公劳动教育政策;劳动技术教育;社会实践
陈静，华东师范大学教育学系，硕士研究生;黄忠敬，华东师范大学教育学系，教授，博士生导师，教育部人文社科重点研究基地基础教育改革与发展研究所，研究员
在2015年庆祝“五一”国际劳动节暨表彰全国劳动模范和先进工作者大会上的讲话别指出，“无论时代条件如何变化，我们始终都要崇尚劳动、尊重劳动者，始终重视发挥工人阶级和广大劳动群众的主力军作用”，主张以劳动托起中国梦。为此，我们很有必要回顾一下新中国成立以来劳动教育政策的发展，为今天的教育改革提供历史资源与实践智慧。
新中国成立以来，我国教育获得了较大的进步与发展。劳动教育作为我国教育的重要内容之一，大致经历了以下三个发展阶段：第一阶段1949年到1976年，劳动生产教育期，这一阶段的劳动教育关注学生尤其是各学段毕业生的体力劳动;第二阶段1981年到1998年，思想教育和劳动技术教育并举期，此阶段劳动教育的目的是培养学生热爱劳动的思想和掌握基本的劳动技术;第三阶段为1999年至今，社会实践教育期，要求学生获得良好技术素养，培养学生的综合素质。值得注意的是，为了实现每个阶段的劳动教育目的，国家都出台了相应的政策要求实施不同的课程。而不同时期的劳动教育的目的和课程的设置又决定了这一时期劳动教育的地位。所以，每个阶段的劳动教育政策的分析都是从劳动教育的目的、课程设置和地位三个方面展开的。本文期望通过对新中国成立以来劳动教育政策的分析，明晰我国劳动教育的演进和变化。
一、体力劳动：劳动生产教育期（1949～1976）
新中国成立后，我国大力发展科教文卫事业，大批学生入学接受一定的知识文化教育后，想要继续升学而不愿意毕业从事农业生产劳动。在此背景下，我国的劳动教育应运而生。所以，建国初期，我国的劳动教育主要目的在于纠正社会上存在的轻视体力劳动的思想，进而组织毕业生参加生产劳动。当然，这一时期，我国也开设了农业基础知识课和农业常识课对学生进行劳动教育。总体而言，这一时期的劳动教育主要是指体力劳动教育，也即鼓励广大毕业生积极投入生产劳动。
（一）教育目的：组织毕业生参加体力劳动
新中国成立初期，随着经济和文化教育的发展，全国小学生和初中毕业生的数目逐年增加，1954年暑期的高小和初中毕业生共计460万左右，然而只有小部分毕业生可以继续升学;又因为当时社会各界普遍存在轻视体力劳动的现象。所以，1954年青年团中央出台了建国后第一个关于劳动教育的政策――《关于组织不能升学的高小和初中毕业生参加或准备参加劳动生产的指示》，鼓励毕业生参加劳动生产，由此也奠定了新中国初期劳动教育政策为就业参加劳动生产服务的基调。此后，陆续出台了一系列鼓励毕业生参加劳动生产以实现就业的政策，主要有《关于高小和初中毕业生从事劳动生产的宣传提纲》（1954）、《关于解决高小和初中毕业生学习与从事生产劳动问题的请示报告》（1954）、《关于有计划地组织未能升学的高小和初中毕业生参加工业生产的通知》（1954）、《关于组织高小和初中毕业生从事农业劳动和进行自学的报告》（1955）和《关于加强中小学校毕业生劳动生产教育的通知》（1957）等。总体而言，此阶段的劳动教育最为现实和直接的原因是解决初小、高小毕业生的就业问题，也是国家恢复、发展农业生产劳动的需要。[1]换句话说，建国初期的劳动教育是受毕业生参加生产劳动问题的困扰而诞生的。
（二）课程设置：开设农业常识课和农业基础知识课
高小和初中毕业生参加农业生产就业问题的处理经验，使得中共中央和教育部开始提前关注整个高小和初中学段学生今后面临的毕业和就业问题。1957年教育部《关于增设农业基础知识课的通知》，告知“各厅、局根据学校所在地区与学生的来源以及其他必要的条件加以考虑后，认为有必要与可能增设农业基础知识课时，在取得当地人民委员会同意后，即可增设”。[2]此外，1957年中共中央宣传部颁布了《关于加强中小学校毕业生劳动生产教育的通知》，正式提出对学生的宣传，应着重经常的通过课堂教学和各种活动进行劳动教育。同年6月，教育部先后颁布《关于1957～1958学年度中学教学计划的通知》和《关于在农村小学五、六年级增设农业常识和农业常识教学要点的通知》，要求在初中和高中三年级增设农业基础知识课;在农村小学增设农业常识课。将劳动教育正式纳入我国课程体系之中，以课程知识指导和帮助学生毕业后的农业生产劳动。
（三）劳动教育地位：全民劳动教育
除了在小学和中学分别设置农业基础知识课和农业常识课，对中小学生进行劳动教育外，1958年《关于在学生中提倡勤工俭学的决定》认为勤工俭学是具体实现知识分子和工农相结合、脑力劳动和体力劳动相结合的一个重要途径。开始组织中等学校和高等学校的学生开展农业生产劳动、农村副业和手工业生产劳动等形式的劳动教育。1963年6月5日《人民日报》社论发表《坚持不懈地好好组织学生参加生产劳动》，提出了教育为无产阶级政治服务，要通过参加生产劳动，对学生进行阶级教育。并在1965年颁布了《关于高等学校教师参加生产劳动锻炼问题的函》，组织高等学校教师参加劳动。而这一将阶级斗争和劳动教育相结合的思想也即为“”时期的劳动教育思想。1966年8月以后，实行的是以阶级斗争为目的的全民劳动教育。
二、手脑并用：思想教育和劳动技术教育并举期（1977～1998）
“”结束后，我国进入了劳动教育的第二个阶段。这一阶段开始的标志是1978年教育部《<关于试行全日制中学暂行工作条例（试行草案）>、<全日制小学暂行工作条例（试行草案）>的通知》的颁布，提出在全日制中学设置劳动课程，劳动开始成为与语文、数学等学科并列的课程;此外，其在思想品德教育中明确提出热爱劳动，劳动教育的部分内容开始成为德育的一部分。总而言之，这一时期的劳动教育开始分化为劳动思想教育和劳动技术教育两大部分，两个部分相互独立又有交叉。
（一）教育目的：树立正确劳动思想和掌握基本劳动技术
1981年小学开设思想品德课，并将教育学生热爱劳动作为重要内容。同年8月，教育部颁布《中学生守则》和《小学生守则》，提出注意在学生中加强热爱祖国、热爱人民、热爱中国共产党的教育;加强劳动教育，使学生养成劳动习惯，爱惜劳动成果。此后，出台了一系列有关劳动教育的德育政策，《全日制小学劳动大纲（试行草案）》（1987）、《关于改革和加强中小学德育工作的通知》（1988）、《关于进一步加强中小学德育工作的几点意见》（1990）、《小学德育纲要》（1993）、《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》（1994）、《关于正式颁布中学德育大纲的通知》（1995）。这些政策一方面强调通过思想教育培养学生热爱劳动的精神，另一方面将劳动教育作为思想教育的重要手段培养学生吃苦耐劳、艰苦奋斗的精神。
1981年教育部颁发《<全日制六年制重点中学教学计划试行草案>、<全日制五年制中学教学计划试行草案>的修订意见的通知》，首次提出中学阶段开设劳动技术课，进行劳动技术教育，使学生既能动脑，又能动手，手脑并用，全面发展。此后，1982年教育部又颁布了《关于普通中学开设劳动技术教育课的试行意见》，从开设劳动技术教育课的目的和意义、遵循的原则、内容和要求、时间和组织安排、成绩考核、培训提高师资、大纲和教材、劳动场地、加强领导这九个方面全面介绍了劳动技术教育。相继又召开了“全国中学劳动技术教育工作座谈会纪要”（1986），《关于印发<全日制普通中学劳动技术课教学大纲（试行稿）>的通知》（1987）和《关于印发<义务教育全日制小学、初级中学教学计划（试行草案）>的通知》（1988），对劳动技术课进行了详细的规定。其次，在1978年教育部《关于讨论和试行全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）的通知》提出，高等学校学生参加生产劳动，要考虑专业特点，以对口劳动为主。体现了这一时期的劳动教育的理性态度，要求知识与劳动相结合，手脑并用，培养有文化的新时代劳动者。
（二）课程设置：思想品德课和劳动课、劳动技术课
1981年教育部《关于小学开设思想品德课的通知》，首次提出在小学开始思想品德课，教育学生热爱劳动，学习劳动人民勤劳、诚实、谦虚、艰苦朴素等优良品质，珍惜劳动成果，爱护公共财物。首次将劳动教育的内容纳入为德育的一部分。1986年颁布《全日制小学思想品德课教学大纲》，对学生进行热爱劳动、艰苦奋斗的教育，并逐步培养勤劳节俭以及自己管理自己的生活和帮助家庭、别人、公众的能力。
与此同时，政策规定分别在小学设置劳动课和劳动技术课。1981年教育部《关于颁发全日制五年制小学教学计划（修订草案）的通知》，正式确定在小学设置劳动课，从小培养学生的劳动观点和劳动习惯，培养热爱劳动和劳动人民的思想感情;并规定，一、二、三年级学生可以在课外时间，适当安排一些力所能及的自我服务性劳动;四、五年级每周安排劳动课1课时，组织学生参加公益劳动或简易生产劳动。同年，教育部颁发《<全日制六年制重点中学教学计划试行草案>、<全日制五年制中学教学计划试行草案>的修订意见的通知》，首次提出中学阶段开设劳动技术课，规定教学时间安排初中是2周，高中是4周，可分散使用，也可集中安排。
