“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。”同志在党的十六大报告中的这段话，对监督行政法律关系理论的建立具有战略上的指导意义。通信行政执法，是指通信行政机关或机构为了执行法律、法规和规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令，直接对特定的相对人采取的具体影响其权利义务，实现通信行政管理职能活动的行政行为。长期以来，由于受传统观念的影响，形成了人们只重视刑法、民法而轻视其他部门法的倾向。再加上行政机关主要靠政策办事，因而一提起执法便自然想起公安、检察、法院的执法活动，而忽视了承担大量执法任务的行政机关，尤其是通信行政机关更被人们忽视。随着我国社会主义法制的日益健全，人们法制观念的逐步加深，开始认识到，凡是执行行政职能，与公民、组织发生某种权利义务关系的行政机关，都应是执法机关。但是社会经济的发展也要求行政机关及其行为必须走向法制化，具体到通信行政执法也必须全面走向法制化，以适应社会主义市场经济发展、社会进步和加入世贸组织后新形势的要求。这就要求通信行政执法的产生及其职权职责必须有明确的法律规定；通信行政机关的执法活动，必须合乎法律之规定，不得超越法律、法规及规章。因此，加强通信行政执法的监督必须提到议事日程。目前，我国尚未形成完善的通信行政执法监督体系，通信行政执法监督的主要手段是行政复议。然而，大多数管理相对人在通信行政机关作出的具体行政行为侵犯了其合法权益时，不去积极地行使通信行政复议权，他们认为我国的通信行政复议尚不能成为一种有效的救济手段。如何确保通过通信行政复议的手段监督通信行政机关依法行使职权，是通信管理相对人普遍关心的问题。因此，有必要就通信行政复议监督的相关问题作一介绍。
（一）通信行政复议概述
通信行政复议，是指通信行政管理相对人认为通信行行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，向作出具体行政行为的通信行政主管机关的上一级通信行政主管机关申请复议，由有复议管辖权的通信行政主管机关对具体通信行政行为重新进行审查，并作出裁决的一种行政活动。通信行政复议是上级通信行政主管机关对下级通信行政主管机关进行层级监督的一种较规范的活动，是通信行政机关对通信行政执法监督的重要组成部分。
通信行政复议，是解决通信行政机关在行使通信行政职权过程中与管理相对人发生的关于权利义务争议的重要途径之一。通信行政争议的产生是由于管理相对人对通信行政权力行使的程序、目的产生疑义或不服。但是，通信行政争议的构成应符合以下条件：
1、必须有一方是通信行政管理机关
根据我国通信行政管理体制和现行的通信法律、法规规定，在我国履行通信管理职能的机构有两级，即中央通信行政管理机构和省级通信行政机构；地、市级的通信管理职能仍缺位。通信行政机关在履行通信管理职责过程中，不可避免地要与管理相对人发生纠纷，这里的管理相对人包括另一行政机关。但是纠纷当事人之中必须一方是履行行政管理职权的行政机关。例如某通信行政执法机关由于某公安机关擅自改变专用线路的使用范围，对该公安机关给予警告，并处50000元罚款，该公安机关认为处罚太重与通信行政执法机构发生争议，在这一因具体通信行政行为引起的行政争议中，两方当事人均为行政机关，但是公安机关是管理相对人，而通信行政管理机关则是依法履行通信行政管理职能的具有通信行政处罚权的行政机关。这是行政纠纷区别于民事纠纷的一个显著特点。
2、争议的标的是通信行政主体的行政行为
如果说通信行政主体是构成通信行政争议的形式要件，那么，通信行政行为是构成通信行政争议的实质要件。判断一个争议是否属通信行政争议，仅仅看争议当事人中是否有通信行政机关是不够的，我们还必须看争议的标的性质。只有争议标的是通信行政行为的，才是通信行政争议。例如某通信行政管理机关因购买办公用品与另一方(供方)发生争议，就不属行政争议，道理很简单，他们发生争议的标的是购销行为。
综上所述，通信行政争议的构成，除争议的当事人中一方必须是行使通信行政权力的组织外，争议的标的还必须是通信行政主体的具体行政行为。
在明确了通信行政争议的构成要件后，我们就可以得出了明确的通信行政复议概念，即：通信行政复议是通信行政机关按照特定的程序和要求处理通信行政争议的活动。我们可以从以下几方面来把握这一概念。
1、通信行政复议是通信行政机关的活动。
通信行政机关是行使通信行政权力，执行国家通信法律、法规、规章，管理国家通信事务的机关。通信行政机关在通信行政复议过程中运用了行政机关的工作原则和方法，这是它的行政性，然而，通信行政机关在进行通信行政复议过程中，又拥有司法职权，例如，复议申请必须在规定的期限内提出，复议必须向有管辖的行政主管机关提出，复议决定也必须在规定的期限内作出。这表明，通信行政复议是集行政性和司法性于一体的。
有人曾担心，行政复议机关一方面拥有行政权，另一方面又拥有司法权，两权的结合是不公平的，不可避免地会出现专制。笔者认为这一担心是大可不必的。这是因为，行政机关的权力来源于法律，行政机关只能享有法律赋予的权力，按照法律规定的条件行使权力，这是民主和政治的基本要求。然而，一切权力具有多方面性质，可以产生良好的结果，也可能产生不良的结果。只有当行政权力的行使符合法律规定的时候，才会产生良好的结果，否则必然对社会和个人产生侵害。因此，依法行政是行政权力存在的先决条件。实践中，通信行政机关违法行政的现象是屡见不鲜的。这样，行政权力的行使就必须受到监督；行政权力逾大，监督的机制也必须随之加强。行政机关的专业化程度和技术性的要求是很高的，致使行政争议的案件极为复杂，特别是通信行政争议案件，它涉及许多有关电信技术方面的专业知识和电信业务知识。如果将这些行政争议案件都推给人民法院，那么法院定会力不从心，影响办案质量，同时给行政效率的提高也造成障碍。这样人们开始了寻求解决行政争议的新途径。行政争议的解决，法院具有法律上的优势，但它也有自己的不足，那就是行政管理的专业和技术，而这些正是行政机关的优势。并且，大量的行政争议发生在行政实践中，行政部门对这些争议的事实和背景更加了解。例如某单位未经申报开办了电话语音信息服务，通信行政机关依法对该单位进行行政处罚，并同时责令该单位向电信企业补交因开办电话信息服务所占用的中继线费用。然而，该用户不认为自己从事的业务属电话信息服务，也拒绝向电信企业补交中继线费用，这样就产生了争议。那么，要确定该单位是否违反了通信行政法规擅自开办电话信息服务，是否要补交中继线费用，首先要明确何为电话信息服务，何为中继线。这些电信业务的界定，正是通信行政主管机关的优势，这些争议的事实和背景也只有通信行政机关最为了解。这样将行政争议交由行政机关进行复议是最为恰当的。况且，行政机关解决行政争议的权力是依法行使的，而且这种权力也不是最终的权力。管理相对人对行政机关的复议决定不服，可以在规定时间内提起行政诉讼，请求司法审查。人民法院才是解决行权争议的最终途径。
有关行政复议制度，各国的行政法都有类似的规定。例如，1951年韩国的《行政诉愿法》就是一部规定公民在行政领域中行使救济权的重要法律。这部法律的重要特点之一就是规定了“诉愿前置原则”，所谓“诉愿前置原则”，是指公民对行政机关的行政行为不服时，应当先向行政机关申请诉愿，只有对诉愿或裁决不服时，才能向法院提起行政诉讼。这种制度的主要目的是为了将行政纠纷尽可能弥息在行政过程中，从而减轻法院的负担。1962年日本的《行政不服审查法》也确立了行政机关对行政案件的处理权。1991年美国的《路易斯安娜州行政程序法》也规定了有行政复议前置的内容，这部行政程序法典尽管仅适用于美国的路易斯安娜州（TheLouisianaState），但在立法模式上，它与美国《联邦行政程序法》和《各州标准行政程序法》颇为相似。《路易斯安娜州行政程序法》的一个重要原则就是不适用司法审查穷尽所有行政救济手段原则。这个原则是美国司法审查的一项原则，它的主要内容是，行政机关作出决定后，受害人不服要将该决定提请法院司法审查前，应当先请求行政救济，只有在走完所有的行政救济途径后，才有权提起司法审查。由此看来，由行政机关处理行政争议，实行行政复议前置原则是现代世界各国普遍采用的一种制度。我国1999年的《行政复议法》也明确规定了行政复议制度，在我国行政法制建设中的地位。
2、通信行政复议是通信行政机关处理通信行政争议的活动。
通信行政主管部门的行为既有行政行为，也有民事行为，两种行为产生的争议表现为行政争议和民事争议。如何区别这两种争议，关键在于主张权利的人所针对的另一方当事人是依法行使行政权力的行权机关，还是所针对的另一方当事人是与主张权利的人处于平等地位的公民、法人或者其他组织，前者发生的争议为行政争议，后者发生的争议属民事争议。但是，在通信行政复议中，这种争议只能以行政争议出现，即主张权利的人只能以通信行政机关为另一方当事人。否则，就会出现复议机关对民事争议进行复议的情况。例如甲单位未申领经营许可证，擅自从事无线移动通信，通信行政管理机关对甲单位作出停业没收非法所得并向电信企业赔偿所占中继线30万元的裁决，如果甲单位不服有关赔偿裁决，向上一级通信行权管理机关申诉，被申请人只能是原处分机关，上一级通信行政管理机关复议解决的是甲单位与原通信行政处罚机关之间的关于停业没收非法所得并向电信企业赔偿的裁决，而不是甲单位与电信企业之间的赔偿争议。因为甲单位与电信企业之间的赔偿争议是处于平等地位的法人或其他组织之间的争议，属民事争议；而通信行政复议解决的只是通信行政争议，即主张权利的人所针对的另一当事人是依法有权实施行政处罚的通信行政机关。因此，没有行政争议，就没有必要进行行政复议。
3、通信行政复议是通信行政机关按照法定的程序和要求解决通信行政争议的活动。
行政复议是行政机关作为第三方解决行政争议双方纠纷的活动。这一点和人民法院作为第三方解决各种争议的特点是一致的。行政复议的这一特性要求复议机关和作出行政行为的行政机关必须分开，同时也要求行政复议必须按照法定的程序进行，这就是行政复议程序的司法性。行政复议程序的司法性使行政复议和法院审判一样，有许多制度贯穿其中，例如申请制度、管辖制度、移送制度、回避制度、答辩制度等。但是行政复议程序的主要特点还是体现在行政性方面，行政性的基本要求就是高效原则，这一点在行政复议的程序上有比较明显的体现。例如行政复议制度，复议机关从收到复议申请书至作出决定止，时间最长不超过两个月；行政复议过程中证据的判断、收集也不象法院那样正式，这些都体现了行政复议的行政性。行政复议作为行政活动，必须充分体现行政的效率原则，复议组织可以利用这些特点，迅速查清事实、解决行政争议。因此，对解决行政争议来讲，行政复议程序比行政诉讼程序更经济、更具有效率。实践中，大量的行政争议都是通过行政复议解决的。
行政复议已成为各国解决行政争议仿效的一种制度。行政复议制度一方面可以发挥行政复议机关业务上、技术上的优势，提高了解决行政争议的效率，另一方面引入了司法性程序，保证了复议的客观性、公正性，大大地推动了行政法治化的发展，把许多行政争议消灭在法院诉讼之前，这无论对行政机关还是人民法院来说，都是一件利国利民的好事，它可以减少公民、法人和其他组织不必要的诉累。
4、通信行政复议是上级通信行政主管机关对下级通信行政主管机关进行的一种层级行政监督。
通信行政监督可以在行政行为实施过程中采取，也可以在通信行政行为完成之后采取；可以由上级通信行政主管机关主动采取，也可以由利害关系人请求作出通信行为机构的上级通信行政主管机构采取。行政复议就是有权的上级通信行政主管机关依据利害关系人的请求复查原具体通信行政行为的一种措施。复查时发现原具体通信行政行为违法或不当，就必须依法纠正。因此，这种复查的过程，就是行政复议机关对原具体通信行政行为机关实施的一种行政监督的过程。
通信行政复议作为一种行政监督形式，意味着行政复议是基于领导和被领导关系而产生的，行政复议权是一种行政领导权，既不可转让，也不可委托。因此，行使行政复议权的，多数是享有行政领导权或层级监督权的行政机关。没有领导与被领导或指导与被指导关系的行政机关，不得行使行政复议权；没有行政主体资格的非行政机关和任何个人，更不能行使行政复议权。通过行政复议，上级通信行政主管部门可以及时发现并纠正下级通信行政部门违法或不当的具体行政行为；同时，也可以发现具体通信行政行为所依据的通信行政规范性文件，是否与法律、法规和规章相抵触。这对改变目前存在的通信行政机关滥施处罚、无权处罚、自立章法的状况是非常有益的，它能有效地保证通信行政机关依法行使职权，做到令行禁止。
（二）通信行政复议的基本制度
通信行政复议的制度是由一系列相对独立的程序群有机结合的统一体。这一系列重要的程序是构成整个复议程序的基本要素。缺少其中一个程序群，行政复议程序就难以完成。这些相互独立的，紧密联系的程序群构成行政复议的基本制度，是整个通信行政复议的基础。这些基本制度是通信行政机关在行政复议活动中必须遵守的，当然基本制度应该以基本原则为指导。我国《行政复议法》规定的行政复议的基本原则有：
1、合法原则
行政复议机关履行行政复议职责，首先必须遵循合法的原则，这是对行政机关最基本的要求。所谓合法的原则，是指行政复议机关必须严格按照法律的规定，以事实为依据，以法律为准绳，遵照规定的程序，对被申请人作出的具体行政行为是否合法、适当进行全面审查，在此基础上，依法对既合法又适当的具体行政行为决定予以维持，对违法的或者不当的具体行政行为根据具体情况决定予以撤销、变更、确认违法，对不作为的可以责令其限期履行法定职责；申请人提出对具体行政行为依据的合法性进行审查的请求的，还要依照职权对该依据作出处理或者提请有权机关作出处理。合法原则应着重体现在三个方面：第一，行政复议机关自身必须合法。行政复议机关必须是依法负有行政复议职权的行政机关才能履行行政复议职责；第二，适用依据必须合法。目前有的通信行政机关受地方经济利益的趋动，了一些不符合法律和法规的文件，如果对此不加以判断和鉴别，一概地作为审理行政复议案件的依据予以适用，就会引起规范内部的冲突，同时对公民、法人和其他组织的保护也很不利。因此要求行政复议机关在审理行政复议案件前，应首先对所适用的规范性文件的合法性进行审查；第三，审理行政复议案件的程序必须合法。目前，行政复议机关在行政复议中重实体轻程序的问题十分普遍，这一现象已经引起关组织的重视。应该注意的是，程序问题与实体问题是密切相关的，是实体问题的正确、合法的重要保证。我国《行政复议法》对行政复议的程序问题，诸如：行政复议的申请程序、受理程序、调查程序、证据程序、行政复议文书送达程序均作了严格的规定，通信行政复议机关必须严格地遵守。
2、公正原则
行政复议的公正原则是对行政复议机关履行行政复议职责的质量要求。从具体行政复议活动的角度来看，公正是行政复议制度的灵魂，是取得管理相对人信任的根本。公正原则的实现，主要是基于同类情形的对比，也就是讲，相对于基本相同的事实、情节和行为性质，行政复议的结果应当保持基本相同，不能过于悬殊。同时，行政复议机关在审理行政复议案件过程中，也应公平地对待双方当事人，应认真听取申请人和被申请人的意见，不能偏听偏信或偏袒一方，尤其是不能偏袒被申请人。一定要使申请人和被申请人在行政复议过程中始终处于平等地位。特别是由于在通信行政管理活动中，行政管理相对人总是处于劣者的地位，行政复议机关尤其应当注意维护申请人的行政复议权益，充分保障申请人享有公平地参加行政复议的权利。
3、公开原则
公开原则应包括两层含义，一是行政复议案件的材料要公开。在审理行政复议案件中，行政复议机关收集的材料，除了涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的材料外，都应当向申请人和被申请人公开，允许申请人和被申请人及其委托人自由查阅；二是行政复议过程和结果要公开。行政复议机关在条件允许的情况下，可以采用较灵活的办案方式，例如可以召集行政复议参加人到场进行公开审理，调查证据进行辩论等。对行政复议的结果要公开，这样便于人民群众和有关部门的监督，也有利于对公民、法人或其他组织进行教育。
4、及时原则
行政复议是一种行政活动，行政活动的基本特征必须体现现代行政管理的效率原则，尽可能简便、迅速地处理行政争议。《行政复议法》的及时原则主要表现在以下几方面：
(1)行政复议机关应及时审查行政复议申请。《行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”。《行政复议法》要求对行政复议机构受理或不受理行政复议申请，都必须尽快作出判断。
(2)行政复议机关应及时审理行政复议案件。《行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料。”《行政复议法》还对行政复议机关对被申请人作出的具体行政行为进行审查以及依法处理和依法移送的时限作了严格的要求，这些都体现了行政复议机关审理行政复议案件的及时原则。
(3)行政复议机关应及时作出复议决定。行政活动必须体现高效原则。对行政管理相对人而言，都希望尽快得到复议结果，以便决定是否采用司法救济。我国《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。
5、便民原则
行政复议中的便民原则，是指行政复议机关在审理行行复议案件时，要尽力方便复议申请人，为行政管理相对人申请行政复议提供便利的条件。具体应做到：
(1)要热情周到地接待前来申请行政复议的行政管理相对人，应耐心讲解有关法律、法规，对于不属于本复议机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有管辖的机关申请复议。
(2)在行政复议的方式上，实行书面审查为主的办法。按照书面审查的办法，行政复议的举证责任主要由被申请人承担，不应要求申请人举证。
(3)对于被申请人的违法的具体行政行为给申请人的合法权益造成损害的，即便申请人没提出行政赔偿请求，行政复议机关在作出撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法的同时，应当依法一并责令被申请人依法给予行政复议申请人相应的赔偿。申请人没必要再走行政赔偿的请求程序，避免因请求行政赔偿而牵扯过的财力和精力。同时，《行政复议法》还规定了：“行权复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用”。这些均体现了行政复议的便民原则。
6、纠错原则
行政管理相对人申请对具体行政行为进行复议的目的，就是想通过履行行政复议的行政机关纠正被申请人的错误的具体行政行为。纠错原则，还应体现行政首长负责制和集体讨论制的原则，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者经集体讨论通过后，方可作出行政复议决定。根据《行政复议法》的有关规定，下列具体行政行为，通信行政复议机关有权决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：(1)主要事实不清、证据不足的；(2)适用依据错误的；(3)违反法定程序的；(4)超越或者的；(5)具体行政行为明显不当的。
根据以上行政复议的基本原则，结合通信行政复议的实践，对通信行政复议的基本制度阐述如下：
1、一级复议制度
行政复议实行一级复议制度，即申请人申请复议后，除法律、行政法规另有规定外，对复议裁决不服，只能依法提起行政诉讼，不能再申请复议。如果相应具体行政行为不属于行政诉讼受案范围，复议裁决作出后即发生法律效力，为终局裁决。一级复议制度体现了及时、有效的基本原则。
