（一）民事公益V讼原告资格的概念
研究民事公益诉讼首先要解决什么是公益诉讼的问题。在资本主义垄断时期，垄断、公害案件的不断产生，为了维护国家和集体的利益，民事公益诉讼因此应运而生。显然，民事公益诉讼与民事诉讼的区别在于民事诉讼是维护私人权益为目的的诉讼，而民事公益诉讼则是“为了不特定多数人的利益，保护国家、社会公共利益，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行而存在的。简而言之，为了维护公共利益而提起的诉讼就是公益诉讼。”
原告资格问题是进入民事公益诉讼的闸门，是探讨民事公益诉讼程序问题首先碰到的问题。
（二）民事公益诉讼原告资格的特征
尽管不同国家对民事公益诉讼原告资格制度的表现形式不尽一致，但总体上，民事诉讼的原告资格呈现不断拓宽态势，民事公益诉讼原告资格具有广泛性。不仅如此，在世界各国都不同程度上赋予了检察机关代表公众利益提起民事诉讼的资格。
不论是大陆法系国家还是英美法系国家，其传统的当事人适格理论都是建立在管理权基础之上的，对原告资格作出了严格的限制，规定只有法律上的直接利害关系人才有资格提讼。这种严格的“直接利害关系”难以应对日益猖狂的民事公益违法行为，关闭了公共利益的救济之门，逐渐受到人们的质疑。
在改革中，英美法系国家更为激进些，基于经验主义哲学，从实用主义立场出发，只要有纠纷解决之需要，当事人的范围就可以经新的判例获得修正。而大陆法系国家在开放当事人参加诉讼的条件方面较为审慎和保守，这是由于大陆法系复杂而严整的当事人理论，对当事人扩张形成了很大的障碍。
检察机关提起民事公益诉讼是各国民事公益诉讼制度的通用做法。国外的检察官主要是代表国家履行公诉职能的行政机关，我国的检察机关独立于行政机关，为与法院并行的法律监督机关。反对检察机关参与民事公益诉讼的学者认为：如果检察机关参与民事公益诉讼，则其在庭审中具有诉讼当事人和法律监督者双重身份，履行双重职责。作为法庭的监督者，充当当事人参与平等主体之间的民事公益诉讼，在职权上发生排斥和冲突，必然影响检察机关的中立性。
在刑事诉讼中，检察机关同样承担着公诉和法律监督双重职能。“我们可以通过程序设计中将检察机关的具体监督职能和诉讼职能相分离的做法，避免身份的冲突。”①近代检察官提起民事公益诉讼起源于法国，各国对检察机关提起公益诉讼的案件范围并不一致，前苏联检察机关规定的民事公益诉讼受案范围最为广泛，但重点集中在对国家财产利益、社会主义制度利益的维护，而大陆法系（包括日本）的案件范围集中于社会成员的主体资格，认为作为整个社会构成基本单元的人，其人格的维护涉及社会公共利益，体现社会的基础价值。但是英美法系更为重视对环境领域保护的介入。
二、检察机关提起民事公益诉讼的依据
（一）检察机关提起民事公益诉讼的理论依据
1.检察机关的监督职权是基础
我国现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定明确了国家的法律监督机关是人民检察院。检察机关的职能主要有公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督等，其中，诉讼监督是检察机关的主要职责。检察机关通过行使诉讼监督职责，使诉讼中的违法行为得到了有效预防和纠正，切实地维护了公民利益和社会利益，有效地促进了社会公平与正义。从检察机关的法律监督职能与职责来看，检察机关在维护国家安全、经济安全和社会稳定、保障国家权力的正确行使等方面做出了积极贡献。因此，基于检察机关的法律监督职能与职责，国家赋予其提起民事公益诉讼的权力，有助于实现中国特色社会主义的公平正义。
2.检察机关的中立性是保障
我国现行宪法第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定明确了检察机关行使职权的独立性。检察机关依照法律独立行使自己的职权，在司法工作中遵循“以事实为根据，以法律为准绳”和“公民适用法律一律平等”的原则，严格按照法律规定为民办事，不越权、不钻法律空子，从实际出发、坚持实事求是，维护法律尊严。在办案过程中重证据、不轻信口供、保障人权。在涉及众多群众利益、集体利益和国家利益的民事公益诉讼中，检察机关不是直接的利害关系人，国家赋予其提起民事公益诉讼的权力，有助于实现司法公正、维护人民利益，同时也是中国特色社会主义法治理念的要求。
3.国家有必要适当干预
检察机关作为国家权力机关的代表对民事诉讼进行干预，其理论基础是国家干预原理。在我国社会主义制度中，个人利益、集体利益、社会利益和国家利益表现出一致性的同时，其冲突是不可避免的。检察机关干预民事诉讼是国家和人民的需要。在我国的市场经济主体条件下，我国的法律制度发展缓慢或缺失，不利于司法实践和保护公民的合法利益，这就要求国家在立法、执法、司法、守法和法律监督的过程中进行有效管制和宏观调控。国家有必要也有权采取各种手段对民事、经济领域内发生的涉及国家利益和社会公共利益的法律关系进行干预。国家干预民事诉讼有多方面的内容，其中重要的内容是检察机关参与民事诉讼，主要是通过提讼、参加已开始的诉讼和对生效判决实行事后监督三种方式来干预民事诉讼。②国外许多国家的法律规定亦证实为维护国家和社会公共利益，赋予检察机关干预民事、经济生活的权力是社会发展的必然要求。因此，我国也应赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力，这是国家干预理论的体现，也是国家对市场经济进行宏观管理的客观需要。
4.检察机关提起民事公益诉讼是诉讼担当理论的体现
诉讼担当理论为检察机关提起民事公益诉讼提供了理论依据。检察机关作为与案件无直接利害关系的第三人以当事人的资格，就干涉诉讼法律关系所产生的纠纷行使诉讼实施权，判决的效力及于原民事法律关系主体，是诉讼担当理论的具体体现。检察机关对他人的实体权利义务或财产虽然不具有管理权或处分权，但国外许多国家如英、法、德、日等国在民事公益诉讼中均规定了检察官因维护国家利益和社会公共利益而被赋予诉讼权利。如《日本人事诉讼程序法》规定：“在夫妻一方提出的婚姻无效或撤销之诉中，一方当事人死亡的，检察官可作为对方当事人；当检察官作为对方当事人后对方当事人死亡的，由法院选定律师为承继人。”③检察机关对他人的实体权利义务或财产不具有管理权或处分权，而我国赋予其以自己名义以维护他人利益、社会公共利益和国家利益为目的而提起的民事诉讼是有理论依据的。
（二）我国检察机关提起民事公益V讼的立法依据
我国的法律体系中，无论宪法、实体法还是诉讼法都对民事公益诉讼的提起有一定的依据，其中检察机关提起民事公益诉讼的法律依据虽然不够完善，但对新民事诉讼法第五十五条的规定也有支撑作用。
1.宪法有关规定
《宪法》第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”第129条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”这两条规定了人民检察院是国家专门的法律监督机关。人民检察院依据宪法赋予的检察权，通过履行公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督等职能，对法律规范约束的主体的守法情况进行监督。而公益诉讼制度作为一种有效的法律监督方式，检察机关对涉及社会整体利益的法律施行进行监督，能够有效地预防和制止违法行为的发生，符合宪法的立法旨忌。
2.实体法有关规定
《反垄断法》第一条规定：“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”《产品质量法》第23条规定：“保护消费者权益的社会组织可以就消费者反映的产品质量问题建议有关部门负责处理，支持消费者对因产品质量造成的损害向人民法院。”这些实体法规定体现了检察机关提起民事公益诉讼的目的和方式，并为其提供了实体依据。
3.诉讼法有关规定
早在1954年9月通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定：“地方各级人民检察院的职权之一是对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提讼或参加诉讼。”《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支援受损害的单位或者个人向人民法院。”第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关、社会团体可以向人民法院提讼。”《刑事诉讼法》第77条规定：“在刑事诉讼过程中，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”这些规定既是国家依法治国、健全法制、完善执法监督的具体体现，也是检察机关参与民事诉讼活动和进行诉讼监督的法律依据。检察机关通过程序诉权来实现实体权利，从而保障公民个人、集体和国家的合法权益。
（三）我国检察机关提起民事公益诉讼的实践探索
虽然就目前的立法而言，检察机关提起民事公益诉讼制度没有明确的法律规定，但在司法实践中，检察机关为了保护公共利益而参与民事案件是到处可见的。地方各级检察院在50年代初步开展了参与民事诉讼的活动。据有关部门的统计结果可知：“在1954年部分统计中可以看到，辽宁、安徽、江西、山东、河南、山西、陕西、甘肃和北京9个省市，检察机关或参与的民事案件2352件。1956年，黑龙江省的检察机关共办理民事案件80件，其中提讼的民事案件55件。1956年5月至11月，南京市检察机关受理23件民事案件，其中涉及国家和公共利益的案件14件，占61%；办结17件，的3件。”④“自1996年以来，山东、贵州、江苏、河南、山西、福建、江西等省检察机关先后以法律监督机关的身份，”⑤为维护公民个人利益、国家利益和社会公共利益，积极履行法律监职责，开展了一系列民事公益诉讼活动的尝试并取得了成功。例如，1997年12月3日，河南省方城县人民法院（1997）方民初字第192号民事判决书支持了我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提讼的案件，是我国改革开放以来的第一件公益诉讼案件。⑥随后该案件被收进高检院法律政策研究室2002年编的《法律应用研究》一书，并成为各地检察机关提起民事公益诉讼的指导范例。 2010年9月15日，广东省广州市番禺区人民法院作出由番禺区人民检察院番禺博朗五金厂违法排污导致水域污染环境公益诉讼一案的一审判决，判决被告广州市番禺博朗五金厂立即停止违法排放废水破坏水域环境的行为；该厂应于判决生效之日起十五日内向原告广州市番禺区人民检察院支付造成广州市番禺区大石街大维涌大石水道的环境经济损失79500元。这是广东首宗基层法院受理的环境公益诉讼案件一审胜诉，宣告基层检察机关提起民事公益诉讼取得了有效成果。
