，但不履行也没有法律后果，这样的社会是无法想象的[5]。
2.分类
在人民法院审判权与执行权关系、强制执行权内部分权运行的理论和实践等问题上，相对于审执合一而言的审执分立、相对于传统的执行案件由一个承办人一竿子办到底而言的执行裁决（判）权（以及近年来逐步被认可的执行监督权）与执行实施权由执行局内设的不同机构分别行使（裁执分离）原则，可以说是这个领域为多数人所接受的真理。执行裁判权本身也存在法院内部的（执行实施权与监督权）的横向监督及上级法院的纵向监督，但本文除非有特别说明，不在执行裁判权的横向与纵向监督意义上使用执行裁判权[6]。因而笔者倾向于执行监督权与审判（二审和再审）监督权类似，是一项具有相对独立性的执行权[7]。审执分立主要指审判权和包括执行实施权、执行裁判权、监督权在内的执行权整体分离。执行裁判（决）权与审判权类似，执行监督与诉讼程序设计的目的和主要功能是审判监督的上诉审与再审监督类似。人民法院的审判权和审判监督权都是由有关业务庭通过诉讼程序来运行的，与其类似的执行裁判权和执行监督权也应当由相应的机构通过类似诉讼的程序来运行，鉴于执行裁判权和执行监督权的行使均应通过类诉讼程序进行，且其启动等程序均主要与执行实施（部分与执行立案）行为有关，从该二项权能具有统一性及节约司法资源等因素考量，可以单独设置强制执行争议的执行裁判监督综合机构[8] 。综上，笔者认为，强制执行权包括执行实施权、执行裁判权和执行监督权三项相对独立的权能，其中执行实施权具有更多的行政权色彩，执行裁判权和执行监督权具有更多的司法权色彩，可以说后两者是具有准司法权性质的执行权。
（二）上下级公安与法院审判业务管理关系定位
1.上下级公安业务关系
我们知道，我国各个层级的公安机关及其基层派出所受理案件同样遵循管辖权和分级负责原则，当然，对于重大的刑事案件等视情实行首应负责制，即第一个受理报案的公安机关有义务核实有关案件线索等情况并转告有管辖权的公安机关或上级公安机关受理。在案件侦查过程中，发现案情复杂，下级公安机关通常可以逐级向上级公安机关请求指导和帮助，上级公安机关在办案过程中需要下级公安机关协助的，可以按程序和案情需要直接命令或动用某个、某些公安机关甚至所有下级公安机关的警力，下级公安机关及其人员应当服从指挥和调度。可见，公安机关在（特别是有关刑事的）案件办理、相关协助事务和警力人员调配等与业务有关的管理方面基本上实现了全国一盘棋，形成了上下（级公安机关）之间领导、协作、配合，左右（管辖区域不同的公安机关，在案件办理等业务方面均服从全国最高公安机关公安部的统一领导和指挥，其他所有公安机关均为其下级单位）之间联动、协作的公安业务管理关系。实践证明，这种以垂直型为主导，辅之以各地、各层级公安机关之间无条件协作、联动而形成的网格化的业务管理关系基本上能适应我国公安机关预防、打击违法犯罪，维护人们生命财产安全、社会秩序的职能。
2.上下级法院审判业务管理关系
（1）管理和审判业务管理
审判管理在我国已存在多年，但百度百科还没有“审判管理”这个词条对审判管理作出定义，这也正说明将审判管理作为一种现象和问题加以重视、研究，是近年来才开始的。参照最高人民法院2011年下发的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》中对审判工作管理及上述对管理的定义，我们将审判业务管理或称审判工作管理、审判管理表述为：人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判业务工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法（审判业务活动）公正、廉洁、高效运行的各种活动和过程的总和[9]。
（2）上下级法院审判业务管理关系
根据我国《宪法》和《法院组织法》的相关规定，我国上下级法院之间管理关系的主要内容是是审级监督和业务指导关系，审判权由人民法院统一行使，其他任何国家机关和社会组织都无权行使，各级各类法院依法相对独立地行使审判权。然而鉴于案件的法律适用等敏感问题在上下级法院之间的内部请示汇报盛行、发改案件增多等弊端均与上下级法院之间关于审判业务的关系有关，及各级人民法院的独立审判权被扭曲，既变相剥夺当事人的上诉权，又浪费了大量的司法和社会资源，且有损法院和司法的公正形象。最高人民法院按照中央司法体制改革的统一部署，落实“三五改革纲要”要求，于2010年底下发了作为改革和完善上下级法院关系，优化法院系统内部职权配置成果体现和智慧结晶的《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》（以下简称《意见》），进一步规范了上下级人民法院之间的审判业务关系，明确了监督指导的范围与程序，有利于保障各级人民法院依法独立行使审判权，至此，可以说上下级法院之间的审判业务已步入正确的发展轨道并将不断完善[10]。
（三）上下级法院执行业务管理关系
1.法院执行业务管理
执行业务管理又称执行工作管理，是广义的审判（包括从立案到分案、排期、开庭、裁判、执行等各个审判环节）管理的重要组成部分，是一个由质量管理、效率管理、流程管理、绩效管理等内容构成的系统工程，在这个大系统中，长效机制发挥着基础性、根本性的作用。自上世纪90年代以来，中央分别于1999年、2005年和2007年先后3次下发重要文件，有力了推动并逐步形成了党委领导、人大监督、政府支持、政法委协调、人民法院主办、有关部门联动、社会工作参与的执行工作格局。2009年最高人民法院下发了《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》，要求强化执行职能，着力解决执行工作中的突出问题，全面提升执行工作规范化水平，切实改进和完善执行工作体制机制，着力推进执行工作长效机制建设。为了进一步建立健全执行联动机制，2010年最高法院了与中央19个部门联合会签的《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》[11]。
2.上下级法院执行业务管理关系
上下级法院之间的执行业务管理关系是执行工作长效机制的重要内容。我们认为，上下级法院之间的执行业务管理关系即上下级法院执行机构在处理案件等执行业务过程中形成的管理与被管理等相互关系及其他应当遵守的原则等。我国《宪法》和《法院组织法》对上下级法院执行机构及其相互之间的业务管理等关系至今没有规定。当然，最高人民法院充分认识到了执行权与审判权的明显差异，早在2000年1月起陆续下发了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》、《关于执行案件督办工作的决定》等规范性文件，在各地试行执行体制、机制改革并初见成效的基础上，确立了上级（高级）法院对下级法院的执行工作从管案、管事、管人等方面加强管理、监督和协调的原则。①2011年春最高人民法院又下发《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》，明确了作为审判管理重要组成部分的执行工作管理的总体思路和基本内容。②因而，加强执行工作管理已成为我国各级人民法院的必修课，根据执行权的种类及其行使方式等不同特点，科学构建上下级人民法院之间的执行业务管理关系是具有重要意义的课题之一。
二、实例参照：初步构建双线型的上下级执行业务关系
（一）上下级执行业务关系与公安、审判业务关系异同
