关键词：国有资本经营预算支出；民生财政；福建省
中图分类号：F123.7 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）05-0079-03
一、问题的提出
随着我国国企的改革重组与国有资本经营预算制度的日益完善，国有资本收益及国有资本经营预算规模不断扩大。数据显示，2011年我国中央国有资本经营预算支出为769.53亿元，其中主要用于央企兼并重组、央企改革脱困补助、国有经济和产业结构调整等，而用于教育支出、社会保障和就业等民生支出则仅为0.72亿元（其中，用于教育支出0.21亿元，用于社会保障和就业0.51亿元）。国有资本经营预算支出“国企内循环”的非民生倾向引起学术界学者的关注，诸多学者主张我国当前应提高国有资本收益，将一定比例的国有资本收益直接用于民生支出，并逐步增加国有资本收益对教育、医疗卫生、社会保障等民生方面的投入。本文认为，由于国有资本经营预算在实质上是归全民所有的，因此，只有向民生财政倾斜的国有资本经营预算支出才能体现国有资本收益的“取之于民、用之于民”的本质。
笔者通过梳理近几年有关国有资本经营预算的已有研究成果，发现对福建省国资预算问题的研究还不多，尤其是从民生财政的视角下的研究成果更少。福建省的国有资本经营预算支出基本上是用于省属出资企业的改革重组、项目投资等，实质上国有资本经营收益仍用于“国企内再循环”。本文认为，当前福建省国有资本经营预算用于改善民生问题的条件已然成熟，并以此为切入点，尝试探讨民生财政导向下福建省国有资本经营预算的问题。
二、国有资本经营预算支出用于民生财政的一般理论分析
（一）内涵界定
1 民生财政
目前学术界对民生财政并无统一的内涵界定，不同学者所采用的概念、所支持的观点各不相同，但多数学者均认为在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位的财政，称为“民生财政”（安体富，2008）。
2 国有资本经营预算与国有资本经营预算支出
按照《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（国发【2007】26号），所谓国有资本经营预算，是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算包含了预算收入和预算支出。国有资本经营预算支出是指政府对国有资本经营收入预算部分制定支出计划。本文对国有资本经营预算的探讨主要是探讨其预算支出问题。按照《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，国有资本经营预算的支出范围主要包括资本性支出（为适应国家产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要的支出；费用性支出（用于弥补国有企业改革成本等）和其他支出；关于其他支出，意见中并未明确提出，只是提出“必要时，可部分用于社会保障等项支出”。
（二）国有资本经营预算支出用于民生财政的理论基础
1 委托理论
20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯在对企业的研究中发现，企业的所有者兼当经营者的情况存在极大的弊端，他们倡导企业的所有权和经营权分离，并在非对称信息博弈的基础上提出委托理论。他们认为，所有权与经营权的分离，会导致委托人和人之间的信息不对称，产生道德风险，即人可能会谋求自身短期的利益而损害委托人的长期利益的机会主义行为，所以委托人为了避免道德风险以及监控人，就需要通过诸如订立合约等方式，这会产生成本。因而，委托理论的核心就是如何设计合理的激励监督机制来控制成本，从而实现委托人效用最大化。
当前我国的国有资产管理就属于一种委托关系。根据2007年我国出台的《物权法》中第45条规定：“国家所有的财产，属于国家所有即全民所有，国家财产由国务院代表国家行使财产所有权。”这一条款明确地指出全民是国有资产的所有权人。国有资本归全民所有，而政府则作为全民的人、为了全民的利益进行国有资本经营预算的管理。委托理论阐述了全民是国有资产最终所有者这一理论核心。因而全民作为国有资产的所有者、依法取得国有资产收益的权利是受法律保障的，国有资产的经营收益应当为全民所共享。
2 社会分红理论
社会分红理论是由英国经济学家詹姆斯·米德最先提出来的。米德的“社会分红”构想为：国家的公共资源的所有者是全体国民，国家把从投入公共企业的资本和土地所获得的利润除了一部分用作公共企业的再投资外，另外一部分应作为社会分红分给全体国民。这种社会分红，是一种不同于救济金的、每个公民不需其他附加条件就能公平获得的红利。
社会分红理论在实践中一个较为成功的实践模式是美国阿拉斯加州所采取的分红形式：将本州国有资产设立独立于政府之外运营的“资源永久基金”，以至少25%的石油资源及其相关收入作为这一永久基金的收入来源，向在本州居住满6个月以上的公民发放现金红利。此外，不少发达国家也进行社会分红。比如瑞典，其国企利润分红是中央财政预算的基本来源，一些比较重要的国企所需上缴的红利比例占其净利润的比重大，如其铁路业公司至少要上缴净利润的1/3作为利润分红。
在我国，有不少学者研究詹姆斯·米德的社会分红理论，并思考将其付诸实践的思路。谢国忠和张维迎等学者就曾经提出“将国企股票（或部分外汇储备）作为分红、平分给每个老百姓”的社会分红思路；学者崔之元也曾提出建议，“用一部分国有企业利润建立‘中国人民永久信托基金’，将此永久基金的投资所得收益的一部分直接分给公民。”尽管这样的提议因为现实的不切实而受到其他众多学者提出各种强有力的否定理由，而我国确实也尚未达到可以做这样的社会分红的物质条件，但社会分红理论对于我国国有资本经营预算支出的确定仍然具有重要指导意义。根据社会分红理论，既然全民是国有资产的所有者，国有资本收益理当为全民所共享，在直接分红条件尚未成熟时可通过政府将国资预算收入用于民生性支出，以增加公共产品供给、加强民生财政支持力度、改善民生等方式，让全民享受国资收益所带来的福利。
三、福建省国有资本经营预算的发展现状
2004年5月，福建省正式成立国有资产监督管理委员会，2007年国务院出台《关于试行国有资本经营预算的意见》后，福建省国资委开始着手国有资本经营预算的相关工作。
（一）福建省省属出资企业国有资本总量现状
福建省国资委确定了29家履行出资人职责的企业。之后，福建省国有企业进行整合重组，目前省国资委确定的出资企业调整为16家，包括福建石油化工集团有限责任公司、福建省轻纺（控股）有限责任公司、福建省冶金（控股）有限责任公司等。
从行业分布上看，履行出资的16家省属国有企业（包含其子企业）多为省重点支出产业的企业，如冶金、汽车、煤炭等行业，其国有资产总量在2004年时达427.55亿元，占福建省国有资产总量的38.3%。近几年来，通过国有企业改革重组，福建省国资委出资企业总规模持续扩张，经济效益不断创造新高，发展态势又好又快。笔者从福建省人民政府国有资产监督管理委员会网站所公布的数据中整理得，2009年，省属出资企业资产总额2579.64亿元，负债总额1586.33亿元，净资产993.31亿元，其中国有权益743.23亿元，比增10.2%；累计实现主营业收入863.57亿元，利润总额31.96亿元，实现国有净利润13.37亿元。2010年，省属出资企业资产总额3258.79，净资产为1208.8亿元，增长19.2%；累计实现主营业收入1104.13亿元，增长27%，利润总额68.78亿元，增长90.6%；2010年省属出资企业不仅利润上升幅度大，而且部分企业扭亏增利成效显著，据统计，轻纺控股和石化集团实现扭亏增利为7.58亿元和2.8亿元，汽车集团减亏2.76亿元。2011年，省属出资企业资产总额4946.62亿元，同比增长22.9%，实现主营业收入1470.3亿元，利润总额90.65亿元，增长14.8%。
（二）福建省国有资本经营预算的发展现状
1，福建省国有资本经营预算政策文件的现状
早在2004年，福建省就了《关于省属企业国有资产监督管理工作若干问题的通知》（闽政[2004]16号），为深化福建省国有资产管理体制改革、实现国有资产监督管理工作的有序衔接作出了相关规定。在2007年初，福建省结合本省国有资产现状、出台了《福建省人民政府关于印发福建省人民政府国有资产管理委员会所出资企业国有资本收益管理暂行办法的通知》（闽政[2007]1号），对国有资本经营收益的相关工作予以确定管理办法。此外，还了诸多福建省国资政策法规，如《关于加快所出资企业权属企业公司制改制的通知》、《关于印发的通知》、《关于信息公开范围的意见》等，在政策文件上对有关的省属出资企业国资管理的相关工作作出政策法规上的明文规定。
2 福建省国有资本经营预算的制度与执行现状
福建省的国资收益收支计划的编制主体为福建省国资委，省国资委编制所出资企业国资收益收支计划草案，同时坚持“方向明确，简便易行，监管到位”的编制原则。在国资收益的收缴范围和收缴比例上，福建省共有16家省属出资企业。省国资委按所出资企业年度生产经营情况、盈利能力、现金流量及企业发展战略、国有经济布局结构战略性调整等具体情况，来确定所出资企业年度净利润的上缴比例，上缴比例原则上不得低于当年度企业可分配利润（按照《所出资企业国有资本收益管理暂行办法》，企业可分配利润是指按经审计的会计报表计算并弥补以前年度亏损、集体法定盈余公积金后的企业净利润）的20%直至全额。国有控股公司应当按省属国有股权比例分红，坚持同股同利。在国有资本经营预算收入方面，福建省国有资本收益主要包括所出资企业应上缴的净利润、股利、国有产（股）权转让收益及其他收益。在国有资本经营预算的支出方面，福建省暂定国有资本收益的主要支出为补充企业改革成本不足、资本性支出、担保支出、其他专项补贴和应对突发事件所需的必要支出以及省委省政府确定的其他支出事项。