（三）劳动教育地位：分化为劳动技术教育和德育的一部分
这一时期的劳动教育的地位有所下降，与前一时期相比，劳动教育与生产的联系大大减弱，劳动教育不再直接作用于日常生产，而开始关注劳动技术。与此同时，劳动教育的所占时间也大大减少，劳动教育的主要时间为劳动课时间。此外，狭义的劳动教育开始成为德育的一部分。譬如，1995年国家教委颁布的《关于正式颁布中学德育大纲的通知》，规定初中阶段德育内容包括劳动教育：“热爱劳动，尊重劳动人民的教育;勤劳俭朴，珍惜劳动成果的教育;以校内生产劳动和社会公益劳动为主的劳动实践和劳动习惯的培养。高中阶段德育内容包括以参加社会公益劳动，学工、学农、军训为主的劳动及社会实践锻炼和艰苦奋斗精神的培养教育”。[2]这一时期的德育包含了大量劳动教育的内容，同时劳动教育成为德育的重要内容和实现途径。
三、综合素质：社会实践教育期（1999～2010）
1999年，中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，要求实施素质教育，学校教育要加强体育、美育、劳动技术教育和社会实践，促进学生的全面发展和健康成长。教育与生产劳动相结合是培养全面发展人才的重要途径。并要求各级各类学校要从实际出发，加强和改进对学生的生产劳动和实践教育。由此开始了劳动教育的社会实践教育期，这一时期劳动教育开始成为培养学生综合素质的重要组成部分。
一、“十五”时期我市人口发展的主要成就
“十五”期间，在市委、市政府的正确领导下，经过全市上下的共同努力，我市人口发展取得了突出成绩，有效缓解了就业、教育、医疗、交通等方面的压力，有力地促进了经济社会的发展和人民生活水平的提高。
（一）低生育水平继续保持稳定。全市*年末总人口435.09万，比*年增长2.4万人，年均增长0.48万，年均增长率0.11%，比“九五”低0.26个百分点。“十五”期间，户籍人口出生19.58万人，比“九五”少出生3.25万人；年均自然增长率为2.19‰，比“九五”低1.72个千分点。总和生育率在1.2左右，低生育水平进一步得到巩固。
（二）人口受教育水平有所提高。“十五”期间全市人口受教育程度稳步提高，*年1%人口抽样调查显示，*市6岁以上常住人口的平均受教育年限为7.00年，比*年提高0.3年，大专及以上常住人口所占比例为3.78%，比*年增加1.36个百分点。其中常住法定劳动适龄人口的平均受教育年限为7.93年，比*年提高0.42年；大专及以上人口比例为5.16%，比*年增加1.93个百分点。
（三）人口年龄、性别结构得到进一步改善。*年全市户籍人口中，劳动年龄人口285.91万人，占总人口65.76%，社会抚养系数继续处于较低水平，为促进经济发展和人口发展密切相关的各项社会事业健康发展带来了难得的“人口红利期”。出生人口性别比继续保持正常。“十五”时期全市户籍人口出生性别比为105.08，比“九五”低1.12个比值。
（四）人口城镇化进程进一步加快。积极引导农村富余劳动力转移就业和人口在城乡间、区域间的流动迁移，人口城镇化水平进一步提高。*年全市常住人口中，居住在城镇的人口239万人，占总人口55%，比*年上升了6个百分点。
二、率先实现全面小康社会所面临的人口形势
受人口增长惯性和经济社会发展条件的综合影响，“十一五”及以后较长一个时期，我市还将先后面临市外流入人口和老年人口“两大高峰”，人口数量、素质、结构和分布问题相互交织、相互影响，人口发展仍面临着十分复杂的局面，人口形势依然严峻，人口和计划生育任务更为艰巨，给率先全面建设小康社会带来巨大压力。
（一）低生育水平存在不稳定因素。在低生育水平基本稳定的前提下，“十一五”期间全市人口总量将在435万至440万之间波动，2010年前后会平稳下降。由于受人口年龄结构、人口增长惯性以及允许生育二个孩子的独生子女婚配对象逐渐增多等影响，今后一段时间政策内出生人口有所回升；同时由于群众生育意愿与现行生育政策的要求还有较大差距，加上行政管理手段弱化，违法生育有可能增加。人口流动性加大，增加了管理难度，富人、名人超生有增加趋势，城市计划生育管理难度进一步加大，个别农村地区计划外出生没有得到有效控制。任何政策的偏差、工作的失误及外部环境的不利影响，都可能导致生育水弹。
（二）人口素质总体上不高，制约我市综合竞争力的提高。全市出生缺陷发生率约为1－2%，虽然明显低于全国4－6%的平均水平，但由于受环境因素和实行自愿婚检等影响有一定程度的升高趋势。据我市监测点统计，2003年为1.18%，*年升高到1.40%。据此推算，全市每年有560例左右出生缺陷，加重了社会和家庭的负担。由于历史原因，人均受教育程度低于全国、全省平均水平，特别是农村人口受教育水平偏低，影响劳动力充分就业和农村劳动力转移，影响自主创新能力的提高。
（三）人口结构性矛盾突出，对经济社会发展影响深远。劳动年龄人口规模庞大，“十一五”期间始终保持在285万到275万之间。劳动力资源充裕，但低素质劳动力相对过剩，给就业、产业结构调整和社会事业发展带来巨大压力。人口老龄化进程加快，60岁以上老年人口占总人口的比例*年已达14.45%，2010年将达17.78%左右，2020年达到26%左右，2040年将达到峰值40%左右，呈现速度快、规模大、城乡倒置、未富先老等特点。同时，老年人口向高龄化发展趋势日益明显，对经济社会发展特别是养老保障体系产生重大影响。受经济社会发展条件和传统文化观念的影响，出生人口性别结构失衡的压力依然存在，对家庭稳定、社会和谐以及人口安全将产生一定负面影响。
三、“十一五”人口发展的指导思想、基本原则和主要目标
（一）指导思想。按照“立足科学发展、促进社会和谐、率先实现全面小康、实现富民强市”的要求，坚持稳定低生育水平、统筹解决人口问题，控制人口数量，提高人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，促进人口与经济社会和资源环境的协调、可持续发展。
（二）基本原则。
－－以人为本。树立优先投资于人的全面发展的理念，用人的全面发展统领人口数量、素质、结构与分布，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，促进经济社会和人的全面发展。
－－综合决策。把人口发展纳入经济社会发展总体规划，实行人口与发展综合决策，综合运用人口与经济社会政策，对人口问题实行综合治理，实现人口与经济社会和资源环境之间的协调、可持续发展。
－－稳定政策。坚持计划生育基本国策不动摇，稳定现行生育政策，推进依法管理，实行处罚和奖励并举、限制和提倡结合，完善利益导向机制，依靠综合措施落实人口和计划生育政策。
－－改革创新。用发展的思路、改革的方法，正确处理政府与市场的关系，推进人口发展领域的社会管理与公共服务体制改革，不断创新人口发展思路和工作机制。
－－分类指导。根据人口与经济社会发展特点，从实际出发，因地制宜，制定行之有效的人口发展目标和政策，抓重点，破难点，整体推进人口问题的有效解决。
（三）主要目标。全市“十一五”期末人口总量控制在440万人以内，人口自然增长率控制在2.71‰左右，总和生育率控制在1.3以内，五年出生总数控制在21万人以内，计划生育率在95%左右。出生缺陷发生率有所降低，出生人口性别比继续保持正常。区域人口分布趋于合理，转移农村劳动力25万人，人口城镇化水平达到60%左右。新增城镇就业25万人，养老保障体系进一步健全，高标准高质量普及十五年教育。深化人口发展战略研究，建立人口基础数据库。
四、“十一五”时期我市人口发展的主要任务
（一）稳定低生育水平，实施“一项制度、五大工程”。
1．稳定低生育水平。将人口总量控制在规划目标之内作为首要任务，坚持稳定现行生育政策不动摇，坚持党政一把手亲自抓、负总责不动摇，坚持稳定计划生育工作机构、队伍不动摇，坚持不断创新人口和计划生育工作思路、机制和方法不动摇。推进工作思路和方法的转变，建立健全利益导向机制，制定和完善有利于人口和计划生育工作的经济社会相关制度和配套政策，建立和完善“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”工作新机制，依靠宣传教育、依法行政、利益激励、信息引导、优质服务等多种综合措施落实人口和计划生育政策，努力消除低生育水弹的各种隐患。