从上文已论及的我国民事强制执行权的定位、性质与分类、特点看，执行实施业务与公安业务比较类似，都有较明显的强制色彩，执行裁判监督业务与审判业务相类似，都必须遵循法定的程序解决争议，当然这两组业务之间也有明显的差异。
1.执行实施业务与公安业务之差异
二者之间主要的差异有两点。发生的基础和条件不同。执行实施因生效法律文书确定的义务未得到主动履行而由申请执行人或有关国家机关（机构）发动，执行实施指向的对象已经得到确认。而公安业务由当事人报案、举报，或有关机关、组织移送或公安机关在办案中发现有违法犯罪行为，从而由其决定是否启动，指向（控）的对象处于不确定状态。业务成果或结论的效力不同。公安机关对行政相对人是否构成违法犯罪的侦查结论是否具有最终效力，取决于其是否进入法院（含检察院对刑事案件的法律监督）的司法审查程序。而执行实施本身就是对生效法律文书确定内容的强制实现，除非该实施行为本身违法，实施行为的成果通常具有最终效力。
2.执行裁判监督业务与审判业务之差异
二者之间主要的差异有三点。首先，发生的原因不同。审判业务因诉讼主体提讼而发生，刑事案件由检察院代表国家对犯罪嫌疑人是否构成犯罪提起公诉、辩护方进行辩护，法院经审理最终裁判解决是否构成犯罪、应当处何种刑罚的争议；民商事和行政案件等由原告向法院而启动审判程序。执行裁判和监督案件通常与执行实施行为有关，由执行裁判案件当事人提出或执行监督机构发现实施行为是否合法的不同意见而启动审查程序。其次，审判和审查的审级次数不同。审判业务遵循两审终审制（死刑案件另有复核程序），因执行比审判更注重效率，执行裁判监督案件通常经过一次诉讼或复议审查即结束。最后，上级法院监督的程序不同。诉讼案件的监督上级法院采用判决、裁定形式，当事人通常参与上级法院的（监督――二审或再审）审判程序；执行裁判监督案件上级法院可以直接纠正、指令纠正，当事人不一定参加。
（二）参照上下级公安、审判业务关系构建执行业务关系的必要性与可行性
根据执行权的分类及特点，参照上下级公安和法院审判系统的业务关系构建科学的执行业务关系不仅如上文所论具有重大理论意义，而且具有非常紧迫的必要性和现实可行性。
1.必要性
执行难尚未根本缓解及案例所示上级法院对下级法院执行业务的管理、监督、协调、指导的理论成果缺乏，实践上定位与关系不明确、以致令基层法院和当事人无所适从，已经严重影响到执行工作长效机制的建设和执行工作的科学管理，社会各界呼唤建立、强化执行工作的统一管理、监督、协调与指导体制。近年来涉诉居高不下，其中涉执行在涉诉占比中超过2/3，虽然与社会诚信体系不健全、执行联动等机制尚在形成中有关，但上级法院对下级法院执行工作统一管理、监督、协调、指导的强度、力度不够，其运用的方式方法和程序不当也是重要原因。
2.现实可行性
上文已经提到自2000年起至2011年初，党中央、最高法院已下发过多份重要文件，各地法院也如火如荼地尝试执行管理体制改革，从加强上级法院对下级法院的案件、事务、人员等的统一管理、监督、协调，直至执行管理的总体思路和基本内容及构建执行长效机制的目标都有规定，这些都为确立新型的上下级法院执行业务管理关系打下了较坚实的基础。
（三）构建的初步设想
1.党委和最高法院对全国执行工作统一领导、主办
在我国目前的经济社会发展阶段，仅靠人民法院及其执行机构的力量难以尽快、有效破解执行难，必须依靠目前已经初步形成的党委对法院执行工作的统一领导和大力协调机制，充分发挥最高法院领导下的各级人民法院对执行工作的主办作用。最高法院在2009年下发法发〔2009〕43号《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》文件后，2010年又与中央19部门会签、下发法发〔2010〕15号《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，目前执行系统的主要任务在于细化、落实这些规定。
2.实施业务以纵向的领导、管理为主线、明线
在最高法院对全国执行工作统一管理、监督、协调、指导的前提下，鉴于我国幅员辽阔、各地差异较大的实际，在各高级法院辖区内参照上下级公安业务关系建立垂直型的纵向领导、管理关系，高级法院对辖区内各级法院与执行实施有关的案件、事务、人员实行统一领导、管理和协调、指导。
3.以高院辖区内外的横向执行协作为辅线、暗线
法院辖区内外执行案件和事务的横向协作，是与上下级法院执行协作相对的，但是这种横向协作都是最高法院统一领导下的协作。去年以来全国法院执行系统开展的委托执行案件清理活动，既是执行条线案多人少、自顾不暇的反映，又是高院辖区内外的执行横向协作缺失的结果。笔者认为减少本已捉襟见肘的执行力量和司法资源的浪费，消除视外来（受托等）案件为继子现象，除了将委托案件的办理列入执行考评范围外，各高级法院之间、高院辖区内各中级法院辖区之间签订执行协作（）协议，特别是区域内的高级、中级法院辖区建立横向的执行协作区是执行业务关系的另一个发展方向[12]。
4.裁判监督业务参照审判业务关系
上文已论及上下级法院执行裁判监督业务关系属审判序列关系，上级法院对下级法院业务工作依法定的保障当事人正当权益的程序和方式方法进行监督、协调和指导。
我国建立执行长效机制的号角已经吹响，加强上下级法院执行业务管理关系的理论研究和尝试、改革，目前各方面刚开始起步，但最终建立符合执行实施业务和执行裁判监督业务特点的上下级法院执行业务管理关系是关心法院执行工作的人们的共同愿望，如本文能引起同仁们的点滴共鸣，笔者将欣慰不已。
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[10] 董治良.对规范上下级法院关系的几点思考[J].中国审判，2011，（3）：84-85.
一、着力加强队伍建设——推进基层工商行政管理“四化”建设的前提和基础
推进“四化”建设，需要建设一支高素质的干部队伍，否则，一切无从谈起。要按照党的十七大关于“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”的精神，认真贯彻落实国家工商总局关于建设政治过硬、业务过硬和作风过硬的高素质干部队伍的决策部署，把建设高素质干部队伍放在全局性、根本性和基础性位置抓紧抓好。要大力加强教育培训，着力提高领导班子和干部队伍的思想理论水平，充分认识推进“四化”建设的重大意义，切实增强推进“四化”建设的责任感和紧迫感，加强中国特色社会主义理论体系的学习教育，以马克思主义中国化最新成果武装头脑，强化工商行政管理理论和业务学习研究，加强市场经济、经济管理、法律法规、信息科技等科学文化和业务知识学习，着力提高各级领导班子和领导干部推进“四化”建设的理论思维和战略思维能力，增强全面深入贯彻落实科学发展观的自觉性、坚定性和创造性；在着力加强干部队伍的思想、理论和业务能力建设的同时，要坚持不懈地加强干部队伍的组织、作风、制度和反腐倡廉建设，加强基层党组织和党员队伍建设，为着力提高干部队伍监管执法服务能力和水平，推进“四化”建设提供坚强的思想、政治和组织保障。
二、全面推进依法行政——推进基层工商行政管理“四化”建设的核心