四、民生财政视角下福建省国有资本经营预算支出存在的问题分析
（一）国有资本经营预算支出的非民生倾向
福建省国有资本经营预算支出的非民生倾向表现在政策制度的设计和预算支出的实际执行这两方面。在政策制度设计方面的非民生倾向表现在，政策文件中关于预算支出的去向方面并无民生倾向的规定。《福建省人民政府关于印发福建省人民政府国有资产管理委员会所出资企业国有资本收益管理暂行办法的通知》中第19条关于国有资本收益的主要支出规定中，4个主要支出方向并未有对国有资本收益用于民生财政支出的相关规定，仅仅是在“补充企业改革成本不足”一项中的为所出资企业在改革中人员安置提供的“支付欠缴的社会保险费”的资金支持，而对于国有资本收益弥补社会保障基金缺口、国有资本收益用于教育与就业等民生性支出均未有说明。此后福建省出台的有关国资预算管理方面的文件，同样并无有关民生性支出的相关规定。在预算支出的实际执行方面表现在，福建省国资预算支出都是资本性支出，即用于省属出资企业的改革与兼并重组、再投资等，基本没有对民生建设有支出。
（二）国有资本经营预算与公共预算关系紊乱
此外，在民生财政视角下，福建省国资经营预算存在着诸如国有资本经营预算与公共关系紊乱等问题。在国有资本经营预算编制上，没有厘清国资经营预算与公共预算之间的关系，二者尚未明确的关系，会影响到国资预算工作的进行，包括收入的归属和支出范围等，导致国资经营预算的低效率。
（三）国有资本经营预算制度亟待健全完善
尽管福建省国有资本经营预算已明确了国资委作为编制主体，然在几年来的实际操作上，福建省国有资本经营预算制度还存在的一定的问题，国资预算制度有待进一步健全和完善。例如在预算的编制方面，尚有一些预算科目设计等技术问题亟待解决；国有资本经营预算工作的开展缺乏有力的监督机制；信息披露机制缺失，数据不透明，有关部门及社会公众难以及时了解相关信息，也使得国资预算工作会因缺乏大众的监督而导致一些损害国资经营收益的违法行为。
五、民生财政视角下福建省国有资本经营预算支出的思考
（一）国有资本经营收益的支出应向民生倾斜
1 省国资预算支出应以省属出资企业与民生建设共赢为原则
福建省省属出资企业所上缴的红利，大多数是用于这些出资企业的改革重组、项目投资等，实质上是在国企内循环，几乎无用于民生财政支出。如果国资收益全部用于国企的再投资、改革重组等，那么全省人民就享受不到这部分国有资本经营收益的成果，不符合国有资产归全民所有的实质；而如果将大多数国企红利等国资预算收益用于民生财政支出，又显然福建省目前尚未达到这样的物质条件。因此，如何在国有资本经营预算以收定支的基本要求之下安排国有资本经营预算的国企改革重组等支出和就业、社保、就业等民生性支出，使得国有资本经营收益的预算支出效用最大化，是我福建省进行国有资本经营预算的难点。对此，本文认为在省国资预算支出上，应当坚持以省属出资企业与民生建设共赢为原则，国有资本经营预算支出的使用应当在用于国企支出和用于民生建设支出二者之间寻求一种耦合，以实现国有资本经营预算和公共预算的划转衔接。
2 关于民生倾向的支出在政策文件上的表述应当逐渐具体化
缺乏政策文件的明确规定，会使得有限的国有资本经营预算在面对国企改革、产业结构调整、重要项目投资等各项支出的巨大需求时，往往就忽视民生性支出。我国国有资本经营预算支出用于民生财政支出需要有可靠的法律制度保障，因而应构建以“宪法为前提、民主为核心、法治为基石”的国资预算支出的框架（陈少晖、朱珍，2012）。对此，本文认为，可借鉴重庆市的做法，将国有资本收益的30%上缴财政，用于民生，服务社会。针对福建省的现状，可先出台有关国资经营预算用于民生性支出的试行文件，等条件成熟后，再逐渐确定民生性支出的范围、额度、方式等，最后将包括民生性支出的具体范围、如何投入（即现金分红模式或直接充入社会保障基金等）、投入额度或投入比例等在内的较为细致的内容加以正式的明确规定。通过明确的法律及政策文件表述，让民生性支出在国资经营预算工作中得以切实安排与落实，使国资收益的民生性支出得到可靠保障，转变民生性支出要让步于资本性支出的现状。
3 在使用上，从社会保障支出逐渐推广到其他方面的民生性支出
就福建省当前来看，国有资本预算收入是有限的，而教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等民生性支出需求均较大，尤其是社会保障方面的需求大而迫切。社会保障是整个社会的“安全网”，其支出具有较强的支出刚性，且面临着巨大的资金缺口压力，急需稳定的、可预见的资金来源。因此，本文认为在福建省国有资本经营预算发展还不够成熟的情况下，国资预算的民生性支出可先用于支持民生建设中最需要资金支持的、最让社会公众受益的领域——社会保障，随着日后国有资本经营预算收益规模的扩大，等条件成熟后再逐渐推广到教育、就业等其他方面的民生性支出，让全省人民能切实享受到国有资本收益的成果。
（二）进一步健全和完善福建省国有资本经营预算制度
1 厘清国有资本经营预算与公共预算的关系，建立二者间的衔接制度
福建省国有资本经营预算应厘清其国有资本经营预算与公共预算间的关系，切实把国有资本经营预算从公共预算中相对独立出来，在二者相对独立的基础上建立二者的衔接关系，让国有资本经营预算用于民生财政支出在预算编制上有据可依，同时也有利于强化国资预算和公共预算之间的相互监督制衡。
2 构建规范的国有资本收益的收支及其监督制度
倘若国有企业监督控制体制不健全，分红制度即使制定了，也会因缺乏相应的制度保障和制度监管而无法有效率地、甚至是无法顺利地执行。因此，福建省财政部门及各级国有资产管理部门应构建一套规范的国有资本收益收支及其监督制度。在国有资本经营预算收益方面，全面核实各项国有资本收益范围，确保国有资本收益应缴尽缴、足额上缴和按时上缴；建立责任追究制度，对未按规定期限缴纳、拖欠挪用截留及私分国有资本收益等违法行为，追究相关的责任并予以惩罚。同时，在国有资产经营预算支出方面，省国资委应当加强对国有资产预算支出的经常性全方位监督和审计，以促进国有资本经营预算支出目标及其效率的提高。
关键词：国有资本收益；确认；国有资本收益监管
1 国有资本经营收益的构成
从整体来看，国有资本经营收益按形式可分为两大部分：一是税后利润类收益，即企业实现的税后利润应属国有资本分得的部分，包括股息、红利、承包上缴利润等；二是产权(股权)转让类收益。具体来讲，国有资本经营收益包括以下内容：
(1)国有企业应上缴国家的税后利润，是指企业税后净利润扣除弥补以前年度亏损后的余额，按一定比例上缴的税后利润，上缴后的余额可按规定提取公积金、公益金。
(z)有限责任公司中国家作为出资者按照出资比例应分取的红利，是指有限责任公司中，国家作为出资者根据股东会批准的利润分配方案，按照出资比例应分得的红利。
(3)股份有限公司中国家股应分得的现金股利，是指经股东会批准的利润分配方案中国家股应分得的现金股利。
(4)国有产权转让收入，是指国有企业的产权持有人转让国有产权取得的收入。
(5)对有限责任公司中国家出资转让的收入、股份有限公司中国家股股权转让(包括配股权转让)的收入，是指国家出资转让收入、国家股股权(配股权)转让收入。
(6)各级政府授权的投资部门或机构以国有资产投资形成的收益应上缴国家的部分。
(7)其他非国有企业占用国有资产应上缴的收益和其他按规定应上缴的国有资本收益。
2 国有资本收益的确认
国有资本收益的确认包括对国有资本投资企业的会计收益进行确认和对国有资本应当分得收益进行确认两部分。
(1)企业会计收益的确认。国有企业会计收益的确认实际上是根据会计准则和相关法规，确认会计利润的真实性，防止利润虚增或虚减。国有企业按照规定，年末需依据有关会计账簿记录和相关财务会计资料，编制上报财务决算报告，反映企业年末结账日财务状况和年度经营成果、现金流量、国有资本保值增值等基本经营情况。中央企业于2008年1月1日起全面执行新企业会计准则。执行新准则，相同的经济业务采用不同的会计政策处理，将影响企业的财务状况和经营成果。进而影响国有资本收益。
(2)国有资本应分得收益的确认。国有资本应当分得收益的确认是指根据有关财务法规确认国有资本应分得的利润。防止同股不同利。在确认国有资本应分得收益时应贯彻以下原则：①等量资本获取等量收益。防止企业在内部人控制下。采取各种手段侵蚀国有资本股权收益。如同股不同权、同股不同利、国有股低价转让、剥夺国有股配股权等。②统筹兼顾，适度集中。要统筹兼顾企业自身发展和国民经济宏观调控的需要，合理确定国有资本收益分配的比例。从既有利于继续支持国有企业改革和发展，又有利于国家宏观调控、规范企业收入分配秩序出发，国有资本经营预算初期，国有企业税后利润收取比例的确定，应以“适度、从低”为原则。③循序渐进，分类处理。我国不同行业企业由于受不同条件因素的影响，税后利润水平差异很大，不宜采取“一刀切”的办法，统一确定一个上交比例。因为企业的现金流和资本结构不同，对不同行业的不同企业需要一个不同的比例。
3 国有资本收益的监督管理
国有资本收益在管理上存在的主要问题，一是国有资本收益的确认不正确。二是国有资本管理过程存在层层授权、链过长，导致信息层层失真。因此，构建一个有效的国有资本收益监督管理机制，是防止国有资本收益的流失和转移的必要措施。监督主体包括企业、社会中介机构和国家。
3.1 企业监督
国有资本收益的企业监督主要是指公司治理结构、内部审计及内部控制系统。(1)公司治理结构。内部治理主要是通过一定的制度安排，使出资者(股东)能够运用自己享有的监控权来建立对其人(经营者)的监督和约束机制。这种制度安排包括以下几方面：①促进股权多元化，引入更加积极的股东，提高公司内部治理结构的有效性。②增强董事会的功能，建立对经理人员的有效约束机制。③强化监事会权威。现实中，上市公司监事会的权威和受重视程度往往不够。④以股权激励方式建立市场化、动态化、长期的激励机制。(2)内部审计。在企业决策、执行与监督组成的企业管理体系中，内部审计处于监督位置上，代表经营者对本企业和基层单位进行经济监督评价。在我国的审计体系中，内部审计发挥着基础性的作用。(3)内部控制。设计合理并且执行有效的内部控制可以保证财务报表的可靠性，减少财务信息失真，保证国有资本收益确认准确。