由此可见，各地检察机关已参与了民事公益诉讼的积极实践，不但为国家挽回了巨大的经济损失，而且为检察机关提起和参与民事公益诉讼提供了宝贵的经验和丰富的现实资料。
三、民事公益诉讼检察监督与抗诉问题
在检察机关提起的民事公益诉讼中是否存在法律监督权的运行，笔者认为，在通常程序中检察机关不可身兼二职，作为民事公益诉讼的原告的检察机关在诉讼进行中只能是程序当事人的身份，不能作为上位的法律监督者对法官的审判行为进行监督，否则会产生诉讼结构失衡的悖论。检察机关对民事公益诉讼案件的法律监督权仍然应该体现在生效裁判作出后，对确有错误的生效裁判的抗诉上。值得探讨的是，在民事公益诉讼中，检察机关对确有错误的民事生效判决应该以何种身份提起抗诉，是法律监督者的身份，还是因行使民事公诉权而形成的程序当事人的身份，还是两种身份同时具备？有学者提出“实行检察机关可以以诉讼当事人身份对生效裁判提出再审之诉和以法律监督者身份提出抗诉的并轨机制，以保证国家利益和社会公共利益或不特定多数人利益在再审期间和再审期间外都能得到司法救济。”⑦笔者以为值得商榷，这种完全不顾及判决稳定性和对方当事人程序利益的制度设置，只能使得检察机关和法院利益的冲突加剧和对方当事人对程序公正的质疑。稳妥的做法是，让检察机关以法律监督者的名义对之进行抗诉，并且，根据我国《民事诉讼法》的相关规定，除最高人民检察院外，其余检察院的抗诉监督对象只能是下级人民法院的生效裁判，这恰好给检察机关民事公益诉讼权和民事检察监督权的运行从制度上提供了隔离的空间，使之不会产生两种权力在同一程序中竞合运行所可能出现的悖论。
注释：
①张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究――兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学出版社 2007 年版，第174 页。
②罗向晗：《检察机关提起公益诉讼的制度构建》，载《广州市经济管理干部学院学报》，2007年第4期，第12页。
③参见《日本人事诉讼程序法》第2条。
④汤维建：《论检察机关提起民事公益诉讼》，载于《中国司法》，2010年1期，第65页。
⑤朱卿：《民事公益诉讼原告资格研究》，载于《南京师范大学》，2007年第1期，第22页。
公益诉讼的历史由来已久，最早可追溯到古罗马时代。当时的公益诉讼定位于以保护公益为目的的诉讼，市民无论是否与案件具有利害关系，均可作为原告起诉。公益诉讼被赋予现代意义并引起广泛关注，始于20世纪西方社会由自由资本主义向垄断资本主义过渡时期，科技进步和生产规模的扩大，导致社会利益关系发生变化，原先传统的某些民事行为不再单纯影响当事人自己，而且影响社会公共利益，与此相伴的很多纠纷都涉及到大量利害关系者的公共政策问题。这类纠纷具有传统诉讼方式难以容纳的新要素，传统的诉讼机制需要做相应的调整。
美国国会于1890年通过了《谢尔曼反托拉斯法案》，禁止企业之间横向联合进行限制竞争和垄断。根据此法案，对于违反反托拉斯法案的公司，司法部门、联邦政府、团体和个人都可以提起诉讼；检察官依司法部长的指示，可提起民事诉讼。后来美国相继在反垄断、环保、消费领域侵权、证卷侵权等诸多领域建立了公益诉讼制度。纵观西方各国如美、法、意、日等国，对公益诉讼的理解不尽相同，范围不一，但具有一些共同之处。其一，公益诉讼具有特殊的诉讼目的，促进和维护社会公共利益是一个有别于普通民事诉讼的本质所在。其二，公益诉讼均为侵权之诉，侵权对象是不特定的主体。其三，允许与案件不具有直接利害关系的主体提起诉讼，检察机关有权作为公共利益的代表提起和参与诉讼。
各国对公益诉讼都采取检察机构介入制度，其中法国最为重视。1806年的法国民事诉讼法典最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼的制度，规定涉及慈善、遗产的诉讼、有关国家和公益团体的诉讼，所有在最高法院提起的民事诉讼案件，检察机关均可提起诉讼。现行民事诉讼法典规定检察院得为主当事人于法律特别规定情形依职权进行诉讼，除法律有特别规定之情形外在事实妨害公共之诉时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。法律还规定了若干案件应当通知检察院作为案件得从当事人参加诉讼。
检察机关对某些公益诉讼案件向法院提起诉讼，是世界上比较通行的做法，，检察机关作为公共利益的代表提起诉讼，是其法定职责，规定检察机关提起民事诉讼的方式有两种，一是在实体法中规定检察机关可以提起诉讼的事项，二是在程序法中规定检察机关有权提起民事诉讼的情形。
公益诉讼在我国法律上至今缺乏明文规定，但是审判实践中已经出现大量的公益诉讼案件，其中很多已被法院受理，有的案件是检察机关起诉的案件。我国目前出现的公益诉讼案件主要有涉及环境污染的侵权案件、涉及国有资产流失的案件（此类案件检察院起诉者较多，但作为公益诉讼案件不无争议）、证卷侵权案件、公共场所收费的案件、涉及土地开发影响社会公益的案件、消费领域的侵权案件等几种。目前在法无明文规定的情况下，公益诉讼有很多障碍。首先遇到的问题是，民事诉讼法规定原告起诉要与案件有直接的利害关系，公益诉讼的原告无法满足这一条件，检察机关起诉在法律上也找不到具体规定。
我国检察机关的性质和职能要求他重视公益诉讼案件，采取适当的方式介入诉讼。我国检察机关在宪法上作为国家的专门法律监督机关，具有广泛的法律监督权，它作为社会公共利益的代表与作为法律监督者的身份合而为一，这就为其介入公益诉讼奠立了坚实的基础。
检察机关提起民事诉讼的立法在我国早已展开过讨论，但在1982年民事诉讼法典和1991年法典中均未确立下来，这不能不说是一个遗憾。否定论有几点理由，其一是认为检察机关提起民事诉讼，是对当事人民事意思自治原则的破坏，是对当事人处分权的干预。其次，检察机关在民事诉讼中同时作为原告和法律监督者会产生角色冲突。我个人认为这两种担忧都是不必要的。首先，现代民事诉讼不再纯粹是当事人个人利益之争，尤其是公益诉讼案件涉及到社会不特定的主体的利益，因此，意思自治原则和处分权原则不再是绝对的，干预原则在一定领域要发挥作用。我国宪法第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得侵犯国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。”检察机关作为法律监督者在发现侵权时提起诉讼，首先就是其职责要求；其次，检察机关在诉讼过程中虽然也是法律监督者，但它作为原告的外在角色冲突也由于其作为原告并不存在自身的直接利益而得到化解，它作为原告和作为监督者的目的都在于保护国家和社会利益，无论诉讼结果如何，都与其民事利益无关。当然，我们需要强调检察机关提起诉讼应当以公益诉讼为界限，同时需要防止检察机关把胜诉率作为考核标准。因为如果那样，检察机关虽然与案件的诉讼结果不存在民事利益关系，但是会产生职务上的利益关系，同样会使检察机关在民事诉讼者产生角色冲突。
检察机关介入公益诉讼除了提起诉讼外，还包括参加诉讼。检察机关参加诉讼的意义主要表现在这是检察机关对公民个人、社会团体等提起公益诉讼的有力支持。
[关键词]检察机关；提起、参与；公益诉讼；国家和社会公共利益
一、检察机关提起、参与公益诉讼的司法实践
我国的公益诉讼肇始于20世纪90年代后期，自1997年河南省方城县第一起民事公益诉讼成功以后，贵州、黑龙江、江苏等地的检察机关相继进行了公益诉讼，但真正达到规模化的程度则是在进入新世纪以后，至今检察机关提起和参与的公益诉讼达百起[1]。到目前为止，公益诉讼呈现的类型有平等权与反歧视案件，如就业年龄、就餐身份歧视案、省籍地域歧视案；教育权案件，如民工子女学校案、义务教育收费案；环境保护案件，如300名青岛市民状告规划局批准在音乐广场建设住宅区案件；消费者权利案件，如三毛入厕案等。还有国有资产流失案件，垄断案件，确认婚姻无效等影响公序良俗的案件。
虽然，现在检察机关提起和参与了大量的公益诉讼案件，积累了相当的经验，但由于缺乏法律明确的规定，使得检察机关提起、参与公益诉讼显得“名不正、言不顺”，陷入非常尴尬的困惑境地。现在对于检察机关提起、参与公益诉讼的讨论如火如荼，有支持的，有质疑的，有提出建议的。不管怎样，检察机关提起、参与公益诉讼的大胆尝试，为我国最终建立公益诉讼制度提供了宝贵的司法实践资料，至少也是起到了抛砖引玉的作用，况且，从法律效果和社会效果来看，检察机关提起和参与公益诉讼充当的角色还很理想。
二、检察机关提起、参与公益诉讼的正当性
从我国现行的体制、司法制度来看，只有检察机关才能充当提起、参与公益诉讼的角色。
（一）公益诉讼的界定
公益诉讼源于古罗马的法律制度，相对于私益诉讼而言。法国1806年《民事诉讼法》、《法院组织法》都规定检察机关可以为维护公共秩序提起公益诉讼，美国1890年《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着公益诉讼在美国的诞生，1914年美国的《克莱斯法》再次规定检察官可以提起民事诉讼。另外，日本、德国等国家也有相应的规定[2]。
公益诉讼发展到今天，经过了一百多年，各国的表现形式也不尽相同，但无论从公益诉讼的起源，还是从有关国家的公益诉讼制度来看，公益诉讼实际上是一定的主体，依据法律规定，针对侵害社会公共利益的行为提出诉讼请求，由法院通过公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一种单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际
从我们国家现行的体制来看，立法机关是我们，立法机关宜采取立法的形式，赋予某一特定机关独立行使，自身不宜参与。
根据法理学的观点，民事诉讼都是坚持不告不理、审诉分离的基本原则。在我国，人民法院依法独立行使审判权，在民事诉讼中，严格贯彻这一基本原则。如果将公益诉讼的职责赋予人民法院，人民法院将充当两个诉讼角色，自己诉讼，自己审判，这将严重破坏这一基本原则。因此，无论如何，人民法院都是无法担当这一重任的。
我们国家的行政机关拥有广泛的职权，其职责范围深入公益诉讼赋予某一行政机关，不管是新设立一个，还是在现有的行政机关中选择一个，都会形成是自家监督自家的情形，又会形成内部监督的模式。众所周知，内部监督模式是最无力的监督方式。所以，为了加大监督的力度，增强公益诉讼的效果，行政机关也无法充当公益诉讼的原告。