工商行政管理机关是国家市场监管和行政执法职能部门，职能定位决定工商行政管理各项工作都必须依法行政。工商行政管理法律、法规、规章及有关规范性文件是工商机关推进法治化建设的依据，同时，工商行政管理法律、法规、规章及有关规范性文件确定了工商机关履行有关职责的方式、步骤、途径、时限等程序性要求。此外，法律、法规及规章是最高层次的制度，因此，依法行政成为连结基层工商行政管理工作制度化、规范化、程序化和法治化建设的纽带，是推进“四化”建设的核心。目前，基层工商行政管理依法行政形势不容乐观，干部队伍的法律素质整体偏低，不按法定权限和程序办事，履行职责越位、错位和失位等问题时有发生，推进依法治市任务艰巨，需要大力加强法制建设，加强法制宣传教育，树立和筑牢依法治国理念，着力提高干部队伍的法律业务素质，坚持严格执法、公正执法、文明执法和廉洁执法，全面提高和规范行政许可、行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政征收、行政执法监督等执法行为，全面提高依法行政水平。要以深入贯彻国务院关于全面推进依法行政实施纲要为动力，树立和筑牢积极行政、合法行政、合理行政、有效行政理念，筑牢监管执法就是服务的意识，全面深入总结分析目前的监管执法现状，找出找准监管执法薄弱环节和领域，全面加大监管力度，严格依法行政，依法办事，遵循法定权限和程序，全面规范执法行为，全面推进依法行政，促进“四化”建设整体推进。
三、加强制度建设——推进基层工商行政管理“四化”建设的关键
制度建设更具有全局性、根本性、稳定性和长期性，是管理的有效手段和方式，要按照以制度管权、用制度管人、按制度办事的要求，全面加强制度建设，有效弥补法律、法规、规章及政策的不足或者通过制度建设使法律、法规、规章及政策具体化。通过全面加强制度建设，有效推进管理的程序化和规范化建设，有效保障和促进法治化进程。要按照科学执政、民主执政和依法执政要求，着力建立健全领导班子建设各项制度，建立健全党组中心组学习教育、重要问题集体研究决定、重大决策征求意见、重要决策公开、重要决策监督等制度，努力提高领导和管理水平；要以加强干部队伍建设和管理为核心，加强内部管理事务管理制度，建立健全干部队伍学习教育、干部队伍监督、干部选拔任用、干部培养和交流、经费预算管理、固定资产管理、安全保卫、环境卫生、党风廉政建设、精神文明建设、车辆管理等制度；要以推进监管执法职能到位和规范监管执法行为为核心，建立健全企业个体登记监管、消费维权、产品质量监督管理、市场监督检查、商标监管、广告监管及经济违法案件查处等制度。
四、推进信息化建设——推进基层工商行政管理“四化”建设的重要途径
近年来，随着工商系统信息化
建设的不断深入，信息技术成果转化运用取得了明显成效，依托信息网络技术推进和规范了企业个体注册登记监管、消费维权、行政处罚等监管执法及系统内部事务管理。实践证明，信息化建设是推进办公自动化、节约监管执法成本、整合监管执法资源、提高监管执法科技含量、规范监管执法行为、增强执法效能的重要途径，推进“四化”建设需要大力加强信息化建设，以信息化建设保障和促进“四化”建设。要加大资金投入，大力加强信息技术基础设施建设，构建适应新形势需要的网络平台；要大力加强干部队伍教育培训，掌握信息技术基本知识和技能，同时，大力培养和引进专业技术人才；要大力加强业务软件的研究开发和应用，在着力加强技术与业务有力结合和统一上下功夫，加快信息化成果转化运用力度，提高信息化建设的科学性，增强信息技术的针对性和实效性，拓展信息技术运用领域，强化信息技术在提升职能效能方面的作用发挥。
一、充实完善领导机构，加强对行政执法监察工作的领导
我局把行政执法监察工作作为事关社会稳定、经济发展的一把手工程来抓。针对我局人员变动的实际情况，及时调整充实了行政执法监察工作领导小组，完善了普法组织机构，具体日常事务落实了专人负责。根据阿克苏市依法治理工作要点，按照阿克苏市政府的要求，制定了年市建设局的行政执法监察工作方案，明确了年我局行政执法监察工作目标和任务。领导小组定时不定时地专题研究全局行政执法监察工作，督促检查到位，形成了主要领导亲自抓，分管领导具体抓，干部职工配合抓的齐抓共管的工作格局，确保我局依法行政工作有组织、有计划、有步骤地推进。我局结合“五五”普法教育“法治六进”和创学习型机关活动，在局系统开展岗位学法活动，充分利用政治学习时间进行建设领域和相关公共法律法规的学习，通过岗位学法，有效地提高了干部职工的依法行政意识和行政执法水平。
二、梳理执法依据，规范文件管理
一是认真梳理执法依据。按照我市的统一部署，遵循“法律规定的内容不能减，法律规定的程序不能少”的原则，根据我局的工作职能，对行政执法内容、行政执法依据进行了全面清理。二是加强规范性文件管理。我局依据法律、法规和上级机关文件的规定及建设管理工作的需要，在行政管理职权范围内制定的、涉及行政管理相对人权利义务并具有普遍约束力、可反复适用的文件与审查。规范性文件都按要求报自治区建设厅、地区建设局和市法制办备案。同时我们认真收集社会各界对下发的规范性文件的意见，并及时予以答复，
三、强化管理，完善面向社会、统一规范的工作机制
我局进一步健全和完善了《行政执法公示制度》、《行政执法错案追究制度》、《行政赔偿追偿制度》、《执法程序制度》、《内部监督制度》、《群众监督制度》，《培训考核制度》、《执法奖罚制度》和《党风廉政建设公约》，按照有错必纠和惩处与教育相结合的原则，进一步明确不作为追究，错案追究和免于追究的责任范围。落实了行政执法责任制，推行目标管理，年初建设局与各执法部门签订了行政执法目标责任书，实行领导负责，责任到人，将行政执法责任制与干部职工岗位考核评议结合起来。并制定了贯彻《行政许可法》的操作规程，对我局行政执法职权和范围，行政执法依据，行政执法目标、任务，行政执法监督的措施和办法，行政执法责任和奖惩办法，违法行政行为责任追究等措施作了具体的规定。做到依法办事，严格执法，保障了建设法律法规的贯彻执行。
我局按照执法职能与系统内执法部门下发了执法《委托书》，并要求将执法程序公开上墙，规定执法人员必须严格依法行政，责任到人。同时，执法部门加强了执法档案建设，配备了专职执法文书人员，负责收集、整理、汇编执法档案，使执法档案健全。
四、加强法制学习，强化执法队伍建设
我局根据建设系统行政执法队伍现状，制定了详细地行政执法人员法制培训和岗位培训计划，定期对建设系统执法人员进行法制培训及考试。进一步加强了对干部职工的法律、法规和政治理论学习，把学法、用法与依法行政，廉政勤政、精神文明建设有机结合起来，组织干部职工深入学习宣传民主法制理论和建设社会主义法治国家的基本方略，学习宣传宪法和国家基本法律，学习《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市客运管理条例》、《城市绿化条例》、《城市绿线管理办法》、《新疆维吾尔自治区行政执法监督办法》等法律法规知识。建立健全学法用法制度，把法制学习教育与思想道德教育结合起来，着重提高执法人员和领导干部的法律理论水平和思想道德水平，提高依法决策、依法行政和依法管理的能力。
五、抓好法律宣传教育，增强学法用法的自觉性
搞好法制宣传教育是行政执法的一项重要内容，在此项工作中，我局一是通过组织专题学习，发放学习资料等形式增强广大干部职工的法律意识，提高行政执法水平和能力；二是充分利用单位的宣传阵地，采取各种会议、墙报、板报、专栏等多种形式进行广泛宣传法律知识，使法律宣传与依法行政工作相结合，使法制、社会治安综合治理观念更加深入人心；三是充分利用建设系统各类宣传活动广泛开展法制宣传教育。多次组织开展了《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市客运管理条例》、《城市绿化条例》、《城市绿线管理办法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等宣传活动，在这些活动中，除宣传法律法规外，还对群众关心的热点难点等城市建设方面的问题进行了全方位的咨询和答疑，发放宣传资料5000余份，悬挂宣传横幅15条，并在阿克苏市电视台城市之光栏目进行了专题宣传。通过一年的努力，我局系统干职工依法行政的意识明显增强，执法水平也有明显提高。今年在行政许可审批和执法过程中，没有发生一起行政诉讼案件，在社会上也没有不良反映。
