关键词：咨询行业；发展现状；对策建议
一、 咨询行业定义、分类和特点
1. 定义。咨询的是通过人头脑中所储备的知识经验和通过对各种信息资料的综合加工而进行的综合性的研究开发。咨询最初是为决策者充当顾问、参谋和外脑的作用。随着经济的发展，咨询作为一项具有参谋、服务性的社会活动，在军事、政治和经济领域中发展起来，已成为社会、经济、政治活动的重要手段，成为一项商业活动。
2. 分类。随着咨询行业的发展和社会对咨询行业认识的深入，咨询行业出现多种分类标准，按横向分为：战略咨询、财务咨询、市场营销咨询、人力资源咨询、企业文化咨询、管理咨询、管理信息化咨询、顾问咨询服务等；按纵向分类，包括信息咨询业、管理咨询业和战略咨询业。
3. 特点。咨询行业的特点包括专业性、专有性和合作性。（1）专业性是咨询行业发展的基础。咨询行业起源于为客户提供关于信息、管理和战略等方面的服务，客户会依赖于咨询公司的重要原因是客户缺少专业性的人才，可以说，正是咨询行业的专业性吸引了客户，因此，咨询公司提供的建议或是服务过程都需要体现专业能力；（2）专有性是咨询行业的又一特征。根据咨询公司的工作流程，咨询公司首先应该明确客户的需求，根据客户的需求提出客观和有效的咨询方案，而一般咨询公司需要与客户进行保密协议，不允许将客户的情况与方案与他人分享，而咨询方案需要根据客户的需求为其量身定制，因此，咨询公司提供的咨询方案针对性较强，具有专有性；（3）合作性是由于咨询行业属性决定的，咨询公司在提供咨询方案的过程中，需要不断与客户进行讨论，在使客户明确咨询公司的观点的基础上，与客户协作，相互信任，使咨询方案达到最优水平。
二、 我国咨询行业的发展与现状
1. 我国咨询行业的发展。世界上最早的咨询公司起源于美国，当时麦肯锡成立了麦肯锡咨询公司，随后企业的发展，世界各地的咨询行业开始发展，其中发达国家由于经济发达，企业对咨询的需求较多，咨询行业发展尤为突出。我国改革开放以后，咨询行业才开始发展，大体可以分为四个阶段：
（1）孕育阶段。改革开放以后，市场经济引入我国，一方面，我国政府对市场化运作模式并不熟悉，亟需学习外国的商业运作模式和市场经济相关知识；另一方面，外资企业开始在我国投资兴办公司，因此，我国企业面临着激烈的竞争和复杂多变的外部环境，如何提升我国本土企业的竞争力成为政府部门需要解决的问题，因此，政府对咨询行业的发展尤其重视，并成立了多家咨询企业，主要解决的问题是如何使政府部门熟悉市场经济运行规则和为企业的商业化转型提升建议。
（2）形成阶段。随着我国改革开放的深入，咨询行业也受到企业的关注，咨询市场不断扩大，外国咨询公司看到我国咨询市场的巨大发展潜力，纷纷在我国成立了服务机构，同时，我国企业也开始关注咨询行业的发展，因此，这一阶段，政府部门、外资企业、私营企业和社会团体在我国设立了多家咨询公司。如果说改革开放初期的咨询行业不规范，那么这一阶段的咨询行业发展迅速，并形成了规范化的经营制度，并开始提升专业能力，为政府、科技部门和企业提供了大量信息，咨询行业的专业化能力和服务受到了市场的普遍好评，咨询行业进入专业化发展阶段。
（3）成长阶段。咨询行业在这一阶段发展的特点是发展迅速，市场对咨询行业的认可度达到空前的高度，“点子公司”、“策划公司”等成为企业追捧的对象，但这种追捧只是昙花一现，市场对咨询行业的了解更加深入，企业对咨询行业给予的建议提出更高要求，咨询行业开始进入规范发展阶段。同时，企业的决策层观念开始有根本性的变化，需要咨询公司给予专业的建议，高智力人员开始进入咨询行业，社会对咨询行业的意识加强，咨询人才培训体系建立，信息技术和通讯技术的发展也推动着咨询行业的发展。
（4）成熟阶段。随着我国市场经济发展的完善，企业对咨询公司的依赖度越来越高，而咨询行业明确咨询企业是知识型经营主体，完善的知识体系和专业能力是咨询企业发展的核心竞争力，因此，咨询行业开始主动提高专业水平。与此同时，咨询行业形成了社会团体，对其进行规范和道德约束，政府也开始重视咨询行业的规范发展，对咨询行业进行了立法约束，使我国咨询行业形成了发展规范的良好局面。
2. 我国咨询行业的现状。虽然我国咨询行业发展较晚，但由于我国企业发展迅速，加之政府部门对咨询行业的重视，我国咨询行业发展迅速，已经形成了百花齐放的局面。据统计，截止目前，我国咨询机构达到约20万家，营业收入增长至千万亿元，可见，我国咨询行业的发展迅速。值得一提的是，随着国际经济形势的低迷和我国进入经济新常态，对我国企业的冲击较大，同时，供给侧改革、利率市场化、“营改增”等对公司的业务发展和经营管理提出新的机遇与挑战，因此，未来咨询行业还将有更大发展前景。
三、 咨询行业经营环境分析
1. 咨询行业的基础环境分析。从经济环境分析，国外美国加息预期、英国脱欧和日本经济疲软的影响将进一步影响我国经济的经济，同时，我国经济结构调整的步伐仍然较慢，因此，我国未来将长时间处在“经济新常态”，这影响了企业的盈利能力和发展前景；从宏观政策分析，我国经济减速的主要原因是经济结构的供需不匹配，因此，供给侧改革仍将是我国未来的主要宏观政策；从社会文化看，我国企业管理层对咨询行业的认识越来越深入和客观，既不会对咨询行业神化论，也不会对咨询行业有偏见；从技术环境看，信息技术在我国的发展有了翻天覆地的变化，可以说信息技术改变了人们的生活，不仅为咨询行业的发展提供了机遇，也改变了咨询行业的服务渠道。
2. 咨询行业五力竞争力分析。咨询行业的供应商主要提供的产品是基础数据或是简单的咨询方案，供应商经营主体主要包括：软件供应商、高校的老师和研究机构的研究人员以及一些小规模的咨询公司；咨询行业的竞争对手，咨询行业的竞争较为激烈。咨询行业内的竞争对手包括：国外的咨询公司，他们凭借专业能力和服务，占去了咨询市场一半份额、国内规模较大公司，如中信咨询、新华信等咨询公司、小规模咨询公司，从规模和专业能力看，咨询行业内的竞争对手参差不齐，国内的咨询公司缺少专业方面的核心部分力；咨询行业的潜在竞争者较多，因为咨询行业的门槛较低，因此，进入这一行业非常容易，在企业资深的管理层、高校的教授和研究院研究人员都有能力进入这一行业；随着互联网时代的到来，企业可以通过多个渠道得到咨询服务，这需要咨询公司更好地研究互联网等信息技术对其的冲击，更好地创新服务模式，扩大和维护客户群；咨询行业的购买者范围较广大，但咨询市场需求主体仍然是企业，由于企业的管理理念的提升，对咨询行业的需求会越来越大，这为咨询行业的发展提供了较好的机会。
四、 咨询行业存在的问题
虽然我国咨询行业已经相对成熟，但是由于咨询行业在我国发展较晚，咨询行业的发展仍然存在一些问题。
1. 市场环境影响了咨询行业的发展。虽然政府部门在改革开放之初表现出对咨询公司重视，并率先成立了咨询公司，但是由于我国现代企业制度仍然没有实现，国有企业表现出过分注重规模的增长，决策过程不规范，没有体现科学决策，均衡经济效益和风险的原则，民营企业则表现出对债权人、中小股东利益的攫取，决策更注重个人收益，忽视了公司的利益。可见，我国企业并没有足够重视科学决策，不能充分利用咨询行业的技术专长引领公司的决策与管理机制。这不仅影响了我国企业的发展和盈利模式的成熟，也影响了我国咨询行业的发展。
2. 咨询行业相关法规没有健全。虽然咨询行业在市场经济的作用下发展起来，但我国政府对咨询行业的重视程度仍然不够，对咨询行业的法规也没有建立起来，产生了咨询行业进入容易，管理不规范，恶意竞争，欺骗客户的恶劣现象，严重影响了咨询行业自身的发展。反观西方国家，政府对咨询行业进行了严格的规范，一旦咨询企业发生了违规行业，将面临巨额赔偿。同时，在西方咨询行业作为一项重要的产业给予支持，给予了大量的优惠政策。同时，我国咨询行业的民间组织也没有成立，缺乏对咨询行业的道德约束，咨询公司间缺乏沟通机制，不能共享发展经验与教训。
3. 咨询公司缺乏专业能力。咨询公司的产品就是为客户提供专业化的服务，但由于我国咨询公司发展较晚，因此，在专业能力方面存在诸多不足，这也是我国企业不能信赖咨询公司的一个重要原因。首先，咨询公司没有核心竞争力，不能掌握专业领域的知识。我国咨询公司的特点是规模小，但为了赢得更多的市场份额，没有对咨询行业的市场进行细分，而是承接咨询市场的的所有业务，因此，没有对专业领域的服务进行研究，不能形成核心竞争力；其次，不注重对人才的培训。咨询行业属于智力密集行业，咨询公司的人才储备是咨询公司成功的关键，但是目前，咨询行业的门槛较低，同国外大规模的咨询公司相比，我国咨询公司的人员素质较低，或是学历不够，或是实际经验不足，对客户提出的问题不能及时给出专业性的意见，甚至有些还需要现学现卖，这严格影响了咨询公司的竞争力；最后，咨询公司没有完善的营销策略。咨询公司需要根据市场的需求来提供相应的服务，甚至需要根据不同行业客户的发展行业、发展阶段向客户提出咨询服务，进而挖掘潜在客户，但由于我国咨询公司的营销策略不够完善，无法及时针对现有或潜在客户的经营现状进行分析和判断，影响了对客户开发与维护能力，这也是影响咨询行业发展的重要原因。
五、 咨询行业发展建议
1. 完善咨询相关法律体系。目前，咨询行业还存在管理不规范的情况，咨询行业的相关执业标准、规范等法律法规还没有出台，这造成了我国咨询公司进入门槛低，内部管理不规范，人员素质参差不齐，恶意竞争时有发生，严重影响了客户的利益和咨询公司的企业形象，进而影响了咨询行业健康的发展。因此，为了使我国咨询行业健康发展，良性竞争，相关部门需要重视咨询行业存在的问题，及时出台相关法律法规，维护客户的合法权益，使我国咨询行业良性发展，成为统一开放、竞争有序的市场。此外，咨询行业也要重视自身行业的发展，积极建立行业协会等民间组织，通过行业协会固定的组织来对咨询公司进行道德规范，规范咨询市场秩序，为咨询业的发展营造良好环境。
2. 提高咨询公司的核心竞争力。随着咨询行业的发展和国外咨询公司的涌入，我国咨询公司是否具有核心竞争力显得尤为重要。作为智力密集行业和典型的学习型组织，咨询公司需要更加重视对核心竞争力的培养。本文认为可以从以下两个方面提升咨询公司的核心竞争力：一是及时深入研究当前经济环境和客户发展趋势。咨询行业的最大特点是需要满足客户的咨询需求，可以说，如何向客户提供最合适的需要是咨询公司是否成功的关键。咨询公司需要及时研究经济环境的变化和客户发展需求，为客户提供最需要的咨询服务；二是关注热点改革问题。互联网金融、“营改增”等热点问题对企业的影响较大，对相关的服务需求也更多，咨询公司需要对热点问题及时反应，提供相关服务。
3. 引入高素质人才。作为智力密集行业，咨询公司需要有先进咨询理念和管理知识的员工，可以说咨询公司员工的知识与素质决定了咨询公司的成败。西方的咨询公司一般都会从顶级学府或通过猎头公司招聘所需要的人才，并特别注重对员工的培训，反观我国，咨询行业的顶尖人才较少，且专业能不足，无法取得客户的认同。因此，咨询公司应更重视人才的引入机制，重点引入有国外咨询经验的人才，并设置有吸引力的薪酬计划，吸引高素质人才；同时，需要对员工进行定期培训，不断更新员工的知识，使其知识结构更加复合化、专业化，可以紧跟经济环境和客户需求变化的步伐，创新产品与服务，最大程度地满足客户的需求。
4. 提高营销策略。咨询公司提供的产品就是服务，且是针对客户需求的服务，如何使客户认同公司提供的服务和公司的专业能力十分重要，这更多依赖于公司的营销能力。因此，咨询公司在提高自身专业能力的基础上，需求对咨询市场进行研究，细分市场，对有不同需求的客户进行深入需要，使服务与产品可以满足客户的需求。例如，今年出台的“营改增”房地产、建筑、服务业和建筑业有较大影响，咨询公司应该在“营改增”政策落地前，积极主动地与潜在客户沟通，使客户了解“营改增”对其带来的挑战，进而扩大客户范围。同时，也需要加大对自身专业能力的宣传，吸引更多客户对公司的认可，提高规模效益。目前，我国很多企业对咨询行业仍然没有正确认识，特点是对咨询行业的声誉，因此，咨询公司需要以成功的案例作为切入点，大力宣传其专业能力，提升自身的知名度，吸引客户。
5. 完善内部管理机制。我国咨询公司一般规模较小，咨询行业相关法律环境不佳，无行业标准，道德约束较弱，因此，咨询公司门槛低，内部管理不规范。一方面，没有良好的内部控制环境。咨询公司内部控制较差，有些咨询公司与客户签定咨询条款后，对客户后续的服务不负责任，营销团队与项目实施团队不能统一，营销团队与客户前期沟通时承诺的咨询效果较高，而项目实施团队的专业能力和服务不能实现营销团队的咨询效果，使客户对咨询公司的服务效果非常失望，影响了后续的合作和咨询公司的声誉。因此，咨询公司需要完善内部控制环境，保证客户对咨询结果的满意。另一方面，奖励机制不健全。咨询公司在招揽人才的基础上，需要注重对人才的奖励，才能留住人才。目前，我国咨询公司奖励机制没有体现出人才的专业优势带来的报酬，员工间的薪酬差距小，不能激励员工补充专业知识提升业务能力，甚至导致有经验员工流失率较高的情部，因此，咨询公司需要完善奖励机制，体现按能力分配的特点，提升员工工作积极性。
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关键词：交易成本；决策咨询；政府决策咨询机构
一、政府决策过程的中交易成本
（一）交易成本理论概述
交易成本概念由科斯首先提出，经诺斯、阿罗、威廉姆森、张五常等新制度经济学家继续阐述、拓展、完善。交易成本产生于制度体系和组织体系的设计、运行、维持过程之中；是社会运行过程中的“摩擦力”，这些 “摩擦力”包括搜寻信息费用、谈判费用、监督费用、管理费用等。交易成本为正且可以减少。交易成本为正，是指制度的设计、实施和设计、实施制度的政府的运行是需要付出一定成本，固定成本不可能为负。以“零成本”要求政府提供公共物品或服务，只是理想化的愿景，在现实中不可能。当然，交易成本也不能无限高，超过一定的“度”，会对社会、经济的运行造成额外负担和压力。一旦超过了这个“度”，便意味着交易成本可以减少。由于现实中制度及组织总是存在这样或那样的问题，这些问题会导致交易成本超过社会预期的合理期望值。通过改革，完善制度和组织体系，促进社会、经济运行效率的提高，就能降低交易成本，使其逐渐接近社会预期的合理期望值。尤其是在关系型经济与契约型经济并存的时代，交易成本具有节约的潜力。关系型经济产生的交易成本要远大于契约型经济产生的交易成本，通过减少关系型经济比例、增加契约型经济比例的手段，能够降低社会经济运行的交易成本。
（二）决策成本与交易成本
政府决策过程，是人类通过自身的活动解决社会公共问题的过程。政府决策过程中的成本统称为决策成本，即制定和执行一项公共政策所需要花费的所有成本。根据交易成本的经济学概念，决策成本可以分为生产成本和交易成本两大类。生产成本是指社会公众享受一项公共政策需要支付的税收或费用的总和。交易成本是指制定、实施一项公共政策需要支出的费用及用以维持制定、实施此项公共政策的组织的费用的总和。可以用以下数学公式形象地表示决策成本与交易成本之间的关系：F（x1）=P+C，其中，F（x1）是指决策成本，P是指生产成本，C是指交易成本。交易成本对生产成本有一定的影响。当交易成本维持一定的合理范围之内时，公共政策、制定和执行公共政策的组织将尽可能照顾社会公众的利益，将导致公共政策给利益相关人带来的福利增加量大大增加。并且，社会公众享受公共政策所带来的好处需要支付的费用较少。反之，当交易成本脱离这个合理范围，制定和执行公共政策的组织将较少考虑社会公众的利益。而这时社会公众享受公共政策所带来的好处需要支付的费用较多。
（三）决策效率与交易成本
制定和实施公共政策，将会对利益相关人的福利产生影响。决策效益是指制定和实施公共政策对利益相关人所产生的福利增加总量。决策效率是决策效益与决策成本之间的比值。比值越大，则决策效率越高；反之，比值越小，则决策效率越低。可以用以下数学公式表示交易成本与决策效率之间的关系：F（x2）=M/ F（x1），其中，F（x2）是指决策效率，M是指决策效益。不难看出，决策效益越大，决策成本越小，则决策效率越高；反之，决策效益越小，决策成本越大，则决策效率越低。交易成本与决策效率之间的变动关系，呈现倒U型规律。
二、政府决策咨询机构在政府决策中的功能――提高决策效率
（一）咨询活动有利于将交易成本控制在合理的范围之内
咨询活动有利于将交易成本维持有合理的范围之内，有赖于政府决策咨询机构在政府决策过程中的特殊作用。一方面，在市场化运行机制的支配下，政府决策咨询机构可以政府决策过程中充分发挥其专业性、独立性、科学性、创新性等优点。理性决策外脑是我国政府决策咨询机构在现阶段承载着的主要社会功能之一。政府决策咨询机构专门从事公共政策研究与咨询工作，科学性、独立性等基本特点，即是政府决策咨询机构的生命所在，也是与政府相比政府决策咨询机构在决策方面具有的比较优势。市场化的运行机制，能促使决策咨询活动的成本在合理的范围之内浮动。另一方面，政府决策咨询机构能够在决策活动中克服“政府失灵”的不足。在这种情况下，公共政策的制定与执行成本、维持制定与执行公共政策的组织的成本被故意放大，以使政府的利益最大化。独立的政府决策咨询机构的参与，即能使交易成本不至于被放大，又能作为社会监督的重要力量之一发挥监督出作用。
（二）政府决策是对公共政策备选方案及实施方案的选择
政府决策是将有关政策建议方案加以合法化采纳的过程，是对公共政策方案的“择优”选择。首先，政府决策至少应有两套以上的公共政策备选方案。公共政策问题是必然性和或然性的集合体，应在把握其确定因素的同时，做好不确定因素的应对准备。公共政策问题存在必然性，是指在公共政策周期过程中，存在确定的可知的能够被把握的因素。因此，在公共政策方案中，这方面因素要力求准确把握。公共政策问题存在或然性，是指公共政策周期过程中，存在不确定的未知的变化的因素。因此，需要考虑可能公共政策问题随时可能出现的变化，设计出多套相应的应对方案。其次，政府决策是决策者根据自己的经验，立足于现实的情况与现实的情况对多套公共政策方案的“择优”选择。究竟哪一套政策方案，最能与公共政策实际相吻合，能取得最大的效益/成本比，需要决策者个人充分发挥主观能动性。这时，决策者的经验、阅历和个人洞察力，对实际情况的把握程度就成为了这一过程中的关键性因素。
（三）咨询与决策分离而又紧密结合，有利于提高决策效率
行政管理体制改革就坚持政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与事业合理分离而又合理结合的原则。“谋在于众，断在于独”，由专业的、独立的政府决策咨询机构提供公共政策方案，再由政府决策者对方案进行“择优”选择，实现“谋”、“断”分离，将有效降低交易成本，提高决策效率。首先，政府决策咨询机构在“谋”的过程中，可以使研究者团队发挥出自己的优势，提出合理的公共政策备选方案。政府决策咨询机构不仅在运用公共政策理论、透彻分析公共政策问题实质与根源、提出相应对策方面，存在固有优势。而且研究团体在“谋”的过程中，还能集思广益，最大可能汇聚多方意见、建议，使公共政策方案的适切性更强。其次，政府决策者在“断”的过程中，可以充分发挥“个人决断”作用。相关政府决策主体，在“断”的过程中，可以充分发挥决策者的洞察力，体现出政府决策主体的专业特色。总之，咨询是“谋”，决策是“断”。这两个过程合理分离，而又紧密结合，将提高正确公共政策决策“诞生”的概率，有效降低交易成本。
三、以提高决策效率为目的的政府决策咨询机构建设
（一）强化政府决策责任
强化政府责任，是市场化的政府决策咨询机构运行体系的外在“拉力”。市场化的政府决策咨询机构运行机制，是西方发达国家特别是美国“思想库”最明显的成功经验。供需相互作用，充分发挥“看不见的手”的作用，是市场化运作体系的基本特征。在政府咨询决策机构市场化运行体系中，公共政策方案是交易产品，政府决策咨询机构是公共政策方案的供应方，政府是公共政策方案需求方。当前，我国改革开放进入新阶段，各种深层次问题、矛盾逐渐显现。解决这些发展中的矛盾与问题，需要经全面调查、周密思考、科学论证的公共政策方案。正是由于有效公共政策方案制定过程的复杂性、专业性，使公共政策成为了稀缺产品，进一步促使公共政策能成为决策市场上的交易产品。然而，目前各级政府及其相关部门对有效公共政策方案需求不足是构成政府决策咨询机构市场化运作体系形成的最大阻碍。虽然，政府大力倡导科学发展观。但是，政府决策者在公共政策制定过程中，未经周密调研和科学论证，“拍脑袋”决策，导致决策失误的例子不胜枚举。导致这种状况的深层次原因是政府决策责任不强，相关决策者责任意识薄弱，决策失误追究力度不够。强化政府决策责任，有助于增强对有效公共政策方案重要性、必要性、紧迫性的认识；有助于让政府决策者为自己的决策负责，决策失误受到应有的惩罚；有助于政府放手把“‘不该管’、‘管不好’、‘管不了’的事情交给社会管理”。最终，使各级政府及其政府部门成为有效公共政策方案的强劲需求方，成为市场化政府决策咨询机构运行体系的“拉力”。
（二）扶持民间决策咨询机构
扶持民间政府决策咨询机构的发展壮大，是市场化政府决策咨询机构运行体系的内生“动力”。民间政府决策咨询机构，是市场化决策咨询运行体系中公共政策方案供应方的主力。在政府决策咨询市场中，一方面，能够提出公共政府方案的咨询机构生存，不能提出公共政策方案的咨询机构消亡；另一方面，有效的适切性高的公共政策方案生存，无效的适切性低的公共政策方案消亡。没有强劲需求，政府决策咨询市场发达不起来；同样，没有有效供给，政府决策咨询市场也发达不起来。扶持民间政府决策咨询机构的发展壮大，目的是为了实现公共政策方案的有效供给。为达到这一目的，可以从多方面着手。一是从法律上保障民间政府决策咨询机构的地位。承认其合法的营利组织身份，赋予其正常的市场经济主体地位。二是从政策上加以支持。政府决策咨询机构，作为正在发展的新生事物，政府应该政策上加以扶持。既可以是在运行过程中进行指导，也可以是在税收负担上予以“优惠待遇”。此外，民间政府决策咨询机构，还应追求多元化发展，不仅面向政府提供公共政策方案，也可以面对企业提供咨询服务。最终，形成民间政府决策咨询机构的竞争化生存机制。优胜劣汰，逐渐形成一批实力雄厚、社会认可、影响力广泛的民间政府决策咨询机构。
（三）促进民间与非民间政府决策咨询机构之间协调发展
非民间政府决策咨询机构也是政府决策咨询这个市场中的重要主体，应该兼顾民间政府决策咨询机构与非民间政府决策咨询机构的发展，使二者相协调。非民间政府决策咨询机构，包括各种官方和半官方的政府决策咨询机构。官方政府决策咨询机构，以各级政府所属政策研究室、发展研究中心等党政部门所属政策研究机构为典型代表；非官方政府决策咨询机构，以中国社会科学院、某些国立大学设立的相关研究机构等为典型代表。非民间政府决策咨询机构，有着其独特的特点。其中，最显著的特点是政府支持。然而，政府支持也是一把“双刃剑”。一方面，进行政府决策咨询，提供公共政策方案是其天然职责，使其成为市场化政府决策咨询机构动作体系的重要力量；另一方面，其政府决策咨询活动独立性不强，难免受到政府特定立场的影响，最终可能降低其提供对策的有效性。促进民间政府决策咨询机构与非民间政府决策咨询机构相互协调、相得益彰，就是要让民间政府决策咨询机构与非民间政府决策咨询机构，充分发挥各自优势、克服各自不足，相互影响、相互促进、相得益彰。一是民间政府决策咨询机构与非民间政府决策咨询机构之间要形成良性竞争机制，避免相互“拆台”。二是民间政府决策咨询机构充分发挥其独立性，非民间政府决策咨询机构充分发挥其在政府的影响力。真正让公共政策方案这个交易产品“有销路”，并且“销得好”。三是非民间政府决策咨询机构在民间决策咨询机构尚在发展之时发挥主力与支持角色。在这一特殊时期，担当起政府决策咨询主力角色，形成一批品牌过硬、知名度高的非民间政府决策咨询机构。同时，支持民间政府决策咨询机构的发展，可以从人员培训与交流、资金援助等方面以宽阔的胸襟提供力所能及的帮助。
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关键词：行政决策 咨询委员会 法律责任
适应时代要求，建立现代化的行政决策咨询委员会制度，是行政决策科学化、民主化及法制化的基本保证。决策水平的高低，在很大程度上反映的是行政决策咨询系统工作质量的高低以及对该系统利用程度的高低。随着市场经济发展和“小政府、大社会”目标的确立，政府与市场、政府与社会之间的关系都在重新界定的过程中，政府与咨询机构之间也有一个职能划分的问题，以充分发挥政策研究机构与社会咨询系统辅助决策的功能。只有充分发挥决策咨询委员会的作用，实现“谋”与“断”的合理分工，才能保证行政决策的科学化、民主化和法制化。本文将在以下内容中对决策咨询委员会制度在行政法视野中进行探讨。
一、决策咨询委员会制度的必要性
（一）以权利制约权力的需要
“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”阿克顿勋爵在上个世纪所说的这句话到现在依然是至理名言。权力是一种社会关系，它是指任何主体能够运用其拥有的资源，对他人发生强制性的影响力、支配力，促使或命令、强迫对方按权力者的意志和价值标准作为或不作为。[①]权力如果不受到制约就会走向异化。社会对公共权力的制约，又叫以权利制约权力。这种制约以群众力量、舆论力量等形式从公共权力组织的外部对公共权力产生制约作用。从其表现形式上看，来自公共组织外部的制约力量，大多数以权利为手段，是依据宪法和法律赋予公民和社会组织的权利，对公共管理部门及其工作人员的权力行为进行监控制约。
从本质上来说，行政决策乃是一种权力，亦是对各种利益要求进行整合，对各种社会资源进行分配控制的权力。[②]传统上，行政权力基本上不是由公民授权获得的，行政决策权完全在于行政机关。虽然公权及参政权在理论上于19世纪提出并得到完善，但是基于近代行政法的价值观念，相对人对行政的参与基本上是不存在的，相对人往往是行政的客体而不是行政的主体。[③]故在行政决策过程中，公民鲜有参与的机会，权力缺少制约和监督。到了近代，公民参与的渠道仅仅表现为代议民主制，这也是公民参与的基本形式，即全体人民直接经过政治选举和全民公决等形式决定国家大事。虽然这一机制将公众的观点通过一个选举出来的公民代表团体来提炼及补充，但是代议民主政体在很大程度上使政府远离民众的直接接触范围，也为滥用权力和牟取私利提供了可能。
在现代国家中，经济结构变迁和物质利益的分化，促使行政权理念在实质上发展成为是对公共利益进行集合、维护和分配的权力。行政机关通过对公共利益的集合、维护和再分配，目的是为了保护个人利益，确保个人追求和实现自己利益的公平机会，实现社会成员实际占有利益的基本公平；同时，这种分化也使得公民的权利意识、自主意识、平等意识和法治意识等都得到了到了空前的提高，他们开始由民主的被动者逐渐变成积极推动者。[④] 公民参与已经不仅仅只通过代议制才能实现，更多的表现为越过代议机关直接参与到政府的工作之中。比如有关专家、利益关系人乃至全体人民参加重要法律、法规的讨论，行政决策请咨询委员会咨询和论证，举行利益相关人的听证、协商对话等等。通过这些形式的参与，不仅可以导致参与权的实现，而且也起到了表达意愿和利益的作用，同时也发挥了监督权力的功能，使得行政决策能够充分考虑到公众的需求和公众利益。
决策时是否充分听取来自人民群众的呼声，是否准确掌握社会现实状况，不是单纯的工作方法和工作水平问题，而是事关公权力性质的大问题。我国政权的性质决定了建立决策咨询委员会制度的必要性，也就是说，反映社情民意是各级决策机关正确行使职权的问题中应有之义。
（二）实现公众参与的需要
以服务与合作、信任与沟通为人文精神的现代行政法，将行政行为看作一个过程，即从意思表示的发生和形成到作出和实现的时空运动过程，[⑤]而不仅仅是一个最终决定。相对人对服务行为的合作，不仅表现对一个已作出的、最终的行政决定的配合，而且还表现为对形成和作出行政决定的参与，这种参与主要是一种权利，具有积极性和主动性。
法治行政所要求的平等，其重要意义更在于要求公民、利益关系人有权作为平等的一员，进行“行政参与”。[⑥]通过这种参与，改变了公民、行政相对人只是行政管理的对象，而成为行政管理的参与人，可以说也成了与行政人员平起平坐的成员，渗入到行政主体之中。[⑦] 通过这种参与，有利于公民、法人或者其他组织，在直接涉及其切身利益的行政决策中，维护自己的合法权益，防止行政机关单方面行为对自己做出不利的决策，从而侵犯其合法权益；通过这种参与，有利于公众对行政决策的理解，从而有助于消除行政政策在执行中的障碍，保证行政政策的顺利贯彻执行；通过这种参与，有利于消除歧视、偏袒，保障社会公正，从而可以避免决策的不全面性；通过这种参与，有利于加强对公权力行使的监督，防止腐败。因为阳光是最好的防腐剂，公众的千百双眼睛就是阳光，公众参与显然是消除腐败的良方之一；通过这种参与，有利于为国家公权力向社会转移，推动公民社会的发展创造条件。[⑧]
在现行的中国制度安排下，个人力量超弱，行政权力超强，个人与行政机关在权利与权力之间缺乏平衡的对抗、对话的能力。行政决策权集中于中央政府和有决策权的各级政府。在首长负责制中，决策权又基本上归集于组织内部某些人身上，公众在决策过程中几乎是被动和信息闭塞的。而权力精英往往容易将个人的价值判断、长官意识和行为方式等溶入到决策过程之中，喜欢关起门来搞独断式的“拍脑袋”决策，决策过程与公众之间鲜有互动，充其量也是在决策层内不同权力精英群体之间的相互妥协与折衷。并且政府及其决策者想忠实地按社会公共利益去决策亦有上天之难，因为要将分散的、对立的个人利益及偏好综合成为政府行政决策追求目标的公共利益往往是困难，甚至是不可能的。
故决策咨询委员会的设置对于公众来说，实际上是一种行政决策的外部参与机制。相对人通过这种机制，可以对行政主体的决定有权进行反驳，对公共利益的集合、维护和分配提出自己的意见和愿望，要求行政主体采纳并对原有意志进行修改，使行政主体与相对人的意志得以沟通和交流；对政府来说，也是一个获取信息有效渠道，将相对人意志吸收到行政意志中，从而使行政法关系具有某种双方性，使人权真正得到尊重。在政府、公众以及咨询专业技术人员的利益博弈过程之中，利益主体经多方讨论、沟通意见、互相让步、彼此容让，最后利益在协商、平衡和妥协中得到充分表达，进而在这种利益的平衡中作出科学合理的行政决策咨询意见。如果说设立决策咨询委员会是在国家权力和个人权利之间建立一个平衡机制，那么承认决策咨询委员会的意义就在于社会公共权力和个人权利之间建立一个协调器，从而有助于在国家权力、社会权力和个人权利之间建立政治生态平衡。
（三）实现决策科学化的需要
在行政决策领域，决策的整合显得尤为重要。咨询委员会能经常性接触到很多形形色色决策失误的案例，分散的信息和意见。它的工作和任务就在于集合各方面的信息和意见，加以整合和协调。决策咨询委员会有利于保证行政决策中的一贯性。行政决策的一贯性体现的是对社会和市民的尊重，保证相对人的合法权益不因为决策的前后不一致而受到损害。
决策咨询委员会制度的建立，可以使得决策者作出决策时，进行更为慎重周密的考虑，更多的听取行政机关其他成员和咨询委员会成员的意见。咨询委员会成员构成复杂，代表着不同的社会集团、社会利益阶层。在审议政策或法案过程中，各方代表人物从各自立场出发，广泛地提出意见和建议。即使这些意见未被决策机关所采纳，但政府在作出最终决策时，仍应考虑到多方因素，协调各方面关系，使出台的政策能为更多人所接受，更具科学性，减少政策实施中的阻力。
（四）应对现实问题的需要
就目前中国行政决策的实际情况而言，行政机关决策体制中决策系统高度发达，但是咨询系统极度萎缩。不可否认，近年来，某些行政机关的某些决策，如价格决策，也逐渐开始重视外界意见，采取听证会、专家论证等方式进行咨询，听取意见。但总体而言，仍然存在下列问题：第一，行政决策权高度集中，不能形成有效制约。决策体制中具有相对独立地位的咨询机构的缺位，使行政决策在作出之前不能充分收集信息，决策过程中不能充分论证。行政机关内部的调研机构又与具有最后决策权的行政领导者处于领导与被领导的关系，对行政领导者的决策不能形成真正意义上的制约。第二，行政决策严重脱离社会现实，不具可行性，造成行政效率低下。由于行政机关内部的咨询机构力量薄弱，加上其本身既为行政机关利益共同体中的一员，往往不能进行充分的论证，提出的积极建议不被采纳时也无相应的制约机制。在此基础上作出的行政决策，肯定会偏离“公共”原则，不具可行性。第三，先有的行政决策模式，为一些行政领导独断专行提供了制度环境，他们想当然行事，不考虑公众意见以及行政决策的实际后果，造成社会资源的极大浪费。
尽管实践中对决策咨询委员会作出了积极的探索，但是实际上并不能充分的发挥决策咨询的作用。原因是：第一，很大一部分的咨询机构在行政上必须从属于相关政府部门，其独立性和社会化程度不够。这本身就失去了决策研究和决策咨询的意义。第二，有些咨询机构的组织形式带有柔性。这些机构随时组织分散在各单位的专家，完成任务后仍回原单位。这种弹性组织会导致研究没有连续性，不利于对长期的、可持续性的决策问题进行分析和研究。第三，决策咨询委员会的成员构成也不科学，成员的素质不高，难以形成有效的咨询意见。并且，由于缺少公众的代表，以至于咨询机构在进行决策分析的时候，更偏重于理论层次上的研究，没有真正深入了解公众的真正需求和意思，在此基础上所作出的许多决策方案、对策建议大而化之，人云亦云，不能解决实际问题，有的建议虽好，但缺乏可操作性。
决策咨询委员会的存在为其成员直接参与社会事务的管理提供了制度保障。在咨询委员会中，个人可以通过直接的方式参与到决策咨询，从而参与决定与自己利益相关的事情。决策咨询委员会代表社会成员参与并监督政府决策的制定，有效地制衡和约束行政机关，维护自身权益，从而保障公民权利的真正实现。总之，“社会和国家通过合作而获益：一方面，社会中的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与道政策形成的过程中去；另一方面，这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权。”[⑨]
二、决策咨询委员会制度的内容
（一）决策咨询委员会的性质
独立性是许多国家决策咨询委员会最大也是最重要的的特点。无论是美国的总统科学咨询委员会、法国的经济与社会委员会，还是德国的经济合理化监察会，其独立性都得到有关政策和法律保障。明确决策咨询委员会的性质对研究决策咨询委员会有重要意义。从世界许多国家的实践来看，其决策咨询委员会一般有以下特点。
决策咨询委员会是一个独立的咨询机构。比如香港的行政会议（回归前为行政局），其成员直接有港督委任、对港督负责。在内部人事上保持独立性，其成员的编制独立，从而独立于各级行政系统，行政会议成员应由该机构自己公开招聘，择优录取，并从法律上赋予该机构权力，为其活动提供法律保证。在组织上确保对政府部门进行监督的权力，保证其决策咨询过程中，提供切实可行的咨询方案。决策咨询机构的独立性是值得我国借鉴和参考的重要之处，因为我国的决策咨询委员会之所以很难真正行使其咨询职能，最根本原因就在于其本身的从属性和依赖性。独立自主地进行决策研究，是保证决策咨询机构的决策研究科学、客观的基本条件。追求相对独立性，就是实现决策咨询委员会与决策机关相分离，摆脱决策咨询委员会的从属地位或依赖关系，使彼此成为相对独立的行为主体。[⑩]
决策咨询委员会是政府和社会公众的沟通渠道。行政行为从单方意志性向交涉性转变是现代行政权利运作方式的一个重要变化。交涉性是指行政机关在行使行政权力时应与相对人沟通与交流，包括意见交换与信息沟通等等，不再只是单方的调查与搜集。[11]然而，个体组织、机构之间的力量之间力量、信息极不对称。社会成员个体的分散意见过于弱小而难以被倾听。例如，在近年，在我国来常常举行的垄断行业的价格听证会上，被挑选出的个体代表往往无能为力，他无法代表整个群体，对其他消费者的要求也缺乏足够充足的了解，更无法提出有力的数据和研究报告来增强自己观点的说服力。“声音必须集中才能更有效的传播和被倾听”，决策咨询委员会即是民意反映和集中表达的重要方式，通过在政府和社会成员之间架起沟通的桥梁，促进它们之间的互相影响和渗透，其扮演着政府与社会间的平衡的角色。
笔者认为，独立的决策咨询委员会制度是社会多元利益相互冲突、相互协调和平衡的结果，同时也为政府协调多元利益矛盾提供了一个制度平台。我们应当应该通过立法设立独立的、权威而又统一的专门咨询委员会。在组织结构上，决策咨询委员会不受立法与行政机关的管制，直接向最高行政机关负责。只要最高行政机关同意，它可以独立地对任何行政决策的制定进行调查、提供建议。决策咨询委员会的全部职员自行招聘，他们都不属于公务员之列，其升级调薪无须通过政府部门行政机关的批准。如果他们的品德引起怀疑，委员会主席可以对其进行惩戒或开除，对此不得上诉，即或上诉也无效，这样避免了行政机关干涉等诸多麻烦。委员会主席作为决策咨询委员会的首长应能够以身作则，自觉遵纪守法，秉公行事，带领全体职员努力作出有建设性的积极的咨询意见和建议。委员会成员的来源较广，包括专家成员和非专家成员，并且大多数是这些人员中的精明强干的优秀人才。委员会成员一般都应踏实、忠诚、敬业，具有较强的开拓进取意识、纪律和法制观念，以及高尚的道德情操和完美的人格修养。
（二）委员会制
大多数国家的决策咨询机构都采用委员会制。委员会制又称合议制，赋予委员会议集体承担着。如根据《美国联邦咨询委员会法》的规定，其适用的对象是联邦政府的咨询委员会，即指国会法律设立的、或美国总统设立或利用的、或联邦行政机关设立或利用的，向总统或联邦行政机关或联邦官员提供建议或意见的委员会或类似团体，以及该委员会或团体的分支机构。并且规定对于非正式的社会团体若要适用联邦咨询委员会法，该组织必须采取委员会的形式，因为该法主要目的是会议公开，只适用委员会制的团体。[12]
一般来说，凡是执行性、技术性与速决性一类的事务，宜用首长制，可以收到行动性、效率性之效；凡立法性、协调性、倾向性一类的事务，宜用委员会制。可反映多方面的利益与要求，利于分工合作，避免个人专断。委员会制具有集思广益、分工合作，集体负担工作的优点，防止职权过于集中，便于发挥集体的智慧和力量。因此，咨询机构采取委员会制，在咨询工作过程中，举行会议，不同利益集团的代表在讨论中可能有让步、妥协，以多数委员的意见作出最终决定。[13]与“首长制”决定由行政领导一人作出相比，更能体现民主的要求。在咨询委员会制度下，委员会中的每个委员虽然都担任某一职务，但无权对委员会的所讨论的重大问题单独作出决定，必须作为提案由委员会集体研究决定。一切重要的事务，均由委员会集体讨论，实行少数服从多数、集体负责的原则。
我国的决策咨询机构不仅数量少，而且咨询机构不是按照委员会的形式，由社会各界杰出的人士及专家组成，而是按照首长负责制的模式建立，难以真正发挥智囊团的作用。[14] 因此，笔者认为我国的决策咨询机构应当采用委员会的形式，才更为符合决策咨询工作性质的需要。
（三）委员会章程
委员会章程是委员会宗旨的体现，是委员会咨询工作的行为准则。美国咨询委员会法规定，除了法律规定设立的咨询委员会之外，行政机关决定设立咨询委员会时，必须制定一个咨询委员会的章程。没有制定章程之前，咨询委员会不能活动。由总统决定设立的咨询委员会的章程，应向总务行政局提出；由行政机关决定设立的咨询委员会的章程，应向行政机关首长和国会两院有关的常设委员会提出。章程中规定：委员会的名称、目的、活动范围、对谁提出咨询意见、经费来源、每年费用的估计、会议次数的估计以及存续期间。但由国会制定法律设立的咨询委员会，存在地期间按法律而不是按章程的规定。其他国家对咨询委员会的章程的内容和效力也作出了相应的规定。[15]
咨询委员会制定的章程只要有法律依据，并且是依照咨询委员会的具体情况制定的，体现了咨询委员会成员的共同利益和意志的，就应当具有一定的效力。委员会的章程规定了委员会的职责、成员的具体权利和义务、会议秩序、委员会的选举、会议笔录等有关事项，可以调整咨询委员会的具体权利义务关系，行政机关不应予干涉。
笔者认为，要保证决策咨询的科学性和客观性，一方面我们要颁布法律法规，规范决策者的决策行为，界定决策咨询的范围，另一方面要制定咨询委员会章程，对咨询委员会及其成员的行为作出明确的规定。通过章程规范委员会成员的工作行为，以提高成员的责任心，提高所提供信息的准确性，保证成员对咨询工作的公正性。
（四）决策咨询委员会的成员
成员是委员会的必备要素。成员要能代表咨询委员会中各自的利益团体来实现均衡，其结构应当遵循“均衡性”原则。一个优秀的决策咨询队伍，首先应建立合理的人才专业结构。笔者认为，在吸取国外有益经验的基础上，改革和完善我国的决策咨询委员会的人员机构，应当在委员会中赋予专家人员、行政机关公务员代表和社会公众代表以适当的比例，即可以采取以下做法：
1. 专家成员。专家是咨询委员会成员中最重要的组成部分，他们利用其多学科综合优势为行政决策提供技术保障。德国的决策咨询机构对人员的要求是很严格的，一般来说，要具有某个专业领域的专家资格，如经济学博士、建筑学博士或工程师、经济师才能进入咨询委员会，录用时除了集体评定之外，还强调资历、实践经验和工作能力。[16]日本的综合研究开发机构、美国的对外关系委员会等对专家也有很高的要求，其成员都是通过严格考核、具有多重和综合知识结构的人才。但是，进入咨询委员会的专家成员，光有渊博的专业知识是不够的，还必须具有独立的咨询能力，以及相当年限的咨询工作经验。这样才能保证专家在咨询工作过程中能够充分的发挥自己的优势。
当然，能成为咨询委员会的专家是有资格限制的，概括起来，即是对专家资格的认定，除了要求不同的背景和丰富的经验之外，还应以专业训练和经验为基础，首要的应以他们在相关科学领域的专长而非他们与特定团体的制度性关联为基础。对于专家而言，不仅要有渊博的知识，而且还要有较强的系统分析能力，不仅要有相应的技术资格，而且还要具有咨询认证资格。然而，就我国目前而言，虽然在某些专业领域已经有了技术资格认证体系，但是在咨询领域还没有相应的认证机制，因此，还需要相关制度建设予以辅助。
2. 公务员代表。现代社会尤其是当今城市化工业社会中的利益表达需要公共行政人员的积极参与。[17]决策咨询委员会成员结构中，应给予行政机关公务员以适当代表，这对决策咨询具有重要的意义。如果我们在咨询委员会中过分的强调了社会公众利益的代表，而忽视了行政机关的呼声，那么在决策咨询的过程中调查和研究就有偏向相对人一方的可能。行政机关公务员代表的是政府的利益，他们在咨询委员会中主要是起到表达政府决策的原因和目的作用，站在决策机关的立场上向咨询委员会提供有关行政决策议案，包括与行政决策目的以及与之有关的信息和资料，并且在咨询过程中同专家以及社会人士进行沟通、探讨和研究，避免咨询委员会作出有悖行政决策机关初衷的决策意见或方案。
3. 公众代表。由于社会存在大量的社会需求和信息，而咨询委员会的专业技术人员又无法获得制定行政决策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。因此，如果排除了公众对重要决策的参与，决策咨询失误将在所难免。这是因为，一方面，社会公众直接面对各种社会问题，最了解情况，传达的信息最全面、最真实；另一方面，社会公众可以通过参与决策咨询这样一种方式，最直接地与决策机关的代表以及专家接触，从而为咨询委员会提取信息资源提供了一条捷径，大大缩短了信息交流的管道。[18]
公众对行政决策的参与主要是当事人和其他利害关系人的参与，而不可能是全体公众的参与，而往往是通过公众代表参与的。这样，如果没有别的力量予以平衡，则有可能导致对一般社会公众利益的忽视，以致在使这部分人获得公正的同时却造成对另一些人的不公正。因此，在决策咨询委员会中公众代表如何产生，如何分配，对各方面利益的平衡和协调将产生至关重要的作用。“公共利益”代表理论指出，“公共利益”代表将产生更为平等地结果，而且作为公众参与政府管理的一种方式具有自身独立的价值，所以，获得这种代表的权利不应该仅仅是具有仪式（ceremonial）意义的原理。[19]如果代表产生不合理，代表在各不同利益团体的分配比例不平衡，参与不仅不能保障公正，而且可能导致比没有参与的行政单方面决策可能形成的不公正更大的不公正。因此成员代表的权利应当扩大至广泛的利害关系人，从而使得利益能趋于均衡。
公务员和公众代表属于非专家成员。有些观点认为只有在专家或有技术背景的人之间，才有可能寻求均衡。将非专家排除在外的一个理由是，他们对技术性问题不能提供或很少能提供帮助，而咨询委员会的科学导向定位，也会因利益团体代表者的加入而受到破坏。事实上并非如此。在咨询委员会中吸纳非专家的理由是，很难将科学和政策问题相区分。由于这个原因，咨询委员会常常要对这两方面都加以考虑。如果没有会为拟议政策决定所影响者的代表，那么委员会组成就是不均衡的。另外，非专家的存在，某种程度上可以防卫咨询委员会不能以削弱公共责任的方式运作。所以应要求咨询委员会中应包括有利益影响且富有学识的非专家成员。
三、决策咨询委员会的法律责任
笔者认为，决策咨询委员会的法律责任应当包括两个部分，即作为整体的委员会的法律责任以及作为委员会个体的成员的法律责任，只有这样才能构成一个完整的法律责任制度。
（一）决策咨询委员会的法律责任
决策咨询委员会的法律责任，是咨询委员会制度中不可缺少的一部分。虽然委员会制易于使咨询活动集思广益，避免独断专行，但是权力分散、责任不明也是委员会制的一个弱点。决策咨询委员会也不例外。
需要明确一点的是，虽然决策咨询委员会仅仅是行政机关进行决策的集体参谋，是咨询和智囊性质的机构，其本身并不具政权性质。最终的决策权在于行政机关而非行咨询委员会。即使负责，也应当由作出决策的行政机关负责，而不需协助决策的咨询委员会负责。但是并不因此就说明决策咨询委员会不承担任何法律责任。《美国联邦咨询委员会法》第5节专门就联邦委员会的法律责任、委员会主席的法律责任等作出了规定。[20]主要包括委员会的运行要符合目的、全体成员的观点应得到平等的对待、保证委员会的忠告和建议免受不适当地影响以及委员会的主席的代表责任等等。咨询委员会责任的明确，有助于健全委员会的责任机制，这样才能避免在失误时出现责任相互推委的现象。因此，笔者认为有必要研究决策咨询委员会的法律责任，
决策咨询委员会，是决策中心的参谋体系，承担的是“谋”的责任。然而，在某些情况下，咨询委员会会通过给出有偏颇得或是无知的建议，给决策过程带来偏差。认识到这一点，笔者认为，应该确立作为决策机构辅助的咨询委员会的责任。因为作为利益团体而言，咨询委员会更愿意不受拘束地批评行政决策，而不是让自己承担起对行政决策负责的责任。
咨询委员会可能会给出有偏见的乃至无知的建议，或者行政官员有可能运用咨询委员会来支持自己预设的政策偏好。出现这种情况的原因有以下几点：
首先，如果咨询委员会仅仅由背景和阅历类似的人组成，委员会的建议会有偏颇。即使这一影响是如此微秒以至于不为个人所注意，它还是会影响到他将给出的建议的类型。类似的，从事同一子专业领域的人们也会产生类似的偏见。学术偏见可能会对决策有非常大的影响，因为不同领域的人对不同类型的科学证据给予不同的权重。在某些情况下，行政官员可能没有意识到，一个更为均衡的委员会，可能给出不同的建议。当技术专家非常挑剔的时候，决策咨询委员会还会偏离科学的边界，给出无知建议的可能。在技术专家没有特定优势的情况下，委员会有可能陷入政策领域的迷途。[21]
其次，实际上，已有的决策咨询委员会成员常常不承认，甚至认识不到自己会超越自己的技术专长并根据政策价值提出建议。这一结果不仅模糊了科学和政策决定之间的界限，也阻碍了行政机构的决策过程。
最后，只要科学、政策问题的决策不是立即为公众所知晓，决策者可以通过主张决策依据的是独立的决策咨询委员会的中立建议，来利用咨询委员会躲避对政策选择的批评。这一策略可以通过向委员会中“选派”那些从过去行为看一般会遵从行政官员政策偏好的公务员代表，或者通过隐匿不利于行政官员所支持结果的委员会资料来实现。
界定决策咨询违法行为的范围和法律后果，是决策咨询立法中罚则的基本内容。咨询主体实施具有社会为危害性、违法性的行为，是发生咨询法律责任的原因和根据。
（二）决策咨询委员会成员的法律责任
决策咨询委员会发生法律争议，往往由于其成员的行为，但是其成员的这种行为，却能损害整个机构的利益。《美国联邦咨询委员会法》第七节、第八节对咨询委员会的成员的法律责任作出了规定，其中包括委员会管理人员的法律责任和普通成员的法律责任。[22]在决策咨询工作中，有些情况下结果与事实不符，是由于客观的限制，但是如果有证据证明个别委员会成员行为不端，即使是普通的过失，也将可能被认定为舞弊。因此，法律责任的控制应从每个人入手，应严明执业纪律，对委员会成员的不规范行为进行追究。
笔者认为，决策咨询委员会成员构成的不同，其在委员会中承担的义务也不尽相同，在法律责任上也有区别。总的来说，可以分为两部分来讨论，一是非专家法律责任，一是专家的法律责任。由于非专家成员都是代表的相关利益团体，在利益代表这一点上是相通的，故他们所要履行的义务基本相同，所要承担的法律责任基本无差别。但是专家由于其义务的特殊性，故专家的法律责任也异于公务人员和社会人士的法律责任。
1. 非专家成员的法律责任
咨询委员会成员中的公务人员是政府的利益代表，在咨询工作中正确明白表达行政机关的意志。其具有以下几个特点：第一，公务员代表必须完全代表行政机关的意志，表达行政机关在作出某种行政决策议案时的相关考虑，不得加入个人的看法和观点；第二，公务员代表并没有得到行政机关的授权，因此不得在咨询工作中行使行政权以干涉或约束咨询委员会作出有偏颇的咨询意见。咨询委员会成员中的社会人士是作为社会公众的代表，在咨询工作中表达受行政决策影响的利益相关人的意愿和要求，并且他们的表达也要求真实可靠。
由此可见，不论是公务员还是公众代表，他们在咨询工作中有一个共同的义务，即是客观、真实表达其各自所代表的利益集团的意愿，不得渗入个人的偏私。如果是由于故意给出错误的信息和资料以诱导咨询委员会作出有利于各自的决策咨询意见，就应当承担相应的责任。因为一旦这种咨询意见被决策机关所采纳，并且付之于执行，不仅会导致公共利益的牺牲、社会资源的浪费，而且也造成行政决策成本的增加，这远远背离了决策咨询的初衷。所以，笔者认为，有必要在相应的法律、法规或者章程中确立非专家成员的法律责任。
2.专家的法律责任
咨询委员会成员中专家的责任是咨询委员会成员法律责任中的关键部分。笔者认为，在谈论专家责任的同时，应当综合考虑专家的特征：首先，由于工作内容专门化，因此要求专家应具有与所要求的资格相应的高度的能力、技能。并且不能认为能力、技能不足而可以作为免责的理由。若发生了一定水准以下的行为时，应当认定为有过失。其次，由于专家的工作以智力判断为中心，所以对于专家过失应以说明义务的违反等来追究责任。最后，高度的职业道德、信任关系，可以导出专家有与信赖相符的为委托人利益行动的忠实义务。
如果说非专家成员在咨询委员会中主要是起到沟通、协调的作用，那么专家在决策咨询的过程中的作用主要是根据自己的专业技术知识，综合各方面的相关资料，提出切实可行的咨询意见。因此，专家的责任在咨询委员会中有以下几个特点：首先，信赖。行政决策机关正是基于对咨询委员会的信赖，才会在行政决策的程序中保证咨询这一个必要的环节，把行政决策议案委托给咨询委员会进行研究和论证；而专家的科学知识和专业技能是信赖的基础。其次，高度注意和忠实。即专家负有与异于一般人的专门知识、技能相应的高度注意义务，以及因受到行政机关的信任必须进行裁量的判断这一意义上的忠实义务。而这两种义务都可以导致专家的法律责任。如果为反了高度注意的义务而导致的责任，实际上是一种客观基准决定的责任，可以认为是对其具有一定基准以上的能力、技能的信赖为基础的一种保证责任。如果为反了忠实义务而导致的责任，属于因行政机关信赖而被委以裁量权行使得专家，从行政机关利益的观点来看不适当地行使裁量权的情形，所应负的责任。[23]这是因为，作为有高度职业道德的专家，应为委托人的利益而尽其最大限度的努力，不得追求第三人的利益或自己的利益之故。在专家责任问题上，我们可以借鉴德国学说上关于信息提供者的责任问题看法。[24]
对于咨询委员会中的专家而言，如果他尽了咨询委员会专家集团平均水平的义务，则可不追求其法律责任。不过，即使是免除了专家的法律上的责任，如果在职业道德方面应有追究的事项，也应该受到咨询委员会内部的制裁。
四、决策咨询委员会制度的立法建议
法律作为一种特殊的社会规范，它调整着人们的思维模式。决策咨询委员会作为决策咨询的重要载体，只有纳入法制化的轨道，才能真正发挥其功能和作用。同时，为了保证公民的各种参与权利，使之对国家生活、社会生活的各方面顺利表达各自的意见、观点，也必须用法律的形式，将参与地内容、形式、程序固定下来，使之成为人们政治参与过程中的行为规范和指导民主生活的准则。[25]
目前，政府利用咨询组织的智力支持已经被纳入了法制的轨道。许多国家的咨询立法，基本上是采取分散立法的模式，也就是将咨询立法散见在各种相关专业的专门立法中，我国也不例外。改革开放以来，虽然我国颁布的法律、法规很多，但是对决策咨询委员会的性质属性、行为方式、行为保障、工作评估、奖惩等无明确的要求，有关保证咨询发展的地方性法规、政策也不健全。虽然我国在决策咨询方面做了大量的努力，但是要将这种自发的咨询转变为自觉的行为，还必须建立起较为合理、科学的行政决策咨询委员会制度，并使之具有稳定性、规范性的特点，使行政决策者在重大决策前进行咨询成为一项法定义务。因此，有必要通过立法来设定这一制度。
我们可以在借鉴西方法治发达国家在决策咨询方面的成功经验的基础上，重视本土法律资源的开发与利用，制定咨询委员会法，适用于对行政机关的行政决策提供意见和建议、本身没有决定权的决策咨询机关。目前，分散而具体的专业性咨询立法，很难规范综合性、战略性的决策咨询行为。不过，在我国现阶段，制定一部规范决策咨询行为的咨询业基本法，其条件尚未成熟，但从决策咨询发展的趋势及其对法律的需求来看，又是势在必行。对此，我们可以充分利用“后发优势”，吸纳国外立法的成熟经验，总结我国立法的有益成果，从规划我国决策咨询管理和运行的规范体系着手，分批立法，协调配套，然后出台专门的咨询委员会法，使得决策咨询委员会的发展受到法律的保障，使其咨询行为有法可依。此法主要内容包括咨询委员会的设立条件、设立程序、咨询委员会的组织形式和基本类型确定咨询委员会的职责范围、工作方式、行为的效果、咨询委员会的职责范围、工作方式和行为的效果等。应当在立法中体现权利、义务、责任的三级均衡。
随着行政法治的发展，现代行政程序作为现代法治社会的制度性结构中的重要内容，其功能是其他制度所无法替代的。目前，不管是理论还是在实践上对行政程序越来越重视，社会对行政程序法的呼声也越来越高，行政程序法也在酝酿之中。作为行政决策程序中决策咨询这一重要环节的规定，也不应在行政程序法中被忽略。因此，笔者认为有必要在行政程序法中设专章或专节，对决策咨询委员会有关事项作出规定。这不仅可以保证决策咨询委员会的活动有了法律上的保障，而且也促使行政程序法在内容上的完整。
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[①] 郭道晖：《论社会权力与法治社会》，载《中外法学》，2002年第2期。
[②] 郑明珍、王维进：《决策民主化新探》，载《民主》，1995年第6期。
[③] 叶必丰：《行政行为效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第47页。
[④] 戴长征：《中国政府的治理理论与实践》，载《中国社会科学》，2002年第6期。
[⑤] 叶必丰：《现代行政行为的理念》，载《法律科学》，1999年第6期。
[⑥] 郭道晖：《法治行政与行政权的发展》，载《现代法学》，1999年第1期。
[⑦] 当然，这种参与权行使其对政府的建议权、批评权。听证权、监督权等宪法权利，而非直接行使行政权力，即行政法律关系中，公民个人只是权利主体，而非行政权力主体。
[⑧] 姜明安：《公众参与与行政法治》，载《中国法学》2004年第2期。
[⑨] 张静：《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版，第47页。
[⑩] 参见候志山：《香港及国外反腐机构的经验与趋势》.
[11] 参见石红心：《从“基于强制”到“基于同意”－论当代行政对公民意志的表达》，载《行政法学研究》2002年第1期。
[12] 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第1052页。
[13] 参见《美国阳光中的政府法及其对我国的借鉴意义述评》，2004年5月8日
[14] 参见应松年、薛刚淩：《中央行政组织法律问题之探讨――兼论中央行政组织法的完善》，载胡建淼主编：《公法研究》（第1辑），商务出版社2002年版。
[15] 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1999年版，第1054页。
[16] 参见向群：《我国咨询机构的人才结构》，载《现代情报》2003年第12期。
[17] 参见[美]特理。 L. 库珀著、张秀琴译：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，中国人民大学出版社2001年版，第51页。
[18] 参见龚培兴、陈洪生：《社会讨论：民主决策的第三条途径》，载《中国行政管理》2001年第4期。
[19] 参见[美]理查德·B.斯图尔特著、沈岿译：《美国行政法的重构》，商务印书馆2002年版，第145－146页。
[20] Section 5. Responsibilities of Congressional Committees，Federal Advisory Committee Act，（1972）
[21] [日]下森定著，梁彗星译：《论专家的民事责任的法律构成与证明》，载梁彗星主编：《民商法论丛》第5卷，法律出版社1996年版。
[22] Section 7，section 8，Responsibilities of Congressional Committees，Federal Advisory Committee Act，（1972）。
[23] 参见杰克逊和鲍威尔Professional Negligence，p.1.转引自 [日]能见善久著、梁彗星译：《论专家的民事责任—其理论架构的建议》，载梁彗星主编：《民商法论丛》第5卷，法律出版社1996年版，第508－512页。
关键词 健康管理 传播 南京 12320 社区
一、研究背景
社会的 发展 已经进入一个知识化、信息化的时代，医学社会化的程度也在不断提高，医学事业的发展因为添加了管理与传播的双翼而加速，并从中找到最佳结合点，从而开始实现“小卫生”到“大卫生”的飞跃。
健康管理是对健康人群、亚健康人群、疾病人群的健康危险因素进行全面监测、分析、评估、预测、预防和维护的全过程。实施健康管理是一种“治未病”的主动管理片式，能够为社会和国家起到节约医疗费用支出又最大限度的维护健康的同的。在这一管理流程中，运用人际传播的理论，普及健康 教育 ，使广大群众既能减少医疗消费又能获得更多的健康保障及自我保健知识和能力，把 现代 通讯技术与卫生服务有效结合，探索出的一种优化卫生服务人力资源的新模式，成为时下研究的一个热点。这种新模式我们称之为：公共卫生公益热线传播模式。
仅以香港为例，香港特别行政区在健康管理中就开设了多条卫生热线，从现有的调研可以发现，这些热线在市民中具有很高的知晓率，大大促进了地方政府与市民之间的良好沟通，方便居民随时获取更多更丰富的健康知识，其卫生热线从政府到民间、从综合服务到专业服务。涵盖了政府事务和公共卫生多个领域，具有丰富的管理、咨询等实际操作经验，市民反应良好，拨打率也高。同样，美国公益卫生热线在资源开发、信息 网络 建设、数据库建立、人员培训、检测评估等方面也具备比较完备的运作模式和管理流程。
借鉴这些成功经验，近年来，我国卫生系统许多部门根据各自的业务需要相继也开设了多种咨询服务热线，如全国各地开设的艾滋病／性病、高血压、糖尿病、心理卫生、控烟、中毒等咨询热线，但在实际运行中发现，这些咨询热线设置分散，缺乏统筹安排，号码各异，不利于记忆和使用。因此卫生部于2005年12月9日开始在全国启用12320这个统一、便于记忆和使用的号码。电话覆盖全国各地，服务对象为境内所有人。江苏省为全国12320公益电话建设5个试点省份之一，南京市12320则是全国、全省首批试点建设城市，始于2007年。
二、公共卫生公益热线的传播学意义
当今社会由于人口老龄化进程加速，疾病谱和医学模式的转变，与此相适应的医疗卫生服务也在改变，即从单纯 治疗 扩大到预防保健，从生理扩大到心理，从 医院 服务扩大到家庭和社区，从单纯的医疗技术措施扩大到综合的社会服务。电话咨询可为普通公众及专业人员提供便捷、可行和有价值的资源，它是健康教育中人际传播的一种手段，它通过电话回答求询者的健康知识、卫生保健、心理卫生等问题，不受空间、地域的限制，是一种很好的与公众交流的和宣教的形式，在保密的情况下进行的一对一交流过程，不必因隐私而难于启齿；亦可以把求询者的顾虑降低到最低程度，能较好地满足服务对象的需求，有针对性地传播健康信息；具有方便、保密、快捷、费用低廉等特点。利用现代通讯技术传播健康知识，可以提供方便、快捷、权威的医疗保健咨询服务，充分利用了现有的卫生人力资源，进一步挖掘了一个新的潜在的卫生服务市场，扩大了卫生服务半径，面向大众，深入社区引导人们正确就医，普及健康教育，提高自我保健能力，满足不同层次人们对日益增长的医疗、预防、保健、康复等服务的需求，不断提高市民的整体健康素质和生活质量。公共卫生公益热线便于构架起卫生部门与社会公众的沟通渠道，树立卫生部门良好的服务形象。
三、现状分析
江苏省为全国5个12320公益电话试点省份之一，南京市则是全国、全省首批试点建设城市。现就2007年1月一2009年10月南京市12320的使用及健康传播情况进行分析。
1，传播方案
自2007年起，南京健康教育协会发文，要求150多个理事单位在制作的健康教育相关材料、展板、户外公益广告宣传牌上，均印上提示语和标识，并纳入健教考核内容。市疾控中心还设计、制作了折页、宣传画等20多万份在各级医疗机构、宾馆(饭店)、高校、 企业 张贴；制作了专题展板15块，在每次卫生日广场咨询宣传时展出；在87种“健康教育处方笺”上印上相关宣传内容在医院发放宣传；2007年9～10月期间，依托12320开展了“南京市民乙肝防治知识宣传月”有奖拨打咨询活动；2009年5月9日，省市联合开展了“12320宣传日”大型广场咨询宣传活动。
2，热线运行现状
(1)人员基本状况。常规业务管理工作由南京市疾控中心健教科负责，咨询中心共有5人，管理员1人(疾控中心在编人员)，咨询员4人(疾控中心在编人员1人、儿童医院抽调1人、社会招聘2人)。
(2)咨询服务现状。两年多来，共接听、解答各类电话31828个，电话量逐年显著增加。所有接通电话均给予解答、转办和回复，较为出色地完成了卫生部确定的受理投诉、举报和解答市民卫生防病和健康咨询任务，特别是在应对“人感染高致病性禽流感”、“手足口病”、“问题奶粉”事件、成功参与“卫士—2008”全国卫生应急综合演练、“麻疹疫苗强化免疫”、“乙肝疫苗查漏补种”、“甲型h1n1流感”防控、“甲型h1n1流感疫苗接种”等突发公卫事件、重大卫生活动中，安排专家班、咨询员加强班接听、解答市民咨询，最多一天接听、解答市民健康咨询电话800多个。见表1。
(3)内部管理。南京市疾控中心高度重视12320日常运行和管理工作，2009年7月调派一名年轻、得力专业人员到咨询中心担任专职管理员，充实、加强工作力量。咨询中心制定了一系列规章制度进行规范管理，定期或不定期地对咨询员进行业务和技能培训，不断提升服务质量，尤其是针对热点问题每月进行1～2次业务培训，2009年8月份参加了省级咨询员和管理员培训。与南京市人民政府122社会求助热线对接、转办、反馈顺畅，迄今为止，没有接到市民及122台对咨询员的合理投诉。2009年5月21日召开了省暨南京市联络员工作会议。
(4)开展专题调查研究。2009年3～5月份市疾控中心健康 教育 所设计、印制了“南京12320公共卫生公益电话市民调查问卷”进行了调查，共在5个区随机调查了300多位市民。2009年10月30日～11月3日，随机抽取来自鼓楼、六合2个区县的市民座机电话，开展市民甲型h1n1流感疫苗接种认知度问卷调查，完成有效电话调查问卷200份，为下一步甲型h1n1流感疫苗接种策略调整提供依据。
(5)强化专家平台。配合2009年南京市开展的几次主要公共卫生活动：“麻疹疫苗强化免疫”、“乙肝疫苗查漏补 种”、“甲型h1n1流感防控”等工作，12320热线及时邀请省市疾控中心相关专家对咨询员开展针对性培训，同时邀请部分专家在咨询大厅与咨询员一同接听、解答市民咨询，提升12320公共卫生公益电话的专业性。
(6)新的工作亮点。2009年10月30日起，南京市开展鼓楼 医院 等12家医院的电话以及 网络 预约挂号服务。南京市12320作为向市民公开的电话挂号平台之一，反响强烈。目前市民拨打12320按1号键直接转入118114电话预约挂号平台，12320咨询大厅的人工服务接受市民挂号相关方面的咨询以及预约挂号中出现的问题。
3，存在问题
南京12320自开通以来由于公共卫生的特殊性、编制、经费以及委托疾控中心代管运行的局限性等多方面原因，从目前的现状来看，老百姓对12320还不是非常了解，12320也还不能完全解决广大市民的全部健康需求问题。
(1)电话总量不多，且分布不均衡。虽然市疾控中心通过健康教育渠道开展了一系列宣传活动，但活动的覆盖面和持续度不够，积极参与宣传的单位也不多。12320功能定位着眼于公共卫生有关问题咨询及举报投诉，如果不发生重大疫情及公共卫生突发事件，与市民日常生活不是非常紧密，客观上需求不多，电话量波动非常大。如2008年全年7189个电话，光“三鹿奶粉事件”有关电话就有3 000多，占了一半多，高峰时每天达800多个电话，最少时只有几个电话；2009年截止10月底电话总量为21837个，其中麻疹疫苗强化免疫咨询电话就达到12289个，占56.3％。
(2)无法回答临床 治疗 有关问题。临床治疗有关问题因为与市民自身休戚相关，联系紧密，因此也是广大市民最关心、最迫切的咨询问题。但由于一方面疾控中心为非医疗机构，临床治疗人员缺乏，且由于疾控中心与医疗机构为平行单位，无法调动相关专家与人员；另一方面，临床治疗责任重大，个体差异很大，相关的咨询解释、就医推荐和用药在电话里很难把握尺度，稍有不慎很可能适得其反，不但不能使市民满意，还很可能被投诉甚至追究 法律 责任。因此。以目前疾控中心的职能和地位，还无法进一步拓展临床咨询有关问题。
(3)咨询员队伍不稳定。在2007年首次招聘的经过多次培训成熟的5名咨询员中，已有3名辞职。主要原因：一是事业编制迟迟未能解决；二是保险购买不全，由于市疾控中心为全民事业单位，合同制的咨询员目前只能购买养老保险和失业保险，无法解决基本医疗、生育和工伤保险。
四、对策和建议
1，以社区为单位提高电话号码的知晓率与增强社会支持
南京市12320热线将继续执行全国范围内的统一号码使用准则，对求询者完全免费，通过运用信息技术，扩展其为公众提供的服务，以适应民众的不同需求，并将未来工作重心下沉到社区，以社区为单位扩大12320的知晓率。作为一种公益事业，取得政府和社会的支持以及大众传媒的协作：如一来可以在电视台、电台、报刊定期免费刊登热线号码；二来承担咨询任务的机构及有关单位向新闻单位提供有关内容的典型报道，对提高热线电话的知晓率有较大的帮助。
2，完善健康管理流程，全面12320咨询记录
美国学者威尔伯·施拉姆提出双向传播模式，即是将传播陈述为一种具有反馈信息的双向功能与循环往复的过程。人类透过信息交流和分享，在传播活动中建立起相互的传播关系，而关系的维系必需依靠彼此拥有共同的经验域、契约关系和反馈3个基本条件，没有这3个条件，是很难维系传播关系的持续性、传得快、传得通、传得有效。因此，如何在有限资源与平台上，妥善运用传播渠道，使其发挥事半功倍的效果，信息的反馈是相当重要的，它可立即修正传播渠道的通路、信息内容的有效性、传播者的传播技巧，甚至传播政策或决策的判断。因此，可适当增加回访工作，扩展对咨询者进行健康传播和健康评估的服务。
目前，12320在咨询调查中可以发现慢性病咨询占有很大比例，因为要以群众的健康需求为首要任务，在今后的工作中适当开展以“慢性病”及营养调理为重点的健康咨询服务。加强对社区居民的健康影响愈来愈大的富贵病、慢性病的预防知识的健康传播。
此为，除去日常疾病和公共卫生的咨询，12320还可以添加分类项目，譬如意外事件、传染病疫源、药物成瘾、水源污染、噪声、空气土壤污染、居民生活垃圾的处理等。这些环境资料可能是社区中部份患病者的一个病祸根源。通过这种分类咨询也能够积极推动环保健康意识的培育。
3，加大对热线工作人员的服务培训，加强对热线的可信性效果的评估和质量控制
可信性包含两个要素，第一是传播者的信誉，包括是否诚实、客观、公正等品格条件：第二是专业权威性，即传播者对特定问题是否具有发言权和发言资格。一般来说，信源的可信度越高，其说服效果越大：可信度越低，说服效果越小。因此，多开展专家接听热线活动十分必要。
4，拓展有针对性的传播渠道，加大社区12320的接入和资源共享
一、管理咨询业务之兴起
提供财务报表审计服务一直是世界各国注册会计师行业的传统业务。但随着审计风险、注册会计师法律责任的不断提高,世界各国、尤其是经济发达国家的会计公司正逐步调整发展战略,由传统的审计服务逐步转型为全方位大规模的专业服务组织,在传统的报表审计业务之外,扩展市场和提供多元化服务,以增加收入来源并降低风险。“管理咨询”服务应运而生。
理论地看,管理咨询服务的兴起是供需双方共同需要、相互促进之结果。从管理咨询服务的供给方-注册会计师来说,注册会计师在从事审计服务时必须要详尽地了解委托人的全部情况,因而,与其他专业咨询服务机构相比,由注册会计师在从事审计服务的同时提供管理咨询服务,不仅具有市场进入优势,同时,也具有相应的成本优势。此外,通过提供管理咨询服务,也有利于注册会计师更加了解企业各种管理系统,进而有利于提高审计质量。正如Cohen委员会的报告曾指出的,为审计客户提供管理咨询服务可能加深注册会计师对客户的深入了解从而有助于提高审计工作的效率和效果。从管理咨询服务的需求方-注册会计师的委托人来说,如果管理咨询是一种必需的支出(笔者推测,美国的公司因为管理层的法律风险较高,为了规避可能的风险,管理层的重大决策通常都需要借助专业的管理咨询机构。这也就是本文所说的“如果管理咨询是一种必需的支出”的含义。当然,这仅仅是笔者的推测,是否成立,还有待相应的理论解释与经验验证。),那么,将其交由同时从事审计的注册会计师,与另外寻找一家咨询机构相比,同样既节省人力,也节省财力。
从实践角度看,1954年,安达信开始咨询业务,和IBM共同为GE 安装使用工薪系统自动化的大型计算机。安达信公司在1974 年发表的历史文献指出,“假如审计者可以从数据当中看出一家公司的实际经营方式和真正问题所在,他就能做出一份具有建设性的报告??真正有助于该公司管理层解决他们每天都会遇到的问题。阿瑟·安达信正是以这一类型的服务为基础,创办了他自己的公司。”正因为安达信公司较早进入该领域,其管理咨询业务不仅最活跃,而且最成功:1983年,其管理咨询业务的收入就占全公司收入的27% ,1984年增至30% ,并且,咨询业务创造的利润首次超过了审计。1999年,美国注册会计师协会(AICPA)发表了题为“将审计业务拓展成咨询服务”的指导性文章,鼓励会计公司进一步拓宽咨询服务。在此政策引导下,各大会计公司纷纷转型,管理咨询服务成为会计公司多样化服务的重要策略与发展趋势,非审计管理咨询服务在会计公司的收入中的比例逐年提高,并已成为大型会计公司竞争中决定胜负的关键。根据《国际会计简报》的统计,会计公司日益依赖非审计咨询业务收入的情况已成为一个普遍现象。1993 年,整个会计业有31%的收入来自非审计的咨询业务,而到了1999年,国际“五大”会计公司的管理咨询业务收入均超过会计审计业务收入。如五大会计公司之一的普华只有40%的业务收入来自审计业务,而其余收入大都来自管理咨询、税务咨询等咨询业务。
二、管理咨询对注册会计师独立性之影响
如前所述,管理咨询服务虽然能扩展注册会计师行业服务领域,提高会计公司业务收入,也可在一定程度上方便了客户,但也有可能影响到注册会计师的独立性。从这一意义来说,管理咨询服务是一把双刃剑。
按照学术界的讨论,审计质量可以分解为专业胜任能力和独立性两个因素,其中,独立性是指在发现客户存在违约事实后,能够如实报告的能力。大量的审计失败案例表明,影响审计质量的并不是审计师的专业胜任能力,而是相应的审计师在执业时缺乏独立性。从这一意义上看,独立性是高质量审计的灵魂。显然,注册会计师在从事审计服务的同时,向同一客户提供管理咨询,对注册会计师的独立性存在一定的负面影响。
曾任美国注册会计师协会职业道德委员会主席的托马斯·G·希金斯认为,“注册会计师必须拥有的独立性,实际上有两种,实质上的独立性和形式上的独立性。”其中形式上的独立性是指注册会计师必须与被审查企业或个人没有任何特殊的利益关系,否则会影响注册会计师公正地执行业务。虽然通常意义上所说的“与被审查企业或个人有任何特殊的利益关系”不包括为客户同时提供审计和管理咨询服务,但笔者认为,它却与“拥有被审查企业股权或担任其高级职务,是企业的主要贷款人、资产受托人或与管理当局有亲属关系等等”有着异曲同工之嫌,尤其是当获取的管理咨询服务收入金额较大或占全部收入比重较高时。因为,注册会计师可能会害怕与被审查企业发生争执而失去巨额管理咨询收费,因而可能会屈从企业管理当局的压力而丧失其独立性;而被审查企业也可能因此而增加谈判的筹码,通过拒绝给予管理咨询业务来限制调查的程度或惩罚注册会计师在审计业务中表示诚实的行为,从而影响其独立性;或者,通过追加非审计服务的合约来诱使注册会计师降低其独立性。此外,形式上的独立一般是针对第三者而言的,即必须在第三者面前呈现出一种独立于客户的身份,在他人看来才是独立的。因此这需要通过外界来评价,如果投资者或其他人士怀疑注册会计师或其所在的会计公司不能保持客观的立场并作出公正的判断,那么该会计公司就未能做到形式上的独立。也就是说应做到让外界特别是让投资者相信其独立性,如果外界人士怀疑独立性,那么即使保持了实质上的独立,也会影响其形式上的独立。注册会计师在为企业同时提供审计和管理咨询服务时,在第三者看来,就缺乏形式上的独立。有专门的调查结果就表明,在被调查的财务经理中,几乎有一半的人担心注册会计师为同一客户同时提供审计和管理咨询服务可能会
损害其独立。
其实,担心或质疑独立审计执行管理咨询服务会影响注册会计师的独立性由来已久。早在20世纪50年代,随着会计师事务所非鉴证业务的拓展,研究者就开始关注其对审计独立性可能产生的影响。莫茨和夏拉夫在《审计理论结构》中就表露出管理咨询服务对审计独立性影响之担心:“由同一位会计师为同一委托人提供管理咨询和审计业务,就是不相容服务的结合。”“各种形式的管理咨询活动的实施,无论对职业的独立性或实务人员的独立性,均会产生重要的不利影响。”
究竟管理咨询是否会降低或损害注册会计师执业时的独立性,无论是学术界,还是实务界,乃至管理部门,对此都争执不下。支持者认为,注册会计师在提供审计服务的同时,为客户提供相应的管理咨询服务,不仅能够帮助注册会计师更好地了解客户的内部系统及其运行,有利于提高审计质量,同时也不影响到审计的独立性;反对的人认为,管理咨询服务会损害审计师的独立性。由于会计公司收取的咨询等其他服务费占事务所收入的比重较高,有些甚至远远超过了审计收费,所以就可能形成职业道德上的利益冲突或利益共谋:会计公司为了保住顾问合约,便放宽对客户账目的应有要求,注册会计师的独立性将因各会计公司为了追逐高利润的咨询服务等而受损。一位安达信的咨询顾问曾毫不掩饰地说,有时候他们在审计时对客户只收取很低的费用,目的是为咨询部门进一步开展业务拉住这个客户。这种互赖关系已经成为原“五大”中公开的秘密(另外,美国会计职业界也流行一句戏言:审计不过是为了获取巨额管理咨询服务订单而不得不提供的一种服务。)。据SEC前任主席Arthur Levitt统计,2000年标准普尔500指数公司支付给五大的审计费用是12亿美元,而管理咨询服务费用高达37亿美元;在一些较特殊的事例中,上市公司向事务所支付的管理咨询服务费用为审计费用的数十倍,如摩托罗拉向KPMG支付6200万美元的计算机服务和其他服务咨询费, 而同期审计费用为400万美元。在安然破产案发生后,人们发现安然支付给安达信的审计公费为2500万美元,而同时支付非审计服务的费用为2700万美元(安然是安达信的重量级客户。安达信的一份内部材料预计,安然将会成为安达信亿元级的客户。)。
正是由于担忧会计公司的独立性将因提供管理咨询服务而受损,SEC上个世纪末着手修订注册会计师独立性规则,尝试对注册会计师非审计业务加以限制。从而引发了一场审计服务与注册会计师独立性的大论战。当时即将离任的SEC主席Levitt便极力主张禁止事务所向客户提供非审计服务;2002年1月17日,Levitt在《纽约时报》发表了题为“谁来审计审计师”的文章,重申前述主张。由于遭到会计职业界的强烈反对,SEC最后不得不折衷,将原来禁止会计师事务所提供非审计服务的动议,修改为会计师事务所不能为其审计客户同时提供记账、评估、经纪、人力资源管理等服务,但是,保留了提供IT服务以及不超过40%的内部审计服务。安然丑闻曝光后,美国审计总署行动迅速,2002年1月25日美国审计总长David Walker宣布,禁止事务所为政府部门和接受政府资助的私营组织同时提供审计和咨询服务。2002年4月23日,美国众议院通过旨在加强会计师行业监管法案《公司及审计受托责任、管理责任和透明性法案》(该法案原名为Corporate and Auditing Accountability ,Responsibility ,and Transparency Act of 2002 ,其中,accountability 和responsibility较难翻译,上文试译为受托责任和管理责任。该法案最后合并进入SOX法案,成为其中的一部分。),禁止事务所为审计客户提供内部审计和财务信息系统设计服务。2002年7月30日,美国总统布什签署通过了《萨班斯—奥克斯莱法案》(以下简称“SOX法案”) ,正式禁止会计公司向其审计客户同时提供任何非审计服务。当然,该法案并未禁止会计师事务所从事非审计服务,换言之,A事务所可以向B事务所的审计客户提供非审计服务,B事务所可以向A事务所的审计客户提供非审计服务。
三、审计与管理咨询业务之现实选择及未来趋势
审计和咨询业务究竟该不该分离,在业界已经争论了近五十年,意见不一。安然事件的发生,却成为审计与管理咨询业务分拆的导火线。几年前在同列维特斗争中唯一坚持不出售咨询业务的德勤在2002年初出售了咨询业务。客户因对潜在的利益冲突感到担心,也纷纷作出反应。如Disney因对是否继续购买审计公司的咨询服务,并承担由此引起的股价可能下跌的风险产生怀疑,所以声明将不再允许它的会计师事务所为公司提供咨询服务。
究竟审计与管理咨询业务是混营还是分拆,才能既保证注册会计师的独立性不受影响,同时又不至于损害到会计职业的总体发展,这实际上是目前管理部门与会计职业界之间争执的焦点。对管理部门(如美国SEC)来说,禁止会计师事务所从事管理咨询业务,至少会从形式上提高审计师的独立性。会计职业界则担心,由于管理咨询业务利润高、风险低,可以吸引到更加优秀的人才从事该行业;相比之下,传统的审计业务因为低利润、高风险,自然难以招聘到优秀的人才,长此以往,注册会计师整个职业必将衰败(比如,1993至1999年,参加CPA考试的人数由53763人降至38573人;1990年,大约有4%的大学生主修会计专业,到2000年,这一比例降为2%)。当然,如果注册会计师行业衰败了,整个社会的利益自然会受损。
早在20世纪60年代,莫茨和夏拉夫就意识到审计与管理咨询混营的危险。为了既确保注册会计师实施管理咨询业务,同时又要其保持独立性,他们曾提出了可以从会计职业内部专业化的可能性中去寻找的两种解决办法:一是在会计公司内部设立两大部门,分别从事独立审计和管理咨询;二是将会计公司内这两大独立部门分别独立出去,成立两个会计公司,从事不同业务。事实上,各大会计公司都先后尝试过不同的方法。比如,安达信早年就曾在内部将管理咨询专门化,但后来因为内部利益的冲突,安达信管理咨询部门独立出来(即现在的Accenture);安达信又成立了相应的管理咨询部门。同样,其他各大会计公司尽管先后都将原有的管理咨询部门分拆出去,如普华将其管理咨询服务出售给IBM,德勤将其管理咨询部门分拆出来并上市,但这些会计公司又很快在内部设立了相应的管理咨询部门,且业务发展迅速。
从这一角度看,企图强制性分拆管理咨询,至少在目前看来并不是一种现实的处理方法。笔者认为,究竟是混营还是分拆,应当由市场来决定,同时,监管部门通过相应的监管措施,确保会计师事务所在从事独立审计业务时的独立性不会受到损害。具体而言,以下几种举措应当能够在不妨碍会计职业发展的同时,也不损害注册会计师执业的独立性:
第一步,充分披露注册会计师与客户之间的经济利益往来,让资本市场上的广大投资者-他们也是企业财务报表信息的法定使用者-来对注册会计师的独立性给出合理地判断。无论是形式上的独立,还是实质上的独立,最终都应当要得到投资者的认同。比如,安然事件之后,人们发现安然不仅是安达信最大的客户之一,而且非审计收费要高于审计收费。显然,这些信息披露足以表明,安达信在安然的审计中很难保持一种公众所期望的独立-形式和实质上的独立。
在充分披露的基础上,通过管制机构和会计职业界的共同努力,让管理咨询与审计服务业务相对独立,也就是采用目前SOX法案的规定,会计师事务所不能同时为一家客户提供审计服务和管理咨询服务,但是,会计师事务所仍然可以保持管理咨询业务。这样,会计师事务所既能够介入利润高、风险相对较低的管理咨询服务,以保持会计职业的发展,同时,也不能借助法定审计业务的“天时、地利”之便推销非审计服务,并使审计服务的质量受到非审计服务的影响。
当然,为了保证会计师事务所在今后的执业过程中,不会出现一些“精心安排”的违规现象或“不经意”中“拓宽”法定审计的服务范围(如将非审计服务打包进入审计服务),一方面,监管部门应当加强对市场的监督与管理,另一方面,通过加大注册会计师机会行为的法律风险,也能在一定程度上防止注册会计师执业质量不断下降的可能。
正如莫茨和夏拉夫所指出的,无论是谁,主张禁止独立的公共会计师开展管理咨询业务都是错误的,同时,如果公共会计师都毫无节制地自由开展这项活动,也是危险的。恰当的方式应当是:由会计职业界在法律等框架的约束下,通过市场竞争来自由选择。
四、我国会计师事务所与管理咨询:杞人之见
与国外会计师事务所将“审计是为了获取管理咨询服务而不得不提供的服务”相比,我国市场上“管理咨询是为了获取审计而不得不提供的服务”。换言之,目前我国的会计师事务所收入主要来源于审计服务,管理咨询服务的市场相对较弱。这其中的原因有多种,管理层对管理咨询服务需求不大,具有决定性影响。(与美国管理层所面临的高法律风险相比,我国企业管理层只要不“贪”,几乎没有其他法律责任如信托或诚信责任(fiduciary duty)。管理层多大的决策失误,最后都可以因为“交学费”而“一推了之”。因此,管理层对咨询服务并不是出于规避风险考虑,管理咨询从一种“必需品”转换为一种“奢侈品”,从而降低了管理咨询的市场。)
在这种环境下,会计师事务所是否发展非审计业务,主要取决于事务所的自身资源优势与发展战略。从国际竞争环境来看,我国会计师事务所无疑也应当走多元化发展路径,在发展审计业务的同时,大力培育并拓展非审计业务市场,包括税务咨询、管理咨询、财务咨询、投资咨询、人力资源管理、保险咨询、法律咨询、IT咨询等多种新型服务。这种多元化服务不仅有助于减少事务所对审计业务的过分依赖性,提高事务所的业务收入,同时也在一定程度上方便了客户。顺应历史和世界之潮流,我们无论如何也不能放弃这类服务。
[关键词]造价咨询公司；发展战略；转型；政府监管
Abstract ：The engineering consulting enterprise has entered the bottleneck period after 3o years development . Now, the development model of engineering consulting enterprise is behind the development of consulting theory , the service capacity is also can not satisfy the market demand . The situation that there are many engineering consulting enterprise which are small scale and narrow business scope can not adapt to the demand of industry development . To build a new development strategy which fit the engineering consulting enterprise is necessary for solving these problems . What‵s more , another important way to solve these problems is the government can provide necessary guide and support to engineering consulting enterprise as the regulatory body .
Key words : engineering consulting enterprise ; development strategy ; transformation ; government regulation
中图分类号：TU723.3 文献标识码：A
1引言
根据《2011年工程造价咨询企业统计公报》的统计，2011年全国共有6493家工程造价咨询企业参加了统计，比2010年增长了8.3%。其中，甲级资质企业2045家，增长了18.2%；乙级资质企业4448家，增长了3.7%。专营工程造价咨询的企业有2611家，增长了1.1%；兼营工程造价咨询企业有3882家，增长了13.2%【1】。总体来看，我国对造价咨询企业入行的执业人员数量、出资条件和办公场地等要求较低【2】，加之市场需求的扩大和造价咨询公司的中介服务性质越来越受到社会重视，导致了造价咨询企业的数量呈现逐年递增趋势。与国外造价咨询企业相比，我国大部分造价咨询企业普遍存在规模偏小、政府监管力度不足、行业准入制度宽松等问题。造价咨询行业的发展缓慢与市场需求的迅速增长的不对称导致了一系列执业问题，这些问题受到了相关部门的重视。2010年1月25日，中国建设工程造价管理协会在京召开了“造价咨询企业规模会发展研究”课题启动会，探索适合中国造价咨询企业规模化发展道路。
2造价咨询行业现状分析
2.1补偿能力不足导致委托方承担较大风险
因为补偿能力不足为委托方带来较大的潜在风险已经成为一个不容忽视的客观问题【3】。《2011年工程造价咨询企业统计公报》显示，在6493家造价咨询公司中有6061家为有限责任公司，《造价咨询企业管理办法》中规定甲级资质的造价咨询企业注册资本不少于100万元人民币，而有限公司以其注册资本对企业承担有限责任。2011年工程造价咨询企业的营业收入为806.85亿元，比2010年增长了22.9%，其中房屋建筑工程专业收入177.43亿元、市政工程专业收入39.10亿元、公路工程专业收入12.87亿元、火电工程专业收入10.81亿元、冶金工程专业收入6.38亿元。造价咨询公司承接的项目少则几百万，多则成千上万亿，作为成果报告输出型企业，任何一处纰漏都可能导致巨大的经济损失，而造价咨询公司有限责任公司的性质决定了其对责任赔偿的限度，当其注册资本无力赔偿时，委托方将自行承担后果，这加大了委托方的风险。
2.2执业能力不足影响咨询质量
质量是造价咨询公司的立足之本，人员的执业水平和质量的高低决定了咨询成果的质量。人力资本是造价咨询公司最重要的资本，但是多数情况下小规模的造价咨询公司在人力资源上无法满足其承接业务的规模，这就导致了咨询业务的外包现象。小企业还没有渡过聚合期，盈利是企业的主要目的，小企业会尽全力争取项目大、收益多的大单咨询业务，这就导致两方面的问题：其一是超越能力范围的业务承接加重了咨询业务的外包，咨询业务的外包由于信息、技术、理念的不对称，显然影响咨询业务的质量；其二是由于市场竞争激烈，小企业会通过恶意压价等方式获得咨询业务，久而久之，会形成低价收费——造假——执业质量下降，因执业质量下降，只能低价承揽业务的恶心循环管，降低整个行业的服务质量，扰乱咨询市场秩序【4】。
2.3业务范围狭窄影响公司竞争力
《2011年工程造价咨询企业统计公报》显示，前期决策阶段咨询业务收入为29.41亿元、实施阶段咨询业务收入59.21亿元、结算审核阶段咨询业务收入136.53亿元、全过程工程造价咨询业务收入69.69亿元、工程造价经济纠纷的鉴定和仲裁的咨询业务收入3.77亿元。从中可以看出咨询收入以传统的结算审核类业务为主，像全过程造价咨询、项目咨询、编制可行性研究报告、项目后评价和项目设计方案优化等高端咨询业务稍有接触，但并没有成为公司的主流业务。 对企业来讲，业务范围狭窄减小了公司的抗风险能力，数量众多的公司共同竞争一定份额的结算审核业务，当公司在竞争中不占优势，这势必影响公司的存亡。除此之外，造价咨询司业务类型大同小异，循规蹈矩没有创新，没有自己另辟蹊径的核心业务作为公司的支柱产业，没有独特的优势，这严重削弱了企业的竞争力。对行业来讲，数量众多的造价咨询公司服务业务上差别较小，无法形成多元化的服务模式，差别是创新的起点，没有差别严重减慢了造价咨询行业进步和发展的步伐。
2.4造价师分散滋生挂靠现象
《2011年工程造价咨询企业统计公报》显示，2011年末工程造价咨询企业中共有注册造价工程师58907人。根据天津理工大学IPPCE研究所的数据显示，至2010年，我国注册造价师接近11万人【5】。但是，建筑工程的咨询工作不仅仅是局限于建筑承包企业和业主方面的咨询，工程造价师面向社会各界的，建筑工程师一个专业化非常强的项目工程，因此造价工程师不仅能受聘于成包企业与业主，还能受聘于社会的其他建筑相关企业【6】。加之大型企业更具备为造价工程师承担风险的能力，所以更多的造价工程师倾向于大型造价咨询公司，小规模的造价咨询公司无法获得丰富的造价师资源，这就滋生了造价师执业证书挂靠现象，小规模的造价咨询公司会付出高于市场均价的价格寻找可利用的资源，证在章在人不在的“雇佣形式”不但降低了咨询服务的质量、加大了造价工程师的执业风险，而且严重扰乱了造价工程师执业市场秩序。
3改变行业发展战略的对策研究
我国造价咨询公司与国外的造价公司不同，国外的造价咨询行业有行业协会，造价咨询公司属于行业协会的管辖范围，政府只是在适当的时候给予扶持，对造价咨询公司没有实质性管理权限。虽然我国的经济体制是市场经济，但是基于我国现实情况，针对于造价咨询行业来讲，单纯依靠市场自行调整是不可行的，政府需要依靠其权限来规范造价咨询咨询市场，并逐渐探索出适合我国国情的造价咨询发展战略方向。针对于“政府”作为主体而言，对策如下。
3.1提高行业准入门槛
提高行业准入门槛的概念是对成立的造价咨询公司注册资本、人员数量、办公场所都适当提高要求。《工程造价咨询企业管理办法》是2006年由建设部的部门规章，其中明确规定了对造价咨询公司成立的注册资本、人员数量和办公场所的要求。近几年，随着我国经济的不断增长，材料、人工、机械的价格也在不断攀升，建设工程的造价与几年前也不可同日而语，一个项目的开发数额巨大。机会与风险是并存的，建设行业的发展为造价咨询带来了财富，同理，造价咨询公司也应该承担相应的风险。政府应该适当提高造价咨询公司成立的注册资本，当一旦发生由造价咨询公司的执业质量导致损失时，造价咨询公司应该有能力赔偿委托方，减少委托方的损失，保护委托方的利益。增加注册资本的额度还有一个突出的优点是，注册资本的增大（在一定数额范围内）会督促造价咨询公司更加关注执业质量，因为一旦出现失误，造价咨询公司的损失也是巨大的，所以他们必会增加对质量的要求。
3.2建立健全行业法律法规，加大执法力度
目前我国针对于造价咨询行业的法律法规寥寥无几、不够明确，政府对造价咨询行业的监管具有权威性。我国造价咨询行业出现的资质挂靠、业务外包等现象都是由于法律的监管力度和惩罚力度不足引起的。当惩罚力度远小于投机取巧获得的收益时，执业者就会铤而走险。政府要完善造价咨询行业法规、准则、制度、规范咨询核算，保证凡事有法可依，不给执业者钻法律空子的机会。在法律上加大执业者的惩罚风险，针对于违规违法现象要做到违法必究，追究其相关责任，在造价咨询行业里树立行业威信。
3.3促进行业合并，实现规模经营
我国的造价咨询公司于会计师事务所有很多相同之处，所以，造价咨询公司的发展模式可以借鉴会计师事务所的发展模式。从会计师事务所的成功合并的经验来看，规模化经营可以满足客户多方位的服务需求，扩大市场份额，从而实现造价咨询公司做大做强的目标【7】。短期来看，数量多、规模小的行业现状有利于造价咨询公司依靠市场的力量进行优胜劣汰的选择，没有竞争实力的造价咨询公司必然被淘汰。但是从长远来看，无论是努力缩小我国与国外造价咨询公司的差距、为顾客提供全方位优质的服务、增强造价咨询公司的高端服务能力都需要进行规模化经营。规模化经营不但能提高公司的抗风险能力，有效保证委托方的利益，而且能改善优秀的行业人员散乱管理现状，对其进行合理的配置。但是，在推进造价咨询公司规模化的过程中，要注意规模化的程度，注重整合过程中关于战略、组织、人力资源、文化等方面的问题，使造价咨询公司能够真正意义上完成合并。
3.4规范人员资质管理，证章人一体从业
我国造价咨询企业的资质分为甲级和乙级，其承接业务范围根据其资质等级有所不同，高水平的专业人员更倾向于选择规模大的甲级资质多的公司，这就造成了小公司的人员需求缺口。在经济利益的驱动下，小规模的造价咨询公司会选择“挂靠”的形式获得专业人员执业证书以支撑企业的资质，然后聘用业务水平低的人员来完成咨询业务【8】，这就形成了“挂靠”市场。政府应该对其进行规范管理，最好能够规定执业证书和注册章必须随着本人在本人所在的公司进行注册，每个公司所有者都希望公司有较少的投入，随着人员的入职一起得到的是其注册章的使用权，公司所有者何乐而不为？这样的规定实际上就把的对执业证书和注册章的管理问题转交给公司所有者。久而久之，规模大、信誉好的公司必然会吸引更多的人才加入，而规模小、信誉差的公司会在市场选择中被淘汰，这也促进了整个市场的良性发展。
4结语
从本文对造价咨询公司目前的现状分析可知，随着社会的发展、行业的进步，按照原来的模式开展造价咨询业务活动的不足日益凸显，造价咨询行业已经发展到需要重新思考其战略发展模式的时期。政府应该发挥其职能，在加大行业监管力度、完善行业体系构建方面给予足够的指导与支持。在未来的发展中，造价咨询公司的发展战略将会逐步清晰：发展综合素质、拓展业务范围、提高服务质量、坚强行业监管、扩大公司规模，建立和谐、均衡的造价咨询市场。
[参考文献]
[1] 2011年工程造价咨询统计公报.
[2] 中华人民共和国建设部令第149号.
[3] 王小宝.会计师事务所在做强做大过程中要注重和谐发展.会计之友,2012（8）下.
[4] 张志刚.会计师事务所低价招揽业务的自律与治理.55—61.
[5] 竹隰生，吴骐利.重庆市工程造价咨询行业规模结构研究——基于产业组织理论.建筑经济,2012（4）8—11
[6] 陈花铃.浅析造价工程师在工程咨询中应发挥的作用.企业导报,2012（04）52—53.
传统的旅游咨询服务是政府主导的旅游服务推展模式，主要起到窗口宣传和信息提供的作用，以展示区域性旅游业的发展，如推介旅游线路、景点等旅游产品；通过现场接待咨询、热线电话咨询、多媒体电脑自助查询、旅游图书阅览查询以及互联网网站咨询等开展定点和网络咨询；旅游救援、投诉受理等被动式服务。国内旅游咨询服务的运营以两种情况为主：一是由政府旅游管理部门或其相关机构单独营运；二是由政府旅游管理部门或其相关机构与旅行社联合经营，后者居多。而属于新型服务业的旅游咨询服务的经营实体是完全市场化的企业，是旅游咨询服务的高级化，主要以提供个性化的旅游方案、旅游规划咨询、旅游经营诊断等智能化知识服务为核心业务，其突破了事业性或公共服务提供型的经营运作模式。
目前，我国完全市场化运作的咨询服务的供应方是从事咨询业务的各种咨询公司。约4000多家，从业人员近13万人。国外专业性旅游咨询或主要业务为旅游咨询服务的企业已有近10家进入中国。这些旅游咨询服务公司分为三个层次：第一层次是外国知名咨询公司。其从业人员素质较高，有强大的组织网络和资源库支持。收费高，是高端旅游咨询服务市场的主体，占有高端旅游咨询服务市场份额的60％以上。第二层次是国内比较成型的旅游服务咨询公司。这些公司构成国内旅游咨询服务的主力，占有市场份额70％左右。第三层次是近年来新成立的旅游咨询服务公司，为数众多，业务量小，总体上占有市场份额约20％左右。
我国旅游咨询服务的市场需求状况可以概括为：有效需求不足，潜在需求巨大。2007年我国旅游咨询服务收入约为20.16亿元，但旅游咨询服务公司大多靠政府补贴维持基本运作、造血能力低、没有明晰的盈利模式，因服务提供的数量和质量不足而步履艰难。
二、影响旅游咨询服务提供的因素
1环境因素
旅游咨询服务企业在向客户提供旅游咨询服务前要考虑旅游咨询服务需求方的基本需求水平、经济能力、时间成本；研究确定企业提供旅游咨询服务应具备的外部制约条件：政府规制、技术变革、政治和法规变化、竞争态势对企业经营的影响。抓住机遇、消除威胁，做到有的放矢。
2服务对象要素
接受旅游咨询服务的对象不同，那么提供的旅游咨询模式和方案也不同。要明确旅游咨询服务接受方的心理偏好、地域文化特质、对旅游咨询服务期望特征、旅游组织的方式等；尤其对于接受旅游咨询服务的企业，要明白其组织的目标、政策、程序、组织机构、制度等，根据其企业内部组织要素的不同，提供与之相宜的旅游咨询服务和个性化方案。
3人际因素
旅游咨询服务方案的实施涉及到相关部门人员，消费者作出旅游咨询服务购买决策之前，会听取各方的意见，如曾接受过旅游咨询服务者，旅游咨询服务购买的影响者，旅游咨询服务的购买者、决定者，旅游咨询服务质量监控者，不同的角色在旅游咨询服务购买决策过程中的作用各不相同，要针对不同的角色制定相关对策。
三、旅游咨询服务营销策略研究
传统的市场营销策略主要是4P策略，即产品策略、定价策略、渠道策略和促销策略。在传统营销理论的基础上，西方营销学者提出了以消费者欲望和需求、消费者欲望和需求的满足成本、购买的便利条件及沟通为四个营销要素组合的新理论——4G理论，其核心是强调旅游咨询服务提供者与消费者双方在互动沟通中实现各自的利益要求。
4P与4C分别是站在旅游服务提供者和消费者的角度考虑问题，均未能从系统辩证的维度兼顾旅游服务提供者和消费者的利益均衡。针对这一问题，唐·E·舒尔茨提出了4R营销新理论，阐述了一个全新的营销四要素4R：关联、反应、关系、回报。将其理念应用于旅游咨询服务，就是侧重于用更有效的方式在旅游服务提供者和消费者之间建立起有别于传统的新型关系。4R根据市场不断成熟和竞争日趋激烈的形势，着眼于旅游咨询服务提供者与消费者的互动与双赢，体现和落实了关系营销的思想。本文的旅游咨询服务策略以4P和4C辩证统一的4R为理论依据。
1旅游咨询服务产品策略
旅游咨询服务市场竞争的根本在于客户资源的竞争，而满足客户的需求是赢得客户的关键。随着旅游咨询消费需求的日渐多样化，提供旅游咨询服务的企业要想在竞争中获得有利地位，就必须能够持续不断地满足旅游咨询服务需求的变化，提供优于竞争对手并很难被模仿的独特的旅游咨询服务，以客户的需要和要求为核心，而不是以旅游咨询师为中心。
2旅游咨询服务价格策略
服务的价格既是顾客非常关心的，也是服务价值的真实反映。价格是市场经济的杠杆，具有很强的灵活性。旅游咨询服务提供机构在确定旅游咨询服务的价格时，应以有益于提高自身竞争力的成本控制法为基础，既要考虑企业的成本因素，又要切实地考虑到客户的购买成本，包括消费者购买旅游咨询服务的货币支出，为此付出的时间、精力以及购买风险，做到以消费者需求为导向进行定价。从市场需求出发，以企业获取利润为前提，制订旅游咨询服务的最低价格、优惠价、标准价格，然后根据客户信用等级、战略性绩效的大小等因素进行ABC分类管理，依次执行相应的价格政策。3旅游咨询服务提供的渠道策略
在旅游咨询服务提供商与消费者的关系纷繁复杂的市场环境中，抢占市场的关键是与消费者建立长期而稳固的关系，从交易变成战略协同，从渠道控制变成与客户的互动。在相互影响的市场中，对旅游咨询服务提供商来说最现实的问题是如何站在客户的角度认真地倾听客户的希望和要求，并及时答复和迅速作出反应，满足客户的需求。旅游咨询服务营销是一种BtoB、BtoC的营销，高端的旅游咨询服务作为知识产品，几乎只能由旅游咨询顾问来销售，宜采用直接营销的渠道模式。4旅游咨询服务促销策略
以4P和4C辩证统一的4R为理论为指导的旅游咨询服务促销不是旅游咨询服务提供商对客户的单向购买激励，而是旅游咨询服务提供商基于企业本质的特性，以满足客户需求为指针，通过双向交流沟通，谋求顾客与企业间的双赢。追求适度利润是旅游咨询服务的动力源泉，对旅游咨询服务提供商来说，营销的真正价值在于其为企业带来短期或长期的收入和利润的能力。因此，旅游咨询服务提供商在利用商函、宣传单、广告、网页、电子邮件、座谈会、展示等促销载体进行促销时，除了能让客户了解旅游咨询服务的基本情况，还应让客户了解这些服务对满足其需求的有效程度。同时，旅游咨询服务提供商应为客户提供使用前、中、后的咨询、培训、指导等全程服务。
5基于旅游咨询服务生命周期特征的营销策略
旅游咨询服务作为一种知识性的无形产品，也有其自身的生命周期，分别为导人期、成长期、成熟期、衰退期，不同时期的营销策略应有所侧重。
(1)导人期的营销策略
这一阶段的营销目标是使旅游咨询服务提供商提供的旅游咨询服务能在市场上获得立足之地。由于新旅游咨询服务提供刚进入市场，了解的人甚少，故此时旅游咨询服务提供商所开展的营销活动应主要是进行大量的宣传和广告等促销，让潜在的客户了解推出的旅游咨询服务的特性，说服他们作出最初的购买尝试。
(2)成长期的营销策略
成长期的标志是旅游咨询服务的合同量迅速增长，早期购买旅游咨询服务的企业开始获益，其他一些需要旅游咨询服务的企业也开始跟进，旅游咨询服务产品取得一定程度的市场认可，同时，其他旅游咨询服务提供商也开始进入，故此时的旅游咨询服务营销的重点已从不惜代价在市场上提供所需服务转变为寻求旅游咨询服务提供与成本之间的平衡，最大限度地占领市场份额。以及建立和扩大市场知名度。为此，需要建立广泛的客户关系体系。确定基本服务和增值服务，形成一个基本的服务平台，明确向顾客提供基本服务所承担的义务水准。
(3)成熟期的营销策略
该阶段市场竞争异常激烈，也是旅游咨询服务销售的高峰期，因为一种旅游服务模式的成功往往会引来各种模仿的甚至超越的模式进入竞争，故旅游咨询服务提供商此时一般会尽力保卫自己的市场份额以获取最大利润额。为此，调整价格和服务提供就成为企业的一种标准战略措施，其旅游咨询服务的购买变得具有高度选择性，营销的重点是调整基本服务以提供独特的增值服务，创造关键的优质客户忠诚，建立强大的客户关系联盟体。
(4)衰退期的营销策略
作为旅游咨询服务提供商，尽管会尽量延长各种旅游咨询服务的寿命，但每种旅游咨询服务提供都有被市场淘汰的一天。在产品生命周期最后的一个阶段，旅游咨询服务提供商面临的选择是：一方面。必须定位于继续维持相应的一些旅游咨询服务业务；另一方面提供的旅游咨询服务模式被淘汰时，不至于冒更多的风险，此时旅游咨询服务提供商的营销重点是为及时调整旅游咨询服务模式提供关系保证。力保客户的数量及相应的合作关系，顺利实现旅游咨询服务提供的周期性转换。
6围绕旅游咨询服务提供，强化内部营销
(1)提升员工队伍的素质。人员素质的高低，直接制约着服务水平的提升。因此，要致力于对旅游咨询服务提供商的高层管理人员开展有关现代旅游服务营销理念、知识、方法与技能的培训，尤其是关系营销的知识和方法方面的培训，在企业中建立起服务意识和理念，建立起服务营销。尤其是关系营销的思想和观念，为旅游服务咨询师素质的提升，提供学习与再学习的机会。
(2)合理、高效地设计和组织旅游咨询服务的标准化工作流程
旅游咨询服务的标准化工作流程的设计和组织。既要从旅游咨询服务企业的实际出发，又要考虑客户的利益。一方面，要清晰、简约；另一方面，要提高效率，减少成本。成立专门的旅游咨询服务营销策略实施与管理部门，建设好旅游咨询服务营销团队，确保旅游咨询服务营销策略的实施，优化旅游咨询服务营销工作计划，方案的制定，策略控制、调整、实施过程中的资源配置。
(3)服务方式灵活，满足客户的差异性需求
服务方式灵活，就是要能够根据客户的个性化、多样化需求，提供灵活的特色服务；联合具有异质提供的旅游咨询服务提供商，开展协同旅游咨询服务。或者在旅游咨询服务的业务超饱和时，实施有控制的合同外包。
关键词 旅游咨询;服务;营销
一、旅游咨询服务的现状
传统的旅游咨询服务是政府主导的旅游服务推展模式,主要起到窗口宣传和信息提供的作用,以展示区域性旅游业的发展,如推介旅游线路、景点等旅游产品;通过现场接待咨询、热线电话咨询、多媒体电脑自助查询、旅游图书阅览查询以及互联网网站咨询等开展定点和网络咨询;旅游救援、投诉受理等被动式服务。国内旅游咨询服务的运营以两种情况为主:一是由政府旅游管理部门或其相关机构单独营运;二是由政府旅游管理部门或其相关机构与旅行社联合经营,后者居多。而属于新型服务业的旅游咨询服务的经营实体是完全市场化的企业,是旅游咨询服务的高级化,主要以提供个性化的旅游方案、旅游规划咨询、旅游经营诊断等智能化知识服务为核心业务,其突破了事业性或公共服务提供型的经营运作模式。
目前,我国完全市场化运作的咨询服务的供应方是从事咨询业务的各种咨询公司。约4000多家,从业人员近13万人。国外专业性旅游咨询或主要业务为旅游咨询服务的企业已有近10家进入中国。这些旅游咨询服务公司分为三个层次:第一层次是外国知名咨询公司。其从业人员素质较高,有强大的组织网络和资源库支持。收费高,是高端旅游咨询服务市场的主体,占有高端旅游咨询服务市场份额的60%以上。第二层次是国内比较成型的旅游服务咨询公司。这些公司构成国内旅游咨询服务的主力,占有市场份额70%左右。第三层次是近年来新成立的旅游咨询服务公司,为数众多,业务量小,总体上占有市场份额约20%左右。
我国旅游咨询服务的市场需求状况可以概括为:有效需求不足,潜在需求巨大。2007年我国旅游咨询服务收入约为20.16亿元,但旅游咨询服务公司大多靠政府补贴维持基本运作、造血能力低、没有明晰的盈利模式,因服务提供的数量和质量不足而步履艰难。
二、影响旅游咨询服务提供的因素
1 环境因素
旅游咨询服务企业在向客户提供旅游咨询服务前要考虑旅游咨询服务需求方的基本需求水平、经济能力、时间成本;研究确定企业提供旅游咨询服务应具备的外部制约条件:政府规制、技术变革、政治和法规变化、竞争态势对企业经营的影响。抓住机遇、消除威胁,做到有的放矢。
2 服务对象要素
接受旅游咨询服务的对象不同,那么提供的旅游咨询模式和方案也不同。要明确旅游咨询服务接受方的心理偏好、地域文化特质、对旅游咨询服务期望特征、旅游组织的方式等;尤其对于接受旅游咨询服务的企业,要明白其组织的目标、政策、程序、组织机构、制度等,根据其企业内部组织要素的不同,提供与之相宜的旅游咨询服务和个性化方案。
3 人际因素
旅游咨询服务方案的实施涉及到相关部门人员,消费者作出旅游咨询服务购买决策之前,会听取各方的意见,如曾接受过旅游咨询服务者,旅游咨询服务购买的影响者,旅游咨询服务的购买者、决定者,旅游咨询服务质量监控者,不同的角色在旅游咨询服务购买决策过程中的作用各不相同,要针对不同的角色制定相关对策。
三、旅游咨询服务营销策略研究
传统的市场营销策略主要是4P策略,即产品策略、定价策略、渠道策略和促销策略。在传统营销理论的基础上,西方营销学者提出了以消费者欲望和需求、消费者欲望和需求的满足成本、购买的便利条件及沟通为四个营销要素组合的新理论——4G理论,其核心是强调旅游咨询服务提供者与消费者双方在互动沟通中实现各自的利益要求。
4P与4C分别是站在旅游服务提供者和消费者的角度考虑问题,均未能从系统辩证的维度兼顾旅游服务提供者和消费者的利益均衡。针对这一问题,唐·E·舒尔茨提出了4R营销新理论,阐述了一个全新的营销四要素4R:关联、反应、关系、回报。将其理念应用于旅游咨询服务,就是侧重于用更有效的方式在旅游服务提供者和消费者之间建立起有别于传统的新型关系。4R根据市场不断成熟和竞争日趋激烈的形势,着眼于旅游咨询服务提供者与消费者的互动与双赢,体现和落实了关系营销的思想。本文的旅游咨询服务策略以4P和4C辩证统一的4R为理论依据。
1 旅游咨询服务产品策略
旅游咨询服务市场竞争的根本在于客户资源的竞争,而满足客户的需求是赢得客户的关键。随着旅游咨询消费需求的日渐多样化,提供旅游咨询服务的企业要想在竞争中获得有利地位,就必须能够持续不断地满足旅游咨询服务需求的变化,提供优于竞争对手并很难被模仿的独特的旅游咨询服务,以客户的需要和要求为核心,而不是以旅游咨询师为中心。
2 旅游咨询服务价格策略
服务的价格既是顾客非常关心的,也是服务价值的真实反映。价格是市场经济的杠杆,具有很强的灵活性。旅游咨询服务提供机构在确定旅游咨询服务的价格时,应以有益于提高自身竞争力的成本控制法为基础,既要考虑企业的成本因素,又要切实地考虑到客户的购买成本,包括消费者购买旅游咨询服务的货币支出,为此付出的时间、精力以及购买风险,做到以消费者需求为导向进行定价。从市场需求出发,以企业获取利润为前提,制订旅游咨询服务的最低价格、优惠价、标准价格,然后根据客户信用等级、战略性绩效的大小等因素进行ABC分类管理,依次执行相应的价格政策。
3 旅游咨询服务提供的渠道策略
在旅游咨询服务提供商与消费者的关系纷繁复杂的市场环境中,抢占市场的关键是与消费者建立长期而稳固的关系,从交易变成战略协同,从渠道控制变成与客户的互动。在相互影响的市场中,对旅游咨询服务提供商来说最现实的问题是如何站在客户的角度认真地倾听客户的希望和要求,并及时答复和迅速作出反应,满足客户的需求。旅游咨询服务营销是一种BtoB、BtoC的营销,高端的旅游咨询服务作为知识产品,几
乎只能由旅游咨询顾问来销售,宜采用直接营销的渠道模式。
4 旅游咨询服务促销策略
以4P和4C辩证统一的4R为理论为指导的旅游咨询服务促销不是旅游咨询服务提供商对客户的单向购买激励,而是旅游咨询服务提供商基于企业本质的特性,以满足客户需求为指针,通过双向交流沟通,谋求顾客与企业间的双赢。追求适度利润是旅游咨询服务的动力源泉,对旅游咨询服务提供商来说,营销的真正价值在于其为企业带来短期或长期的收入和利润的能力。因此,旅游咨询服务提供商在利用商函、宣传单、广告、网页、电子邮件、座谈会、展示等促销载体进行促销时,除了能让客户了解旅游咨询服务的基本情况,还应让客户了解这些服务对满足其需求的有效程度。同时,旅游咨询服务提供商应为客户提供使用前、中、后的咨询、培训、指导等全程服务。
5 基于旅游咨询服务生命周期特征的营销策略
旅游咨询服务作为一种知识性的无形产品,也有其自身的生命周期,分别为导人期、成长期、成熟期、衰退期,不同时期的营销策略应有所侧重。
(1)导人期的营销策略
这一阶段的营销目标是使旅游咨询服务提供商提供的旅游咨询服务能在市场上获得立足之地。由于新旅游咨询服务提供刚进入市场,了解的人甚少,故此时旅游咨询服务提供商所开展的营销活动应主要是进行大量的宣传和广告等促销,让潜在的客户了解推出的旅游咨询服务的特性,说服他们作出最初的购买尝试。
(2)成长期的营销策略
成长期的标志是旅游咨询服务的合同量迅速增长,早期购买旅游咨询服务的企业开始获益,其他一些需要旅游咨询服务的企业也开始跟进,旅游咨询服务产品取得一定程度的市场认可,同时,其他旅游咨询服务提供商也开始进入,故此时的旅游咨询服务营销的重点已从不惜代价在市场上提供所需服务转变为寻求旅游咨询服务提供与成本之间的平衡,最大限度地占领市场份额。以及建立和扩大市场知名度。为此,需要建立广泛的客户关系体系。确定基本服务和增值服务,形成一个基本的服务平台,明确向顾客提供基本服务所承担的义务水准。
(3)成熟期的营销策略
该阶段市场竞争异常激烈,也是旅游咨询服务销售的高峰期,因为一种旅游服务模式的成功往往会引来各种模仿的甚至超越的模式进入竞争,故旅游咨询服务提供商此时一般会尽力保卫自己的市场份额以获取最大利润额。为此,调整价格和服务提供就成为企业的一种标准战略措施,其旅游咨询服务的购买变得具有高度选择性,营销的重点是调整基本服务以提供独特的增值服务,创造关键的优质客户忠诚,建立强大的客户关系联盟体。
(4)衰退期的营销策略
作为旅游咨询服务提供商,尽管会尽量延长各种旅游咨询服务的寿命,但每种旅游咨询服务提供都有被市场淘汰的一天。在产品生命周期最后的一个阶段,旅游咨询服务提供商面临的选择是:一方面。必须定位于继续维持相应的一些旅游咨询服务业务;另一方面提供的旅游咨询服务模式被淘汰时,不至于冒更多的风险,此时旅游咨询服务提供商的营销重点是为及时调整旅游咨询服务模式提供关系保证。力保客户的数量及相应的合作关系,顺利实现旅游咨询服务提供的周期性转换。
6 围绕旅游咨询服务提供,强化内部营销
(1)提升员工队伍的素质。人员素质的高低,直接制约着服务水平的提升。因此,要致力于对旅游咨询服务提供商的高层管理人员开展有关现代旅游服务营销理念、知识、方法与技能的培训,尤其是关系营销的知识和方法方面的培训,在企业中建立起服务意识和理念,建立起服务营销。尤其是关系营销的思想和观念,为旅游服务咨询师素质的提升,提供学习与再学习的机会。
(2)合理、高效地设计和组织旅游咨询服务的标准化工作流程
旅游咨询服务的标准化工作流程的设计和组织。既要从旅游咨询服务企业的实际出发,又要考虑客户的利益。一方面,要清晰、简约;另一方面,要提高效率,减少成本。成立专门的旅游咨询服务营销策略实施与管理部门,建设好旅游咨询服务营销团队,确保旅游咨询服务营销策略的实施,优化旅游咨询服务营销工作计划,方案的制定,策略控制、调整、实施过程中的资源配置。
(3)服务方式灵活,满足客户的差异性需求
服务方式灵活,就是要能够根据客户的个性化、多样化需求,提供灵活的特色服务;联合具有异质提供的旅游咨询服务提供商,开展协同旅游咨询服务。或者在旅游咨询服务的业务超饱和时,实施有控制的合同外包。