3.2 社会中介机构监督
国有资本收益的社会中介机构监督主要指会计师事务所对国有资本收益实施的监督。在现实中，会计师事务所在国有企业年度财务决算、国有企业改制及国有资产评估中均扮演着重要的角色。其中，注册会计师受托对国有企业财务报表进行审计，在一定程度上保证企业会计收益的准确确认。为保证企业年度财务状况及经营成果的真实性，根据财务监督工作的需要，国资委统一委托会计师事务所对企业年度财务决算进行审计。
3.3 国家监督
(1)审计监督。在我国审计监督体系中，国家审计处于最高层次和主导地位，它的重要职能之一就是对国有资本进行宏观和微观的监督。从宏观角度看，政府审计部门要在审查监督国有资本配置与使用的合理性和合法性方面、重大投资项目的监督方面、在国有资本收益分配的合理性与合法性方面要发挥应有的监督作用。从微观角度看，政府审计部门对企业财务状况和经济效益状况也要进行监督。与注册会计师审计共同形成防止国有资本收益流失的防线。(2)外派监事会。2000年3月，国务院颁发了《国有企业监事会暂行条例》，进一步明确监事会以财产监督为核心，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资本及其权益不受侵犯。
[关键词]国有资本经营预算 公共预算
建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算是当前我国财政改革的一项重大课题，也是贯彻党的十六大关于深化国有资产管理体制改革系列探讨的一项重要内容。
一、国有资本经营预算的涵义及与公共预算的关系
（一）涵义
严格来讲，我们当前要建立的应是国有资本经营预算而非国有资产预算，因为国有资本和国有资产不同，国有资本也可称为经营性国有资产，特指处在竞争性领域的国有资产，主要特征是具有盈利性而不是公益性，而国有资产则泛指国家所有的资产。目前，我国各级国有资产监督管理委员会作为“出资人代表”管理的主要是国有经营性资产，非经营性国有资产由财政部门管理，土地与其他资源性国有资产归各主管部门管理，因此作为公共财政框架下政府出资人管理企业国有资产与财务工作的结合点，作为市场经济条件下实现所有者职能、确保出资人到位的基本手段，当前需要的是将国有资本经营预算与公共预算分离，而非将全部国有资产预算和公共预算分离。因此，国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，即是对政府在一个财政年度内经营性国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具，反映国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配和再投资关系。国有资本经营预算就是要通过计划，反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动，以实现国有资本的保值增值，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资产的优化配置，并服务于政府的社会和经济管理的总体目标。
（二）公共预算与国有资本经营预算的关系
一般来说，政府公共预算的编制和实施体现了政府的社会管理职能，其分配主体是作为社会管理者的政府，分配的目的是为了满足社会公共需要，分配的手段主要是凭借政治权力经由非市场的渠道进行分配，分配的形式主要是税收，并安排各项具有公共需要性质的支出，其中包括经费性和公共投资性支出，其支出必须严格控制在税费收入的范围内，保持收支平衡。公共预算从性质上看是供给型预算。
国有资本经营预算则体现政府的国有资本所有者职能，其分配主体是作为资本所有者代表的政府，它以国有资本的宏观经营并取得宏观经济效益为分配目的，以资本所有权为分配依据，并以竞争性市场为其活动范围，其收支内容基本上是围绕着对经营性国有资产进行价值管理和分配形成的，因而国有资本预算是经营型预算。国有资本经营预算的基本目的在于划分政府的社会管理和资产所有者双重身份的不同属性和不同要求，实现政府公共预算与国有资本经营预算分离，把政府作为社会管理者征收的税收收入和作为资产所有者获得的资本经营收益，分别纳入公共预算和国有资本经营预算进行管理和使用，以期体现既有利于政企分开、政资分开，又有利于深化国有资产管理和营运效率改革的目标。
因此，公共预算和国有资本经营预算是两个相对独立的预算体系，既各自独立又有一定的内在联系。从联系来说，两者之间存在着税收缴纳以及财政补贴和转移性收支的关系，国有资本经营的绩效必然影响公共预算收支，但国有资本金的性质决定了其追求经济效益、保值增值的特征，由此决定了国有资本经营预算须根据财务运行的规律，按照宏观财务预算的要求反映国有资本的经营过程及结果。
二、我国现阶段建立国有资本经营预算的客观必要性
长期以来，我国对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支一起，混收、混用、混管，这种作法无法体现出政府作为社会管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。如何尽快建立国有资本经营预算，以单独反映国有资本经营活动状况，确保国有资产保值增值和再投资的有计划进行，已成当务之急。因此，我国现阶段建立国有资本经营预算的现实意义主要有如下几点：
（一）有利于建立和完善社会主义市场经济体制
随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府的职能范围发生了较大的转换，国有企业日益成为独立参与市场活动的、自负盈亏的市场主体和法人实体，从而相应要求政企分开、政资分开。这种变化决定了国有企业与政府有着双重关系：一方面，作为独立的市场主体，其对政府公共财政的贡献应同其他非国有企业一样，主要通过照章纳税来体现；另一方面，作为市场经营主体，其对投资者或产权人的贡献，应通过向出资人上缴投资收益来实现。由此决定了我国政府经济管理职能是双重的。而政府预算作为反映政府活动的范围和方向、保障国家发挥其职能的工具，自然要随着政府职能的转换而进行相应的改进，使政府以不同身份行使的职能反映为预算上不同性质的收支，就是要分别建立公共预算和国有资本经营预算，政府负责对企业实行有效的产权制约、引导和监控，维护国有资产的合法权益；企业按照国家有关国有资本与财务管理的规章制度，承担国有资本保值增值的法律责任。基于此，通过单独设立国有资本经营预算，集中管理国有资本运营，特别是国有资本收益与再投资活动，有助于在预算制度方面，将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分开。
（二）有利于提高国有资产整体运营效益
党和国家提出的国有经济战略性调整，支持发展混合经济和国有企业改革发展与制度创新等重大举措，已使我国国有经济发生了根本性变化，国有企业有进有退，有所为有所不为的机制正在形成。国有资产正从一般竞争性领域退出，同时增强财政对支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业的投入，增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的支配地位，促进国民经济结构优化和升级，引导和带动整个社会经济的发展。国有资本经营预算的设立，有助于对国有资产实行资本经营，促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，最大限度提高国有资本的营运效率，发挥国有资本在我国国民经济发展中的骨干作用。此外，通过设立国有资本经营预算，还有助于对财政投资按其不同性质实行分类管理，克服过去在建设性预算条件下，由于公益性投资与经营性投资不分而导致的财政对基础性设施投入不足问题，促进国有资产运营宏观经济效益的提高。
（三）有利于维护国有资产所有者权益
随着我国经济体制改革的不断深入与政府职能的转变，国家逐渐将国有资产经营权交由企业行使，但由于相应的监督约束机制尚未完全建立，在一些企业中出现了“所有者缺位”现象，如产权界定时存在产权代表不确定，产权交易中国有资产流失严重，资产经营中所有者权益无保障等。为正确、全面体现依据国有资产所有权而形成的政府分配活动，保证国有资产所有者权益不受侵蚀，有必要通过建立国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有权益。
（四）有利于公共财政预算框架体系的建立
随着社会主义市场经济的不断发展和深入，逐步建立与其相适应的公共财政框架的任务更加明确和突出。建立国有资本经营预算正是为完善公共财政预算体系，实现财政对国有资产的管理从计划、行政管理为主向市场化运作的产权营运为主的转变。通过国有资本经营预算的编制、执行及决算的全过程监控，更有效地实行国有资产进退机制，促进经济结构的合理调整和优化升级。另外，建立国有资本经营预算也是依法理财，体现政府预算透明、高效的需要。即通过国有资本经营预算，将国有资产收益及其再投资置于国家的制度框架及法律监控之下，从根本上规范其管理。同时国有资本经营预算通过人大监督，真正为社会公众行使国有资产经营情况的知情权和监督权搭建起一个信息平台。应该明确的是，国有资本经营预算是政府预算框架体系的有机组成部分，政府预算的完整性不仅不能因机构、预算的分立而被肢解，相反必须得到加强。