六、严格执法，努力规范行政行为
一是努力规范机关的行政审批行为和办事程序。一方面实行政务公开和挂牌上岗制。在机关醒目位置建立了政务公开栏、实行“八公开”，即有关政法规、收费项目、标准、办事内容、办事程序、办事结果、办事责任、监督电话公开。工作人员挂牌上岗，标明了工作人员的姓名、职务、编号、工作单位等，使办事群众一目了然，自觉接受群众监督，全年没有发生一起群众投诉事件和违规收费、乱收费行为。另一方面，实行了全程。按照“一站式办公，一个窗口对外”的模式，将机关所有行政审批事项全部集中到办事大厅，由大厅根据办理事项的内容交由各职科室在规定的时间内办理，切实简化了程序，提高了办事效率，杜绝了暗箱操作，方便了办事业务主和群众。
六、监督检查，认真做好行政执法工作
一、工作目标
紧紧围绕县委、县政府中心工作和全县安全监管工作实际，以依法治县、依法治安和法治建设为着力点，按照“流程细、操作精，指标细、控制精”的精细化管理要求，创新行政执法体制，完善行政执法程序，加强行政执法监督，严格行政执法责任，实现“一个目标”、“六大机制”和“十化”要求，建立健全权责统一、权威高效的依法行政体制，提升安监部门及执法人员依法行政水平。
二、活动内容
（一）以贯彻实施新《安全生产法》、《省行政执法监督条例》为抓手，着力提升行政执法水平
1、强化新《安全生产法》和《省行政执法监督条例》的贯彻落实。《省行政执法监督条例》将于今年5月1日起施行，要加强学习宣传活动，在“安全生产月”活动期间，通过集中学习、专家讲座、发放学习材料、张贴标语等各种方式，将新《安全生产法》和《省行政执法监督条例》贯彻落实到实处。
2、按照《省规范行政处罚裁量权办法》，完善行政执法自由裁量规则和基准，对新《安全生产法》规定的有自由裁量幅度的条款进行梳理后予以细化、量化，并向社会公布。
3、严格执行重大行政执法决定法制审核和备案制度，对做出的重大行政许可、行政处罚、行政强制等决定进行法制审核，并将重大行政执法决定按照法定期限向上级安监部门和同级政府法制机构备案。
4、完善行政执法案卷评查制度，每季度开展一次案卷评查工作，及时发现和纠正违法或者不适当行政执法行为。
5、按照《关于印发<市安全生产监督管理局执法责任制标准化建设试点工作实施方案>的通知》，进一步完善“六大机制”，实现“十化”要求，特别是在执法运行信息化、执法监督制度化方面，配备必要的信息化装备，建立执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法内容网上公示、执法质量网上考核等新机制，实现企业监管“一企一档”。执法监督制度化方面，要重点落实执法相对人监督评议制度，每季度对企业发放一次《县安全生产执法监察工作征求意见表》，接受执法相对人监督。
6、按照精细化管理要求，修订《县安全生产行政执法评议考核办法》，注重平时管理与年终考评的有机结合，侧重平时执法人员行使行政执法权和履行法定职责情况，建立社会公众参与评议、自查自纠和上级业务指导部门考核相结合的三位一体科学考评机制。
7、按照《省地方性法规实施情况报告制度》，建立法律、法规、规章实施情况报告制度，对安全生产领域实施满一年的法律、法规、规章，向本级人民政府书面报告实施情况。
（二）以贯彻落实《市重大行政决策程序规定》为重点，着力提升重大行政决策水平
1、按照《市重大行政决策程序规定》，制定《县重大行政事项决策制度》，把公共参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，保证决策的科学化、民主化、法制化。
2、健全完善重大行政决策各项配套制度，建立机关内部合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交会议讨论。在对重大行政决策内容是否违法予以认定的同时，从程序上进一步规范决策行为，防止决策的随意性，减少决策失误。
（三）以合法性审查为切入点，着力提升规范性文件监督管理水平
1、按照《市人民政府规范性文件制定程序规定》和《市安监局规范性文件制定和备案审查办法》，严格执行规范性文件起草公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定等程序。法制机构对规范性文件严格审查把关，将规范性文件是否符合法治精神、是否违法增设行政权力和公民义务、是否违反上位法等作为审查的重点。
2、严格执行规范性文件有效期制度。根据《省行政程序规定》和《省人民政府法制办公室关于落实规范性文件统一登记统一编号统一公布制度有关问题的通知》要求，2015年12月31日前，完成本部门规范性文件清理工作。
3、落实规范性文件备案制度，按照《市规范性文件备案办法》，切实做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。
（四）以创建“五型”队伍为目标，着力提升执法水平
1、推行执法培训经常化。通过组织专家讲座、外出学习、互相交流等各种方式，加强对执法人员的安全生产法律法规知识掌握和执法能力培训，提升执法人员业务素质水平。
2、实行执法责任全员化。将执法责任分解到每名执法人员，层层签订行政执法责任书，分解执法责任，形成一级对一级负责的全员执法责任体系，推行岗位责任人“一口清”制度，每名执法人员对本岗位的安全生产监管职责、监管范围内的安全生产情况、重点环节和部位、应急处置措施等做到“一口清”。
3、推进执法内容“标准化”。在执法每个环节制定安全生产监管工作行为和标准，探索建立图表化管理，规范程序和流程，并将工作标准完成情况纳入系统考评和干部个人考核。
三、工作步骤
（一）动员部署阶段（2015年4月中旬）。印发“法治建设提升年”活动实施意见，部署开展各项工作。集中召开“法治建设提升年”活动会议，明确职责分工，责任落实到人。
（二）全面实施阶段（2015年4月中旬-11月中旬）。按照活动方案和工作目标，广泛开展各项活动，按时完成各项工作任务。并将适时组织观摩会和座谈会，加强交流学习，学习上级部门和其他县区的先进经验和做法。
（三）考核验收阶段（2015年11月底）。对活动开展情况进行自查和总结，形成书面报告，于11月20日前报市安监局，迎接市局考核验收。
四、具体要求
（一）提高认识，统一思想。开展“法治建设提升年”活动，加强行政执法规范化建设，既是贯彻落实党的十和十八届四中全会精神和国务院、省政府有关要求的重要举措，又是全面推进依法行政、依法治安和加快建设行政执法“精细化管理”的重要内容。完成“法治建设提升年”确定的各项工作任务，对提升行政执法机关和行政执法人员的工作能力、工作水平将产生直接影响。各镇街、开发区安监站，局各股室要充分认识开展这一活动的重要性、必要性和紧迫性，以务实的作风、积极的态度、有力的措施参与活动、推进活动。
【关键词】 麒麟大队 消防执法 示范单位 创新
引言