2．实施“一项制度”。建立健全人口和计划生育“奖励与保障”制度，努力营造有利于稳定低生育水平的政策环境。认真落实法律法规和政策规定的各项计划生育奖励保障政策，全面实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，进一步完善计划生育家庭的优先优惠措施，规范计划生育公益金制度，加大对计划生育困难家庭的生活救助和生产扶持力度，继续实施新家庭计划少生快富项目。各级政府、各部门在制定经济社会政策时要向计划生育家庭，特别是农村计划生育女儿户家庭倾斜，在实施社会保障各类项目中要体现对计划生育家庭的优先优惠，并积极探索农村计划生育家庭的社会养老保障机制。
3．实施“五大工程”。实施“阳光计生”工程，维护群众权益，构建“权责统一、公开透明、行为规范、高效便民”的依法管理机制；实施“民主计生”工程，还权于民，构建“政府指导、民主管理、群众参与、非政府组织监督”的村民自治机制；实施“亲情计生”工程，提高群众满意度，构建“需求引导、科学管理、分类服务、全程关爱”的优质服务机制；实施“人文计生”工程，加强政策推动，构建“多层次保障、多元化奖优、多形式救扶、多渠道筹资”的利益导向机制；实施“和谐计生”工程，贯彻统筹协调理念，构建“政府主导、部门联动、社会参与”的综合治理机制。
（二）提高人口素质，开发人力资源。
1．提高人口健康素质。宣传婚检、免费婚检、方便婚检，在婚前检查或孕前检查时，在知情选择前提下，开展巨细胞病毒、风疹病毒、弓形虫三项优生检测，普及优生优育知识，降低出生缺陷发生率，提高出生人口素质。结合“农民健康工程”和查环查孕，开展妇女病定期检查，做好艾滋病的防治工作，寓管理于服务之中。
2．提高人口科学文化素质。加大人力资本投入，开发人力资源，化人口压力为人力资源优势，促进我市向人力资本强市转变。高质量普及十五年教育，切实加强农村教育，促进教育均衡发展。提高职业教育办学规模和水平，加快培养技能型、实用型人才。大力发展高等教育，提升高等教育质量。率先基本实现教育现代化。
3．提高公民思想道德素质。认真贯彻《公民道德建设实施纲要》，加强社会主义荣辱观教育，加强社会公德、职业道德、家庭美德和青少年思想道德教育，加强人口和计划生育宣传教育，积极倡导生育文明理念。
（三）改善人口结构，促进社会和谐。
1．努力扩展就业空间。确立“就业优先”政策导向，坚持实施积极的就业政策。发挥劳动力资源优势，发展劳动密集型产业和企业。调整产业结构，大力发展第三产业。积极扶持民营企业和中小企业发展，增加就业容量。鼓励劳动者通过多种形式实现就业，切实缓解劳动年龄人口增加所带来的就业压力。
2．积极应对人口老龄化。探索多种形式的养老保险制度，构建全市城乡统筹的社会养老保险体系，扩大城镇基本养老保险覆盖面。按照个人养老储蓄为主、集体补助为辅、政府适当补贴的原则，加快建立新型农村社会养老保险制度。要探索建立城镇无养老保障的老年居民生活保障制度。积极促进养老服务业的发展，重视老年人口的健康和精神文化生活，鼓励全社会兴办老年卫生保健、老年教育、老年公寓等老年服务事业。适度调节生育数量，改善抚养结构，缓解人口老龄化程度。
3．建立出生人口性别比治理的长效机制。加大宣传教育和奖励扶助力度，深入开展关爱女孩行动，大力营造男女平等、尊重女性的良好社会氛围和道德规范。推动部门协调配合和综合治理，完善和落实二孩生育全过程管理，加强对B超、终止妊娠手术和终止妊娠药品的管理，严厉打击非法鉴定胎儿性别和非法终止妊娠行为，把综合治理出生人口性别比作为政府目标责任制考核内容。
（四）引导人口分布，统筹区域发展。
1．引导人口有序流动和合理分布。强化区域规划的引导职能，按照主体功能区划的要求，统筹人口分布与生产力布局，引导人口向重点开发区域和优化开发区域集聚。坚持*大城市、县域中心城和中心镇协调发展，积极培育三大组群，进一步推进人口城镇化。深化户籍、就业、社会保险、土地管理等制度改革，依法保障流动人口的合法权益，逐步消除阻碍人口流动的制度和政策障碍。加强农民就业技能培训，加大农村人口向城镇转移的引导力度。制定相关政策措施，努力使外来流入落户人口素质与当地经济社会发展需要、产业结构调整和人口承载能力相适应。
2．加强流动人口计划生育管理服务。加强流动人口计划生育综合治理，建立市内“一盘棋”管理机制，落实户籍地和现居住地共同管理、以现居住地为主的管理责任，实行流动人口与户籍人口同宣传、同管理、同服务，加强属地化管理，推行市民化服务。
（五）加强人口发展战略研究，构建人口发展综合决策支持系统。
围绕人口安全和区域热点，加强人口问题和人口发展战略研究，完善人口综合信息的预测、预报和预警机制，定期研究成果，加速研究成果的转化和应用，提供政府宏观决策参考。加强相关部门、学术团体和研究机构之间的交流与合作，健全“部门主导、专家负责、政研结合、课题运作”的运行机制。开发利用人口信息资源，建立人口基础数据库和部门人口信息共享机制，加强对人口与经济社会和资源环境协调、可持续发展相关数据的综合分析和动态监测，为政府宏观管理和公共服务提供信息支持。
五、保障措施
（一）完善人口发展政绩考核体系。坚持和完善人口和计划生育工作目标管理责任制，把人口发展规划纳入国民经济和社会发展总体规划，把稳定低生育水平、统筹解决人口问题纳入政府的重要议事日程，把人口和计划生育工作纳入各级党政领导班子和领导干部政绩考核重要内容，建立责任追究制度，切实做到认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。坚持完善党政一把手亲自抓、负总责的责任制度，每年至少开展一次工作调研、听取一次专题汇报、作一次工作部署、解决一两个实际问题。完善考核评估方法，加大督查、检查力度，严格执行“一票否决”制度。
2013年11月12日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）正式公布。《决定》的六十条中，有五十五条涉及重大改革任务。正因如此，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民将之称为“全面改革六十条”。
《决定》公布次日，放开单独二孩、废除劳教制度、延迟退休等民生话题占据媒体头条，成为《决定》中讨论最为广泛的改革领域。然而，真正的改革还需等待政策修订后方可落实。
普遍两孩为时过早
今年以来，关于单独（一方是独生子女的夫妇）二孩政策即将实施的消息不胫而走，但直到11月15日《决定》正式公布之后，靴子才终于落地。
1980年下发的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》对我国计划生育政策产生了决定性的影响，其中提到：“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。因此，劳动力不足的问题可以不必担心。”
33年后，卫生和计划生育委员会副主任王培安在新闻会上公布了国家放开单独二孩的主要原因，其中劳动力问题被放在了首位。
“从1980年提倡一对夫妇生育一个孩子，到1988年农村‘一孩半’政策，再到单独二孩，计划生育政策是在长期实践中逐渐完善的。”王培安表示，单独二孩新政只是调整完善生育政策的一项重大举措，最终目的是促进人口长期均衡发展。
根据第六次全国人口普查数据推算，目前实行一孩政策、一孩半政策、二孩政策、三孩及以上政策的人口分别占全国人口总数的37.5%、52.8%、5.8%和3.8%。
据卫计委专家委员会委员、中国人民大学人口学院教授翟振武介绍，单独二孩政策全面落实后，在全国范围内，将影响1500万至2000万人，他们是一方为独生子女且已育有一个孩子的育龄夫妻。根据卫计委前期开展的生育意愿调研，这些育龄夫妻中约有50%～60%愿意生育第二个孩子。
长期以来，针对单独二孩的争议一直存在。反对派担忧政策闸门一旦放开，将对我国粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来巨大压力。
王培安表示，我国粮食安全以及基本公共服务资源配置规划，均是以2020年总人口14.3亿、2033年前后总人口峰值15亿左右为基数制定的。据预测，政策调整后，全国每年出生人口不会有大的增加，到2020年总人口数将明显低于14.3亿，峰值总人口数也将大大低于15亿。
另外，实施单独二孩政策后，近几年出生人口将有所增加，但仅相当于2000年前后的出生人口规模。“我们可以有把握地说，启动实施单独二孩政策不会给粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来大的压力。”王培安说。
据一位曾参与课题研究的专家回忆，此前针对我国目前的总和生育率水平，曾有过不同的测算结果。一些学者认为，我国的总和生育率已低至1.18，并据此呼吁完全放开二胎。然而经过国内外多个研究团队的测算比对分析，最终确认我国总和生育率目前为1.5～1.6左右。基于这一数据，“普遍二孩”还遥遥无期。