（五）有利于国有资产管理部门职能作用的发挥
国有资产管理部门———国资委作为出资人，其职能主要是对国有资本进行监督管理，包括国有资本总量与结构的调控管理、国有资本的经营管理和产权管理。国有资本经营预算是国有资本经营的财务计划，反映了计划期内国有资本的经营目标，要按预算管理程序上报各级政府，并在经各级人民代表大会批准后产生法律效力，有利于国有资产管理部门职能的发挥和责任的明确。
三、国有资本经营预算的编制
（一）国有资本经营预算的编制目的
开展国有资本经营预算工作应当遵循确保重点、效益优先的原则，加强对收益及投资的管理，强化国有资本运营中的风险控制，促进结构调整和资源优化配置，提高资产运营效率。为此，编制国有资本经营预算要达到以下目的：1 加强对国有资本的整体规划和调控，进一步规范国有资本管理、监督、营运主体之间的关系，实现国有资本收益的最大化；2 进一步明确和落实国有资本出资人的收益权，完善收益分配的管理程序，维护国有资本出资者的合法权益；3 强化国有资本营运的过程监控，反映国有资本经营过程、结果以及经营效率的财务信息，加强国有资本经营收益的管理，提高资本营运质量；4 形成一套既符合国有资本管理需要，又能体现国有资本运营机构内部规范化运作的制度及程序。
（二）国有资本经营预算的编制主体
目前对国有资本经营预算的编制主体存在较大分歧。一种观点主张应由财政部门编制国有资本经营预算，理由是《预算法》规定政府预算的唯一编制主体是财政部门，而且企业的国有资产与政府的预算有着千丝万缕的联系，因而为维护政府预算的完整性，也要求由财政部门编制国有资本经营预算。另一种观点则认为各级国有资产管理部门———国有资产监督管理委员会（国资委）是代表各级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。这就决定了国有资本经营预算和公共预算共同构成我国的政府预算体系。由于两种预算性质不同，其中国有资本经营预算体现的是国家作为国有资产所有者的身份，因而建议由国有资产管理部门———国资委编制国有资产经营预算，并与各级政府财政部门编制的公共预算共同形成政府预算。笔者认为国有资本经营预算的编制主体不应拘泥于原有的模式，而应取决于该预算的编制目的和内容。如果明确了我们目前所要构建的是经营性国有资本预算而非整个国有资产预算，这个问题的答案就有了，即应由国有资本的产权主体———国资委作为国有资本经营预算的编制主体。
我国目前的国有资本监督管理体制可以称作“两级三层”模式，即建立中央和地方两级“国资委”，及国资委———授权国有资产经营公司———国有资本控股、参股公司三个层次。其中，国资委作为国有资本出资人的代表应对人民代表大会负责；授权国有资产经营公司应对国资委负责，因此，国资委和授权国有资产经营公司都是国有资本经营预算的编制主体，而国有资本的参股、控股公司所编制的公司财务预算则为国有资本经营预算的编制提供了数据基础。
（三）国有资本经营预算的编制内容
目前我国各类预算的编制格式主要采用政府预算报表格式，但国有资本经营预算的编制，是否仍简单地采用该格式则值得探讨。无疑，运用政府预算报表格式编制国有资本经营预算，能有效反映预算收支平衡情况，但其不足之处也很明显。首先，这种报表很难反映预算年度国有资产保值增值情况；其次，这种报表只反映当年国有资产增量情况，而无法反映历年国有资产存量的积累情况；再次，这种编制方式不便于正确反映预算收支性质，如国有资产产权转让与国有资产经营收入都作为预算收入列表，但其所反映的经济性质却截然不同，资产产权转让收入反映的只是国有资产由实物形态向价值形态的转变，以及价值形态的国有资产产权在不同的产权主体间的转移，国有资产总量并未增加，而资产经营收入反映的是我国资产总量的增值；最后，这种编制格式也无法反映国有资本经营预算的宏观经济效益。而我们编制国有资本经营预算的目的主要在于了解经营性国有资产的收支、资产、负债、盈利及现金流动状况。在市场经济条件下，经营性国有资产的运营管理应按照市场经济的要求进行，按照企业的预算模式进行，即通过建立以财务预算为核心的详细全面的预算体系来实施管理，通过财务报告及其指标体系来分析评价经营状况和经营成果，应更侧重于根据企业财务报告所传达的信息，而非简单的预算收支执行的情况，来对企业的经营效果进行评价。而要想达到以上目的，仅仅通过编制预算报表是不可能实现的，因为它不能准确地提供财务信息和评价指标体系，不能客观地评价国有资本的运营质量和盈利状况。
因此，为更好地体现国有资本经营预算的编制目的，我国国有资本经营预算的编制内容应由年度的收支计划和要达到的预期盈利目标组成，即除采用政府预算报表反映当年的经营性国有资产收支情况外，还应采用企业会计报表形式综合反映经营性国有资产的保值增值情况，以及运用附表及经营报告说明国有资产的经营绩效情况、财务状况的变动情况及重大事项的披露等，以使公众及时了解受托责任方的充分信息。
国有资本经营预算的主要内容应包括：
1 收支预算部分，主要由国资委编制。包括：（1）一般收支项目。一般收入项目可分为三类：一是一般经营性收入。具体包括国有独资企业上缴的税后利润、股份有限公司中国有股权应得的股利、有限责任公司中国家作为出资者按照出资比例分得的红利、政府授权的投资部门或机构，以国有资产投资形式所取得的收益、各级国家机关和事业单位非经营性国有资产转为经营性国有资产上缴的收入等；二是国有资产出售与转让收入、国有企业的清算所得；三是公共预算转入资金，包括公共预算拨入的专项资金以及公共预算的结余。一般支出项目分为四类：一是一般经营性支出，包括注入和增加国家资本金支出、股份公司中国家股增资配股支出、对经营性大型工程建设投入、扶持国有企业优化资本结构和调整产业结构支出等；二是专项支出，包括科技三项费用支出、企业的挖潜改造支出、企业贷款财政贴息支出、对国有企业经营者的奖励基金支出等；三是国有资产监管部门的运行费用；四是对社会保障预算的补充支出等。（2）债务收支项目。国有资本经营预算涉及经营性资本，在进行较大项目的投资时可以考虑以发行公债的方式筹措部分资金。与公共预算债务管理不同的是，这里不仅要考虑投资项目的社会效益，更要按照市场的运作方式，进行审慎的经济效益可行性分析，以确保投资项目本身的盈利能归还债务本息。但这里不应包括企业生产经营当中的自身融资行为。国有企业在经营过程中，也有必要充分利用银行贷款和企业债券收入等弥补自有资金不足，但这类微观经营活动与国有资本的宏观运营是不同的，因而不应在国有资本经营预算中反映。
2 财务会计报表部分。这部分应主要由授权的国有资产经营公司在公司本级和所辖的参、控股企业编制预算的基础上汇总编制，并上报国资委。包括：
（1）主表。主表应包括诸如现金收支预算表、非现金收支预算表和国有权益变动预算表等。现金收支预算表是对预算年度内预算单位可支配的现金及其等价物的流入和流出情况所做的预测；非现金收支预算表是对预算年度内预算单位以资产换资产等非货币易情况所做的预测；国有权益变动预算表是对预算年度内预算单位国有权益的增减变动情况所做的预测。
（2）附表。附表包括补充现金流量预算表、资产负债预算表、利润及利润分配预算表、投资预算表、投资收益预算表、融资预算表和管理费用预算表等。
（3）国有资产经营预算报告。国有资产经营预算草案报告是国有资产授权经营机构向国资委反映其本级预算收支、年度发展及营运规划的规范性文件，也可称为编制说明书。应包括以下内容：预算年度内的主要工作任务、投资发展规划及国有资产营运规划；预算编制的指导思想和主要依据；纳入预算编报范围的企业户数及有关财务指标；所处行业和主要产品情况；预算年度的主要经济指标，如预计利润总额、净资产利润率；投资、融资、收益收缴及分配情况；经营者管理情况，主要说明经营者年薪制的实施计划；对外投资计划；政府政策支持的情况等。
（四）国有资本经营预算的编制层次
党的十六大报告指出：在坚持国家所有的前提下，中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，充分发挥中央和地方两个积极性。因此，在国有资本经营预算的编制上，也应采取由中央和地方政府分别编制中央和地方预算的做法，即由中央和地方国资管理部门分别对中央直属国有资本和地方所辖范围的国有资本编制预算，然后由国家国有资产监督管理委员会汇总完成全国国有资本经营预算。以便国家权力机构了解国有资本的整体运营情况。
随着党的十六大的召开，国有资产管理委员会正式挂牌，标志着国有资产管理被提到了一个新的高度。然而，国有资产经营预算问题却未引起足够的重视，本文就有关资产经营预算问题进行以下探讨。
一、建立国有资产经营预算的必要性
1．维护国有资产所有者权益的必然要求。为了解决国有资产所有者缺位及政府多头干预企业的问题，按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的方针，许多地方成立了国有资产授权经营公司，政府将经营权交给授权经营公司行使。然而由于相应的配套措施、特别是监督机制尚未健全，授权经营公司同样出现了“所有者缺位”的现象，资产经营中所有者权益得不到保障，资产经营收益也不能及时足额上缴。因此，有必要通过建立国有资产经营预算，对企业资产收益分配和产权变动等资产经营活动进行规范。
2．提高国有资产总体运营效益的需要。通过建立国有资产经营预算，可将各部门国有资产经营收益集中起来，纳入自身预算体系，并以经济效益为核心、以市场为导向进行资本投资规划，解决存量调整和增量投向问题，有利于合理配置资金，真正实现产业结构调整。目前，我国国有资产总量达10万亿元，各类企业占有的国有资产达7万多亿元，若不能取得盈利，不建立国有资本收益收缴制度，那么建立健全的社会主义市场经济体制是不可能的。