（三）检察机关提起、参与公益诉讼的合理性与必要性
1、从司法实践来看，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。迄今为止，已出现的公益诉讼类型中，被告多是大型的公司、企业，还有就是行政机关，可以想象，能够给国家和社会公共利益造成损害的绝对不会是势力较小的组织或机构。而原告多是广大分散的人民群众，还有一部分更是社会的弱势群体，双方当事人处于极端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益诉讼根本就找不到明确的被害方）愿意并积极行使诉讼权利，难以排除某些个人产生“搭便车”的想法，使得司法实践中公益诉讼的参与度和执行效果并不理想。现在司法实践中，诉讼成本如此之大，诉讼风险也如此惊人，在面对诸如垄断、环境污染等大型案件时，有多少人会主动提讼？所以，在实践中，存在不愿、不敢、不能等多种心理阻碍公益诉讼的发展。因此，如果仅仅依靠被害方行使诉讼权利，难以实现社会的公平正义，迫切需要明确一个具体的机构负担此重任。
2、从检察权的性质看，检察机关充当公益诉讼的
我们认为准确界定检察机关的性质应从我国的具履行自身的职责，并因此造成了国家和社会公共利益的损害，有违国家法律的正确、统一实施，而检察机关是国家的法律监督机关，包括对刑事、民事和行政诉讼的监督，代表国家和社会公共利益，它本身并没有诉讼实体权利和自身利益，仅仅是一种程序性建议权，而不是实体处分的权能；它只是司法过程中的权力，而不是决定司法结果的权力；只是一种权力制约另一种权力的权力，而不是对另一种权力给与实际处置的权力；是一种必需通过具体诉讼程序而实现的权力[7]，这些性质决定检察机关完全符合提起、参与公益诉讼的要求，也并不违背检察权的性质。从另一个侧面看，检察机关积极提起和参与公益诉讼，这正是检察机关行使法律监督权的表现形式，只有这样，才真正符合建立法律监督权的初衷。
3、从法律移植的角度分析，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。法律移植是一个国家法律制度从另一个国家法律制度或许多法律集团中输入的一种现象，是特定国家（或地区）的某种法律规则或制度移植到其他国家（或地区）。它所表达的基本意思是在鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律（包括法律概念、技术、规范、原则、制度和法律观念等），济的客观规律、对外开放等各方面来看，法律移植都有其必要性。
现在世界上大部分国家已经建立公益诉讼制度，并且大部分国家将这一职权赋予检察机关，不管是社会效果还是法律效果都很理想。虽然，我们国家与其他国家的政治制度、法律制度有很大的不同，但这并不足以影响法律移植。法律移植只是在“鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律”，我们要学会鲁迅的“拿来主义”，善于吸取各个国家的优势所在，创造性的适用，形成一套适合中国实际的公益诉讼制度。
三、检察机关提起、参与公益诉讼的范围与方式
为规范、完善检察机关提起、参与公益诉讼，确保公益诉讼达到预定的目的，应对检察机关提起、参与公益诉讼的范围和方式予以明确的规定。
(一)检察机关提起、参与公益诉讼的范围
检察机关提起、参与公益诉讼的范围应作严格的限制，否则在实践中将无法控制检察权的滥用和极易产生司法腐败。
前面已经谈到公益诉讼的界定，包括国有资产流失案、环境污染案、破坏社会主义经济秩序案等各种案件，但并不是所有的这些案件都要检察机关提起和参与，其中当事人可以自行诉讼的检察机关应尽量减少参与，以免检察权干涉私权。本文认为以下几种公益诉讼案件应当由检察提起、参与：1、无法确认受害方或受害方无法履行的公益诉讼案件。比如国家作为受害方，国家不能担任原告参与公益诉讼。2、受害方不愿、不敢提起公益诉讼的案件。在公益诉讼司法实践中，有相当一部分案件的当事人由于种种原因不愿、不敢提起、参与进来，使得诉讼无法正常开展。比如垄断案件，垄断案件的被告方多是实力雄厚、财大气粗的大型企业，那些小型的公司、企业根本就无法与之抗衡，要他们提讼，无非是以卵击石，所以他们选择了不诉讼。3、受害方已经提起或参与进公益诉讼，但由于实际情况的制约，比如取证困难，受被告方制约等情况，使得诉讼无法继续进行的案件。除了上面几种情形之外，检察机关应秉着极其谨慎的态度提起、参与公益诉讼。
（二）)检察机关提起、参与公益诉讼的方式
针对上文所讨论的检察机关提起、参与公益诉讼的范围，检察机关提起、参与公益诉讼应秉着有利于保护国家、社会公共利益、维护司法公正的初衷选择各种不同方式。因为在当前的公益诉讼中，存在多种侵害国家、社会公共利益的行为，当事人也存在多种形式，各种阻碍公益诉讼的因素也多种多样。因此，检察机关应根据不同的情形采取不同的方式提起、参与公益诉讼。
本文认为检察机关提起、参与公益诉讼应当包括单独、督促和支持等三种方式，针对不同的情况采取不同的方式，确保诉讼的社会效果和法律效果。对于受害人缺位或者无法履行原告权利的情形，检察机关应采取单独的方式提讼；对于当事人有条件履行原告职责却怠于履行，检察机关应采取发送检察建议的形式督促，确保诉讼的顺利进行；对当事人处于弱势一方，无能力提起、参与诉讼，检察机关应采取支持的方式参与到诉讼当中，提供法律帮助，保证诉讼的正常进行。
四、检察机关提起、参与公益诉讼的完善
当前检察机关提起、参与公益诉讼存在于法无据的尴尬局面，为有效开展公益诉讼，在进行相关法律修改时，应着重从以下两方面着手：
（一）准确定位检察机关提起、参与公益诉讼的地位和性质
检察机关提起、参与公益诉讼过程中对其所处的地位有以下六种认识：1、处于当事人地位；2、处于法律监督机关代表人地位；3、处于程序意义上原告人地位，同时负有法律监督的任务；4、处于社会公共利益代表人的地位；5、处于公诉人地位；6、处于国家监诉人地位[9]。
本文的观点认为检察机关提起、参与公益诉讼应当是正当行使法律监督职责，处于程序意义上的原告地位，与第三种观点有点类似。根据目前诉讼法通说，诉讼利益才是诉讼的根本，但在公益诉讼中，检察机关无任何实体意义上的诉讼利益，因此检察机关肯定不存在处于当事人地位。检察机关之所以能提起、参与公益诉讼，主要的原因是充当法律监督者的身份。当受害方怠于行使权利、无能力行使权利等情形发生时，检察机关以监督者的身份出现，监督、帮助或代替受害方提起、参与诉讼，正是其履行监督者的职权。但这只是引讼的正常开始或继续进行，并无具体的诉讼利益，因此，检察机关只是处于程序意义上的原告。
[关键词] 检察机关；提起、参与；公益诉讼；国家和社会公共利益
abstract: the present our country procurator agency participates in the public interests law suit because lacks the concrete legal rule, in its experiment site impetus process has initiated the quite a lot dispute. to establish public interest litigation system in our country is essential for protecting national interests and social public interests, protecting our litigation system and legal supervision system, promoting international communication.
一、检察机关提起、参与公益诉讼的司法实践
我国的公益诉讼肇始于20世纪90年代后期，自1997年河南省方城县第一起民事公益诉讼成功以后，贵州、黑龙江、江苏等地的检察机关相继进行了公益诉讼，但真正达到规模化的程度则是在进入新世纪以后，至今检察机关提起和参与的公益诉讼达百起[1]。www.lw881.com到目前为止，公益诉讼呈现的类型有平等权与反歧视案件，如就业年龄、就餐身份歧视案、省籍地域歧视案；教育权案件，如民工子女学校案、义务教育收费案；环境保护案件，如300名青岛市民状告规划局批准在音乐广场建设住宅区案件；消费者权利案件，如三毛入厕案等。还有国有资产流失案件，垄断案件，确认婚姻无效等影响公序良俗的案件。
虽然，现在检察机关提起和参与了大量的公益诉讼案件，积累了相当的经验，但由于缺乏法律明确的规定，使得检察机关提起、参与公益诉讼显得“名不正、言不顺”，陷入非常尴尬的困惑境地。现在对于检察机关提起、参与公益诉讼的讨论如火如荼，有支持的，有质疑的，有提出建议的。不管怎样，检察机关提起、参与公益诉讼的大胆尝试，为我国最终建立公益诉讼制度提供了宝贵的司法实践资料，至少也是起到了抛砖引玉的作用，况且，从法律效果和社会效果来看，检察机关提起和参与公益诉讼充当的角色还很理想。
二、检察机关提起、参与公益诉讼的正当性
从我国现行的宪政体制、司法制度来看，只有检察机关才能充当提起、参与公益诉讼的角色。
（一）公益诉讼的界定
公益诉讼源于古罗马的法律制度，相对于私益诉讼而言。法国1806年《民事诉讼法》、《法院组织法》都规定检察机关可以为维护公共秩序提起公益诉讼，美国1890年《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着公益诉讼在美国的诞生，1914年美国的《克莱斯法》再次规定检察官可以提起民事诉讼。另外，日本、德国等国家也有相应的规定[2]。
公益诉讼发展到今天，经过了一百多年，各国的表现形式也不尽相同，但无论从公益诉讼的起源，还是从有关国家的公益诉讼制度来看，公益诉讼实际上是一定的主体，依据法律规定，针对侵害社会公共利益的行为提出诉讼请求，由法院通过诉讼程序进行审判，以维护社会公共利益的一种诉讼法律制度[3]。根据这一定义，我们可以看出公益诉讼与其它诉讼显著不同的地方是其中的权利义务连接点变成了“社会公共利益”，而不是“当事人利益（直接利害关系”。
那么，到底什么是“社会公共利益”？德国学家耶林这样解释：“公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一种单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益” [4]。在当今的理论体系中，有关公共利益的解释和理论还有很多，但有一点是共同的，那就是公共利益必定是涉及到不特定多数人的共同利益，它具有广泛的社会基础，它的显著特点是公共性。
