第二条公共物流基础设施建设资金由市财政在本级预算中安排，从市商业流通发展资金中列支。
第二章适用范围
第三条凡符合*城市总体规划并取得相应的城市规划建设手续，且具备以下条件的项目，均可申请公共物流基础设施建设资金。
（一）纳入《*市物流发展规划》的公共物流区（物流基地，综合物流区、专业物流区）建设项目；
（二）按照《*市物流发展规划》迁入物流基地、综合物流区、专业物流区的传统仓储企业的建设项目；
第三章资金用途
第四条支持物流基地、综合物流区、专业物流区建设资金主要用于基础设施建设、信息化建设、完善口岸的相关设施建设和对原有仓储等设施的改造。
第五条支持迁入物流基地、综合物流区、专业物流区的大型传统仓储企业的建设资金，主要用于信息网络、仓储和运输设施的建设。
第四章资金支持方式
第六条资金支持方式：对公共物流基础设施建设的资金支持，原则上采取银行贷款贴息方式安排。
第七条对于使用银行贷款贴息的公共物流设施建设项目，以企业与银行签定的贷款合同书的贷款金额和银行基础利率为依据，市财政安排不低于50％的贷款贴息，其中：物流基地建设项目按照上述贴息标准，年度安排不高于2亿元的贷款额度给予贴息资金支持；综合物流区建设项目按照上述贴息标准，年度安排不高于1.5亿元的贷款额度给予贴息资金支持；专业物流区建设项目按照上述贴息标准，年度安排不高于3000万元的贷款额度给予贴息资金支持；迁入公共物流区的传统仓储企业建设项目按照上述贴息标准，年度安排不高于8000万元的贷款额度给予贴息资金支持。自2005年起，建设期短于3年的按实际贷款期安排贴息，建设期长于3年的按3年贷款期安排贴息。
第五章资金申请、审批及拨付程序
第八条资金申请、审批及拨付程序比照《*市商业流通发展资金使用管理办法》中第五章的申请、审批和拨付程序执行。
第六章资金的监督管理
第九条市、区（县）财政局负责对公共物流基础设施建设资金的使用情况进行管理和监督；市、区（县）商务局负责对项目实施情况进行管理和监督。
结合当前工作需要，的会员“JENNYZHENG84”为你整理了这篇2021年处非办半年工作总结与下半年工作计划范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。
【正文】
今年以来,根据中央、省、市防范和处置非法集资的工作部署,在市处非办的领导下,翔安区委、区政府高度重视、周密部署,我区防范和处置非法集资工作领导小组精心组织、狠抓落实,全力做好防范和处置非法集资各项工作,最大限度防范、化解金融领域不稳定因素。区处非办积极会同各成员单位,认真落实上级工作部署,履行辖区防范和处置非法集资职责,切实做好辖内防范非法集资风险排查、宣传教育、监测预警、案件处置等各项工作,我区2021年上半年处非工作开展情况如下:
一、工作开展情况及主要做法
(一)统筹部署,健全机制,有序衔接,
今年5月份我区马巷镇、新店镇正式拆分为金海街道办、凤翔街道办、香山街道办、民安街道办、马巷街道办及新店街道办。为确保防范和处置非法集资工作持续开展,不留空当,我办在新设街道人员到位后,立即组织新设街道召开2021年处非工作部署会,要求各镇街对标区处非办,落实属地管理职责,建立健全处非各项工作机制,充分发挥靠近基层一线的优势,做好辖区内风险排查、宣传教育和维护稳定等工作。
一是加强人员配备,充实排查整治力量。区处非办多方统筹协调,通过人员借调、劳务购买及服务采购的方式,增强辖区风险排查人员力量。同时,通过聘请会计师事务所和律师事务所第三方机构,充实我区风险排查整治力量,提高风险排查队伍专业化程度。
二是建立排查机制,紧抓工作落实。我办根据市处非办工作部署,结合翔安区实际,于4月9日召开涉众型经济金融风险专项整治工作部署会,深入贯彻文件会议精神,及时布置专项排查整治工作,明确各单位工作职责,细化工作任务,明确措施要求。专项工作开展期间,6月3日组织召开第二次翔安区涉众型经济金融风险专项排查整治工作部署会议,通过联席会议交流工作开展情况及主要做法,分析排查涉众型金融风险隐患工作中存在的困难和问题,并对下一步开展排查整治工作再部署,督促各成员单位和各镇(街)落实排查整治工作,从而推动专项排查整治工作不断深入。
(三)统筹协调,有效推进,摸清底数
一是开展全覆盖的专项排查工作。区处非办统筹协调各方力量,充分发挥各成员单位的行业管理优势和各镇街属地管理的优势,根据区市场监督管理局筛选企业名单,通过电话调查、实地走访等方式,开展风险专项排查整治工作,全面摸清风险底数,建立底册台账,做到底数清、情况明。
目前,共排查各类企业332户。其中类金融企业137户,各行业主管部门共排查企195户,其中房地产机构53户、养老机构6户、农村合作社59户、批发零售企业7户、教育机构70户,未发现企业存在非法集资风险企业。
二是建立联合排查小组,增强专项排查力度。在专项整治工作中,不断强化部门间协作能力,逐渐形成部门联动的良好局面。由区处非办牵头,从区公安局及区市场监督管理局等部门抽调精干力量,组成涉众型经济金融风险专项排查小组,以实地走访等形式,对辖区内的数字经济产业园区、市头工业园区、巷北工业园区、南部新城CBD、商业店面等可能隐藏“非法集资”“套路贷”等犯罪的重点区域进行地毯式滚动排查,全面摸清各类典当、担保、小额贷款、网贷平台、资产管理等可能从事“非法集资”“套路贷”的商业机构或个人,掌握其是否具备放贷资质、经营范围、从业人员及运作模式等情况;加强街路面巡查,收集以“股票”“销售返利”“理财”等名义发放广告传单非法集资的情况。
三是强化线上摸排,提升专项排查能力。区处非办针对类金融企业网络业务风险信息收集难、监管难的问题,拓宽风险信息收集渠道,强化线上摸排能力,提升我区涉众型经济金融风险预警能力。我办通过“企查查”大数据系统获取辖区内类金融企业的人员情况、企业舆情、APP平台、网站地址、关联企业、企业风险等相关信息,结合线下摸排结果,更准确识别和掌握辖区企业金融风险。同时,区处非办设置专人定期对类金融企业APP产品内容、网站的广告内容开展线上摸排工作,做到早发现、早预警、早处置。
(四)常态为主,专项助力,有效宣传
在防范和处置非法集资宣传面,以“七进”常态化宣传为主,专项宣传助力,协调推动各成员单位结合自身职责,做好重点领域、重点地区、重点人群的宣传工作;积极探索、创新宣传方式,充分发挥各类媒体作用,切实提高宣传活动的针对性及有效性;以推动宣传全覆盖为目标,充分依托各相关部门,通力合作,发挥行业和基层的管理作用,切实将处非宣传教育做深做实做全面。
1.常态化宣传
一是发挥各方宣传力量。处非各成员单位、各镇街、各重大项目拆迁工作点及各社区、小区物业结合日常管理工作常态化开展宣传教育,充分发动基层力量,通过在人员流动密集点张贴海报、悬挂横幅、播放微视频、播放音频的方式,形成“天天见”“处处播”、“村村响”的良好舆论氛围,使防范非法集资意识烙于心中,入心入脑,时刻警惕,处处防范。
二是联合开展非法集资宣传工作。将防范非法集资宣传与各部门“平安三率”、“扫黑除恶”、“普法宣传”“反诈骗”“消费者维权日”等宣传相结合,“形成你中有我,我有中有你”的宣传模式,建全宣传常态化机制。
三是充分发挥新媒体宣传优势。每月定期向辖区居民发送防范非法集资宣传短信,同时在“凤翔龙山”、“翔安好所在”等微信公众号广泛开展宣传,让群众了解清楚非法集资的危害性及非法集资举报奖励,提高群众参与防范和打击非法集资积极性,形成群防群治的良好局面。
2.宣传月集中宣传
根据市处非办关于2021年6月防范非法集资集中宣传月的工作部署,结合我区实际,统筹谋划,及时制定工作方案,进一步明确工作目标、工作任务及工作要求。区处非办牵头,各成员单位积极配合,在辖区内广泛开展防范非法集资宣传,聚焦重点领域、重点地区、重点人群,发挥电视台、报纸、门户网站、提醒短信、微信、微博等媒体作用,将防范非法集资知识和非法集资举报途径“广而告之”,引导社会公众不断增强法制观念,深刻认识非法集资活动的社会危害性,有效提高金融法律知识水平和风险防范意识,营造防范和打击非法集资活动的良好舆论氛围。