通信行政复议与其他种类的行政复议一样也实行一级复议制度。一般的行政争议案件须经过三级审查，即一级复议审查和二级司法审查。从目前的期限看，完成这三级审查，至少得半年。这已经不适应于有关行政效率的原则，如果再增加复议的审级，就会对行政相对人的合法权益产生不利影响，当然，效率应该以公正、合法为基础，如果一个行政案件的审查，只讲效率而忽视了公正、合法，那么“效率”又有何价值可言。关于两级复议制，国外一些行政复议法也有类似的规定。如日本的《行政不服审查法》就规定了一种再审查请求，即对属于经过审查请求的裁决以后又提出的一种审查请求。实行两级复议制度，除了给行政机关多一次自我纠正错误的机会外，似乎没有多大的法律意义，如果坚持实行行政复议两级审查制，只会延长解决行政争议的时间，对行政机关和行政相对人都没有多大好处。这里应注意的是，行政复议实行一级审查制度的实质就是一个行政机关的一次复议制度，这和复议机关本身的性质和级别无关。也就是讲，只要经过一次复议即为终结复议程序，不应考虑作出行政复议决定的行政机关的性质或级别。
2、纵向管理制度
我国的通信行政复议实行纵向管辖制度，即对于公民、法人或其他组织对具体通信行政行为不服申请复议的通信行政案件，由作出具体行政行为的上一级通信行政机关管辖的法律制度。纵向管辖制度与我国《行政诉讼法》的有关内容是一致的，《行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提讼；也可以直接向人民法院提讼”。
实践中，大量的具体通信行政行为都是由省级通信行政主管部门作出的，由地方各级人民政府作出的具体通信行政行为几乎没有。因此，纵向管辖制度的主要内容，是指对省级通信行政主管部门作出的具体通信行政行为不服申请复议的通信行政案件的管辖。通信行政案件的复议实行通信行政主管部门的级别管辖，主要考虑到两个方面：第一，通信行政活动的技术性、专业性很强，涉及许多电信技术和业务知识，如固定网和移动网电话业务、卫星通信业务、因特网及其他数据业务、网络元素出租业务、网络接入和网络托管业务、电子数据交换、虚拟专用网、无线电寻呼业务、电话信息服务业务、电子信箱、可视图文业务等。所以由通信行政部门管辖，可以发挥通信行政部门的专业和技术优势，更好地体现专门化的管理，发挥通信行政部门拥有大量专业技术专家的作用，迅速有效地处理通信行政争议；第二，通信行政管辖部门实行层级指导或领导，一般讲，作出具体通信行为的省级通信行政管理机关与中央通信行政管理机关是被领导与领导的关系，也是被监督与监督的关系，如果由上一级通信行政主管机关处理行政争议，能较好地保证通信行政复议的公正性，消除复议申请人的顾虑。
但是，根据原行政复议条例的规定，除通信行政复议案件的纵向管辖外，也有一种例外情况，那就是，对中央通信行政主管机关（国家信息产业部）作出的具体通信行为不服及申请复议的，仍由中央通信行政主管机关管辖。当然这样规定是考虑到中央通信行政主管机关的上级管理机关是国务院，国务院是国家的最高行政机关，它不行使行政复议管辖权，不处理具体的行政复议案件。行政复议条例之所以作出这种规定，是因为国务院作为中央人民政府，担负着全国行政管理的决策和领导职能，就整个行政系统来讲，国务院的职责主要是领导，而不是具体的执行。况且，国务院各行政主管部门的行政复议行为本身就可以代表中央政府的意志。在实践中，这一理由受到越来越多的质疑，一些实际工作部门和理论界的同志认为，由本机关复议自己作出的具体行政行为，实际上是自己作自己的法官，难保证行政复议的公正性和客观性，不利于保护公民、法人或其他组织的合法权益；国务院作为最高行政机关，对下级行政机关具有最高的层级监督权，这是宪法赋予的权力，由国务院受理行政复议申请，有利于发现和纠正国务院部门和省级政府中的违法或不当的行政行为，加强国务院部门和省级政府的监督，同时也能在国务院各部门和各级政府中起到有错必纠的示范作用，从行政管理的全体规模上推进依法行政。因此，《行政复议法》规定，对国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府申请复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院按照本法的规定作出最终裁决。
由此，对中央通信行政主管机关作出的具体行政行为不服的，仍向作出该具体行政行为的中央通信行政机关申请行政复议，对该行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决。这里应注意的是，国务院的裁决是终局的，不能对此提起行政诉讼。
3、复议不调解制度
调解是通过说服教育和劝导协商，在双方当事人互相谅解的基础上解决纠纷的方式。使用调解方式解决纠纷广泛应用于民事纠纷案件中，这是我国民事立法中的一个重要特点。但是，行政机关对行政争议案件进行复议时，只能依法对被申请复议的具体行政行为的合法性、适当性进行裁判，合法的予以维持，违法的予以撤销，不当的予以变更，不应进行调解，也不以调解方式结案。
那么，行政复议法规定这一否定判断，其意义何在？笔者认为，意在把行政纠纷与民事纠纷区别开来。民事纠纷之所以可以调解处理，是因为当事人对自己实体权利的一种处分。当事人在法律不禁止的情况下，可以不依照法律的规定作出自己的处分决定。道理很简单，民事纠纷，作为民事权利纠纷，是一种私权利纠纷。私权利的享有人，可以放弃、转让、变更自己的部分权利和全部权利。例如侵权人未经申报擅自开办电子数据交换业务，给受害人电信企业造成损失（电子数据交换业务属增值电信业务），法律不禁止受害人放弃要求赔偿的权利，但受害人在调解中就可以放弃部分或全部赔偿请求。行政争议则不同，其实质是一种公权力的争议，更确切地说，行政争议的标的是行政法律关系；行政法律关系是国家行政机关依法实施行政管理活动中形成的各种社会关系，其特点为：第一，法律关系主体的一方是国家行政机关，它代表国家，维护社会公共利益。第二，国家行政机关对行政法律关系的相对方总是居主导地位，双方法律地位不平等，其权利义务关系不是在对等的基础上形成的。第三，国家行政机关的行政行为以国家强制力作为后盾，对相对人可依法强制其履行义务或追究其法律责任。第四，在行政法律关系中，国家行政机关必须依法办事，既要实施行政管理，又要保护相对人的合法权益，否则，相对人有权以各种形式申请救济。由于行政法律关系的四个特点，决定了以下三个结论：
(1)通信行政机关作为被申请人，无权在行政复议中与作为申请人的公民、法人和其他组织达成调解协议。行政机关在行政管理中，代表着社会公共利益，行使国家赋予它的权力，这种权力只能依法行使，不能自由处分，否则就是滥用国家权力、损害社会公共利益。
(2)公民、法人和其他组织在行政复议中作为申请人，无权与作为被申请人的通信行政机关进行调解。在行政管理中，其法律义务是不能逃避的，不履行就得追究行政法律责任，绝对无进行调解的权利。
(3)作出具体行政行为的上一级通信行政机关在对行政争议进行复议时，无权准予或主持行政机关与管理相对人的调解。一个具体行政行为是否合法，绝对不是可以调解的，它只是上级行政复议机关对既成的法律行为的评价。
笔者认为，不仅行政诉讼纠纷不适调解，就是有些民事纠纷适用调解也是有弊端的。例如在民事侵权案件中，侵权人给受害人造成了人身或财产上的损失，受害人在调解中又放弃了赔偿的请求。这种调解的结果，不利于教育侵权人，不利于增强公民的法律意识。更加上有些人片面追求调解结案的效果，把自己的观点强加于人，更是严重地损害了当事人的合法权益，也违反了我国民法的基本原则。
4、书面复议与其他方式复议相结合制度。
我国《行政复议法》规定：“行政复议原则上采用书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。书面复议制度，是指复议机关审理复议案件时，仅就复议案件的书面材料进行审理的制度。这里的书面材料一般指复议申请书和复议答辩书。根据书面复议制度，复议机关在复议行政案件时，仅对申请人向行政机关递交的复议申请书和被申请人提交的答辩状，结合有关证据进行复议，不传唤申请人和被申请人，证人和其他复议参加人也不必在场。
书面复议制是行政效率原则在行政复议制度中的具体表现，也是行政复议中及时、便民原则的体现。但是书面复议制的方式效果如何，还有待于进一步研究，笔者认为书面复议制有其一定的弊端。在书面复议制中，复议机关不传唤当事人，也不传唤证人和其他复议参加人，仅凭双方当事人的书面材料和复议机关调取的证据作出复议决定，很难查清争议的实质，不符合我国的司法原则。根据我国的司法实践和有关司法原则，证据应当在当庭出示，经调查和双方当事人质证，核实无误后，才能作为定案的依据。很难想象不经开庭调查和双方当事人质证的证据，就作为定案的依据，怎样才能体现出公正裁判争议的原则。因此，书面审理制度，对充分发挥复议机关公正解决行政争议的作用有一定的限制。为了弥补这一不足，我国行政复议法在明确了行政复议实行书面复议制度的前提下，又规定了复议机关认为有必要时，可以采用其他方式审理复议案件。这里的其他方式，主要是指开庭复议。开庭复议，复议机关可以充分听取作出具体行政行为的行政机关所陈述的事实和申请人不服行政处罚的理由和依据，通过开庭复议，不但可以排除申请人的疑虑，还可以起到对公民、法人和其他组织进行法制教育的作用。行政复议实行书面复议与其他方式复议（开庭复议）结合的方式，体现了公正、效率的原则，对于事实清楚、证据充分的案件，采用书面审理，而对于行政争议的基本事实不清且当事人坚持要求公开审理的行政争议采用开庭审理的方式。
5、被申请人承担举证责任制度
行政复议作为解决行政争议的补救制度与行政诉讼在本质上是有共性的，其区别在于审查机关的性质不同和适用的程序的差异，行政复议的审查机关是行政机关，行政诉讼的审查机关是国家的审判机关；行政复议适用的程序具有非正式性，而行政诉讼的程序具有正式性。但在举证责任方面两者是共同的，即行政复议的被申请人对作出具体行政行为负有举证责任。
根据一般举证责任规则，举证责任应当由提出积极主张的一方承担举证责任，也就是由引起争议的一方承担举证责任，因为这样有利于平息争端。在行政复议中要求被申请人承担举证责任理由如下：
(1)行政复议所要解决的中心问题是被申请的具体行政行为的合法性问题。而被申请的具体行政行为又是被申请人以单方面意见作出的。从整个行政法律关系来看，占支配地位的是被申请人；从行政程序全过程看，行政机关在以职权开始的行政行为中在事实上处于“主张者”的地位。因此，由被申请人承担举证责任，仍不违背“谁主张，谁举证”的原则。
(2)在行政法律关系中，行政机关与管理相对一方处于不平等的地位，他们之间是一种管理与被管理的关系，即行政管理的相对一方处于接受管理的地位。行政法律关系的产生基于行政机关的单方面的行为。行政机关作出某种具体行政行为，一要有事实根据，二要有法律、法规、规章等规范性文件作依据。因为，在行政复议中，审查的客体是具体行政行为，理所当然的应由行政机关对其作出的具体行政行为负举证责任，提供鉴于什么理由作出该具体行政行为的证据。行政机关应当遵守“先取证，后裁决”的法定程序规则，即行政机关作出决定之前，必须有事实根据，不得在没有事实根据的时候作出任何决定，如果不遵循这一规则，就是在程序上违法或。
(3)被申请人在取证方面具有比申请人更为优越的条件。申请人可能因管理制度上种种障碍，不可能全面收集证据；对于被申请人单方作出的具体行政行为的事实和法律、法规、规章，申请人可能根本不知道或不完全知道。另外，被申请人在行政程序中，作为国家执法机关，享有足够的行政权力收集和调取证据，在取证方面具有极大的优越地位，因此，让被申请人承担举证责任更有利于弄清案件真实情况，使或然性更接近于真实性。
(4)实行被申请人承担举证责任制度，有利于促使行政机关依法行政，更有利于行政机关在行使职权时，坚持以事实为根据，以法律为准绳原则，切实做到先取证，后裁决。
因此，在行政复议中，被申请人不仅要提供作出具体行政行为的事实和法律、法规、规章等规范性文件的依据，而且应对提供的材料加以证明。被申请人提供的证据如果不足以证明其行政行为的合法性，就应承担败诉的后果。当然，行政复议中，要求被申请人对作出的具体行政行为负有举证责任，并不因此否定了申请人的举证权利和义务。申请人在行政复议中也可以对被申请复议的具体行政行为提供有利于自己的证据。申请人还可以就行政机关的具体行政行为给自己造成的损害提供证据。以求得赔偿。
确认被申请人全面履行了举证责任的标准，应同时具备以下条件：第一，具体行政行为所适用的法律、法规预先设定的事实要件得到满足；第二，每一个事实要件都有相应的证据支持；第三，用来证实事实根据的每一个证据都可以是定案的证据。
（三）通信行政复议的范围
通信行政复议的范围，是指公民、法人或者其他组织对哪些通信行政争议可以向行政机关申请复议。或者说，通信行政机关对哪些通信行政争议拥有管辖权。行政复议一方面是公民、法人和其他组织的权利，另一方面也是行政机关的权力。无论是相对人的权利还是行政机关的权力都必须得到法律的确认，都必须在法律规定的限度内行使。
行政复议作为一种行政救济制度，它应当与行政诉讼所提供的司法救济有所区别，以体现它的独特价值。但是原《行政复议条例》中规定的复议范围比较窄，只限于法律、法规明确规定涉及人身和财产权的具体行政行为，与行政诉讼法的受案范围大体相同。为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的积极作用，促进依法行政，《行政复议法》扩大了申请复议的具体行政行为，不论是作为还是不作为，只要公民、法人或其他组织认为这些行为是违法的或者是不当的，侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请行政复议。行政复议范围的扩大，提高了对公民、法人和其他组织权利的保护，这既是法制的进步，也体现了行政复议作为一种救济制度的特殊价值。
1、对抽象通信行政行为的议审查
将抽象行政行为纳入复议申请范围，是中国行政复议制度的一个重大进步和创新，有着重要的现实意义。其现由为：
第一，从理论上讲，任何权利都需要保护和济救，否则就不能称之为权利。既然抽象行政行为存在侵害公民权利的可能性，就应该向公民提供相应的救济途径。
第二，从行政复议的性质上来讲，它既是上级行政机关对下级行政机关监督的形式，又是给行政相对人提供的行政救济手段。作为监督形式，行政复议应当是对制定规范性文件和执行法律、法规、规章以及其他规范性文件进行的全面监督。我国目前的通信行政规范性文件主要包括以下几类：一是国务院颁布的通信行政法规；二是国务院批转的通信法规性文件；三是国务院通信行政主管部门制定和的规范性文件；四是地方性通信法规、规章、决定。行政复议作为救济手段，应当贯穿行政活动的每一个方面，是对公民因某些违法和不当的行政活动致使自身合法权益受到侵犯所应得到的全面救济。
第三，从行政复议和行政诉讼的关系上来讲，也应扩大行政复议的受案范围。作为对行政行为的监督制度，行政复议和行政诉讼在宗旨和目的上相同。都是为了维护和监督行政机关行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，它们不是同一制度的重复，二者有分工但必须协调。行政诉讼属司法监督，它受一国政治制制、法律传统和法制观念等诸多因素的影响，司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种行政上的救济制度，它有自己存在的特殊价值，它应当能够弥补司法救济的不足。
但是有的学者也认为，不宜将抽象行政行为纳入行政复议范围，其理由为：
第一、现行法律制度对抽象行政行为的审查监督，已有具体规定。根据宪法和有关组织法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；县级以上各级人民政府有权撤销所属部门和下级人民政府的不适当的决定。国务院还专门制定了《法规规章备案规定》，各省级人民政府也建立了对规章以下规范性文件进行备案审查的制度。只要严格按照上述规定执行，抽象行政行为中的问题是完全可以得到解决的。目前抽象行政行为当中的问题，主要是关于监督制度执行不好的问题。对此，需要认真研究解决的是如何保障现有制度的执行，而不是在现有制度之外，再搞一套新的制度。即使建立一套新的制度，如果不去切实贯彻，抽象行政行为的问题仍然解决不了。
第二、抽象行政行为的审查处理，情况十分复杂。例如，抽象行政行为问题的处理权，与具体行政行为行政复议的处理权不一样。对具体行政行为进行行政复议，上一级行政机关都有权对该具体行政行为作出处理；但是对国务院行政法规，只有全国人大常委会才有权处理；对于部门规章，只有国务院有权处理；对于地方政府规章，只有国务院和规章制定机关的本级人大常委会有权处理；对规章以下的其他规范性文件，只有对制定机关有关领导权的政府和制定机关的本级人大常委会有权处理。这样复杂的问题，与行政复议的基本制度有相当大的差异，不好在行政复议法中一并规定。
第三、抽象行政行为是一种具有普遍约束力的行为规则，它的相对人是不特定的公民、法人和其他组织。如果将抽象行政行为纳入行政复议范围，那么任何人都可以对抽象行政行为申请行政复议，实践中难以操作。例如，如何界定对抽象行政行为享有行政复议申请权的主体资格；如何确定对抽象行政行为申请行政复议的期限，如何处理抽象行政行为被撤销或者部分撤销后的损害赔偿问题。
第四、将抽象行政行为纳入行政复议的范围超出了行政诉讼的受案范围。当行为相对人对行政机关作出的抽象行政复议决定不服时，不能依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，在这种情况下行政管理相对人就失去了司法救济的条件。
根据上述情况，笔者认为通信抽象行政行为相对于其他抽象行政行为有其特殊性，情况更复杂些，目前不宜将抽象通信行政行为纳入行政复议范围。对于公民、法人或者其他组织在行政复议过程中，认为有关通信抽象行政行为违法的，应当给予他们要求对抽象行政行为进行审查的权利。这样做，一方面可以利用行政复议申请人的参与，启动现有的对抽象行政行为的备案审查机制，另一方面也可以保护通信管理相对人的合法权益，从根本上推动通信行政机关依法行使职权。
《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：
（一）国务院部门的规定；
（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；
（三）乡、镇人民政府的规定。”
前款所例规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”
按照本条的规定，公民、法人或者其他组织提出对抽象行政行为进行审查要求，必须符合以下条件：
一是对抽象行政行为提出审查要求，必须以对具体行政行为申请行政复议为前提，也就是讲只有具备行政复议申请人的身份，才有权利向行政复议机关提出审查抽象行政行为的要求。如果行政机关尚未依据某一抽象行政行为作为具体行政行为，或者虽作出具体行政行为，但与特定的公民、法人或者其他组织不存在利害关系，该公民、法人或者其他组织就无权提出对抽象行政行为进行审查的要求。
二是被要求审查的抽象行政行为是发生行政争议并引起行政复议程序的具体行政行为的依据。也就是讲，管理相对人不得对与申请行政复议的具体行政行为不相关的抽象行政行为要求进行审查。
三是被要求进行审查的抽象行政行为只能是规章以下的抽象行政行为，不包括国务院制定的通信行政法规和有关地方政府和国务院部门制定的规章。这是因为，通信行政法规、规章属于行政立法行为，对行政立法行为的监督，应当通过专门的立法监督程序，行政复议不宜对这类通信行政行为进行处理。