中共中央政治局常委、中央政法委书记在四川考察时强调：“要深入贯彻落实全国政法工作电视电话会议精神，认真抓好社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，切实维护社会和谐稳定，全力服务经济社会发展。”为全面落实公安部“三项重点”工作任务总体部署，深入开展廉洁公正执法，扎实推进执法规范化建设，进一步提高执法质量、执法水平，建设人民满意、社会认可的消防监督执法队伍，麒麟区公安消防大队从执法人员素质提高以及文明执法，热情服务入手，全面深入地开展消防监督执法示范单位建设。
随着社会经济发展，消防部门受到社会不良风气感染，淡化了执法为民的思想，执法人员素质普遍较低，业务知识缺乏，执法能力不高，学习氛围逐渐遭到排挤，“吃拿卡要”之风盛行，群众对消防队意见很大，怨声载道。常此以往，消防部队的良好社会形象将不复存在，只有全面改革，不断创新，开拓进取，加强执法示范单位建设，才能赢得人民群众支持、满意、社会认可的消防部队。麒麟区公安消防大队也经历了同样的过程，同样实现了变被动监督为主动服务，变事后处罚为事前指导，变态度生硬为文明执法，建立了单位及个人愿意听执法人员的指导，自愿配合执法人员工作的监督与被监督、管理与被管理、服务与被服务的良好关系。
1. 立足实际加强执法示范单位建设
1.1着力提高执法人员素质
1.1.1加强业务理论培训。积极组织大队监督执法干部参加总队、支队组织的脱产执法培训，重点学习消防法律法规、消防监督检查、消防行政执法、火灾事故调查、消防仪器操作等内容，并通过“走出去引进来”的方式组织消防监督执法工作交流会，及时查找监督执法中存在的不足之处。同时，大队挑选出监督执法能手定期为大队全体监督执法干部培训。通过形式多样的培训大大提升了大队消防监督干部的业务能力和执法水平。
1.1.2增强执法干部学习的自觉性。大队消防监督执法干部定期组织业务培训，遇到难点问题，大家一起进行讨论、研究，互相学习，渐渐地形成了一种良好的自觉学习氛围。除了大队定期组织的业务培训外，为了确保执法程序和文书填写规范，大家利用空闲时间认真学习相应法律常识，努力提升自身法律素养。自觉学习业务理论知识的同时，不断提升自己社会主义法制理念，认清为谁执法，为谁服务的思想，夯实执法为民的思想根基。
1.2着力提升整体执法水平
1.2.1执法程序规范。作为行政执法部门，执法程序规范是执法规范化建设的基础和关键。在执法活动中，大队消防监督执法人员严格按照法律程序办理各项业务，从实施消防行政行为的时限、权限到审批、审核等方面严格把关，最后由法核人员审核后归档。同时，在执法过程中还始终坚持两人执法、审验分离、罚缴分离、行政处罚审批、火灾隐患立案销案集体讨论等制度，以切实保证大队各项执法活动程序规范。
1.2.2执法文书规范。为确保执法文书规范，大队要严格落实法治审核制度。在做出行政处罚、行政许可、火灾事故认定、临时查封等执法活动决定之前，大队法核人员对违法主体、违法事实、处罚理由、处罚依据、处罚程序、自由裁量幅度等进行审核，防止事实不清楚、理由不充分、依据不准确、程序不完备、处罚有偏差等文书错误出现。
1.2.3执法档案规范。根据大队实际工作需要，大队档案室建立了包括重点单位、火灾隐患、建筑审核、行政处罚、消防培训、火灾调查、开业前检查等各类执法档案。建立了档案微机查询系统，专门配备了专职档案管理人员，严格执行档案移交制度。
1.3全面提升执法服务质量
1.3.1建立便民服务窗口，提高服务质量。设立集“业务受理、举报投诉、工作、消防宣传、咨询服务、廉政监督”于一体的办公室。按照日常带班、值班安排进一步明确窗口责任人员，同时安排固定人员做好窗口服务工作。便民服务窗口公示了姓名、职务、工作岗位和消防执法事项、范围、依据、申报条件、办事程序、办理时限、审批流程和审批结果，方便人民群众办理各项消防手续。
1.3.2建立执法投诉制度，加强执法监督。大队设立了专门的投诉箱和投诉电话，对举报、举报的问题及时查处。在受理举报投诉案件时，当日能办结的立即办结，不能立即处理的当日受理，但必须在3个工作日内反馈调查情况，真正做到文明执法，热情服务。
1.3.3建立民意调查制度，拓宽群众参与渠道。建立完善民意调查制度，大队领导每月电话回访消防监督抽查单位、建筑审核单位、开业前检查单位等，对他们的反馈意见进行梳理，在例会上进行宣布并通报当月执法满意度，民意调查制度有效约束了消防执法干部的执法行为，提升了为人民群众服务水平。
2. 开展示范单位建设取得显著实效
开展消防监督执法示范单位建设以来，监督执法干部进一步端正执法为民的思想态度，进一步规范消防监督执法程序，进一步提高为民服务质量，进一步提升执法办案效率，大队消防监督执法能力有了显著提高，服务经济社会发展水平也有了显著提升。
2.1监督执法干部牢固树立执法为民思想。执法理念是否正确，直接决定着消防监督执法示范化建设的成败，同时，消防监督执法规范化建设也进一步促进执法干部树立为民执法理念，树立公平、公开、公正执法理念。消防监督执法示范化建设推动了监督执法工作的开展，明确了执法主体、服务对象和各自的责任，从以往“要”的被动工作，转变到现在“我要干”的积极上进、全身心投入工作的良好氛围。
2.2消防监督执法质量明显改善。消防监督执法质量是消防监督执法示范化建设的核心内容，消防监督执法示范化建设改善了大队消防监督执法质量。大队实行监督执法责任制，谁执法出了问题谁负责，专门外聘社会知名人士作为大队执法监督员，定期组织监督员来大队座谈，反馈执法问题并提出建议和意见，同时，内部实行执法监督质量考评制度，定期抽评执法档案。大队严格落实两种制度，坚持两手抓两手都要硬。两种制度并行进一步规范了执法程序和规范了大队监督执法人员的执法行为，扭转了执法不公、执法随意性、“吃、拿、卡、要”现象，避免了行政复议和诉讼现象的发生，消防队在人民心目中的地位进一步提高，人民群众的满意度也不断高升。
2.3执法档案建设进一步规范化。执法档案规范与否直接反映出了执法规范化建设的水平高低，也是执法规范化建设的最好见证。通过开展执法规范化建设，改变了以往为了应付上级领导机关的年终考核进行全年档案到年底一起补的陋习，大队执法档案逐渐步入规范化，实行一案一档建设制，办完的案件在一个月内必须装订归档，并移交档案室管理人员，从内部文书的规范到档案外观的规范及其档案室规范化，使档案规范化建设形成了全方位、立体化规范，避免了档案年底补、档案日期不对应、档案丢失等现象的发生。
2.4建立健全各项执法制度。完善的执法制度建设是开展消防监督执法示范化建设的制度保障和基础，消防监督执法规范化建设促进了大队建立健全各项执法制度：执法例会的内容不断丰富、形式越来越多样化、成效也越来越显著；内部执法考评制度进一步规范，并建立了执法考评专项档案；业务理论知识培训和轮训从时间得不到保障到定期培训并坚持每年脱产半个月的培训学习；聘请社会监督员制度和公民反馈制度建设也得到进一步落实。各项执法制度的建立和完善巩固了执法规范化建设的成果，为监督执法规范化建设提高了保障，并促进了执法示范化健康长远发展。
3. 以执法示范单位建设为契机全面推动大队消防事业创新发展
消防监督执法规范化建设以来，大队建立健全各项执法制度，规范执法档案建设，以提高执法质量和人民群众满意为主线，加强领导、精心部署、积极探索，全体监督执法人员业务素质、执法能力、工作态度有了全面提高，为消防事业创新发展拓宽了思路。