卫计委此前曾表示，大量研究论证，如果现阶段实施普遍二孩政策，短期内将引起出生人口大幅波动，出现较严重的出生堆积，给各项基本公共服务带来很大的压力。
如何渐进式延迟退休？
研究制定渐进式延迟退休年龄政策，是《决定》中另一项和劳动力有关的改革。
“以前提‘研究’，这次明确为‘研究制定’，体现了改革的决心，意味着延迟退休进入到实质操作层面。”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文表示，从世界范围来看，延迟退休有两种策略：一是弹性（柔性）延迟领取养老金年龄，二是渐进式延迟退休年龄。两者的主要区别为：前者秉承自愿原则，后者则不然。
11月20日下午，在国务院新闻办关于十八届三中全会精神及《决定》内容举行的吹风会上，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民分析了延迟退休的背景：“从去年开始，中国劳动力总量已经进入到净减少阶段，按照国家统计局的数据，减少了345万。我国老龄化的程度在逐步强化，妇女总和生育率已经降到很低的程度。人口政策的调整和退休政策的调整，在这种大趋势下是必然的。”
相较于官方解释，民间有声音认为，推行延迟退休的最主要原因是国家养老金缺口较大。
中国社会科学院世界社保研究中心的《中国养老金发展报告2012》显示，中国城镇基础养老保险个人账户空账额继2007年突破万亿元大关后，2011年突破2万亿元大关，达2.22万亿元。2011年，全国养老金结余4130亿元，但在剔除高达2200亿元的财政补贴和补缴的1500亿元后，当年收支余额仅为300亿元。再剔除预缴的以及清除的历史债务，2011年养老金结余几乎为零。
在此背景下，郑秉文通过计算提出，我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。
首都经济贸易大学劳动经济学院副院长朱俊生表示，从人口老龄化的角度来说，提出延迟退休是对的，但需要警惕把延迟退休作为弥补养老金缺口的做法。他认为，目前出现养老金缺口问题，主要原因是政府的转轨成本较高。就此问题，《决定》指出，可以通过国有资产划拨、提高国有资产收益上缴比例等方法来解决。关键是要政府承担责任，提高基金的保值增值。
除养老金缺口外，也有人担心延迟退休可能会带来更大的就业压力。《决定》公布后，有媒体分析认为，延长退休年龄带来的最大负面影响就是对年轻人的就业冲击。目前，我国每年需要安排的就业人员在2400万人左右，而每年真正能够实现就业的仅为1000万人左右。统计显示，每年离退休人员达600万至700万人，延迟退休年龄可能会使600万至700万适龄就业人员面临失业。
尽管存在多方质疑，但延迟退休方案已经明确，如何“渐进式”实施成了新的关注焦点。今年以来，人力资源和社会保障部召集了中国社科院、人民大学、清华大学、武汉大学等多个专家团队，参与制定了多套改革备选方案。清华大学提出的养老体制改革方案率先公开。
清华方案提出：第一，从2015年开始，1965年出生的女性职工和居民应当推迟1年领取养老金，1966年出生的推迟2年，以此类推，到2030年实现女性65岁领取养老金。第二，从2020年开始，1960年出生的男性职工和居民推迟6个月领取养老金，以此类推，到2030年实现男性职工和居民65岁领取养老金。
对于清华方案，国家发展和改革委员会社会发展研究所所长杨宜勇认为其太过激进，应该采取“小步慢走”的方式，“每年增加一个月或者两个月，也就是从今年开始，退休年龄是60岁的加一个月……这样温和地延长。”
朱俊生认为，日本和美国虽然只是延长了三四年的退休年龄，却用了三四十年的时间过渡，“时间越长，给大家调整的空间越大”。
杨伟民表示：“所谓‘渐进式’，我认为就是一年、几年地逐步提高，比如延迟几个月退休等方式，而不是断崖式的一下子发生很大变化，这也是国外很多国家共同的成熟经验。”
废除劳教之后
劳动教养成为一项法律制度，始于1957年8月，全国人大常委会批准《国务院关于劳动教养问题的决定》。十八届三中全会后，这项延用了57年的制度即将废止。
今年1月，全国政法工作会议提出2013年将推进劳教制度改革。中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在会议上表示，中央报请全国人大常委会批准后，将于今年停止使用劳教制度。
此后，多省市迈出了废止劳教制度的脚步。从今年年初开始，广东、云南、山东、湖南等省市陆续停止了全部或部分劳教审批。据司法部司法研究所原所长王公义透露，目前全国劳教所里收押的大部分是吸毒人员，总数近20万人，而劳教人员只剩下两三万人。
北京大学法学院副院长、著名法学专家王锡锌日前表示，废止劳教制度是党中央的决定，从法律程序来说，现行的劳动教养制度主要是依据公安部的一些办法以及国务院批转的办法及决定，从这个意义来说，需要国务院来启动法规的废止程序。
他同时表示，虽然法规的废、改、立需要按照各自的权限来进行，但也可以通过全国人大常委会一次性、一揽子决定，对现有的关于劳教的规定进行废止，这种做法更加统一、有效。
在新制度出台之前中央即决定废止劳教制度，其制度衔接问题引发社会关注。王锡锌表示，劳教制度废止后，需要相应的新的立法衔接。一般的违法行为，可以适用治安管理处罚法，进行行政处罚；严重违法行为构成犯罪的，则适用刑法来制裁。但两者之间可能存在一些空间，比如适用行政处罚手段力度不够，而用刑法制裁又过重，此时引入社会综合矫正体系则比较妥当。
有多位专家表示，劳教制度中的合理功能应在其他法律中予以保留。随着近年来劳教制度的逐步废除，尚未审议的《违法行为教育矫治法》被许多人看作是劳教制度之后更为人性化的接替方法。
也有人主张，将进入十二届全国人大常委会立法规划的《社区矫正法》作为劳教部分作用的衔接政策。对此，长期呼吁废除劳教制度的重庆大学法学院院长林在接受记者采访时表示：“有人主张用社区矫正吸收劳教人员，但劳教制度的适用对象和社区矫正的适用对象是不同的。社区矫正的对象应该是触犯刑法后因为各种原因不在监狱里服刑的罪犯；而劳教应该被衔接的部分，则是在行政处罚和刑法制裁之间的空白地带。所以我认为，劳教中需要衔接的部分，应放在《违法行为教育矫治法》中。”
近年来，《违法行为教育矫治法》曾两次进入全国人大常委会立法计划，但此后均无下文。中南大学刑法研究所所长罗树志表示，《违法行为教育矫治法》草案早已完成，之所以两次都没有提交审议，难点在于教育矫治由谁来决定。
我国农村人力资源开发存在的问题
改革开放以来,我国农村人口受教育的规模、水平和程度都有了一定程度的提高。但是,仍然存在素质差、教育水平低、技术水平落后等问题。
1.农村人口受教育和培训程度低
我国农村中农民平均受教育年限不足7年,4.8亿农村劳动力中,小学文化程度和文盲半文盲占40.31%,初中文化程度占48.07%,高中以上文化程度仅占11.62%,大专以上只有0.5%。1975年日本农业劳动力平均受教育11. 7年;荷兰农民大部分是高级中等专业农校毕业水平,而且每年还有将近20%的从业农民进入各类职业教育学校,接受专业性的继续教育;德国的农业劳动力中有54%受过至少3年的职业培训。
2.农村人口身体素质差
农村人口身体素质差与农村医疗、保健和营养关系密切,总体来看,我国农村医疗卫生保健投入还是大大落后于实际需要,办医形式以及农村人口的健康保障制度受到较大影响,农村公共预防保健服务薄弱,卫生基础设施条件相对较差。一是在农村,特别是贫困地区,一些重点传染病、地方病发病率还很高,严重危害着农村居民的健康。二是农村卫生投入不足,农村公共卫生和预防保健服务难以保证,一些地区农村居民主要健康指标的改善幅度比较缓慢,城乡居民健康差距还在扩大。三是农村高素质卫生技术人才匮乏。四是目前的农村合作医疗面临许多困难,不少农民靠自费医疗,以致许多家庭靠变卖家产和借债来支付医疗费。
3.农村人口就业压力大
受农村人口文化水平和科学技术素质的影响,我国农村人口就业压力仍然较大,主要原因有:一是我国的城镇化水平相对滞后,难以将农村剩余劳动力向非农产业转移。二是由于国际国内统一市场的逐步形成,乡镇企业的经济效益和社会效益明显滑落,对农村剩余劳动力资源的吸纳能力受到限制。三是长期存在的城乡二元经济社会结构使农村劳动力转移受到制约,城乡人口结构性矛盾突出。四是农村人口资源质量、结构与非农产业的要求存在矛盾。我国农村劳动力素质较低,文化水平低,专业技能差,劳动力就业受到限制。
4.缺乏系统的农村人口资源开发计划和组织体系