由此，本文认为共诉讼应当包括以下几类：国有资产流失案、环境保护案、影响公序良俗案、破坏社会经济秩序案等。
（二）立法机关、审判机关、行政机关无法履行此职责
从我们国家现行的宪政体制来看，立法机关是我们国家最高权力机构，享有最高的立法权，通过立法将审判权、检察权、行政权分别赋予人民法院、人民检察院和人民政府三个机构。从现行的体制和实践来分析，立法机关是监督机关，但它针对的仅仅是一般监督，无法对具体的案件一一进行个别监督，立法机关没有条件，也没有必要行使具体的监督权。针对公益诉讼这样的侵犯国家和社会公共利益的事例，立法机关宜采取立法的形式，赋予某一特定机关独立行使，自身不宜参与。
根据法理学的观点，民事诉讼都是坚持不告不理、审诉分离的基本原则。在我国，人民法院依法独立行使审判权，在民事诉讼中，严格贯彻这一基本原则。如果将公益诉讼的职责赋予人民法院，人民法院将充当两个诉讼角色，自己诉讼，自己审判，这将严重破坏这一基本原则。因此，无论如何，人民法院都是无法担当这一重任的。
我们国家的行政机关拥有广泛的职权，其职责范围深入到社会生活的各个方面。在公益诉讼中，其中很大一部分案件的被告就是行政机关。在我国各个地方、各个级别的行政机关都拥有一个共同的上级，那就是各级人民政府。如果将公益诉讼赋予某一行政机关，不管是新设立一个，还是在现有的行政机关中选择一个，都会形成是自家监督自家的情形，又会形成内部监督的模式。众所周知，内部监督模式是最无力的监督方式。所以，为了加大监督的力度，增强公益诉讼的效果，行政机关也无法充当公益诉讼的原告。
（三）检察机关提起、参与公益诉讼的合理性与必要性
1、从司法实践来看，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。迄今为止，已出现的公益诉讼类型中，被告多是大型的公司、企业，还有就是行政机关，可以想象，能够给国家和社会公共利益造成损害的绝对不会是势力较小的组织或机构。而原告多是广大分散的人民群众，还有一部分更是社会的弱势群体，双方当事人处于极端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益诉讼根本就找不到明确的被害方）愿意并积极行使诉讼权利，难以排除某些个人产生“搭便车”的想法，使得司法实践中公益诉讼的参与度和执行效果并不理想。现在司法实践中，诉讼成本如此之大，诉讼风险也如此惊人，在面对诸如垄断、环境污染等大型案件时，有多少人会主动提起诉讼？所以，在实践中，存在不愿、不敢、不能等多种心理阻碍公益诉讼的发展。因此，如果仅仅依靠被害方行使诉讼权利，难以实现社会的公平正义，迫切需要明确一个具体的机构负担此重任。
2、从检察权的性质看，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。在我国，关于检察权的争论一直就没有停止过，现在比较流行的说法主要有以下四种：一是主张行政权说，认为检察权就是行政权；二是主张司法权说，认为与西方的司法权一样，与法院共同行使，只是与其分工不同而已；三是主张行政司法双重属性说，认为检察权兼有行政权与司法权双重属性；四是主张法律监督权说[5]。
我们认为准确界定检察机关的性质应从我国的具体国情和司法宪政的特点出发。我们国家的宪政体制与西方的“三权分立”不同，因此不能把西方的理论生搬硬套。我国的政体是人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民并由人民代表大会统一行使。我国宪法明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，行使监督权。这是我国最高法律宪法对检察机关的定性，我们必须在这一基本背景下分析检察权的性质。检察机关的监督权是一种广泛而又抽象的权力，其主要职责是根据宪法的授权以保障法律的正确、统一实施[6]。在公益诉讼中，某些行政单位本身违法、某些组织机构不积极履行自身的职责，并因此造成了国家和社会公共利益的损害，有违国家法律的正确、统一实施，而检察机关是国家的法律监督机关，包括对刑事、民事和行政诉讼的监督，代表国家和社会公共利益，它本身并没有诉讼实体权利和自身利益，仅仅是一种程序性建议权，而不是实体处分的权能；它只是司法过程中的权力，而不是决定司法结果的权力；只是一种权力制约另一种权力的权力，而不是对另一种权力给与实际处置的权力；是一种必需通过具体诉讼程序而实现的权力[7]，这些性质决定检察机关完全符合提起、参与公益诉讼的要求，也并不违背检察权的性质。从另一个侧面看，检察机关积极提起和参与公益诉讼，这正是检察机关行使法律监督权的表现形式，只有这样，才真正符合建立法律监督权的初衷。
3、从法律移植的角度分析，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。法律移植是一个国家法律制度从另一个国家法律制度或许多法律集团中输入的一种现象，是特定国家（或地区）的某种法律规则或制度移植到其他国家（或地区）。它所表达的基本意思是在鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律（包括法律概念、技术、规范、原则、制度和法律观念等），使之成为本国法律体系的有机组成部分，为本国所用。法律移植的范围，一是外国的法律，二是国际法律和惯例，通称外国法[8]。从法制的现代化、法的发展的不平衡性、市场经济的客观规律、对外开放等各方面来看，法律移植都有其必要性。
现在世界上大部分国家已经建立公益诉讼制度，并且大部分国家将这一职权赋予检察机关，不管是社会效果还是法律效果都很理想。虽然，我们国家与其他国家的政治制度、法律制度有很大的不同，但这并不足以影响法律移植。法律移植只是在“鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律”，我们要学会鲁迅的“拿来主义”，善于吸取各个国家的优势所在，创造性的适用，形成一套适合中国实际的公益诉讼制度。
三、检察机关提起、参与公益诉讼的范围与方式
为规范、完善检察机关提起、参与公益诉讼，确保公益诉讼达到预定的目的，应对检察机关提起、参与公益诉讼的范围和方式予以明确的规定。
(一)检察机关提起、参与公益诉讼的范围
检察机关提起、参与公益诉讼的范围应作严格的限制，否则在实践中将无法控制检察权的滥用和极易产生司法腐败。
前面已经谈到公益诉讼的界定，包括国有资产流失案、环境污染案、破坏社会主义经济秩序案等各种案件，但并不是所有的这些案件都要检察机关提起和参与，其中当事人可以自行诉讼的检察机关应尽量减少参与，以免检察权干涉私权。本文认为以下几种公益诉讼案件应当由检察提起、参与：1、无法确认受害方或受害方无法履行的公益诉讼案件。比如国家作为受害方，国家不能担任原告参与公益诉讼。2、受害方不愿、不敢提起公益诉讼的案件。在公益诉讼司法实践中，有相当一部分案件的当事人由于种种原因不愿、不敢提起、参与进来，使得诉讼无法正常开展。比如垄断案件，垄断案件的被告方多是实力雄厚、财大气粗的大型企业，那些小型的公司、企业根本就无法与之抗衡，要他们提起诉讼，无非是以卵击石，所以他们选择了不诉讼。3、受害方已经提起或参与进公益诉讼，但由于实际情况的制约，比如取证困难，受被告方制约等情况，使得诉讼无法继续进行的案件。除了上面几种情形之外，检察机关应秉着极其谨慎的态度提起、参与公益诉讼。
（二）)检察机关提起、参与公益诉讼的方式
针对上文所讨论的检察机关提起、参与公益诉讼的范围，检察机关提起、参与公益诉讼应秉着有利于保护国家、社会公共利益、维护司法公正的初衷选择各种不同方式。因为在当前的公益诉讼中，存在多种侵害国家、社会公共利益的行为，当事人也存在多种形式，各种阻碍公益诉讼的因素也多种多样。因此，检察机关应根据不同的情形采取不同的方式提起、参与公益诉讼。
本文认为检察机关提起、参与公益诉讼应当包括单独起诉、督促起诉和支持起诉等三种方式，针对不同的情况采取不同的方式，确保诉讼的社会效果和法律效果。对于受害人缺位或者无法履行原告权利的情形，检察机关应采取单独起诉的方式提起诉讼；对于当事人有条件履行原告职责却怠于履行，检察机关应采取发送检察建议的形式督促起诉，确保诉讼的顺利进行；对当事人处于弱势一方，无能力提起、参与诉讼，检察机关应采取支持起诉的方式参与到诉讼当中，提供法律帮助，保证诉讼的正常进行。
四、检察机关提起、参与公益诉讼的完善
当前检察机关提起、参与公益诉讼存在于法无据的尴尬局面，为有效开展公益诉讼，在进行相关法律修改时，应着重从以下两方面着手：
（一）准确定位检察机关提起、参与公益诉讼的地位和性质
检察机关提起、参与公益诉讼过程中对其所处的地位有以下六种认识：1、处于当事人地位；2、处于法律监督机关代表人地位；3、处于程序意义上原告人地位，同时负有法律监督的任务；4、处于社会公共利益代表人的地位；5、处于公诉人地位；6、处于国家监诉人地位[9]。
本文的观点认为检察机关提起、参与公益诉讼应当是正当行使法律监督职责，处于程序意义上的原告地位，与第三种观点有点类似。根据目前诉讼法通说，诉讼利益才是诉讼的根本，但在公益诉讼中，检察机关无任何实体意义上的诉讼利益，因此检察机关肯定不存在处于当事人地位。检察机关之所以能提起、参与公益诉讼，主要的原因是充当法律监督者的身份。当受害方怠于行使权利、无能力行使权利等情形发生时，检察机关以监督者的身份出现，监督、帮助或代替受害方提起、参与诉讼，正是其履行监督者的职权。但这只是引起诉讼的正常开始或继续进行，并无具体的诉讼利益，因此，检察机关只是处于程序意义上的原告。
（二）赋予检察机关相应的诉讼权利
检察机关作为国家、社会公共利益的代表，为了更加有效的履行自身的职责，提起、参与公益诉讼时，应享有相应的诉讼权利。本文认为检擦机关单独提起诉讼时，享有一般的诉讼原告权利，比如调查取证权、撤回起诉权、申请财产保全、证据保全权、上诉权等。检察机关支持起诉时，应享有调查取证等支持、帮助当事人诉讼权、参与法庭辩论权、发表检察意见权等。检察机关督促起诉时，应享有宣读督促起诉意见书权等。同时，检察机关作为程序意义上的原告单独提起诉讼时，享有不被反诉等特殊诉讼权利。
[参 考 文 献]
[1]苗宏.检察机关提起公益诉讼之我见[j].消费导刊，2007，（4）.
[2] 肖易村等.检察机关提起公益诉讼之我见[j].检察实践，2003，（1）.
[3] 张楠.罗马法原论（下册）[m]，北京：商务印书馆，2001：98.