四是通信管理相对人应当在申请行政复议时提出对有关抽象行政行为进行审查的申请。这是因为，对通信抽象行政行为进行审查处理，情况比较复杂。作为具体通信行政行为依据的抽象行政行为，可能是被申请人作出的抽象行政行为，也可能是被申请人的上级通信行政机关的抽象行政行为。这样，对抽象通信行政行为的处理，势必要经过通信行政机关之间的转送、批复等公文运转程序，需要耗费大量的工作时间。这与行政复议的及时原则存在矛盾的一面，如果通信行政复议因此久拖不决，也不利于通信行政争议的解决，因此，原则上要求通信管理相对人在对具体通信行政行为申请行政复议时，一并就该具体通信行政行为所依据的有关抽象行政行为向行政复议机关提出要求审查的申请。
2、对具体通信行政行为的复议监督
根据我国通信行政管理的实践，按照《行政复议法》的有关规定，通信管理相对人不服通信行政机关作出的下列具体行政行为，可以申请通信行政复议：
(1)认为符合法定条件，申请通信行政机关颁发许可证、证书或申请通信行政机关审批、登记有关事项，通信行政机关没有依法办理的。
我国对经营通信业务实行许可证制度，未取得经营许可证的，不得经营通信业务。关于通信业务的种类目录和相应的经营许可证的数量，由国务院通信主管部门根据技术进步和市场需要进行确定并公布。经营基础电信业务，须经国务院信息产业主管部门审查批准，取得《基础电信业务经营许可证》；经营增值电信业务，业务覆盖范围在两个以上省、自治区、直辖市的，须经国务院信息产业主管部门审查批准，取得《跨地区增值电信业务经营许可证》；业务覆盖范围在一个省、自治区、直辖市行政区域内的，须经省、自治区、直辖市电信管理机构审查批准，取得《增值电信业务经营许可证》。
根据《中华人民共和国电信条例》及《电信业务经营许可证管理办法》的规定，申请经营基础电信业务的，应当符合下列条件：
（一）在省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为2亿元人民币；在全国或跨省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为20亿元人民币；
（二）最近三年内未发生过重大违法行为。
申请经营增值电信业务的，应当符合下列条件：
（一）在省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为100万元人民币；在全国或跨省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为1000万元人民币；
（二）有可行性研究报告和相关技术方案；
（三）有必要的场地和设施；
（四）最近三年内未发生过重大违法行为。
通信行政管理相对人向通信行政管理机关申请颁发许可证或申请通信行政机关审批、登记有关事项，通信行政机关在接到相对人的申请后，应在法定的时限内进行审查，只要符合法定条件，通信行政机关必须颁发、审批或登记；不符合法定条件的也必须在法定时限内给予答复。如果在此期间通信行政主管部门不予颁发、审批或登记也不给予答复，那么申请人可以据此向不予颁发许可证或者不予登记、审批有关事项的上一级通信行政主管部门（信息产业部）申请复议，如果不于颁发的决定是中央通信行政部门作出的，申请人可请求国务院法制部门裁决。
(2)对通信行政机关作出的警告、罚款、没收非法所得、责令停业、吊销电信业务经营许可证等行政处罚决定不服的。
通信行政处罚，是国家法律责任制度的重要组成部分，是各级通信行政机关保障通信法律、法规贯彻实施的一个重要手段。通信管理相对人通过依法申请获得通信行政主管部门颁发的经营许可证、批准文件、进网许可证、资质证书、认证书、认证标志等，取得了从事通信行业经营和生产活动的资格和权利，同时也必须履行相应的义务。如果取得经营许可证、批准文件、认证书的相对人在其经营和生产活动中有违反通信行政法律、法规的行为，通信行政主管部门应当履行通信行政法律、法规所赋予的通信行政管理职责，对相对人的违法活动进行查处并给予行政处罚。
根据现行的中央通信法规和地方性通信法规的规定，通信行政处罚的具体种类主要有：警告、罚款、没收违法所得、责令停业、吊销经营许可证或撤销批准文件。通信行政主管门作出的警告的具体行政行为，是通信行政机关对违法行为人的谴责和告诫，其目的是通过对违反通信法律、法规的行为人精神上的惩戒，以申明其有违法行为，并使其不再违法；通信行政主管部门作出的罚款的具体行政行为，是通信行政机关强迫违法行为人在一定期限内向国家缴纳一定数量金钱的处罚形式，这是一种限制和剥夺通信违法行为人财产权利的处罚，具有一定的经济意义；通信行政主管门作出的没收非法所得的具体行政行为，是通信行政机关依法将违反通信法律、法规的行为人的非法收入和所得收归公有的处罚形式；通信行政主管部门作出的责令停业的具体行政行为，是通信行政机关要求从事违反通信法律、法规进行通信经营活动的组织停止经营的处罚形式。这种处罚形式是限制和剥夺通信违法行为人特定行为能力的一种处罚，与吊销许可证合称为能力罚或行为罚。在现行的中央通信法规和地方性通信法规中，责令停业处罚的形式一般为“责令停业”或“责令停止经营”，如《中华人民共和国电信管理条例》规定：违反本条例规定，情节严重的，责令停业，直至吊销电信业务经营许可证。通信行政主管部门作出的吊销经营许可证或撤销批准文件的具体行政行为，是通信行政机关撤销通信违法行为人已获得的从事通信生产或经营活动的权利或者资格证书，剥夺被处罚人从事通信特许活动的权利和资格的处罚形式。许可证是通信行政机关依申请核发和批准的，允许相对人进行生产经营活动的书面证明文件，未领取许可证从事通信产品生产或经营通信业务的，通信行政机关应依法取缔。对于已经取得许可证的相对人，通信行政机关有权监督其依法从事各项许可活动。如果发现许可证持有人违反有关通信法律、法规从事许可活动，通信行政机关可以吊销其许可证，剥夺其从事被许可活动的权利和资格。
对许可证的吊销，势必带来剥夺当事人行为能力的后果，对当事人权利的影响非常之大。实践中，有的地方通信行政机关在自身利益的驱动下，发放《增值电信业务经营许可证》的随意性很大，存在侵犯通信行政管理相对人权益的可能。因此，通信行权管理相对人对于通信行政机关作出的有关吊销许可证的行政处罚决定不服的，应立即向作出决定的上一级通信行政主管部门申请复议，对作出决定的通信行政机关实施复议监督。
（四）通信行政复议的程序
通信行政复议是通信行政机关裁决通信行政争议的一种活动。这种活动是通信复议机构根据利害关系人的复议申请，依法对通信行政机关的具体行政行为进行审查，经查明发现通信行政机关的具体行政行为违法或不当时，有权撤销、变更该具体通信行政行为或确认该具体通信行政行为违法，这样使得违法或不当的具体通信行政行为在通信行政系统内部得到纠正，从而有利于促进并维护具体通信行政行为的合法性与合理性。为了保证通信行政行为的合法性与合理性的实现，通信行政复议机构在进行复议时必须遵循法定的方式和步骤。在通信行政复议活动时，通信行政复议机关所遵循的方式和步骤的总称叫作通信行政复议程序。从我国行政复议的立法和实践来看，通信行政复议应主要经过申请、受理、审理和决定四个步骤。
1、通信行政复议的申请
通信行政复议的申请，是指公民、法人或其他组织认为通信行政主管部门的具体行政行为侵犯其合法权利，依据《行政复议法》的规定，以自己的名义要求通信行政复议机关对该具体通信行政行为的合法性、适当性进行审查并要求改变或撤销该具体通信行政行为，以保护其合法权益的行为。申请人的申请，是引起通信行政复议的必要前提。没有申请，通信复议机关不会主动进行行政复议，但是申请并不一定必然导致行政复议的发生，还必须经过复议机关的审查。经复查申请只有符合法定条件的复议申请，才是引起通信行政复议的必要前提。
(1)申请通信复议的期限
通信行政复议集行政性和司法性于一体，是一种通信行政司法活动，因此，必须有严格的期限规定。期限就是提出申请的时间限制，也是复议申请权的有效时间段。如果申请人认为通信行政主管部门的具体行政行为侵犯了自身的合法权益，希望得到行政上的补救和监督，就应在法定的申请期限内提出复议申请，超过法定申请期限，这种权利即不存在。
《行政复议法》第九规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”根据这一规定，行政复议申请期限一般为公民、法人或其他组织知道具体行政行为之日起六十日内。这一规定有以下几层意思：一是一般情况下，行政复议申请期限统一按照六十日执行。在行政复议法制定以前，多数规定为十五日。根据几年的行政复议实践，十五天的行政复议申请期限过短，许多行政管理相对人因为逾期申请而被拒之于行政复议大门之外，丧失了运用法律武器来保护自己合法权利的条件。二是行政复议申请期限自公民、法人或其他组织知道具体行政行为之日起计算。这里所讲的知道具体行政行为，是指公民、法人或者其他组织通过法定渠道，确切地了解到具体行政行为及其内容的事实。一般讲以下几种情况应认定为“知道该具体行政行为之日”：(1)具体行政行为是当场作出的，书面决定注明的日期为知道具体行政行为的日期；(2)具体行政行为的书面决定是送达的，送达书面决定的日期为知道具体行政行为的日期；(3)具体行政行为是通过公告送达的，公告之日起规定的一定时间为知道具体行政行为的日期；(4)申请行政机关颁发许可证、证书或申办批准文件，在规定的期限内不予答复的，规定的答复期届满的次日起的适当期限，均可作为知道具体行政行为的日期。三是为了充分体现对公民、法人或者其他组织合法权益的保护，如果单行法律规定的行政复议期限超过六十日的，则要按照单行行政法规规定的超过六十日的行政复议期限执行。为了保护申请人的权利，《行政复议法》第九条第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起重新计算”。所谓不可抗力，是指不能预测、不能抗拒也无法避免的客观事实。如：地震、火灾、海啸、洪水、战争等；其他正常理由的范围较广，一般包括存在非因行政复议申请人故意导致的障碍而影响行政复议权行使的情况。如：公民疾病、法人改组阶段等。但是无论是因不可抗力还是其他正当理由耽误法定申请期限的，当事人应提出耽误法定申请期限的证据。行政复议申请期限延长的时间，等于不可抗力或其他正当理由持续的时间。也就是讲，申请期限延长的这段时间应扣除在行政复议申请期限之外，在不可抗力或其他正当理由形成的障碍消除时起，行政复议申请期限才继续进行。
(2)申请通信复议的条件
申请通信行政复议是申请人的一项法定权利，但该项权利的行使必须符合一定的条件，否则不能必然引起行政复议活动的发生。为了防止滥用复议申请权，《行政复议法》对申请复议规定了一定的条件，对通信行政复议的申请人同样适用。
第一、申请人是认为具体行政行为直接侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。这是对提出复议申请主体资格的要求。首先，《行政复议法》中的公民是否包括外国人和无国籍人，如果包括外国人和无国籍人，最好使用“自然人”这一概念。因为公民从严格的概念上讲，是公法上概念，是政治概念，不是私法概念，在制定《民法通则》的时候，虽然使用了公民的概念，但是为了与公法上的公民概念相区别，在“公民”概念后还加上了“自然人”的表述，这是为了将公民概念等同于和私法上的自然人概念；而《合同法》正式使用了自然人的概念。这样一来，《行政复议法》中的“公民”在表述上就有些限制。但是无论公民还是自然人作为申请行政复议的主体还必须具有《民法通则》规定的权利能力和行为能力。其次，《行政复议法》中的法人是指《民法通则》中规定的，具有民事权利能力和民事行为能力，有一定的组织形式，能依法独立享有民事权利承担民事义务的组织；其他组织主要指法人以外的组织，如不具备法人资格的社会团体和组织等。
除符合复议申请主体资格外，同时还必须是认为通信行政主管部门的具体行政行为侵犯了自身的合法权益，如果具体行政行为不是直接侵犯其自身的合法权益，公民、法人或者其他组织就不能成为通信行政复议的申请人。
第二，有明确的复议被申请人。申请人在提出复议申请时，必须明确指出实施侵害其合法权益的具体行政行为的通信行政主管部门是哪一个。如果没有被申请人，或者被申请人不明确，行政复议机关就无法开始复议活动。
第三，有具体的复议请求和事实根据。具体的复议请求，是指申请人申请复议的主张和要求通信复议机关保护自身合法权益的具体内容。如要求撤销、变更被申请人作出的通信行政处罚决定；要求颁发许可证、批准文件或申请通信行政机关审批、登记有关事项。事实根据，是指能够证明行政机关已经作出某种具体行政行为的材料。如通信处罚决定书、罚款收据等。
第四，属于申请复议范围。申请人向通信复议机关申请复议，应当符合《行政复议法》第六条的有关内容，超出第六条的规定范围，复议机关可以不予受理。根据我国通信行政管理的实际情况，对具体通信行政行为申请复议的范围主要有两大类：一是认为符合法定条件，申请通信行政机关颁发许可证、证书或申请通信行政机关审批、登记有关事项，通信行政机关没有依法办理的；二是对通信行政机关作出的警告、罚款、没收非法所得、责令停业、吊销电信业务经营许可证等行政处罚决定不服的。
第五，属于管理复议机关管辖。申请人申请行政复议，必须按照《行政复议法》关于复议管辖的规定，向有复议管辖权的通信行政主管部门提出。如果通信行政复议机关受理不属于自己管辖的复议案件，应及时地移交有管辖权的机关或告知申请人向有复议管辖权的行政机关申请复议。
(3)申请通信行政复议的方式及内容
通信行政复议是以保护公民、法人或者其他组织的合法权益为根本宗旨的法律制度。因此，对行政复议申请方式的规定，要有利于充分实现这一根本宗旨。《行政复议法》第十一条规定：“申请人申请行政复议，可书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间”。根据这条的规定，行政复议申请的方式既包括书面申请，也包括口头申请。但笔者认为，通信行政复议采用书面形式比较严肃、郑重，既有利于全面、具体地表达管理相对人行政复议请求的目的，阐述申请行政复议的事由及有关根据，也有利于行政复议机关准确地掌握申请人的要求及其理由，从而更为方便地查明案情和及时结案。
行政复议申请书作为一种重要的行政复议法律文书，在内容上应明确、具体地表达申请人的意思。一般而言，行政复议申请书的内容主要有四项。一是申请人的基本情况；二是被申请人的基本情况；三是申请行政复议的要求和理由；四是接受行政复议的行政机关的名称及提出行政复议申请的日期。以上四项内容是复议申请书的必备内容，其中“申请行政复议的要求和理由”是核心部分，是申请人通过复议希望达到的目的，以及提出这种要求应具备的事实法律依据。行政复议申请的提出，标志着行政机关作出的具体行政行为受到了相对人的怀疑从而引起外部行政争议的产生，是可能引起行政复议程序开始的一种行为。所以制作通信行政复议申请书一定要认真按照《行政复议法》规定的事项叙述清楚，要忠于事实、合理合法，以便于复议机关审阅。
2、通信行政复议的受理
《行政复议法》第十七条规定，行政机关自收到行政复议申请之日起五日内进行审查，对不符合复议条件的，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合复议条件的，但是不属于通信行政机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除以上两种情况，通信行政复议机构自收到行政复议申请书之日起即为受理。
根据以上内容，通信行政复议机关在收到行政复议申请书后，应在程序上作出以下行为：
(1)审查复议申请
第一，审查复议申请书的期限应在接到行政复议申请后五日内进行。这样规定体现了行政行为的高效原则，对促使行政机关及时对复议申请书进行审查有着重要的法律意义。
第二，审查复议申请是否符合法定条件。主要包括：申请人的申请是否符合受案范围；申请人的复议申请是否属于本通信行政机关管辖；申请人的申请是否符合法定的复议条件；申请人的申请是否符合法律规定的期限；申请人在提出申请之前是否已向人民法院提讼。
(2)处理复议申请
经过对复议申请的审查后，通信行政机关应当在法定期限内分别作出如下处理：
第一，对于符合法定申请条件的，行政复议申请自行政机关收到之日起为受理。这时通信行政机关应制作《通信行政复议申请受理通知书》，分别送达申请人和被申请人。
第二，对于不符合法定申请条件的，行政复议机关可依法决定不予受理。不予受理应当制作不予受理决定书，并载明不予受理的理由。申请人不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
第三，对于符合法定条件，但不属于本行政复议机关受理的行政复议申请，告知申请人向有关行政复议机关提出。
(3)受理过程中的行政监督
公民、法人或者其他组织对通信行政机关的具体通信行政行为不服，向通信行政复议机关提出通信行政复议申请，这是宪法和法律赋予他们的法定权利。但是由于长期以来通信管理一直处于政企合一的局面，以致出现通信行政复议机关怕惹火烧身或者官官相护等原因，随意拖延受理通信行政复议申请，甚至拒绝受理公民、法人或其他组织依法提出的行政复议申请。这种状态，既偏离了通信行政机关为社会主义市场经济服务宗旨，也偏离了促进通信发展的原则。因此，如果不从法律制度的设计上加强监督机制，势必影响通信行政机关依法行政和通信行政复议制度作用的发挥。在这方面，《行政复议法》对以前的《行政复议条例》的有关规定作了相当大的完善。
根据《行政复议法》第二十条的规定，申请人选择了申请复议后，复议机关无正当理由拒绝受理或者不予答复的，可通过行政机关系统内部的干预和监督获得解决。这里讲的“正当理由”，应理解为《行政复议法》规定的申请行政复议的法定条件。凡是符合复议法规定的行政复议申请条件的，除不属于本行政机关受理，应告之申请人向有关行政复议机关提出外，都应当无条件的受理，绝不能以“正当理由”为由而拒绝受理或不予受理。
3、通信行政复议的审理
通信行政复议的审理原则上采用书面审理的原则，即不传唤申请人、被申请人、证人或其他复议参加人到复议机关。由于书面审理只能通过书面材料及提供的其他证据材料来进行分析、审理，因此，要求申请人、被申请人提供的材料要尽量详细全面。《行政复议法》之所以规定行政复议案件的审理，以书面审理为主，主要是考虑到：(1)行政复议遵循效率原则，要求整个过程都体现便民、及时的特点，这就不能使复议活动完全适用类拟于司法程序的审理方式；(2)行政复议活动是行政系统内部解决行政争议的活动，作为同一系统的复议机关与作出具体行政行为的行政机关对一些专业性、技术性较强的争议问题较容易沟通，一般无需从外面聘请证人及技术人员来证明、鉴定等，因此，往往无需通过复杂的审理方式来求得对具体问题的认定和把握；(3)行政复议以书面审理为主不同于行政诉讼、民事诉讼的书面审理，后者必须以事实清楚为条件，前者不一定以事实清楚为前提条件，而是审理复议案件最一般的法定方式。
但是，书面复议有利也有弊，例如遇有重大、复杂的案件时，无法听取申请人、被申请人和第三人的意见。为此，《行政复议法》在规定了以书面复议为主的前提下，又规定了直接审理复议的情形，一般情况适用直接审理复议的情况主要有：(1)申请复议的案件案情复杂，涉及面广，影响较大；(2)申请人和被申请人都要求或者一方要求到复议机关来说明情况，复议机关认为确有必要的；(3)要求申请人和被申请人及有关人员到复议机关说明情况较为方便的。例如有关人员和复议机关在同一地点；(4)行政复议机关负责法制工作的机构认为书面复议确实难以正确作出复议决定的情况。
