关键词：乡镇政府；管理体制；改革路径
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.23.082
党的十报告指出，要依据构建中国特色社会主义行政体制的目标，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。积极创新乡镇行政管理方式，深化乡镇行政体制改革，全面提高乡镇政府的管理效率。目前，乡镇政府管理体制存在着职能边界不清、越位、错位和缺位等问题，为此，要规范和优化乡镇政府的权力运行和结构，必须牢固树立依法治国理念，在法律允许范围内积极开展各项工作，理顺乡镇政府各机构之间的关系。
1 积极转变乡镇党委的领导方式
规定，地方党委对本地各机构的领导主要体现为政治领导、思想领导和组织领导。乡镇党委也应如此，其领导主要体现在贯彻党的路线、方针和政策等方面，通过党员和党员干部先锋模范作用来教育群众，协调乡镇各机构之间关系。目前，乡镇党委应依据、国法和基层民主发展实际，从乡镇日常事务中摆脱出来，将其主要职能放在对乡镇政府的政治领导、思想领导、组织领导以及宏观决策和协调各方上来，以此来构建乡镇党委的权威。同时，也应坚持党政职能分开。乡镇党政职能分开，是指在乡镇党委统一领导下，明确界定乡镇党委和政府的职能边界。实行乡镇党政职能分开，既要坚持乡镇党委的核心领导，又要保证乡镇政府能够自主开展各项行政管理工作，提高乡镇政府的治理效率和管理水平，降低乡镇政府的行政成本。在实际运行中，乡镇党委是党在农村的基层党组织，在乡村具体贯彻、落实和执行党的路线、方针、政策，对乡村所有党组织进行坚强的领导。在谈到政治体制改革时邓小平同志曾经指出：首先，关键是要实行党政分开，要放在第一位，解决的是党如何领导的问题；其次，要下放权力，中央要下放权力，地方各级也要下放权力，解决的是央地权力边界问题；最后，要切实精简机构，这也同下放权力有关。因此，在坚持党委核心领导和党政职能分开的前提下，乡镇党委决策制度和工作程序等都需要积极转变，进行规范化和制度化建设。总之，乡镇党委只有积极转变领导方式，才能在乡镇政府管理中发挥核心领导和协调各方的作用。
2 积极转变乡镇政府的职能
《地方组织法》规定乡镇人民政府的主要职能是对公共行政事务进行管理。在实际运行中，乡镇人民政府是组织者、执行者和监督者。乡镇政府的主要职能是将原来以行政管理为主的职能转变为以公共服务和社会管理为主的职能，使之真正成为为农民群众提供优质的公共服务的基层政府。在农村税费改革前，乡镇政府主要承担着两项职能，一是“整合”，二是“汲取”。所谓“整合”，又称为国家的一体化，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各个部分和要素结合为一个有机的整体；所谓“汲取”，是国家基于自身的存在和发展的需要，对基层社会进行资源抽取。废除农业税后，尤其是在建设社会主义新农村大背景下，乡镇政府的职能也随之改变了许多，逐步将其重心转移到落实和执行党在农村的各项路线、方针、政策，以及为农民群众提供公共服务和公共产品上来，逐步强化农村的社会管理，有效发挥其行政管理的效能，全面为“三农”建设服务。总的来说，乡镇政府职能的转变主要包括乡镇政府管理权限的改变、政府社会管理职能和政府管理方式的转变。
3 依法依规提升乡镇人大的地位与作用
在实际运行中，党委、政府和人大的决策相互影响、协同运行。当前，强化乡镇人大的作用主要做好以下三方面工作：一是要提高人大在乡镇领导干部任用和选拔中的地位和作用。这样可以有效地保障乡镇政府对乡镇人大负责。实际中乡镇政府仅是对上负责，其主要领导由上级党委任命。为解决这个问题，乡镇政府主要领导产生方式要从实际上的任命制转向选举制，也是乡镇人大的法定职权。乡镇政府正职领导应进行差额和竞争性选举，把乡镇人大对乡镇领导干部的监督与提拔有机结合起来，也把乡镇政府的对上负责与对下负责有效地统一起来。二是要积极强化乡镇人大对乡镇政府重大事项的决策权。现行乡镇政府管理体制中，在坚持乡镇党委为核心领导的前提下，把乡镇权力中心从政府转移到人大，让乡镇政府重大决定权回归乡镇人大。三是强化乡镇人大的法定监督权。只有强化乡镇人大的法定监督权，才能保障乡镇人大监督权的有效行使；只有有效行使乡镇人大的法定监督权，才能有效阻止乡镇政府的错位、越位和缺位等问题，有效抵制乡镇政府各职能部门滥用权力、等问题的产生。
4 全面推行政务公开，让权力在阳光下运行
一般来说，约束权力最有效手段有两个：一是以权力制约权力；二是以权利制约权力。在实际运行中，不是没有监督机制，而是没有明晰的权力制衡机制。这种监督更多是来自上级权力机构的监督，乡镇政府各种和政务信息基本上不公开，权力运行过程更是缺乏公开性，农民群众根本不知情，更谈不上让他们参与监督乡镇政府的运行。为此，乡镇政府机关应大力推行政务公开，其根本目的在于贯彻落实扩大基层民主，保障人民群众直接行使民利的政治制度，加强对行政权力运行过程的监督，提高乡镇政府机关依法行政的水平，增强权力运行的透明度。按照中央统一部署，乡镇政府政务公开要从乡镇领导和工作人员的权力获得、权力制约、权力运用等环节，对乡镇干部和工作人员进行规范和监督，大力推行政务公开，提高乡镇政府运行过程的透明度，让权力在阳光下运行。针对乡镇政府的实际，从各地政务公开的实践来看，被称为“阳光行动”的政务公开制度，在很大程度上提升了乡镇干部的民主意识和群众理念，提高了乡镇政府机关的工作效率，改进了乡镇政府机关的工作作风，使过于紧张的干群关系得到了明显改善。
综上所述，要解决目前我国乡镇政府存在的越位、错位和缺位等问题，一要积极转变乡镇党委的领导方式，将其工作重心放在对乡镇政府的宏观决策和协调各方上来；二要积极转变乡镇政府的职能，将其工作重心转移到为广大农民群众提供优质的公共服务和公共产品上来；三要依法依规提升乡镇人大的地位与作用，提高乡镇人大在乡镇政府领导干部选拔和任用中的地位和作用，强化乡镇人大对乡镇政府重大事项的决策权，加强乡镇人大的法定监督权；四要全面推行乡镇政府的政务公开，让权力在阳光下运行。
参考文献
推行政务公开,可以调动广大干部投身公益事业的积极性,化解农村一些矛盾。乡镇政务公开可加快乡镇人民政府民主法制建设进程，乡镇人民政府作为国家最基层的人民政府,实行政务公开,乡镇人民政府的行政行为处在广大干部和群众的监督之下,既充分发挥民主,又提高了干部、特别是领导干部依法行政能力。推行政务公开可以增强政府和基层干部、农民的双向约束力，推行政务公开,实行民主管理,不仅要要求乡镇干部勤政为民,而且要廉洁奉公,否则广大基层干部和农民群众就要戳背脊骨。政务公开有利于调动乡镇干部和群众发展经济的积极性，实行政务公开,强化监督功能,有效地提高乡镇干部廉洁自律的自觉性,尽心尽责地为当地群众办实事,能赢得广大群众和基层干部的理解、支持、拥护。
二、当前乡镇政务公开中存在的问题
（一）政务公开的观念滞后，认识不统一
乡镇干部对政务公开的必要性、作用、意义认识不到位，对农民对乡镇政务公开的迫切要求的回应性不对称。有些干部认识不到乡镇政务公开对规范政府行为、推进依法行政、抑制权力寻租及腐败现象，对减轻农民负担、密切干群关系、治理农村经济环境、提高乡镇政权机关的工作效率和管理水平的意义。有些乡镇领导和工作人员，对政务公开缺乏正确的和深入的了解，对党的方针政策理解不深，自己的行为不规范，作风不民主，办事不公道。怕失权不想公开，怕丢权不愿公开，自身有毛病不敢公开，方式方法不得当不会公开。由于上述原因，一些乡镇领导干部并没有把政务公开看成基层民主的一项重要内容，是公仆应向主人承担的一项责任与义务，特别是有些人总怕家丑外扬，因而很不主动，很不认真，推一推动一动，应付了事，在时间上，往往一再延误，在内容上，往往含含糊糊。
（二）政务公开存在行为偏差和走过场等形式主义现象
从调查中发现，一是公开的主体单位不全。极少数乡镇和有些乡镇部门并没有把推进政务公开纳入工作中去，存在“等、观、拖”等现象。二是存在公开的随意性。主要有内容上的随意性、公开手段的随意性、走过场流于形式和时间上的随意性及公开对象不按要求办事。公开什么，心中无数，全凭想当然。三是公开的利益选择性。有的趋“利”避“害”。对本单位有利的就公开，反之就暗箱操作。对群众公开的主要是群众的义务方面的内容，回避群众权利方面的内容。
（三）乡镇政务公开的领导体制和监督机制不完善