3.1推动消防社会化建设。推动消防社会化建设就要改变消防工作只靠消防部门“单打独斗”局面，牢固树立“大消防”理念，围绕建立全民消防、构建“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作社会化格局，成立以政府为核心的消防管理社会化组织机构，充分发挥政府统筹绩效考核、协调监督联动和工作督导作用，进一步明确责任主体、强化责任内容、实施责任奖惩、推行消防责任，以此达到强化消防社会化管理的目的。建立政府牵头，其他职能部门相互协作共同管理的工作机制，按照“谁主管、谁负责”的原则，推动行业部门开展标准化消防管理，同时，落实社会单位消防安全主体责任和岗位职责，实现社会单位消防安全管理“自治”，真正形成社会消防齐抓共管的局面。
3.2积极拓宽派出所消防监管路径。加强和提高公安派出所消防监督检查管理工作水平，是解决消防机构任务繁重，检查无法深入基层的有效途径，也是推行消防安全工作社会化，不断完善消防监督执法体系的重要举措。为了全面贯彻实施新《消防法》，实施构筑社会消防安全“防火墙”工程，应积极推动派出所消防工作扎实有效开展，依托派出所成立派出所消防中队，加强消防中队建设，为其配备相应的消防车和器材装备。制定出台《派出所消防中队管理规定》，为派出所消防中队开展工作提供了法律依据，同时，加强对消防中队业务指导，将派出所消防队伍打造成农村和社区开展消防监管、防火巡查、火灾扑救以及应急救援的一支主力军。
3.3创新消防工作宣传教育机制。消防工作是全民性、社会化的工作，而社会化的前提条件是全社会成员的积极参与。因此，必须要加强消防宣传和教育培训，提高全民的消防意识，激发全社会成员人人关心消防、参与消防的社会化局面。加强与学校沟通，将消防安全教育及消防常识知识宣传与学生的课堂教育、课外活动、道德法制教育和科普教育结合起来，使青少年从小受到消防安全知识的熏陶，掌握基本的消防常识，增强预防火灾的能力和在火灾中自我防护的能力。积极开展政府及部门领导、各单位消防工作责任人及专兼消防人员、特殊工种岗位人员消防安全教育培训，提高他们对消防安全工作的管理能力和专门岗位预防火灾的能力，扩大消防宣传范围，着力提升公民消防安全意识。
关键词：社区矫正；法律监督；监督机制
中图分类号：DF84
文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2010.06.14
社区矫正（Community correction）是一种对符合一定条件的罪犯在社区中执行刑罚的非监禁制裁措施，它是建立在“复归理论”基础上的“舶来品” ［1］。它伴随着人类文明的进程，不断地进行着刑罚制度的改革与创新，是一种尝试用最有效、经济、文明、人道的方式处理犯罪人的背景下产生的新的刑罚措施。我国试行社区矫正工作起步较晚。2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，浙江省作为第一批试点省开展了相关社区矫正工作。2005年及2009年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部又相继出台了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》（以下简称《通知》）和《关于全国试行社区矫正工作的意见》，社区矫正工作至此在全国试行，并取得了良好的法律效果和社会效益。但是，应当看到我们在试行社区矫正过程中也产生了一些问题，尤其在适用社区矫正的对象、范围，矫正方式的规范和矫正效果如何等方面的研究还很薄弱。本文旨在从理论和实践两个层面、国外和国内两个视角，对我国社区矫正法律监督制度进行分析，并针对在我国社区矫正中存在的法律监督缺失问题，借鉴国外经验，提出改革和完善我国社区矫正法律监督制度的构建。
一、社区矫正法律监督的适用与判断
社区矫正是积极利用各种社会资源，整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性的管理、教育和改造的工作。社区矫正的优点在于：能够有效地促进对犯罪的改造，有助于增强社会的稳定性，大量节省行刑成本［2］。但世界上的事物总是一分为二的，社区矫正也一样在其优点的背后总存在着一定的缺陷，如社区矫正扩大了控制网络；社区矫正在使用中会产生歧视现象；发生以其他形式增加监禁率的问题以及刑罚的威慑力似乎减弱等。
（一）社区矫正法律监督的适用
社区矫正有的国家称之为“社区矫治”，也有称“社区处遇”。对社区矫正的不同称谓中我们可以管窥出社区矫正所体现的功能。也正因为该功能具有系统的目的性，当这种目的性出现偏差时就需要有相应的监督机制来予以修正。法律监督在社区矫正中的价值就表现为对其正确适用范围的控制，实现对社区矫正的可预期性和可控性。
诚然，对社区矫正法律监督而言，其目的就在于使符合特定条件的罪犯在统一的规制下，置于社区而非监狱环境，“充分利用社会资源，积极运用各种方法、手段，整合专门机关和社区等各方面力量，着力对社区范围内的假释、监外执行、管制、剥夺政治权利、缓刑等罪行进行有针对性的教育改造”。［3］在判决、裁决或决定确定的期限内，矫正犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动［4］。社区矫正法律监督制度所表达的实质是依托检察机关的法律监督权对刑罚执行权的控制和约束，使民主公开和公平相统一，实证目标与价值目标相统一。
（二）社区矫正法律监督的评判
准确把握社区矫正法律监督工作定位，因为社区矫正具有一定的“刑事制裁性”，其实质也是对犯罪人的一种刑事制裁的特性。在对其确认个人实施了犯罪之后，由审判机关和国家其他有关机关判处和采取的一种刑事制裁措施［5］。通过对罪行较轻、社会危害性较小的罪犯施行非监禁刑的监外执行，有利于罪犯更好地改造和回归社会。把罪犯放在社区中进行矫正，有利于防止罪犯在监狱中的“交叉感染”，克服罪犯在监狱服刑所产生的孤独感，增强社会责任感。再者，社区矫正能够改善罪犯与被害人的关系，体现了人道主义精神，激励罪犯守法改造，使其尽快回归社会［6］。检察机关的法律监督需要适应当今社区矫正客观情形，探索符合社区矫正适用规律的法律监督方式、方法，以促使对非监禁刑监外执行和非监禁刑检察监督工作更加规范、完善。
1.外国社区矫正监督制度的评判
国外虽然没有和我国社区矫正法律监督完全相同的制度，但各国为了保障按照法定程序实现判决裁定所确定的内容，一般对刑罚执行都有专门监督执行的规定。我们可以根据刑罚执行监督的共性，借鉴国外检察机关对刑罚执行监督的成熟经验，归纳出对我国有益的成功做法，对我国社区矫正法律监督制度进行完善。一是大陆法系，检察机关实施的监督方式上主要以强势的检察指挥执行，对执行刑罚活动中的一些重要事项有处理决定权。如《法国刑事诉讼法》第741条规定，缓刑犯不服从法定监督措施或不履行特定义务时，检察院可以向施刑审判官提出申请，要求将其收监执行［7］。二是英美法系国家因采取当事人主义，其检察机关的职权较弱，不如大陆法系检察机关的作用强大。但是，英美国家的检察机关对监督刑罚执行方面非常重视，其检察机关也担负一定责任。美国《联邦刑事诉讼法条例》第3651条规定：“法院可以按缓刑条件要求缓刑人于缓刑的一部或全部期限内居住在某一居住区管教中心和参加其管教计划之中，或者两者并行”。［8］英国的《缓刑法》于1907年颁布，经过百年的发展和演变，其缓刑制度已经比较完备，法律规定判处缓刑的人必须置于缓刑监督机构的监督之下，监督机构的职责和目标是执行关于缓刑和社会服务的判决，通过监督、考察、服务、咨询等一系列措施，使罪犯服从法律，最大限度地减少重新犯罪和对社会公众的危害和威胁［9］。