无论是书面审理还是直接审理并不是固定不变的，有的复议案件，开始采用书面形式审理，但随着对案情的逐步深入了解，发现情况复杂，需要请有关人员调查，也可以转为直接审理复议。因此，是采用书面形式还是采取直接方式，应根据申请人的请求以及各个案件的实际情况而决定。但基本的原则，要体现“以书面审理为主，以直接审理为辅”的原则。尤其是我目前实行两级通信行政执法体系，大量的具体行政行为由省级通信行政管理部门作出，因此，行政复议的直接审理，是很难实现的。
为了保证审理工作合法、顺利地进行，复议机关在受理案件后，开始审理前，应作一些必要的准备工作，其中重要的一项便是将申请复议副本或者复议申请笔录复印件发送被申请人，《行政复议法》规定的期限是复议机关自行政复议申请受理之日起七日内完成这一工作。这里需要提出的是，申请笔录复印件实际上是就口头申请而言的，这是《行政复议法》对于方便广大行政管理相对人行使行政复议权，而特别设立的一种申请方式。为了保证复议的效率和质量，让被申请人尽早收到申请书，以便其准备有关作出具体行政行为的材料和证据，提交答辩书。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔复录印件3日起10日内，向通信复议机关提交答辩书以及作出具体通信行政行为的全部证据、依据的法律规范和其他有关材料。
关于通信行政复议中的举证责任，《行政复议法》没有明确规定，但笔者认为《行政诉讼法》第32条中有关作出具体行政行为的行政机关负有举证责任的规定应适用于行政复议中，这是因为：
(1)行政行为的构成要件要求具体行政行为符合法定程序的一个最基本规则是先取证后裁决，也就是讲被申请人作为行政机关，其所作出的具体行政行为，必须有事实依据和法律依据，否则即构成违法。因此，当通信行政机关作出行政行为被申请复议时，其首先应当举出充分的事实材料证明其行政行为的合法性，这是被申请人承担举证责任的基础。
(2)在通信行政法律关系中，通信行政机关居于主动地位，申请人处于被动和服从的地位，申请人通常无法知晓被申请人是依据哪些事实和规范性文件作出具体行政行为，因此，申请人将无法或很难收集到证据和有关通信规范性文。
(3)在通信行政法法关系中，通信行政机关的举证能力比申请人要强，在一些特定情况下，申请人几乎没有举证的能力，有的通信行政案件的证据需要很强的技术手段和专业知识才能取得，而这些申请人是无法实现的。例如：关于EDI（电子数据交换业务）的认定，目前我国没确切统一的界定。国际标准化组织（ISO）把EDI描述为：“将商业或行政事务的处理按照一个共识的标准，形成结构化的事务处理或报文数据格式，从计算机到计算机的电子传输方法”；国际电报电话咨询委员会（CCITT）曾把EDI定义为：“从计算机到计算机之间结构化的事务数据互换”。而我国中央通信行政主管机关在综合以上两种定义后，将EDI解释为：“一种把贸易或其他行政事务处理的信息和数据按统一规定的格式形成结构化的事务处理数据，通过公用电信网在有关用户计算机之间进行交换和自动处理完成贸易或其它行政事务处理的全过程”。象这些规定都是申请人很难收集到的。
要求被申请人负主要举证责任，并不排除申请人举证的权利，作为申请人，在申请行政复议时证明自己的主张，是申请人的权利，应依法得到保护。申请人起码对被申请人作出的具体通信行为以及由于被申请人的具体通信行政行为给申请人造成损害的事实进行举证。关于被申请人的举证责任已在“通信行政复议的基本制度”中进行了论述，这里就不再赘述。关于举证规则，应按最高人民法院的有关司法解释为准。
通信复议机关在审理通信行政复议案件时，应以法律、行政法规、地方性法规和规章为依据。这里所讲的法律是狭义的法律，即全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件。法律的效力仅低于宪法，在我国法律体系中居第二层次。法律一经通过一定方式颁布实施，在全国范围内具有普遍的约束力，任何机关、团体、单位、个人都必须严格遵守执行；行政法规是国务院制定和颁布的有关行政管理活动的各种法规的总称。制定行政法规，是宪法赋予国务院的一项极为重要的职权和依法管理国家和社会事务的重要手段；地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会依法制定的规范性文件；通信行政规章是国务院信息产业主管机关制定和的规范性文件。目前，在我国《电信法》尚未出台的情况下，《电信条例》及中央信息产业部门的通信行政规章是通信行政复议机关审理通信行政复议案件的主要依据。但有一点应特别注意，目前大量的具体通信行政行为是依照通信行政规章作出的。然而，通信行政规章作为审理通信行政复议案件的依据，是不同于法律、行政法规作为依据的，这要求通信行政规章本身必须合法。如果规章规定的内容与法律、行政法规相抵触，其规章无效，不得作为执法的依据。
4、通信行政复议的决定
通信行政复议的决定，是通信行政复议监督的必然结果，也是通信行政复议的最终阶段。
由于被复议的具体通信行政行为是有争议的，该具体通信行政行为可能是合法的、适当的，也可能是违法的或部分违法的，也有可能是具体通信行政行为的决定内容是合法的，但在程序上是违法的，因此，就要求通信行政复议机关严格依法对具体通信行政行为进行审查，根据具体通信行政复议机关的负责人同意或经集体讨论通过后，方可依法作出通信行政复议决定。
根据《行政复议法》第28条的规定，复议决定可分为以下四种：
(1)决定维持具体行政行为
通信行政复议机构作出维持具体通信行政行为决定的条件是：具体通信行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。衡量事实清楚与否，应当主要看主要事实是否清楚，如果主要事实清楚，并有足够的相应证据，就应当认定事实清楚。例如，判断“网间通信严重不畅”的标准，是网间接通率（应答试呼比）低于20%，以及用户有明显感知的时延、断话、杂音等情况。
证据确凿是指证明具体通信行政行为真实情况的客观事实是确定的。例如，确定网间通信严重不畅，接通率（应答试呼比）低于20%，应通过合法手段取得有关证据，以证明具体通信行政行为的合法与适当，例如通过视听资料对用户使用的电话号码进行拨叫，记录应答试呼比。
适用依据正确是指具体通信行政行为是正确地适用了有效的法律、行政法规、地方性法规、规章或具有约束力的规范性文件。由于通信行政管理涉及许多通信技术和业务规范，因此，通信行政机关在作出某种具体的通信行政行为时，应首先依照有关通信业务的规定，对管理相对人的行为作出准确的判断后，方可适用有关依据作出处理。例如判断管理相对人双方（经营基础电信业务的经营者）是否按有关规定签定互联互通协议，应根据《公用电信网间互联管理规定》查明双方签定的互联协议的主要内容是否包括：签订协议的依据、互联工程进度时间表、互通的业务、互联技术方案（包括互联点的设置、互联点两侧的设备设置、拨号方式、路由组织、中继容量，以及信令、计费、同步、传输质量等）、与互联有关的网络功能及通信设施的提供、与互联相关的设备配置、互联费用的分摊、互联后的网络管理（包括互联双方维护范围、网间通信质量相互通报制度、网间通信障碍处理制度、网间通信重大障碍报告制度、网间通信应急方案等）、网间结算、违约责任等。互联协议是要式合同，双方必须按《公用电信网间互联管理规定》的内容执行。
关于程序合法是指作出具体通信行政行为的时间、地点、形式、权限等符合法律和通信行政机关运作的有关规定。内容适当是指具体通信行政行为的内容要客观、适度和符合普遍承认的道理。
(2)决定被申请人履行法定职责
行政机关的行政职权有相当一部分既是权利，又是义务。通信复议机关对于因被申请人不作为的拒绝履行职责而引起的通信行政争议，经过审理，应决定其在一定时期限内履行应尽的职责。例如，颁发《电信设备进网许可证》，既是通信行政主管部门的权利，即其有权决定予以颁发或不予颁发，又是通信行政主管部门的义务，因对符合国家通信主管部门关于通信终端设备进网管理有关规定的申请单位不予颁发进网许可证而引起的通信行政复议，通信行政复议机关应决定其在规定的期限内履行颁发许可证的职责。
(3)决定撤销具体行政行为
通信行政复议机关经过审理，认为具体通信行政行为有下列情形之一的，可以决定撤销：
第一，主要事实不清、证据不足的。主要事实是指通信行政机关作出具体通信行政行为所依据的最基本的事实根据，它是通信行政机关适用法律、法规及其他规范性文件进行处理的前提和基础。主要事实是否清楚的关键，在于证据的充分与否，以没有充分的证据证明的事实为依据作出的具体通信行政行为，是依法不能成立的。
第二，适用依据错误。此类错误的发生主要有以下几种情形：一是将已经废止或未依法修订的规范性文件仍作为行政行为的依据。例如：一九九六年十月一日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条第二款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕”。如果通信行政机关在《行政处罚法》施行后，仍按照一九九五年十月二十七日原邮电部颁布的《通信行政处罚程序暂行规定》的有关内容对违反通信法律、法规和规章的行为作出行政制裁，就属适用依据错误（现行的《通信行政处罚程序规定》于2001年5月10日施行）；二是将尚未或已经，但尚未施行的规范性文件作为行政处罚依据。例如：某省人大常委会于一九九九年十二月三日通过并公布了《通信市场管理条例》，该条例自二000年一月一日起施行。如果在二000年一月一日前，通信行政部门以该条例为依据作出具体通信行政行为，则应当认定其适用依据错误；三是应适用甲规范性文件的某条款，却适用了甲规范性文件的其他条款。例如，按照某省《通信市场管理条例》的规定，未经通信企业委托代办公用电话、公用传真的，而擅自经营以上两种通信附属业务的行为，应给予警告，责令停业，没收违法所得；情节严重的，处3000元以上30000元以下罚款。但是通信行政部门却适用了该条例中的“利用专用网、用户交换机进行经营活动”的处罚条款，对该用户处5000元以上50000元以下的罚款。因此，应认定适用依据错误。除以上情形外，还有应适用甲规范性文件，却适用了乙规范性文件以及适用了对本区域无效的规范性文件等。
第三，违反法定程序。法定程序是依法行政的基本规则，是依法行政的具体保证。实践中，多数通信行政主体在进行行政执法时，常常是重实体，轻程序，有的甚至把程序是否合法看作无关紧要，这种观念必须予以彻底纠正，同时也是行政复议监督的主要内容之一。例如，通信行政主体在对公民违反通信法规处以五十元以下罚款时，应适用当场处罚程序，《行政处罚法》称之为简易程序。在适用这一程序时，起码要进行三个阶段，即：表明身份、说明理由以及制作当场处罚决定书。而实际操作时，大多数行政机关一般只表明一下身份，简单说明理由，就对相对人进行处罚，这显然是违法行为。
第四，超越或者。通信行政机关的职权是法律、法规、规章赋予的，在行使行政职权时必须严格按照有关规范性文件的权限范围，履行行政执法职责，不得超越或。超越职权一般有两种情况，即纵向越权和横向越权，前者指下级行政机关或行政主体行使了专属于上级行政机关的职权；后者是通信行政部门行使了同级另一行政部门的职权。例如，经营增值电信业务的法人或其他组织，在取得通信主管部门的经营许可证后，还必须到当地工商行政管理部门办理手续，领取营业执照。如果通信行政机关吊销了某通信管理相对人的工商营业执照，这个决定显然超越了权限，通信行政复议机关应当依法予以撤销。是指通信行政机关在其行政职能的范围内，不依照法定程序、权限和要求行使行权职权。如通信行政机关有权对在为用户提供信息服务时播发封建迷信或者色情的通信业务经营者处以吊销经营许可证；但如个别通信行政执法人员出于个人目的，对经营公用电话未按规定安装自动计费设备的行为也处以吊销经营许可证处罚，就属于。
第五，具体行政行为明显不当。具体行政行为明显不当是指行政机关在自由裁量权的范围内，作出了明显不合理的具体行政行为。为了防止自由裁量权被滥用，防止自由裁量权转化为任意、随意裁量权，必须对这种权利予以限制，否则会经常出现对违法行为轻微的给予重罚，对违法行为严重的却给予轻罚的违背公平原则的现象。
(4)决定变更具体行政行为。通信行政复议机关经审理，确认通信行政机关作出具体行政行为违反法律、法规和其他规范性文件，有明显不当之处，可以决定改变被申请人的全部或者部分具体行政行为，也就是用复议决定代替被申请人的具体行政行为。一般而言，变更具体行政行为的决定主要适用于被申请人作出的明显不当的具体行政行为，当然，也不排除对明显不当的具体行政行为作出予以撤销的决定。至于对明显不当的具体行政行为适用变更还是撤销的决定，主要应确认行政机关在自由裁量权的范围内，是否作出非常不合理的具体行政行为。如果被申请人作出的具体行政行为属非常不合理，则应予以撤销。
结束语：
[关键词]依法行政;行政执法;执法监督;依法治国
一、当前我国行政执法监督存在的主要问题
行政权力应当受到监督和制约是当代法治社会的一个基本要求。近年来,我国对行政执法的监督有了较大程度的提高和加强。我国已形成了权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的内部监督、执政党的监督、社会团体和社会舆论监督等多层次、多形式的监督体系。在监督行政执法主体,推进依法行政方面起着较大的作用。行政执法监督的作用发挥如何,将直接影响行政管理的效率和依法行政的水平。我国由于历史的原因,人们对行政执法监督的认识还存在误区,“重立法、轻执法、忽视监督”的现象依然存在。再加上目前我国大多数行政执法监督行为尚未通过法律的形式进行严密规范,行政执法监督的应有功能尚未充分发挥,就行政执法监督本身的规范行而言,缺乏完备高效的监督机制,对行政执法监督尚未法制化,导致行政执法监督方式简单,程序滞后,制约无力。
具体讲,我国当前行政执法监督存在以下问题:
(一)国家权力机关对行政执法监督不力权力机关的监督,是指各级人民代表大会及其常务委员会对行政执法行为的监督。我国的政治体制决定了国家权力机关对行政执法的监督是最高层次的监督,是我国行政法制体系中最有权威的一种监督。根据《中华人民共和国宪法》的规定,人民代表大会是国家权力机关,国家行政机关是其执行机关,一切工作必须接受国家权力机关的监督,并对其负责。权力机关的监督,是国家对行政机关的全面监督,所谓全面监督就是说人民代表大会对国家行政机关的活动的合法性、适当性或合理性实行监督,并有权做出处理。人大的监督相对于其他监督而言,是最具权威性、效力最高的监督。宪法、法律对人大监督的基本职权的规定是明确的,但对监督的内容、程序没有做出明确、详细的规定。因此,在一些地方,本应由人大决定的一些重大问题,往往未交人大讨论决定,即交付执行,人大的监督疲软乏力。于是,在群众中形成了人大是“大牌子、空架子、老头子”,没有实权、监督是搞形式的印象。[1]人大监督疲软乏力的一个重要原因是监督立法不完备。尽管我国宪法和法律规定了人大拥有监督权,但只是一些原则性的规定,执行起来较困难。
(二)司法机关对行政执法的监督尚显薄弱司法机关对行政执法的监督,是指司法机关对行政机关及其工作人员的活动是否合法进行的监督,包括人民法院的监督和人民检察院的监督。司法监督的优越性在于其严格、公开的司法程序,使其具有权威性。因此,司法监督也是最有效的监督方式之一。首先,人民法院对行政机关的监督主要是通过审理行政案件来进行的。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员·56·国家行政学院学报2006．1法治经纬的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提讼。”第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”人民法院对行政机关的这种监督要求司法机关不可受制于行政机关,具有一定的超脱地位,否则这种监督将是有限的、不彻底的或者说是效率不高的。事实上,在我国的行政诉讼中,对行政行为行使司法监督权的司法机关并不超脱。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条和五十三条规定,人民法院审理行政案件要以行政法规为依据,并且参照国务院部委和地方政府制定的规章,规章之间若有不一致的,由最高人民法院送请国务院进行解释或者裁决。行政诉讼是司法权对行政权的监督,人民法院对行政行为的监督仅限于行政诉讼法规定的受案范围以内的具体行政行为的监督,将行政机关的抽象行政行为排除在司法监督之外,而且还要依照行政机关指定的规范去处理行政案件,以其作为审查具体行政行为合法与否的标准和依据。这无异于以行政机关自己为自己设定标准,来衡量行政机关的具体行政行为是否符合它自己对自己的要求。在这种情况下,司法机关既不能审查作为审理依据的行政规范是否合法,又不能对所依据的行政行为规范做出解释,一切依据和解释都有行政机关自己说了算,这种审查实质上就成为审查行政机关是否能“说到做到”。其次,由于法院对具体行政行为的审查权仅限于合法性方面,一般不审查其合理性。而行政执法中问题较多的恰恰在于自由裁量权的不当行使。如,行政机关在行政执法中,考虑了不应当考虑的因素,行使自由裁量权不符合法定目的等等,裁量权的本质在于其在每一案件中行使皆须与案件的是非曲直相关。而根据我国现行《行政诉讼法》的规定,法院除了对行政处罚显失公正的行为可以判决变更外,更多的却无能为力。再次,行政机关对部分行政执法行为进行终局审查,法院对此无审查权。我国现行法律中行政最终裁决行为在《中华人民共和国公民出入境管理法》、《中华人民共和国外国人出入境管理法》、《中华人民共和国行政复议法》中都有体现,司法最终裁决纠纷是法治社会的一般原则,目前我国通过《行政诉讼法》将“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”排除在受案范围之外,无疑削弱了法院对行政执法行为的监督．人民检察院是国家的法律监督机关,根据《行政诉讼法》的规定,人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督．对人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,发现违反法律、法规规定,有权按照审判监督程序提出抗诉。人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督不仅是对人民法院的行政审判活动,实际上也是对具体行政行为发挥了监督的作用,但目前检察机关这种单一的缺乏操作性的事后监督形式,与检察机关的性质是不相称的。检察机关作为国家法律的监督机关,在行政诉讼程序意义上对行政执法行为的监督应该是全面的、完整的,现阶段人民检察院对行政诉讼的监督实际上是一种尝试性监督,具有不完整性。对面大量广的行政执法活动难以实现其监督权,这是因为根据现行法律的规定人民检察院对行政执法监督的范围窄、权力小,作用是十分有限的。[2]
(三)社会监督缺乏必要的制度保障人民群众的监督是行政执法监督的基础环节,它包括各种社会团体、群众组织和公民个人以建议、批评、检举、申诉和控告等方式对行政执法实施的监督。我国《宪法》第41条为人民群众监督行政执法提供了宪法依据。新闻舆论监督也是行政执法监督的重要环节,在现代社会中,人民把新闻舆论监督列在与立法、执法、司法并驾齐驱的地位,称之为社会民主与法制建设的四大支柱之一。新闻权被认为是除立法权、行政权、司法权等国家权力之外的“第四权力”。[3]随着人民群众主体意识、参与意识的增强,以及行政执法公开性、透明度的提高,社会监督的作用会越来越强,但目前我国对行政执法的社会监督不尽如人意。主要表现为:群众监督难以受到重视,因而逐渐丧失民主监督的积极性;舆论监督的独立性差,相应的安全保障不够,对重大监督案件只能避重就轻地作滞后报道;社会组织的监督分散和乏力等等。