[4] 李子煊.对我国检察机关参与公益诉讼的思索[a]，2006，（4）.
[5]莫诺.卡佩莱蒂.福利国家与接近正义[m] .刘俊祥等译.北京：法律出版社，2002：67
[6] 陈卫东.我国检察权的反思和重构――以公诉权为核心的分析[j].法学研究，2002(2).
[7] 汤志勇.论检察监督与司法公正的相恰互适性[m].检察论丛（第五卷），北京：法律出版社，2002：52.
一 民事公益诉讼原告主体资格认定的法律现状
（一）民事公益诉讼原告主体资格问题在我国立法上的缺陷
由于我国民事诉讼法立法发展的滞后，令许多的违法事实出现后，普遍存在着无人或无力的情况，从而使上述行为难以进入司法的管辖和监督的范围，导致权利人的合法权利无法通过诉讼途径得到有效地保护。根据我国《民事诉讼法》第一百零八条的规定，公民进行民事诉讼的过程中，必须依据与自己切身相关的权益提起民事诉讼。根据现行民事诉讼法的规定，公共利益一旦被侵害，个人原则上是不能作为公益的代表人提讼的。因此当今社会公共利益一旦遭到损害，普遍存在着无人、无力等问题，致使社会公众利益常常遭受侵害。即使有个别公民因某项具有公共利益性质的权益遭到损害，并采用诉讼方式维护了自身权益，但由于是独立诉讼，也只能看成是独立事件，而其他类似被侵犯权益事件由于没有，便不能得到同样处理，这样的个别诉讼往往起不到维护公共利益的作用。现有的民事诉讼制度给民事公益诉讼原告主体资格的认定带来了严格的限制和障碍。
（二）民事公益诉讼原告主体资格问题在我国司法实践上的缺陷
由于民事公益诉讼制度立法上的缺陷，造成了司法实践上对于民事公益诉讼类的案件存在很大的争议。民事诉讼制度在立法上对原告主体资格的严格限制致使司法机关在处理民事公益诉讼案件时只能依法行事，立法制度的缺陷使得司法实践的进行步履维艰。在我国司法实践中，审视大部分民事公益诉讼案件的审判结果，法院多以原告不具备法律规定的主体资格为由，从程序上驳回了当事人的，而并非是从实体法上对原告的诉讼请求做出评判。
二 公益诉讼诉权主体缺失问题的原因分析
（一）立法制度障碍
导致民事公益诉讼诉权主体缺失的最主要原因就是民事公益诉讼原告主体资格与传统诉讼当事人适格理论的冲突。民事诉讼原告资格是一方当事人请求人民法院解决问题的诉讼权利，即当事人的适格问题。所谓当事人适格，是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或者法律关系，可以实施诉讼并请求本案判决的资格。传统当事人适格理论对当事人概念的界定是依据“直接利害关系当事人”理论，即与争议有直接利害关系的人是民事诉讼的当事人。然而，在我国司法实践过程中，传统民事诉讼当事人适格理论却造成了民事公益诉讼司法实践与民事诉讼制度的冲突。在现实社会中，很多民事公益诉讼案件都是由个人提起的，个人为了保护社会公共利益而提起告诉，但是根据我国民事诉讼制度的规定，提起民事诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的人，由于其不符合我国民事诉讼制度的规定，多数民事公益诉讼案件都以原告诉讼请求被驳回作为最终结局。借鉴我国民事公益诉讼案件的审判结果，大部分民事公益诉讼案件均是由于当事人不适格这一原因而驳回，人民法院并不是从实体法上来解决案件的纠纷问题。由于民事公益诉讼与传统民事诉讼制度之间的冲突，造成了我国民事公益诉讼无人、无力的局面。
（二）社会公益受益主体的分散
民事公益诉讼具有受益主体分散性的特点，其受益主体是不特定的、扩散的，他们往往是分散的，无组织性的，这种民事权益就个体来说往往是微不足道的。当社会公共利益遭受到侵害时，受害人也是不特定的、分散的，民事公益诉讼这一特点使得在实际生活中很难将这些分散的受害人集合起来，以保护社会公共利益的名义提起民事公益诉讼，在实际生活中具有很难的操控性。
（三）经济上的障碍
《民事诉讼法》第 10 条规定：当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳诉讼费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定缴纳其他诉讼费用。现实中，侵害社会公共利益的案件的诉讼标的额往往十分巨大，提起民事诉讼必须缴纳高额的诉讼费用，一旦败诉，个人就要承担巨额的诉讼费用。再者，侵害公共利益的被告往往在人力、物力、财力上远远胜与原告，原告受不了诉讼延迟的折磨，民事公益诉讼会变成异常旷日持久的马拉松，这使得原告望而却步。
（四）文化思想意识上的障碍
在义务本位的社会，民众的公众意识薄弱，对自己周围的社会公共权益的关注甚少。所谓“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”就是这种现象的真实写照；另一方面，由于受到儒家的“和为贵”处世哲学的影响，老百姓大都不愿意打官司。这一原因在我国司法实践生活中对于民事公益诉讼的提起也起到一定的影响作用，我国传统文化以及公民自身思想意识的障碍对于民事公益诉讼的提起也产生很大的限制作用。
三 民事公益诉讼诉权主体缺失问题的解决
解决民事公益诉讼诉权主体缺失的根本办法就是完善我国现有法律制度，为民事公益诉讼原告主体资格的认定提供法律依据。根据我国司法实践的实际情况，以最大化保护社会公共利益为目的，可以概括出民事公益诉讼的原告主体包括三种：检察机关、社会团体和个人。即扩大民事公益诉讼原告主体的范围，这是因为侵害社会公共利益的行为有可能无法或难以找到明确的受害人，或是难以集合全体受害人，所以凡是认为这一行为侵害公共利益并且符合法律规定条件的组织和个人都可以作为原告提讼。
（一）民事公益诉讼原告存在的三种理论主体
（1）个人。在传统民事诉讼中，个人因其自身的合法权益遭到不法行为的侵犯而受到损害，个人向法院提起民事诉讼程序，在进行诉讼的过程中，个人为了保护其自身的合法权益，必然会竭尽全力，全身心地投入到民事诉讼过程中来。无论个人与案件是否具有直接或者间接的利害关系，均可以以保护社会公共利益为目的提起民事公益诉讼。
（2）社会团体。民事公益诉讼中被侵害的社会公共利益在某种程度上可能会与某个社会团体有着直接或者间接的利益关系，从理论上来说，社会团体是可以作为民事公益诉讼的原告主体而存在的。然而，并不是所有的社会团体都可以作为民事公益诉讼的原告主体。这里所说的社会团体是指由多数自然人或法人自愿组成的，为实现成员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性的社会组织，如行业协会、妇女联合会、消费者协会、环境保护协会等。对该团体组织领域内发生的民事公益违法行为其可以提起民事公益诉讼。而这些具有资格的社会团体也并不是在任何民事公益诉讼案件中都可以成为原告主体，只有当民事公益诉讼案件在某种程度上与这些社会团体有着直接或者间接的利害关系时，这些社会团体才有可能成为民事公益诉讼的原告主体。
（3）检察机关。现有的民事诉讼制度对民事公益诉讼的规定是非常不完善的，现有的民事诉讼制度并没有否定检察机关作为民事公益诉讼的主体资格，因此，在理论角度上，检察机关可以作为民事公益诉讼的主体而存在。
公益诉讼以保护国家、社会公共利益为目的，这是其与一般诉讼的最根本区别。在我国现行的司法实践过程中，多数的民事公益诉讼案件是由个人提起，而民事公益诉讼案件的多数被告是具有实力的法人或者其他组织。在进行诉讼过程中，双方的实力差距就显现出来，实力差距是非常悬殊的。相对于个人而言，在我国现有的法律审判系统中，检察机关作为我国的法律监督机关，是国家公权力的代表，比较于个人，更加具有国家强制力和威慑力。检察机关作为民事公益诉讼的原告可以使民事诉讼进行得更加顺利和公正。因此，从理论上来说，检察机关作为民事公益诉讼的原告的优势是非常大的。虽然我国现有的法律制度对于检察机关可否作为民事公益诉讼的原告未作出具体明确的规定，但是也没有明确禁止其不可以作为民事公益诉讼的原告主体。因此，检察机关作为民事公益诉讼的原告并没有违背我国现有的法律制度，也没有违背我国现行的立法精神和立法原则。在民事公益诉讼中赋予检察机关以公益诉讼代表人的资格，不仅与设立检察机关的宗旨一致，而且有利于充分发挥检察机关的作用。当然，在立法过程中应注意检察机关在刑事诉讼和在民事公益诉讼中的地位差异性。
（二）三种原告主体行使诉权的法律顺序
三种主体在符合要求的条件下都是可以成为民事公益诉讼原告的，但是，如果三种主体均符合法律规定的条件，都可以提起民事公益诉讼，在这种情况下必然会造成司法的混乱，这样不仅扰乱司法程序，而且不能真正地保护好社会公共利益。因此，三种理论主体提起民事公益诉讼的顺序必须符合法律规定的条件。