有的乡镇没有把政务公开纳入全局工作之中，政务公开的领导责任制没有理顺，责任分工不明确，组织实施不力，表现为政务公开中乡镇、站所和行政村上搞下不搞或下搞上不搞孤立脱节的局面。如果把它们的某个方面割裂开来，顾此失彼，必然会出现干部违法违纪现象，使党在农村的政策难以全面落实。同时监督制约机制也不够健全和有效，有的乡镇监督权力对决策执行权力无能为力。纪检监督部门没有权威，缺乏强制力。有监督职能的各部门之间工作不协调，制度不配套，缺乏合力。监督结果奖罚不及时不得力，缺乏影响力，群众的监督还没有对掌权的人的奖惩升降起决定性作用。
三、加强乡镇政务公开有效管理的几点思路
（一）实施政务公开，必须转变乡镇干部思想观念
抓好公开必须转变思想观念，就当前来说，其着力点主要有：一是乡镇干部要加强“三个代表”和社会主义“和谐社会”重要思想的学习与教育，把政务公开的意义、作用、必然性融进到“三个代表”和社会主义“和谐社会”重要思想的学习和建设社会主义新农村的实际工作当中，使乡镇领导干部认识到推进政务公开是适应现代公共管理发展、建设社会主义新农村实际工作的客观需要，是人民群众的现实性、紧迫性要求，也是广大人民群众的基本权利，因而，具有客观必然性。二是推动乡镇干部对中办、国办关于政务公开制度的通知等有关文件和政策的深入学习，使之更加明确政务公开的重要意义、基本原则、基本要求、主要内容和工作方法、监督保障制度、组织领导等内容，使政务公开制度和有关政策更加深入人心。三是推动乡镇干部对现代公共管理理论的学习，使之树立现代公共管理的治理理念，落实宪法赋予公民的知情权。
(二)乡镇政务公开要进一步制度化，注重政务公开的实际效果
乡镇政务公开，中共中央和国务院有原则要求，各地在实施中也取得了很多经验。为了使这项工作有领导、有秩序地坚持下去，不断完善起来，首先要明确牵头部门，认真落实责任制要求。根据行政领导统一原则，建议确定统一的牵头部门为好。其次要建立责任追究制度。政务公开成效如何，关键在于是否建立起明确的政务公开责任追究制度。最后是尽快出台《政府信息公开法》，通过法律形式规范公民的知情权，规定政府的政务信息公开义务。
（三）健全内外部监督机制，建立长效监督体系
权力监督的实质，就是监督主体对权力主体实行有效控制的过程。在政务公开的过程中，要把政府机关的内部制约监督和外部的制约监督结合起来。在内部监督机制方面，乡镇要建立政务公开监督小组。主要担负四项职能：公开内容确定时把关职能；公开过程中的监督实施职能；公开后听取来信来访的职能；整改措施落实的督查职能。监督小组的组成人员实行岗位责任制，每次政务公开检查结果，都按职按责记入每人的年度考核成绩中，作为奖惩的一项重要依据。在外部监督机制方面，首先，聘请群众监督员。其次，聘请政务公开稽查员。再次，畅通群众监督的渠道，建立了“两簿、一线、一箱、一室”，即意见簿、意见处理反馈簿、政务公开热线电话、政务公开意见箱、政务公开接待室，极大地方便了群众监督政务公开工作。
四、小结
政务公开是依法行政的应有之义，是对依法行政的重要探索，同时又反过来促进依法行政与依法治国；实行政务公开是社会主义民主的必然要求，是人民的权利，政府的义务，对基层政权更是如此；理论和现实两方面迫切要求出台政务公开的法律法规，使政务公开有法可依有章可循，并用法律法规的形式肯定和巩固各地各部门在政务公开实践中总结的经验和取得的成果。所以，法治化道路是走出乡镇政务公开的关键，只有完善政务公开法律法规，各地乡镇政府严格依法行政，政务公开就必然成为乡镇政府的一项基本工作制度。
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〔关键词〕乡镇管理,特点,作用,原则
乡镇管理是整个国家管理体系中的一个重要组成部分。建国50多年的实践表明,乡镇管理在整个国家管理中占有极其重要的地位。进入新世纪后,实现农村全面建设小康社会的奋斗目标是摆在乡镇管理面前的历史重任。要完成这一艰巨任务,迫切需要从理论上重新认识现阶段乡镇管理的特点、作用及原则,为乡镇管理实践提供理论指导,以提高乡镇管理的有效性。
一、乡镇管理的特点
乡镇管理是以乡镇政府为核心的乡镇组织依法管理乡镇范围内的社会公共事务的活动。作为一种公共管理活动,乡镇管理具有如下特点:(1)管理主体的多元性。乡镇管理的管理者不一定完全是乡镇政府。在乡镇管理中,乡镇政府是主要管理者,除此之外还有一些非政府组织,如基层群众组织、农民合作组织等。(2)执行决策的直接操作性。作为我国乡镇管理的主要管理者,乡镇政府的主要任务在于执行党和国家的方针政策,落实上级的各项指示、决定、命令、决议等,同上级行政机关相比,其单独决策少,执行决策多,且这种执行是非常具体的、直接操作性的执行。(3)组织运作的综合性。与上级行政机关相比,乡镇政府没有设置那么多专门的业务部门和机构,一般只设有经济发展、社会服务和社会保障等几个综合性办事机构,对辖区内的社会公共事务实行综合管理。(4)管理环境的中间性。乡镇处于大中城市和乡村居民点之间,是“城市之尾,农村之首”,其经济、社会文化环境兼有城乡两个方面的特点,它既不同于传统意义上的农村环境,又不同于现代意义上的城市环境。这使得现行的乡镇管理在某种程度上表现出非城非乡又亦城亦乡管理的特点。(5)管理对象的涉“农”性。笼统地说,乡镇管理的对象是乡镇范围内的社会公共事务,而这些事务无不涉及农村、农民、农业,即“三农”。这是因为,从行政区划角度看,乡镇建制是在农村(又称乡村,泛指城市以外的区域)地区设置的基层行政区域单位;从人口构成看,到2000年末,农民在全国12亿人口中占8亿,其中绝大多数人生活在农村;从经济结构看,农业在乡镇经济中仍占有相当的比例,2002年我国乡村劳动力中从事农业的劳动力占64.2%。
二、乡镇管理的作用
党的十六大明确提出,“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。”今后能否建成现代农业、推动农村经济发展以及促进农民增收,对乡镇管理是一个严峻的考验。乡镇管理好,可以推动农村经济社会全面进步,有助于“三农”问题的解决,否则就有可能延缓农村现代化进程和全面建设小康社会目标的实现。由此可见,搞好乡镇管理具有十分重要的意义。具体来说,其作用主要有:
(一)在农村物质文明建设中的作用。发展农村经济是农村物质文明建设的一个重要内容。搞好乡镇管理有利于促进农村经济的发展。自农村实行家庭联产承包责任制以后,农民拥有了生产经营自,使农村经济的发展充满生机和活力。但与此同时,在传统农业向现代农业,小农经济向市场经济转轨过程中出现了诸多问题、困难和矛盾。如,农业增产不增收、生产与销售脱节、农产品销路不畅、支农资金短缺、土地流转失范、农村社会化服务体系缺失、单个农户的小生产与大市场的矛盾等等。这些问题、困难和矛盾单靠个体农户家庭是无法解决的,需要以乡镇政府为核心的乡镇组织进行有效管理和服务才可能解决。比如,农用资金短缺问题,需要乡镇政府积极引导农村金融部门改进农村信贷服务,在保障资金安全的前提下,加大对农业结构调整的支持力度,通过小额贷款等形式,支持农户自主地调整生产结构,发展高效农业;对乡镇企业结构调整和农业产业化龙头企业所需资金也积极给予支持。又比如,要解决单个农户的小生产适应大市场的问题,需要乡镇管理积极推进农业产业化经营,提高农民进入市场的组织化程度;需要乡镇管理加强市场信息服务体系建设,因地制宜地采取多种形式向农民及时传播市场供求信息。
(二)在农村精神文明建设中的作用。提高广大农民群众的思想道德素质、科学文化素质和健康素质,是农村精神文明建设的重要内容。乡镇管理在这些方面责无旁贷。改革开放20多年来,农村的精神文化生活发生了明显的变化,农民的文化水平有了显著的提高,精神面貌大为改观。但与城市相比,农村的精神文明建设还比较落后。从教育事业看,根据2001年人口变动情况抽样调查,农村的粗文盲率为17.4%,城市为4.8%;小学文化程度占总人口的比重农村为66.1%,城市为19.7%。从卫生保健事业看,2001年,全国平均每千人拥有的病床数达到2.4张,而农村只有0.79张;全国平均每千人拥有卫生技术人员3.6个,而农村仅有1.3个;城市居民人均消费自来水31.4吨,在广大农村地区,仅有67%的农户使用的是安全饮用水。2001年,全国乡镇卫生院比上年减少1139个,乡村医生和卫生员减少3万人,而城市社区卫生服务网络得到进一步加强。(1)因此,乡镇管理在农村精神文明建设方面任重而道远。在乡村管理中,既要提高农民的思想道德水平,又要加强文化基础设施建设,如学校、文化馆、图书馆、卫生院等,还要开展普及科学文化知识,教育和引导农民移风易俗、破除迷信、革除陋习的活动,使其逐步形成适应农村城镇化要求的生活方式和生育观念,用社会主义精神文明占领广大农村的思想文化阵地。
(三)在农村政治文明建设中的作用。发展农村基层民主政治是农村政治文明建设的重要内容。同志在党的十六大报告中指出:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。”农村政治文明建设是社会主义政治文明建设的重要组成部分,其建设发展状况在很大程度上影响和制约着当代中国政治文明的发展态势。作为乡镇管理的主要管理者,其在农村基层民主政治建设中的作用是:首先,负责指导村民委员会的工作。《村民委员会组织法》(1998年11月4日修订)第四条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”其次,负责查处违规选举案件。《村民委员会组织法》第十五条对此做了详细规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。”再次,负责监督村务公开制度的执行情况。《村民委员会组织法》第二十二条规定:“村民委员会实行村务公开制度”,“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应当负责调查核实,责令公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。”最后,负责开展政治教育,提高公民的政治素质,使其正确行使政治权利;创新制度安排,为农村政治文明建设不断注入新的活力。
三、乡镇管理的原则
乡镇管理的上述特点决定了它的运行必须遵循一定的原则,而乡镇管理的上述作用能否充分实现,则在很大程度上取决于这些原则是否被切实遵行。乡镇管理原则是在乡镇管理实践中形成的反映管理活动内在规律、受制于一定社会意识形态下的价值观念的具有指导意义的准则。乡镇管理原则可分为如下三个层次:
(一)政治原则。乡镇管理作为国家管理的重要组成部分,其主要任务是执行党和国家的方针政策,落实上级的各项指示、决定、命令、决议等,因此,它具有鲜明的政治性,要遵循国家管理的政治原则。乡镇管理的政治原则就是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种政治价值取向。它涉及的是乡镇管理的根本宗旨和活动的基本方向;它是从一定社会意识形态的价值观念出发,其解决的中心问题是乡镇管理的终极目的问题。因此,它属于乡镇管理原则的最高层次。其具体有:1.服务原则。乡镇管理必须树立为人民服务和为整个政治系统服务的观念,并以服务的方式积极主动地开展工作。2.公正原则。乡镇管理必须坚持法律面前人人平等,给予社会公众以平等的竞争和发展的条件与机会,促使社会的分配公平合理。3.廉洁原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织及其工作人员必须廉洁奉公,不得利用其职权谋求非法利益,并在开展公务活动过程中做到清廉节俭,不得奢侈浪费。4.民主原则。乡镇管理要健全民主管理制度,保证人民群众依法行使民主选举、民主决策和民主监督的权利,管理基层公共事务和公益事业。5.责任原则。乡镇管理必须对社会和民众的要求做出及时的和负责的回应并加以满足,必须积极地履行其职能和义务,真正承担起政治、行政、法律和道德责任。(二)一般原则。乡镇管理的一般原则就是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种科学原则。它是从乡镇管理的科学性、技术性出发,其解决的中心问题是乡镇管理的效率问题。它属于乡镇管理原则的中间层次。其具体有:1.系统原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织要运用现代系统理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务进行全面系统分析,树立全局观点,正确处理全局和局部的关系,寻求解决问题的最优方案。2.“封闭”原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织的管理活动要构成连续封闭的回路,形成螺旋式上升的循环,周而复始地进行。即做到决策、执行、监督、反馈等管理职能活动相互连接、迭传继起。3.激励原则。乡镇管理应当通过一定的方式手段,激发其内部公众和外部公众的动机,使其产生一股内在的动力,朝向乡镇组织所期望的目标前进。4.效率原则。乡镇管理应树立效率观念,强化行政成本意识,注重成本效益关系;将竞争机制引入管理中;合理设置机构,简化办事程序,转变管理方式。5.法制原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织必须依照法律和一定的规章制度实施管理,使各项管理活动步入制度化、规范化、程序化的轨道。
(三)特殊原则。乡镇管理的特殊原则是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种因地制宜原则。它是从乡镇管理的特定情境出发的,其解决的中心问题是乡镇管理的实效问题。它属于乡镇管理原则的最低层次。
1.权变原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织应当运用权变理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务实施权变管理。权变管理就是依据环境自变量和管理因变量之间的函数关系确定的一种最有效的管理方式。其主要内容是:
(1)适应环境。作为开放系统的乡镇组织,其管理方式要与组织特定的内外环境相适应,不能生硬地照搬理论上或实践中成功的管理模式。乡镇管理方式要适应乡镇环境,就要“诊断”乡镇组织环境的特点,根据乡镇组织所处环境的特点来确定管理方式。目前,我国乡镇管理环境具有中间性特点,即乡镇经济、社会和文化环境都兼有城乡两个方面的特点,它既不同于传统意义上的农村环境,又不同于现代意义上的城市环境。因此,就现阶段而言,乡镇管理方式必须适应这种非城非乡又亦城亦乡的特点。
(2)动态管理。乡镇管理环境复杂而多变,要求乡镇管理实施动态管理。即深刻把握乡镇管理在复杂多变的条件下和特殊环境中的运行情况,根据乡镇环境变化来寻求最佳的组织设计和管理行为方式,并通过采取有效的协调、控制和反馈手段,保证管理活动沿着既定目标前进。目前,我国乡镇管理在管理技术、方式和方法上存在粗糙、简单、僵化的问题,遇事和处事仍然习惯于运用传统计划经济体制下的一套管理方式,如下文件、定指标、层层包干、签订责任状等。不是说这些具体的管理方式和方法不能用,而是说我们把这些方式方法当成了包治百病的灵丹妙药,而不管环境条件发生了怎样的变化。由于缺乏权变管理的思想和方法,我们经常看到乡镇管理在实践中出现事倍功半的低效现象。因此,乡镇管理的观念、形式、技术、方式和方法,即乡镇管理模式必须根据乡镇组织的外部环境和自身内部条件的具体情况而灵活选用,并随着环境和条件的发展变化而适时地调整和改变。
2.创造性原则。如果说在改革开放前我国乡镇各自所拥有的环境条件大同小异的话,那么,在改革开放后特别是进入21世纪后,各乡镇所面临的具体环境条件的相同或相似性已大大减少。因此,各地都要从各自的环境条件出发,进行管理创新,不能互相照搬乡镇管理经验或做法。其主要内容是:
(1)求实。求实是乡镇管理创造性活动的基础。作为国家管理的基层部分,乡镇管理的首要任务是执行中央的路线、方针、政策和上级的决策、指令,而这些大政方针和决策指令主要是针对全局而定的,带有极强的原则性。因此,乡镇管理就不能机械地、刻板地照抄照搬,必须根据当时当地的具体情况采取适用的管理方法和措施来贯彻执行。由于执行处于决策指令与管理对象之间,属于中间环节,乡镇管理也只有结合自己所处的实际环境,才能把上级决策指令转变为具体的执行活动。
(2)创新。创新是乡镇管理创造性活动的灵魂。由前述可知,乡镇管理承担着实现农村全面建设小康社会的历史重任。要顺利完成这一历史重任,以乡镇政府为核心的乡镇组织就必须提高其管理成效,这在很大程度上取决于其创新的程度如何。乡镇管理的创新主要表现在:第一,乡镇经济和社会发展有新思路;第二,乡镇改革有新突破;第三,乡镇开放有新局面;第四,乡镇管理的各项工作有新举措。
创造性原则对乡镇管理的具体要求是:首先,解放思想,创新观念。摆脱传统观念的束缚,打破习惯性思维的枷锁。其次,深入基层,调查研究。透彻了解乡情、镇情、村情和民情,彻底改变对极其复杂的乡镇环境的极其简单的认识。再次,具有企业家精神,勇于创新。企业家精神就是运用新的方式使用资源,以最大限度地提高政府生产率和效能。最后,要相信和依靠广大农民群众,广泛吸收其智慧和力量,尊重其首创精神。
3.治理原则。作为乡镇管理的主要管理者,乡镇政府应当学会和运用治理理论、方法对乡镇范围内的社会公共事务实行治理。治理理论的基本思想是,主张建立政府与社会、公民合作的公共管理模式,主张各种公共的和私人的机构或部门与政府一起提供公共产品与公共服务。治理原则包括的主要内容是:
(1)合作管理。乡镇管理的主要对象是乡镇区域范围内的社会公共事务,其管理主体除了乡镇政府这一核心管理者之外,还有基层群众组织(如村民委员会、居民委员会、乡镇工会、共青团、妇联等)、事业单位(如文化站、水利站、兽医站等)和农民合作组织(如专业合作社、专业协会、股份合作社等)。乡镇政府要与这些非政府组织通过协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对乡镇公共事务的管理。这种管理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,其管理机制主要不依靠政府的权威,而依靠合作网络的权威。目前,乡镇政府可以在一些特定的领域与有关组织开展合作管理。如,农业产业化经营、乡村道路、卫生防疫、农田水利、环境保护等。
(2)共同服务。为农村公众提供多种服务,满足其多方面的需求,这是乡镇政府义不容辞的责任。但是,为农村公众提供公共服务并不一定要由乡镇政府及其公务员独家亲自提供,可以采取乡镇政府负责、社会与乡镇企业或乡镇政府与民营企业合作提供等多种方式。进入21世纪后,农村市场化取向改革进一步深入,农村经济社会获得新的发展,农村公众对公共服务的需求与日俱增,农村公共服务领域不断延伸,而乡镇政府的公共服务供应能力却增长缓慢,出现强劲的社会公共需求与落后的乡镇政府管理模式之间的矛盾。要解决这一矛盾,就必须打破乡镇政府垄断提供服务的局面,与乡镇企业、社会紧密合作,充分发挥非政府组织在公共服务提供中的作用。如,在文化教育、医疗卫生、公共工程、农业社会化服务等领域,引入市场竞争机制,开展竞争服务。
治理原则对乡镇政府的具体要求是:第一,转变观念和角色。乡镇政府及其公务员必须切实把自己的观念转变到有限责任政府上来,担当起治理者的基本角色。第二,创新管理方法与技术,提高政府治理能力。治理是一个专业性较强、管理难度较大的领域,需要培训公务员,提高其治理能力。如战略管理能力、决断能力、绩效监测能力、组织协调能力等。第三,加强农村社会组织建设,提高农村社会自组织能力。主要是健全基层自治组织,完善村民自治;加快乡镇事业单位的改革步伐,实现政事组织真正分开;推进行政化社团组织的社会化,实现政社组织真正分开;大力培育农民合作组织,提高农村社会的组织化程度;继续深化农村经济体制改革,实现政企真正分开,等等。
一、切实提高服务发展的能力与水平
(一)继续完善和落实政府常务会议、局（委、办）务会议学法制度，原则上每季度安排一次学法活动，努力营造领导干部带头学法、尊法、守法、用法的良好氛围，增强领导干部依法行政的意识和能力。（市政府办、各乡镇政府、市政府有关部门分别负责）
(二)建立和完善干部依法行政知识培训和法律法规培训长效机制，每年举办1～2期领导干部依法行政专题研讨班，采取知识竞赛、网络考试等方式，以考促学，以案说法。定期组织行政执法人员参加通用法律知识、专门法律知识轮训。继续加强法制机构工作人员和公务员法律知识培训。（市人事局、法制办负责，市政府有关部门配合）
(三)推行法律知识测试制度。对拟从事政府法制、行政执法工作的人员，要进行专门的法律知识测试。（市人事局、法制办负责、市政府有关部门配合）
二、加强和改进制度建设
(四)继续深入贯彻国务院法制办公室《关于支持省加快海峡西岸经济区建设的意见》及省政府法制办贯彻意见，认真研究我市经济和社会发展中可能遇到的法律问题，提供优质的咨询服务和法律事务服务。（市政府法制办牵头，各乡镇政府、市政府各部门分别负责）
(五)严格规范性文件制定和程序，将征求意见、合法性审查、集体讨论决定作为制定规范性文件的必经程序。建立市政府及其部门、乡镇政府规范性文件统一登记、统一编号、统一制度。（市政府法制办、各乡镇政府、市政府各部门分别负责）
(六)严格执行《省行政机关规范性文件备案审查办法》，依法报备规范性文件；依法受理公民、法人或其他组织提出的规范性文件审查建议。加强规范性文件备案审查的信息化建设，逐步建立公众查阅规范性文件网络平台。（市政府法制办、市信息中心、各乡镇政府、市政府各部门负责）
(七)全面完成市政府及其办公室规范性文件清理任务，并发文公布清理结果。（市政府法制办牵头，各乡镇政府、市政府各部门配合）
三、推进依法科学民主决策
(八)依法正确行使行政决策权，完善科学严密的决策程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。市政府及其各部门、乡镇政府在建立和落实决策制度方面要有新的突破。（市政府办、法制办牵头，各乡镇政府、市政府各部门负责）
(九)根据市委、市政府《关于建立重大建设项目社会稳定风险评估机制的意见》（委[]44号），建立决策风险评估机制，对重大决策进行社会稳定、环境、经济等风险评估，评估结果作为决策的重要依据。（市发改局牵头，各乡镇政府、市政府各部门负责）
(十)建立健全市政府重大行政决策听取意见、听证、合法性审查、集体决定、实施情况后评价、责任追究等六项制度，积极推进行政决策的科学化、民主化。（市政府办牵头，各乡镇政府、市政府各部门负责）
(十一)建立决策纠错机制，通过民意反映、抽样调查、跟踪反馈、评估审查等方式，对决策事项执行情况进行跟踪、监控与评估，及时纠正决策执行中的偏差，要选择1～2项重大决策项目进行效果评估。（市政府办、市监察局、市政府法制办、各乡镇政府、市政府各部门负责）
四、加快转变政府职能
(十二)依法履行职责。在履行经济调节、市场监管职能的同时，更加重视社会管理和公共服务，着力保障和改善民生，切实解决就业、教育、医疗、社会保障、保障性住房、食品药品安全等群众关心的问题。进一步健全各种突发事件应急预案，并组织必要的演练，提高应对各种突发事件的能力。（各乡镇政府、市政府各部门负责）
(十三)深化行政审批制度改革，推进政府职能转变和管理方式创新。行政审批事项设立、变更前应当进行合法性审查。推行网上电子审批，加强协同审批办公平台建设，完善联动审批机制。（市发改局、市编办、市行政服务中心牵头，各乡镇政府、市政府各部门负责）
(十四)进一步推进政务公开。加大对政府财政预算、公共资源配置、重点项目审批、民生事业等领域的重大决策部署落实情况的公开力度，增强透明度。（市监察局、效能办牵头，各乡镇政府、市政府各部门负责）
(十五)拓宽办事公开领域，所有面向社会服务的政府部门以及公共企事业单位，都要继续推进办事公开，重点公开岗位职责、服务承诺、收费项目、工作规范、办事纪律、监督渠道等内容。创新公开方式，推进公开场所、载体、设施建设，搭建互联网信息服务平台。（市监察局、效能办牵头，各乡镇政府、市政府各部门负责）
(十六)继续做好政府信息公开工作，严格按照《政府信息公开条例》规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息。建立健全政府信息公开有关制度。（市政府办、市信息中心牵头，各乡镇政府、市政府各部门负责）
五、严格规范行政执法
(十七)继续推进规范行政裁量权工作，全面落实《省政府办公厅关于进一步规范行政裁量权的意见》。各行政执法部门要针对行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政确认、行政给付等执法行为分类制定本部门行政裁量基准，向社会公布并严格执行。（市效能办牵头，市政府法制办、编办配合，市政府各部门负责）
(十八)深化规范行政权力运行工作，重点推进阳光电子政务平台和规范行政权力运行电子监察平台建设，强化行政权力运行动态监管。探索廉政风险防控的有效模式，继续加大工程建设、土地开发等九个重要领域、重点环节的权力规范力度。（市监察局、效能办牵头，市政府法制办、编办配合，市政府各部门负责）
(十九)进一步理顺行政执法体制，不断完善各级政府及其政府部门的行政职权目录，规范执法主体，界定执法权限，减少执法层级，整合执法资源。继续为推进相对集中行政处罚权工作创造条件。（市监察局、法制办、编办牵头，市容管理处、市政府有关部门配合）
(二十)进一步规范行政执法程序，公开执法流程，促进公开、公正文明执法。加强行政执法信息化建设，推行行政执法流程网上管理。（市政府法制办、市信息中心牵头，市政府有关部门负责）
(二十一)大力推行全程说理式执法、行政监管劝勉、执法事项提示、轻微问题告诫、突出问题约谈、重大案件回访等柔性执法方式，并逐步实现制度化。积极探索说理式执法文书的推广工作，进一步提高行政执法办案水平。（市政府法制办牵头，市政府有关部门配合）
(二十二)加强行政执法队伍建设，完善行政执法人员资格清理、确认和公布制度，严格行政执法人员持证上岗制度。健全行政执法人员信息管理系统，市政府要在政府网站上公布并及时更新本级政府行政执法主体和行政执法人员信息，接受社会监督。（市政府法制办牵头，市政府有关部门负责）
(二十三)落实行政执法责任制，完善行政执法案卷评查、评议考核、争议协调处理、投诉和回访等相关配套制度，严肃过错责任追究。市政府各部门要规范本系统行政执法案卷评查标准。市政府要开展对各行政执法部门的执法情况评估，各行政执法部门要对所属行政执法人员的执法情况进行考核，评估、考核情况报上一级行政机关备案。（市政府法制办牵头，市政府有关部门负责）
六、依法化解矛盾纠纷
(二十四)认真贯彻省委办公厅、省政府办公厅《关于建立健全工作长效机制的意见》，继续深化“五抓”、“四到位”和“路线图”的工作格局。研究制定依法做好事项终结工作的实施意见，规范工作行为，推动事项“案结事了”。（市局牵头，各乡镇政府、市政府有关部门负责）
(二十五)继续加强行政复议工作，完善行政复议工作制度，畅通行政复议渠道，改进审查方式，提高办案质量，强化运用调解、和解手段化解行政争议。（市政府法制办牵头，各乡镇政府、市政府各部门配合）
(二十六)加强行政调解制度建设，明确调解程序，规范调解行为，发挥行政机关化解矛盾纠纷的作用。（市政府法制办牵头，各乡镇政府、市政府各部门负责）
(二十七)建立健全社会矛盾纠纷多元化解工作机制，强化机构、复议机构、调解机构的相互配合，完善案件移送制度，加强政府法制与行政审判的良性互动，建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的“大调解”工作体系。（市局、司法局、法制办及市政府有关部门负责）
七、强化行政监督和问责
(二十八)自觉接受人大及其常委会的法律监督和工作监督、政协的民主监督，加强与人大代表、政协委员的联系与沟通，主动接受质询，认真听取意见和建议。（市政府办牵头，各乡镇政府、市政府各部门负责）
(二十九)认真接受人民法院的司法监督，认真贯彻执行《市人民政府行政应诉工作规则（试行）》、《市行政机关行政应诉管理规定》，依法做好行政诉讼案件的应诉工作，重视人民法院的司法建议。（市政府法制办牵头，各乡镇政府、市政府有关部门负责）
(三十)依法开展审计、监察等专门监督，强化政府法制监督，重视社会舆论监督，形成监督合力。（市审计局、监察局、法制办负责，各乡镇政府、市政府有关部门配合）
(三十一)认真贯彻落实《中共中央关于实行党政领导干部问责的暂行规定》及省政府实施细则，建立健全以行政首长为重点的行政问责制度，积极探索行政执法与行政应诉败诉责任追究制度。（市监察局牵头，各乡镇政府、市政府各部门配合）
八、加强组织领导
(三十二)加强推进依法行政工作的组织部署，制定工作计划，完善工作制度，落实工作责任。根据省政府部署，坚持市政府常务会议每年至少听取2次依法行政工作汇报。继续执行好推进依法行政工作年度报告制度。（市政府法制办、各乡镇政府、市政府各部门分别负责）
(三十三)认真落实省政府有关规范市县政府及其部门法制机构的规格和人员编制的文件要求，重点解决法制机构不健全的问题。探索在乡镇试行配备兼职法制员。（市编办、法制办牵头，各乡镇政府、市政府各部门负责）
论文摘要：行政指导是政府依靠自身的信息和合法性优势，对公民提供指导，获得公民协力，以完成行政任务的一种手段。这种手段对于当前我国处理乡镇政府与村民自治的关系、构建适当的基层政府、推进农民的市场化进程具有重要的意义，今后有重点推进的必要。
当代行政法意义上的行政指导，出现于二战之后的日本，据信是由于受到美军占领当局的工作方式的启发而产生出来的，由于它符合了国家不干预到强干预再到软干预的 历史 潮流，因此日益受到各国的重视。
行政指导的定义目前在学术界尚未取得一致，但是达成了某些共识，例如：行政指导是行政机关职责范围之内的事情；行政指导是为了实现一定的行政目的；行政指导不具有国家强制力，是一种比较柔和的行政行为；行政指导在程序上具有某些灵活性；行政指导的绩效取决于相对人同意和协力的程度：等等。
笔者认为，即使在已有的理论共识的基础上，行政指导也应当成为乡镇政府的重要工作方式，今后有进一步加强的必要和可能。兹列举如下三个理由。
一、协调乡镇政府与村民自治的关系
自上世纪80年代初以来，村民自治在我国获得了长足的 发展 。它对于改善我国农村的治理模式和绩效、削减国家行政成本、调动农民的建设积极性都产生了显著的效果。但是，迄今为止，村民自治的实际效果距离人们的预期还有较大的差距，主要原因在于一些重要的关系没有理顺，例如村民委员会和村党支部的关系；村民委员会和村党支部的关系；村民自治和基层人大的关系；村民自治和乡镇政府的关系。wWw.133229.COM限于本文论题，本文只讨论最后一个方面的问题。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但是，对于何为“依法属于村民自治范围内的事项”， 法律 的规定是不清楚的(事实上也难以做出清晰的规定)。而村民委员会是由全体村民选举的，理论上它应当服从村民的要求；乡镇政府则是国家政权体系的最基层，它主要应当服从上级政府的指令。我们的政府是人民政府，从根本利益上它不可能和村民的利益相冲突，但是毕竟村民委员会代表的是局部的、暂时的利益，而政府却可能要体现长期的、全局的利益，因此二者产生矛盾是不足为奇的，更何况现实生活中的利害冲突比这样简单的描述要复杂的多。所以乡镇政府与村委会发生矛盾是一种正常的情况。
在这个冲突的双方中，乡镇政府由于拥有国家正式机构的资源和权威，因此它一般来说处于强势的地位。当乡镇政府同村民意志发生冲突的时候，村民选出的村干部大多数是站在乡镇政府一边，从而丧失了村民利益代表者的地位。因此现有的乡镇政府与村民自治的关系导致了村民自治的弱化。
对于这样的局势，大多数乡村治理的研究者出于对民主的抽象偏好而把乡镇政府作为攻击的对象，大致的主张有：第一，主张干脆撤销乡镇政府，理由是“
反观我国乡镇政府的建设，过强与过弱的问题同时存在，而且某些领域表面上的“过强”其实常常是由于实质上的“过弱”所造成的。正是由于国家强制力的运用过于随意，这种表面上的强大削弱了人民对政府的认同和支持，结果就是政府的“弱”；正是由于国家放弃了自己在其他领域内的职责，这这种表面上的“弱”削弱了国家存在的基础，迫使国家过多地动用强制性的力量，这又形成了表面上的“强”。要解决这个问题，就必须明确国家的职责，以及国家为解决不同的问题应当采用的不同手段。
实证研究表明，乡镇政府其实是公共产品提供的最适合的主体，因为乡镇政府有财政来源，与基层的距离又最近，一方面弥补了县政府管辖范围过大，因此可能一刀切的毛病，又克服了村级自治机构缺乏财力、范围过小的问题[413“。但是当前乡镇政府财政困窘、行政支出居高不下，应当提供的公共产品不能提供；为了弥补财政上的困难，乡镇政府不得不像 经济 人那样行动，什么事情有利就干什么事，只要能够得利，什么事都敢干。这就很容易解释为什么乡镇政府在一些人看来除了添乱以后什么事都干不了了。
当前的任务，第一步就是把乡镇政府动用国家强制力的范围予以严格的限定，应当把这作为建设有限政府的一个基本内涵。原则上，除非事关国家根本利益，不严格照办或立即执行可能会给国家和人民利益造成紧迫的和现实的危害，一般不宜直接动用国家强制力。即使动用国家强制力也必须遵循严格的程序。在这些事件之外，应当更多地提倡软法，比如政府的奖励、示范、指导等等。在乡镇政府财力普遍紧张的情况之下，行政指导无疑是首选。
这次全县乡镇人大工作座谈会，是我县人大换届后召开的第一次乡镇人大工作会议。其主要任务是传达贯彻全市人大常委会主任座谈会精神，总结交流乡镇人大工作经验，研究探讨做好新形势下乡镇人大工作的新路子、新措施，安排部署下阶段乡镇人大工作任务。下面，我讲四个问题。
一、乡镇人大在全县改革发展稳定中发挥了重要作用
乡镇人民代表大会是我国最基层的地方国家权力机关，是社会主义民主政治制度的重要组成部分。多年来，我县乡镇人大在各级党委的正确领导下，在县人大常委会的及时指导和支持下，紧紧围绕经济建设中心，认真履行宪法和法律赋予的各项职责，大胆探索，锐意进取，各项工作都取得了显著成绩，为全县三个文明建设做出了重要贡献。