3．完善国家预算制度的需要。按照建立社会主义市场经济的要求，拓宽财政职能范围，加强财政调控能力，对不同性质的预算资金采取不同的管理方法，全面反映政府活动的方向，逐步建立和完善国有资产经营预算及社会保障预算，壮大国有经济，提高企业运营效益，最终将为公共财政预算提供更多的收入来源。因此，国有资产经营预算不仅是复式预算的重要组成部分，而且是公共财政预算的重要经济基础。
4．加强国有资产管理的需要。通过建立国有资产经营预算，可建立一套国有资产存量和流量的总账，及时、全面地反映国有资产投入及其产出的数量、效益、结构等情况，为国家提供预警监督信息，为宏观经济调控提供资产数量和质量的科学依据，以实现分类指导，对国有经济进行战略性调整，实现国有经济的“有进有退”。
二、建立国有资产经营预算的目标
1．加强对国有资产的整体规划和调控，进一步规范国有资产管理、监督、运营主体之间的关系，以实现国有资产权益的最大化。
2．进一步明确和落实国有资产出资人的收益权，完善收益分配的管理程序，维护国有资产出资者的合法权益。
3．强化国有资产运营的过程监控，加强国有资产经营收益管理，提高国有资产运营质量。
4．形成一套既符合国有资产管理需要，又能体现国有资产授权经营公司内部规范化运作的制度及程序。
三、国有资产经营预算与公共财政预算的区别
1．依据权能不同。国有资产经营预算依据的是国有资产所有权及其派生出来的收益索取权和支配权；公共财政预算依据的则是国家公共权利及其派生出来的对国民经济收入的分配和再分配权。
2．目标取向不同。国有资产经营预算目标是追求经济效益的最大化；公共财政预算侧重于实现最佳社会效益。
3．收支范围不同。国有资产经营预算收支范围限于国有资产经营企业或占用企业；公共财政预算收支范围涉及全社会所有的经济成分，其范围比前者大。
4．收支形式不同。国有资产经营预算收入以收缴经营利润为主，支出则以投资形式出现，资金具有周转性、有偿性特征；公共财政预算收入以税收为主，支出则采用拨款方式，主要用于社会公共支出，资金具有一次性、无偿性特征。
5．管理手段不同。国有资产经营预算中所有者与经营者之间以产权为纽带，二者之间是法律地位平等的民事契约关系；公共财政预算中管理者与被管理者之间是不平等的行政隶属关系。
6．筹资渠道不同。国有资产经营预算除收取收益外，还可以通过发放贷款、发行股票和债券、实行股份制等形式向银行、单位、个人及外商筹集资金，比公共财政预算的筹资更具多样性、灵活性和广泛性。
四、国有资产经营预算的基本内容
1．国有资产经营预算报表体系。主要包括国有资产经营预算收支表、相关附表和编制说明书等。其中，国有资产经营预算收支表是指通过运用收入、支出类科目，反映国有资产主要资金来源及其使用方向。不同类型的编制主体，政府或授权经营公司的国有资产经营预算收支表内容是有差异的；即使是同一类型的编制主体，不同地方、不同时期的有关内容也是可以不同的，有逐步完善的过程。在国有资产授权经营公司的国有资产经营预算收支表中，收入项目包括国有资产经营收益、资本性融资收入、其他收入及历年结余收入等；支出项目包括国有资产运营支出、资本投入、债务性支出、其他支出及结转支出等，不同类型的国有资产授权经营公司，其经营预算收支表可以有所调整；附表则主要为资产负债表、损益表、现金流量表等；编制说明书则是对报表中主要指标的形成及变动原因进行详细说明。
2．国有资产经营预算的配套制度。①明确资产经营者的财务责任，包括财政部门作为出资人在资产和财务管理方面的责任，以及企业对投入国有资本在资产和财务管理方面的责任；②明确与财务责任相关的考核办法，将奖励与惩罚、激励与约束有机结合起来，建立一套完善的国有资本保值增值考核与评价体系、经营者激励机制和风险责任制度；③建立有效的外部财务监督机制，对投入国有资本的企业派驻财务总监，委托中介机构进行审计、监督和反映企业的经营行为和财务状况；④规范企业筹资和投资行为及方式，包括国有资本的增加和减少、国有股权的设置等；⑤规范企业的成本费用管理，包括工资分配、业务招待费、企业坏账损失、大宗固定资产和流动资产损失、投资损失等项目的监督以及企业捐赠等项目，研究实施规范的管理办法；⑥监督企业资产重组中的产权变动及其财务状况变化，规范企业的资产重组行为，包括国有企业合并分立、对外投资、转让、质押、担保、国有股减持、关闭破产等国有资本的变动管理，注重国有资本的优化配置，建立国有资本的进入退出机制；⑦规范企业的分配政策，包括税后可供分配利润、产权转让收入的收缴、收益分配使用的原则和办法等。
五、逐步推进国有资产经营预算工作
1．应将资本预算分为国有资产授权经营公司预算和政府预算两个层面，国有资产授权经营公司预算是基础。在国有资产授权经营公司预算完成后，再汇总国有资产授权经营公司的预算，形成政府预算。在形成政府预算框架阶段，要采取“自下而上、自上而下”的结合方法，由试点地区和试点经营公司在汇总分析所属授权经营公司或所属全资、控股公司经营状况的基础上，根据本地区或本公司发展规划和上年度经济运行的实际情况，汇编本地区或本公司下年度预算草案。
2．坚持收支平衡原则。明确该预算的管理对象为经营性国有资产。在当前财力状况下，有多少国有资产经营预算收入，就安排多少用于国有资产经营预算支出，预算收入适当留有余地，支出不留缺口。
关键词：国有资本经营预算 委托 激励约束
一、引言
1949年以来，我国对于政府与国有企业之间分配关系的探索和改革从未停歇，并先后历经“政企合一”高度集权时期（1949―1977年）、“扩权让利”时期（1978―1985年）、“两权分离”时期（1986―1992年）、“政企分开”时期（1993―2002年）和“政资分开”时期（2003―目前）。2007年的《国务院关于试行国有资本经营预算的的意见》（国发[2007]26号）（以下简称《意见》）使国有资本经营预算制度正式建立，终结了长达13年对国有企业只征税不分红的制度，也使政府与国有企业之间分配关系改革迈进了一大步。
然而自国有资本经营预算制度正式实施至今的近九年时间里，社会各界对其的争议和探讨也从未停止，不同的声音主要表现在国有资本经营预算的定位、政策功能、编制原则、编制主体、收入管理、支出管理等方面。而理论界认为当前现行的国有资本经营预算制度存在的问题主要集中在收益范围和比例、支出的投放领域和主要形式以及制度的不够健全上，这也为国有企业资本经营预算研究提供了一个方向，或者说这些问题正是当前在理论上亟待解决的。
《意见》中对国有资本经营预算的定义为：“国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分”。据此定义，国有资本经营预算的实施主体为国家（即所有者或者说是委托人），其所要取得的国有资本收益来自于经营者或者说是人的经营，这一过程体现了一种委托-关系，并且国有资本经营预算中的委托关系并非简单的单层关系，而是复杂的多级关系。
本文正是希望从这种复杂的委托关系出发，根据激励-约束机制提出可能的解决措施，以期能够完善我国现有的国有资本经营预算制度。
二、委托-理论与国有资本经营预算
20世纪60―70年代，Wilson（1968）、Ross（1973）、Mirrless（1974）等从“黑匣子”中深入到企业内部组织的研究中，创立并发展了委托理论。在现代经济学中，委托关系被看作是一种契约，它指的是一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者即委托人，被授权者即人。由于委托人和人是两个有着不同目标函数的主体，且存在信息不对称，使得委托人对人背离其目标函数的行为难以监督，进而容易发生人损害委托人利益的情形。委托理论的核心就是研究在利益冲突和信息不对称下，委托人如何设计出最优契约来激励人（Sappington，1991）。现在，该理论也常被用来探讨国有企业中所有权与经营权分离的问题。
显而易见，国有资本经营预算中也同样存在多层次的委托P系。对于我国而言，国有资本为全民所有，作为终极所有权人的全民也是初始委托人。然而，让全民来直接管理国有资本是不现实的，因此通过全国人民代表大会将国有资本委托给各级政府来经营和管理，各级政府又通过其设立的国有资产监督管理机构将国有资本授权给国有企业集团（或国有资本运营公司），最终国有资本运营公司又将国有资本委托给国有企业经营，至此，国有企业成为最终人。如此多层次的链条，加深了各级间的信息不对称程度，必然引发问题；同时，链条的中间层级既有人又是委托人的双重身份，易于引起共谋行为和腐败问题。同时，终极所有者虚位也在很大程度上使委托关系中的不确定性提高，人偏离委托人目标的可能性和风险增大。基于此，必须建立行之有效的国有资本经营预算监督及评价制度，来缓解信息不对称问题。此外，从委托角度来看，实行国有资本经营预算制度，也可以减少管理者可支付的现金流，进而有效抑制国有企业的过度投资和缓解问题。
三、委托问题在国有资本经营预算中的具体表现
《意见》表明我国现行的国有资本经营预算是一种收支预算，下面主要围绕国有资本收入管理、支出管理以及预算的编制、审批、执行和评价的过程进行。
（一）收支管理
关键词：国有资本经营预算；预算组织；预算编制；预算执行；预算；监督
国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，改革开放以来，随着我国预算体制的改革，国有资本经营预算制度经历了建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算和国有资本经营预算四个发展阶段。2007年9月8日，国务院《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《试行意见》）拉开了我国实行国有资本经营预算的帷幕。由于其在我国刚刚起步，在理论和实践方面仍有待进一步分析与研究，这使较早在地方进行国有资本经营预算试点的上海、深圳、武汉、北京、广州五个城市的实践经验对进一步开展国有资本经营预算尤其可贵。