作为公众有权获取环境信息、参与环境决策和实施环境监督的“公众参与理论”，无论是在国际法层面，还是在国内法层面，均构成了当前环境法的一项基本原则。其所承载的公众参与权，在有些国家或地区甚至已经上升为一项宪法性权利，或者作为一项环境法律权利被规定在环境基本法律之中。它既体现在环境决策行为之中，也体现在环境违法监督行为之中，“公众参与”俨然已经构成环境公益诉讼的必要理论基础，深刻地反映在美国“公民诉讼”的诉讼机制之中，也必然成为构建中国特色“环境公益诉讼”的理论基石和制度内容。
关键词：公共参与;公民诉讼;环境公益诉讼
中图分类号：
DF468
一、美国公众参与理论的法律内涵
因此，公众参与属于宪法言论自由权的一种外在表现。美国《联邦宪法第一修正案》规定：“国会不应当就设立宗教及其事务制定法律，也不应当通过制定法律限制公民的言论自由、新闻自由、和平集会的权利，以及向政府申请获得救济的权利。”参见：《联邦宪法第一修正案》。
任何阻止或不当限制公众为维护公共利益而实施的各种合法行为均不受到法律保护，并且给予适当的司法救济。公众参与作为宪法性权利的唯一限定条件就是：必须具有公共之目的。任何以公众参与为掩护而旨在保护私人利益的行为都会受到SLAPP的必要限制。
其次，公众参与属于一项程序性权利。在宪法层面上，公众参与主要体现为一种言论自由权。在联邦单行法中，公众参与则主要体现为公众的信息知情权和决策参与权，充分体现为一种程序性权利，任何违反公众参与要求所作出的行政决策或政策都有可能招致司法审查，而最终可能会被法院撤销。
从参与决策的角度来看，联邦第九巡回上诉法院在审理WesternWatershedsProjectv.Kraayenbrink案时指出：“在作出决策和制定管理政策时，公众参与得越多，政策的可接受性越强，其所遭受的抗议和申诉的可能性就越低。”参见：WesternWatershedsProjectv.Kraayenbrink，620F.3d1187. 基于此等立法和司法理念，美国所有联邦环境单行法都规定了公众参与决策的权利。如《清洁水法》第4章“许可证照”（PermitsandLicences）中第401条明确规定，任何人在申请建设或运行许可证之前，必须向EPA或者颁发证照的机构提供其从污染排放所在州取得的批准文书，而州在向申请人颁发批准文书之前必须完成公众告知的程序，必要时还必须对具体的批准文书进行听证。参见：美国《联邦水污染防治法》第401（a）（1）条。
同时，EPA或者颁发证照的机构在接受申请后，认为拟申请的排污行为可能对其他州产生影响的，其他州可以提出反对颁发许可证的意见，并就该意见申请公众听证。除此以外，《清洁水法》、《清洁空气法》、《资源保护与恢复法案》（RCRA）以及《超级基金法案》（CERCLA）在授权EPA制定排污标准或者治理方案时都无一例外地要求其征求公众意见，并且要求相关信息在“联邦公报”上予以公布，任何对于公众参与程序之违反，都将可能通过公民诉讼的方式被追究法律责任。例如，《清洁水法》第101（e）条和《资源保护和恢复法案》第7004（b）（1）条几乎以完全相同的条文规定，EPA和各州政府应当提供、鼓励并且帮助公众参与该法规定的任何行政法规、指南、信息或者计划的制定、修改、实施和执行;同时EPA经与各州政府协商，应当制定并颁布公众参与的基本指南参见：美国《联邦水污染防治法》第101（e）条以及《资源保护及修复法》第7004（b）（1）条。
，由此可见公众参与对于美国环境法实施的重要性及其意义。
明尼苏达州法律在解释“公众参与”时指出：“公众参与意指全部或部分纯粹在于获取有利的政府行为的言论或者合法行为。”参见：《明尼苏达州法典》第554.01条。
其中最值得学习的当属华盛顿州在其《州法典》第4篇第4.24.552条“公众参与诉讼”PublicParticipationLawsuits-SpecialMotiontoStrikeClaim-Damages，Costs，AttorneyFees，OtherRelief-Definitions条款对于“公众参与行为”的定义。该条第（2）款通过列举的方式确定了公众参与的5种途径，总结来看主要体现为“在法律授权的立法、行政、司法或者其他政府程序中提交的任何口头的或者书面的或其他形式的意见”，或“为行使宪法上言论自由权或宪法上请愿的权利而采取任何其他合法行为”。参见：《华盛顿州法典（修订）》第4.24.525条。
二、美国“公众参与”理论对公民诉讼的影响
“公众参与”在美国环境法中无处不在，它将公众所享有的环境信息知情权、参与权和司法救济权具体细化到各项法律制度之中，公众有权参与环境决策、申请修改或调整环境行政法规或环境标准、参加听证、申请司法审查以及依法提起公民诉讼等。
因此，美国有学者较为形象地将“公民诉讼”比喻成“公众参与”的利齿，指出国会确立“公民诉讼”的目的在于减轻环境危害，加强政府执行措施，鼓励政府部门更加有效地实施和执行法律，并且扩大公众参与的机会，“公民诉讼”是实现真正有效的“公众参与”的关键[3]。
由此可见，“公民诉讼”不仅是公众参与的法律保护手段，而且还实质性地拓展了“公众参与”的表现形式。在很多案件中，“公众参与”都被解释为“公民诉讼”的理论基础，其直接决定了“公民诉讼”的制度构成。
（一）诉讼主体的广泛性 我国新修订的《环境保护法》第一次历史性地确认了环境公众参与权，该法第53条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”该条非常完整地规定了环境公众参与权的三项基本权能，即环境信息获取权、环境参与权以及环境监督权。按照有权利必有救济的法治精神，环境公众参与权必须有相应的救济机制与之相配合。因此，新《环境保护法》在“信息公开与公众参与”一章中开创性地引入了“环境公益诉讼”机制――在设区的市级以上民政部门注册登记的专门从事环境保护工作连续5年以上的环境公益组织（ENGO）可以提起公益诉讼。尽管法律没有规定ENGO是基于环境公众参与权的保护而提起公益诉讼，但是，从“环境公益诉讼”所属篇章来看，“环境公益诉讼”应当在环境公众参与权的保护方面起到至关重要的作用。
（二）环境公益诉讼应当能够覆盖环境公众参与的全部范围
美国公民诉讼对于公众参与的法律保护完全覆盖公众参与的所有范围和领域。从公众参与权的三项基本权能来看，针对任何违反信息公开、决策参与和环境监督的行为，都可以依法提起公民诉讼。因此，从公众参与权法律保护的角度来看，中国环境公益诉讼当前和未来的发展必须完全覆盖环境公众参与的全部范围，即符合法律规定的原告能够就任何违反环境信息公开、环境决策参与和环境监督的违法行为人提起诉讼。违法行为人既可能是一般的企事业单位，也可能是政府及其部门，因此，未来的环境公益诉讼在诉讼类别上既有针对一般企业单位或个人的民事公益诉讼，也有针对政府等行政机关的行政公益诉讼。
然而，新修订的《环境保护法》仅仅授予ENGO针对污染环境和破坏生态的行为提起民事公益诉讼的权利。因此，当前的法律规定仅仅能够实现对违反环境信息公开或其他环境违法行为的企业或个人提起环境公益诉讼，而不能针对政府及其部门依法提起环境行政公益诉讼。但根据国务院《政府信息公开条例》以及环保部《环境信息公开办法》提起的行政诉讼不在此列，不属于公益诉讼之范畴。当然，环境公益诉讼机制的确立和完善不可能一蹴而就，我们期待未来的公益诉讼能够从公民诉讼中汲取更多的经验，从而将政府的环境违法行为同样纳入环境公益诉讼之中，实现环境公众参与效能的最大化。
因此，未来环境公益诉讼的走向，不仅仅局限于现有的对于公众参与的三项基本权能的理解，还要更进一步扩张公众参与的方式和途径，从而最大程度阻止环境违法行为，保护生态环境。
（三）环境公益诉讼应当构成环境行政执法的有效补充。
公众参与的核心功能在于有效监督和制约行政行为的不当行使，其本身并不是一种执法行为，因此，公众参与的首要条件必须是行政执法行为不能发挥其应有的执法效应。从效力角度来看，公众参与应当成为行政行为尤其是行政执法行为的有效补充而不是替代。美国公民诉讼赋予了任何民众享有针对违反污染排放标准、排放限制或者违反许可证等违法行为提起诉讼的权利，但是该项制度设计在程序上却设定了“诉前通知”的强制性规定，即任何公民诉讼的原告必须提前至少60日向EPA、违法行为所在州以及违法行为人发出书面通知，如果违法行为人在接到通知后自行纠正其违法行为，或者EPA或州政府立即开展了环境执法行为，该公民诉讼则无需提起。该“诉前通知”程序的设定目的就在于任何一件有效的公民诉讼都必须建立在行政机关拒绝或怠于履行行政职责的前提之上。因此，有美国学者在其著作中明确指出：“公民诉讼条款规定诉前通知的主要目的就在于保护政府作为主要执法者的地位”[5];“国会确立公民诉讼的目的在于激励和弥补政府行为”。参见：Proffittv.MunicipalAuthorityofBoroughofMorrisville，716F.Supp.837（1989）.