1、突出发展主题，有力地促进了经济建设和社会事业发展。各乡镇人大牢固树立中心意识，突出发展主题，自觉服从和服务于经济建设，坚持抓大事、议大事的原则，认真审议决定本行政区域内经济和社会发展等方面的重大事项，并作出相应的决议决定，及时把党的主张变成国家意志和人民群众的自觉行动；充分发挥自身优势，认真履行法定职责，紧紧围绕促进农业产业化经营、加快民营经济发展、推进综合改革、搞好集镇建设等工作深入开展调查研究，采取多种形式，监督和支持政府认真抓好落实；充分发挥模范带头作用，积极投身经济建设，乡镇人大主席长期工作在基层一线，在领办产业、实施项目中扛大旗，既是指挥员，又是战斗员，为推动本地区经济的健康发展作出了积极努力。
2、贯彻依法治国方略，有力地推动了基层民主法制建设，促进了社会稳定。发扬社会主义民主和加强社会主义法制，是各级人大的根本任务。各乡镇人大按照依法治国的要求，采取多种形式，深入开展法制宣传教育，使广大干部群众法律意识和法制观念进一步增强，学法、守法和依法办事的自觉性普遍提高，人民参与管理国家和社会事务的权力得以正确有效行使；充分发挥法律监督职能，督促乡镇行政、司法部门实行执法责任制和执法违法责任追究制，组织代表开展执法情况的视察、检查，对有关法律法规的贯彻实施情况进行重点监督，促进了宪法和法律法规的贯彻实施，推动了政府依法行政和各项工作的法制化、规范化；从维护稳定的大局出发，充分发挥代表密切联系群众、充分反映民意、及时化解矛盾的主渠道作用，组织人大代表对社会治安综合治理、整顿市场经济秩序、减轻农民负担、促进社会事业发展、推行政务公开等方面工作，深入开展调查研究，广泛听取和搜集群众的建议意见，督促政府及有关部门及时解决相关问题，促进了基层决策的民主化、科学化，保障和维护了农村社会稳定。
3、增强代表工作的实效性，有力地维护了人民群众的根本利益。近年来，各乡镇人大不断加强新形势下的代表工作，组织代表开展了形式多样、富有成效的活动。一是通过走访代表、召开座谈会等形式，加强了与代表的联系，组织和指导代表及代表小组围绕党的中心任务和人大工作重点，开展了视察、调查和代表联系选民等活动。二是代表评议工作不断深化。在评议对象上，从评议乡镇职能部门延伸到评议垂直管理单位；在评议内容上，由评议单项工作扩展到评议全面工作；在评议形式上，由单一测评发展到述职评议。通过评议，督促解决了一些人民群众关注的热点难点问题，促进了政府及各职能部门作风的转变，树立了乡镇人大权威。三是坚持认真落实代表建议意见。各乡镇人大及时将代表提出的建议意见转交政府及有关部门办理，并采取有力措施狠抓跟踪督办，办理工作质量明显提高，有效维护了人民群众的根本利益。
4、搞好自身建设，有力地增强了基层权力机关的生机与活力。各乡镇人大高度重视加强自身建设，不断提高基层权力机关履行职责的能力和水平。一是适应新形势、新任务的要求，通过印发材料、分组学习、集中培训等形式，加强了对党的基本理论、方针政策、法律法规和人大工作基本知识等方面的学习。二是健全完善各项规章制度。各乡镇人大按照县人大常委会提出的关于乡镇人大规范化建设的指导意见，健全了人大主席工作职责和召开会议、学习培训、代表活动等10余项制度，完善了有关档案，乡镇人大工作逐步走上了制度化、规范化的轨道。三是思想作风进一步转变。各乡镇人大干部牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，坚持从严要求，廉洁勤政，求真务实，主动加强与代表和人民群众的联系，深入基层调查研究，倾听和反映群众的呼声，努力为群众办实事、办好事，赢得了群众的信赖和好评。同时，为了激发乡镇人大工作的活力，有的乡镇还开展了评选“优秀人大代表”、“优秀意见建议”等活动，进一步调动了代表的工作积极性，涌现出了一批开拓进取、奋发有为、尽职尽责、甘于奉献的好典型。
总的看，我县乡镇人大工作取得了很大进展，在全县政治和经济生活中发挥了十分重要的作用。近几年，我县的改革开放步伐全面加快，经济持续快速发展，社会各项事业不断进步，这与县乡人大扎实有效的工作是分不开的。乡镇人大的同志和人大代表，处在最基层，任务很繁重，工作很辛苦。对乡镇人大的工作，县委、县人大常委会是满意的。在此，我代表县委、县人大常委会，向在座的各位同志，并通过你们向全县基层人大的同志和代表们表示亲切的问候和由衷的感谢！
在总结工作、肯定成绩的同时，我们也应当清醒地看到，乡镇人大工作还存在一些问题和不足。一是认识不够到位，有些同志包括少数领导干部对乡镇人大的性质、地位和作用缺乏足够的认识，对人大工作尊重、支持不够；少数从事人大工作的同志角色转变不快，思想上存有“退居二线”的倾向，工作处于被动应付状态。二是部分人大代表综合素质不高，执行代表职务的意识和能力有待增强。三是乡镇人民代表大会召开的程序不够规范，会议质量不高；乡镇人大主席团的职能作用没有得到充分发挥，代表活动开展得不够经常，活动内容单一，形式呆板，效果不够好，有的乡镇代表活动经费难以落实。四是少数乡镇与县人大常委会的联系、沟通不够。五是对乡镇人大工作宣传不够，有些好经验、好做法没有得到及时宣传和总结推广。六是乡镇人大工作开展不够平衡。这些问题是客观存在的，也是此次会议要研究探讨解决的重点。
二、切实加强和改进党对乡镇人大工作的领导
中国共产党是执政党，党的执政地位是通过对国家政权机关的领导来实现的。加强和改进党对人大工作的领导，是人大工作顺利开展的根本保证。各乡镇党委要从加强基层政权建设、巩固党的执政地位的高度，充分认识做好乡镇人大工作的重要性，自觉把乡镇人大工作放在重要位置，尊重乡镇人大的法定地位和权威，支持乡镇人大依法履行职能。
1、要建立和完善党对人大工作的领导制度。切实把人大工作纳入党委工作的总体布局，列入重要议事日程，统一安排部署，保证党的路线、方针、政策在人大工作中贯彻落实。要健全党委领导人大工作的制度和机制，根据经济社会发展情况，按人大的职权范围和方式，对乡镇人大提出任务和要求，并加强督促检查，抓好工作落实。要坚持定期听取人大工作汇报，了解掌握人大工作情况，讨论研究人大工作中的重大问题。要坚持人大主席列席党委会议和党政联席会议制度，邀请人大主席参与各项工作的讨论和研究。
2、要不断改进党委对人大工作的领导方式和方法。乡镇党委要在遵守和宪法规定的基础上，提高依法办事的自觉性，不断改进和完善对人大工作的领导方式方法，通过制度化的方式实现对人大的领导。乡镇党委书记要带头发扬民主，坚持依法执政，自觉遵守和执行宪法、法律，正确处理好党委与人大的关系，按法律法规办事。分工联系乡镇人大工作的党委副书记，要注意了解、研究并力求熟悉人大工作，积极为人大工作出谋划策。党员领导干部必须认真学习法律，严格守法，切实用法律来规范自己的行为，维护法律的尊严和法制的统一。
3、要积极支持乡镇人大依法行使职权。乡镇党委有关重大决策，凡是法律规定应当提交乡镇人大决定的，都要提交人大讨论决定，通过民主渠道得到贯彻落实。要把加强党的领导与人大监督统一起来，支持乡镇人大及其主席团通过开展执法检查与视察、听取报告、述职评议、质询、个案监督等法定的监督形式，做好对乡镇政府及其部门的监督工作。
4、乡镇党委必须高度重视人大的自身建设，认真解决人大工作中遇到的困难和问题。要支持人大抓好代表培训，组织代表加强学习，开展活动，在学习和实践中提高素质。每个乡镇要配备一至二名专兼职人大工作人员，为他们创造良好的学习、工作条件，并在岗位交流、提拔任用上与其他党政干部同等对待。要加强对人大工作和人大制度的宣传，把人大宣传工作做为党的宣传工作的一项重要任务，采取措施，抓出成效。
同时，乡镇政府及其组成人员要摆正位置，自觉维护乡镇人大的权威，接受人大和代表的监督，主动邀请人大主席参加有关会议，认真负责地向人大报告工作，贯彻执行好人大的决议、决定，办理好代表的建议意见。要关心和支持人大的自身建设，把代表活动经费依法列入财政预算，给予切实的保障，多为乡镇人大办实事，努力改善工作条件，保证其正常开展工作。乡镇各有关部门要大力支持乡镇人大工作，积极为代表执行职务提供便利条件和物质保障，保证乡镇人大和代表发挥更大的作用。
县人大常委会要进一步加强与乡镇人大的联系，加大对乡镇人大工作的指导力度，继续抓好乡镇人大规范化建设，每年要对乡镇人大工作提出指导意见，并按有关办法进行考核，对成绩突出的给予表彰和奖励。要进一步完善邀请乡镇人大主席列席县人大常委会会议、重要情况通报、学习培训等制度和做法，注意帮助乡镇人大解决实际困难，促进乡镇人大更好地履行职责。
三、认清形势，强化措施，努力开创乡镇人大工作新局面
当前，我县的政治经济形势很好。全县上下认真践行“三个代表”重要思想，紧紧围绕经济建设中心，按照“走一主三化之路，建生态水电大县”的总体思路，不断深化改革，扩大开放，调整优化结构，推进科技进步，全县经济持续快速发展。党的建设、精神文明建设和民主法制建设得到加强，社会事业全面进步，全县政治稳定、社会安定、人民安居乐业。但是，在经济社会发展中也存在一些困难和问题。主要是经济结构性矛盾仍然比较突出，农民增收、企业增效、财政增长的难度还很大；各类社会矛盾和热点问题增多，农村大批剩余劳动力需要转移，城镇下岗失业职工就业困难，影响社会稳定的苗头性倾向性问题还依然存在；党的建设和基层政权建设面临着许多新情况、新问题。对此，我们一定要有清醒的认识，用发展的眼光去分析，用发展的办法去解决，把改革、发展、稳定的各项工作不断推向深入。乡镇人大作为基层人民群众的代表机关和民意机关，处在民主法制建设的最前沿，必须以高度的政治责任感和紧迫感，认真履行法定职权，加大工作措施，扎实努力工作，积极投身经济建设，充分发挥应有作用。
1、要充分认识乡镇人大工作的极端重要性。乡镇人大作为最基层的国家权力机关，在实施依法治国，建设社会主义法治国家的进程中具有不可替代的作用。因此，我们必须从实践“三个代表”重要思想的高度出发，充分认识做好新时期乡镇人大工作的重大意义，进一步增强做好新时期乡镇人大工作的紧迫感和责任感。做好新时期乡镇人大工作，一是有利于党在农村各项方针政策的贯彻落实。乡镇人大的重要职责之一，就是通过讨论决定重大事项，及时把党的主张通过法定程序变成国家意志和人民群众的自觉行动，创造性地贯彻落实党在农村的各项方针政策，推动农村经济和各项社会事业快速健康发展。二是有利于依法治国方略的深入实施。在实施依法治国方略，加强基层依法治理工作方面，乡镇人大具有不可替代的作用。只有加大乡镇人大的监督力度，督促基层行政和司法部门依法行政、公正司法，才能真正把依法治国的要求落到实处。三是有利于发展社会主义民主，实现人民群众当家作主。乡镇人民代表大会是农村群众参与基层民主政治建设的主要形式，是行使当家作力的重要机关。充分发挥乡镇人大的职能，就是要充分听取群众的意见，集中群众的智慧，体现群众的意志，实现决策的民主化和科学化。四是有利于实现好、维护好、发展好农民群众的根本利益。乡镇人大的各项工作，根本目的都是促进农村改革、加快经济发展、维护社会稳定。乡镇人大工作做好了，就能够为乡镇党委、政府科学决策，减少工作中的失误和偏差提供保证，顺利实现农业增效、农民增收、农村发展的目的。五是有利于促进基层干部作风转变。乡镇人大担负着监督基层干部的重要职责。把乡镇人大的监督职能发挥好了，就能够督促基层干部进一步转变作风，密切联系群众，增进与人民群众的感情，清正廉洁，勤政为民，做合格的人民“公仆”。
2、要紧紧围绕党的中心任务开展工作。乡镇人大要进一步强化中心意识、发展意识和服务意识，无论是组织代表活动，还是开展监督工作，都要在指导思想上立足于服从和服务于经济建设这个中心，在工作进程上与党委的工作部署保持一致，在工作方式上既要遵循法定程序，又要做到灵活多样，讲求实效。要坚持从实际出发，抓住本辖区内各项改革和建设中带有根本性、全局性、长远性的问题，抓住有关法律法规贯彻实施中存在的问题，抓住人民群众普遍关注的热点难点问题，深入调查研究，提出意见建议，并通过法定程序形成决议、决定，保障和推动党委、政府各项工作的顺利开展。
3、要坚持依法行使各项职权。法律赋予乡镇人大对重大事项的审议决定权、对政府工作和法律法规实施情况的监督权、对乡镇政权机关领导成员的选举权。乡镇人大要认真行使这些职权，做到既积极、又稳妥，确保实效。要围绕本行政区域内的重大事项行使好决定权，并抓好对所作决议决定的贯彻落实，体现其权威性。要行使好监督权，理直气壮地开展法律监督工作，搞好依法治理，保证法律法规的有效实施，维护法制的统一和尊严；要采取多种形式，进一步强化工作监督，尤其要开展好代表评议工作，促进乡镇政府和职能部门及其干部职工转变作风，依法行政，廉洁勤政，干事创业；要加强对村民委员会组织法实施情况的监督，指导村民委员会在党支部的领导下独立自主地开展工作，保证农村群众享有广泛的民利。要把实施依法治国方略作为乡镇人大的根本任务，加强法制宣传教育，增强干部群众的法制意识，提高法律素质。乡镇人大主席要切实履行好法律赋予的职责，在乡镇人民代表大会闭会期间，要依法定期召开主席团会议，讨论决定乡镇人民代表大会闭会期间的重要工作。一般情况下，主席团会议每季度召开一次，遇有重大事项可随时召开。
4、要坚持与时俱进，开拓创新。在推动民主法制化进程中，农村工作面临着许多新情况、新问题，乡镇人大的工作任务也越来越繁重。从事乡镇人大工作的同志要进一步解放思想，目前，在部分乡镇人大中仍存在工作随意性较大的现象，有的对如何做好乡镇人大工作、发挥人大作用缺乏研究探讨，对全年的人大工作缺乏计划安排，工作中想到什么就做什么，难以产生理想的工作效果。要改变这一现状，就要求乡镇人大增强大局意识，突出工作重点，对全年的人大工作要通盘考虑，统筹安排，力戒工作的随意性、盲目性，并在科学合理地制定全年工作目标的基础上，扎扎实实地抓好落实，有目的、有计划、有步骤地做好乡镇人大工作。二是实现工作由被动型向主动型的转变。当前，由于部分乡镇人大干部认识上的偏差，自我加压、争创一流的意识不强，不同程度地存在“等”、“靠”、“看”的依赖思想，缺乏工作主动性。因此，乡镇人大主席要认真学习宪法和地方组织法等法律法规，充分认识到乡镇人大工作是基层民主法制建设的一线，认清自己肩负的重要使命，增强做好乡镇人大工作的自豪感和责任感，热爱人大工作，切实发挥主观能动性，尽职尽责地做好本职工作。三是实现工作由被动型向主动型的转变。从乡镇人大工作的实践看，存在的一个突出问题，就是监督的实际效果不显著。有的虽然开展了很多视察、检查活动，但这些活动往往流于形式，走马观花，没有触及深层次的矛盾，难以达到监督的预期目的。各乡镇人大要把监督作为今后工作的重点来抓，监督的内容不要多，但要精，重在抓实、抓准、抓深，不断改进监督方式，切实增强监督实效。四是实现工作由守旧向创新的转变。目前，乡镇人大工作中的一个薄弱点就是缺乏创新意识，工作方式年复一年，缺少新变化、新气象。实践无止境，创新也没有止境。因循守旧注定要走向落后，创新发展才能永葆生机。乡镇人大要时刻保持与时俱进、奋发有为的精神状态，正确处理继承与发展的关系，坚持和完善工作中的一些好经验、好做法，改变那些循规蹈矩、一成不变、落后于时展的工作模式，善于推陈出新，创造性地开展工作。要在行使法定职权方面进行实践创新。根据实际情况和需要，积极探索创新行使法定职权的形式、措施和途径，并在实践中逐步完善。要在完善工作机制方面进行实践创新，进一步健全完善乡镇人代会、主席团会等会议机制，提高代表审议政府工作报告的质量，增强所作决议、决定的针对性；进一步完善代表活动机制，及时制定下达代表活动计划，组织开展形式灵活多样、内容丰富多采的代表活动，切实发挥好代表作用。要在加大监督工作力度方面进行实践创新。进一步完善对有关决议、决定和代表建议意见贯彻落实情况进行监督的办法，从制度上保证监督效果；进一步加强代表评议和干部监督工作，实现工作监督、法律监督与人事监督的有机结合，增强评议监督的实际效果。
关键词：县乡（镇）统计管理体制 制度变迁 垂直管理
随着客观经济环境的变化，尤其是市场经济的不断深化、政府机构改革的深入、以及wto和gdds的加入，我国政府统计管理体制明显滞后，特别是县乡镇政府统计管理体制的滞后已严重制约着政府统计的整体水平，也使乡镇统计面临前所未遇的困难。为此，近年来理论工作者和实践工作者为此提出了一系列改革对策，其中大量对策侧重于乡镇统计本身，如乡镇统计人员如何提高素质、如何通过提高自身的服务水平赢得党政领导的重视、改善乡镇统计人员的待遇、配备先进的统计手段等，这些对策的提出本身没有问题，但欲通过上述对策改变乡镇统计所面临的问题只能是局部的，也是暂时的。因为，体制问题是乡镇统计陷入困境的根源，换句话说，乡镇统计面临的一切问题皆来源于县乡统计管理体制。为此，改革现行僵化的县乡统计管理体制是解决乡镇统计困境的根本出路。然而县乡（镇）统计管理体制是政府统计管理体制的重要组成部分，脱离政府统计管理体制大系统谈县乡（镇）统计管理体制改革本身意义不大，只有从现行政府统计管理体制运行特征的分析中，才能很好解释县乡（镇）统计管理体制改革的突破口以及改革路径。另一方面，理论解释只有与客观现实状况相对接，才能使理论化作行动的指南。