(四)行政执法监督程序不完备行政执法监督作为制止行政机关滥用和超越职权的一种重要措施,它本身也应同行政执法行为一样,有严格的程序。目前我国行政执法监督程序缺乏相应的法律规定,即使国家权力机关、检察机关实施监督的具体程序也没有详细具体的规定。这样就造成了这些机关无法真正实施其实体权力。其他监督主体对行政执法的监督不仅监督权限空泛,而且缺乏应有的程序规定,其监督权更是无法实施。因此,必须完善监督程序,使各个监督主体的监督权力真正发挥其应有的作用。我国目前的行政执法监督主要表现为事后监督,即在行政执法行为完成后才去进行监督。在完善行政执法监督程序方面,要注意将监督置于行政执法的整个过程中,即实行事前监督、事中监督、事后监督的有机统一,只有三种监督相辅相成,才能促进行政执法活动全过程的合法、合理。
(五)执法监督机制不尽合理我国自改革开放以来,经过二十多年的法制建设,已经形成了一个行政执法监督体系。但这个体系仍然是不完备的,各种监督形式还存在着这样那样的缺陷,相互之间的关系尚未理顺,以致经常出现监督疲软、监督权虚置的现象。主要表现为:不少监督部门缺乏应有的独立性、地位低、权力小、权威性差;一些监督部门职能重复、交叉过多,监督权责关系尚未理顺;监督部门之间协调、配合不够,对行政执法部·66·国家行政学院学报2006．1法治经纬门尚未形成应有的监督合力等等。由此可见,行政执法监督仍是我国法制建设中的一个薄弱环节,尚未充分发挥对行政执法的监督和促进作用。为了推进我国的法治进程,必须进一步加强和完善行政执法监督机制。
二、完善我国行政执法监督的建议针对目前我国行政执法监督中的存在问题,笔者认为可以从以下几个方面加强和完善我国的行政执法监督:(一)加强行政监督立法,健全行政执法监督机制行政执法监督是推进依法行政的重要组成部分,也是实现行政法治的重要保障。因此,行政执法监督本身也必须有法律的调整和保障。所以应从立法上完善行政执法监督,将实施监督的主体、方式、程序以及监督的效力以法律的形式固定下来,为行政执法监督提供法律依据和手段,以提高行政执法监督的权威性,防止行政执法监督的随意性。我国目前对行政执法监督的规定,只是散见于宪法、法律、法规中,而且规定的过于原则,从形式到内容都不系统、不完整、相互之间不协调甚至矛盾,从而使行政执法中的行为得不到有效的监督和制约,解决这个问题的办法就是要尽快制定《行政监督法》,消除行政执法监督的立法空白,从根本上解决行政执法行为不受监督或难以有效监督的问题。首先,监督机制应当系统化、网络化。任何监督都有自己的优势和局限,为了保证对行政执法的有效监督,应注重发挥目前各种监督的优势,形成一个相互补充的监控体系,使其整体优势得以充分发挥。
我国现有监督体制表面上看似乎是上下、左右、内外较为严密,但由于体制的不健全,各种监督主体各自为政。因而在事实上并未真正形成一个强有力的监督网络。对此,应根据行政执法的复杂性、多样性特征,健全以各级人大及其常委会、专门委员会和人大行政监察专员为监督主体的权力监督,与其他监督建立联系会议制度,使分散的监督形成一个有机的整体,充分发挥行政执法监督的整体效能。[4]其次,应明确监督主体的职责和权限。因为监督主体的职责和权限不清,直接导致了各监督主体在监督对象、监督范围、监督职责等重要环节的扯皮现象。所以,各监督主体的权限、分工、职责应明确、清晰,使各种监督机制相互配合、相互补充,发挥出监督机制的整体优势。第三确立行政执法监督的法律责任。行政执法的监督应当法制化,不仅表现为监督主体、监督权限、监督程序、监督手段的法制化,而且还表现为监督责任的法制化。所谓监督责任的法制化,就是对宪法、法律所规定的行政执法监督职责,监督主体必须自觉认真履行,否则,监督主体必须承担由此而引起的法律责任。从我国当前有关行政执法监督的规定来看,执法监督的法律责任很少考虑,致使行政执法监督者自身缺乏约束,从而导致监督乏力。行政执法的监督权是一种重要的权力,如果不行使或行使不当,就应当承担相应的法律责任,如果监督者有违法处理、处理明显不当或拖延不处理等违法失职行为时,必须承担相应责任,真正做到“监督者受监督、负责任”,这样才能增强监督主体自身的约束力。总之,要加强对行政执法的监督,必须对行政执法监督主体的地位、监督权力、监督应遵循的程序、以及监督者不作为应承担的法律责任等用立法的形式具体化,这样执法者受监督、监督者也要受监督,才能更好地强化对行政执法的监督。
(二)修改《行政诉讼法》,完善司法权对行政执法的监督针对目前我国司法机关对行政执法监督中存在的问题,建议修改《中华人民共和国行政诉讼法》的有关条款内容:首先,对行政执法行为的司法监督应扩大到对行政执法依据的司法审查上,即把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。对行政法规、规章和其他行政规范性文件进行合理性审查,并规定审查行政行为的合法性只能依据宪法和法律。在德国,根据《行政法院法》47条规定,法院可以进行抽象的“规范审查”,其中规范本身可以直接受到审查,或者在法院对一个基于规范作出的个别措施进行的裁判中受到审查(附带审查)。规范审查的范围局限于低于法律的规范。其次,把终局行政执法行为纳入司法审查的范围。我国在《WTO加入议定书》中承诺了“如初始上诉权需向行政机关提出,则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”。也就是说我国向WTO其他成员国承诺施行司法最终审查原则。所以在我国即将修改的《行政诉讼法》中,应将现行相关法律中规定的终局行政行为纳入司法审查的范围。再次,赋予法院对行政执法过程中的行政裁量进行合理性审查的权力。在行政执法的过程中,行政机关拥有广泛的自由裁量权,行政自由裁量权并非不受限制的绝对权力,正如美国大法官道格拉斯所说“如果我们不对行政行为所要求的专业知识进行严格和精心的限制,其自由裁量权没有任何实际限量的现代政府的实际力量将变成一头怪物。绝对的裁量就像腐败一样,标志着自由终结的开始。”[5]因而,各国纷纷开始放弃传统的“裁量不审理原则”,转向“裁量必须受司法控制主义”。要求行政执法机关合理行使自由裁量权,是现代法治社会对行政的更高要求,也是法院对行政执法行为控制加深的一个重要表现。顺应世界法治潮流,适应我国依法行政、建设法治政府进程,我国即将修改的《行政诉讼法》·76·国家行政学院学报2006．1法治经纬应对此做出回应。最后,在即将修改的《行政诉讼法》中规定检察机关可以提起公益行政诉讼,完整的行政诉讼检察监督应当贯穿于整个行政诉讼活动,不仅包括对生效的裁决提出抗诉的事后监督,而且包括对行政诉讼的事中监督以及对活动的事前监督,即当行政行为损害国家利益和社会公共利益时,由检察机关对行政机关提起行政诉讼,在即将修改的《行政诉讼法》中应作这样的规定,“人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公益利益的,可以向做出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议,行政机关应当在一个月内予以纠正或予以书面答复。逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复的,人民检察院可以提起公益行政诉讼。”[6]
(三)建立和完善相关制度,改进权力机关的监督尽管权力机关对行政执法的监督在我国的行政执法监督中居于最高地位,但实践中权力机关的监督存在不少问题,影响了权力机关监督作用的发挥和行政执法监督目标的实现。因此,我国应建立和完善相关制度,改进权力机关的监督。
1．借鉴国外经验,建立我国的人大监察专员制度。监察专员制度是当今一些市场经济发达国家的监督体制中的一个重要组成部分。例如瑞典的议会行政监察专员制度,是世界上颇有影响的一种政治制度,也是瑞典行政执法中的一项重要制度。行政监察专员一般从具有接触法律知识和秉性正直、社会威望较高的人士中选出。瑞典议会行政监察专员的监察范围非常广泛,它几乎涉及全部的政府工作领域,议会行政监察专员有权直接受理并处理公民针对政府提出的申诉案,这是其主要的职能。我国在行政执法监督中可尝试设立人大监察专员职位,作为完善现行监督体制的特别措施之一,以拓展监督方式。人大监察专员应由上一级人大派出并接受上一级人大的工作指导。设立该职位可以避免地方保护主义和“说情风”对监督工作的干扰,能较好地满足行政执法监督的客观需求。
2．完善各级人大常委和专门委员会的设置,充分发挥他们的监督的效能。人大常委会和各专门委员会在行政执法监督中处于非常重要的地位,目前二者在人员组成上没有充分考虑年龄结构、知识结构和专业素质的要求,在一些地方人大,还没有设立专门委员会,导致不能充分发挥二者的监督职能。现在应下大力气提高人大常委会组成人员的政治素质、业务素质和身体素质,各专门委员会应吸收各行业具有较高专业水平和丰富实践经验的专家加入,以增强对具体的专业性的问题进行监督的能力。(四)尽快制定相关法律,加强社会监督首先,我国应尽快出台《政府信息公开法》,实现行政公开。行政公开是监督行政执法的必要前提和实现行政民主的必然要求,民主行政是现代行政的特点,而参与是实现民主的必要途径。民主行政就是行政相对人能积极、主动地参与行政过程,只有行政公开透明,公民才能更好地参与行政过程。在民主行政中,行政执法活动作为行政主体和行政相对人双方的共同活动,相对人在行政执法活动中顺利参与是对行政执法活动进行事中监督的有效措施,因此增强公众对行政执法的参与在现代法治社会尤为重要,只有行政相对人参与行政活动才能对行政执法的主体进行有效监督。而参与的核心制度是行政听证制度。尽管我国的一些法律规定了听证制度,但要增强公民对行政执法参与的广度,必须进一步扩大听证制度的使用范围。其次,应尽快制定《新闻法》,以法律的形式确立新闻舆论的性质、内容、范围和权限,保持新闻媒体的独立地位,新闻媒体对行政执法的监督要和其他监督互相配合。通过制定规范使新闻舆论监督走上制度化和规范化的道路。
最后,派、社会团体、人民群众对行政执法监督的完善。目前这些监督权的实施不是根据专门法律或某一法律条文的规定,而是根据宪法关于人民当家作主及社会主义民主和法制的精神、原则进行的,这些监督是间接产生法律效力的监督。充分发挥派、社会团体、人民群众对行政执法的监督,是我国行政执法监督的重要特点,但如果不从立法上具体做出规定,仅停留于宪法性规定,其作用就不可能充分发挥。例如,对来自派的意见、建议、检举揭发必须有具体的负责机关和人员予以受理,并在法定的时间内做出明确的处理结果,这就需要立法加以确定。
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根据国家公安部的《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》和《消防监督检查规定》有关内容，商场(市场)、宾馆(饭店)、体育场(馆)、会堂、公共娱乐场所等人员较为集中的场所为公众聚集场所。由于公共聚集场所所具有的环境复杂、人员密集、流动量大等特点，消防安全管理难度极大，现实中存在很多负面因素。
1.1 消防行政执法力量明显不足长期以来，我国消防安全管理工作一直由消防主管机关“单枪匹马”完成。随着市场经济的不断发展，社会上公共聚集场所的数量和规模急剧增加，而消防公安机关的数量和规模却没有相应增长，造成管理者与被管理者规模上的不对称。由于消防公安机关力量有限，消防监督检查工作难以覆盖全部管理目标，部分公众聚集场所游离于管理范围之外，造成漏管和失控现象。同时，庞大的工作量使得消防监督检查执法人员疲于奔走，身心极度疲劳，管理工作难以深入开展，工作效率不高。
1.2 公众聚集场所消防安全意识淡薄公众聚集场所多为服务产业企业单位，消防安全意识淡薄，常常因为追求经济效益而忽视消防安全。通常表现为消防管理制度不健全或落实不到位，主要存在于文字之上，成为应付消防检查的手段，没有真正发挥应有作用；消防防范措施流于形式，得过且过；消防设施、设备老化、故障、没有正确使用等。同时，公众聚集场所人员密集、人流量大、设施多样，结构复杂的特点也使得公众聚集场所消防安全管理措施落实困难，比如因为管线暗敷，维护空间狭小等都使得维护管理难度加大，成本增加，进一步降低了公众聚集场所履行消防安全职责的意愿。1.3 消防安全管理体制有待完善随着市场经济发展，管理制度改革和机构改革的持续深化，部分行政管理机构撤销合并，剩余行政执法部门的权责也发生了很大变化。在消防安全管理领域，消防公安机关一直处于单打独斗状态，缺乏和其它行政执法部门很好的配合。同时，在市场经济的带动下，受管理的企事业单位日趋多元化，消防管理复杂程度不断上升，单单依靠消防公安机关的力量难以保证消防管理和防火监督工作效率。
2 加强公众聚集场所消防安全监督管理的对策
2.1 严格依法履行消防监督检查职责，重点做好公众聚集场所消防安全隐患整治工作针对当前公众聚集场所存在的种种消防隐患，消防机关要采取有预见性的措施，做好宏观控制，通过严格执行行政审批制度，做好公共场所工程消防安全审查工作，从工程设计、施工、原材料防火等级等方面从源头消除火灾隐患，把好工程消防安全关。严格按照《消防监督检查规定》，做好公众聚集场所的抽检工作。在抽检过程中要严格做好记录，保证一切行为可追溯，对于违反消防法律法规定行为坚决依法处置，通过对部分单位的检查处理达到强化整个行业乃至社会消防安全状况的目的。
2.2 加强监管力度，建立多部门联合执法机制针对当前行政体制改革、执法部门权责交叉减少，工商、文化等部门不在负责宾馆、商场、公共娱乐场所等公众聚集场所消防安全条件审查，消防监管机构持续精简的情况，消防公安部门要把消防管理工作的重心由准入审批调整到日常监管上来，进一步加强公众聚集场所消防监督管理工作力度。同时，由地方政府组织召开消防安全管理联系会议，形成由消防公安机关牵头，质监、卫生、工商、税收、文化等部门共同参与的消防安全联合执法体系。整合行政执法资源，利用各部门的行政执法权力从各自分管领域加强对公众聚集场所消防安全的依法进行规范与约束。建立消防信息共享机制，对于消防检查不符合要求的单位，除消防公安机关外，其它工商、文化等部门也要通过配套法律法规加以处理，从而形成管理合力，以保障公共消防安全工作效率。
2.3 强化公众聚集场所消防安全责任意识，充分发挥企业自身安全管理职能公众聚集场所是其自身消防安全责任主体，只有公众聚集场所充分认识到消防安全的重要性，认真严格依法履行消防安全主体责任，切实落实消防安全措施，才能真正保障公众聚集场所的消防安全。要改变公众聚集场所重视经济效益轻视消防安全的旧有意识，使其真正依法履行消防安全主体责任，首先要强化公众聚集场所的消防安全意识，可以通过政府、行业、公安消防部门的正确引导、重大火灾消防事故案例的经验教训，从正反两个方面把消防安全意识灌输到企业经营者脑中。企业对消防安全管理工作重视了，自然就会在日常工作中体现出来。企业可以通过实施安全责任制，将安全目标细化、分解、落实到每个员工身上，每个员工都成为构成消防安全责任主体的一份子，每个人身上都担负着法律规定的消防安全职责，从而形成企业全员消防的合力。
在现代社会监督已成为国家民主政治的重要内容，它的实质是指权力的制约、督导、防止权力的滥用和腐败。国家如无必要的监督机制，就很难正常的运作和发展。因此，现代国家都把监督制度作为国家的基本机制之一。在这里我们所讲的行政执法监督不是对行政执法的行为零碎的，仅仅对一些具体事务的监督，而是要对行政主体所作的因执法而产生的具体行政行为和一些特定的抽象行政行为的体制化，一般化的监督，这是一种制度化的监督，这种监督是法治的重要内容。
行政执法国家行政机关及其公职人员以及根据法律、法规授权或受有权国家机关委托，行使相关行政执法权力的单位和个人依照法定职权和程序贯彻执行法律的活动，其是法的实施的重要组成部分和基本实现方式。行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导的活动。
本文通过分析，界定了行政执法监督机制的含义，并通过对行政执法监督理论的分析，反思了我过现状的行政执法监督机制，提出了必须健全和完善我国的行政执法监督主体，以适应构建和谐社会的需要。
关键词：行政执法 行政执法监督 行政执法监督主体 自由裁量权
“监督”一词，根据我国《辞源》的解释，是指监察督促之意。在现代社会监督已成为国家民主政治的重要内容，它的实质是指权力的制约、督导、防止权力的滥用和腐败。国家如无必要的监督机制，就很难正常的运作和发展。因此，现代国家都把监督制度作为国家的基本机制之一。在这里我们所讲的行政执法监督不是对行政执法的行为零碎的，仅仅对一些具体事务的监督，而是要对行政主 体所作的因执法而产生的具体行政行为和一些特定的抽象行政行为的体制化，一般化的监督，这是一种制度化的监督，这种监督是法治的重要内容。
一、行政执法监督机制之界定
（1）行政执法。行政执法是指国家行政机关及其公职人员以及法律、法规授权或受有权国家机关委托，行使相关行政执法权力的单位和个人依照法定职权和程序贯彻执行法律的活动，包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等各种行为方式。在我国，行政执法主体的产生主要有两种渠道：1、根据法律规定依法产生和获得；2、根据法定授权产生和获得。具体而言，我国的行政主体主要有以下三类：1、中央和地方各级政府；2、各级人民政府中享有执法权的下属机构；3、因法律、法规授权而具有管理社会公共事务职能的组织和按照法律规定，由行政机关委托授权的依法成立的管理公共事务的事业组织。
（2） 行政执法监督。行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导活动。这与行政监察监督不同，后者是指行政机关或国家公务员对企事业单位或公民，其他组织等行政相对人执行法律、法规、规章及执行行政命令，决定等情况进行监督，它包括如工商、税务等部门对个人、组织的监督，稽查特派员对国有大中型企业的监督等等，行政执法监督主体一般包括以下几类：1、权力机关对行政执法的监督，是指各级人民代表大会及其常委会依法定职权和程序，对它所产生的国家机关及其公职人员的法律活动所实施的监督，权力机关的监督包括两个方面的内容：一是法律监督；二是工作监督；2、行政机关的监督。指各级国家行政机关依法依照隶属关系，对下级国家行政机关及其公职人员执行法律和守法活动的监督；3、司法机关的监督，分检察机关的监督和审判机关的监督；4、社会组织的监督；5、舆论的监督；6、人民群众的监督。
二、关于行政执法监督理论的分析
1、行政执法与“权力”的关系。有史以来行政一直是权力的代名词，行政执法是权力最形象逼真的化身。权力具有双重性，它不仅代表责任和义务，同时也意味着某个人的便利和地位。权力在使用的过程中，必然产生两种效果：正效应和负效应。权利的正效应指权力发挥其正常的应有的正面和职能。权力的负效应，指权力的拥有着假公济私、滥用权力，因而对公共目标和公共利益造成危害。行政执法在日常生活中表现是纷繁具体的各种具体行政行为，其具有自由裁量性、单方意志性、直接效力性和直接强制性，且其具有国家强制性，该强制性是由国家强制力来实现的，因而行政执法便具有了权力的负面效应。行政主体在行政执法过程中就时刻有滥用权力的可能，行政执法活动中乱立章法、以言代行、以权压法、干扰执法、越权执法、滥施处罚、以罚代法、以罚代刑、徇私枉法、贪赃枉法、不履行法定职责等执法违法的现象仍然存在，有些现象表现的相当突出。