尽管近几年来我国政府加大了对农村人口的教育培训力度,但是,目前农村人口资源的开发还是缺乏统一认识,缺乏对人品资源开发的全面研究,不少地方政府更是缺乏紧迫感、主动性和自觉性。目前,我国迫切需要抓好农村人力资源开发的规划工作和组织领导,按照市场原则、服务原则、法制原则和创新原则,使农村人口资源开发基本适应农村经济社会发展的需要,使人口资源结构更加优化,人口资源效益更能得到有效发挥。同时,要为农村人口资源开发提供制度保障,加快建立有利于农村人口资源开发的管理机制,建立与市场经济体制相适应的农村人口资源开发法规体系,建立有效的农村人口资源开发管理监督保障体系,加大农村人口资源的投入力度、培训力度,完善农村人力资源的评价选拔机制,实现农村人力资源的优化配置。
农村人力资源开发的对策
1.建立和完善农村人口资源管理体系
一是转变观念,把优先开发、转化人口优势作为基本战略。转化人口优势,我们必须正确认识农村人口资源开发的重要性,加强领导,制定方针、政策,管理工作,努力营造良好环境。二是建立和完善农村人口资源管理体系,建立一种有效的管理制度。从乡镇到各区(市)县和市级相关部门都要建立农村人口的开发、管理、使用体系,严格按照相关法规,配套相应的管理制度和条例。
2.加强教育和培训
一是进一步重视教育的战略地位,切实转变教育观念。大力实施“科教兴国”战略,切实落实教育优先发展的战略;切实转变教育观念,加强各级、各部门对教育工作的统筹领导。二是完善地方法规,实现依法治教。我国要从实际出发;用立法的方式,把教育的中长期发展目标保护起来,连续实施。三是加大教育投入。除了政府加大教育投入力度外,还要多渠道筹措教育经费,并依靠政策扶持,对投资教育产业实行税收减免政策。四是优化教师结构,提高教师素质,建立一支素质优良、结构优化、相对稳定、充满活力的教师队伍。五是大力调整教育结构,优化教育资源配置。积极扩大职业技术教育和成人教育,构建终身教育体系框架。六是强化培训,尤其是加强对农村人口的培训,提高农民的科学技术水平和向它行业转移的能力。
3.解决农村剩余劳动力出路
一是尽快出台农村剩余劳动力转移的规划和方案。目前,我国农村剩余劳动力转移主要是靠农民自发进行,呈现出盲目、分散和无序状态。因此,必须把农村剩余劳动力转移问题纳入国民经济发展计划之中,制定切实可行的短期、中期和长期规划,对农村剩余劳动力实行有计划、有目标和有步骤地转移。二是加强农村职业培训,提高农村剩余劳动力素质。三是推动农村劳动力向非农产业转移,将农民流动进城就业和发展农村二、三产业及小城镇建设相结合,并在政策上予以必要的支持,保持流动就业农民原有土地承包关系的稳定,发展壮大乡镇企业,加快农民由第一产业向第二、三产业转移的步伐。四是最大限度实现农业内部充分就业,以农村经济结构调整为契机,积极拓展农村就业空间。五是积极开拓海外市场。我国境外劳务收入仅占全国进出口总额的1.5%左右,在国际劳务市场所占比重很小,我国劳动力价格低廉,具有较强的竞争力。六是抓好外出民工回乡创业工作。各地应在土地使用、税费征收、资金扶持等政策上进行鼓励和扶持,以良好的投资环境,鼓励外出民工回乡创业。
4.建立和健全农村基本保障体系和初级卫生保健服务体系
在健全初级卫生保健服务体系和以家庭养老为主的基础上,探索市场经济条件下适合农村不同地区的各种保障形式,满足广大农民的基本保障需求。一是加强农村公共卫生工作,加强农村疾病预防控制。二是推进农村卫生服务体系建设,建立社会化农村卫生服务网络,提高农村卫生人员素质,促进农村药品供应网络建设。三是加大农村卫生投入力度,合理安排农村公共卫生经费、农村卫生机构经费和建设资金,加强农村卫生经费管理。四是建立和完善农村合作医疗制度和医疗救助制度,对全体农民尤其是农村贫困家庭实行医疗救助。五是依法加强农村医药卫生和药品监管。六是加强对农村卫生工作的领导,落实有关部门责任。七是建立由政府和农民共同出资的农民社会养老保险制度。还要进一步发展农村敬老院,进一步完善“五保”供养制度。
5.制定长期稳定的农村人口政策
一是继续坚持党政一把手总负责、亲自抓,严格控制人口增长。继续巩固以宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主的“三为主”建设成果,把做好人口与计划生育工作摆到可持续发展战略的首要位置。二是建立和完善计划生育管理服务网络。坚持“以现居住地管理为主,有关部门齐抓共管,综合治理”的原则,稳定低生育水平,继续倡导晚婚晚育、少生优生。三是落实对实行计划生育家庭的奖励和优惠政策。通过发展经济和提高劳动者文化水平,增强育龄夫妇计划生育的自觉性。研究制定农村独生子女户和双女户父母养老保障的有关政策,切实落实对计划生育家庭的各种奖励优惠措施。四是切实保证人口与计划生育工作的投入。要把计划生育经费纳入政府财政预算,确保计划生育工作经费稳定增长。同时要建立多渠道的筹资体制,鼓励民间捐资、社会募捐和国际捐赠。五是加强计划生育服务能力建设。充分利用现有卫生技术服务资源,尽量共享现有人员和设备,巩固和发展服务网络,改善服务条件。建立人口和计划生育系统信息网,及时准确地掌握妇女节育生育状况,提高计划生育管理和服务水平。
关键词:教师工资;症结;外部环境;内部环境
中图分类号:G647
文献标志码:A
文章编号:1673-291X(2010)16-0281-02
1966年联合国科教文组织召开的“关于教师地位问题政府间特别会议”通过的建议中指出,鉴于“在教育事业发展中教师这种职务对人类和近代社会发展所做出的重大贡献,因而,必须确保教师的应有地位。”这一建议被普遍接受并作为提高教师工资待遇的一种依据。
“尊敬教师”和“教师获得报酬上的成功”是一体之两面。尽管当前中国社会给予教师较高的敬意,教师的职业声望迅速提高,但教师的工资收入长期处于社会中下水平。笔者的研究发现,从1994-2002年教师工资在劳动力市场各行业(十六大行业)的排位一直在十位至十三位之间波动,处于下等至中下水平。2003年的十九个行业中,教师工资排第十一位,2004年教师工资下降一位,排第十二位。仍处于中下水平。教师工资没有实现《中国教育改革和发展纲要》中提出的教师工资应处于社会的中等偏上水平的指标。可见,教师的工资待遇与其所担当的重要的科研和教育任务极不相称,教师劳动的价值量与工资报酬存在严重的剪刀差。学校出现教育质量问题、出现人才流失及教师队伍质量下降等问题。本文将就教师工资多年来依旧偏低的症结进行粗略分析,并且关注教师工资待遇的外部环境和内部坏境的变化。
一、教师收入水平受多种因素制约,工资难以达到合理水准的症结分析
教师劳动报酬有许多相关因素决定,我们拟从报酬政策的支付能力、劳动力市场和工作三个方面分析教师工资与价值背离的症结所在。
症结一:非营利性学校的教师工资以行政机制为直接决定机制,但政府报酬政策之支付能力较低。
现在人们已普遍认识到经济报偿不仅仅是成本和费用,当其成为促使教师尽自己最大努力完成预期目标的强有力的工具时,它就成为一种资产。英国著名战将伯纳德・劳・蒙哥马利(1961)就曾指出:“薪水不高的教师通常是孤陋寡闻的,其接触面和生活方式受致命限制,让这种人向学生教授连他自己都一知半解的东西是非常困难的。我们学校的教师必须是一流的,并付给相应的报酬。”
中国许多政策都向教师倾斜:要让教师成为人们最羡慕的职业;《教师法》规定,教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高;《中共中央关于教育体制改革的决定》规定,“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长”。然而摆在世人面前的却是一个令人尴尬的局面:中国教育投资占国民生产总值的比例,不仅低于发达国家,也低于发展中国家,始终在2%～3%之间徘徊,连3.5%也没有突破;“目不识丁者腰缠万贯,满腹经纶者捉襟见肘”,“臭老九不臭了,但穷教师还是穷”,在某些省市甚至出现拖欠中小学教师工资的现象;教师转行、兼有“第二职业”、下海之热潮席卷全国。
非营利性学校的教师工资以行政机制为直接决定机制,即教师的劳动报酬来源于国家教育投资中教育事业费。但政府的支付能力较低,向教师报酬倾斜的政策并未付诸实际,教师工资在社会工资比价体系中的地位无实际提高,从而造成教师行为的短期化。
症结二:学校――计划经济最后的一块保留地,劳动力市场强大的冲击波全方位地向学校辐射。
“谁力求支付最高的工资,谁就是最好的企业家”,企业越发明白企业中“无人阻止”的道理。大型的优秀企业为在吸引人才中获胜,定期进行报酬调查,用以确定整个劳动力市场内的现行工资率;在确定工资率时参考生活费用指数,使工资增长与生活费用增长大体一致。这样,劳动力在企业内可遵循比较利益原则自由选择流动,实现资源的合理配置。