由此可见，当前及未来中国环境公益诉讼的发展必须坚守一项基本准则，即构成对环境行政执法的有效补充。其适用条件应当是：在行政机关不履行、怠于履行或违法履行相应环境监督管理职责的情况下，ENGO或未来可能有资格的原告有权选择性地针对环境违法行为人或行政机关依法提起公益诉讼。从诉权的角度来看，该适用条件也即环境公益诉讼诉权取得的必要条件。在环境诉讼程序方面，我们也可以借鉴美国公民诉讼的“诉前通知”制度，要求准备提起公益诉讼的原告必须在正式提起诉讼之前向违法行为人或环境监督管理机构发出书面告知书，限定其在特定期限内纠正其违法行为，或采取环境行政执法行为，如若不然，则正式启动公益诉讼程序，追究违法行为人包括环境监督管理机构的法律责任。
四、我国环境公益诉讼的未来走向
新修订的《环境保护法》历史性地确立了“环境公益诉讼”制度，但是该项规定目前仍然停留在法律规范层面。尽管最高人民法院已经制定了环境民事公益诉讼的司法解释，但是具体的诉讼实施机制和完善的程序性设定仍然是未来工作的重心。因此，依托于公众参与理论的美国公民诉讼或许能够为我国当前及未来环境公益诉讼的发展提供非常必要的参照和借鉴。
（一）诉讼主体范围的有效拓展 从原则上来讲，公众参与权是一项无差别的普世性权利，即全体公民、法人、其他单位或组织按照法定的程序和条件获取环境信息、参与环境决策以及依法提起诉讼的权利。然而，我国新修订的《环境保护法》在确立“环境公益诉讼”制度时，却将诉讼原告的资格仅授予具备特定条件的ENGO，否定了普通自然人或其他类型NGO通过公益诉讼行使环境公众参与权的可能，有差别地遴选了特定机构作为诉讼原告，大大缩小了能够提起环境公益诉讼的主体范围，也使得环境公益诉讼的监督和制约功能大打折扣。
当然，作为新事物的“环境公益诉讼”尚未有可以直接借用的立法、执法和司法经验，《环境保护法》在第一次确立此项诉讼机制时有意控制立法的进程和节奏，避免不必要的“诉讼爆炸”，是科学的，也是必要的。但是，随着执法和司法经验的不断积累，团队建设的不断完善，诉讼机制的不断健全，未来的环境公益诉讼应当以美国公民诉讼为参照，将诉讼原告的主体资格范围扩展至所有享有环境公众参与权的主体，即新《环境保护法》第53条所规定的“公民、法人和其他组织”。
（二）诉讼请求与诉讼救济措施的探索与创新
公益诉讼区别于私益诉讼的最大特点在于其所保障的利益不同，反映在诉讼请求方面，公益诉讼的诉讼请求必须充分体现和反映公共利益的维护和保障。同时，作为公众参与基本形式之一的公益诉讼，在诉讼请求上又要充分体现公众参与环境污染治理和生态保护的特点。因此，环境公益诉讼的诉讼请求及其救济措施必须突破传统的环境侵权诉讼的诉讼请求和救济。
由于中国和美国属于完全不同的诉讼法律体系，公民诉讼的诉讼请求和救济措施仅能够为中国未来环境公益诉讼提供必要的参照和有限的借鉴作用。如果我们把公民诉讼的诉讼请求做一总结，不难发现，签发禁令或处以罚款在中国非常明显地体现为一种行政处罚措施：公民诉讼中的禁令非常类似于中国行政处罚中的限期治理或者责令停业关闭，而罚款则为行政执法机关所独享。因此，直接借鉴公民诉讼的诉讼请求和救济措施，难以适应中国环境公益诉讼的需要。
根据中国的环境违法现状和诉讼法律体系，在没有专门的环境公益诉讼法的情况下，环境民事公益诉讼的诉讼请求必须在遵守现有《民事诉讼法》一般性规定的前提下有所突破或者创新，符合解决平等主体之间民事法律纠纷的特点。最为重要的是，能够最终通过民事的手段和方法给予司法救济，而不是通过行政的执法措施提供民事救济措施。
（三）制定专门的“环境公益诉讼法”
【关键词】公益诉讼 构建 可行性
公益诉讼作为诉讼的一种类型，是伴随着社会的发展、人们生活水平的提高、社会结构的变化，而产生的一种“新型诉讼模式”。在西方国家这种“新型诉讼模式”也仅仅产生二三十年而已，而我国的公益诉讼则处于刚刚起步阶段，面对前方的道路是任重而道远。
一、公益诉讼的历史
公益诉讼这种诉讼形式古已有之，最早出现于罗马帝国的罗马法中。20世纪70年代后，欧洲在保护公共利益方面也出现了新的显著动向，即筹备一些官方或民办的机构来保护消费者、环境保护主义者或者以前没有给予权利主张机会的其他团体的利益。真正意义上的公益诉讼产生于20世纪60年代，发展到今天已日趋完善。到20世纪80年代和90年代，公益法和公益诉讼的概念已为世界上很多其他国家所使用。如德国的宪法诉讼，也称民众诉讼，就属于公益诉讼的范畴。公益诉讼虽然因其名称、背景各异，但是，这一法律制度已逐渐形依托于社会正义以及视法律为社会变革工具的意愿等一整套原则体系。
二、公益诉讼的特征
公益诉讼的独特特征导致公益诉讼制度的建立受到阻碍，具体体现为:
第一，公益诉讼产生打破原有原告需与损害有直接的利害关系的规定。这也是公益诉讼制度建立最为关键的问题。
第二，公益诉讼与公共利益紧密相连。但首先，公共利益本身含义范围也不确定;其次，侵犯公共利益的一般以公权力或具有垄断地位者为被告，严重影响了原告方的胜诉难度。
第三，公益诉讼费用成本大。具体体现为:公益诉讼取证难，当事人众多，诉讼时间长，费用高。
第四，公益诉讼产生具有一定的社会基础，也受制于一定的政治体制。公益诉讼制度的确立以及发展状况，可以在一定程度上作为衡量一个国家法制建设以及法治社会的发展情况尺度。
三、构建公益诉讼的价值取向
公益诉讼主要体现为保护公民权利以及对行政权的制约。作为一种特殊的公共权利保护方式，具有私益诉讼所不具有的作用:首先，它能鼓舞公众参与法治建设的主人翁意识，提高公众参与社会公益事务管理的积极性。其次，使国家利益、社会公共利益得到广泛保护。再次，有利于促进依法办事，维护正当社会秩序。
我国的公益诉讼制度仍然处于起步阶段，相应的受到民事诉讼、行政诉讼自身发展的限制。以行政诉讼为例要以具体行政行为为前提，这对于公益诉讼的提起亦是严格的限制。因此，面对现实的需求与理论的缺失，需要对传统诉讼理论进行突破，以满足现实的需要，而不仅仅局限于现有的理论。社会常新、变革中的我国更需要超前的法律制度进行规范用以推动发展的进程。
四、我国公益诉讼制度的现状
公益诉讼是为了维护社会公共利益而提起的诉讼。在我国现行法律中，不可诉的现象大量存在，也就是说，法律规范存在着可诉性缺陷。其主要表现如下:一是有权利义务却无诉权规定。我国大量的实体法对公益设置了保护条款。大多数经济法规就经济权利及经济职权列举的不胜其详，对义务表述得淋漓尽致，但对包括诉权在内的补救权利却忽略不提，有权利义务而无诉权，也无其他救济条款。二是虽有诉权规定却予以限制。有些尽管明确规定了诉权条款，但作了限制性规定，限制诉权的充分行使。例如反不正当竞争法中规定:“国家鼓励、支持和保护一切组织和个人对不正当竞争行为进行社会监督”，但都没有规定上述主体向人民法院起诉的权利。民事法律也存在着同样的问题:《民法通则》和《合同法》中都规定损害公共利益的行为或内容为无效，却没有主张"无效"的权利主体的法律规定。这种情况明显造成了实体法与程序法的脱节而使实体法形同虚设。很明显，在我国现行的民事经济法律法规中，不可诉现象大量存在。司法实践中，我国三大诉讼法对公益的司法保护也处于真空状态:刑事诉讼只能对被侵害、且侵害行为构成犯罪的公益予以救济，民事诉讼对公益的保护也只能通过代表人诉讼的方式实现，行政诉讼只能通过对具体的行政行为司法审查来保护公益。在这些诉讼中，原告多数不是因为自身的利益而起诉，而是出于维护社会公共利益的目的。也正因为如此，法院处于进退两难的尴尬境地，法院以原告不具备起诉的主体资格，原、被告之间“没有法律上的利害关系”为由而驳回原告的起诉，或者由于其他原因而判决或裁定原告败诉。主审法官驳回原告的起诉或判决原告败诉，并不是原告的诉讼请求不当，也不是被告的不作为正当，更不是公共利益没有受到侵害，而是没有公益诉讼的法律依据，公益诉讼制度的缺失。同西方国家相比还可以发现，在法律思想、价值取向、起诉条件、司法救济手段、公民权利意识等方面仍存在较大的差距，这些也是造成公益诉讼制度迟迟不能真正建立的重要因素。目前我国大致存在五种典型公益被侵犯而得不到司法救济的情况:一是国有资产被侵占、转移或被损毁、灭失。二是政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为。三是政府对于开发土地的不合理利用。四是政府对当地环境污染问题漠然视之，甚至滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊。五是政策性价格垄断行为。这五种情况尤其需要公益诉讼和充分发挥公民在保护社会公益中的作用。很明显，在我国诉讼法中，未受到行政制裁且也没有形成代表人诉讼的侵害公益的行为得不到应有的制裁，公益得不到预先的救济，其中的个体利益被侵蚀，大量损害公益的行为得不到纠正。要弥补我国关于公益保护法律的可诉性缺陷，就要变更现行的诉讼机制，创设一种新的诉讼形式，即公益诉讼制度。
五、建立我国公益诉讼制度的建议
目前，我国公共利益处于无人救济或救济不能的尴尬境地，已经越来越成为影响构建和谐社会的重要因素。为此，必须要确立公益诉讼制度，以制止侵害国家利益、社会公共利益的行为。
1.制定统一的公益诉讼法。侵害国家利益、社会公共利益的案件日益突出，现阶段法律、法规对公益诉讼规定的真空，制定作为保护国家利益和社会公共利益的程序制度——公益诉讼法，已经成为社会各阶层的共识。公益诉讼与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼之间虽有许多相同处，但由于它们诉讼目的的根本不同，这也要求我们要制定统一的公益诉讼法，扩大公益诉讼的主体资格，允许广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼;确定公益诉讼案件的范围，防止司法权代替行政权，造成诉权的滥用和司法资源的浪费。
要确定公益诉讼的基本原则、诉讼程序和司法审查制度，禁止以公益诉讼为借口来实施私益诉讼，造成公益诉讼流于形式，难以实现其原初目的。要借鉴刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中被证明的行之有效的规定，更要制定符合公益诉讼自身的东西，特别是在公益诉讼举证责任方面，强调原告只承担证明存在或将来可能存在侵害国家利益、社会公共利益的行为，被告承担证明其行为合法性和合理性的证明责任，并由被告承担败诉责任。
2.建立公益诉讼基金。公益诉讼原告提起诉讼，目的是为了维护国家利益、社会公共利益，其诉讼具有公益性，对原告的诉讼行为造成原告的损失给予适当的补偿，是完全符合公益诉讼的公益性活动要求、有关法律原则和社会现实要求的。对公益诉讼，政府要从政策上支持，由政府建立统一专用的公益诉讼基金。公益诉讼基金由政府财政拨款、私人捐款和公益诉讼罚没款等部分财产构成，主要是由财团性质的公益诉讼基金组织出面，从资金上支持公益诉讼原告人提起诉讼，为公益诉讼原告人提供诉讼费、律师费、交通费、生活补助费等费用的补偿。
建立公益诉讼罚金制度和非法收入没收制度，对公益诉讼被告人，根据法律规定，考虑其违法和不作为的行为程度，对其非法收入予以没收，并视情况处以公益诉讼罚金。对所没收公益诉讼被告人的非法收入或给予的罚金，除返还侵害公共利益所造成的受害人损失，给予提起公益诉讼的原告方适当的补偿外，其余资金应全部纳入公益诉讼基金，由公益诉讼基金组织统一管理，用于支持公益诉讼。
3.完善案例指导制度。对于公益诉讼案件，要认真分析案情，总结审判经验，形成典型案例，建立案例指导制度。要把公益诉讼个案的审理结果应用到类案中，对公益诉讼个案审结形成指导案例后的类案诉讼，受案法院可以不再进行审理，直接适用指导案例个案的判决结果，避免审判资源的浪费;法院也可以针对个案的公益诉讼，在审理结束后，向有关单位提出司法建议，促使其对侵害国家利益、社会公共利益的行为及时采取措施，减少国家利益、社会公共利益的损失，避免公益诉讼个案相同的类案在其它地区发生，防止公益诉讼的案件的滥诉，减少公益诉讼案件当事人的诉累，真正实现公益诉讼的原初目的。
参考文献
[1]李刚.何谓“公益诉讼”.