2、权力必须受到制约。在我国一切权力都属于人民，人民为了治理好自己的国家，需要通过经过科学分工的各个国家机关来行使权力。每个行政机关的权限应经过合理配置，其权限都必须是特定的、受到限制的，权力只有受到限制才能真正保障权力的正当行使。而不受限制的权利必然导致腐败、绝对权力绝对腐败，这是千古不变的真理。每一个机关及其公务员都必须在法定的的权限内行使权力，自觉接受来自其他国家机构及人民的监督。对行政机关有效地监督，是保障依法行政的重要方式。
3、自由裁量权的界定。行政执法过程中最难监督之点即行政执法中自由裁量权的运用，最能侵犯个人、组织、正当权益的也是行政执法中自由裁量权的存在。现代法治原则不仅要求行政执法依法办事，而且行政执法根据公认的合理性原则行使自由裁量权，应当看到行政机关本身对行政效率的追求，行政管理采取首长负责制，行政活动中自由裁量的必要性都给依法行政带来了困难。 各种监督主体对行政执法监督的困难之处也在于此。国家应对行政执法监督机制进行研究，从而防止行政主体在执法过程中对权力的滥用，保护公民合法权益不受行政主体滥用权力的侵害。
三、我国现行行政执法监督机制反思
1、现行行政执法监督机制。我国历来十分重视行政执法监督机制的建设和完善，到目前为止，已初步形成一个主体众多，范围广泛，形式多样的行政执法监督体系。从主体来看，包括权力机关监督，新闻监督，人民群众的监督，其他组织和社会的监督；以监督的范围来看，既包括对国家各级，各类行政机关是否依法行政监督，也包括对国家公务员是否遵纪守法，廉洁奉公实行监督；从监督的内容来看，既包括各级政府抽象行政行为的合法性及合理性，也包括具体行政行为的合法性及合理性。
2、行政执法监督现状及不足。目前我国虽初步形成了内外结合的行政执法监督体系，发挥了较为全面功能，但仍存在一系列的明显缺陷。主要表现为：不少监督部门缺乏应有的独立性，地位偏低、权力不足、权威性差；一些监督部门职能重复、交叉过多，监督权责关系未理顺；监督部门之间协调、配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力；等等。 这些事实的存在与发展与我国行政执法监督机制的落后与不足是不相适应的，为此我们必须要在社会急剧发展的时期，在社会转型期内认真了解我国现行行政执法监督的缺陷。我国行政执法监督体制的主要问题（一）监督的主、客体错位。群众对行政执法、各监督机构对所监督机构、同级机构之间总是关系牵制，致监督无力；（二）监督职权混同，目前我国党政不分，以党代政的现象仍存，表现在监督机制上就显得党的监督在很大程度上取代和包揽了其他主体的监督；（三）监督主体的监督意识淡漠；（四）社会监督、民主监督力度不够；（五）监督与制裁衔接不紧凑，后者往往软弱无力；（六）监督法治程度底，制度不健全。
四、我国执法监督体制的重构
（一） 我们须明确其重构之前提条件
第一、 其依据须法律化。行政执法须有法可依，有法必依、执法必严。并且这些法律在形式上要具有规范性，具备法的特征，从整体上，行政执法所依据的法律文件应具有的外在形式和特征，不同内容之间应该互相联系，形式统一的体系；从微观上讲，行政执法所依据的法律条文的用词及整个条文构造应当严密，使法律规范，具有较强的操作性；第二、制定和完善关于行政（执法）程序的地方性法规、规章，更有效地规范行政执法行为。行政程序规范不完备和不适应社会主义市场经济的要求，是目前行政法制的一个重大缺陷。 第三、建立有效的行政执法监督保障机制。因为行政执法所依据法律无论怎么完备，因普通法律及其他规范性文件可以任意被违反而不承担任何相应后果的话。相关法律的权威边无法建立起来，行政执法的效果也不会见好；第四、培养行政执法监督意识。由于权力绝对私有制的时代离我们并不远，与之相联系的心理积淀、习惯模式、价值观念、风俗传统还会延续，这些东西有可能会以新的面貌出现，要清除这种可能性，需培养人民的民主意识。人民应懂得自己才是国家的主人，而不是某个利益集团和个人，每个公民都应当清除传统的特权观念，等级观念等非平等思想，树立起平等意识。再者要有参与意识，人民当家作主不只是发表言论，更主要的参政议政，通过人民代表大会等各种途径对国家机关及其工作人员进行监督。可以说没有参与意识，别的一切都等于零，有了这些民主意识，行政执法监督意识就有了基础，可以说行政执法监督意识只是民主意识的一部分，在该种意识的培养中，教育占非常重要的地位，它能起到增加法律知识，提高法律意识的作用，并对人精神风貌和良好素养起长期的巨大使用，潜化地影响其职业道德、职业能力、责任心和使命感，为正确、合理地履行职责奠定坚实的基础，使行政执法监督主体能在法制领域依法监督。
（二） 须健全和完善行政执法监督主体。我们需要深入细致地分析研讨行政监督主体本身的优劣得失，以求对症下药，健全和完善等。健全和完善人大监督。首先要坚持人大在对行政执法监督职权中的统一性，其次是要提高权力机关监督的权威性。为此我们需从如下几方面做工作：
第一、 要深刻意识人大监督是最权威的监督，别的监督都从属于人大监督。因此一方面要大力宣传宪法，让每个人都了解人大的作用，了解人大监督的特点。从而形成一种强大的思想趋势，凝聚为一种舆论力量；另一方面要加强制度建设，从制度上保障人大监督的行使，明确各种监督内容，监督程序，使人大监督在实际上具有可操作性，可执行性。
第二、 改善党的领导和人大监督的关系。党对人大的领导属政治、组织、思想的领导，人大监督是最高监督，故而人大绝对可以对党的成员进行监督，党的领导和人大的监督并不是从属关系，而是交叉关系，这样，一个国家的机构运转才能正常进行；
第三、加强人大监督的监督力度。首先要认真全面听取和审议政府工作报告，其次人大应充分运用质询和询问，时刻监督政府在行政执法中的违法和不合法行为，使行政执法行为公布于众。要加强各种形式的行政执法监督，充分发挥各级人大在行政执法监督中的作用，维护法制统一正确实施，坚决杜绝行政执法领域存在的执法犯法、贪赃枉法以及地方保护主义、部门保护主义等现象。
第四、尽快制定一部人大及其常委会的监督法，以制度化的方式把人大监督的内容、方式、程序等以明文形式公诸于众，使人大的监督具有针对的操作性，使之有效地运行。
第五、完善人大各组成部门。首先，应进一步提高现有的专门委员会组成人员的素质，要吸收既懂专业知识，又有实际经验和较高政策水平的人进入专门委员会，以提高其整体工作效力。其次，必须十分重视有专门委员会办事机构人员的配置。
第六，健全和完善对行政执法的司法监督。在我国，司法监督包括检察院的监督和法院监督，要健全完善司法监督，首先须扩大对行政执法的监督范围，强化司法监督对行政执法的监督功能。 第七，健全和完善行政执法的内部监督。行政执法的内部监督包括一般监督和专门监督。一般监督指行政体系内部上下级之间的监督，专门监督是行政监察监督和审计监督。首先对行政监察，我们应朝以下各方面着力加强行政监督制度。1、职能分离，行政监察监督的职能必须独化，并与其它监督方式有明确的区别；2、加强行政监察的透明度，制度化、法律化；3、集中力量促使行政监察机关监察任务的完成。其次对审计监督，我们应加深和拓展审计监督的作用范围，搞好对固定资产投资缓建项目的跟踪审计，加强对流通活动、消费基金、财政金融等部门的审计，抓好对发展农业和扶贫专项资金的审计，另外还要实现审计监督的法律化、制度化。
第八、健全和完善对行政执法的社会监督。这是一种最能体现国家的一切权力属于人民和人民当家作主的一种监督形式，故而这种监督方式具有很重要的作用和巨大意义。要健全和完善这种监督，首先应健全和完善各民主党派的监督，各民主党派的监督主要是通过人民政协的组织形式进行的。通过政治协商对执法监督起着重大作用，但现实生活中我们可以看到并感觉到各民主党派的理想监督状态和实际监督效果之间仍存在一定差距，所以要继续努力使各民主学派的政治协商和民主监督走向法制化、制度化，并在实践中丰富和发展政治协商、民主监督制度。并且还要进一步扩大各民主党派代表人物在各级人大政府和司法部门担任领导职务的名额，使大量有知识、有能力的人才直接参加国家管理。另外也要加强民主党派的自身建设，提高参政议政素质。在组织选拔上，选拔品学兼优有组织能力的新人进入各级领导机构。其次还要健全和完善人民群众对行政执法的监督。人民群众对行政执法的监督的愿望应该是很热烈的，国家为人民群众对行政执法的监督开辟了各种通道，有信访，举报、申诉、控告、建议等等。当前在这些方面存在的主要问题是国家的愿望与地方政府个别领导的利益的冲突，中央希望人民群众中存在的问题能得以及时、迅速地解决，但地方部分为一己之私，不认真对待人民群众的呼声，害怕把矛盾公开化，影响自己的政绩，造 成很多群众 越级上访，申诉等等，但这些问题有时并不是上级部门所能直接解决，甚至间接也不能解决，故而，中央应重视政策的执行问题，地方也应深刻明白，这是对本身长远利益的考虑，如果有这个观念的转变，那么人民群众 的信访、举报、申诉等应该是很容易解决的，别的都不是问题，这样就可以从最根本上稳固统治阶级赖以生存的人民群众。
最后，还要健全和完善舆论对行政执法的监督。舆论是一种公众意见，舆论监督，尤其是新舆论监督具有全民公审的强大威力，它能及时地把官僚主义和违法乱纪行为置于众目睽睽之下，产生无可抵御的批判力量。我国的舆论监督走过了曲折的路程，在我们传统的文化中缺乏对舆论理论的形容，故而我们只把舆论看成是宣传，鼓动和组织群众，舆论监督功能却没有被提到桌面上来。目前舆论监督仍然面临许多困难，所以必须认真对待这些问题，要认识到新闻舆论必须代表广大群众的利益，它必须深入生活，言言有物，有的放矢，为群众说话，发挥其应有的作用。因为新闻舆论属于意识形态领域，在我国，此方面的改革要比政治、经济领域内改革更为困难和复杂。还要认识到新闻舆论监督要法制化，我国新闻舆论方面的立法比起其他方面的立法是比较滞后，但现实中许多新闻单位代表正又对非正义的行为进行揭露和批判时，却得不到应有的保障。在对舆论的管理方面，暂时处理的情况多，人治的色彩比较浓，在可能面临社会诸多压力的情况下，新闻机构的一些领导不得不时刻观察上面的态度，仔细应对各种情况，这样政治就领导 了舆论界，政治上的黑幕被遮将会导致更大的损失。因此，应允许新闻界经常披露有关问题，并发表评论，展开讨论。在提倡舆论监督的同时，应切忌出现“舆论定案”的现象。
总之，行政执法监督机制的研究是一个涉及面很大的课题，它需要从政治、经济、文化、法律等方面深刻分析才会实际有所增益，才能强化对行政执法的监督力度，确保依法行政，社会秩序的稳定和人民生活的安定，以适应我国构建和谐社会的需要。
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本文通过对行政执法、行政执法监督的分析，界定了行政执法监督机制；通过对行政执法与“权利”的关系，自由裁量权的分析，论证了行政执法监督相关理论；同时，针对我国行政执法监督的现状的论述，提出了存在的不足及相关完善措施。
【关键词】：行政；监督；行政执法；
“监督”一词，根据我国《辞源》的解释，是指监察督促之意。在现代社会监督已成为国家民主政治的重要内容，它的实质是指权利的制约、督导、防止权利的滥用和腐败。国家如无必要的监督机制，就很难正常的运作和发展。因此，现代国家都把监督制度作为国家的基本机制之一。在这里我们所讲的行政执法监督不是对行政执法行为零碎的具体事务的监督，而是要对行政主体所作的因执法而产生的具体行政行为和一些特定抽象行政行为的体制化，一般化的监督，这是一种制度化的监督，这种监督是法制的重要内容。
关于行政执法监督，需要明确以下内容：
一、行政执法监督机制之界定
1、行政执法。行政执法是指国家行政机关及其公职人员以及根据法律、法规授权或受有权国家机关委托，行使相关行政执法权利的单位和个人依照法定职权和程序贯彻执行法律的活动，是法的实施的重要组成部分和基本实现方式。在我国，行政执法主体的产生主要有两种渠道：（1）根据法律规定依法产生和获得；（2）根据法定授权产生和获得。具体而言，我国的行政主体主要有以下三类：第一，中央和地方和各级政府；第二，各级人民政府中享有执法权的下属机构；第三，因法律、法规授权而具有管理社会公共事务职能的组织和按照法律规定，由行政机关委托授权的依法成立的管理公共事务的事业组织。
2、行政执法监督。行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导活动。这与行政监督检察不同，后者是指行政机关或国家公务员对企事业单位或公民，其他组织等行政相对人执行法律、法规、规章及执行行政命令、决定等情况进行监督，它包括如工商、税务等部门对个人、组织的监督，稽查特派员对国有大中型企业的监督等等，行政执法监督主体一般包括以下几类：第一，权利机关对行政执法的监督，是指各级人民代表大会及其常务委员会依法定职权和程序，对它所产生的国家机关及其工致人员的法律活动所实施的监督，权利机关监督包括两个方面的内容：一是法律监督；二是工作监督；第二，行政机关的监督。指各级国家行政机关依法行政隶属关系。对下级国家行政机关及其公职人员执行法律和守法活动的监督；第三，司法机关的监督。分检察机关的监督和审判机关的监督；第四，社会组织的监督；第五，舆论的监督。第六，人民群众的监督。
二、关于行政执法监督理论的分析。
1、行政执法与“权利”的关系。有史以来行政一直是权利的代名词，行政执法是权利最形象逼真的表现。权利具有双重性，它不仅代表责任和义务，同时也意味着某个人的便利和地位。权利在使用的过程中，必然产生两种效果：正效应和负效应。权利的正效应是指权利发挥其正常的应有的正面和职能。权利的负效应，指权利的拥有者假公济私，滥用权力，因而对公共目标和公共利益造成危害。行政执法在日常生活中表现是纷繁具体的各种具体行政行为，其具有自由裁量性、单方意志性、直接效力性和直接强制性，且其具有国家强制性，该强制性是由国家强制力来实现的，因而行政执法便具有了权利的负面效应。行政主体在行政执法过程中就时刻有滥用权利的可能，故而其必须受到制约和监督。
2、自由裁量权的界定。行政执法过程中最难监督之点即行政执法中自由裁量权的运用，最能侵犯个人、组织正当权益的也是行政执法中自由裁量权的存在。现代法治原则不仅要求行政执法依法办事，而且要求行政执法根据公认的合理性原则行使自由裁量权，各种监督主体对行政执法监督的困难之处也在于此，对一个国家行政执法监督机制的研究，可以制止行政主体在执法过程中对权利的滥用，从而保护公民合法权益不受行政主体滥用权利的侵害。
三、我国现行行政执法机制反思
1、现行行政执法监督机制。我国历来十分重视行政执法监督机制的建设和完善，到目前为止，已初步形成一个主体众多，范围广泛，形式多样的行政执法监督体系。从主体来看，包括权利机关监督，新闻监督，人民群众的监督，其他组织和社会的监督；以监督的范围来看，既包括对国家各级、各类行政机关是否依法行政监督，也包括对国家公务员是否遵纪守法，廉洁奉公实行监督；从监督的内容来看，既包括各级政府抽象行政行为的合法性及合理性，也包括具体行政行为的合法性及合理性。
2、行政执法监督现状及不足。目前我国虽初步形成了内外结合的行政执法监督体系，发挥了较为全面功能，但仍存在一系列的明显缺陷。从法理上讲，我国“议行合一”国家体系中，行政机关只是执法机构，但在实际政治生活中，行政机关发挥着非常活跃的管理功能，承担着大量的行政立法，决策和执行等执法功能。行政机关在从事大量社会经济活动的同时，行政权也在授权立法，行政部分准司法权，行政自由裁量权等方面得到了实质性的扩展，表现出广泛性，主动性的特点。这些事实的存在和发展与我国行政执法监督机制的落后与不足是不相适应的，为此我们必须要在社会急剧发展的时期，在社会转型期内认真了解我国现行行政执法监督的缺陷。我国行政执法监督的主要问题（1）监督的主、客体错位。群众对行政执法、各监督机构对所监督机构、同级机构之间总是关系牵制，致使监督无力；（2）监督的职权混同。目前我国党政不分，以党代政的现象仍存，表现在监督机制上就显得党的监督在很大程度上取代和包揽了其他主体的监督；（3）监督主体上的监督意识淡薄；（4）监督的运行方式单一，监督体制则多而无序；（5）监督与制裁衔接不紧凑，后者往往软弱无力；（6）监督法制程度低，制度不健全。
四、面对我国行政执法监督之现状，就有必要重塑我国执法监督之体制。这是一个系统工程。
1、我们必须明确其重构之前提条件。
（1）其依据须法律化。行政执法须有法可依，有法必依、执法必严。并且这些法律在形式上要具有规范性，具备法的特征。从整体上，行政执法所依据的法律文件应具有的外在形式和特征，不同内容之间应该互相联系，形成统一的体系；从微观上讲，行政执法所依据的法律条文的用词及整个条文构造应当严密，使法律规范，具有较强的操作性；（2）立法必须重视行政执法所依据法律的实施，如果立法者只作为一种政治标榜，这些法律的实施状况则可想而知了；（3）建立有效的行政执法监督保障机制。因为行政执法所依据法律无论怎么完备，但普通法律及其他规范性文件可以任意被违反而不承担任何相应后果的话，相关法律的权威便无法建立起来，行政执法的效果也不会见好；（4）培养行政执法监督意识。由于权利绝对私有制的时代离我们并不远，与之相联系的心里积淀、习惯模式、价值观念、风俗传统还会延续，这些东西有可能会以新的面貌出现，要清除这种可能性，需培养人民的民主意识，人民应懂得自己才是国家的主人，而不是某个利益集团和个人，每个公民都应当清除传统的特权观念，等级观念等非平等思想，树立起平等意识，再者要有参与意识，人民当家作主不只是发表言论，更重要的参政议政，通过人民代表大会等各种途径对国家机关及其工作人员进行监督，可以说没有参与意识，别的一切都等于零，有了这些民主意识，行政执法监督意识就有了基础，可以说行政执法监督意识只是民主意识的一部分，在这种意识的培养中教育占非常重要的地位，它能起到增加法律知识，提高法律意识的作用，并对人精神风貌和良好素养起到长期的巨大作用，潜化地影响其职业道德，职业能力，责任心和使命感，为正确、合理地履行指责奠定坚实地基础，使行政执法监督主体能在法制领域依法监督。
2、须健全和完善行政执法监督主体。我们需要深入细致地分析研讨行政监督主体本身的优劣得失，以求对症下药，健全和完善等。健全和完善人大监督，首先要坚持人大在对行政执法监督职权中的统一性，其次是要提高权利机关监督的权威性。为此我们需从如下几方面做工作：
（1）要深刻意识人大监督是最权威的监督，别的监督都从属于人大监督。因此一方面要大力宣传宪法，让每个人都了解人大的作用，了解人大监督的特点。从而行成一种强大的思想趋势，凝聚为一种舆论力量；另一方面要加强制度建设，从制度上保障人大监督的行使，明确各种监督内容，监督程序，使人大监督在实际上具有可操作性，可执行性。
（2）改善党的领导和人大监督的关系。党对人大的领导属政治、组织、思想的领导，人大监督是最高监督，故而人大绝对可以对党的成员进行监督，党的领导和人大的监督并不是从属关系，而是交叉关系。这样，一个国家的机构运转才能正常进行。
（3）加强人大监督的监督力度。首先要认真全面听取和审议政府工作报告，其次人大应充分运用质询和询问，时刻监督政府在行政执法中的违法和不合法行为，使行政执法行为公布于众。
（4）尽快制定一部人大及其常委会的监督法，以制度化的方式把人大监督的内容、方式、程序等以明文形式公诸于众，使人大的监督具有针对的操作性，使之有效地运行。