毋庸讳言,中国教师的工资由政府有关部门界定,教师的劳动没有市场化。教师劳动的价格没有比照相应时期劳动力市场的收入水平,而是机械的对照国家行政机关工资制度模式,以“官本位”为基础,人为地分割教师的知识含量、贡献大小与劳动报酬之间的内在关系,从而抹杀了教师劳动的特殊性,扭曲了教师的劳动价值,降低了教师工资的标准。另外,随着中国市场经济的发育,劳动力市场的兴起,教师作为劳动力市场的一种劳动力资源,其流向必然受劳动力市场价格的调节。而学校仍实行计划经济时期的人事管理模式,以档案管理制度非理性地阻碍教师劳动力的正常流动。这样自然无法实现人才的优胜劣汰,无法达到帕雷托最优,反而加剧了教师的隐性流失。
症结三:工作分析与绩效评价的不完善以及职业计划的缺乏,教师无法充分发挥潜能和实现自我成就的需要。
详尽的工作分析、系统的绩效评价与有吸引力的职业计划对教师成功扮演社会角色乃不易之论。那么,何为工作分析(job analysis)?工作分析将确定教师完成各项工作所需的技能、责任和知识,为教师接受何种继续培训以及进行绩效评价提供依据,同时让教师了解工作的价值所在。那何为绩效评价(performance appraisal)?绩效评价能正式考察教师工作业绩,及时指出教师优缺点及潜能,为增加教师待遇提供合理、公平的基础,更有利于教师将来工作的开展。至于职业计划(Careerplanning),就是为每位教师筹划有吸引力的、适应自身的职业发展路线,充分考虑每个教师的志向和能力,真正体现教师劳动价值的计划。但由于中国工作分析与绩效评价的不完善以及职业计划的缺乏,教师无法充分发挥潜能和实现自我成就的需要,工作过程中缺乏满足感与成就感。
二、提高教师工资待遇的现实依据,一个必须重新审视的问题
1.外部环境
经济:在韩国,工业迅速发展,使得一部分有能力的教师脱离教育界而去谋取收入更丰的职业,这已经成为发展中国家的一种普遍现象。众所周知,当一国经济低迷时,人们的就业选择范围较小,工资变化对劳动力的供给影响不大;当一国经济形势较好时,就业选择范围较广,工资的变动则对劳动力供给影响较大。中国经济体制的成功改革,给中国经济注入了巨大活力和实现了前所未有的经济增长速度。中国经济的崛起,扩大了教师竞争半径、增强了教师的竞争强度。如何保证有一支高水平的稳定的教师队伍,这是中国在经济腾飞和教育扩展中面临的重要问题。
社会:李强教授在其《中国社会结构转型的两个阶段》一文中指出,改革开放以来中国社会结构明显地分成前后相继的两个阶段。第一阶段是20世纪70年代末至80年代末,社会边缘群体容易进入新体制,最先介入市场,迅速的享有
了新体制所到来的利益。因此这一阶段普通工人、农民收入有了明显提高。相比之下,社会中心群体一国家干部、知识分子和技术人员,他们和原来的体制联系密切,较少与市场结合,收入没有很大的上升。随着市场发展的深入推进,社会结构转型进入第二阶段,市场经济的发展深入到高技术产业以及金融业等。这些领域的社会核心群体介入市场后,由于知识技术各方面的优势,明显的在经济上和利益上有了很大改观,所以这一阶段表现为知识分子、技术人员的收入水平应有很大的提高。
劳动力市场:配置劳动力并且协调就业决策的市场成为劳动力市场。劳动力市场是生产要素市场,是资本市场和商品市场有效运行的前提和基础。劳动力市场通过劳动力价格反映劳动者质的差异,通过工资率促进人力资源的合理配置。随着中国市场经济的发育,劳动力市场上的制度性分割及用户籍制度、档案管理制度阻碍劳动力正常流动的情况已受到人们的广泛注意与指责,中国正努力改变这种不良状况,促使劳动力市场的良性发展。作为劳动力资源的教师,在劳动力市场中的流动必然受到劳动力价格信号的调整。
政策:中国过去的公共福利支出制度是以与低工资制度并存为前提的。现在出台的一连串政策――医疗制度改革、福利房制度改革、高等教育交费入学等,减少了公共支出,增加了个人的经济负担。这些新政策制度的顺利执行是以人们具有相应的经济承受能力为前提的。因此,国民收入应向个人倾斜,使人们实际收入大幅度提高。
2.内部环境。内部环境主要从学校和教师自身两方面进行分析
学校:随着中国经济的发展,国民经济各部门、各行业对劳动力的素质提出了更高的要求。进而社会、家庭和个人对学校的教育质量和教师素质的要求也日益提高。高工资才能吸引更多的人才加入教师队伍,学校从而对人才有更多的选择和比较,才能“优中选优”。另一方面,中国即将加入世贸组织,国外力量进入中国办学,面对国际间教育实力对比及争夺教育市场的压力下,学校求得继续的生存与发展,高素质的教师资源是前提。
教师需求:亚当・斯密说过:人的肠胃容量很小,但人在其他方面的欲望则是多得难以满足的。人有生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求。而拥有货币才能满足人们多样化的需求,因为货币是交易的媒介,又是价值的尺度。在当前,劳动是人们获取收入的主要来源。也就是说,劳动获得收入,收入满足更多需求。
价值观:“君子言义,小人言利”。过去人们谈“利”色变,追求毫不利己、专门利人的境界。改革开放后,人们更看重追求人生价值的实现。无私奉献固然是一种美德,但在为社会做出更多贡献和创造更多价值的同时获得良好的晋升机遇、获得更能施展才华的环境和更为优厚的待遇,普遍被看做是人生价值更为具体而实在的体现。
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问：在新时期编制这个《规划》有什么重要意义？
答：“十三五”时期，做好促进就业工作机遇和挑战并存。一方面，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化孕育巨大发展潜力，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，新兴产业、新兴业态吸纳就业能力不断增强，大众创业、万众创新催生更多新的就业增长点，为促进就业创造了更加坚实的物质基础。另一方面，国际经济环境依然复杂多变，国内一些长期积累的深层次矛盾逐步显现，经济发展新常态和供给侧结构性改革对促进就业提出了新的要求，劳动者素质结构与经济社会发展需求不相适应、结构性就业矛盾突出等题凸显。
在此背景下，通过编制《规划》，谋划好新时期促进就业工作，具有十分重要的意义。
一是有利于全面建成小康社会，更好保障和改善民生。就业是最大的民生。通过编制《规划》，进一步完善促进就业的政策体系，有助于实现比较充分和更高质量的就业，促进群众增收、脱贫致富和保障基本生活，为全面建成小康社会、更好保障和改善民生提供重要支撑。
二是有利于加快实施创新驱动发展战略，推动经济转型升级。通过编制《规划》，营造有利于创业的政策环境，打造覆盖全体、贯穿终身的劳动者素质持续提升机制，有助于激发全社会支持创业、参与创业的积极性，提升人才培养质量，加快培育形成新的人口红利，为加快实施创新驱动发展战略、推动经济转型升级提供动力之源和智力支持。
三是有利促进社会和谐稳定，进一步带动就业增收。就业是社会的“稳定器”。通过编制《规划》，增强经济发展创造就业岗位能力和加强重点群体就业保障能力，有助于稳定和扩大就业规模，织密筑牢社会保障安全网，兜住民生底线，为促进社会和谐稳定、进一步带动就业增收提供基础保障。
问：2011年，我们国家首次确定了就业优先战略。请问，在经济下行压力下，如何进一步增强经济发展吸纳就业能力？
答：“十二五”以来，面对错综复杂的国际形势，党中央、国务院审时度势、科学决策，坚持稳中求进工作总基调，深入实施就业优先战略，把促进就业放在经济社会发展优先位置，加快完善更加积极的就业政策体系，就业形势总体平稳、稳中向好。
增加就业的根本在于经济发展。当前，我国经济由高速转向中高速增长，处于新旧动能转换的关键时期，经济下行压力较大，对促进就业工作带来一定挑战。为此，要坚持就业优先战略，既要以大众创业、万众创新和新动能培育带动就业，也要保护能带动就业的传统动能，通过创造多样化需求带动就业，在新旧动能接续转换中促进就业。
一方面，要以大众创业、万众创新和新动能培育带动就业。大众创业、万众创新是发展的动力之源。“双创”战略的深入实施和新动能的加快培育，已成为促进经济转型、带动就业的主要力量。要继续着力深化“放管服”改革，降低市场准入门槛和制度易成本，营造有利于创业的政策环境，扩大创业参与率、提高创业成功率，增强创业带动就业能力。大力发展战略性新兴产业，加快发展平台经济等新经济形态，不断拓展产业发展新空间、创造就业创业新领域。
另一方面，要保护能带动就业的传统动能。传统的制造业和服务业等传统动能，对于稳就业促就业具有重要作用。在加快培育新动能的同时，也要加快改造提升带动就业的传统动能，形成带动就业的“双引擎”。要推动传统制造业由生产型向生产服务型转变，加快发展轻工业等劳动密集型制造业，鼓励发展家庭手工业，拓展服务业发展深度和广度，带动现代物流等生产业发展，支持发展就业容量大的家政护理等生活业，创造更多适应多样化需求的就业机会。