从对大陆法系和英美法系的社区矫正监督制度考察来看，虽然法律体制不尽相同，但是对非监禁刑罚执行都非常重视，无一例外采取监督的运作模式。通过分析国外相关制度的归纳，有三点共性值得借鉴：
（1）严谨的监督体系 无论是大陆法系还是英美法系，它们均在刑事诉讼法中明确规定了非监禁刑执行程序，如日本的《罪犯更生保护法》、《缓刑监督法》［10］，法国的《法国刑事诉讼法》。这些国家在制定刑事执行法典中均对非监禁刑罚的执行作出明确规定，即便是奉行当事人主义的英美法系的一些国家，虽然不强调检察机关的法律监督职能，但由于这些国家的刑罚执行制度发展的历史较久，己经形成了一套较为科学的严谨的监督体系，对刑罚执行的关键环节仍然强调检察监督的重要作用。
（2）专业的监督机构 它们重视设置专门的非监禁刑罚的相关机构，设有健全的非监禁刑罚执行机构和专门的监督机构，如美国的假释委员会，日本的观察保护所等。为保障非监禁刑罚的正确实施，它们十分重视设置专门的监督机构。有的国家由检察院负责监督执行，有的国家由法院监督，有的由专业组织监督。虽然各国赋予非监禁刑罚执行监督权的监督机关各不相同，但通常都设有专门的监督考察机关，专业程度很强。
（3）权威的监督制约 在非监禁刑罚执行中，遇到刑罚变更，通常由检察官参与，行使变更提请权，再由法院依法裁定。如撤销缓刑时，当缓刑犯违反法定义务应撤销缓刑执行实刑时，检察机关也要参与，由检察官负责提起建议，法院根据检察官的建议或意见，决定是否收监执行。此外，还有规定检察机关对一些重要的执行事项有处理决定权，包括延期执行等，由检察机关直接负责。对一些重要的执行变更事项，检察机关都注重参与、监督。
（4）检察官的强制力 这种赋予检察官命令的强制性在不同的法律模式下有不同的表现方式，以美国为例，检察官对社区矫正的监督“可以随时按照遵守情况将犯罪人交付监禁系统或采取其他措施”。［11］在日、德等国的检察指挥执行模式中，其检察监督的强制力是命令式，执行机关必须绝对服从，有着极高的权威和效率。
2.国内社区矫正法律监督的评判
（1）社区矫正法律监督工作的定位 社区矫正法律监督是指检察机关对判决、裁定、决定监外执行的罪犯，在置于社区内进行教育矫正、监督管理的过程中是否存在违法现象进行的监督，它包括发现违法问题的方式和纠正违法问题的方式［12］。
发现违法问题的方式主要以审判机关、公安机关的监狱、看守所对有关监外执行的非监禁当事人在交付执行活动中是否合法为监督对象。监督内容主要反映于监外执行的法律文书的完备及送达时间合法性、监督监外执行的交付执行活动是否按法律规定进行，并将在监督中发现的有关问题及时提出纠正意见，防止在社区矫正过程发生漏管情况。同时，对监外执行的非监禁刑罪犯是否按法律规定进行监管，监督交付执行后的建档工作，帮教人员的落实工作，对监外执行罪犯管理、奖惩等机制的建立工作等。
纠正违法问题的方式主要对对社区矫正中的非监禁刑当事人变更执行的活动是否合法实行监督，涉及到对监外执行是否适用非监禁刑当事人，通过法律监督最后做出是否收监或终止执行行为。检察机关对收监执行的审查监督，主要是对人民法院撤销缓刑和假释、公安机关撤销缓刑和假释的建议，以及对暂予监外执行罪犯的收监执行，监狱、看守所对暂予监外执行罪犯的收监执行等是否符合有关法律规定作出评价。而检察机关对终止执行的监督，主要以非监禁刑罪犯在刑罚执行后，对公安机关在监外执行过程中是否按法律规定及时宣布解除、释放，并依法履行相关法律手续作出评价。同时，还可以通过检察机关的法律监督维护非监禁刑罪犯的合法权益，开展相关的职务犯罪预防工作。预防在非监禁刑罪犯监外执行活动中发生的职务犯罪案件，保障社区矫正活动的正常进行。
（2）社区矫正法律监督的核心价值 社区矫正法律监督的核心价值主要体现于维护社会治安稳定。管制犯、缓刑犯、假释犯等非监禁刑罪犯具有一定社会危险性，如果在社区矫正时间失去监管，造成脱管漏管失去控制，或者管理不严，监督缺失，极易再次实施犯罪行为，构成新的不稳定因素。通过构建社区矫正法律监督机制，在社区矫正中正确履行检察职权，监督执行机关掌控监外执行罪犯情况，使假释、缓刑的罪犯在执行期间不至于失去监管而再次走上犯罪道路。
（3）社区矫正法律监督的根本目的 社区矫正法律监督的根本目的是为了更好地保障罪犯人权。构建社区矫正法律监督制度，是制约国家权力的要求。“只要是权力，就有扩张的倾向，有滥用的可能，因此，权力扩张到哪里，法律控制就应该跟到哪里”。［13］刑罚是一种最严厉的惩罚，无论是监禁刑的执行权的行使，还是非监禁刑的执行权的行使，都应该受到有效的监督制约［14］。构建社区矫正法律监督制度，是保障人权的要求。良好的罪犯人权保障和司法救济状况是法治社会的必然要求。“理想的法治，是通过法律实现的公共权力与公民权利相和谐的状态。公民权利为国家权力所尊重、所保护、所救助，人权是公权的本质、界限、目的，法律能够调处出这种状态，法治便存在。在公权不受限制和人权无保障的地方，便没有法治”。［15］检察机关通过社区矫正的法律监督，其作用在于纠正社区矫正中的违法监管行为，查办在社区矫正过程中的职务犯罪案件，促进监管机关依法文明管理，保护被监管人合法权益，防止和纠正侵犯人权的行为。同时，也有利于感化罪犯，教育罪犯，使其感受政府和社会的关心爱护和温暖，提高罪犯自我矫正的自觉性。
二、我国社区矫正法律监督制度存在的问题
目前，在我国社区矫正的罪犯中脱离公安机关监管、控制的情形非常严峻。监外罪犯的脱管失控，假释成了真释放，暂予监外执成了不再执行、管制成了不管也不制。监外执行罪犯随意游荡于社会，这些现象严重破坏了国家刑事法律的正确实施，损害了法律的严肃性和权威性，也严重威胁着社会治安秩序稳定。2009年，全国检察机关在行使法律监督权过程中，纠正减刑、假释、暂予监外执行不当9883人，比上年增加98.1%。对监管活动中的其他违法情况提出纠正意见的22268件次，同比增加91%。.十一届全国人大三次会议举行第四次全体会议作最高人民检察院工作报告［EB/OL］.(2010-03-11)［2010-09-14］ .产生这些原因主要存在着以下四方面的原因：
（一）交付制度不规范
交付内容包括法律文书的交付和罪犯的交接。法律文书交付不规范主要指送达交付时的相关法律文书不符合法律规范。作为监外执行交付机关的主体，即人民法院、监狱、看守所没有及时送达监外执行法律文书，不可避免地造成交付与执行相脱节，导致执行程序无法启动。究其原因：一是交付时间法无明确规定。两高两部的《通知》对交付时间的表述：“……及时送达执行地的县级公安机关和人民检察院”规定较原则。二是交付方式法无规定。司法实践中，法院对管制、缓刑案件，大多用邮寄方式送达，对执行机关是否收到法律文书，大多放任不管。罪犯的交接是指适用社区矫正的罪犯因为不予关押，大多要求罪犯自己去居住地公安机关报到，进行非监禁刑罚执行的交接。这种交接方式全然依靠罪犯的自觉性，明显缺少制约制度。很多地方存在“见档不见人”现象，法律文书收到了，有了档案，但罪犯不去报到，无法执行社区矫正。
（二）执行制度不健全
执行制度不健全主要表现为：执行社区矫正责任不落实。由于公安机关监管责任不落实，没有监管内容，导致执行社区矫正的罪犯脱管；社区矫正的执行主体责任不清楚。这主要是立法上不明确所致。在社区矫正试点工作开展中，公安机关认为其是执行社区矫正的司法行政部门负责，而司法行政部门则认为在社区矫正中涉及大量的监管与考察工作，同样也应当有此权利，但是碰到在监管上的失控时，公安机关与司法所之间又对监管责任相互推诿，结果造成两不管。
（三）监督机制不合理