（5）完善人大各组成部门。首先，应进一步提高现有的专门委员会组成人员的素质，要吸收既懂专业知识，又有实际经验和较高政策水平的人进入专门委员会，以提高其整体工作效力。其次，必须十分重视现有专门委员会办事机构人员的配置；健全和完善对行政执法的司法监督。在我国，司法监督包括检察院的监督和法院的监督，要健全完善司法监督，首先需扩大对行政执法的监督范围，强化司法监督对行政执法的监督功能，改革司法监督体系的用人制度和财务制度。
（6）健全和完善对行政执法的内部监督。行政执法的内部监督包括一般监督和专门监督。一般监督指行政系统内部上下级之间的监督，专门监督是行政监察监督和审计监督，首先对行政监察，我们应朝以下各方面着力加强行政监督制度。第一，职能分离。行政监察监督的职能必须独立化，并与其他监督方式有明确的区别；第二，加强行政监察的透明度，制度化、法律化；第三，集中力量促使行政监察机关监察任务的完成。其次对审计监督，我们应加深和拓展审计监督的作用范围，搞好对固定资产投资缓建项目的跟踪审计，加强对流通活动、消费基金、财政金融等部门的审计，抓好对发展农业和扶贫专项资金的审计，另外还要实现审计监督的法律化、制度化。
（7）健全和完善对行政执法的社会监督。这是一种最能体现国家的一切权利属于人民和人民当家作主的一种监督形式，故而这种监督方式具有很重要的作用和巨大意义。要健全和完善这种监督，首先应健全和完善各派的监督，各派的监督主要是通过人民政协的组织形式进行的。通过政治协商对执法监督起着重大作用，但现实生活中我们可以看到并感觉到各派的理想监督状态和实际监督效果之间仍存在一定差距，所以要继续努力使各民主学派的政治协商和民主监督走向法制化、制度化，成为各正当及全体公民都必须遵守的政治行为规范，并在实践中丰富和发展政治协商、民主监督制度，并且还要进一步扩大各派代表人物在各级人大政府和司法部门担任领导职务的名额，使大量有知识，有能力的人才直接参加国家管理。另外也要加强派的自身建设，提高参政议政素质，在组织上选拔品学兼优，有组织能力的新人进入各级领导机构，要加强组织纲领建设，使之真正成为“一面公开树立起来的旗帜”。其次还要健全和完善人民群众对行政执法的监督。因人民群众对行政执法的监督的愿望应该是很热烈的，当前，国家为人民群众对行政执法的监督开辟了各种通道，有、举报、申诉、控告、建议等等。当前在这些方面存在的主要问题是国家的愿望与地方政府个别领导的利益的冲突，中央希望人民群众中存在的问题能得以及时、迅速的解决，但部分地方为一己之私，不认真对待人民群众的呼声，害怕把矛盾公开化，影响自己的政绩，造成很多群众越级上访，申诉等等，但这些问题有时并不是上机部门所能直接解决，甚至间接也不能解决，故而，中央应重视政策的执行问题，地方也应深刻明白，这是对本身长远利益的考虑，如果有这个观念的转变，那么人民群众的、举报、申诉等应该是很容易解决的，别的都不是问题，这样就可以从最根本上稳固统治阶级赖以生存的人民群众。新晨
最后，还要健全和完善舆论对行政执法的监督。舆论是一种公共意见，舆论监督，尤其是新闻舆论监督具有全民公审的强大威力，它能及时地把和违法乱纪行为置于众目睽睽之下，产生无可抵御的批判力量。我国的舆论监督走过了曲折的路程，在我们传统的文化中缺乏对舆论理论的形容，故而我们只把舆论看成是宣传，鼓动和组织群众，以及传播信，舆论监督功能却没有被提到桌面上来，目前舆论监督仍然面临许多困难，所以必须认真对待这些难题，要认识到新闻舆论必须代表广大群众的利益，它必须深入生活，言之有物，有的放矢，为群众说话，发挥其应有的作用。因为新闻舆论属于意识形态领域，在我国，此方面的改革要比政治、经济领域内改革更为困难和复杂。还要认识到新闻舆论监督要法制化，我国新闻舆论方面的立法比起其他方面的立法是比较滞后的，但现实中许多新闻单位代表对非正义的行为进行揭露和批判时，却得不到应有的保障。在对舆论的管理方面，暂时处理的情况多，人治的色彩比较浓，在可能面临社会诸多压力的情况下，新闻机构的一些领导不得不时刻观察上面的态度，仔细应对各种情况，这样政治就领导了舆论界，政治上的黑幕被遮将会导致更大的损失。
总之，行政执法监督机制的研究是一个涉及面很大的课题，它需要从政治、经济、文化、法律等方面深刻分析才会实际有所增益。
参考文献：
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行政执法监督有广义和狭义两种含义。广义上的行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导活动。是一个包括权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的内部监督、执政党的监督、社会团体和社会舆论监督等多层次、多形式的监督体系。狭义上的行政执法监督是行政机关对一定范围内的行政执法机关和行政执法人员的行政执法活动依法进行评判、监控、督促和制约，是行政机关内部对行政执法的层级监督。本文在狭义上探讨行政执法监督的有关问题，即政府内部的行政执法监督。
随着我国“依法行政”、“建设法治政府”时代的到来，政府法制工作也得到了更多的重视，在行政决策，法律事务的处理处理等方面发挥了重要的作用。行政执法监督是政府法制工作的重要职权之一。主要通过行使通知限期改正权、提请同级政府处理决定权、与政府工作部门协调沟通权等权力来发现和纠正执法中存在的问题，从而达到监督的目的。政府法制工作机构的执法监督是一种内部监督，与行政诉讼等监督方式相比，在监督方式上可以更加灵活，沟通上也较为方便，一方面减少了行政机关的纠错成本，另一方面，这种内部监督更加注重从执法队伍建设等基本层面进行监督，更加有利于行政机关从根本上解决行政执法中存在的问题，而且通过在作出具体行政行为之前提供一些执法意见，降低了违法行政的几率，从而很大程度上减少了行政机关因其他监督可能成为被告的不利地位，将违法行政带来的负面影响降到最低限度。但是，行政执法监督还存在着很多与自身职权不相适应的制约因素，如何正确这些因素，并找出切实可行的对策，对于更好地发挥执法监督功能具有重要的意义。
二、存在问题
一是监督力量较为薄弱，不利于我国依法行政目标的实现。改革开放之前，特别是十年内乱时期，“法律虚无主义”盛行，我国政府法制机构基本上处于瘫痪或者空白的状态。改革开放以来，随着我国市场经济体制的逐步确立，政治体制改革也不断深化。政府法制工作正是在这种大的经济、政治变革环境下得以恢复、重建并正常运转起来。但是，由于我国法治理念的缺失，特别是在政府行政领域，认为行政就是管理，“政府不能为非”的思想还占据着统治地位，这就造成了对政府法制机构建设重视不够，存在着机构过于简单，人员配备不齐全的情况。有些地方没有设置专门的政府法制机构，法制工作由相关部门作为一项“兼职”来对待。有些政府法制机构人员、设备配置较为薄弱、办公经费不足。没有足够的人力物力来完成对政府行政的监督职能。监督职权得不到有效的行使和落实。
二是行政执法监督理论上的缺失。在行政法学关于行政监督法律关系的论述之中，几乎没有涉及到政府法制机构的行政执法监督职能。我国行政法理论对于行政监督的论述，包括国家立法机关、司法机关以及专门的监督机关（监察、审计等）以及社会力量对政府行政活动的监督。而对于政府法制机构这一重要的政府内部监督力量，却论之甚少。理论上的缺失使得这一内部监督的存在和重要性容易被忽略。而在立法层面，我国缺少一部统一的政府法制监督法。而其他的监督方式都有与之职权相适应的立法，例如立法机关对政府的监督以《宪法》作为依据，监察部门有《监察法》，司法机关有《行政诉讼法》，作为广义上的政府内部监督行政复议有《行政复议法》作为法律支撑。而行政执法监督没有全国统一的法律文件，尽管各地大都有法律文件规范行政执法监督行为，但是，就我国行政执法监督对依法行政工作的重要性而言，制定一部统一的政府行政执法监督法，更有助于我国依法行政工作的开展。
三是监督制度设计不完善，与我国行政执法现状不协调。
第一，监督制约机制过于薄弱。我国的行政执法监督工作主要由以下几个制度来实现：行政执法证件管理制度、规范性文件备案制度、执法情况通报制度、重大处罚案件报备制度、案卷评查制度以及对政府各部门法制工作的检查制度。首先，这些制度在运行中，没有相应的反馈机制，行政机关对监督机构的处理意见采纳执行等后续行为往往陷于监督空白。其次，有些监督结果没有纳入行政机关工作考核体系之中，这样一来，工作好坏，制度落实的优劣情况就不能反映到行政机关的整体工作之中，从而也就引不起行政机关对执法工作的重视，不利于行政执法工作的提升。
第二，有些制度是“表面文章”，形式大于内容。例如执法通报制度，每个季度一报，其数字完全由各相关单位报送，而且对其报送的数字并不要求有相关的案卷资料予以佐证，这样就很难避免有些部门错报、漏报甚至是编造一些数字来应付，这项制度就是典型的“表面文章”，完全是形式，使得监督变成了统计，起不到真正的监督作用。 第三，监督配套机制不够健全。监督内容规定过于简单，没有建立起相应的配套措施。例如对拒绝或者拖延履行法定职责行为，只是规定通知其限期改正，逾期不改正的，可以提请同级人民政府作出处理决定。但是没有具体的制度来规定如何获得此类行为，如何认定此类行为，改正的期限以及改正后是否需要反馈给监督机构等内容。
三、完善行政执法监督制度的对策
一是更加重视行政执法监督工作，加强行政执法监督队伍建设，夯实执法监督工作的物质、人力等资源基础。进一步规范、加强行政执法监督岗位建设，增加岗位工作人员数量，加大建设中的人力物力投入，把行政执法监督建设成与其他监督方式力量平衡发展的重要监督方式。
二是加强行政执法监督理论和立法建设。以行政法理论和执法监督实践为基础，建立一套完善的政府执法监督理论体系，弥补我国行政法对执法监督研究缺位的不足，可以从行政执法监督法律关系着手，定位监督方与被监督方的权力义务关系。结合各地行政执法实际，统筹兼顾，尽快制定统一的执法监督法律文件，以使得该监督方式有更加具体明确的法律支持，避免监督无据、监督随意、监督不力的情况，从而促进执法监督工作的开展。
三是进一步完善监督制约机制，建立一套与行政执法状况相适应的监督制度。我国的执法监督还存在着表面化、制约机制不健全等情况，不能解决困扰行政执法的一些问题。因此，建立起一套措施得力、监督有效的制度势在必行。笔者以为。可以从以下几个方面着手建设。首先建立一套行政执法动态信息收集制度。通过实地调查、电视广播、群众反映等方式，对涉及行政执法的相关信息进行分析、判断、筛选，从而将这些信息与相关行政机关的职权相联系，从而提出执法建议，建议相关执法部门开展有的放矢的重点执法活动。例如，监督机构在接受群众对某些执法部门不作为的举报，调查核实之后，就可以督促有关职权部门开展行政执法活动。第二、强化制约机制。监督需要有相应的制约机制，我国政府执法监督的制约机制过于薄弱，不利于行政机关自我纠错。针对这种情况，应该建立起一套权责统一的监督制约机制，一是建立对监督机构的处理意见采纳反馈制度。有关行政机关要重视监督机构的建议，并将处理意见采纳与否等相关情况反馈给监督机构。二是建立监督结果与工作考核挂钩制度。要把执法监督作为各部门工作考核的一项重要内容，直接与单位政绩挂钩。
新民事诉讼法中规定了检察院对民事诉讼行为从审判到执行的全程监控，因此，检察院对于执行程序的监督是检察院行使检察权的重要体现。从实际效果上看，无论是“复合型目的模式”，还是“一元目的模式”检察院都不能很好的行使很好的监督，为了更好的保护当事人权利，保证民事权利行为的顺利实施，必须进一步构建权利保护”目的模式下的民事执行检察全面监督模式。
关键词:
新民事诉讼法;执行;监察监督;监督范围《宪法》第129条:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，这是我国民事检察制度的根本性依据。
新《民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，第235条规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”则开创了检察机关对民事诉讼活动从单一的结果监督到“结果+执行”全面监督的新局面。然而，由于新法对民事诉讼执行检察监督范围的规定过于模糊，从而限制了检察机关执行监督能动性的发挥。笔者认为，明确民事执行检察监督的范围，是构建科学执行监督制度的基础。
一、“权利保护”目的模式的建构
耶林认为，“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机”。因而我们在讨论民事执行检察监督范围的界定标准之前有必要对其目的进行考察，进而从对其目的的解析明确民事执行检察监督的视野。
(一)理论观点———复合型目的模式的分析从理论上来看，主流观点认为，民事执行检察监督的目的在于破解“执行难”和“执行乱”现象，因而将其作为终极目的进行设定具有现实意义。然而仔细考量笔者发现，这种复合型的目的设置必然导致“重心不稳”的现象出现，即在制度设计过程中到底该偏向于破解“执行难”还是破解“执行乱”，事实上，这已经成为理论界争论的一个焦点。部分观点认为，“执行难”是基于执行法院或执行法官以外的原因而造成生效法律文书难以或无法得到执行，其与执行机构的执行行为没有直接因果关系。也有观点认为，当前民事执行存在的主要问题是执行权威匮乏、执行正当性受质疑，检察监督既要解决“执行乱”，更要解决“执行难”。由此可见，目的设置上的“重心不稳”必然导致制度设计上的摇摆不定，最终影响民事执行检察监督的司法实践。
(二)实证分析———复合型目的模式的解构在实证法上，《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第102条规定:“人民检察院对人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形实行法律监督”其将民事执行检察监督目的限定为纠正执行中的违法情形。实际上，实证法关于民事执行检察监督目的的设置是对“破解‘执行难’和‘执行乱’”目的设置的回应，质言之，其是将“破解‘执行难’和‘执行乱’”复合型目的设置进行了解构，在这二者中做了一个价值选择，事实表明，基于各种因素，立法者最终回避了对“执行难”的关注，而将破解“执行乱”作为民事执行检察监督的重心。笔者认为实证法上的这种选择具有非常强烈的功利主义色彩，即主要是从司法工具主义的角度进行考虑，其实际上是为了节省司法资源，方便司法活动的展开以及维持法制的形式统一而强制性的确定一个具有通说性质的“目的设置”，但是这种目的设置无疑是无法实现理论上的“圆满贯通”的，进而导致理论和实践的脱节，更进一步，这种没有实现理论和实践和谐共进的目的设置必然为将来的制度建设带来不稳定的因子。具体而言，仅将破解“执行乱”作为民事执行检察监督的目的，无疑是将检察机关支持人民法院行使执行权这一监督类型排除在了执行监督目的之外。
(三)“一元目的模式”的建构———“保护当事人的合法权益”从理论和实证法上的考察我们可以发现，将“破解‘执行难’和‘执行乱’”作为执行监督的目的进行设置就无法避免“二选一”的尴尬，而且无论偏向于哪一方，就理论建设而言都是有失偏颇的。鉴于此，笔者建议建立一个“权利保护”型的民事执行检察监督制度，即将民事执行检查监督的终极目的设置为“保护当事人的合法权益”，在此目的模式下建构民事执行检察监督制度。理由有三:其一，民事执行检察监督归根到底是民事诉讼制度的一个组成部分，因而其目的应该与民事诉讼法具有一致性。《民事诉讼法》第二条规定:“中华人民共和国民事诉讼法的任务，是保护当事人行使诉讼权利，保证人民法院查明事实，分清是非，正确适用法律，及时审理民事案件，确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益，教育公民自觉遵守法律，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业顺利进行。”从中我们可以抽象出“保护当事人的合法权益”是民事诉讼制度设置的内涵目的之一，因而将“保护合法权益”作为民事执行检察监督的目的设置具有正当性。其二，符合权利本位的法治理念。权利本位指在国家权力与公民权利的关系中，公民权利是决定性的，其概括地表达了以权利为本位的法律制度的特征。在民事执行检察监督过程中存在着民事执行权和公民合法权益的对立，民事执行权具有公权力的性质，因而在处理这种冲突时应该树立权利本位的思想。其三，相较于破解“执行难”和“执行乱”的目的设置而言，保护当事人合法权益的目的设置显然具有更高的统帅性，可以兼顾破解“执行难”和“执行乱”的双重任务，而不需要考虑何者为重的问题，因为一切都要回归于“保护当事人的合法权益”，从而在制度构建上具有更高的灵活性和广泛的关注性。
二、构建民事执行检察全面监督模式
(一)确立全面监督原则考察现行法律规定，关于民事执行检察监督的范围尚属空白，因而只能在理论上进行相应探讨。关于民事执行检察监督的范围应当如何划定主要有“全面监督说”和“有限监督说”两种观点。“全面监督说”认为，在程序上，检察机关对民事执行的监督应当贯穿全程，从法院的民事执行裁决行为，到执行实施行为都应该进行监督。在对象上，既要对执行工作人员贪污受贿、、枉法裁判的积极行为进行监督，还要对执行工作人员消极不执行进行监督。“有限监督说”则认为，检察机关进行民事执行检察监督，只需监督已经发生法律效力的裁判是否确有错误，执行工作人员在执行过程中是否有重大违法行为。笔者认为在“权利保护”目的模式下，检察机关对民事执行行为应该进行全面监督，其一，“保护权利”目的模式的核心在于更好的保护各方当事人权利，只有坚持全面监督原则才可以避免疏漏，实现权利的有效保护，因而这是“权利保护”目的模式下的必然要求。其二，从“结果”监督到“结果+执行”监督，《民事诉讼法》的发展表明民事检察监督也是从片面监督向全面监督挺进的，因而确立全面监督原则乃是大势所趋。
(二)监督内容的实证分析“权利保护”目的模式的建构是建立在破解“执行难”和“执行乱”两个子目的基础之上的，因而破解“执行难”和“执行乱”仍然是民事执行检察监督的主要内容，要确定民事执行检察监督的范围就必须清楚的认识“执行难”和“执行乱”为何物。来自基层检察院的一组调查研究立体的展示了民事执行检察监督过程中“执行难”和“执行乱”的具体表现。就“执行乱”而言，三年以来共受理执行监督案件39件，其中2012年受理9件，2013年受理13件，2014年受理17件。这些案件中均存在违法行为或者违法情形，其中超期执行18件，占46．2%;违法结案5件，占12．9%;执行文书存在错误5件，占12．9%;对案外人异议不及时处理2件，占5．1%;回收执行款未及时支付申请人4件，占10%;违反意思自治原则5件，占12．9%。就“执行难”而言，其主要表现为:1、当事人暴力抗拒导致执行难。法院在执行活动中，时有遭到辱骂、围攻甚至殴打，执行人员的生命和人身受到严重威胁，正常的执法活动常常被迫停止。2、当事人消极对抗导致执行难。被执行人隐藏、转移、抽逃、变卖被执行财产，或“拖”、“赖”、“躲”、“逃”，既可逃避债务，又可逍遥法外，不失为对付执行的绝招。3、有的假企业、实个体，企业债务高筑，经营者家藏万贯。4、有的假破产，真逃债，这是近年规法逃债的新招。5、有关单位协助不力导致执行难。有的以各种借口拖延时间，给法院查询、冻结、扣划设置障碍;有的甚至给被执行人通风报信，转移存款，出主意逃避执行。