翔安区作为“岛外大发展”的主阵地,翔安区东部会展东界片区作为今年拆迁的重要项目,涉及人员众多,拆迁赔偿金巨大,存在参与非法集资风险。针对上述风险,我办联合东部会展新城片区翔安分指挥部、区公安分局、金海街道办、凤翔街道办开展“守住钱袋子,护好幸福家”系列防范非法集资大型现场宣传晚会,“守住钱袋子,护好幸福家”系列宣传活动共举办3场,于6月18日、6月19日、6月20日分别在下店拆迁村、东界拆迁村及林前拆迁村举办。宣传活动中,针对拆迁户和老年群体存在防范非法集资意识淡薄、理性投资知识匮乏等问题,我办携手工商银行、建设银行等多家金融机构,在活动现场向村民积极宣讲非法集资、网络诈骗、反假货币、理性投资等金融知识,村民们踊跃参加活动,积极咨询相关问题,不时互动,现场气氛十分热烈,村民们纷纷表示防范非法集资宣传非常必要,要时刻警惕高息诱惑,理性选择投资渠道,守住“拆迁款”,才能护好幸福家。现场活动教育了群众自觉抵制非法集资,从源头上治理非法集资滋生和蔓延的环境,取得了良好的宣传效果。活动结束后,通过“微翔安”“翔安厝边头尾”等微信公众号及厦门晚报对现场活动进行宣传报道,起到再普法再宣传的作用。
本次宣传月我区还采用了现场宣传、设置宣传广告牌、宣传车流动宣传、入户宣传、播放音频、播放微视频、微信公众号宣传、张贴宣传海报、悬挂横幅、发送短信、现场宣讲等10余种宣传方式对《防范和处置非法集资条例》进行广泛的宣传。通过“线下+线上”全方位宣传提高宣传实效。本次宣传月共开展“七进”宣传活动37次,参与群众2万余人次;原创作品数2篇,转发量、点击量4万余次,互动宣传覆盖2万余人;发送防范非法集资和非法集资举报短信3万余条;张贴宣传海报2000余份,分发宣传礼品3万余份,播放非法集资宣传视频、音频2万余次,设置公交车站宣传广告1百余块。
(五)部门联动,监测预警,防控有力
今年以来,我办进一步完善区镇(街)、区公安局、区市场监督管理局、区信访局等处非工作单位的联动机制,加强各成员单位对处非工作的重视程度,进一步加强与相关部门的协调配合机制,畅通各成员单位沟通渠道,在涉嫌非法集资及非法金融活动等信息方面互通有无,不断增强辖区内监测预警能力。截至目前,我办共收到各成员单位上报涉稳预警信息6条。
根据去年非法集资风险专项排查和互联网金融风险专项排查结果,按照类金融企业不同风险等级,建立类金融企业动态风险台账,定期下发各成员单位,不断加强对辖区内重点类金融企业日常监管工作,强化风险预警监测能力。
二、下一步工作计划
(一)建立宣传教育常态化机制
6月主题宣传月虽暂告一段落,但处非宣传不间断,加强“七进”宣传基础工作,不间断做好防范非法集资和涉众型金融风险宣传工作,充分发挥音频、视频、短信等便利化宣传方式,进一步推动各成员单位及各镇街提高在公共场所播放的频率,做到村村响、处处播的常态化宣传态势,并不定期向翔安区群众推送短信温馨提示,联合政法、公安、司法和市场监督管理局等开展法制宣传,引导社会公众不断增强法制观念,同时充分发挥基层一线作用,发挥其贴近群众的优势,开展“拉家常”面对面讲解,让群众深刻认识到非法集资的社会危害性,有效提高群众的合法理财和风险防范意识。
(二)深入宣传非法集资举报奖励机制
深入宣传非法集资案件线索举报奖励机制,进一步强化社会监督,鼓励社会公众积极举报非法集资行为,及时发现非法集资案件线索,做到抓早抓小,有效化解金融风险隐患,严厉打击非法金融活动,切实维护经济金融秩序和社会稳定。
(三)健全排查监测机制
继续采取委托第三方专业机构等各种方式开展涉众型金融风险摸排工作,协调各镇(街)、各单位加大排查监控力度,对重点领域、重点业态、重点地域进行深入大排查、建立管控台账,加强事前干预,形成有效的监测预警机制。
章程在公司中被视为“宪法”，是公司的根本大法，股东的权利义务在章程中得到充分的体现，公司法提高了章程的自治性，股东可以运用公司章程设计不同的股权形式，在股权融资中的核心是股东对于公司的控制权和收益权的设计，下面从理论和实务两个方面来探讨这一问题。
风险与管理权之间的矛盾
《公司法》第四十三条规定：“股东会会议由股东按照出资比例行使表决权；但是，公司章程另有规定的除外”。这一规定很好地处理了风险与管理权之间的矛盾，使公司的管理权不再受制于出资比例的限制，而可以通过公司章程约定，如果限制提供资金一方的表决权，即可排除原股东对项目可能受到新股东干涉的担心。这样就解决了风险与管理权之间的矛盾。
具体来讲主要包含三个层面：股东会层面、董事会层面、经理人层面。具体的形式包括：
1)股东会表决权的约定分配／约定排除
这是最常用的方式，通过公司章程调整股东之间的表决权比例，以达成股东的不同控制权要求。
2)公司重大事项的表决权通过比例约定
依照公司法规定，某些重大事项必须通过三分之二以上表决权通过。在某些股东特别看重的某项公司事务，而该股东又持有小部分股份时，可以通过章程约定该事项必须经过绝大部分表决权同意，甚至是全部表决权同意，以使该小股东获得一票否决权。
3)董事任免权利的安排
公司的很多事务是由董事会决定的，对于股东所派驻的董事多少直接影响该股东对于公司的控制能力，听以可以通过约定各个股东派驻董事的人数，以改变大股东操控董事会的局面。
4)董事会决定事项的安排
在某些大股东控制董事会的情况下，小股东(小表决权股东)可能只对其中的某事项特别关注，可以通过章程规定该事项必须由股东会决策，同时辅助以全票通过安排以保障小股东利益。
5)经理层任免的安排
经理层的某些关键职位可以控制公司运作或者监督公司，一般而言这些职位由董事会任免，在股东注重的情况下，也可以通过章程约定。
资金使用期满退股难的矛盾
如果被融资公司在资金使用期满，欲归还资金，而提供资金一方拒绝接受资金，希望继续持有股权，即产生了通常所说的退股问题。从本质而言，融资不能等同于投资。提供资金一方应当按照约定退股。《公司法》第三十五条“股东按照实缴的出资比例分取红利；公司新增资本时，股东有权优先按照实缴的出资比例认缴出资。但是，全体股东约定不按照出资比例分取红利或者不按照出资比例优先认缴出资的除外”之规定，如果出现拒不退股的情形，可以在章程中事先约定，取消提供资金一方的分红权。如果持有股权而无任何收益，这一持股将毫无意义。以此迫使提供资金一方在能够收回资金及收益的情形下按照约定退股。
惩罚性条款降低资金不归风险
如被融资公司在资金使用期满，没有能力归还或拒不归还资金，为了保护提供资金一方的利益，可以根据《公司法》第四十三条、第三十五条之规定，在章程中事先规定，在资金不能清偿的情形下，提供资金一方恢复享有正常的股东表决权利、分红权利。甚至可以规定惩罚性条款，即提供资金一方享有超出其出资比例的表决权、分红权，以使其风险降到最低。
章程可以规定收益率突破银行最高利率上限
民间借贷利率往往受制于同期银行贷款利率四倍的最高限额，而股权融资的资金收益率将会与被融资公司收益率形成关联，而不再受制于同期银行贷款利率四倍的限制，这会调动提供资金一方的积极性。同时，根据《公司法》可以通过股东自由约定分取红利的多少，这又使资金的收益率与被融资公司的收益率如何进行关联的问题，具有更灵活的调控空间。
股东受益权是股东投资于公司的最终目的，对于股东受益权的安排包括以下形式：
1)固定收益权
固定收益权使得股东的权利向债权人的权利靠拢，但是需要指出的是，该固定收益权是在公司债权人的固定收益权之后而在其他股东的收益权之前的。类似于国外股市中常见的优先股。
2)约定时间／金额的收益权排除
为吸引某些投资者，公司可以安排在一段时间或者在一定总金额范围内将公司收益全部授予某一股东。此做法在我国的中外合作企业经常使用。
3)向股东以外的关系人授予收益权
随着多层次资本市场的发展，很多企业在面临业绩、融资压力时，通常会为了提高经济效益或修复财务报表的目的进行金融工具的创新，资产证券化就是常用的一种金融工具。资产证券化是指以基础资产所产生的现金流为偿付支持，通过结构化等方式进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券的业务活动。资产证券化将具有稳定现金流的资产转移至特殊目的载体(SPV)，使该资产在法律或形式上具有独立性和破产隔离的功能，实现特定资产的局部信用对发起人(原始权益人)主体信用的替代功能。资产证券化可有效实现盘活资产、提高资金使用效率的目标，达到调整业务结构、转变发展方式的效果。
但是，随着金融深化，会计准则很难跟上金融创新的步伐，企业在合并财务报表方面具有较大的弹性和操作空间。这时，相当一部分发起人以出表方式(不并入财务报表)将资产转移给SPV 形成表外融资，以实现财务报表的修复和美化。资产证券化作为表外融资的一种，通过协议等方式控制、使用某项资产，或与某项资产保持密切联系而又不将相关负债反映于资产负债表中。合理的表外安排可以缓解流动性、平滑项目长期利润安排，使发起者可以更好地进行资产负债管理，但同时，这种表外安排也容易隐匿风险、方便管理层操纵财务数据，影响会计信息使用者的决策。安然公司正是利用类似金融工具操作进行财务造假，在1997 ～ 2000 年累计高估利润4.99亿美元，隐瞒负债25.85 亿美元，最终导致破产，带来极大的社会负面影响。