检察机关是刑罚执行监督机关，负责对执行社区矫正的非监禁刑全过程进行监督，确保刑罚得到正确实施的监督职责。然而检察机关对执行社区矫正这一非监禁刑监督工作一直较为忽视，反映在机构设置、监督机制上均不能适应当前社区矫正的发展趋势。社区矫正的法律监督流于形式首先表现于对监督职能的模糊。目前对执行社区矫正这一非监禁刑的法律监督主要由监所检察部门负责。而监所检察部门是对监狱、看守所内的监督，而非监禁刑执行监督职责与对监狱、看守所内的监督应该有所区别。这种部门设置的不合理，对于“五种”人犯的法律监督只能从报表到报表进行例行的核查，使社区矫正监督工作处于缺位的状态。其次是机构设置不健全。从杭州市两级人民检察院现有的情况看，大多数为监所检察科与派驻检察室合二为一。监所监督工作又长期以看守所或者监狱为主，形成了固定的围绕监禁刑的检察机制，而对于非监禁刑的社区矫正法律监督相比之下经验不足，不利于形成健全的执行非监禁刑的监督机制。再者是无专职检察人员。在两室合一中，检察机关普遍重视驻所检察，忽视监外执行检察工作。监狱、看守所内均成立专门机构一派驻检察室，而监外执行却一直无专门机构，只有在上级部门组织统一核查时，由派驻检察室的人员应付一下。这种机制设置不合理现象，使检察机关难于承担社区矫正中的监督考察任务。
三、社区矫正法律监督机制的完善
（一）完善交付制度
交付执行是社区矫正的启动程序，关系重大，法律应对此有明确的规定，明确各交付机关对法律文书、监外罪犯的具体交付细节。在完善文书交付制度方面应明确规定交付送达对象、时间，同时完善《通知》对有关法律文书的送达时间不明确的有关规定，建议明确规定“有关法律文书应于判决、裁定、决定生效后三日内送达执行地的县级公安机关和人民检察院”。对于交付执行的送达方式，建议在《通知》中规定“法律文书一般情况应由工作人员送达。确因路途遥远、不便的，仅限用机要方式邮寄”。
（二）完善交接制度
非监禁罪犯是社区矫正的对象，社区矫正对象就是已经实施了犯罪行为并且被法庭判决有罪的人，更确切地说，就是在社区中执行刑罚的那部分人。如非监禁罪犯不能及时完成交接“角色”，社区矫正则无从谈起。当然社区矫正的地点是在社区，社区矫正强调矫正实施的社区性。这意味着执行社区矫正计划的场所在社区之中，犯罪人可以在自己居住或者长期居留的社区环境中参与社区矫正计划，完成社区矫正计划或者决定的义务。所以，犯罪人在交接时可以考虑犯罪人诸多种报到制度，如押送报到制度，派法警或监管警察押送到居住地公安机关，并将交接手续带回的制度，以及由法院、监狱、看守所等交付机关，保证监外罪犯按时到居住地派出所报到的保释报到制度。
（三）完善执行制度
我国刑事诉讼法已有规定，对于被判处管制、剥夺政治权利的罪犯，由公安机关执行。对于假释的罪犯，在假释考验期限内，由公安机关予以监督。对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。实践中，对于管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯等五种监外执行罪犯，都是由县级公安机关指定罪犯居住地的派出所具体负责监督考察，没有规定居住地街道居民委员会、村民委员会或者罪犯原所在单位对缓刑犯、暂予监外执行犯的协助监督作用。由于公安机关派出所承担着大量日常的纠纷、治安事务，而社区矫正的监管规定原则性强，可操作弱，导致公安机关忽视对社区矫正的监管。提出完善社区矫正的执行制度，就是为了解决上述问题：
1.从社区矫正日常管理入手完善社区矫正法律监督制度。制定监管计划，按照不同的刑种，社区矫正的不同计划，从社区矫正开始，就有专人负责，责任到人，并建立与之相适应走访制度走访制度就是指监管机关工作人员要根据服刑人的实际情况形成定期与罪犯见面的制度，了解罪犯思想、生活情况，改造情况。暂予监外执行犯还要了解罪犯的疾病、身体情况，是否及时治疗，治疗到什么程度。、教育制度、教育制度就是定期对监外罪犯进行思想教育、法制教育。监管人员应定期的对监外罪犯进行思想、法制教育，进行单独或集体的谈话、上课，帮助监外罪犯提高法律认识水平，增强遵纪守法能力，及时掌握监外罪犯的思想动态。公益劳动制度
公益劳动制度就是积极组织监外罪犯参加社区的公益劳动，让监外罪犯在劳动中改造自己，在为他人服务中，赢得群众的谅解、理解，在劳动中融入社会，帮助监外罪犯回归社会。和批准汇报制度。 批准汇报制度就是外出、会客受限制的监外罪犯应严格遵守批准制度，未经批准外出的，应视情况予以惩戒，严重的予以收监。
2.从规范收监管理制度入手完善社区矫正法律监督制度。在社区矫正过程中出现法律规定应收监、减刑条件情形时，根据法律，人民检察院有行使提请权，并提出变更执行的申请。对于缓刑、假释罪犯在考验期内违反法律、行政法规或者公安部门监督管理规定，情节严重等应收监情形的，人民检察院应当予以监督，规范收监管理制度。因为监外执行的前提是非监禁执行时不具有社会危害性，如构成限制人身自由的处罚，说明应重新考虑赋予监外罪犯具有人身自由的非监禁执行是否合适，罪犯的社会危害性应重新考虑。此时，应提出收监建议，请有提请权的检察院予以审查。对于因身体原因暂予监外执行的罪犯，因为其本身主观恶性不具有监外执行条件，但出于人道主义考虑，方便其医疗而做出的监外执行决定，应严管监管；只要其身体条件好转，就应立即收监。另外，当出现终止情况时，应按照法定程序宣告终止。对执行期满的剥夺政治权利罪犯，公安机关按期向其本人和所在单位或者居住地群众，公开宣布恢复其政治权利。对考验期满的缓刑、假释罪犯，公安机关按期向其本人、所在单位宣告原判刑罚不再执行，原判刑罚己经执行完毕，并向假释罪犯的交付执行机关通报，交付执行机关按期发给《刑满释放证明书》。监外执行罪犯在监外执行期间死亡的，公安机关应当及时向原判人民法院或者原关押监狱、看守所通报，并报检察机关。
3.从落实社区矫正计划入手完善社区矫正法律监督制度。笔者前面提到，我国的社区矫正起步较晚，法律规定及体系并不完善，笔者认为应从社区矫正的计划入手，一是从社区矫正的启动环节，征求执行的社区意见，让该社区的意见有一个正常、通畅的表达渠道，并以此来考核该社区是否适合该罪犯进行社区矫正［16］。二是对矫正内容进行完善。为实现帮助监外罪犯重返社会的目的，社区矫正应有义务性和帮两方面的内容。所谓义务性内容，即监管、教育性措施。我国现行法律对适用社区矫正的管制、缓刑、假释、剥夺政治权利、监外执行的五种罪犯应当遵守的制度和义务作了规定，如遵守法律、行政法规，服从监督；按照考察机关规定报告自己的活动情况等。所谓帮内容，即生活救助措施。矫正对象处于矫正过程中，是其因犯罪行为而应该承担的刑事责任，但是对其在法律上依然享有的各种权利的依法保护。监外执行罪犯在就业上属于弱势群体，依靠其本身，难保不因生活困难再次犯罪。在社区矫正过程中，应在生活、就业上予以帮助，要采取多种形式和渠道妥善做好社区矫正后回归社会的安置工作，使社区矫正对象不因生存问题重新走上犯罪道路，确保社区矫正对象自食其力。
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Legal Supervision in the Application of Community Corrections in the Form of Construction
ZHANG Xi
(The People’s Procuratorate of Jianggan District, Hangzhou 310021, China)Abstract:
