[关键词] 当代市场社会主义 银行监督 企业模式 启示
市场社会主义是国外一个多世纪以来探索“社会主义”与“市场经济”兼容的理论成果，在东欧市场社会主义模式产生之际，逐步分野为两种主要模式即：传统市场社会主义与当代市场社会主义。在两大模式博弈与矛盾的进程中，当代市场社会主义模式最终取代了传统市场社会主义模式。当代市场社会主义理论家曾设想运用“银行监督”经营企业的模式，探索国有企业改革，但理论界关于这个方面的探索尚有不足。因此，有必要从比较借鉴的角度评介市场社会主义的“金融监督”的企业微观管理模式，以期对我国市场微观主体的构建有所突破，拓宽我国国有企业改革的理论思路。
一、“中心银行”监督管理企业的模式
利用中心银行监督管理企业的经营模式主要借鉴了资本主义国家如日本等银行作用的发挥而设计的一种模式。主要是“经理经营型”市场社会主义模式为了实现企业利润最大化而提出的模式设计。
1.巴德汉的“中心银行”管理模式
第一，模式提出的主要依据。著名市场社会主义理论家巴德汉认为，社会主义国家的国有企业普遍存在“软预算约束问题”。所谓“软预算约束问题”即国有企业预算约束的软化。包括软税收制度、国家对企业补贴、软信贷制度、国家制定价格等。这样企业发展就可以不考虑利润，因为价格是由企业或国家制定，就能够通过价格转嫁企业亏损；通过软信贷制度就可以放心使用贷款而不关心利息与责任问题；通过软税收制度可以获得国家税收的扶持；通过国家补贴就可以不考虑企业的经营状况而把企业负担留给国家。这是社会主义国有企业发展的障碍，企业缺乏积极性、主动性。据此，他认为，要改变社会主义国有企业的这种预算制度，必须强化预算约束。他把问题的着眼点放在银行方面，首先硬化约束银行的制度而影响企业的预算约束制度。
第二，模式的主要特征。巴德汉设计的银行监督模式主要借鉴了日本的“主银行”模式。他提出：“所有公共企业仿照日本的Keiretsu被划分为集团。每个集团中的企业与一家主要银行相联系。银行负责为其集团内的企业筹集资金，并负责监督它们的经营。一个集团内的各个企业相互拥有股份，一个企业把从其他企业得到的红利分给它的工人们。”通过银行为企业提供资金并监督资金利用以及收益等情况，解决“软预算约束问题”，促使集团和银行都会以企业利润最大化为目标。
2.“罗默的中心银行”经营模式
第一，“证券经济”的提出。美国著名市场社会主义理论家罗默也曾经提出了“银行监督”企业的模式。他主要是运用“证券经济”的形式由银行实现“股票市场与监督制度结合”的制度。所谓“证券经济”就是用“证券股票”模仿资本主义股票市场，实现企业经营效率与合理社会分红的目标。核心是政府把社会财产以“证券”的形式分配给成年公民，公民用“证券”去“购买合股投资公司的股票，合股投资公司再去购买企业的股票。”通过“合股购买”，公民实现对企业的投资控制，参与企业的分红与企业的管理等。在这里合股投资公司是由“银行”来充当的，通过这个中心银行实现对企业的经营管理。
第二，完善银行监督企业的机制。罗默提出了银行、企业互相监督的模式，完善了银行监督企业的机制。他提出：在这种经济形式中，“企业将围绕数量很小的主要银行组织起来，就像日本的集团中那种情况。主要银行将主要负责汇合贷款协议以便为其集团中的企业经营提供资金；与此相应，主要银行负责监督这些企业。”保证企业能够实现利润最大化，充分利用银行提供的资金，以确保资金的回报率。
第三，完善银行自身的监督机制。为了保证银行本身能够履行监督职能，解决“谁来监督监督者”的问题，罗默提出：“银行摆脱政治控制应该由一系列法律的和经济的措施来保证；银行会在国家与企业管理之间构成一种经济责任健全的机构。” 他认为，“应该有一些宪法规定，准许银行在相当大的程度上独立于国家控制”。从法制层面上解决银行自身的监督问题。为了保证银行经理努力工作，应该把经理人员对“个人名誉的关心”作为“政治压力”，确保经理人员不会“过多地宽恕坏的贷款者或容忍不履约的企业”；把“刺激特征作为银行薪金结构的一个组成部分”，实现对经理阶层监督；从制度层面上保障银行自身的工作激励问题。
第四，完善了银行的竞争环境。引入国外竞争机制，敞开“国际性竞争的大门”以利用“国外的竞争”来“检查机构监督中的疏漏”；银行巨额投资应该有“一种广为人知的事先协议”，如果企业不能按事先协议的目标完成，“这些协议应该强制清理”；“银行股份的某些重要部分不应该由政府持有”，而应由“养老基金会、保险公司”等其他机构持有，以摆脱“国家政治压力”的控制。从外部环境方面完善了银行的竞争机制。
总之，通过这些措施，成功解决了银行、经理、国家，以及企业之间的监督与被监督，确保“银行监督企业”的管理机制完善。
二、“银行监督合作社”的经营模式
银行监督合作社的经营模式主要是由“合作制市场社会主义模式”与“经济民主型市场社会主义模式”提出的模式设计。主要目的是通过银行监督合作社对资金的利用，对合作社这个企业微观主体进行的一种约束，既保证了银行自身资金的收益率，又促使企业提高生产经营水平，解决合作社固有的资金不足问题。
1.埃斯特林的“类银行”机制
英国“合作制”市场社会主义理论家埃斯特林认为：“合作社”本身存在一种固有的缺陷即资金投资不足问题。因为合作社的工人由于担心企业过大，资金收益不高，或者旧员工担心出现新员工“搭便车”行为，他们不愿意把资金过多投放在合作社企业内部，导致资金不足问题出现。为了弥补这一缺陷，他提出：“开发新的且有利可图的企业，将资源从低生产率行业转向高生产率行业――组建有利可图的公司、关闭亏损的公司”，这一职能应该“赋予一家独立的机构，”通过具有市场导向的机构弥补合作社企业的不足，减少合作社企业的风险、资金等问题。这些机构就是“类似于银行的机构，由它借贷金融资本、监督现有合作社的运作情况，并为它们的新的基金寻找新的出路等。”这种机构的性质就“类似于蒙德拉贡的安排方式；在这种安排中，蒙德拉贡中央合作社银行――劳动人民储蓄所”所起的作用。这也与“欧洲银行模式”一致；在这种模式中，监督功能和企业家功能不是通过英美的股票市场，而是通过集权化的中央银行体制来加以实施的。”表明了运用银行提供资金与监督机制以弥补合作社不足问题的主张。
2.施威.卡特的“银行”机制
美国著名“经济民主型”市场社会主义理论家施威.卡特在探讨自己的“经济民主”市场社会主义模式时，也把银行作为资金管理、投资，以及监督合作社企业的主要工具，充分看到了银行的积极作用。
第一，银行的资金投资功能。施威.卡特很清楚认识到银行在资金投资方面的重要作用。在构建“经济民主”市场社会主义模式时，他明确提出：“经济民主”市场社会主义模式与“在罗默模式中一样，新的投资资金主要来自于银行，银行是公共的而不是私人的机构。”银行的作用主要体现在管理合作社资金、投资新企业等方面。公共银行“通过向企业收税而不是通过‘诱使’个人储蓄来产生投资基金”，从而获取投资基金的方式以及负责管理资金的利用方式，因其属于公有而不必向个人支付利息。然后再把“这种投资基金返回到以每个人为基础的共同体（因为每个人都有权利）。这样资本也就流向了人民所在的地方。人民不是被迫追随资本的流向。一旦投资基金到了共同体，那时它们就要被‘贷’给共同体的企业，或‘贷’给想要开办新企业的集体，这种贷款是通过公共银行网络进行。
第二，银行监督企业的功能。施威.卡特同样很清楚认识到银行对于企业的监督作用。为了解决企业创新的问题，他主张发挥银行监督管理企业的模式，他提出：“通过让地方银行建立企业家的分部以寻求新的投资机会，并为对发展新企业感兴趣的集团提供技术帮助和启动资本。”这些论述表明，经济民主市场社会主义在模式探讨时，看到了银行作为资金管理与投资的重要作用。
三、结论和启示
市场社会主义提出的银行等金融机构监督企业以及自身监督的探索，具有一定得现实意义。据此，我们可以得出结论：为了进一步深化国有企业改革，我们必须充分发挥包括“银行”在内的一系列金融机制的监督作用。同时我们也能得出如下一些启示:
1.完善银行自身的监督机制
我国传统的银行大多为国家所有，银行的活动包括存款、贷款、利息、利率、补贴、资金流动等基本是政府说了算，银行本身缺乏根据市场信息进行活动的权力。因此，银行等金融机构的发展受到国家严格的控制，没有成为独立发展的实体，缺乏自主性、积极性。致使银行本身的管理机制存在很多漏洞，如经济腐败、不良贷款等问题。尽管已经提出了一些关于金融制度改革措施，试图改变金融制度存在的漏洞，适应社会主义市场经济的需求。但我们的改革毕竟刚刚起步，这些问题并没有得到彻底的解决。因此，市场社会主义提出的“监督监督者”的模式可以拓展思路，充分发挥银行金融机构的监督与资金提供作用，保障企业与社会主义市场经济健康发展。
2.强化银行对国有企业的监督
传统银行与国有企业都属于国家的经济实体，银行与企业的关系都是政府说了算。因此，银行与企业的关系非常微妙，不是监督与被监督关系，而是共同利益拥有者。从企业角度看，企业的资金应该由银行来提供，至于能提供多少、提供给哪个企业、资金的用途、使用收益率、还款时间、还款方式等问题不是银行能决定，基本上要依靠政府与部门领导人定夺。因此，企业没有什么后顾之忧，更没有必要担心企业的经营效率，一旦出现企业效益不佳的情况，政府出面与银行沟通，结果可能会形成呆账、滞账而由政府负责。银行和企业都没有什么损失，但却给企业的发展与国有资产造成严重损失，这就是所谓的“软预算约束问题”。从银行角度来看，既然我的职能是按照政府指令为企业或部门贷款，就根本没有必要考虑经营效率问题与资金使用监管情况，银行与企业、资金贷出与使用单位脱离关系。另外这些问题还会产生银行部门与企业的拉关系、谋私利等的腐败现象。
金融制度改革以来，应该说我们取得了不少成绩，贷款审查制度、担保制度、延期支付问题、审批制度等的健全。但这些问题并没有得到彻底解决，如银行对国有企业的倾斜、不良贷款问题、银行对企业的监督机制不健全等。因此，必须不断加强银行对企业的监督，完善监督功能，真正实现企业与银行的互动，迫使国有企业提高资金利用率，实现银行对企业的监督功能。
参考文献:
[1](美)约翰.罗默著 余文烈等译:社会主义的未来.重庆出版社，1997版，第44页
[2](美)约翰.罗默著 余文烈等译:社会主义的未来.重庆出版社，1997版，第45页
[3](美)约翰.罗默著 余文烈等译:社会主义的未来.重庆出版社，1997版，第69
[4](美)约翰.罗默著，余文烈等译:社会主义的未来.重庆出版社，1997版，第71页
[5](美)约翰.罗默著 余文烈等译:社会主义的未来.重庆出版社，1997版，第70-71页
一、现行财政监督机制存在的问题
(一)监督内容和方式仍以直接检查为主，针对事后的财务会计结果进行处理，缺乏事前事中监督。由于缺乏事前监督，单位出于对自身利益的考虑，以争投资、上项目为目的，只注重争取建设资金，对于项目立项可行性、投资收益、偿债能力等问题缺乏足够的科学论证，因而在项目建设过程中出现预算不足等问题，影响了财政资金的使用效益。监督滞后于财政管理，不能对整个资金使用过程进行全方位监督，因此使财政管理中许多不应发生的问题发生了，而且有些违纪问题触目惊心：截留、挪用、支出效益不高、损失浪费等问题诸多，有的甚者连人民的“保命钱”社会保障资金也敢挪用。
(二)财政监督偏重微观监督，忽视宏观监督，已与现行的财政职能转变不相适应。随着社会主义市场经济体系的确立和完善，政府与企业之间的利益分配主要通过税收来调整，财政将由微观管理向宏观调控转变，对企业财务收支管得过死的状况应该改变，对企业财务决算的审核要逐步交给中介机构来完成，今后财政监督工作应主要强化对预算执行、国民收入分配等方面的宏观监督。这就要求我们的财政监督的思路、方式、手段也要随之发生根本性变化，以行政事业单位违纪类型为例，真正属于财务会计处理上的问题属于少数，而违纪的实质在于部门、单位领导行政决策、行政行为的违纪，如：擅自立项收取基金，挪用专项资金等，而对这种行政违纪，再采用经济处罚手段，就难以发挥监督制约作用。
(三)财政监督绩效的考核指标弊端严重。长期以来，对财政监督机构的考核指标是以组织收入为主，也就是以入库额多少为评价指标，这样造成了现行财政监督存在着重检查，轻整改，重罚缴，轻堵漏，监督检查与规范管理相脱离。一方面监督机构认为处罚数额越大，监督成效就越突出，从而把查处违纪行为作为财政监督唯一的工作内容；另一方面被查单位感到监督检查只是罚款了事，这就促使被查单位在违纪风险与成本和违纪“收益”之间权衡得失，认为查着了是你的，查不着是我的，抱着一种侥幸心理，这也是出现边查边犯，屡查屡犯问题的主要原因。
(四)监督与管理相脱节。目前，财政职能部门尚未与监督机构建立规范、畅通的沟通方式和制度，致使监督机构不能准确掌握各项财政资金的拨付情况及有关文件和会议精神，使监督检查工作经常处于被动地位，降低了检查工作的效率和准确性、权威性。
(五)财政监督立法严重滞后。建国以未，财政立法取得了显著成绩，相继颁布了《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等财政法律、法规，使财政运行中一些重大领域基本做到了有法可依，为促进改革开放和社会主义市场经济的建立发挥了重要作用。但从整体上看，财政立法严重滞后，迄今尚无一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面作出专门规定的法律。我国各级财政部门开展财政监督工作时，至今还是依照国务院1987年颁布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》和财政部于1998年制发的《财政检查工作规则》等规章和规范性文件进行。由于没有将财政监督提到足够的立法高度，因而财政监督地位得不到法律保障，在执法上存在着尺度偏松、手段偏软等问题，严重影响着财政监督的权威性和成效。
二、建立新型的财政监督机制
建立适应市场经济的财政监督机制是一项涉及多方面工作的制度创新。回顾财政监督工作的实践历程，我们认为，要适应新形势的要求，建立新型财政监督机制，必须抓住以下几个关键：
(一)加快财政监督立法进程，建立健全监督约束机制。研究制订《财政监督法》以及完善各项财政、预算、税收和国有资产管理法律法规，初步建立适应社会主义市场经济需要的财税法律框架和财政监督法律体系，把财政监督工作纳入法制化轨道，使财政监督工作真正做到有法可依，依法办事。
(二)监督方式要有所创新。改变单一的事后检查型的监督方式，采取事前预警、事中监管、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法，形成日常监督与专项监督并存的新格局。
一是事前预警。对项目立项的合理性进行论征。在财政资金使用中，项目前期准备不足的现象大量存在：有的项目工程概预算与实际资金需要差别很大，资金缺口无从解决；有些地方反映拿到资金感到措手不及，来了钱不知道是干什么，来了钱不知道是给谁的。因此，财政监督机构要参与项目立项工作，对项目的论证过程的可行性提出合理化建议。二是对项目借款的偿还能力进行论证。财政监督部门要落实还贷资金是否有可靠来源，督促使用财政资金的单位对还贷资金作出具体规划，测算各方面的财力和资金来源，制订出具体的还贷计划。
二是事中监管。财政工作要一手抓好分钱，一手抓好管钱，两手都不能软。财政部门对提高财政资金使用效益有着不可推卸的监督职责，必须睁大监督的眼睛，监督跟着资金走，财政资金分配到什么地方，财政就必须监督到什么地方，建立跟踪监督机制，随时掌握预算单位资金增减变动情况，对资金的去向和使用实行有效的监督检查。财政监督要筑起一道坚不可摧的防范违规违纪与损失浪费的屏障，以确保财政资金的安全运行与高效使用。
三是事后评价。建立资金使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作。
一、现行财政监督机制存在的问题
(一)监督内容和方式仍以直接检查为主，针对事后的财务会计结果进行处理，缺乏事前事中监督。由于缺乏事前监督，单位出于对自身利益的考虑，以争投资、上项目为目的，只注重争取建设资金，对于项目立项可行性、投资收益、偿债能力等问题缺乏足够的科学论证，因而在项目建设过程中出现预算不足等问题，影响了财政资金的使用效益。监督滞后于财政管理，不能对整个资金使用过程进行全方位监督，因此使财政管理中许多不应发生的问题发生了，而且有些违纪问题触目惊心：截留、挪用、支出效益不高、损失浪费等问题诸多，有的甚者连人民的“保命钱”社会保障资金也敢挪用。
(二)财政监督偏重微观监督，忽视宏观监督，已与现行的财政职能转变不相适应。随着社会主义市场经济体系的确立和完善，政府与企业之间的利益分配主要通过税收来调整，财政将由微观管理向宏观调控转变，对企业财务收支管得过死的状况应该改变，对企业财务决算的审核要逐步交给中介机构来完成，今后财政监督工作应主要强化对预算执行、国民收入分配等方面的宏观监督。这就要求我们的财政监督的思路、方式、手段也要随之发生根本性变化，以行政事业单位违纪类型为例，真正属于财务会计处理上的问题属于少数，而违纪的实质在于部门、单位领导行政决策、行政行为的违纪，如：擅自立项收取基金，挪用专项资金等，而对这种行政违纪，再采用经济处罚手段，就难以发挥监督制约作用。
(三)财政监督绩效的考核指标弊端严重。长期以来，对财政监督机构的考核指标是以组织收入为主，也就是以入库额多少为评价指标，这样造成了现行财政监督存在着重检查，轻整改，重罚缴，轻堵漏，监督检查与规范管理相脱离。一方面监督机构认为处罚数额越大，监督成效就越突出，从而把查处违纪行为作为财政监督唯一的工作内容；另一方面被查单位感到监督检查只是罚款了事，这就促使被查单位在违纪风险与成本和违纪“收益”之间权衡得失，认为查着了是你的，查不着是我的，抱着一种侥幸心理，这也是出现边查边犯，屡查屡犯问题的主要原因。
(四)监督与管理相脱节。目前，财政职能部门尚未与监督机构建立规范、畅通的沟通方式和制度，致使监督机构不能准确掌握各项财政资金的拨付情况及有关文件和会议精神，使监督检查工作经常处于被动地位，降低了检查工作的效率和准确性、权威性。
(五)财政监督立法严重滞后。建国以未，财政立法取得了显著成绩，相继颁布了《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等财政法律、法规，使财政运行中一些重大领域基本做到了有法可依，为促进改革开放和社会主义市场经济的建立发挥了重要作用。但从整体上看，财政立法严重滞后，迄今尚无一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面作出专门规定的法律。我国各级财政部门开展财政监督工作时，至今还是依照国务院1987年颁布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》和财政部于1998年制发的《财政检查工作规则》等规章和规范性文件进行。由于没有将财政监督提到足够的立法高度，因而财政监督地位得不到法律保障，在执法上存在着尺度偏松、手段偏软等问题，严重影响着财政监督的权威性和成效。
二、建立新型的财政监督机制
建立适应市场经济的财政监督机制是一项涉及多方面工作的制度创新。回顾财政监督工作的实践历程，我们认为，要适应新形势的要求，建立新型财政监督机制，必须抓住以下几个关键：一)加快财政监督立法进程，建立健全监督约束机制。研究制订《财政监督法》以及完善各项财政、预算、税收和国有资产管理法律法规，初步建立适应社会主义市场经济需要的财税法律框架和财政监督法律体系，把财政监督工作纳入法制化轨道，使财政监督工作真正做到有法可依，依法办事。
(二)监督方式要有所创新。改变单一的事后检查型的监督方式，采取事前预警、事中监管、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法，形成日常监督与专项监督并存的新格局。
一是事前预警。对项目立项的合理性进行论征。在财政资金使用中，项目前期准备不足的现象大量存在：有的项目工程概预算与实际资金需要差别很大，资金缺口无从解决；有些地方反映拿到资金感到措手不及，来了钱不知道是干什么，来了钱不知道是给谁的。因此，财政监督机构要参与项目立项工作，对项目的论证过程的可行性提出合理化建议。二是对项目借款的偿还能力进行论证。财政监督部门要落实还贷资金是否有可靠来源，督促使用财政资金的单位对还贷资金作出具体规划，测算各方面的财力和资金来源，制订出具体的还贷计划。
二是事中监管。财政工作要一手抓好分钱，一手抓好管钱，两手都不能软。财政部门对提高财政资金使用效益有着不可推卸的监督职责，必须睁大监督的眼睛，监督跟着资金走，财政资金分配到什么地方，财政就必须监督到什么地方，建立跟踪监督机制，随时掌握预算单位资金增减变动情况，对资金的去向和使用实行有效的监督检查。财政监督要筑起一道坚不可摧的防范违规违纪与损失浪费的屏障，以确保财政资金的安全运行与高效使用。
三是事后评价。建立资金使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作。
一、开展财政同步监督工作的做法和成效
针对财政收支大幅增长使财政管理面临的风险日益突出，财政监督力量严重不足、监督与管理“两层皮”等问题，省财政厅以科学发展观为指导，着眼推动财政监督工作创新发展，着力解决监督工作中的突出矛盾，对财政监督工作进行了深入分析和统筹规划，提出了同步监督理念，明确了同步监督工作思路，并付诸实施。
（一）以理论研究为重要支撑，着力树立同步监督理念。省财政厅站在全局的角度，加强理论研究，基本形成了包括概念、理念、思路、格局、体系在内的一整套同步监督理论框架，对指导同步监督实践起到了重要作用。所谓同步监督，即以财政部门各业务机构和专职监督机构为主体，把财政监督融入财政管理各个环节，对所有财政资金从预算编制、执行，到使用结果进行及时有效的全过程监督。可以将同步监督理念概括为“三同”，即监督与管理同步；监督与预算编制、预算执行、决算编报同步；监督与资金流向、流程和使用结果同步。同时，确立了“理顺监督主体、明确监督范围、改进监督方式、强化监督措施”的同步监督工作思路。在监督主体上，明确财政部门各业务机构与专职监督机构同为监督的主体，业务机构及其工作人员在工作中要自觉发现业务管理中存在的问题，主动及时进行纠正；在监督范围上，将财政业务工作的各个领域、各个环节及所有财政资金全部纳入监督范围，财政资金运行到哪里，财政监督的触角就要延伸到哪里；在监督方式上，充分利用业务机构直接管理资金和专职监督机构参与预算编审及监督预算执行的便利条件，对预算编制、执行过程及资金使用结果进行全过程监控，使财政监督真正实现事前、事中、事后的全过程监督；在监督措施上，既强调各业务机构要加强制度约束和对预算单位的日常监督，又强调专职监督机构对各业务机构资金分配管理的再监督。形成业务机构监督与专职监督机构监督的有机结合，实现对预算编制与执行的有效制衡。与此同时，加大了财政同步监督的组织领导和推进力度，积极引导财政干部把思想和行动统一到同步监督理念和实践上来，确保正确理解和高效执行同步监督机制，切实提高监督检查的业务水平。
（二）以制度设计为基本立足点，着力构建同步监督机制。在组织财政同步监督工作中，省财政厅以制度建设为切入点，注重顶层设计、强调务实管用。2012年以来先后制定印发了《关于进一步树立财政大监督理念，构建财政同步监督格局的意见》、《财政同步监督工作规则（试行）》、《财政监督检查操作规程（试行）》、《财政同步监督工作问责办法（试行）》等制度文件，初步形成了以一个“决定”为统领、十个“配套文件”为支撑的同步监督制度体系，涵盖了工作指导、职责分工、规范程序、考核问责等方方面面，为构建财政同步监督机制提供了有针对性和可操作性的制度保障。各市县财政部门也都参照省财政厅做法并结合本地实际，制定出台了内容详细、可操作性强的同步监督制度。
（三）以明确职责为主攻方向，着力落实同步监督责任。省财政厅立足于增强同步监督的整体效能，以预算编制、预算执行、决算编报等财政业务为主线，划分了各业务机构与专职监督机构的同步监督职责分工。各业务机构主要是结合自身工作职能和业务特点，加强制度约束、日常监督、专项检查和绩效评估；专职监督机构主要是负责财政同步监督工作的综合管理和组织协调，并开展专项检查、绩效评估和再监督。同时，还进一步细化了各业务机构的监督责任。有预算收支管理职责的业务处对分管预算单位或服务对象的财政财务管理活动开展事前审核、适时监控、跟踪问效等日常监督；对财税法规政策执行情况和财政财务会计管理事项开展专项检查；对资金分配、使用所取得的效益开展绩效评估。预算、国库等预算综合管理业务处，通过预算编审、支出动态监控和专项检查方式，对预算单位预算编制、执行、决算情况实施再监督。在此基础上，又具体明确了各处室内部各岗位同步监督职责，使财政监督落实到处室、落实到岗位、落实到人头。与此同时，还实行了同步监督“一把手”工程、同步监督工作问责制，并采取打分制对相关处室同步监督工作开展情况进行考核。
（四）以提高实效为根本目的，着力深化同步监督成果。四年来，省财政厅各业务机构及其工作人员在组织收入、资金分配等财政日常管理工作中发挥了各自的监督优势，对涉及项目审批、资金分配等重要问题，认真执行相关制度，严格规范工作程序，不断完善内控制度，自我发现问题、自我整改纠正、自我规范管理、制度约束力等能力明显增强。同时，还对分管预算单位的预算编制、预算执行、决算编报等情况进行日常监督，并针对日常监督发现的问题，提出各类整改意见和建议800多条，修改完善179项资金管理办法，使日常监督工作得到进一步加强，有效地促进了财政管理水平的提升。在此基础上，专职监督机构牵头组织业务机构人员开展对民生重点项目、重点资金及财税政策执行情况等专项监督检查，累计查出各种违法违规资金30多亿元，纠正违纪资金10多亿元，提出整改建议180余条，被批示采用70多条，为各级政府决策提供了重要参考依据，较好地发挥了财政专项检查监督作用。
经过四年来的强力推进，实行财政同步监督机制已取得积极成果，全省财政监督工作实现了由专职监督机构单独开展监督，向业务管理机构与专职监督机构共同履行监督职责转变；由单一的事后检查，向事前、事中、事后全过程监督转变；由单纯查处问题，向规范财政管理转变，财政监督综合效能有了显著提升。
二、实行财政同步监督机制的启示与思考
围绕财政科学化精细化管理对财政监督提出的新要求，在实行同步监督机制的同时，省财政厅也从各个方面对影响和制约财政监督科学发展的深层次问题进行了思考，并获得了一些启示。
（一）实行财政同步监督的实践彰显了财政监督的独特优势，使事前、事中、事后的全过程监督成为现实。经过四年的实践探索，省基本建立了一个能够把同步监督理念和机制融入业务管理，由财政业务机构人员从组织收入和研究资金分配开始就注重和加强制度约束，自觉发现和纠正不符合制度规定及不利于发展的问题，并继续沿着财政资金流向、流程和使用结果进行及时有效地同步监督，做到资金运行到哪里，监督就跟进到哪里。同时，专职监督机构发挥其专职监督职能，主动前移监督关口，参与预算编审，借助“金财工程”数据接口及时监控预算执行。集中力量进行事中、事后重点专项检查，并与业务机构加强沟通协调，资源共享，形成监督合力。实践充分证明，只有把监督融入管理，在管理的过程中，业务机构和专职监督机构人员有机配合开展同步监督，才能做到真正意义上的事前监督，才能做到对财政资金的事前、事中、事后的全过程监督。这是财政监督的独特优势。
（二）实行财政同步监督的实践彰显了省市县财政监督力量的整合作用，使对财政资金的全覆盖监督得以落实。针对财政监督工作存在专职监督机构“孤军作战”，缺乏内部监督力量的整合、缺少上下联动的问题，省财政厅按照财政部提出的“全覆盖”监督要求，在同步监督机制建设过程中，着力构建覆盖所有财政资金的“三横一纵”监督网络系统模式。从横向上，省、市、县三级财政部门各自负责对本级预算编制、预算执行、决算编报及资金使用结果的监督，确保横向到边；从纵向上，建立完善上下联动的监督工作机制，对财政重点资金和监管项目进行统一部署、统一实施，形成省、市、县三级财政部门之间上下互动、协调配合、紧密衔接的立体监管体系，确保纵向到底。可以说，实行同步监督机制的过程，就是整合全省财政监督力量、践行对财政资金“全覆盖”监督的过程，就是弥补监督缺位、扩大监督效果、提升监督质量的过程。实践充分证明，“三横一纵”监督模式是使“全覆盖”监督落到实处，提高财政监督工作整体效能的有效保障。
（三）实行财政同步监督的实践彰显了财政监督的规范作用，使规范财政管理更加及时有效。省财政厅一方面要求业务机构人员，在财政业务工作中注重加强制度约束，自觉发现和纠正存在的问题，不断加强财政管理。同时又要求业务机构人员通过开展日常监督，对预算单位人员、收入、支出、资产、经费以及专项指标的真实性、准确性进行经常性审核，对预算单位的资金收付、资产变动实时分析监控，提升了财政管理绩效。与此同时，我们组织各业务机构与专职监督机构把查问题、提建议、抓整改、促管理有机结合起来，主动督促和帮助被检查单位建章立制、规范管理，减少了国有资产的浪费和流失，提高了财政资金使用效益。实践充分证明，通过开展同步监督，促进规范管理的效应得到进一步显现。在今后实行同步监督的长期工作中，只有更加密切关注经济社会运行趋势，及时揭示和反映被检查单位的新情况、新问题，深入剖析查找问题的症结和原因，才能从完善制度、促进改革、强化管理上有针对性地提出监督检查意见和建议，着力提升财政监督质量和层次。
关键词：慈善捐赠资金；监管；问题；对策
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1003－4161(2011)03－0148－05
引言
要准确掌握慈善捐赠资金监管的内涵，首先要明确慈善捐赠和慈善捐赠资金的内涵。
关于慈善捐赠的概念，国内学者表述不一，但所包含的内容基本一致。大多数学者认为慈善捐赠是国民收入体系中第三次分配的一种形式，是对社会保障体系的一种补充。慈善捐赠的内涵包括以下几点：一是慈善捐赠的法律主体包括捐赠人、受赠人、受益人。二是慈善捐赠的客体是指财产所有权的转移或给付。三是慈善捐赠行为是一种民事法律行为。四是捐赠人的捐赠行为是自愿的、无偿的、不可撤销的。五是慈善捐赠所得到的财产只能用于慈善事业，从而达到救助的作用。笔者认为慈善捐赠可以从狭义和广义两方面来理解。狭义的慈善捐赠是指自然人、法人或者其他组织将有处分权的财产自愿的、无偿的转移出来用于慈善事业，从而达到救助目的的一种民事法律行为。广义的慈善捐赠还应包括为慈善事业无偿付出的劳动，比如为慈善事业做宣传、做义工等。
所谓慈善捐赠资金，是指通过慈善捐赠得到的资金。通常是指由慈善组织通过受赠、募捐等方式筹集，由社会各界无偿、自愿、义务捐赠的用于慈善事业的资金。捐赠资金具有两个特点：一是慈善捐赠资金必须是通过慈善捐赠得到的，这种捐赠是捐赠人一种无偿的、自愿的行为；二是慈善捐赠资金只能用于开展慈善事业。慈善捐赠资金从来源上看，主要包括政府资助、企业捐款、个人捐款、外国援助等。目前我国慈善捐赠资金中政府资助与外国援助占很大比例。慈善捐赠资金是慈善组织开展慈善事业的基础与保障，只有具备充足的慈善捐赠资金，慈善组织才能更好的开展慈善事业。
我国慈善捐赠资金监管的主体有政府、慈善组织、社会、捐赠人和受益人四大主体。四大主体在慈善捐赠资金监管中的地位是不同的，相对政府、社会、捐赠人和受益人而言，慈善组织对慈善捐赠资金的监管最为重要，处于主导地位。慈善捐赠资金监管的对象是慈善捐赠资金。慈善捐赠资金监管的内容包括慈善捐赠资金的募集、管理与发放。募集是指慈善组织通过动员公民与企业捐赠以及积极争取政府资助、海外援助等方式取得捐赠资金的过程。管理是指为了保证资金的保值、增值，实现捐赠资金的最大效用而进行的降低运作成本、兴办实业、投资低风险项目等一系列活动过程。发放是指慈善组织将募集到的资金按照捐赠人的意愿或者慈善组织主管部门的规划与决定将其给予受益人的过程。监管的目的是确保慈善目的的达成，保障相关主体的合法权益，推动慈善事业的健康、快速发展。
一、我国慈善组织在慈善捐赠资金监管中存在的问题与解决对策
(一)我国慈善组织在慈善捐赠资金监管中存在的问题
1、关于慈善组织对慈善捐赠资金监管的立法不够完善。目前，我国有关慈善组织对慈善捐赠资金监管的法律法规立法层次不高，且缺乏对慈善捐赠资金过程监管的规定。具体体现在：一是尽管我国已经有了规范慈善组织监督慈善捐赠资金的《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《基金管理条例》等法律法规。但目前只有《公益事业捐赠法》和《红十字会法》两部是由全国人大及常委会颁布的法律，其余关于慈善捐赠资金监管的立法比如《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等都属于行政法规、部门规章。立法层次不高，导致对慈善捐赠资金的监管力度不够。二是根据《基金会管理条例》的规定，我国对慈善组织的管理实行双重管理体制，即“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的体制。这种监管体制过多强调对慈善组织设立过程的监管，忽视了对慈善组织日程活动中资金运作的管理。
2、慈善组织内部治理结构缺失、组织管理松散。目前，我国大部分慈善组织内部治理结构设置不合理，缺乏必要的自我监管，造成对慈善捐赠资金的监管不力。具体体现在：一是我国慈善组织机构设置不健全。我国慈善组织机构的设置一般由全国会员代表大会、理事会、执行委员会组成，与相对完善的公司治理结构相比，缺乏监督委员会。因此会出现慈善组织与企业串通，违规筹款，损害国家利益的行为。企业为了规避向国家纳税，利用对慈善组织捐赠可以享受税收优惠的政策采取向慈善组织捐赠，然后再利用不正当手段套取所捐赠资金，慈善组织和企业得到双赢，从而损害国家利益。二是慈善组织内部用人机制不够健全。大多数慈善组织都是由退休官员出任领导或理事会成员，缺乏管理型人才的引进。由于人力资源、管理经验、激励机制等缺乏导致慈善捐赠资金的运作效率不高，尤其是在应急救灾中，容易导致严重的“捐赠堰塞湖”现象。例如在汶川地震中，全国各地的社会捐赠资金和物资蜂拥而至，而四川省红十字会的全职工作人员数量和技术有限，组织协调能力匮乏，自身能力有限，以至于无法及时、有效地处理社会捐赠的款物，特别是物资。三是慈善组织和受益人之间存在信息的不对称，加之慈善组织监管的缺失，往往出现受益人为了得到更大救助，虚报受灾范围以骗取更多捐赠资金等行为。
3、慈善组织对于信息公开制度的落实不够彻底。《公益事业捐赠法》第32条明确规定，受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。《基金会管理条例》也有类似规定。但从目前来看，国内慈善组织对信息公开制度的落实不够理想，与国家的有关规定存在一定的差距。问题主要表现在：一是从披露内容上看，信息披露的内容不完整，缺乏对慈善捐赠资金使用的披露。绝大多数慈善组织对慈善捐赠资金的来源公开比较完整、及时，但是对捐赠资金的使用信息披露相对较少，并且披露的内容非常不完整，有些慈善组织只是披露项目竣工的消息，缺乏完整的慈善捐赠资金的使用信息。二是从披露频率上看，大多数慈善组织披露周期较长，网站信息更新非常缓慢且间隔长，无法满足公众了解慈善捐赠资金使用情况的需求。三是从披露渠道上看，披露渠道相对单一。大多数慈善组织只是通过自己的网站公开相关信息，没有很好的借助电视、报纸等新闻媒体进行信息披露。四是从披露信息的价值上看，慈善组织披露的信息有用性不高。各机构披露的捐赠信息大都是接受捐赠资金的流水账，公众无法把握捐赠资金的使用情况。披露捐赠资金使用的信息不仅少，而且是简单的罗烈，抽象、笼统，有用性不高。
4、慈善组织缺乏对慈善捐赠资金发放后的有效追踪问效机制。对慈善捐赠资金发放后的追踪问效是能够保证捐赠资金充
分落实、真正发挥济贫救灾作用。由于慈善捐赠资金的直接收益多数都表现为集体或组织，比如县级政府、乡级政府、学校等，因此就存在组织或集体贪污慈善捐赠资金的风险。加之慈善组织没有健全的事后追踪问效机制，慈善捐赠资金被贪污、截留现象频频出现。尽管有些慈善组织在职能设置上有关于事后追踪问效的规定，但总体来看还不够健全，存在一定问题，对捐赠资金事后追踪问效的效果不佳。问题主要体现在慈善组织内部没有设立专门的追踪问效职能机构，一般的都是将追踪问效的职能交给财务部门，由于财务部门本身就是负责财务核算的，这样容易造成受益人与财务部门的恶意串通、行为的发生。
(二)完善我国慈善组织对慈善捐赠资金监管的对策
1、提高慈善捐赠资金监管的立法层次，加强对慈善捐赠资金过程的监管。主要措施有：一是针对目前捐赠资金监管立法层次较低的现状，有必要制定《慈善组织法》等经全国人大常委会通过并颁布实施的高层次的法律，并将慈善捐赠资金的监管作为一个重要部分写入《慈善组织法》；或者进一步补充与完善《公益事业捐赠法》中有关慈善捐赠资金监管的内容。从而提高对慈善捐赠资金监管的立法层次，强化政府监管的法律效力。二是针对缺少对慈善捐赠资金过程的监管问题，建议修改完善《基金会管理条例》关于对慈善组织“重人口、轻过程”管理机制的规定，创新监管体制、加强对捐赠资金运作过程的监管。我国目前的立法不但限制了小型慈善组织的进入，更为严重的是忽视了对慈善组织活动中最重要的资金运作过程的监督与管理。因此，应该对《基金会管理条例》中的有关规定进行修改，建立新的监管机制。比如规定政府组建专门的监管部门，针对资金运作过程中出现的资金流失、不合理投资、贪污、非法挪用等问题，通过定期审查慈善组织的财务报表、实地调查资金发放落实情况等方式加以监管。
2、完善慈善组织内部治理结构。主要措施有：一是将较为成熟的公司治理结构引入慈善组织。严格划分慈善组织内部的决策权、执行权、监督权，赋予各种权利相互独立的权利与责任，实现“三权分立”；注重决策权、执行权、监督权在组织监管中的协调配合，最终建立一种“三权”相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，这样能够有效避免慈善组织在资金运作过程中由于权责脱节、决策失误、执行不力、监督缺位等原因造成的捐赠资金流失或资金落实不到位等问题的出现。二是建立健全有效的慈善组织治理机制。在慈善组织内部引入并严格落实用人机制、激励机制、监督机制等先进的管理机制，提升员工工作积极性与竞争意识、加强员工综合素质的培养、提高慈善组织的工作效率与透明度，从而保证捐赠资金的高效、正常运作；制定全面完善的组织内部治理规则及条例，比如《慈善组织内部监管条例》、《行政负责人工作细则》等，规范组织内部人员的行为，防止以个人利益为目的非法取得、占有捐赠资金等行为的发生，确保捐赠资金的正常运行。三是加强慈善组织对受益人的实地调查，通过多形式、多渠道的充分了解，最大程度消除慈善组织与受益人之间的信息不对称，防止受益人虚报等行为出现，将捐赠资金用到确实需要的地方，提高捐赠资金的利用效率，使慈善组织的作用得到充分发挥。
3、完善慈善组织对慈善捐赠资金的信息公开。充分落实信息公开制度，对提高慈善捐赠资金效率，增强慈善组织公信力有重要作用。针对目前我国慈善组织在信息披露工作上存在的问题与不足，慈善组织应该采取相应措施来完善对慈善捐赠资金信息公开制度的落实。结合现存主要问题，应该采取以下措施：一是注重对慈善捐赠资金使用信息的披露，保证披露内容的完整性。在保证对慈善捐赠资金来源信息完整披露的同时，加强对资金使用信息的详细披露，资金使用的详细信息应该包括接受捐赠资金的受益人、资金数额、资金用途、项目建设情况等。二是注重提高信息披露频率，保证信息披露的及时性。对披露的信息要及时，在慈善组织精力允许的情况下，尽可能的增加信息披露频率，保证慈善捐赠资金的来源与使用情况能够及时的向公众披露。三是注重拓宽信息披露渠道，保证信息披露的广泛性。改变现有仅仅依靠慈善组织各自网站披露信息的单一渠道，积极的与网络、电视、报纸、期刊等各种媒体开展合作，设置专栏，拓宽披露渠道，让更多的捐赠人了解捐赠资金的使用情况。四是注重提高披露信息的价值，保证披露信息的有用性。建立完善的财务核算体系，加强对慈善捐赠资金来源及使用情况的整理与统计，而不是简单的罗列，从而提高所披露信息的价值。
4、建立完善的慈善组织事后追踪问效机制。在慈善组织内部设立专门的追踪问效机构，加强对慈善捐赠资金发放后使用、落实情况的追踪监察。将追踪问效职能从财务部门彻底分离出来，建立独立的追踪问效部门。将追踪问效机构设立成监督委员会直属部门，与其他监督部门相互平行，独立行使对慈善捐赠资金的事后监督。追踪问效部门主要负责对接受慈善捐赠资金的组织或集体进行财务监督。主要职责包括：一是核实受益组织或集体所接受的慈善捐赠资金总额是否与慈善组织公布的数额一致；二是要求受益组织或集体定期公开并监察捐赠资金的使用情况，包括资金使用去向、用途、数额等。三是将受益组织或集体的违规行为及时上报。独立的追踪问效机制针对性更强，对慈善捐赠资金发放后使用情况的监管更加有效、直接，辅助并强化了慈善组织对慈善捐赠资金的监管。
二、政府、社会、捐赠人和受益人在慈善捐赠资金监管中存在的问题与解决对策
尽管慈善组织在对慈善捐赠资金的监管中起主导作用，但是政府、社会、捐赠人和受益人对慈善捐赠资金监管的辅助作用也是必不可少的。在完善慈善组织对慈善捐赠资金监管的同时，也要注重政府、社会、捐赠人和受益人在对慈善捐赠资金监管中存在的问题，采取必要措施进行完善，最终建立一个以慈善组织为主，以政府、社会、捐赠人和受益人监管为辅的“四位一体”慈善捐赠资金监管体系。
(一)政府在慈善捐赠资金监管中存在的问题与解决对策
目前，我国大多数慈善组织都是依托各省、市民政部门而建立起来的，民政部门对慈善组织的成立实行登记管理制度。因此，作为慈善组织的审核登记单位，政府在慈善组织的成立、发展及日常运作，尤其是慈善捐赠资金的运作中起着重要的管理与监督作用。但目前来看，政府对慈善捐赠资金的监管还存在不足，需要进一步完善。
1、政府在慈善捐赠资金监管中的角色模糊、定位不清。由于目前我国大多数慈善组织都有着官方背景，所以政府从决策、执行到监督，既是管理者，又是行动者，几乎扮演了独角戏的角色。例如：在《公益事业捐赠法》中，第20条明确规定县级以上人民政府及其有关部门是捐赠活动的监督主体，但该法第11条又规定了县级以上人民政府在发生自然灾害时或者境外捐赠人要求其作为受赠人时，可以接受捐赠。政府在同一法律关系中，既是受赠主体又是监督主体，不利于政府监管权的实施。纵观
慈善事业较为发达的国家，可以得知慈善组织保持相对的独立性是保障其正常健康发展及最大限度发挥其作用的必要条件。因此，在完善我国慈善捐赠资金监管的过程中，首先应该准确界定政府在慈善事业发展中的地位，政府是慈善组织的主管部门，但不应该完全是慈善组织的监管主体。其次，严格规定政府在慈善事业中的管辖范围，改变现在政府既是管理主体又是受赠主体的双重身份。从而明确政府管理者角色，保持我国慈善组织相对独立性。
2、政府在慈善捐赠资金监管中行政干预过多。政府监管固然重要，但必须处理好慈善组织与政府的关系，即一方面需要政府的支持，另一方面又不能过分依赖政府，只有这样才能真正发挥政府对慈善捐赠资金的监管。目前，我国政府对慈善组织干预过多，从慈善组织的成立、登记、运作等整个过程中，政府对慈善组织控制过多。因此可以采取以下措施弱化政府干预。首先，重点调整政府与慈善组织的关系，防止政府权力滥用，比如可以借鉴美国的检察官制度，各州首席检察官有查阅慈善组织相关报表的权利，但无权干预其正常运行，只有在非法运行情况下，才有干预的权利。其次，各级政府要从行政干预转变为通过经济、法律手段间接干预来监控其活动，即由“垄断化行政型慈善”转变为“市场化服务型慈善”。改变目前我国慈善组织过分依附政府、政府过多干预慈善组织的局面，提升政府公信力，又可以增加社会公众捐赠的积极性。
(二)社会在慈善捐赠资金监管中存在的问题与解决对策
社会监督体系大体主要包括社会舆论监督、第三方评估机构、行业自律组织，社会监督能够补充、辅助慈善组织对慈善捐赠的监管，主要表现在：一是社会舆论能够完善慈善组织的信息公开制度。信息公开制度是慈善组织对慈善捐赠资金监管的一个重要手段，而社会舆论对信息公开有着激励和制约的双重作用。二是第三方评估机构能够辅助慈善组织对慈善捐赠资金的监管。第三方评估机构可对慈善组织的财务报告、重大项目、年度报告以及慈善捐赠资金运作的全过程进行公正的评估、审查与监督，以便社会公众及时掌握相关信息。三是行业自律组织可规范慈善组织对慈善捐赠资金的监管。行业自律组织可通过行业标准和特点制定出行业规范，以便约束行业内部组织并向社会公众公布慈善信息，保护、协调和监管本行业的运行。目前，我国社会对慈善捐赠资金监管的体系尚不够健全，亟待补充与完善。
1、社会舆论监督不力。由于我国对慈善捐赠信息披露不及时、不透明，造成信息不对称，新闻媒体惧怕承担责任，曝光能力弱，加之新闻舆论监督立法不完善，缺少对新闻舆论监督权利的法律保障，导致新闻舆论渠道不畅，具有明显滞后性，从而阻碍了社会舆论监督的发展进程。因此，我们应该完善新闻舆论监督的相关立法，明确新闻舆论法定权利和义务并加以保障，使其有法可依。具体可通过在报纸、杂志、电视、互联网等新闻媒体中设置较多的“慈善专栏”等方式，将慈善组织公开的信息进行广泛的传播，让更多的公众能够了解慈善捐赠资金的使用情况，从而提高慈善组织的透明度。对于信息公开及时、信息透明度高的慈善组织，新闻媒体应对其进行大力宣传，积极引导社会公众的捐赠方向；而对于信息不公开，信息披露不及时、不透明的慈善组织，新闻媒体要敢于揭丑并将其曝光和揭露，形成强有力的社会舆论监督阵线。
2、独立的第三方评估组织的监督缺失。在西方发达国家，民间评估机制非常发达，其中就有专门针对慈善组织及其日常活动的评估机构，比如美国慈善信息局。这是一个民间的非盈利机构，它制订了衡量基金会好坏的9条标准，其中包括：董事会管理职能、目标、项目、信息、财政资助、资金使用、年度报告、职责、预算。慈善信息局每四年将几百家基金会的评估结果向社会公众公布，为公众捐助提供较为权威的依据。独立的第三方评估组织监督在我国尚未形成，从而无法客观公正的监督慈善捐赠资金的各项情况，也无法及时正确引导社会公众的捐赠行为。因此，在我国也有待建立针对慈善组织的第三方评估机制。首先，建立一批针对慈善组织及其活动的第三方评估机构，这些评估机构通过市场优胜劣汰，优胜者最终赢得政府与公众的认可，成为社会的权威评估机构。其次，建立一套合理、完整的评估标准。这些标准可借鉴美国规定的9条标准。最后，借助报纸、电视等社会舆论，定期公布其评估结果，为政府和民众捐赠提供参考。
3、行业自律组织监督缺位。在西方发达国家，各种慈善组织联合组织非常发达，如美国基金会中心、法勒委员会、全国志愿组织联盟、慈善信息局、美国公益咨询服务所等。这些组织通过制定行业自律条款，并要求每个成员严格遵守，从而加强了行业间的相互监督。我国行业自律组织一直处于萌芽状态，没有形成一个与政府合作且独立性强的监管机构，从而无法有效的约束慈善组织，及时的监管慈善捐赠资金，提高慈善组织公信力，也无力积极引导社会公众的捐赠意识。因此，我国也有必要建立慈善组织行业自律组织。首先，加强社会对慈善行业建立自律组织的督促，行业自律组织的建立离不开外在压力的刺激。其次，制定完整有效的、每个成员必须遵守的行业自律条款，行业自律组织可以对于不按自律条款运作的成员予以惩罚，严重的可以开除会员资格，从而保持慈善组织的纯洁性。最后，政府应该积极采纳行业自律组织的合理的建议，必要时纳入法律法规，从而加强行业自律组织的权威性。
(三)捐赠人、受益人在慈善捐赠资金监管中存在的问题与解决对策
慈善组织通过受赠、募集等方式从捐赠人手中获得慈善捐赠资金，然后发放给受益人，慈善组织在中间起中介作用。一方是慈善捐赠资金的提供者，另一方是慈善捐赠资金的最终使用人。通过捐赠人与受益人的监督能够给慈善组织施加监管压力，促进慈善组织加强对慈善捐赠资金的监管。目前，我国捐赠人与受益人对慈善捐赠资金的监管不够得力，有待完善。
1、捐赠人的监督权没有充分体现与实施。我国《公益事业捐赠法》第21条规定捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产的使用和管理情况，并可提出意见和建议，对于捐赠人的查询，受赠人应当如实答复。《基金会管理条例》第39条规定捐赠人有权向基金会查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。根据清华大学公共管理学院与新生代市场监测机构的问卷调查，在l684份有效问卷中，只有4.7%的捐赠者非常清楚捐赠资金去向，有28.5%的捐赠者比较清楚捐赠资金去向，有高达50.8%的捐赠者不太清楚，有16%的捐赠者认为根本不清楚，即六成捐赠人不知捐款去向。为了强化捐赠人的监督，可采取如下措施：一是捐赠人应该要重视法律赋予自己的监督权，培养主动监督意识，随时关注捐赠资金的使用与落实情况，一旦发现不当行为，要及时通过举报、投诉等方式向相关部门反映。二是法律应该重视捐赠人的法律地位，赋予捐赠人更多的监督权与更广泛的监督渠道，使得捐赠人对捐赠资金监督更加直接有效。
2、受益人的监督意识薄弱，监管体系不健全。受益人虽然
是最迫切、最关心慈善捐赠资金的群体，但由于大多数受益人社会地位层次较低，维权意识不强，同时由于我国现行法律法规中还没有关于受益人资金监督权的具体规定，导致当受益人的受益权受到损害时，通常不知所措，难以实施监督权。为了强化受益人对慈善捐赠资金的监管，可采取如下措施：一是应该通过宣传、教育等方式强化受益人对慈善捐赠资金的监督意识，改变原来逆来顺受的传统模式，形成主动监督的良好机制。二是通过立法，赋予受益人对慈善捐赠资金的监督权，弥补受益人监督权在法律上的缺失。三是建立畅通的受益人信息反馈体系，最终形成一个由慈善组织公开信息、社会舆论传播信息、受益人接受反馈信息的良性的信息公开制度。
结语
对慈善捐赠资金的监管是一个复杂的问题，不能一蹴而就，应当循序渐进。虽然目前在监管过程中各监管主体或多或少都存在一些问题，但随着我国慈善事业的发展，最终一定会形成一个以慈善组织为主，以政府、社会、捐赠人与受益人为辅的“四位一体”的良好慈善捐赠资金监管体系。
基金项目：本文为中国法学会财税法学研究会2010年度课题“社会捐赠与税收激励研究”阶段性研究成果，编项目号，2010CSF002。
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关键词：高校 专项资金 监督机制
近年来，由于国家加大了对高校的财政投入，为保证高校事业发展的需要，拨款多数以专项资金的方式下拨给各高校。专项资金一般是指具有专门来源和指定用途的，为了完成某种特定的事项或工作的资金，具有专款专用的特点。对于专项资金应单独核算，并接受相关部门的监督和检查，已成为各级财务支出审计的重点。
一、当前高校专项资金监督管理中发现的问题
（一）专项资金的申报
专项申报文本不够规范、不够完整，缺少论证材料，常常会导致专项资金下达不及时，项目的前期费用已在正常性经费中列支。项目申报的预算编制过于粗略，不利于专项资金的预算执行，影响资金的使用效益。项目资金申报的预算安排，不符合国家有关规定，如需政府采购的物资采购，未纳入政府采购。存在同样或类似项目重复申报的现象，有套取财政资金的嫌疑。
（二）专项资金的核算
以前，财政对各个高校教育经费投入不均衡，高校普遍存在经费不足的情况，专项资金成为学校资金来源的重要渠道，高校就形成了“重项目资金的申报，轻项目资金的使用”的现象。预算与执行严重脱节，预算管理意识淡薄，经费支出随意性较大，专款项目资金支出范围界定不明，不能做到专项专用，挤占、挪用专项资金的现象比较普遍，资金的使用效益低下，突击花钱与资金转移，重复建设和浪费现象比较严重。
（三）专项资金的监督
高校对于专项资金管理缺乏制度约束，没有进行绩效考核和责任追究，监督机制形同虚设。近年来，专项资金收入在部门预算的比重越来越大，财政加大了教育经费特别是专项资金的审计力度，从近年来审计反映出的问题，主要有缺少资金预算方案，预算与决算脱节，预算执行中监督不到位，使用中擅自改变资金用途，结余资金未按规定办理结余或结转等。
二、完善高校专项资金监督机制的对策
（一）完善项目管理的内部控制制度，建立分权、分工、协作的管理体制
专项资金项目的管理不仅仅涉及财务部门，而且涉及具体负责、国资采购、科研管理等部门，有些时候还可能涉及校外单位。建设周期包括事前论证、资料申报、财政审批、资金划拨、项目实施、事后验收等相互独立又相互联系的环节。内部控制就是要在项目管理的各部门中形成科学合理分工，在项目实施中，形成一个相互牵制、相互监督、防止舞弊的控制制度。对可能产生舞弊的环节要实施授权制度，进行必要的分工，使得审批人和具体经办人相分离，由两个人以上来处理。财务部门要加强项目的付款支付管理工作，积极与各部门沟通协调，认真审核付款手续，对涉及设备采购的业务，必须要有政府采购计划的批文，验收单位的验收清单，并附采购合同方能支付。
（二）强化内部审计的独立性职能，适当引入社会审计
专项资金具有专门来源和指定用途的，为了完成某种特定的事项或工作的资金，具有专款专用的特点。高校作为专项资金的使用单位，承担着资金使用的经济和法律责任。审计部门作为校内的经济监督部门，在高校专项资金监督中，应发挥独立审计监督的职能。监督的范围应涵盖高校专项资金项目管理涉及的各部门、各环节和各时间点，从项目的可行性论证、材料申报立项、项目的具体实施和项目的完工验收，内部审计部门都应进行适时审计，及时发现问题，及时解决。内部审计应运用先进的审计方法和技术，对于一些工程项目资金的审计，需要更专业的技术进行审计，可以考虑适当引入无利害关系的社会审计，以保证资金使用的规范和合理。
（三）完善高校专项资金制度建设，强化预算管理
完善的专项资金制度是规范使用专项资金的有力保障，是有效实施专项资金管理和绩效评价的根本保证。专项资金制度不仅包括基本的财务制度，依靠适合学校情况的科学的财务制度和会计制度，特别是经费预算与绩效评价制度，以便于为项目执行提供有效的规范，还应根据各类专项资金的来源、类别、性质，制定相应的规章制度，从立项论证、预算制订、项目申报、资金拨付、预算执行、项目管理、绩效评价和全程监督等环节入手，设计专项资金管理和报销的工作流程图、包括专项资金的使用原则、目标、开支范围、核算办法、审批程序、监督管理、评价指标、奖惩措施等，从制度上保证专项资金专款专用、管理工作有章可循、有据可依、依法执行，强化专项资金的预算管理，保证预算执行的合法性、有效性和科学性。
（四）建立健全有效的绩效评价体系，提高资金使用效益
高校专项资金的监督，需要建立一套有效的专项资金绩效评价体系，以评价资金的使用情况。建立健全专项资金绩效评价体系，可以保证专项资金的规范使用，为上级主管单位或政府部门提供科学合理的决策依据，对专项资金的使用进行客观公正的评价，提高专项资金的使用效益。专项资金绩效评价体系应根据各类专项资金不同的要求，确定项目支出所要达到的绩效目标，依据系统性、重要性和可操作性原则，将这些目标通过具体的量化指标进行反映，以此评价和考核项目目标的完成情况，分析项目取得的业绩或效果，达到应有的绩效。将专项资金绩效评价结果与高校财务管理相结合，逐步形成专项资金绩效评价长效机制。
综上所述，加强高校专项资金的核算和管理，完善专项资金的监督机制，提高专项资金的使用效益，是提高高校自身财务管理水平的需要，也是适应新形势下财政改革的必然要求。
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【关键词】 军队财务监督管理 预算管理
军队财务监督是军队财务管理的一项基本职能,是军事经济宏观调控的有力保障。它寓于军队财务管理之中,贯穿于军费运行全过程,并伴随军费的运行延伸到军事经济活动的各个层面、各个环节。随着我军现代化建设的发展和后勤不断改革,军队经费开支日益复杂化,从而对军队财务监督提出了更高的要求。尤其是面对社会主义市场经济的不断发展,针对军队财务监督呈现的新情况、新特点,开展行之有效的财务监督工作显得更迫切、更重要。
一、军队财务监督的理论和实践依据
1、军队财务监督的理论依据。 根据现代委托理论,军队提供国家安全这一产品,本质上是公众委托军队来提供由私人主体难以承担的产品。由此可以看出,军队和公众之间存在着委托关系。同样,在军队各级单位也存在委托关系。根据现代契约理论,委托过程中必然会出现“逆向选择”和“道德风险”问题。现代经济理论研究表明,要解决委托过程中产生的问题有两种方法可以采用:一是设计相应的激励机制;二是建立完善的监督机制。国家安全公共产品的性质以及军队组织的特性决定了要解决委托的问题,不能依靠激励机制而主要依靠建立监督机制。以上分析表明,只有通过实行严密的军队财务监督,强化军队财务监督职能才能减少由委托引起的问题,更好地提高军事经济效益。
2、加强军队财务监督的实践依据。加强军队财务监督是适应国家财政体制改革的需要。随着我国财政体制改革的深入,各级财政部门都成立了相应的财务监督部门,财务监督法规不断健全。军队财务部门也应进行相应的改革,以适应国家的财政改革需要。随着军队后勤改革步伐加快,军队财务管理的内容、范围都有了新的变化,迫切需要强化财务监督职能。加强军队财务监督是军队财务信息化建设的要求。近年来,军队信息化建设不断深入,网络财务、会计电算化等软件和硬件建设速度都很快,有效地促进了军队财务的发展。同时,也带来了一系列前所未有的问题,军队财务监督必须适应新的监督环境不断地自我创新,才能跟得上信息化建设的步伐。
二、军队财务监督存在的主要问题及原因
1、监督滞后。法规制度属于思想观念的产物,部队财务监督滞后的实质是思想观念的滞后。财务人员的思想观念不适应市场经济的发展和后勤改革的需要,仍然用惯做法,在财务监督中重视事后监督,忽视事前监督;侧重宏观监督,轻视微观监督,这样是思想观念的滞后。对军队财务监督必须从财务活动开始到结束的全过程实施监督,财务管理活动与财务监督活动不分先后地同时进行。
2、力量不足。监督力量不足就是监督乏力。市场经济条件下,随着军队后勤各项改革的不断深人,军队财务监督的范围越来越大,财务监督的要求越来越高,财务监督部门人少事多的矛盾也越来越突出,财务监督人员基本上整天忙于应付日常事务。对于财务监督中发现的问题,例如,出现人手不足、查处不力或查而不处的现象,这些都在客观上加大了财务部门的压力。
3、监督不严。监督不严是财务管理关系不顺所致。管理关系不顺,既有体制上多头管理的原因,也有财务法规和制度上的疏漏。如有些经费因性质特殊而得不到及时监督;有时受行政关系的制约,财务监督部门对同级业务部门的监督显得“底气不足”等。
4、各自为政。在我军,财务监督、审计监督、行政监督共同构成完整的经济监督体系,负责对经济运行秩序实施监督。但当前监督主体之间职责分工还不甚明确,多头检查、重复检查的现象还时有发生。在检查计划上不能相互衔接,工作信息上不能相互共享,检查结论上不能相互利用,造成不必要的人力、财力和时间的浪费,使得监督成本提高,监督效率降低。三、新形势下加强军队财务监督的主要对策
1、以科学决策为重心,加强领导者的经济行为管理。领导者的经济行为直接影响到一个单位的财务状况。因此,管好领导者的经济行为,是摆在我们面前的一项重要任务。一是完善党委集体决策机制。要认真贯彻执行财务工作责任制,坚持“谁主管谁负责、主官负全责”的原则,明确划分各级领导在财务工作管理中的任务目标、管理责任、管理权限和考核标准,做到各司其职,各行其权。要切实增强责任意识,严格按职责分工抓好落实,规范财务秩序,执行财务纪律。二是要强化领导干部经济责任审计。目前军队对经济责任审计涉及三个方面:离任经济责任审计,对提升、调动、免职和离退休的领导干部,在离开现职岗位前,对其任职期间履行经济责任情况进行审计;任期经济责任审计,一般对任职两年以上的在职领导干部履行经济责任情况审计,特殊情况可以随时审计;专项经济责任审计,对重点建设项目、专项经费的主要负责人,在项目进行过程中或项目完成后,对其履行经济责任情况进行审计。三是要建立大项开支论证制度。要建立财经咨询论证制度,对一些重大开支、重大投资的立项进行调查论证,对其真实性、可行性进行分析并提出建设性意见,供领导者决策参考。
2、以资金管理为重点,完善财务监督机制。在新形势下,资金管理是财务管理的重点。加强对资金调拨使用的监督,严格经费审批,把好经费使用关,是防止资金失控的重要环节。一是完善制约机制。要把加强财务监督工作摆到重要位置,领导经常了解管钱管物人员的思想动态和履行职责情况,及时发现问题,堵塞漏洞。要充分发挥职能部门的检查监督,从而形成一个全方位、多层次的经济监督网络。二是严格制度。要严格资金使用管理。所有资金收付都要纳入年度预算统一安排,资金支付必须按照年度预算、经济合同和领导审批手续实行定向划拨,财务部门对资金流动的全过程要进行跟踪检查和监督。要加强资金存储管理。部队和事业单位的资金必须按规定存入指定的开户银行,纳入财务渠道统一管理,不得在外资银行、信托投资公司及其他非银行金融机构开户存储。三是强化物资管理。应加快物资筹措供应改革,建立物资保障中心试行政府采购制度,对物资实行计价核算,计价供应和有价运行,真正做到物资使用部门见物不见钱,使管钱,管物和采购部门互相监督,互相制约,提高物资使用效益。
3、以预算管理为源头,协调好审计监督与财务监督的关系。预算管理是财务管理的龙头,部队供需矛盾越突出,越要严格预算管理。强化预算就是法规的意识,抓好预算的编制、审批、执行和考核,是提高经费整体效益的关键。一是完善军费预算编制程序和方法。预算编制应当遵循量入为出、精打细算、统筹兼顾、突出重点,采用零基预算方法,预算项目应当明确项目名称、立项依据、使用功能、经费需求及效益分析等内容。二是强化预算法制观念。预算改革成效,体现在预算执行过程,各级要牢固树立“预算就是法规”的观念。同时,预算一经审批,各部门借款报销就必须严格按预算办理。三是协调好审计监督与财务监督的关系。财务监督应放在资金分配过程中的事前、事中监督。其作用是使监督贯穿于财务管理的全过程中,以保证财政资金使用的合理性、合法性和有效性。审计监督应侧重于事后监督,它是超越资金收支具体管理事务,在一个预算执行期之后或整个执行期后进行的更为全面的监督,具有权威性、综合性和评价性。两者处于不同的层次,采用不同的运作方式,两者的互补性很强。财务监督加强了,机制健全了,会为审计监督提供好的环境;审计监督同样可以促进财务监督的进步。
【参考文献】
[1] 唐自刚:建立高效透明的监督机制从源头上促进财务管理[J].军队财务,2005(1).
[2] 赵玉忠:适应新的形势完善财务监督[J].军事经济研究,2006(3).
[3] 李建贵:军队财务监督研究[M].解放军出版社,2000.
关键词：公路养护；资金管理；资金效益；使用效益
作为我国基础产业之一，交通运输业大大拉动了我国社会的进步及经济的发展，突飞猛进的社会经济离不开交通运输系统。因此，在当前资金不足的情况下如何减少公路投入、提高公路养护资金的效益，已引起当前公路部门的重视。本文就如何提高公路养护过程中相关的资金管理效益进行了讨论。
一、现有阶段，我国公路养护资金管理中存在的相关问题
（一）资金管理粗放、机制不健全
1、部分单位为了缓解自己部门的资金压力将一些项目资金报高来弥补日常经费不足，即使用在项目的部分不能做到完全对应资金项目的情况也时有发生。
2、由于各项成本（包括养护材料、工资、保险等）的不断上升，而切块资金未增加导致养护资金不足使本来小修就可以解决的问题向后拖延不得不大修、中修的程度，这样无形中又加大了公路养护的资本，形成一种恶性循环。
（二）财务部门的作用未在资金管理过程中得到充分发挥
1、作为非营利性的事业单位，部分部门只将资金支付和会计核算等财务工作当作一种形式、流程来做，基本上对各项费用实报实销，没有强烈的财务控制意识。
2、对于专项资金申请、挪用、占用等问题监督不到位，对于有些申请是否符合要求、是否有效使用等问题也没有足够的重视，导致部分公路部门在路段损坏严重，无法正常通车而资金不足的情况下挪用部分专项资金，按照相关规定这是绝不允许的。
（三）人为因素在小额公路养护中所占比重过大，资金难以管理
1、小额公路养基本都由内部工程队、养护站完成，分多个路段多个部门使得金额分散琐碎，又加上部分部门信息化不强，因此无法对资金的使用状况做到及时跟踪、反馈。
2、大公路养护工程操作规范，须按投标办法的规定和程序规范操作，而小额（50元万以下）工程则没有强制性的规定，随意性较大、容易出现漏洞，使资金监督很难到位。
（四）对于项目执行工程中的预算变更，财务监督难以到位
在项目执行工程中，由于勘察设计深度不够或者预算编制不全等原因，经常会出现大的变更，而财务部门对过程的监督管理匮乏，仅仅通过事后核算进行审核，加上对变更的审批过程不够透明，使得监督工作难以到位，成为资金管理的隐患。
（五）理财意识薄弱，使资金效益没有充分发挥
公路养护费用与其他工程项目不同，它基本上是通过财政拨款无需向银行借贷，因此对资金的使用效益没有足够的意识，忽视了资金成本，使一些资金闲置，没有充分发挥效益。
（六）经费超支的养护站经费管理不到位，导致养路成本偏高
基层养护站虽已实施了计件工资制度，经费是包干制度但对超支方面管理、监督不到位。为了完成下达的计划指标，对经费超支的养护站的经费投入也会增加，因此，导致部分基层养护站在经费预算乃至使用的过程没有精打细算、甚至虚报账目，使公路养护成本上升。
二、提高和完善公路养护过程中相关资金管理效益的对策
（一）完善资金控制机制，建立监督机构
1、公路养护部门应结合目前实际情况、发展规划，建立项目资金专项管理，通过专项跟踪对资金的申请进行严格审核，进一步建立操作实务性强的资金管理制度，完善资金控制机制。
2、赋予职工监督权力，建立监督管理机构，确保资金使用效益。由财务及各相关部门人员组建一个完整的监督体系，把握资金使用的每个环节，加强资金管理效益。
（二）强化财务职能作用，规范财务制度、防范管理风险
1、财务管理在资金管理中占很重要的作用，养护工作的展开情况可以从资金流的运作体现出来，因此应进一步提高财务部中门对财务管理的重视，加强对资金支出的管理并应进一步规范财务管理制度。
2、对于专项资金的使用应专题化、汇报制度化，增强使用者的责任意识。
3、强化资金使用效益绩效评估，从制度上防范资金管理风险，树立严谨的风险意识，杜绝资金滥用。
（三）加强预算管理，从经济、技术方面加强论证，减少风险
1、在制作资金预算编制时，应全面检查辖区路况，特别是老、旧、病、残路段及桥面、隧道等涉及安全的路段，分析现状，并结合本地经济发展推算未来发展对公路的要求，进行预算编制。
2、预算编制做好后，组建评审小组从技术和经济方面进行论证。通过效益指标体系对养护成本、效益进行经济论证，力求成本降到最小、效益达到最高。技术方面对实施方案的风险、质量系数、机构设计进行论证。
（四）借助中介机构，加强监督力度
社会中介机构具有独立于公路部门外、业务水平高、专业丰富的优点，引入中介机构对公路养护过程中的费用开支、调度、工程质量等进行核查，可以强化各环节中各项资金使用的监督力度，促使财务管理的进一步规范化，提高资金管理效益。
（五）加强理财意识，提高理财水平
财务部门长期忙于记账、算账、编制报表等日常工作，没有相当的理财意识，也缺乏一定的理财技能，对于如何加快资金周转、提高资金使用效率，没有一定的理解和认知。作为事业单位的财务工作者不仅要有专业的会计知识、懂得相关法律法规，还要不断扩充知识面，适应现代经济发展，使知识结构从单一型的记账、算账转向适合现代需求的多面性，实现全面经营管理，适应经济发展，提高资金管理效益。
综上所述，公路养护过程中相关的资金管理是一项繁琐复杂的工作，不仅需要在公路养护过程中的各个环节加强资金管理，还需要强化财务部门的监督管理工作、引入社会力量，从各方面各角度提高资金管理效益。
参考文献：
1、王永顺.公路养护工程资金监管安全问题探讨[J].交通财会,2009(3).
2、陈萍.关于公路养护资金管理效益的探讨[J].南方论刊,2010(9).