当金融工具的法律形式与经济形式分离时，资产证券化基础资产出表的问题就会更加复杂，不确定性也随之增强。证券化资产不断地拆分、打包、重构后，原有资产和产权关系逐渐失去了原本的面貌。从会计角度看，金融工具通常有债务工具与权益工具两个基本大类，二者往往很难完全区分，这不仅影响财务比率，而且影响主体的收益。各种会计确认和计量方式都存在一定的局限性，如对于资产或负债的确认很难清晰地以所有权或控制权是否转移为依据，此外，被打包资产的风险机理非常复杂、真实价值很难被公允反映。这些SPV 在法律或名义上是风险隔离的，但在实际操作过程中，发起人会不可避免地对SPV 运作施加影响，或向其提供管理、流动性等支持，导致风险敞口较大。
如果采用出表方式进行剥离，则可能存在较大的风险隐患。
实际上，并非所有的资产证券化都可以实现出表，资产证券化的基础资产能否出表与资产证券化的发起目的、交易结构密切相关，应进行必要的穿透核查，注重对其经济实质的分析。
二、企业资产证券化出表问题的分析
通常真实出售的基础资产可顺利实现出表，此时，企业将资产上几乎所有(一般指达到或超过全部风险和报酬95% 的情形)或全部的风险和报酬转移给转入方的，则应当终止确认该资产及负债，即可以做出表安排，这种情况下，投资者的追索权仅限于基础资产。如未达到真实出售程度或未放弃对该资产控制的，应当按照其继续涉入所转移资产的程度以及风险水平的实质确定是否出表。
为了提高产品对投资者的吸引力、降低融资成本，发起人通常需要实施信用增级和必要的结构化设计。由于发起人的意图可能会受市场限制，所以可能通过法律形式来掩盖交易实质，例如名股实债就是很多基金、信托的投资方式之一。资产证券化的现实路径更多是基于资产的信用与发起人的信用结合，交易实施过程中往往离不开发起人的身影，导致出表问题也更为复杂。
在资产证券化的基础资产出表问题上，一方面要对资产证券化业务的相关规定与会计准则有深入的理解，如《企业会计准则第23 号 金融资产转移》、《企业会计准则第33 号合并财务报表》、《企业会计准则第44号 在其他主体中权益的披露》等，这些规定对资产的出表或并表问题具有指导意义。另一方面，以控制为基础，加强穿透式监管，根据应当遵循风险管理实质性原则进行分析，核心是对交易结构的安排有深入认识和实质性研判：
在证券分级及信用增级安排方面。
其一，发起人持有次级受益权的比重及持有风险是判断基础资产能否出表的重要基础。为吸引投资者，发起人往往需要采用保留次级受益权(如次级LP)或提供信用担保等方式进行信用增级。发起人只保留了所转移资产所有权上的部分风险和报酬且能控制所转移金融资产的，应当按照其继续涉入所转移资产的程度来确认。通常，发起人持有10% 以内的次级受益权(如次级LP)是出表的基本条件，依附于次级受益权的风险和报酬是否已经全部或几乎全部转移是判断能否出表的重要依据。从形式上看，发起人股比很低、没有董事会控制权，似乎已达到资产出表的条件，但如果风险绝大部分都集中在次级受益权部分，则不满足资产出表的条件。
其二，担保机构提供信用增级的安排也是判断能否出表的依据。如果发起人及其关联方提供了强担保、强回购，实际上基础资产的绝大部分风险没有剥离，这种情况下依然不具备出表条件。只有独立第三方为证券产品提供了增信，或承诺远期受让优先级投资人的份额，在这种情况下，增信、回购等并不依赖发起人，才具备出表的基本条件。
其三，收益补差、外部流动性支持和信用触发机制的设计对出表也有影响。如果这些交易设计增加了发起人的风险暴露，达到一定的程度则会降低基础资产出表的可能性。
在最终的收益分配、风险承担安排方面。发起人通过章程、合同、协议等方式，获取SPV 大部分利益的权利或承担大部分风险，则均应并表。其一，在超额利差、超额利润分享条款设计上，如过多增加了发起人的持有收益、扩大了发起人对基础资产风险和报酬的涉入程度，则加大了基础资产无法出表的可能性。发起人以未来净现金流量、利润、净资产等方式，获取SPV 分配的大部分经济利益的权利以及在清算中获取大部分剩余权益的权利，则可能导致无法出表。其二，如发起人保留了SPV大部分风险、主要剩余风险，须纳入并表管理范畴。SPV 管理不当引发的各类声誉、合规风险，对发起人的声誉造成重大的危害和损失的或所引致的经营风险对发起人形成重要影响的，均应并表管理或披露。其三，基础所有者工具作为权益，不具备出表条件。不同权益等级的股东地位不同，主要参与剩余权益分配的股份应作为权益处理。基础所有者工具是最低层次的所有者权益，承担最后风险、享有主体的最后报酬，必须进行并表管理。
在资产回购安排方面。回购的资产与售出的资产相同或实质相同、回购价格固定或是原售价加上合理回报的，或对转入方发生的信用损失进行担保等，这些交易安排将直接导致基础资产无法出表。如采用买断式回购、质押式回购交易卖出债券等不能出表。只有回购价格是公允价格、且发起人无强制性义务或承担担保的回购安排，则存在出表的可能性，此时，发起人可保留优先按照公允价值回购该资产的权利。在结构设计上给予发起人未来按公允价值回购的权利而非义务和责任，可以达到资产和负债出表的基本要求。
在实质性控制安排方面。其一，以控制为基础确定是否并表。控制是指投资方拥有对被投资方的权利，通过参与被投资方的相关活动而享有可变回报，并且有能力运用对被投资方的权利影响其回报金额。在交易结构安排中，通常持有50% 以下表决权并不代表必然没有控制权，应视情况进行并表管理。通常存在如下情况可视为拥有控制权：可任免该公司董事会或经营管理委员会的大多数成员;在子公司的董事会或经营管理委员会持多数表决权;与其他投资方达成一致，拥有子公司50% 以上的表决权，并根据子公司的章程，可以支配该子公司的经营决策和财务政策。其二，企业在判断是否已放弃对所转移资产的控制时，应当注重转入方出售该资产的实际能力。转入方能够单独将转入的资产整体出售给与其不存在关联方关系的第三方，且没有额外条件对此项出售加以限制的，表明发起人已放弃对该资产的控制，此时可以做出表的安排。
三、结语
加强财政资金安全管理，既是财政管理的重要措施，也是财政部门开展党风廉政建设的核心内容。为了全面排查财政资金管理存在的安全隐患，切实堵塞财政资金安全管理漏洞，财政部、省财政厅决定组织地方各级财政部门开展一次财政资金安全检查工作。省厅将采取互查和抽查的方式对州市以下财政部门开展一次财政资金安全检查，根据省厅安排，我市列为抽查市。刚才，陆局长从不同角度深入阐述了加强财政资金安全管理的紧迫性、重要性，对开展检查工作做了动员，对今后工作的重点了指导性意见。我认为，陆局长的讲话深入浅出，的问题是客观的，有较强的针对性，对今后的工作要求十分明确，也有较强的可操作性。我们要认真领会，贯彻于财政工作的每一个环节中。下面，我结合省财政厅关于对财政资金安全管理检查的要求，对我市实施检查工作讲几点意见。
一、明确开展财政资金安全管理检查的目的
根据财政部《关于开展地方财政资金安全检查工作的通知》（财库[2009]18号）的要求，省财政厅于3月31日在昆明连云宾馆召开了各州市财政局长、分管纪检监查的副局长、监督检查科科长、国库科科长参加的动员大会，陈厅长作了重要讲话，纪检组唐组长作了检查安排。省厅领导在会上明确，在全省财政部门内部开展财政资金安全检查工作，是为了进一步加强财政资金安全管理，切实堵塞财政资金安全管理漏洞。从全国全省的总体情况上看，随着财政改革的不断深入，财政资金的安全管理水平不断提高。但是，在执行中，由于个别地方财政部门疏于管理，在资金管理上存在漏洞，给财政资金安全带来隐患，甚至造成损失。为避免类似问题出现，有必要在全省各级财政部门内部，对现有的财政资金管理制度、以及制度的执行情况进行全面梳理和检查，找出制度或者执行中存在的问题，及时加以整改和完善，并不断强化管理。开展财政资金安全管理检查，也是防患于未然、加强财政资金安全管理警示教育的重要方式。希望各级财政部门正确理解，认真对待。
二、检查的主要内容
根据财政部和省财政厅规定，这次检查的主要内容包括财政资金安全管理十个方面和扩大内需资金安全管理检查，市里不扩大范围，全面按省厅细化、量化的要求进行检查，汇总分析上报。具体检查内容如下：
（一）财政资金安全管理检查的主要内容
1.组织领导方面。检查单位领导是否重视财政资金的安全管理工作，是否对加强财政资金安全管理明确要求，是否及时了解并掌握资金收付管理关键岗位工作人员的思想动态，以及可能对资金安全构成潜在风险的不良嗜好等;是否将财政资金安全管理作为党风廉政教育和法制法纪教育的一项重要内容，定期开展财政资金安全管理方面的教育和培训;近几年是否组织过对内部或下级财政部门的财政资金安全检查工作。
2.制度建设和内控管理方面。检查财政部门是否按照国家有关财政资金管理和会计核算的要求，制定资金安全管理相关制度;是否实行严格的内部稽核制度;是否建立规范的内部制衡和纠错机制;是否建立相关岗位的考评制度、奖惩制度和轮岗制度;从事资金收付管理的工作人员是否实行回避制度。
3.岗位设置和人员配备方面。检查财政部门是否按规定业务流程设置满足财政资金安全管理需要的岗位;财政资金拨付管理是否严格执行资金拨付、复核、稽核和单位主管领导审核把关的分工负责制;是否按照工作任务明确规定各岗位的职责权限;是否明确规定拨款人员不得同时负责稽核、账务或档案管理工作;财政总预算会计人员的录用是否经过严格的综合考评;财政总预算会计人员是否持有《会计从业资格证》。
4.资金收付管理方面。检查财政部门是否建立了科学规范的财政资金收付管理流程;对用款计划是否按预算和项目进度等进行审核;对财政直接支付业务是否要求预算单位按照规定提供票据、合同等相关附件;对财政授权支付业务是否建立严格的额度控制机制;拨款人员是否对各类拨款凭证及其附件的所有要素进行全面规范审核，复核人员是否对拨款人员提交的凭证、单据进行全面复核;实行会计集中核算的地方，是否已将会计核算中心实有资金账户改为零余额账户;财政汇缴专户、非税收入归集性账户等非税收入收缴账户中资金能否及时进行清算，是否对收缴账户资金进行严格监控;是否对收入退付申请文件的完整性进行审核，退付审核流程是否严格规范。
5.账务处理方面。检查财政部门办理资金支付的相关原始凭单及报表是否及时转交记账人员保管，记账人员是否全面核对后按日及时登录账务;相关会计凭证、会计账薄、会计报表和其他会计资料，是否按规定建立档案，妥善保管;是否严格按照有关规定办理财政总预算会计人员工作移交手续，并制定规范的移交清册;是否按照规范化要求进行年终结账。
6.对账管理方面。检查财政部门负责账务核算的部门是否建立了财政内部相关职能部门之间的定期或不定期对账制度;是否定期进行账证、账账、账实核对;是否建立了财政部门与预算单位、人民银行国库和银行之间的定期或不定期对账制度;与银行之间对账，是否做到银行存款余额与资金收付明细账全部核对。
7.财政资金专户管理方面。检查财政部门管理的财政资金专户是否在规定的银行范围开设;新增设财政资金专户是否严格执行规定的审批程序;是否按照有关要求对财政资金专户进行清理、归并和撤销;财政资金专户是否全部纳入财政国库部门统一管理;是否建立了财政资金专户管理档案制度;是否建立了财政资金专户管理年度报告制度。
8.印鉴和票据管理方面。检查财政部门负责核算和管理账务是否建立了严格的印鉴和票据管理制度;拨款印章是否安排专人负责管理，是否实行分人分印管理;是否对印章的保管采取了必要的安全措施，能否做到人走章锁;资金收付相关票据、凭证是否安排专人负责保管，是否采取了必要的安全保护措施，是否建立了严格的领用和核销制度。
9.银行管理方面。检查财政部门是否严格按照政府采购方式和程序选择银行;是否与银行签订了规范的委托协议，协议中是否明确规定了双方的权、责、利等事项;是否就相关凭证、单据、报表等的传递签订了规范的服务协议，是否严格执行专人送取、交接签字制度;是否建立与银行之间的相互制约机制和相互纠错机制;是否按照有关规定对银行进行年度考核;是否要求银行定期对经办国库收付业务的有关人员进行培训。
10.信息系统管理方面。检查财政部门资金收付管理是否全面纳入信息系统管理;是否明确规定系统维护人员不得办理资金收付业务;是否根据岗位分工情况，设置了不同的系统权限;信息系统相关操作环节是否都设置了安全密码，安全密码是否由专人分别保管;安全密码是否采取定期更改等安全保护措施。
（二）扩大内需资金安全管理检查的主要内容
结合财政资金安全管理检查，省厅决定对*年度和2009年3月底前中央和省、州（市）、县（市、区）扩大内需项目资金筹集、安排、拨付、规模、投向、到位和管理等情况进行全面系统的检查。根据检查工作需要，扩大内需资金可对部分项目管理和施工单位进行延伸检查。具体内容如下：
1.组织领导方面。是否成立了扩大内需检查工作领导小组，是否设立了领导小组办公室，是否组织过对内部或下级财政部门扩大内需资金安全检查工作，是否建立扩大内需资金安全管理相关协调机制；
2.制度建设和内控管理方面。是否制订了本地区本部门扩大内需资金安全管理相关制度，是否制定本地区本部门扩大内需资金安全管理内控制度；
3.资金安排、拨付、管理、落实、到位方面。资金是否专款专用，是否存在改变用途的情况，各级财政部门是否严格规定了资金下达拨付时限，是否按规定时限下达拨付资金，是否将上级补助资金及时安排、下达、拨付到下级财政部门或项目管理单位，是否及时、足额配套项目资金，是否对扩大内需资金实行专户管理，是否对扩大内需资金实行专户专账管理，购买主要设备、物资是否实行政府采购和招投标；
4.信息系统管理方面。是否将扩大内需资金相关信息系统向财政内部专职监督机构开放，是否搭建有扩大内需资金安全管理信息平台，是否向财政专职监督检查机构定期通报扩大内需资金到位和拨付情况；
5.省以上检查组问题的整改措施及落实情况方面。是否针对省以上检查组的问题进行了整改，是否对下一步加强扩大内需资金监管改进措施。
三、检查依据和检查方式
(一)检查依据。主要包括:《会计基础工作规范》;《会计电算化工作规范》;《财政总预算会计制度》;《财政部关于印发(财政预算资金拨付管理暂行办法)的通知》(财库[*]60号);《财政部关于加强与规范财政资金专户管理的通知》(财办[*]12号);《财政部关于切实加强地方财政资金安全管理的通知》(财库（*）171号);《财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见》(财库[*]51号);《财政部关于进一步加强和规范地方财政国库资金安全管理的通知》(财库[*]115号);《财政部关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》(财库[2009]1号);《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号);以及国库集中收付制度等有关制度规定和省市制定的相关财政资金管理的制度规定。为便于各县（市）区学习和掌握政策，市财政局已将相关的制度规定汇编成册，供同志们查阅。
(二)检查方式。将按照财政部和省财政厅的统一部署，检查工作由市财政局和各县（市）区财政部门具体组织实施，检查方式以市财政局和县（市）区、乡（镇、街道办事处）财政部门自查为主，市财政局组织检查组进行抽查为辅的方式进行。
市局将于2009年4月下旬派出检查组，对各县（市）区检查工作进行抽查。根据省财政厅要求对所辖县（区）的抽查面要做到100%，必要时对部分乡镇的检查工作进行抽查。抽查由市财政局抽调各县（市）区人员组成，采取交叉检查的方式进行。
（三）检查方法。自查和抽查中，可采取宣传动员、学习制度、对照检查、填报报表、书面汇报、现场核实、当面征询、相关部门核查等方法。
四、检查时间安排
省财政厅规定全省开展检查的时间为2009年4月至2009年5月。按此时间要求，我市开展检查的时间安排是：2009年4月15日前为动员部署阶段，4月16日开始进行自查和抽查，4月30日前全市完成自查和抽查工作，5月10日前完成总结分析和汇总上报工作。各县（市）区要于5月10日前将检查工作总结报市财政局。
市本级的自查工作从今天动员会后即启动。各科室的自查情况和报告于4月20日前报监督检查科，同时抄送国库科。抽查采取科室交叉检查的方式进行，由监督检查科具体安排。
全市财政资金安全检查情况由国库科汇总，扩大内需资金检查情况由经建科汇总。汇总后由监督检查科牵头，会同国库科、经建科进行分析后报局长审定后及时上报省财政厅。
五、有关要求
(一)加强领导，精心组织。各县（市）区财政部门要从贯彻落实科学发展观、全面推进财政管理科学化精细化的高度，充分认识开展财政资金安全检查工作的重要性和紧迫性，切实加强组织领导，按照统一部署、分工负责、密切配合的原则，周密制定检查工作方案，扎扎实实开展好检查工作，确保不走过场、不留死角。在开展检查工作中，主要领导要亲自抓，并亲自审定检查报告和报表，对检查结果真实性负责。财政部门内部，由监督检查部门牵头，国库、经建部门配合，密切合作，要组织精干人员，按照务实、高效和实事求是原则开展检查工作。
(二)突出重点，逐项检查。这次检查的内容较多，但都是财政部门日常工作中的具体工作事项，容易理解和把握。各县（市）区财政部门要对照上述检查内容，要按照统一的内容逐项对照进行自查，尤其要对资金收付管理的关键环节和风险点进行重点检查。要认真如实填列省财政厅统一制定的各项报表，对自查和抽查出的重大问题，要及时向上级财政部门报告;应当移交司法机关的，要及时依法移交。己经立案的，无论案情大小，都要向上级财政部门报告，并由市财政局统一上报省财政厅。
在组织对下级财政部门重点抽查时，要对单位内部的相关制度规定及实际执行情况进行逐项逐环节检查，确保下级财政部门自查和整改到位。对检查不彻底或仍然存在管理漏洞的，将采取通报批评和视情节追究责任等措施予以严肃处理。
（三）统筹安排，提高效率。由于对扩大内需资金的检查是结合财政资金安全管理检查工作一并开展的，为保证两项检查工作同步开展、同步完成，避免重复，提高检查工作效率，扩大内需资金检查工作的组织领导、时间安排、工作程序与方式方法均按照财政资金安全管理检查的要求进行，检查内容与财政资金安全管理检查相同的，检查结果共享，不再另行检查。
(四)边查边改，注重实效。各级财政部门要结合自查出的问题，边查边改，抓紧研究加强本地区财政资金安全管理的整改措施，成熟一项出台一项，切实堵塞管理漏洞，使检查工作真正收到实效。
论文摘要：文章从制度经济学角度分析我国非正规金融，非正规金融历来是理论界关注的热点问题，根据诺斯和托马斯的双层制度安排假说，我国的正规金融体系是基础性的制度安排，但在改革开放后，这种制度供给已经不能满足私营 企业 和社会居民的制度需求，使得制度供求处于不均衡状态。我国的非正规金融正是以中小企业和社会居 民为主体，进行制度创新的结果。
1 问题的提出
对我国的非正规金融产生与兴起的原因，已有的 文献 大都从以下两个方向展开：一条思路是沿着麦金农的非正规金融源于金融抑制的观点进行拓展，如史晋川(1997)、张军(1998)等的研究；另一条思路是沿着 stiglitz和weiss(1981)的信贷配给均衡的框架进行研究，如林毅夫(2003)、林毅夫(2005)等认为，信贷活动中的信息不对称是非正规金融产生和广泛的根本原因，从信息经济学的角度为我们提供了一个新的理论视角。应当说，这两种观点都可以用来解释我国的非正规金融的起源问题，但他们都无法解释非正规金融为什么会在我国的经济体制改革后逐步壮大兴起。首先，金融抑制并非产生于改革之后，相反，改革前我国的金融抑制尤为突出；其次，不完全信息是银行信贷过程中不可避免的一个问题，不会因改革而有所改变；最后，在我国这样一个具有“二重结构”的国家里，中央政府的强大控制力也不会因改革而失效，但非正规金融为什么会屡禁不止。从这个意义上说，它们都没有很好的解释我国非正规金融的产生问题。
根据诺斯和托马斯的双层制度安排假说，制度安排可分为基础性制度安排和次级制度安排。前者一般由政府充当制度供给主体，通过引入 法律 、法规、政令等手段加以实施。基础性制度安排具有较大的稳定性和滞后性。
后者是个人或个人团体在获利机会诱导下自发倡导实施的，多表现为私人间的契约安排，具有非正式的特征。在渐进改革进程中。次级制度安排大体上是对现存基础性制度安排的弥补和修正，在某些范畴甚至是一定程度的背离，从而导致对基础性制度安排进行根本性的修改。次级制度安排之所以存在，根本原因在于基础性制度供给和需求之间的矛盾。作者认为，非正规金融是我国经济制度转轨过程，因正规金融制度供给滞后于中小企业和社会居民对制度服务的需求，由中小企业和社会居民在正规金融制度边际进行非正式制度创新的结果。因此只有从我国的经济制度变迁入手，才能找到非正规金融产生的原因，正确把握非正规金融的 发展 趋势。
2 非正规金融的制度经济学分析
2．1 制度环境变迁：非正规金融的产生的制度需求因素
分析制度环境是指一系列用来建立生产、交换、与分配基础的 政治 、社会和法律的基本规则。从逻辑上讲，如果法律上或政治上的某些变化可能会使制度环境发生变迁，并导致利用现存的外部利润机会获利成为可能，那么与制度环境相关的制度安排就会处于非均衡状态，不得不做出一些调整或在其边界进行制度创新。
在经济体制改革以前，我国实行的是高度集中的计划经济体制。这种制度选择从功能上使得金融实际上成了政府财政的一部分。社会资金大都通过财政手段进行分配，银行的作用只是充当政府的“出纳”，金融对经济发展所起的作用非常有限。在此阶段，一方面非公有制经济 被普遍禁止；另一方面，由于经济的货币化水平低，人们 在解决其基本生活需要后几乎没有多少货币剩余。因此，虽然我国存在深度的金融抑制，但在这种制度环境下，金融制度的供给与制度需求是相适应的，整个金融制度处于均衡状态，非正规金融根本没有任何的生存空间。
1979年以后，我国开始了以市场为导向的渐进式的经济体制改革。这次改革的后果主要表现在以下几个方面：首先，所有制结构和经济资源分配方式的不协调。我国的私营企业不断的发展壮大，对经济资源的需求不断扩大，但在金融资源分配方面，为公有制经济特别是国 有经济提供更多的金融支持仍是我国正规金融机构的首要任务，对中小企业的资金需求无暇顾及，个私企业从正规金融部门融资变得十分困难。按照新制度经济学理论，当正规金融的进人变得更昂贵时，中小企业必然会寻找新的金融服务机会、形成相应的规则和约束并使之合理化，即从非正规金融部门筹集资金。
其次，国家对经济活动的控制程度也有所改变。在经济体制改革以前，政府利用其在政治、经济资源上的绝对的控制权，对经济活动进行严格的管制。与此相适应的是政府在制度的供给方面长期居于垄断地位，未得到政府允许的任何制度创新都是非法的，以此将其他个人或团体排除在制度创新的空间之外。改革开放以后，政府逐渐放松了对经济活动的管制，将一部分经济资源的控制权从政府手中转移到私人部门，为权利主体的多元化创造了条件。
最后，经济运行的货币化程度日益提高。改革开放后，收入的货币化分配逐渐取代了传统经济制度下的实物分配，我国居民在满足其基本生活需要之后，积累了大量的剩余货币。为使其货币资产保值增值，社会居民或组织在运用其货币资产时要兼顾安全性、流动性与收益性建立在地缘基础上的非正规金融正好可以满足这种要求，因此，数量巨大的民间资本所有者受利益驱动而成为非正规金融的供给者或中介人，将小规模的短期储蓄集中起来，为各种类型的非公有制企业提供资金供给，促进货币或资本向投资转化，对正规金融产生“挤出”效应。
2．2 正规金融制度变迁：非正规金 融产生的制度供给因素分析
虽然在我国社会、经济制度环境变迁中成长起来的中小企业和社会居民对金融制度服务产生强烈的需求，但在我国，中小企业和社会居民只是正规金融制度的接受者。我国的正规金融制度变迁是强制性制度变迁，即它是由政府通过法令等手段进行的，政府在制度选择与制度变革中处于主动地位，是正规金融制度的决定者。由于制度供求主体的地位不同，两者的制度效益分析的出发点也不尽相同，对于作为制度接受者的中小企业和社会居民来说，只要现有的制度安排使得其净效益不是可供选择的制度安排中最大的一个，就会使其产生对新的制度服务的需求和新的制度安排的需求以及新制度的潜在供给，即原有的制度安排因供给不能满足需求而处于非均衡状态。作为制度供给者的政府，其制度变迁的供给虽然也是建立在制度成本和效益分析的基础之上，但所依据的不是制度的个别净效益，而是制度的社会成本和社会效益。由于制度需求和制度供给中存在个人效益与社会效益的差异，因此在现实生活中，因制度变迁的供给不足而导致的制度非均衡是一种常见的现象。这一点在我国的正规金融制度变迁的 历史 过程中表现得尤为突出。
改革开放后，国民收入的大部分以各种 金融 资产的形式，经过银行完成由储蓄向投资的转化，原有的“大财政、小银行”格局发生了根本性变化，国家利用财政手段支持国有 经济 发展 受到了一定程度的限制，这使得国家在金融制度安排和变迁过程中必然要加强对正规金融机构的控制，通过国有金融系统对金融活动垄断，从居民储蓄中获得大量的资金剩余，为公有制经济发展筹集所需资金，对中小 企业 的资金需求采取制度性歧视政策，尽量少地满足其融资需求。由此可见，政府作为金融制度的供给者，由于受到自身偏好以及意识形态的影响，在进行金融制度安排时并不一定以国民财富最大化为目标，必然会导致制度供给结构扭曲。即使政府能够克服以上影响，但由于其有界理性、社会 科学 知识的局限性以及设计、建立金融制度安排所需信息的复杂性 ，它仍然不能校正制度安排的供给不足。此外，由于政府缺乏管理市场经济的经验，对变革的金融制度供给采取“摸着石头过河”方式逐步进行的，对正规金融制度的强制性变迁存在着认识和组织、发明或引进 、菜单选择、启动时间等四重时滞，因此这种强制性的金融制度变迁并不能完全反映市场的需求 。
在金融制度变迁中，即使政府放松对正规金融机构的控制，金融行业的经营特点也会造成金融服务的供给不足。首先，随着金融体制改革的深化，正规金融机构逐步成为自负盈亏的经营实体，安全性 、流动性和收益性兼顾成为其经营目标。商业银行按照商业化、市场化原则对贷款行为进行规范，信贷标准日趋严格。而民营中小企业由于信息不透明，信息不对称和道德风险比大企业要高得多。正规金融部门对中小企业群体 自然 会抑制其贷款冲动。另外，中小企业的资金需求具有“时间急、频率高、额度小”的特点，正规金融部门贷款手续繁杂，不能及时满足中小企业的资金需求，同时“频率高、额度小”的资金需求也提高了银行提供单位贷款的交易成本。
由于政府对正规金融机构的控制以及正规金融机构的经营特点，使得我国的银行信贷分配存在严重的不平等现象。据资料显示，在我国整非国有经济部门从国家银行系统中获得的贷款不足银行贷款的 20％，有组织的银行系统中 80％多的信贷都被分配给了国有经济部门。而在直接投融资中，我国资本市场的发展被定位于为国有企业改革服务，在股票发行中，有限的额度基本都被分配给国有企业，迄今为止，股票市场中，上市的民营企业不足 10％，通过发行股票筹资的比重则更低。
3 结 语
总之，在我国经济制度发生巨大变革的社会背景下，制度环境的变迁不仅生产出对非正规金融有着强烈需求的中小企业，也生产出拥有大量货币剩余的私人部门和允许多样化权利主体进行制度创新的基本的制度安排。由于正规金融制度的供给不足，金融制度供求失衡意味着现存制度下的巨大利益空间，因而孕育着巨大的制度变迁收益。为了争取现有制度安排下不能获得的外部利润，他们必然会在现有制度的边际进行金融制度创新，导致我国非正规金融最终得以产生，发展和壮大。由此可见，我 国的非正规金融具有 内生性 ，因此对非正规金融不能采取简单的取缔态度，必须通过立法途径引导非正规金融合法化，正规化，推动我国的经济发展。联系到我国经济发展面临世界性金融危机冲击的现实，政府更应当充分发挥非正规金融的优势，促进我国经济的快速增长。
参考 文献 ：
BOT与TOT的特点分析
BOT(Build-Operate-Transfer)意为建设―经营―转让，是指某私人投资者或国际财团以政府给予的特许权为基础，融资建设某基础设施项目，并在规定的时期内经营该设施，回收投资并获得利润，期满后将设施移交给政府部门或其他公营机构。
BOT融资模式的实质是将国家的基础设施建设和经营管理民营化，它对我国基础设施建设有明显的促进作用。首先，政府可以利用BOT模式吸引大量的社会闲散资金和国外资金，减轻财政负担。其次，通过BOT融资模式政府可将公营机构建设项目的风险转移到民营机构方面，避免基础设施建设普遍存在的投资失控现象。最后，BOT融资模式可在基础设施项目管理中引进先进的方法和手段，提高项目建设质量并加快建设进度，从而以更低的服务价格使社会公众受益。
TOT (Transfer-Operate-Trans-fer)是一种国际上较流行的项目融资方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。
通过比较可以看出，TOT模式的投资者在获得特许权后可直接经营项目，而BOT模式的投资者要经过建设阶段才能进入运营阶段。TOT融资模式的实质是公营机构在项目建成后可迅速回收投资，有利于扩大基础设施融资规模，提高基础设施开发效率。此外，由于项目已进行过一段时间的运营，TOT方式对于投资者来说，既消除了前期费用负担，避免了项目开发建设阶段复杂的审批程序，如征地拆迁、城市规划等，又减少了运营期风险，因而对民间资本具有较大的吸引力。
BOT与TOT相结合的融资模式
一、BOT与TOT相结合的融资模式运作流程
基于BOT与TOT的融资模式就是将TOT与BOT项目融资模式结合起来的一种融资模式，即政府通过TOT方式将已建设施的经营权在一定的特许经营期内转让给投资者，同时通过BOT方式将新建项目设施的建设与经营权在一定的特许经营期内转让给同一投资者，在特许经营期满后收回经营权。
在此期间，政府首先需要对现有的已建设施进行资产评估，在资产评估的基础上将已建设施与拟建设施一并通过公开招标方式选择投资人，投资者选定以后，政府与投资者要签两份特许协议，一是在一定特许期内转让已建设施的经营权，二是转让新建项目的建设与经营权。投资者通过与政府签订TOT特许协议取得已建设施的特许经营权，同时投资者通过与政府签订BOT特许经营协议，获得拟建项目设施的建设和运营权。政府可以将从投资者手中融得的资金用于原有职工的安置和其他项目的建设与维护，也可以将部分资金人股项目公司以BOT方式建设新的项目。投资人在特许经营期内，在政府监管之下，通过先后对新建和已建设施两个设施的运营获得收益。特许经营期满后将两个设施一并移交给政府。
二、BOT与TOT相结合的融资模式运作特点
BOT与TOT相结合的融资模式将BOT与TOT有机地结合在一起，两个看似独立的过程其实关系极为密切，充分结合了两种方式各自的特点和优点，它们相辅相成、互为补充，政府与投资者在这种融资模式下都是受益者，可以达到“双赢”的效果。而消费者也可以获得更优惠的价格和高质量的服务。
对政府来说，首先，城市基础设施建设一次性投资大，运营期间的补贴高，通过TOT模式吸引投资者购买现有的基础设施，通过BOT方式吸引投资者建设新设施，可以减轻政府的财政负担，这主要体现在两个方面：一是通过资产的转让，政府可以得到需要的一部分资金，用于建设其他的基础设施，或者偿还因建设转让的基础设施项目而背负的债务，或者安排国有企业的富余人员。二是将基础设施转让以后，每年可以减少大量的财政补贴。同时在政府财力投入不足的情况下也可以及早完成急需的基础设施。
其次，现有的基础设施往往由一个规模不小的国有企业经营管理，可能存在着冗员、历史包袱和社会包袱沉重等问题。对原有设施转让与改制同步进行，转让前就如何解决富余人员的安置确定一套切实可行的方案，并报政府批准。通过与投资人签署的特许协议可以对原有设施企业的职工进行合理安置，有利于社会稳定。
最后，由于特许经营招标运作程序复杂，专业性强，需要专业的项目咨询公司介入。如果对原有设施和新建项目分别实施特许经营招标，其运作周期会大大延长，相应的运作费用也会大大增加。将BOT与TOT相结合一次性招标选择投资人，可以大幅缩短运作周期，降低运作成本。
对投资者来说，首先，BOT方式在建设过程中可能面临的各种风险和矛盾，如建设成本超支、工程停建或者不能正常运营、现金流量不足以偿还债务等，通过TOT方式获得现有已经建成的设施特许经营权，可以尽快取得效益，相应降低了整个经营风险，使整个项目投资更容易成功。
其次，BOT新建项目在建设过程中，通过对原有设施经营可以不断发现经营中的问题，同时积累丰富的运营经验，为新建设施尽早投入运营打下良好的基础。
最后，由于基础设施项目具有自然的垄断性，一次性投资大，沉没成本高，只有依靠大规模生产才能降低单位成本，因此具有显著的规模经济性。通过将已有设施和新建设施同时转让给一个投资者经营，确保了规模生产，保证了投资者的利益。
对消费者来说，外资或私人资本通过BOT和TOT相结合方式获得基础设施的经营权后，必然运用国际上同行业先进的运营方式和经营管理方法，提高运营管理效率，降低运营成本。这将对我国的基础设施经营管理者产生一定的
技术外溢效应，使他们学习到先进的运营管理技术和经验，从而提高经营效率。基础设施运营管理效率的提高，将提高项目产品质量，降低产品的市场价格，使广大的基础设施使用者和消费者从中受益。
案例分析
通过以上分析可知，以BOT和TOT相结合的项目融资模式兼备了两种融资方式的优点，可广泛在投资规模大、经营周期长、风险大的基础设施项目中应用，尤其适用于城市污水处理项目融资。下面以淮安市城市污水处理项目融资案例说明其应用。
一、淮安市污水处理项目概况
现有污水处理设施：
1．淮安市现有四季青污水处理厂一座，为城市二级污水处理工艺，污水处理规模6．5万吨／日，经过资产评估污水处理厂厂区资产约7500万元，现有已建管网资产约为l 100万元。
2．四季青污水处理厂工程的现有负债为：丹麦政府贷款2436万丹麦克朗(需8年等额偿还完；每年两次无息还款)，国债转贷本金3200万元，2004年起五年内还清，其中2000万元年息为5．5％，1200万元年息为2．55％。所有债务约为6200万元人民币。
3．淮安排水公司为淮安市唯一的一家从事市政污水收集和处理的排水公司，资产为国有资产。
拟新建污水处理设施：
1．将要建设的淮安第二污水处理厂一座，采用A2O工艺，处理规模为10万吨／日，根据初步设计，污水处理厂厂区概算投资约为1．3亿元。
2．配套管网约为47公里，提升泵站5座，根据初步设计，管网概算投资约为1．35亿元。
资金来源：
1．淮安市政府可从国家申请到南水北调专项补贴资金6000万元。
2．需筹集资金2．05亿元，拟采用BOT和TOT相结合的融资模式，通过招商引资实施特许经营，其中四季青污水处理厂以TOT方式转让经营；第二污水处理厂以BOT方式融资建设、运营。
二、融资方案设计
采用BOT和TOT相结合的融资模式，实行“厂网分离”、“债务投资分离”，即淮安市政府将现有的四季青污水处理厂以TOT方式全部转让，淮安第二污水处理厂以BOT方式建设、运营。
淮安市政府通过公开招标方式选择投资人，由投资人单独出资组建新的项目(水务)公司，新水务公司注册资金为现四季青污水处理厂的资产评估值7500万元。新成立的项目公司首先支付给淮安市政府资金7500万元，通过和淮安市政府签署特许经营协议得到四季青污水处理厂20年的特许经营权，特许期满后将污水处理厂移交淮安市政府。
同时，新成立的水务公司与淮安市政府签订第二污水厂BOT特许经营权协议，特许期为22年(建设期2年)，特许期满后将第二污水处理厂移交给淮安市政府。水务公司通过项目建设期股东担保和资产抵押担保贷款为第二污水厂的建设筹集资金，运营期可改为两个污水厂固定资产抵押贷款方式，用于新建管网和泵站的建设。
已有管网和泵站的运营维护和需要新建的管网泵站的建设、运营和维护仍由淮安市排水公司负责，淮安市政府将把四季青污水处理厂TOT转让获得的资金和政府申请的南水北调基金交给淮安排水公司，并由其负责需要新建的配套管网和泵站建设以及今后的运营管理。原四季青污水处理厂工程的债务仍由淮安市政府负责偿还。
三、项目方案的优点
淮安市政府可通过此方案的运作达到以下的目的。
1．解决新污水处理项目的建设资金。
通过此方案，现四季青污水处理厂的全部国有资产(7500万元)可得到变现，政府可将现四季青污水处理厂的变现资金(7500万元)、南水北调国家补贴(6000万元)(如果政府得到的补贴不足，再由政府通过其他渠道来筹集不足的部分)划拨给淮安市排水公司，用于新建污水处理厂配套管网和泵站的建设。投资人可以进行再融资以BOT的方式建设第二污水处理厂，淮安市政府解决了新污水厂建设资金的问题。
2．减轻政府财政压力和市民的负担。
通过与投资人组建的新项目公司签订两个污水处理厂的特许经营协议，将两个污水处理厂交给投资人经营，建立了新的城市污水处理模式。进一步提高市场化投资与运营的效率，减轻了政府对污水处理项目的财政补贴压力。通过竞争性的公开招标方式选择投资人，通过水价的竞争使污水处理费的价格更趋合理。投资人在建设和运营污水处理厂的同时，也会提供先进的污水处理技术和设备，引进高效的污水处理厂运营管理机制和先进的管理经验，从而不断降低污水处理的成本，减轻市民的负担。
3．转让项目和改制同步进行，便于原管理人员及职工安置和身份置换。
按照淮安市政府出台的有关事业单位职工身份置换的政策，政府承担现有职工的安置和污水处理厂及排水公司的改制产生的安置和改制成本费用。原污水处理厂或排水公司的离退休人员仍由排水公司来管理，并逐月发放离退休及内退人员相关工资和其他费用。由于原排水公司和原污水厂的管理人员在污水处理厂工程建设和运行方面积累了多年丰富的管理经验，也具有多年的与地方建设和行业主管部门沟通协调的经历。所以，新成立的水务公司可以优先安排他们参加新污水处理厂的建设和污水厂的管理工作，为保证新水务公司平稳运作和维护社会稳定，新水务公司司以雇佣所有原污水处理厂的管理人员和职工，可以充分利用自己在污水处理厂方面的管理经验和先进的机制，对雇用的所有管理人员和职工再进行管理、财务、工艺技术、设备维护和分析化验等方面的培训，根据水务公司新的运营模式，重新调配人员管理结构和薪资分配机制，竞争上岗。淮安市政府通过与投资人在协议中约定，现有职工可全部得到妥善安置，改制与转让同步进行，从而保证了新水务公司的运营平稳，也达到了维护社会稳定的目的。
4．“厂网分离”是项目运作成功的巨大优势。
首先，可以吸引更多的投资人参与投标。根据国家计委、国家经贸委和外经贸部2002年3月11日颁布的《外商投资产业指导目录》的规定：城市排水管网不允许外商投资控股。淮安市政府仍通过淮安市排水公司负责管网的建设和运营。排水公司仍可从房地产或其他土地开发商手中收取城市基础设施建设费中用于排水设施的部分资金，可用于后续管网的建设。将污水管网排除在本次引资之外，不仅可以吸收国内投资商参与投标，还会吸引更多的外国投资商参与投标。同时投资人只负责污水处理厂的建设和运营，大大降低了项目公司的建设和管理难度，引资过程也会吸引更多的投资人参
与。
其次，降低的投资人的风险。由于影响城市排水管网建设投资和施工的因素有很大的不确定性，如房屋拆迁、道路恢复补偿、地下水影响、复杂的地质情况以及其他地下管线的干扰和影响等，也增加了投资人的风险，它们会影响将来的实际建设投资，使投资商报价和建设非常困难。“厂网分离”不仅降低了投资人的建设风险，而且避免了污水处理厂和管网运营年限和折旧年限的不统一。因为管网的使用和折旧年限可高达50年，而污水厂的折旧和特许经营年限一般20－30年左右。对于污水处理成本测算和污水处理费的测算都造成很大困难，引资将管网排除在外避免了污水处理厂和管网运营及使用寿命年限不统一的问题，便于测算污水处理的成本和价格，使投资人易于确定BOT建设工程报价。同时在新污水处理厂建设期间，通过对原有的污水处理厂的运营不仅可以及早收回投资，而且在经营过程中为新建污水处理厂尽快顺利投入运营提供宝贵的经验，从而降低了投资人的运营风险。
第三，可加快项目建设进度。由于原有污水处理厂和新建污水处理厂一并通过招标选择投资人，不仅节约了运作成本，而且也大大缩短了运作时间，加快了项目进度。污水处理厂和管网泵站分别由投资人和淮安市排水公司来建设和运营，使项目设计结构相对简单，易于此项目的操作。淮安市排水公司利用所得资金进行管网泵站的建设，它们更容易协调管网建设中与市政各个部门的关系，加快管网的建设速度。项目公司可完全摆脱管网建设过程中的各种干扰和影响全力以赴进行技术性比较强的污水厂融资和建设，大大加快了整个项目的进程，保证工程的质量。
5．“债务投资分离”有利于项目运作。
“目前因为沉淀资金散落在不同的系统里，没有任何一个部门清楚总体沉淀规模。”有专业人士表示。
从已公开的统计信息来看，只有审计署公布的数据，以及央行最新数据显示，截止到今年5月份，政府存款为3.2万亿。
此外，存量资金该如何界定，问题的症结何在，记者得到的答案也是众口不一。于是随着本期专题采访的进展，记者逐渐对“盘活财政存量资金”形成这样的印象，除了政策导向本身很明确外，与之相关的成因、数量以及未来改革的着力点，均呈现出开放式求解。
规模界定
记者联系的东部某市财政局工作人员表示，他们将财政结转结余资金视为存量资金。而同样的问题在西部某市财政局工作人员那里得到的答案则是，“我们自己的钱每年完成预算都很紧张，甚至还不够，如果有钱都是从上面来的。从基层的角度看，东西部地区在存量上的差别应该比较大。东部经济相对发达的大省可能专项资金少，自身的压力就比较大，那就是结构调整的问题。我们中西部地区主要是专项，大概占（财力收入的）70-80%。我们的存量也主要在专项转移支付。”
另外还有业内人士认为，现有存量资金分散在不同系统里，包括各种开设在商业银行里的财政专户上的存量，央行国库单一账户上的存量，还有部分供应商在银行账户上的存量资金等。在不少地方，公共投资项目由私人负责运作，有些项目并未开工，或者严重延期，但项目款已经拨付到他们账户上，这些未用出去的钱，应属于财政资金的范畴。
要规范和管理这些资金，该人士建议，未来最好能统一到国库单一账户上。对于这一观点，中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说，“现在说的盘活财政存量，我所理解的主要是国库里的这些资金。国库外的资金就涉及到专户的问题，按照有关法律的规定，比如《社保法》规定社保肯定是要设专户的。此外还有一些比如学校收的学费，也肯定是要以专户的形式存在。这些专户涉及的是怎么样规范管理让它们高效的问题，没有必要一定要把它们纳入到国库里来。”