(三)“概括+否定列举”方式的采用由于实证法上关于民事执行检察监督范围规定的粗糙，而民事执行检察监督的内容又纷繁复杂，检察机关在执行监督实践中需要借鉴以往的执法经验，而没有一个明确统一的标准。笔者认为，作为执行监督制度的重要一环，其监督范围应该在实证法上有明确的规定，而不应该是靠监督者“东拼西凑”或者凭经验自行“组建”，这是法制不健全时代司法行为的标志，不应该出现在社会主义法律体系日益完善的今天。因而，接下来，应该采用何种立法方式明确受案范围值得我们思考。笔者认为在“权利保护”目的模式下进行民事执行检察全面监督制度构建，立法技术上应该选择“概括+否定列举”的方式，理由有三:其一，可以最大程度的将法院执行行为纳入到民事执行检察监督的范围中来，这与构建“全面监督原则”具有内在的契合性。其二，与立法技术而言是一种创新和尝试，具有法制建设上的意义。其三，“概括+否定列举”的立法方式具有动态包容性，可以涵盖新出现的违法执行行为类型，可以避免列举式挂一漏万的风险。具体而言，首先应该在概括规定中明确监督范围。笔者认为可以在原有条文的基础上进行如下规定:人民检察院应该支持人民法院合法的民事执行行为，同时对人民法院在民事执行活动中违反法律规定的的情形实行法律监督。这样规定的好处就是可以将“纠错”和“支持”两种类型的监督形式在实证法上纳入到执行监督范围中来。同时在否定列举方面将一些情形排除在监督范围之外，以规范监督行为，笔者认为以下几种情况不适宜纳入到执行监督范围中来:1．当事人和案外人的行为。执行程序中当事人的行为以及其他有关单位和个人妨害执行活动的行为，在性质上不属于人民法院行使执行权的范畴，因此，人民检察院不宜对上述人员和行为直接进行监督。2．人民法院的不合理执法行为。民事执行监督的对象是人民法院在执行活动中违反法律规定的情形，不宜对人民法院执行行为的合理性实行监督。3．对于人民法院积极作为的行为可以设置法院内部监察前置程序。人民法院内部监察机制相较于监察检察监督而言能更早的发现违法行为，并且可以更有效率的展开纠错程序，具体而言，如(1)对执行依据虚假、不存在、未生效或者已被撤销的案件受理执行;(2)调查、搜查明显违反法律规定;(3)不按照执行裁定的内容采取执行措施;(4)被执行人提出足以保障执行的款物后任然执行原查封、扣押财产的;(5)评估、拍卖程序中有违反法律规定行为的;(6)违反规定变卖执行物的;(7)违反规定保管、使用被执行财产或者无正当理由不及时将被执行财产交付给申请执行人的;(8)强迫、欺骗执行当事人和解的;(9)拒绝符合条件的申请人或者同意不符合条件的申请人参与被执行财产分配。
三、结语
权利是构建民法体系的核心，保护权利则应该是构建民事诉讼法律程序的灵魂，作为民事诉讼法律制度的重要组成部分，民事执行检察监督以“保护权利”作为终极目的无可厚非，而在这个目的模式下实现检察机关对民事执行活动的全面监督更是题中之义。制度的演进是一个渐变的过程，因而，笔者相信，关于民事执行检察监督制度范围的探讨还将继续，这些讨论终将促成民事执行检察监督制度的完善。
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一、现行民事执行存在的主要问题
（一）现行民事执行权配置存在缺陷：1、权力过度集中。现行的民事执行权运行模式的客观状态是：或是执行员集执行实施权和执行裁决权于一体，或是在法院内部的不同的机构之间分别行使执行实施权和执行裁判权，或是执行机构中不同的内设机构和不同的执行人员之间分别行使执行实施权和执行裁判权。执行权过度集中带来的直接不良后果是：
（1）执行决策失误。由于人们对客观事物的认知有限，执行权由执行员一人垄断行使，导致对执行程序中的一些疑难、重大事项作决定时，可能因业务素质、社会经验以及知识面等客观局限性，不可避免地会出现一些失误，给当事人造成不应有的损失。（2）怠于行使执行权。权力的过度集中，缺乏外部权力监督，容易使执行员产生惰性，怠于行使执行权，致使执行工作不能迅速、及时、持续地进行。（3）滥用执行权。权力的过度集中，一定程度上会使执行人员产生主观臆断，意气用事，行使执行权超越必要的、合理的限度，如违法执行案外人的财产，滥用强制措施，等等。
2、缺乏监督制约机制。执行人员的执行行为仅靠执行纪律来约束。执行实施权、执行裁决权合并行使，使制约机制仅停留在自我监督的层面。缺乏法律意义上的监督制约机制，必然导致权力的滥用，使执行权在行使过程中不可避免地发生异化，容易产生剥夺当事人在执行程序中的知情权，执行案件“人为控制”、“暗箱操作”、不当执行、违法执行等问题，甚至出现“关系案”、“人情案”、“金钱案”等现象。
3、现行法院内部机构的设置不能满足监督制约及执行救济的需要。虽然法院在试图改变缺乏制约的状况，设置了内部监督制约机制，实行分权行使，但是，因监督主体和被监督主体同属于执行局，监督主体的地位只是相对独立，实际工作中，很多执行实施行为是局领导审批的，监督起来比较困难，故这种监督实质上仅停留在自我监督的层面。
（二）现行法律制度中执行监督立法的缺陷和不足。由于民行两大诉讼法中对执行外部监督未作具体规定，审判机关对检察机关的外部监督是采取回避或者限制监督的形式，如最高人民法院《如何处理人民检察院提出暂缓执行的批复》认为人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。
二、检察机关是民事执行最适格的监督主体
著名英国历史学家约翰·阿克顿勋爵有一句至理政治名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。” 法国启蒙思想家孟德斯鸠也说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” 当今社会，权力需要制约，没有约束的权力必然产生腐败的观念已被人们所普遍接受。民事执行权属于国家公权力，具备权力本身固有的管理性、权威性和强制性的特征，也需被制约行使。
（一）检察机关对民事执行监督具有合法性。
从宪法和人民检察院组织法来看，我国现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”《人民检察院组织法》第1条也作了同样的规定。这就决定了检察机关的性质以及与其他国家机关的职能区别，履行法律监督权力成为其宪法义务，即国家将法律监督权赋予了检察机关，那么，检察机关应当监督谁？有广义范围和狭义范围之说，广义的监督对象包括一切机关、组织和公民。狭义的监督对象专指国家工作人员的职务犯罪和利用职务实施的一些其他犯罪以及对刑事、民事、行政三大诉讼活动的监督。因此，对人民法院的审判活动实行法律监督的主体依法只能是检察机关。
从刑事法律角度看，九届全国人大常委会第三十一次会议于2002年12月28日通过的《中华人民共和国刑法》修正案（四）明确规定司法工作人员“在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役；致使当事人或者其他人的利益遭受特别重大损失的，处五年以上十年以下有期徒刑。”而刑事诉讼法赋予了检察机关对本犯罪的侦查权。可见，对于民事执行人员在执行活动中的严重违法行为（职务犯罪行为）的监督权法律已赋予了检察机关。对司法工作人员在民事执行中职务犯罪的侦查活动就是检察机关履行法律监督权的一种方式，只不过这种监督方式已经上升到在刑事层面罢了。这种监督无论在理论层面上，还是在司法实务的层面上都没有障碍。但对于司法工作人员在民事执行中的一般违法行为的监督，目前检察机关的作用还是极其有限，需要加强这方面的工作。
从民事诉讼法的规定及其立法精神来看，立法将民事执行程序已纳入民事诉讼法之中，该法第三编专门规定了执行程序，表明民事执行程序已归于民事诉讼的范围。总则第14条明确规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。这规定本身就赋予了检察院对民事执行的监督权。因为，“审判活动”包括从起诉、审理直至执行等整个诉讼活动的全过程，这同“人民法院独立行使审判权”中的“审判”一词的内涵和外延完全一致，执行是审判活动最后的具有特殊意义的关键环节，是审判活动出发点和落脚点，无疑属于检察机关监督审判活动的职能范围。如果狭意地把“审判活动”理解为仅指执行前的审理活动而把民事执行列为检察监督的盲区，即违背了立法原意，又会与民事诉讼法分则第208条，第188条之规定相矛盾。民事诉讼法第208条规定：执行中，案外人对执行标的提出异议的……按照审判监督程序处理。而审判监督程序的内涵既包括法院内部的审判监督程序也包括检察机关的民事抗诉程序，这是不争的事实。民事诉讼法第185条规定：“上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定……有权按照审判监督程序提出抗诉”，该条所述的“裁定”决不会仅限于审理阶段的裁定，显然包括执行裁定，即执行裁定属于民行检察抗诉对象。仅此三条已能够表明：检察机关开展民事执行监督是现行法律已明确授权的，监督职权不容置疑。最高人民法院批复认为“人民法院……在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。……人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据。” 这一批复在事实上并不能也没有将民事执行活动排除在检察监督的范围之外。执行程序中作出的裁定自然属于法律监督的范围，检察院对法院执行阶段的监督除了抗诉外，还可以采取检察建议、促成和解等方式进行法律监督。
从行政诉讼立法看，行政诉讼法第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。“行政诉讼”是指整个行政诉讼的全过程，它不仅包括法院的审判活动，而且还包括当事人的诉讼活动，当然更包括裁判结果的执行的非诉讼活动，它们是行政诉讼程序完整有效的统一。
（二）检察机关对民事执行监督具有合理性。
国家对不同监督主体进行监督活动的要求是不一样的，不同的监督主体进行监督活动产生的结果也有异。从理论上说，我国民事执行监督主体极为广泛。从外部讲，它包括了人大监督、党政监督、群众监督、检察监督、新闻舆论监督，以及政协的民主监督。外部监督中，人大监督主要体现在对法院整体工作情况的监督，宪法没有规定权力机关是法律监督机关，没有规定权力机关监督法律的实施，只规定了权力机关监督宪法的实施。虽然个别地方人大在着手考虑对个案进行监督 ，但因理论界争议较大，且无程序保障。权力机关对法院的日常民事执行活动实行普遍的监督既没有必要也不可能，因此极少采用。党政机关的监督更多地体现在对司法机关人、财、物方面的影响，是一种非程序化的监督手段，其负面影响明显大于正面作用。媒体监督，由于我国新闻立法严重滞后，政法工作特有的规定，对新闻界来说还有很长的路要走。政协监督，在现实生活中往往被看成是一种可有可无的监督。从内部讲，主要包括本院领导监督、上级法院的监督和内部成员间的监督。根据法院组织法，我国法院系统是按上下级之间监督关系构建的，上级法院对下级法院的民事执行行为有一定监督权力。但在实际运作中，这种监督作用极为有限。一是上级法院对下级法院执行情况掌握不多，难以监督。二是上级法院即便发现下级法院有违法执行行为，从目前法律规定看，没有相应的纠正措施，无法监督。虽然最高人民法院于2000年1月14日下发了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，这一规定使执行部门上下级形成了领导关系。这种改革适应了执行的行政性要求，但对司法性体现不足，违反了法院组织法所规定的上下级法院之间是监督关系的规定，有矫枉过正之嫌。况且，这种院长监督或上级法院监督，从权力制约角度讲毕竟是“自己监督自己”，实际效果并不理想，因为“监督从人性角度分析正是对被监督对象失去信任的结果。人性中总有一面是要抵制和逃避监督的，而这正是监督的内容，自己监督自己永远是一个逻辑上的悖论，如果将其用于制度设置则更是自欺欺人。” 可见，必须有来自法院外部的监督力量。检察监督，是来自法院外部最有效的监督，是最具有法律效力和最符合法治规律的程序化监督手段，是司法领域的监督。检察机关的监督具有专业性、权威性、主动性、程序性和经常性。几十年的检察实务表明检察机关履行法律监督职责是适格的，可以克服被动性、实体性、专断性及间或性监督的弊端。
（三）从司法实践考察检察机关监督具有可行性。
近几年，司法实践中一直在进行着对民事执行活动的检察监督工作，监督方式主要是查处执行人员在民事执行判决、裁定活动中的职务犯罪行为以及运用检察建议的形式纠正一般的执行中的违法行为。刑事执行监督方面的实践为检察机关监督民事执行活动提供了值得借鉴的经验。在刑事诉讼领域，检察监督职能的发挥是比较全面的。在刑事执行监督方面，无论是1979年通过的《刑事诉讼法》，还是经1996年修正的《刑事诉讼法》，都明确赋予了检察机关对刑事判决执行的监督权，而且监督的范围是逐步地扩大，制度进一步趋于完善。无论是民事执行权，还是刑事执行权的行使，在执行权行使理论上没有本质性的区别，只是在行使的方式、方法、步骤、要求、措施等方面存在差异罢了。因而，检察机关对刑事执行活动监督工作的开展，对于民事执行监督制度的完善，无论在法理上，还是在司法实践上以及观念上都具有重要的借鉴意义。
三、检察机关对民事执行实施法律监督的构想
近几年，各地检察机关对法院执行阶段的监督进行了一些尝试，取得了一定的成绩，但由于权力机关没有制定检察机关对民事执行法律监督的相关具体程序或操作规范，致使检察机关在民事执行监督实践中难以操作，监督不力仍然困扰着检察机关。笔者认为，除建议立法机关在修改民事诉讼法时对民事执行程序进行完善，设立具体的检察监督程序之外，目前可以制定出相应规范，做到有章可循，设计的制度主要内容包括：
（一）确立监督原则。（1）同步或事后监督原则。当事人据已生效的法律文书申请人民法院执行后，检察机关即可启动执行检察监督程序，对于人民法院已执行终结的案件，检察机关发现确有错误的也可以进行监督；（2）效率效果原则。在维护人民法院民事行政裁判的权威性和严肃性的前提下，不影响法院的正常执行活动进程，不损害当事人合法权益，确保执行工作高效运行；（3）依法监督原则。检察执行监督必须以法律为准绳，发现人民法院执行活动存在违法行为，才能启动监督程序予以纠正，不得依职权违反法律规定强令人民法院改正合法正确的执行行为；（4）公正居中原则。检察机关站在维护公平正义的立场上，秉公监督，而不能充当一方当事人的人，代为执行申请人行使权利；（5）全程监督原则。民事行政执行检察监督贯穿于整个民事行政执行活动全过程。
（二）明确监督范围。法院的执行行为代表着国家意志，具有国家强制力，如果正当行使执行权，就不存在监督问题，只有民事执行行为违法或不当才必须进行监督，使违法或不当行为得以纠正，以维护当事人的合法权益，所以在实施监督行为之前必须了解民事执行过程中存在哪些违法或不当行为，从而确定监督范围。作为监督执行活动的范围应当是：（1）执行依据错误。错误执行了未发生法律效力或不具有法律约束力的文书，如执行了正在上诉期的判决、裁定，或执行了当事人案外达成的和解书，或执行了非法定仲裁机关制作的裁定书等。（2）执行行为范围错误。即执行裁定确定的范围超出了作为执行根据的法律文书及法律文书所规定的范围，主要是指不按生效法律文书所确定标的额执行，或者错误地执行了案外人或同案其他当事人的财产，或者未按法律规定保留公民自身及其他当事人的财产，或者未按法律规定保留公民自身及其抚养的亲属必要的生活费和生活资料。（3）执行过程中作出的错误裁定和决定。作出的错误裁定有独立的认定事实和运用法律的事实，损害当事人的合法权益；做出的决定具有对当事人错误罚款、拘留的内容。（4）执行中的枉法行为和不作为。以拘留、罚款作为强制执行手段，以罚代刑的；故意给当事人造成损失的；对符合法律规定应予受理申请执行的仲裁裁决、公证机关赋予强制执行效力的债权文书，以种种理由不受理不执行的；执行错了，拒绝执行回转的。（5）执行财产处理错误，违法变价、折价出售或低价自购执行财物的。（6）执行人员挪用、侵占执行款物、贪污受贿、滥用职权等。（7）行政领导干预执行，滥用权利需要追究刑事责任的。（8）其它需要监督的违法行为。
（三）确定启动程序。检察机关对于不服人民法院已经进入执行环节或应当进入执行环节、有具体的申诉理由和请求的民事行政执行案件申诉，主要可以通过以下途径获得：当事人或其他利害关系人申诉的；权力机关或其他机关转办的；人民法院主动邀请接受监督的；上级人民检察院交办的；人民检察院自行发现的。检察人员通过听取申诉人意见、向执行人员了解情况、阅卷等方式，发现有以下情形之一，应当启动监督程序，采取各种监督方式：（1）当事人在执行举证中，足以推翻原执行中的裁定的。（2）原执行裁定认定的主要事实或主要证据不足的。（3）原执行裁定适用法律确有错误的。（4）当事人有证据证明违反自愿原则所达成和解协议的。（5）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确执行的，比如，超执行期限等。（6）执行人员在执行该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法执行行为的。
（四）规定监督方式。检察机关对民事行政执行活动的监督可以采取以下方式：（1）提请抗诉。执行所依据的原审判决、裁定确有错误的，应当依法提请抗诉，通过纠正错误的判决、裁定纠正执行行为；（2）纠正违法通知书。对于执行裁定文书本身正确，但执行员不遵照执行或没有执行依据而违法强制执行等在执行过程中较严重的违法行为，作出书面纠正意见，通知法院纠正；（3）检察建议。对于民事行政执行裁定文书本身违法，导致错误执行的，以及执行行为在诉讼过程中引起不当结果的，发出检察建议，督促法院纠正解决，对于执行过程中需要改进的问题，也建议法院纠正；（4）参与和解。对民事抗诉案件的执行和解，检察机关可参与双方当事人达成和解过程，充分听取和解意向，并将和解协议附卷，审查是否损害国家、集体、社会公共利益；（5）现场监督。对重大疑难案件、当事人反映强烈的案件、新闻媒体曝光的案件、涉及采取强制手段、执行阻力较大等案件，检察机关派员参加现场监督执行活动；（6）立案查处。检察机关发现执行人员徇私枉法、索贿受贿、截留侵占执行款物或执行费、滥用职权、失职渎职等严重损害当事人合法权益的犯罪行为，经检察长批准后进行初查和侦查，必要时移交渎检、反贪等部门查处，追究其刑事责任。
当然，检察机关在构建上述民事执行监督制度时，尚需注意以下二方面问题：
1、检察机关不以监督者自居，不纠缠在指出、纠正法院的错误行为上，而将重点放在与法院沟通、合作，共同解决执行难题、创造执行条件上。检察院领导要带着民行人员主动上门与法院领导和有关部门进行沟通，双方在思想上统一起来，让法院同志认识到检察监督不是对审判权的限制，而是对滥用权力的制约，是对他们执行工作的支持，不仅不会损害法院的权威，而且可以有效地遏制执行乱现象的发生和蔓延，使他们敢于接受监督，主动接受监督。
2、加强民行队伍专业化建设，不断提高民行人员素质。长期以来，检察干警重刑轻民、重刑轻行的思想或多或少地存在，对民商法和行政法理论缺乏系统的学习，而民商法和行政法理论博大精深，涉及面广泛，法律关系复杂，涵盖了社会生活的各个方面，非一朝一夕可以掌握和理解透彻。这一切都需要检察人员改变轻视民行检察的错误观念，加强整体业务素质，提高法律监督能力。 [英]阿克顿：《自由与权力》，侯健 范亚峰译，商务印书馆2001年版，第286页。
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