一、北京市国有资本经营预算运行的实践现状
继2007年《试行意见》后中央本级国有资本经营预算于2008年开始实施，标志着我国政府复式预算制度正式建立，国有资本经营预算登上历史舞台，它在深化国有资产管理体制改革，完善社会主义市场经济体制中发挥着重要作用。北京市积极响应国家政策，于2009年10月由市审计局、市财政局联合制定了《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》，与市国资委联合制定了《北京市国有资本收益收缴管理暂行办法》，并于2011年2月1日颁布北京市财政局关于修订《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》的通知（京财国资〔2011〕166号），这两个政策性文件的颁布构建了北京市国有资本经营预算的基本框架，确定了国有资本经营预算体系运行程序的组织体系、编制体系、执行体系和监督体系。
1.北京市国有资本经营预算的组织体系
（1）《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》和《北京市国有资本收益收缴管理暂行办法》明确规定，国有资本经营预算的主管部门为市财政局，负责国有资本经营预算的各项管理和预算编制以及会同预算单位制定国有资本收益收取办法，收取企业国有资本收益。
（2）预算单位为代表市政府履行出资人职责的机构或部门即市国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）和其他预算单位（预算企业的上级集团公司），负责本单位国有资本经营预算的执行和管理，编制本单位预算草案。
（3）预算监督单位为市审计局、市财政局和预算单位，负责监督本单位国资预算的执行和管理。
2.国有资本经营预算的编制体系
国有资本经营预算收支依据量入为出、收支平衡、分级编制、保值增值原则进行编制。北京市国有资本经营预算的编制分为收入预算和支出预算编制两部分，采取不同的编制主体和编制程序。
收入预算由市财政局会同国资委及企业集团公司根据本年度国家经济发展战略、国有经济结构调整计划以及本企业经营成果，借鉴以往年度收益上缴情况，进行预测并编制收入预算。支出预算采取分级编制，由企业集团公司根据财政局制定的预算支出项目编制指导意见，结合本企业经营发展需要编制预算支出项目计划报企业集团审核，企业集团根据企业报送的支出项目计划编制本预算单位预算支出建议草案报送市财政局审核，市财政局对各预算单位的预算支出草案的合理性、真实性、效益性进行审核后对各项目的重要性排序，统筹安排后编制市本级国有资本经营预算草案报市人民政府审核。
3.国有资本经营预算的执行体系
国资预算编制完成后，预算执行机构即按照制定的计划负责国有资本经营预算的实施，具体包括收益征收主体对出资企业的收益收缴、根据支出计划对国有企业进行资本投入，对国有企业的预算执行情况进行跟踪监督与激励、对执行结果进行审核与评价。
北京市国有资本经营预算由北京市财政局负责收取国有资本收益，对国有独资企业按照税后利润的20%收取、国有控股参股企业的股利股息收入全额上缴，国有产权转让收入和清算收入在扣除相关费用后的净收入全额上缴。
4.国有资本经营预算的监督体系
《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》规定国有资本经营预算的外部监督由市财政局、预算单位及市审计局共同负责，在内部由预算单位负责监督本单位的预算执行。
北京市国有资本经营预算体系中的运行程序是指预算中的预算组织、预算编制、预算执行与预算监督等方面，其各方面间是相互影响、相互作用的，共同组成国有资本经营预算的运行系统。正是因为体系中的各部分间存在紧密相连的关系，某一部分设置的不当不仅会直接影响国有资本经营预算的运行还会导致其他部分运行的不当，从而影响国有资本经营预算的有效运行。如从预算组织方面看，预算组织是国有资本经营预算运行程序的基础，预算组织包括预算编制组织、预算执行组织和预算监督组织，因此预算组织的主体确立和职责分配的妥当与否直接影响整个预算的运行系统、关系到国有资本经营预算是否能发挥其微观的国有资产保值、增值和宏观层面的提高社会资源配置效率的作用。所以从加强国有资本经营预算运行效率的角度构建国有资本经营预算体系是重要的也是可行的。北京市国有资本经营预算的预算组织在运行程序中的职能如财政局与国资委的职责分配问题，预算编制中的收益收缴比例确立等问题是影响预算运行效率的重要因素。
二、北京市国有资本经营预算运行程序的缺陷
北京市国有资本经营预算工作是我国较早进行国有资本经营预算试点的地方之一，从2009年至今，经过3年的探索已形成国有资本经营预算的“北京模式”，但是北京市国有资本经营预算工作仍处于探索阶段，在组织结构、预算编制，国有资本经营收益收缴以及预算监管方面需对其进一步完善。
1.国有资本经营预算组织体系中的国资委的职能与地位认识不足
北京市财政局作为国有资本经营预算的主管部门与编制主体，在预算中占有重要地位，而国资委作为预算的出资人在经营预算中处于次要地位，也没有收益收取的权利，违反了“出资人收益权”职能，这将降低国资委在预算工作中的积极性。
2.以财政局作为单一预算编制单位存在的缺陷
国务院颁布《试行意见》后，各省市的国有资本经营预算编制主体主要为各地财政部门与国资委，北京市国资预算的编制主体为市财政局，深圳、武汉等地由国资委负责编制预算。由财政局编制预算出现的问题是：
（1）政企不分。政府与企业具有不同的性质与职能，在国家发展中的地位与作用也存在差别，政府的主要任务是履行社会管理职能、治理国家，保证国家经济与社会安全，企业则是经济组织，其运行遵照自主经营、自负盈亏的原则，以利润最大化为经营目标。为建立社会主义市场经济体制，发挥企业在促进经济发展中的作用，改革开放之初提出了政企分开以减少政府对企业过多干预，增强企业自主性，保证企业在经济发展中的作用，北京市由财政局编制国有资本经营预算无疑违背了这一原则，阻碍国有资本经营的有效运行。
（2）财政局对国有企业经营情况的信息获取不足。市财政局负责制定预算编制办法和预算收支科目，编制国有资本经营预算草案。财政局属于行政事业单位，其对企业经济组织并没有详细的了解，则建立在此基础上的预算编制的合理性有待商榷，国资委作为国有企业的上级预算单位，对企业的内部经营与管理以及对外投资状况、盈余情况和未来发展方向则更加了解、更有资格对国有资本经营预算进行编制，因此国有资本经营预算编制单位的确定至关重要。
3.国有资本经营预算执行体系中的预算范围和收益收缴问题
（1）国有资本经营预算的预算范围。北京市国有资本经营预算以狭义的国有资本概念即经营性国有资本为依据，将预算的范围确定为国有独资企业、国有控股参股企业，这不仅降低了行政事业单位中的经营性资产发挥其保值增值的作用，也直接减少了预算的收入，限制预算支出从而不能保证预算项目实施的有的放矢。
（2）国有资本经营预算收益收缴比例。预算的收益收缴比例采取20%的“一刀切”制度没有充分考虑不同行业、不同企业之间的差异性，对于垄断性行业和竞争性行业，两者之间在获取利润上有巨大差异，若采取同样的比例则欠缺合理性，同时对于竞争性行业内的盈利不同的企业采取同样的比例收取收益也是不妥当的，如对于在行业内利润水平较低的企业对其收取较多的收益可能会使其拥有的剩余现金流量不能满足以后生产经营活动的需要，甚至可能影响该企业的正常运转。
4.国有资本经营预算监督体系的主体缺乏和职责不明确
北京市国有资本经营预算的外部监督没有将市人大纳入外部监督系统，在内部监督方面只规定预算单位监督本单位的预算执行，而没有明确各个责任主体的职责与管理部门的权利，这将降低国资预算的运行效率妨碍国有资本经营预算目标的实现。
《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》规定国有资本经营预算监督由市财政局、预算单位和市审计局三家单位组成，但并没有明确各单位的监督内容，使得对预算的监控不足，可能导致预算执行偏离计划，无法实现国有资本经营预算的目标。
5.缺乏对政府预算内容的正确认识，导致国有资本经营预算独立于政府公共预算和社保预算，不利于国有资本经营预算工作的有效开展
根据《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》规定，北京市国有资本经营预算支出包括：首先，资本性支出。根据市政府制定的国有经济发展规划、国有经济布局和结构调整，以及国家出资企业发展要求等需要，安排的资本性支出；其次，费用性支出。用于弥补国家出资企业改革成本以及解决历史遗留问题等方面的费用性支出。最后，其他支出。其中其他支出只是一个模糊概念，并没有明确支出的方向。
从此可以看出北京市国有资本经营收益主要用于国有企业的发展，与政府公共预算和社会保障预算脱钩，这妨碍了政府预算的统一性，应该认识到国家预算的三大组成部分（公共预算、国资预算、社保预算）是一个有机整体，在各自体系内发挥保障国家稳定运行与经济发展作用的同时，相互之间进行资金调剂也是必要的，比如国有资本经营收入用于公共预算资金的调剂。预算的实质是分配资源，实现资源的有效利用，公共预算的一个基础且重要的职能是进行资源配置，保证国家经济走稳定、持续可发展道路，当公共预算出现缺口时用国有资本经营收入进行调剂，实现国资预算与公共预算和社保预算的有效衔接，以促进国家安全、保证经济稳定发展是必要且有效的。
三、深化运行程序研究，完善北京市国有资本经营预算体系