关键词：民事公益诉讼；诉权理论；诉的利益理论；公共利益；既判力
中图分类号：D923 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）17-0111-02
1 问题的提出
公益诉讼制度已经成为当前许多国家司法保护的重要内容。而我国的公益诉讼制度则历经十几年的理论争讨和实践探索，形成若干法律条文散见于有关法律规章中，直至2012年8月第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，其第55条“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”，标志着我国正式确立了公益诉讼制度。但该条规定仅承认“法律规定的机关和有关组织”作为民事公益诉讼提起主体，限制排除了公共利益的实质受益者公民的主体资格，表明了立法者对公民作为民事公益诉讼主体的审慎态度，使公益诉讼的主体存在有很大的局限性。
2 公民应当成为民事公益诉讼主体的理论基础
2.1 诉权理论
我国虽然没有明文规定公民成为民事公益诉讼的主体，但公民作为适格的原告在宪法上有着充分依据。宪法作为我国的根本大法在第2条、第15条中从宏观的角度授予人民维护公共利益的权利，为民事公益诉讼制度提供了宪法依据。公民个人通过提起民事公益诉讼是通过参与法律实践的方式管理国家事务，维护公共利益。依据社会契约和公共信托理论，公民作为社会公益主体所有者，当然可以成为民事公益诉讼的原告。宪法赋予公民个人民事公益诉权，是一种监督性权利。从诉权的角度讲，诉权作为当事人的一种程序权利，系为当事人可以基于民事纠纷的事实，要求法院进行审判的权利。诉权是联结公民权益与审判权的中介，它将争议引到了司法权面前，使司法审判得以启动。公益诉权的确立，使得人民在遇有损害公共利益的行为时，可以以自己的名义提讼，要求人民法院对损害公共利益的行为加以裁判，使遭到损害的公共利益得以恢复，从而使得社会程序得以正常进行。公民通过公益诉讼的方式直接进行对社会经济事务的管理。在一定意义上说，公益诉讼权本身就是一种民主管理的权利，是一种宪法性权利。
2.2 诉的利益理论
我国现行的《民事诉讼法》第108 条规定，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”在西方国家法谚中也有“无利益即无诉权”的说法。因此对于原告资格要求必须具有直接利害关系，这是当事人适格理论。但是，传统的原告资格理论忽略了公共利益的维度，仅仅依靠利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护，有时是不充分的，特别在社会公共利益遭受侵害的情况下。所以，为了更好地维护社会公共利益，支持无力主张权利的弱者提起有关诉讼，应当允许与自己无直接利害关系的公民提起民事公益诉讼，把诉的利益作为当事人适格的基础。诉的利益是指当民事权利受到侵害或与他人发生民事纠纷时，需要通过民事诉讼予以救济的实效性与必要性。人民法院受理案件时应执行具有诉的利益的标准。诉的利益不仅仅限定于民事实体法规定的利益，它还应当涵盖宪法和其他部门法赋予法律主体的权益，尤其是宪法所保障的诉讼权、自由权、财产权、平等权、生存权等基本权利的理念。
客观上诉讼中“诉的利益”当事人诉求的利益在性质上属于社会公益。主观上诉讼中当事人诉求的利益应是与自己有关的利益。从实践来看，过分重视这一标准，即可能出现将许多违法事由认定为公益性违法事由，而排除在诉讼审查对象之外，从而严重限制了法院对违法行为的规制机能的发挥。将诉的利益作为当事人适格之理论基础，则扩大当事人适格的范围，使当事人利益的正当性在诉讼开启时就获得了法院的认可。而在原告资格问题上采纳诉的利益理论也有助于解决传统原告资格理论与民事公益诉讼的冲突。对于民事公益诉讼，法院若简单地以无法律规定为由拒绝的话将不利于社会的稳定，在此情况下，法官应基于多种因素的考量而作出是否有诉的利益的判断，从而决定是否进行实体审理，以发挥法院裁判的政策形成机能。衡量有无诉的利益主要有以下因素：（1）社会主流价值取向。社会主流价值取向指在一定社会意识形态当中占据主流地位并已发展成熟固定的道德信念及价值观，能够决定社会中大多数人的行为选择方向和行为模式。康菲石油溢油污染案中对渔业和海洋生态系统的损害已是损害了社会的公共利益，任何利益受损公民对此案都具有诉的利益，都应成为适格的民事公益诉讼的原告。（2）公共政策。政府制定公共政策是社会需求的反应，目的就是为了解决当前存在的公共问题。而提起对于环境污染的治理和处罚是每个公民应有的责任，因此公民个人对康菲石油提起民事公益诉讼的目的也是公共政策的导向。而对于公民个人提起民事公益诉讼的标准应由法律权利标准让位于利益范围标准，诉的利益是实体法和程序法的纽带，只要具有诉的利益，任何完全民事行为能力的公民个人都有权提讼，进而请求司法救济。
3 公民成为民事公益诉讼主体的必要性
3.1 弥补法定机关组织的不足，保护社会公共利益
美国康菲（中国）石油有限公司溢油污染损害赔偿案中，国家海洋局作为法律授权适格的环境公益诉讼原告，却未有效地行使其权利，向中石油、康菲石油公司索取赔偿，维护社会的公共利益。也未及时有效披露有关信息，此即行政不作为，其职能的丧失使得公民个人希望通过自己的行为维护社会公共利益，弥补司法机关的不足。公民成为民事公益诉讼的主体可以扩大司法监督体系的覆盖面，更好地实现社会公平正义，更好地维护社会公共利益，公益诉讼能使一些复杂的社会矛盾转化为法律问题，通过司法途径解决，使当事人趋于理性，防止纠纷升级、对抗，维护社会和谐稳定。充分体现人民的意愿，着眼于解决群众不满意的问题，自觉接受人民的监督和检验，真正做到改革为了人民，依靠人民，惠及人民。
3.2 通过既判力理论的扩张，使公共利益得到保障
既判力的本质是法院依法所作的关于实体权利义务的判断在诉讼法上的不可争性和实体法上的基准性。传统理论认为既判力的效力范围应是有限的，既判力的范围可分为主观范围和客观范围。既判力的主观范围原则上应只对提出请求及请求相对立的当事人有拘束力。既判力的客观范围原则上应是对判决中的诉讼标的有既判力。实践中，因公益诉讼维护的是不特定多数人的利益，故在既判力问题上若仍局限于传统观点，单纯强调私人纠纷中的意思自治，势必会影响其他未参加诉讼程序人的利益。为防止滥诉，我们强调并不是每个公益案件的利益相关者都有权、有能力向法院提讼，公共利益的不可分性就决定了只能由一小部分主体基于保护公益的诉讼目的进入诉讼进程。因此为了更好地维护社会公共利益，产生了既判力的扩张理论，突破判决的相对性原则，但对于未参加诉讼的潜在当事人，仍以判决为限。学者们从技术的层面对既判力及于未参加的被害人并使其不受不利判决的影响提供了一些补正的办法，以实现既判力理论扩张，解决在公益诉讼中遇到的难题。一种方案是：主张区分原告胜诉和败诉的两种情况，原告胜诉的情况下判决既判力可及于未参加诉讼的被害人。另一种方案是：把判决分为对被告赔偿责任有无认定和对被告赔偿金额范围的认定的两种情况，判决理由中认定被告赔偿责任的部分对未参加诉讼的人有拘束力，但赔偿金额范围对未参加诉讼的人就无拘束力。这样就可以保障公民个人提起的民事公益诉讼的裁判效力及于其他公众，真正实现提起民事公益诉讼的目的，而不是康菲石油案中使渔民和养殖户被迫接受行政调解的结果，使社会公共利益不能通过诉讼得到有效的救济。
4 公民成为民事公益诉讼主体的可行性
4.1 公民诉权保护意识的提高
“法律发展的重心不在于立法，不在于法律科学，也不在于司法判决，而在于社会本身。”目前我国经济飞速发展，国民素质不断提高，社会法治的氛围越来越浓厚。公民个人更侧重于通过诉讼的手段维护个人和社会公共利益，公民的诉讼意识进一步提高。公民个人成为适格的民事公益诉讼主体，这将有利于公民取得合法的诉权。根据诉权的一般理论，诉权是一切社会冲突最终进入司法领域并得到解决的根本前提，是一种当事人基于特定利益受到损害的事实，要求司法机关进行裁判的权利。在公共利益保护不到位的情况下，公民个人可以提起公益诉讼，通过自己的努力维护社会公共利益。
4.2 相关诉讼制度的保障
公民个人提起民事公益诉讼时，面对的往往是实力强大的集团，双方处于不平等的地位。但我国有相关制度来保障公民个人大胆进行民事公益诉讼。《人民法院诉讼收费办法》第45条规定，当事人申请司法救助，符合下列情形之一的，人民法院应当准予免交诉讼费用：（四）因见义勇为或者为保护社会公共利益致使自身合法权益受到损害，本人或者其近亲属请求赔偿或者补偿的。因此，公民个人在提起民事公益诉讼时可以申请减免诉讼费用，避免因诉讼成本过高而阻碍了民事公益诉讼的提起。
5 结语法律规定的机关作为法律授权的主体可以代表国家提起有关民事公益诉讼，却因行政不作等因素难以有效地履行自己的职责，使得社会公共利益得不到合理的救济。法律规定的有关组织则因不能真正的独立，缺乏诉讼动力等也不能更好地作为适格的主体提起民事公益诉讼。公民个人作为民事公益诉讼的原告是公益诉讼制度的应有之义，公民个人作为适格的诉讼主体不仅具有宪法依据，也具有诉的利益。目前民事诉讼法对民事公益诉讼原告资格的严格限制，随着司法民主化的发展，法律标准应让位于利益标准，赋予每个公民民事公益诉讼主体资格。这是每个公民对公益诉权的渴望，也是公共利益得以有效维护的根本保证。一个国家的根本在于人民，只有赋予公民个人民事公益诉讼合法的诉权，才能真正地使每个公民通过司法途径管理国家，维护社会公共利益，维护社会的和谐稳定，实现司法上的民主。
参考文献：
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