此外，还要加快资源枯竭城市、产业衰退地区等脱困振兴，引导劳动密集型企业向中西部和东北地区转移，创造更多就地就近就业机会，增强吸纳就业能力。
问：《规划》有哪些亮点和创新？
答：《规划》在起草编制过程中，汇聚众智、集合众力，在政策设计等方面进行了探索和创新。
一是注重加强政策协同，进一步完善促进就业的宏观政策体系。《规划》坚持实施就业优先战略，着力加强就业政策与宏观经济政策、社会政策的统筹协调。聚焦经济转型升级对就业的影响，以及重点人群重点地区就业压力大等突出问题，提出了协同发挥传统动能与新动能带动就业效应、强化重点人群重点地区就业保障等对策措施，进一步完善稳定和扩大就业的宏观政策体系。
二是着力健全长效机制，不断提升劳动者就业创业能力。《规划》从解决结构性就业矛盾、更好满足经济社会发展对人力人才资源的需求出发，提出了深化教育教学改革、研究建立终身职业技能培训制度等对策措施，着力提升人才培养质量，增强职业技能培训的针对性和有效性，打造覆盖全体、贯穿终身的劳动者素质持续提升机制，增强就业创业能力。
三是统筹发挥政府与市场作用，持续扩大就业创业服务供给。《规划》注重完善政策体系，健全促进就业相关制度，不断提高公共就业创业服务能力，更好发挥政府作用，也注重优化社会资本带动机制，支持和鼓励通过政府和社会资本合作（PPP）等多种形式，创新服务供给模式，有序有效引导并带动社会资本扩大就业创业服务供给，提升专业化服务水平，统筹发挥好政府和市场“两只手”的作用。
问：《规划》的核心内容是什么？
答：《规划》的核心内容是增强经济发展创造就业岗位能力、提升创业带动就业能力、加强重点群体就业保障能力、提高人力资源市场供求匹配能力、强化劳动者素质提升能力等“五个能力”。
一是增强经济发展创造就业岗位能力。坚持就业优先战略，以大众创业、万众创新和新动能培育带动就业，保护和改造提升能带动就业的传统动能，引导劳动密集型企业向中西部和东北地区转移，大力发展制造业和服务业，通过创造多样化需求带动就业，在新旧动能接续转换中促进就业。
二是提升创业带动就业能力。坚持深化“放管服”改革，降低市场准入门槛和制度易成本，破除制约劳动者创业的体制机制障碍，加快形成有利于劳动者参与创业的政策环境，畅通创业创富通道。强化创业服务，打通“创业―创新―经济和就业增长点”培育链条，扩大创业带动就业效应。
三是加强重点群体就业保障能力。坚持突出重点，继续把高校毕业生就业摆在就业工作首位，促进农村劳动力转移就业，强化困难群体就业援助，高度重视化解过剩产能职工安置工作，统筹做好军队转业干部、青年群体、残疾人、退役运动员等特定群体就业工作，兜住民生底线。
四是提高人力资源市场供求匹配能力。坚持发挥市场在人力资源配置中的决定性作用，加快建立统一开放、竞争有序的人力资源市场体系，提高公共就业服务能力，培育壮大人力资源服詹业，切实提升人力资源市场供求匹配效率。
五是强化劳动者素质提升能力。坚持人才优先，加快教育结构调整，深化教学改革，研究建立终身职业技能培训制度，打造覆盖全体、贯穿终身的劳动者素质持续提升机制，着力提升人才培养质量、提高劳动者职业技能，增强劳动者就业创业能力。
问：如何保障《规划》目标顺利实现、重点任务有效落实？
答：《规划》着重从三个大的方面进行总体设计和安排，切实保障《规划》目标顺利实现、重点任务有效落实。
第一，创新体制机制，构建了五大保障支撑体系。一是强化各类政策协同机制。《规划》明确提出，要将促就业稳就业作为宏观经济政策的优先目标，加强就业政策与宏观经济政策、社会政策的统筹协调，形成有利于促进就业的宏观政策体系。同时强调，要加大就业创业指标考核权重，强化政府促进就业责任，加强就业工作进度和各项目标任务完成情况的督促检查。二是优化社会资本带动机制。要通过政府和社会资本合作（PPP）等多种形式，有序有效引导并带动社会资本扩大就业创业服务供给。推动政府向社会力量购买更多基本公共就业创业服务。支持社会资本兴办教育和培训机构。三是完善就业创业服务机制。要加强基层公共就业创业服务平台建设，健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系。建立部省两级就业信息资源库，实现就业管理和就业服务工作全程信息化。加快创业培训信息化管理平台建设，实现数据、信息、资源联通共享。四是健全劳动关系协调机制。要完善劳动保障监察机制，加强劳动保障监察执法能力建设。加强劳动争议调解仲裁工作规范化、标准化、专业化、信息化建设，加快劳动争议调解仲裁服务体系建设。五是构建就业形势综合监测机制。要健全就业统计指标体系，建立有关就业新形态、创业情况的统计监测指标。加强就业形势分析研判，提高就业形势监测和分析能力。建立全国性的劳动力市场价格监测体系，完善失业监测预警机制。
第二，细化重点任务，设计了九大行动计划专栏。在广泛调研、深入论证、充分衔接的基础上，《规划》提出了支持发展共享经济下的新型就业模式、城乡居民增收行动、重点地区促进就业专项行动、创业创新人才引进计划、结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点、创业培训计划、重点人群就业促进计划、人力资源服务业发展推进计划、新型职业农民培育工程等9个专栏，对有关重点任务作了进一步展开和细化，强化了对目标任务的支撑，有利于更好地将各项任务落到实处。
第三，压实各方责任，明确了组织实施机制。国家发展改革委、人力资源社会保障部将会同有关部门，建立督促检查制度，开展《规划》实施情况年度监测，适时组织《规划》实施中期和终期评估。各有关部门也将进一步贯彻党中央、国务院决策部署，切实履行好促进就业、鼓励创业的职责，不断完善促进就业创业的政策措施，健全工作机制，明确任务分工，加强跟踪调度，协调解决重大问题，确保规划重点任务、主要措施有效落实。各地区也将结合实际，进一步细化《规划》目标和措施，抓好辖区内《规划》实施工作。
总之，我们将狠抓《规划》的贯彻落实工作，切实将促进就业的各项政策措施落到实处，努力实现比较充分和更高质量的就业。
问：针对重点人群就业，《规划》提出了哪些重大举措？
答：《规划》对做好高校毕业生、农村劳动力、困难群体、化解过剩产能职工等重点群体的就业工作作了政策设计和制度安排。
研究与贡献20世纪70年代初，一部分“人力资本理论”追随者从“人力资本理论”阵营分离出来，创立了“筛选假设理论”。1973年，迈克尔·史潘斯(M.Spence)发表《筛选假设—————就业市场信号》论文，系统阐述“筛选假设理论”，成为该理论标志性成果。1974年,美国哥伦比亚大学经济学家明瑟(J.Mineer)出版《学校教育、经验和收入》一书，对学校教育的个人收益率进行研究。之后，美国宾西法尼亚大学教授陶布曼(P.Taubman)出版了《作为投资和作为筛选工具的高等教育》(1974)一书“，筛选假设理论”成为教育经济学理论体系的重要组成部分。“筛选假设理论”认为，劳动力市场的求职者属性分为两种:一种是与生俱来不能改变的,如性别、种族、家庭背景；另一种是后天可以改变的，如教育、婚姻、经历等。后天属性中，教育是最重要的“信号”。人与人之间能力不同，同样的教育投入，能力高的人可以获得较高的教育水平，能力低的人只能获得较低的教育水平。这就是说，能力低的人要想获得较高的教育水平，需要支付多得多的成本费用，所以，能力低的人不要为获得较高教育水平支付过多的费用,从而得不偿失。该理论认为,教育信号与工资收入关系极为密切,教育水映求职者能力,教育水平高的人，教育和培训所需成本较高，生产率也较高，雇主应支付他们较高的工资。教育主要的经济价值是对求职者进行筛选，把不同的人安置在适当的岗位。该理论认为，较高工资收入的决定因素是雇员们固有的较高能力,教育只是反映个人的能力，但没有提高个人的能力，强调教育文凭的重要性，因此又被称作“文凭理论”。“筛选假设理论”对教育投资政策制定的价值是:1.教育文凭作为筛选依据,将具有不同文凭从而具有不同能力的人安排到不同的岗位。2.教育可以使人在未来就业中获得更有利的地位，人们普遍希望获得较高文凭,那些能力差的人必将为追求高学历付出更多的时间、精力和财力，推动了高等教育过快发展，导致了企业不断提高雇佣标准，造成人力资源的“炫耀性消费”。受社会发展制约，高水平教育与高失业率往往并生，出现“教育膨胀”，政府对高等教育的资助应当适度。3.就职后的在职培训，能提高雇员的专业技术能力，这种培训应克服“集团培训”，针对雇员不同特点进行多层次、多样化培训。应当大力实施各种专业资格考试，以考查人的真才实学。主张无论上过什么学，都要参加相应的专业资格考试，考试合格者国家要承认其“学历”，根据考查成绩择优录用。4.教育与工资水平呈正相关，教育水平越高的人工资水平也应当越高。“筛选假设理论”作为教育经济学理论重要组成部分，一经创立就在许多国家获得传播。社会在人力资本配置上，更注重教育文凭为信号的能力；雇主对雇员工资的确定，除依据其教育水平，还要依据其实际生产率并不断调整，使工资与生产率相吻合。政府对教育投资的重点，适度向职业教育与培训倾斜。