国有资本经营预算体系包括国有资本经营预算的级次、层次、运行程序等基本要素，国有资本经营预算的级次是指根据国家财政实行分级管理体制的要求将国有资本经营预算收入划分各级政府的层级要求；国有资本经营预算的层次是指与国有资本运营、管理、监督相适应的层次划分；我国目前国有资本经营实行“两级三层”的预算体系，即中央和地方国资委两级，国资委、国有资本经营机构和国有企业三个层次，其中国有资本经营机构是指国资委以契约方式授予其权利对国有资本进行管理的单位，北京市国有资本经营预算则是地方级次的预算。运行程序是指“两级三层”预算中的预算组织、预算编制、预算执行和预算监督等方面，“两级三层”的预算体制在实践中彰显了其合理性，而运行程序中各部分是否合理影响了各级、层次国有资本经营预算的全过程，因此运行程序是国有资本经营预算体系的重要组成部分，北京模式的运行程序中的预算组织、预算编制、预算执行及预算监督仍存在以上种种缺陷，对北京市国有资本经营预算运行程序中的各部分进行分析，以提高预算的实践效果，着手完善“北京模式”并结合“沪深模式”与“穗武模式”，重点在于关注运行程序各部分的合理性，提高国有资本经营预算运行效率，完善国有资本经营预算体系。
1.国有资本经营预算组织体系
国有资本经营预算组织体系是指国有资本经营预算的参与主体的权责关系即各主体在预算编制、执行、评价与监管过程中的享有权利与承担的责任，表现为财政部门、国资委、审计局和企业集团公司在预算过程中的职权关系。预算组织是国有资本经营预算体系运行的起点、贯穿于整个预算过程，其设立的合理性关系到预算的全过程，其在国有资本经营预算体系中的地位至关重要。为避免“北京模式”的政企不分，增强预算编制的合理性，国资委由于其与企业集团公司联系较紧密、掌握企业的经营状况与发展需要的信息很充足，在预算项目的制定上能给出必要的意见，因此应提高国资委在预算中的主体地位，协调财政局与国资委关系，使两部门在预算中积极履行各自职能，促进国有资本经营预算有效实施。
参考“沪深模式”可将财政部门作为预算的主管部门，并会同国资委和其他预算单位作为预算编制主体。建立、健全国有资本经营预算的资金管理制度和内部审计制度，规范资金核算，确保资金按规定用途使用，加强国有企业经营的激励与评价机制以促进企业积极发展，完善对预算执行的内部与外部监督保证实践与预算目标紧密相连。
2.国有资本经营预算的编制体系
在确立了各参与主体的职权，了解国有企业经济布局、落实出资企业项目计划后就需要进行预算编制，预算编制是国有资本经营预算的重要组成部分，预算编制工作完成才有预算执行以及相应的监管体系，预算编制规定了国资收入的下拨项目和资金数量的同时也对国资经营成果进行了一定程度的预测，因此从特定意义上说，预算编制的好坏预示了国有资本经营预算工作开展的优劣、取得的业绩高低、对国有经济发展的贡献程度。决定预算编制成功与否则取决于参与编制的主体选择以及主体的工作效率。
（1）国有资本经营预算编制单位的选择。对北京市国有资本经营预算的分析中已从政企关系和财政部门掌握信息程度角度对财政部门履行预算编制职责的适当性进行了描述，表明单由财政部门进行预算编制是不恰当的，预算编制的好坏直接影响预算执行以至影响国有资本经营系统的运行，更为可取的方法是财政部门会同预算单位共同完成预算的编制工作。
国资委根据企业上报的项目支出计划编制国有资本经营预算支出建议草案报送财政部审核，财政部统筹平衡并审核后编制国有资本经营预算草案，这种方法下预算编制的最初草案由国资委确定将更加切合企业发展方向，最后由财政部审核则综合考虑了拟定项目的各方面影响、提高了国有企业自身发展与产业结构调整方向的拟合程度，将更加有利于国企改革、促进国有经济发展。
（2）国有资本经营预算编制的原则。国有资本经营预算编制的原则是预算编制应遵循的前提，原则制定的优劣严重影响着预算编制的经济后果。
国有资本经营预算的编制包括国有资本经营收入预算与支出预算的编制，国有资本经营预算的支出来源于国资收益的收缴，因此存在确定国资预算收入与支出的数量关系问题，考虑到预算的可操作性，国资预算的编制应以量入为出、不列赤字和收支平衡为基本原则。根据国资预算的级次和层次进行分级编制以及实现国资预算基本目标而遵循的保值增值原则。
（3）国有资本经营收益的分级收缴比例。已预先试点的各地方国有资本经营预算采取不同的收益收缴比例，较高达到30%，较低只有5%，这是由于各地的经济发展情况有高低、各行业的盈利能力有差别，在全国范围内开展国有资本经营预算则应区分各地、各行业制定不同的收缴比例，层次可区分为5%、10%、15%，财政部2010年12月30日的《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》规定从2011年起国有资本经营收益收取比例按企业类型分四类执行，第一类为企业税后利润的15%；第二类为企业税后利润的10%；第三类为企业税后利润的5%；第四类免交国有资本经营收益。差别比例收取收益将更加切合企业的经营实际，调动企业参与国有资本经营预算的积极性，保证企业及时足额上缴国有资本经营收益。
3.国有资本经营预算的执行体系
国有资本经营预算编制完成以后，根据设定的目标、遵照编制的内容进行预算执行体系成为保证预算实施的关键，预算执行体系不仅包括完成预算编制的硬性任务如在预算范围内按规定收取出资企业国有资本经营收益以及对企业投资项目的资金下拨，而且包括对企业预算执行的激励、报告与评价的软系统，比较而言后者执行的效果具有一定的弹性，因为这取决于企业经营权与所有权分离后充当企业经营者的职业经理人的业绩，因此对企业经营负责人设定一定责任目标是非常有必要的，设定经营业绩考核指标如净利润指标、主营业务收入指标、国有资产增值率等是一种有效的考核与激励方法。
北京市国有资本经营预算的预算范围仅包括企业国有资产，从广义国有资本角度应将金融类国有资产及行政事业单位的经营性国有资产纳入预算范围，扩大国有资本经营预算的收入来源。收益收缴比例采取20%的“一刀切”制度，忽视了处于不同行业的国有企业的盈利能力不同，在该方面其他试点地方则采取不同政策：安徽省国有资本经营收益收缴比例分为资源性行业和竞争性行业收缴，资源性行业的收缴比例为10%，竞争性行业的收缴比例为5%，深圳、武汉市的收缴比例高达30%，因此鉴于各地实践经验，应区分各盈利行业的收益收缴比例，以避免“一刀切”产生的企业上缴利润意识不强、隐瞒利润以求少缴国有资本经营收益等问题的出现。
4.国有资本经营预算的监督体系
国有资本经营预算的执行过程应配有一定的监控体制以约束其实践按照预算的线路进行，避免预算一套、实践一套以及预算资金挪用等不良手段发生，确保国有资本的保值增值、推动经济结构调整和国有企业改革。
《试行意见》只规定财政部门为预算的主管部门，对预算监督问题没有明确规定。监督是为了完成预先设定的目标而对活动的全过程进行的控制，因此可从企业活动的外部和内部进行监督，即国有资本经营预算的监督体系由外部监督和内部监督组成。
（1）国有资本经营预算的外部监督。外部监督由财政局、预算单位及审计局组成，财政局和预算单位负责对预算企业执行预算情况进行监督并对资金的使用效益进行评价；审计局负责对预算的编制、执行和决算进行监督。
（2）国有资本经营预算的内部监督。北京市国有资本经营预算的监督体系强调了外部监督单位及其应履行的职责，而对内部监督执行主体及职责却未明确。内部监督直接关系到预算企业的经营活动是否依照预算执行，最终影响预算目标的实现，因此需提高国有资本经营预算的内部监督地位。内部监督由企业内部相应管理部门负责如企业内部审计、工业企业的质量控制部门等，内部履行监督职能的部门应明确各自的权利与责任，具体可明细到对预算资金使用的监督、项目实施的质量与效率监督、与项目实施相关的职能部门工作的监督等。
5.正确认识国有资本经营预算内涵，进一步完善国有资本经营预算体系
《试行意见》中对国有资本经营预算的界定是：国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本经营收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。将国有资本经营预算的内涵理解为国有资本的收支预算。
国有资本经营预算服务于国有资本经营，国有资本经营预算的对象为国有资本，因此国有资本的定义影响国有资本经营预算的内涵界定。国有资本定义区分广义国有资本和狭义国有资本，广义国有资本包括企业国有资产、行政事业单位的国有资产、金融机构的国有资产以及国有资源中以自然形式存在的土地、矿产等；狭义国有资本仅指企业国有资产。
《试行意见》中规定预算的收入来源仅包括出资企业的国有资本经营收益，可见国有资本经营预算针对的是狭义国有资本，从长远来看国有资本经营预算范围应从“狭义”向“广义”拓展，届时预算对象改变进而预算组织；预算科目增加进而影响预算编制；预算组织体系和编制体系变化就要求预算执行和监督适应其变化，因而整个预算体系将发生改变，因此法律、法规环境的改变在一定程度上影响着国有资本经营预算，国有资本经营预算体系在各影响因素变化下缓慢地调整，不断实现其自身的进步与完善。
国有资本经营预算的运行程序部分是国有资本经营预算的核心，决定着国有资本经营预算实施的结果能否完成预期目标，因此在“两级三层”预算体制下，运行程序中的预算组织、预算编制、预算执行及预算监督各要素的合理性关系到预算的运行效果，影响整个国有资本经营预算体系，国有资本经营预算的“北京模式”提供了建立国有资本经营预算运行程序的宝贵经验，同时随着国有资本经营预算制度的完善，国有资本经营预算体系也在不断提升以保证国有资本经营预算的实施，达到国有资本的合理配置，确保国有资本保值增值，促进国有经济调整、加快社会主义市场经济发展。
参考文献：
[1]国务院：《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，2007年9月8日.
[2]北京市财政局：关于修订《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》的通知，2011年2月1日.