对于众说纷纭的财政存量资金，广东省财科所所长黎旭东认为，存量是与增量相对应的概念，所谓增量就是每年新增财力，存量就是资金已经安排了的，过去有的，今后还要有，也就是说前一年的增量资金额度到了第二年就变成了存量的概念。如果是上一年度预算安排了，但是钱没用出去，指标还在，结转到下一年继续用，把这个结转资金当作存量资金是不合适的，因为毕竟预算指标已经安排出去了，只是没用完，进行结转。很多人把这个概念当作财政存量资金，是错误的，而且这个资金在当前的财政分配和管理方式上是盘活不了的，除非这个指标从一开始就安排错了。现在有种说法是大量存量资金趴在国库的账面上，这说的是分配出去的专项资金在事情干完了之后的结余资金。现在说的所谓的“存量资金”指的是这类结余性质的资金。只要界定事情已经干完，结余资金收回重新安排这是顺理成章的事情。如果每年的结余资金有很大的量，这只能表明预算分配完全没有章法。
路径选择
对存量的理解不同，其所揭示的背后成因不同，如何盘活存量的手段也就不同。
上文中的东部某市财政局工作人员解释当地财政存量资金成因时指出，“预算编制是根据预期事项而研定，预算执行是根据实际情况而施行，年初预计和年中执行的差异形成一对难以避免的矛盾，这必将存在结余和结转资金。比如：财政资金是按进度拨款，而一些项目建设进度比原计划慢，或中途暂缓执行，就造成了各单位在资金使用时因进度慢等问题暂时出现年底户头结余。因此，在年初编制预算和下半年调整预算时，要认真清理并统筹安排结余和结转资金。对于结余资金，要一律收归财政，统筹安排使用；对于结转资金，要视实际情况科学处理，该收回的要收归财政，再统筹安排使用。这就是盘活财政存量资金。”
“中国保留了大量的专项转移支付，不仅资金量大，而且涉及部门非常多，几乎所有的中央部委都会涉及到专项资金的分配。这样至少造成四种后果：首先是程序多、环节多。其次是进度慢。为什么前两年总说支出进度慢，年底突击花钱。其实不是这样，而是钱大部分都是年底才拨到地方。第三是指向不明确，经过层层上报再层层审批，可能当时报项目的想法发生了变化，或者项目因为条件的变化而发生变化，到了地方可能就没有办法执行或者执行起来就不是那么快。第四就是资金部门化，既不让你整合，又不允许拿其他资金做配套。地方有的时候报项目想的是不管怎么安排，先争取下来再说，所以报的时候就有水分，争取来了之后因为是有水分的项目，实施起来又很困难，类似种种，大量专项都预存在国库上。所以我感觉中央这次提出盘活财政存量是要解决以往专项比重过大，项目过细，程序过繁杂，各个部门权力过大这些互相都是有关联性的问题，而核心问题就是转移支付结构的调整，慢慢向均衡转移支付过渡，专项越来越少，这个问题就可以解决了。再把主动权放在地方各级政府，地方结合当地实情统筹安排。”西部某市财政局工作人员说。
不过在政策的顶层设计之外，地方实践过程中会遇到一些问题。有地方财政局工作人员向记者透露，“一是部分结转资金不能盘活。比如：按进度拨付的工程款，若工程未完工，结转资金需继续用于该工程项目支出；年内来不及结算的项目资金待第二年结算后支出；有些政府采购项目下达时间晚且数额大，必须经多方论证、审批及订货，运作时间长使得当年无法完成，需要结转下一年支出；还有一些规定使用用途的基金结转支出也不能用于盘活，如：残疾人就业保障金、水利基金、公益金等。二是有些资金财政已拨付给预算单位，因种种原因沉淀在单位资金账户，但财政不能收回盘活。比如，年内来不及结算的项目资金；欠职工及业主单位的款项；欠缴税费、工会经费、医保、住房公积金等；有指定用途且年内马上就要实施的项目资金；已进入政府采购程序，但未完成的采购款。”此种表述部分印证了前文中广东省财科所所长黎旭东的观点。
地方行动
在原则上属于可以盘活的财政存量资金有哪些？某地财政局工作人员向记者列举了以下三种情况：首先是项目已经完成，或者因故终止，剩余的指标可收回，用于重新安排预算支出。第二种情况是部分资金因多种原因无法分配和落实到具体的单位和项目上，或无法实施的项目结转指标，可收回用于重新安排预算支出。还有一种情况是已形成的结转项目，确实无需支出或已无法支出的，或者结转期限超过一年以上的，原则上可以收回用于盘活。
如今，据记者了解到的情况，不少地方已经对盘活财政存量资金有了总体思路。
国务院提出盘活财政存量资金的要求后，财政部随后了《财政部关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》，并要求各地方财政部门在7月底编制出相关方案。日前，记者联系了山东省财政厅，了解到，当地在7月底之前，以红头文件的形式公布了《关于压减财政结余结转盘活财政存量资金的通知》。
记者看到这份《通知》从5个方面进行了具体部署。其中在加快公共财政预算执行进度方面规定，对年初预算已经确定的项目，要抓紧组织实施，加快资金支付；对未确定项目的专项资金，要分科目、分项目予以全面清理，及时做好资金分配方案的细化和指标下达工作，超过规定时限仍未落实到具体单位的，除据实结算项目外，财政部门应收回总预算用于其他急需项目。对据实结算和以收定支项目，可采取先预拨、后清算的方式，加快资金拨付。同时规定，要健全完善支出进度通报分析制度，省财政厅将按月通报各市及省财政直接管理县（市）预算支出进度情况，并将支出进度情况纳入全省财政管理工作绩效考评体系，年终进行考核奖惩。对省直部门支出进度实行重点督查，并将部门支出进度情况作为省级部门预决算编制评比的重要内容。
在清理、压减财政结余结转资金方面。对市县财政结余结转资金，经清理确认属于已无法支出或无需支出的，要收回总预算统筹安排；确需继续保留的，要尽快分解下达到具体部门单位和下级财政部门，督促其加快执行进度；对执行进度缓慢、年底有可能继续形成较多结余或结转的项目，要及时调整用于其他急需的支出项目。对压减结余结转成效较好的市县，省财政将给予适当奖励；对年终结余结转资金仍在增加的市县，将酌情减少下一年度转移支付资金。对省直部门结余结转资金，要分单位、分项目排查分析，分门别类提出处理意见。对基本支出结转资金，要首先用于增设机构、增编增人等产生的人员和公用经费支出；对项目结余结转资金，省财政将加大统筹力度，合理压缩部门下年度财政拨款预算。并规定从今年起，省直部门在国库结转两年以上的项目资金，要一律收回省财政。
在加强政府性基金预算执行管理方面。对国有土地使用权出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、城市基础设施配套费、车辆通行费、公益金等安排的支出，要提前做好项目论证工作，及早制定项目支出计划，简化项目审批流程，提高审批效率，有效加快项目实施进度。各级财政部门从土地出让收益集中用于教育、农田水利建设等方面的资金，要及时分配下达，抓紧组织落实到具体项目。
在规范国库资金管理方面除了要全面落实国库集中支付制度，并进一步精简压缩专户数量，强化财政专户结余资金管理，加大专户资金统筹力度外。还提出要建立财政暂付款回收机制和责任追究机制，全面清理消化历年暂付款挂账，该核销的要按程序尽快核销，违规占用的要及时清理，该收回的要及时收回，保障预算支出需要。
在保障资金安全方面提出，规范权责发生制管理，除国库集中支付结余和国家统一规定的事项外，不得擅自扩大按照权责发生制列支的范围，不断提高预算执行的及时性、有效性、安全性。
此外，福建省某市也提出要借助国库集中支付系统和财政支出绩效评价试点，进一步加大对分散沉淀在各部门各单位结余结转资金的调控管理力度。在每年年初预算安排时，根据各预算单位年终结余的情况，对冲核减第二年的预算安排。对各部门超过两年、因特殊原因已不需支出或无法支出的结转结余资金，在预算中，优先调剂用于安排本年度项目支出或由市财政视情况追减收回，以减轻当年度财力缺口的压力，并以此作为财政支出预算绩效评价的依据。
“存量”指向
盘活后的财政存量资金该怎么使用？这也是各界普遍关心的问题。此前有业内人士提出，此次盘活存量重点强调的闲置、沉淀财政资金即财政间隙资金，主要为各级财政公共财政专户、非税收入专户、专项支出专户等各个财政资金专户中的闲置存款。此前该部分资金除了许多地区用于当地经济发展建设外，亦有部分地区将其用于资金增值，包括与金融机构签订协议实现间隙资金定存最大化等。而在当前收入紧张态势下，间隙资金已经越来越受地方财政重视，成为地方财政缓解资金困难、防范债务风险和支持重点项目的新关键。专家表示，根据相关要求，未来财政间隙资金也将进入地方棚户区改造、城市基础设施等民生基础项目的总计划中，并发挥更大作用。