二、西方“劳动力市场划分”理论研究与贡献
“劳动力市场划分”理论认为，教育将人们分配到不同的劳动力市场，包括主要的劳动力市场和次要的劳动力市场。主要的劳动力市场提供的是大公司、大企业和大机构的工作岗位，这些岗位就业稳定，职业有保障，工资高，工作条件好，晋升机会平等；次要的劳动力市场提供的是小企业、小公司的工作岗位，这些岗位工作不稳定，工资低，制度严厉，晋升机会少。教育文凭、考试成绩是进入劳动力市场的重要依据。一些国家政府对高层次教育过度的财政支持，助长了高等教育过度。政府应缩小高等教育投资份额，加大基础教育投资比重。“劳动力市场划分”理论指出，在主要的劳动力市场，教育与工资间存在着正相关关系，但在次要的劳动力市场，教育与工资间却不存在着正相关关系或关系不明显。其原因在于：由主要的劳动力市场获得有满意职业保障和工作条件的人，具有较高文化教育教养，具备根据一般经济、技术、科学文化和管理原则进行运用的能力。拥有这种能力，必须具有高等教育水平、高认知能力，通晓特定技术、专业知识、公司资本价值、利润和运营情况。这些职位占有者的行动，将影响公司全局的生产率和利润，拥有较大的自，能获得优厚的工资和良好的晋升机会。由次要的劳动力市场获得工作条件的人，绝大多数是妇女，虽然有些妇女具有高等教育水平，但往往只能被充当劳动后备军，成为廉价劳动力。次要的劳动力市场提供的工作，只需要较低教育水平或根本用不着接受教育，次要的劳动力市场就业者，只能获得较低工资。“劳动力市场划分”理论的制度主义经济学派(代表人物如:美国多林格、皮奥里等)认为，雇主往往根据雇员的种族、性别、举止、口音、文化程度、考试成绩等特征，做出就业分配和安置，从而将两种劳动力市场分割固定化。主要的劳动力市场要求雇员的工作有规律，要准时、守纪律、周转率低；次要的劳动力市场容忍雇员迟到、缺席和周转率高，很多次要的劳动力市场本身就是短期和临时的。许多工人被挡在主要的劳动力市场之外是必然的。“劳动力市场划分”理论的新马克思主义学派(代表人物如:美国卡诺·爱得华兹·戈登、罗思等)认为，在资本主义由竞争向垄断过渡过程中，大企业制度形成了工人同类化趋势，垄断资本为了追求长期牢固控制，有意识地把劳动力场分化，把劳动力分割成白领和蓝领，白领加入到公司管理队伍，以优惠方式提升，蓝领工人由于不具备某些资格，不能进入白领队伍，成为低收入群体。“劳动力市场划分”理论对教育投资政策制定具有的价值是:20世纪60～70年代，许多国家政府加大教育和培训，力图把穷人从次要劳动力市场转移到劳动力主要市场，改善他们收入，缓解社会矛盾。然而受当时经济制度制约，为穷人提供的技能培训并不适用于主要劳动力市场需求，这些人不可能由教育和培训改变就业与收入。
三、国外教育投资理论研究贡献小结
概括20世纪60～70年代世界教育经济学对教育投资的研究，无论是对发达国家还是对发展中国家，教育投资都曾产生重要影响，一些国家积极调整各级教育投资结构，削减高等教育投资比重，增加基础教育投资份额。有的调整高等教育专业投资结构，更加注重应用学科建设。许多发达国家大力加强职工培训，希望改善社会就业和分配。上述政策对缓解过度教育压力，稳定社会和发展经济产生了重要作用。“人力资本理论”关于教育对经济增长的贡献以及学校质量对教育收益的影响，使人力资本理论在世界经济发展中处于核心的地位，迅速地改善了各国教育投资行为，带来教育的大发展。“筛选假设理论”主张将教育文凭作为依据，将具有不同文凭的人安排到不同的岗位，使教育在人力资本配置中发挥重要作用；主张加强在职培训，加大了各国政府对职业教育与培训的投资。“劳动力市场划分”理论对各国政府加大在职教育与培训，重视次要劳动力市场公平问题，削减高等教育投资比重，增加基础教育投资份额，起到了指导作用。上述理论尽管在不同程度上都存在一定局限性，但从世界各国教育投资政策改革的实践看，仍显示了重要的经济价值。20世纪80年代，国外经济学、教育经济学学者对政府向学校拨款的方式、拨款的比例，教育资源的利用效率，教育投资的个人收益率等问题展开了研究，研究方法更趋向于实证分析、个案分析和国际比较，并提出了一些相应的政策建议。20世纪90年代，国外学者对教育与经济增长、教育与劳动力市场、教育与收入分配、教育收益、教育财政、教育投资总量和由谁来承担教育投资等问题展开了研究。有多项研究证实，人们接受较多的学校教育与具有较高的收入相关联。学者（Johnson1982）、(Castells1989)通过对日本与亚洲四小龙的比较研究认为：在其他情况相同时，一个较均等化的收入分配方式，有可能促进经济发展。在成功的经济实体中，国家政策应重视发展教育，以鼓励人员参与的机会均等，以刺激企业的革新创造。研究指出，韩国、新加坡等国家的成功，证实了高质量的公立教育在培养劳动力适应激烈竞争、变化多端的现代生产过程中的重要性，也证实了“发展主义政府”的关键作用。美国著名经济学家列文（H.M.Levin1998）提出，历代以来，受教育程度总是决定代际社会与职业流动的重要机制。提出，应寻求新的经费来源、降低单位产出成本和提高教育质量，以改进教育投资决策。著名美籍教育经济学者曾满超（M.C.Tsang1998）提出，发展中国家和发达国家的大量文献证实：教育投资的收益率通常高于物质的收益率；初等教育具有在所有教育水平中最高的收益率；学术性中等教育具有高于职业或技术教育的收益率；高等教育的私人收益率高于社会收益率。认为，应鼓励有关教育成本的研究。对生均成本和其他成本指标的研究，应当周期化进行，以用于监控和诊断教育资源的配置和利用。上述研究的主要目的在于，为教育提供充足的资源，促进教育适时地发展。
四、西方教育投资理论对职业教育投资影响
一、加强政策引导，保持办学的连续性，促进学校稳定发展
国家政策是办学的指航灯，“给钱给物不如给一个好政策。”上级校要多争取一些利于办学的优惠政策，并给一些自由度，不要统得过死，给一个发展的空间。在办学过程中一定力求办学的政策的连续性，以利于农广校办学的长办不衰。
二、以服务为宗旨，推进办学模式和办学机制的创新
强化服务意识，办学模式上要坚持实事求是，探索灵活、多样、开放的办学模式。
继续发挥农广校体系办学、声像文字教材配套的优势，中专学历教育常年招生不断档，根据本地区实际设置专业，走与部门、企业联合办学之路，如与畜牧局联合开办畜牧专业、与计生委联合开办人口与计划生育专业、与企业的“订单培养”等，实现优势互补，联合培养，相互促进，共同发展。加大了管理的力度，增加农广校的吸引力，将办学真真正正落到实到，受到当地老百姓的欢迎。
坚持学历教育与培训并举，以社会需要为准则，不拘一格培养人才。按照市场经济的要求，坚持学历教育与中短培训并重，采取灵活的学制和学分形式，推行弹性学习制度。
稳固学历教育阵地。招生中加强与企业和人才、劳务市场联合，广泛收集人才和劳动力市场需求信息，推动学校面向市场办学，设置专业。要走出农广校的圈子，与本地高等院校的联合办学，开办专科、本科等不同层次的学历培训。同时充分利用高校人才优势，带动中短培训，使农广校办学之路走的更宽更广，与科技前沿结合更紧更密。
加强中短期科技培训，大力开展农村劳动力转移培训。中短培训针对性强，时间短，见效快。一般采取“一技一训”、“一业一训”、农闲系统培训、农忙急用培训的形式，解决生产者中的实际问题。培训的重点是乡村基层干部、农业科技人员及具有一定文化水平的农民群众，目的是造就和培养一大批有文化、懂技术、善经营、会管理的新型农民。认真实施国务院办公厅批转的农业部门等六部门《2003-2010年全国农民工培训规划》和国务院批转的《2003-2007年教育振兴行动计划》中提出的“农村劳动力转移培训计划”。努力抓好农村劳动力向非农业和城镇转移前和转移后的培训，促进民工由“体力型”劳动者向“技术型”劳动者转变。发展高等教育后的继续教育。随着人们学历水平的不断提高，农广校要借助于现代的通讯技术，与高等院校联合，开展网上继续教育和远距离教育，使农广校办学的面更加宽广，活动更加活跃。在教学过程中，注重能力的培养。学习方式要灵活，要考虑学员多元化社会角色，采取个别辅导、集中面授与自学相合、现场答疑与网络教学配合等多种方式。在考核的方式上也灵活，考核做为学习的终结性环节，倍受成人学员关注，针对成人学员学习务实性较高的要求，在考核的方式上适时采取测验形式外，加大技能成绩的比重，对于技能型内容，应提倡现场操作的考核方式，在规定的时间内，要求学员完成某项技能操作或技术开发。