随着党的十六大的召开，国有资产管理委员会正式挂牌，标志着国有资产管理被提到了一个新的高度。然而，国有资产经营预算问题却未引起足够的重视，本文就有关资产经营预算问题进行以下探讨。论文频道的管理学论文还有更多其他内容提供给广大网友们学习研究。 论国有资产经营预算的思考 一、建立国有资产经营预算的必要性 1．维护国有资产所有者权益的必然要求。为了解决国有资产所有者缺位及政府多头干预企业的问题，按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的方针，许多地方成立了国有资产授权经营公司，政府将经营权交给授权经营公司行使。然而由于相应的配套措施、特别是监督机制尚未健全，授权经营公司同样出现了“所有者缺位”的现象，资产经营中所有者权益得不到保障，资产经营收益也不能及时足额上缴。因此，有必要通过建立国有资产经营预算，对企业资产收益分配和产权变动等资产经营活动进行规范。 2．提高国有资产总体运营效益的需要。通过建立国有资产经营预算，可将各部门国有资产经营收益集中起来，纳入自身预算体系，并以经济效益为核心、以市场为导向进行资本投资规划，解决存量调整和增量投向问题，有利于合理配置资金，真正实现产业结构调整。目前，我国国有资产总量达10万亿元，各类企业占有的国有资产达7万多亿元，若不能取得盈利，不建立国有资本收益收缴制度，那么建立健全的社会主义市场经济体制是不可能的。 3．完善国家预算制度的需要。按照建立社会主义市场经济的要求，拓宽财政职能范围，加强财政调控能力，对不同性质的预算资金采取不同的管理方法，全面反映政府活动的方向，逐步建立和完善国有资产经营预算及社会保障预算，壮大国有经济，提高企业运营效益，最终将为公共财政预算提供更多的收入来源。因此，国有资产经营预算不仅是复式预算的重要组成部分，而且是公共财政预算的重要经济基础。 4．加强国有资产管理的需要。通过建立国有资产经营预算，可建立一套国有资产存量和流量的总账，及时、全面地反映国有资产投入及其产出的数量、效益、结构等情况，为国家提供预警监督信息，为宏观经济调控提供资产数量和质量的科学依据，以实现分类指导，对国有经济进行战略性调整，实现国有经济的“有进有退”。 随着党的十六大的召开，国有资产管理委员会正式挂牌，标志着国有资产管理被提到了一个新的高度。然而，国有资产经营预算问题却未引起足够的重视，本文就有关资产经营预算问题进行以下探讨。论文频道的管理学论文还有更多其他内容提供给广大网友们学习研究。 论国有资产经营预算的思考 一、建立国有资产经营预算的必要性 1．维护国有资产所有者权益的必然要求。为了解决国有资产所有者缺位及政府多头干预企业的问题，按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的方针，许多地方成立了国有资产授权经营公司，政府将经营权交给授权经营公司行使。然而由于相应的配套措施、特别是监督机制尚未健全，授权经营公司同样出现了“所有者缺位”的现象，资产经营中所有者权益得不到保障，资产经营收益也不能及时足额上缴。因此，有必要通过建立国有资产经营预算，对企业资产收益分配和产权变动等资产经营活动进行规范。 2．提高国有资产总体运营效益的需要。通过建立国有资产经营预算，可将各部门国有资产经营收益集中起来，纳入自身预算体系，并以经济效益为核心、以市场为导向进行资本投资规划，解决存量调整和增量投向问题，有利于合理配置资金，真正实现产业结构调整。目前，我国国有资产总量达10万亿元，各类企业占有的国有资产达7万多亿元，若不能取得盈利，不建立国有资本收益收缴制度，那么建立健全的社会主义市场经济体制是不可能的。 3．完善国家预算制度的需要。按照建立社会主义市场经济的要求，拓宽财政职能范围，加强财政调控能力，对不同性质的预算资金采取不同的管理方法，全面反映政府活动的方向，逐步建立和完善国有资产经营预算及社会保障预算，壮大国有经济，提高企业运营效益，最终将为公共财政预算提供更多的收入来源。因此，国有资产经营预算不仅是复式预算的重
一、指导思想和基本原则
(一)指导思想。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，通过对国有资本收益的合理分配及使用，增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，促进国有资本的合理配置，推动国有企业的改革和发展。
(二)基本原则。
1、统筹兼顾，适度集中。统筹兼顾企业自身积累、自身发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，适度集中国有资本收益，合理确定预算收支规模。
2、相对独立，相互衔接。既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又保持与政府公共预算的相互衔接。
3、分级编制，逐步实施。国有资本经营预算实行分级管理、分级编制，根据条件逐步实施。
二、国有资本经营预算的收支范围和征收标准
（一）收入范围。
国有资本经营预算的收入是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业上交的国有资本收益，具体包括：
1、国有独资企业按规定上交的利润。
2、国有控股、参股企业中国有股应分得的股息、股利和红利。
3、企业国有产(股)权转让净收入。
4、国有独资企业清算净收益，国有控股、参股企业清算净收益中国有股应分享的净收益。
5、其他按规定应上交的国有资本经营收益。
(二)征收标准。
1、国有独资企业按可供投资者分配利润10%-30%的比例征收。具体比例由各级财政部门会同有关部门根据不同行业的利润水平及国有经济结构调整的政策提出意见，报同级人民政府审批；剩余部分为国家所有，经批准后可转为国家资本金或资本公积。
2、国有控股、参股企业国有股应分得的股息、红利和股利全额上交。
3、企业国有产（股）权转让收入在扣除相关成本及交易过程中发生的各项费用后的剩余部分全额上交。
4、国有独资企业清算净收益，国有控股、参股企业清算净收益中国有股应分享的部分全额上交。
5、其他应上交的国有资本经营预算收益按有关规定执行。
（三）支出范围。
国有资本经营预算的支出主要包括：
1、资本性支出。根据国家和全市产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展等要求，安排的资本性支出。
2、费用性支出。用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。
3、其他支出。
具体支出范围依据国家和全市宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。必要时可部分用于社会保障等项支出。
三、国有资本经营预算的编制及分工
(一)国有资本经营预算单独编制，预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。
(二)各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门。各级国有资产监管机构及其他有国有企业监管职能的部门为国有资本经营预算单位(以下统称预算单位)。
文教企业的国有资本经营预算工作，纳入“统一布置、统一编制、统一汇总”的范畴，按照国家和省有关政策规定执行，实行单独征收与管理。
(三)试行期间，各级财政部门商预算单位，编制国有资本经营预算草案，报经本级人民政府批准后下达各预算单位所监管(或所属)企业执行。
(四)国有资本经营预算的职责分工。
1、财政部门的主要职责是，负责制(修)订国有资本经营预算的各项管理制度、预算编制办法和预算收支科目；编制国有资本经营预算草案；编制国有资本经营预算收支月报，报告国有资本经营预算执行情况；汇总编报国有资本经营决算；会同有关部门制定企业国有资本收益收取办法；收取企业国有资本收益。市财政局负责审核和汇总编制全市国有资本经营预、决算草案。
2、各预算单位的主要职责是，负责研究制订本单位国有经济布局和结构调整的政策措施，参与制订国有资本经营预算有关管理制度；提出本单位年度国有资本经营预算建议草案；组织和监督本单位国有资本经营预算的执行；编报本单位年度国有资本经营决算草案；负责组织所监管(或所属)企业上交国有资本收益。
四、国有资本经营预算的执行
(一)国有资本经营预算收入由财政部门、国有资产监管机构收取、组织上交。企业按规定应上交的国有资本收益，使用非税收入一般缴款书，及时、足额直接缴入国库，纳入同级财政预算管理。
(二)国有资本经营预算资金支出，按以下程序办理：
1、提出申请。符合国有资本经营预算资金使用条件的企业，向预算单位提交申报材料，同时抄报经财政部门。申报材料包括：⑴《国有资本经营预算资金使用项目申请表》；⑵项目可行性报告（包括项目目标任务、资金使用总体绩效目标、分年度分阶段实施目标等）和初步设计书；⑶立项核准（或备案）部门对项目的核准（或备案）文件；⑷经中介机构审计后的企业财务会计报告；⑸项目资金证明书，包括项目已成为投入资金证明书和项目自筹资金证明书；⑹申请国有企业改革成本支出的企业，应提供企业改制方案和职工安置方案以及企业资金筹措、资产变现等资料；⑺预算单位、财政部门要求的其他材料。
2、项目审核。对资本性投入的项目，由预算单位对企业的申请材料进行审核，提出国有资本预算资金项目支出安排初步意见，送财政部门审核；财政部门会同预算单位提出项目安排计划，联合报同级人民政府审批。对用于国有企业改革成本支出的项目，由预算单位、财政部门会同有关部门联合对企业的申请材料进行审核，提出国有资本经营预算资金补助方案，联合报同级人民政府审批。
3、资金拨付。财政部门根据同级人民政府批准的国有资本经营预算资金项目安排计划，下达项目安排计划文件，通过国库集中收付系统将资金拨付到用款单位。
4、考核评价。建立国有资本经营预算资金绩效评价制度。用款单位按规定向财政部门、预算单位报送财务会计信息并对国有资本经营预算资金使用情况进行总结；财政部门会同预算单位根据有关规定，对国有资本经营预算资金使用情况开展绩效评价，评价结果作为下一年度国有资本经营预算资金项目安排计划的依据。
5、监督管理。财政部门会同预算单位对国有资本经营预算资金的使用情况进行监督检查，对骗取、截留、挪用国有资本经营预算资金的行为，依照有关法律、法规的规定处理。
（三）国有资本经营预算执行中如需调整，须按规定程序报批。年度预算确定后，企业改变财务隶属关系引起预算级次和关系变化的，应当同时办理预算划转。
（四）年度终了后，财政部门应当编制国有资本经营决算草案报本级人民政府批准。
五、国有资本经营预算的组织实施
按照“统一规划，分级实施，规范运作，稳步推进”的总体思路，逐步在全市建立国有资本经营预算管理体系。
（一）市级国有资本经营预算。市国资委履行出资人职责的企业从20**年开始试编，收取20**年市国资委出资企业的国有资本经营收益。从2009年开始，对市政府各部门、机构履行出资人职责的全部企业，编制国有资本经营预算，收取上年实现的国有资本收益。20**年以前的国有资本经营收益按《**市国有资本经营预算管理暂行办法》规定执行。