管理体制从本质上讲属于制度的一种，即正式制度。管理体制的改革问题属于制度变迁问题，而制度变迁可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。透视我国政府统计管理体制演进过程可以看出，诱致性变迁占主导性，具体表现为我国政府统计管理体制呈现出随客观环境变化而自然演进的痕迹，如政府统计管理体制随经济管理体制的变迁而变迁，最终形成“统一领导，分级负责”的统计管理体制。当然在特殊时期，也曾出现过强制性变迁的现象，如文革期间，强行取消各级政府独立的统计组织机构，从而形成政府统计依附计划部门而存在的管理体制。
一、县乡（镇）统计管理体制模式选择的理论分析
1、从制度循环阶段看，现行政府统计管理体制处于非均衡状态，其特征表现为利益分配在乡镇统计部门与县以上统计部门之间失衡
诺思认为，制度变迁具有周期性，是从不均衡—均衡—不均衡—均衡这样循环往复的过程。但有一点可以肯定，制度变迁都是从效率较低的阶段起步的。因此，制度变迁的周期性，并不是制度简单的轮回，而是由低效率制度向更高效率制度改进的过程。制度变迁的周期性说明了任何一种制度只能适应特定的时代，不可能一成不变。正如哈耶克所言，相对于复杂的社会演进，个人的理性是非常有限的。与此同时，制度周期理论说明制度变迁是有规律可循的，当一种制度处于僵滞阶段时，必须对该制度创新，使制度达到均衡状态，进而使该制度满足各方的利益（既能够满足极少数利益集团，也能满足大多数利益集团），制度的效率达到新的最大化（相对于原有制度来讲）。
从制度循环的阶段看，现行“统一领导，分级负责”的政府统计管理体制处于僵滞阶段，即低效率状态，体现为受益最大者是少数集团，即国家统计部门，其次是省、直辖市、区统计部门，最后是市县统计部门，而处于基层的最大利益集团乡镇统计部门几乎没有利益可言。在该体制下，利益从上往下依次递减，而承担的任务从上往下依次递增，整个系统投入与产出明显错位。其次，该体制伴随着较大的道德风险，体现为系统内部虚报以及瞒报现象时有发生。再次，该体制产生了逆向选择，体现为无需承担较大成本而获取较大利益的虚报以及瞒报行为，使合法行为的统计主体向其靠近，从而使虚报浮夸现象不断蔓延。正如奥尔森所言，一个不好的制度是由于利益不能均衡，不能为整个社会所分享，处于极少数利益集团剥夺大部分人利益的状态。一句话，现行政府统计管理体制处在低效率状态。依制度变迁周期理论而言，当制度处于僵滞阶段时，必须对其进行创新，才能焕发新的生机。
上述理论分析，对现行的政府统计管理体制所处的阶段进行了定位，即处于僵滞阶段。具体表现为该制度未能体现利益分配的公平性，系统内投入与产出错位，效率低下。从而为我国县乡政府统计管理体制改革突破口的选择提供了理论线索，即为变目前非均衡型利益分配管理体制为均衡型利益分配管理体制。
2、为什么非均衡的政府统计管理体制能够继续存在
为什么一种低效率的制度能够继续存在，按路径依赖理论、公共性解释以及封闭系统解说原因有四方面：一是个人或利益集团对制度的初始选择具有依赖性，即人们一旦选择了一种制度形式，制度的发展就会有自身运行的惯性，从而可能强化一种不好的制度；二是制度本身是一种公共产品，制度收益的分享相对而言是不排他的，因而大多数人没有积极性去改变不合理的制度。另一方面，虽然某一制度不合理，但分摊到个人身上的损害相对较小，于是人们愿意忍受这个不合理的制度，而不去创新一项从整体上讲效益更大的制度；三是尽管人们选择的制度不好，但由让个体去耗费成本，收集信息设计新的制度可能得不偿失；四是在一个封闭的环境中，制度停滞极易存在。因为与外界的隔绝使制度的优劣缺乏比较，从而使一种不好的制度也能够存在下来。
尽管现行“统一领导，分级负责”的政府统计管理体制能够持续存在的原因，上述解释并不全面，但如果撇开该体制受制于我国“条块结合”的行政管理体制这一因素之外，上述解释基本符合该体制继续存在的原因。我国长期实行的计划经济的一大特征就是所有的制度（包括政府统计管理体制）均来自政府，无论个人，还是利益集团寄希望自身利益的改善于政府所制订的各项制度，期盼好的制度成为各级、各类利益集团（包括政府统计管理体制）的共同愿望，从而强化了对制度选择的依赖性。与此同时，受计划经济体制一大二公思想的影响，包括政府统计体制在内的各项制度具有很强的公共产品属性，制度收益的分享不具有排他性，包括乡镇统计部门在内的各级、各类利益集团对制度创新缺乏积极性和主动性。另外，由于我国社会经济的运行长期处于封闭状态，对外交流领域狭窄，缺乏包括政府统计管理体制在内的各项制度比较的平台和机会。最后，制度创新需要巨大的成本投入，包括乡镇统计部门在内的小利益集团显然无能为力。尽管十一届三中全会以后，实施了对外开放，对内搞活的政策，但在制度的安排上仍具有很深的计划经济的烙印，从而延缓了制度创新的进程。
上述理论分析，对现行的政府统计管理体制能够长期存在的作了合理解释：即依赖性、公共性以及封闭性。从而为政府统计管理体制改革找到了具体的路径：加大市场机制在政府统计管理体制的介入，建立各级政府统计部门产权的边界，广泛吸收国外政府统计管理体制的先进经验。
3、对乡镇统计部门实施垂直管理是县乡（镇）政府统计管理体制的理性选择，也是实现整个政府统计管理体制均衡的逻辑起点
制度从非均衡向均衡的演进过程是各利益集团博弈的过程，博弈有零和博弈与非零和博弈两种。显然县以上政府统计部门与乡镇统计部门之间的博弈是非零和博弈，即利益分配均衡制度的安排不利于县以上政府统计部门（非均衡阶段较大受益者），而有利于乡镇统计部门（非均衡阶段最少利益获得者）。但需要强调的是拥有较大行政权力的政府统计部门在博弈中处于有利地位。同理，市以上政府统计部门在与县统计部门博弈中处于有利地位。依次类推，处于政府统计最高层的国家统计部门在博弈中处于最有利的地位，因为其行政权力最大。由此可见，要使现行非均衡的政府统计管理体制向均衡性政府统计管理体制全面转型将受到权力结构的严重制约，也就是说乡镇统计部门根本无法在与县以上政府统计部门博弈中获得均衡利益，除非采取集体行动，但这种可能性几乎没有。因此，乡镇统计部门只有被包容到行政权力相对较大的利益集团即县统计部门（县统计部门对乡镇统计部门的垂直管理）才能获得相对利益的提高。但企图将各级政府统计部门均包容到拥有最大行政权力、最大利益集团的国家统计部门，实施垂直管理，使政府统计管理体制完全均衡并不现实，因为制度变迁是有成本的。基于此，笔者认为，走逐级均衡的道路比较现实，即首先实现县统计部门对乡镇统计部门垂直管理，其次，实现市对县统计部门的垂直管理，再次实现省统计部门对市统计部门的垂直管理，最后实现国家统计部门对省统计部门的垂直管理。由此可以得出结论，即县对乡镇统计部门实施垂直管理是县乡（镇）政府统计管理体制的理性选择，也是实现整个政府统计管理体制均衡的逻辑起点。
二、县乡（镇）统计管理体制改革模式选择的现实分析
现行财权和事权相分离的政府统计管理体制，导致系统内部缺少了财权和事权的相互制衡机制，从而为各级政府统计部门职能的越位和缺位创造了天然的温床，也为拥有行政权力的县以上统计部门成本外溢打开了方便之门，于是属于县以上政府统计部门以及其他职能统计的调查任务大批转嫁于乡镇统计组织。目前，乡镇统计部门不仅承担来自县以上政府统计部门的各类调查任务，而且要承担来自县以上其他部门的调查任务，还要承担乡镇政府的调查任务。尽管按照基层统计现有资源存量不可能完成过量的统计任务，但迫于行政压力，只能以牺牲质量为代价强迫完成。与此同时，由于县以上的任何一个职能部门均对乡镇政府拥有一定的行政管理权，因而乡镇统计部门成为政府统计系统最大的事权承担者。由此可见，乡镇统计部门承受多方压力（见图一）。
图一 乡镇统计压力来源
显然，在上述客观现实面前，欲理顺县乡（镇）统计管理体制，实现乡镇统计部门财权与事权的统一是不可能的。具体而言，无论乡镇统计办设在乡镇何处，乡镇统计的压力是乡镇政府无力消除的。因为，乡镇政府本身就受到多方的压力,而乡镇统计又是各种体制综合压力的承担者。而通过统计事务所来解决乡镇统计困境的方法必须以连续性、高成本的《统计法》检查为代价。从长远角度看，仅仅依靠为隶属乡镇企业帮助提供统计数据筹集的经费并不能满足统计事务所所需的经费，而且对乡镇企业较少的中西部地区来讲显然不适应。为此，笔者认为，乡镇统计摆脱困境的根本出路为：县统计部门对其实施垂直管理。其相关理由如下：
1、我国乡镇政府机构改革总体趋势，要求乡镇统计活动由县（区）统计部门完成
长期以来，由于乡镇政府运行成本过高，导致农民负担不断加重，为此，理论界有大批学者主张取消乡镇政府，设立乡镇公所。尽管乡镇政府未取消，但是全国范围撤并乡镇的力度不断加大。据统计，截止目前，全国已有25个省份基本完成乡镇撤并，乡镇总数由撤并前的46400多个减少到39000多个，五年共撤并7400多个乡镇，平均每天撤并4个乡镇，而且乡镇政府内设机构普遍减少。乡镇统计组织属于乡镇政府组织的组成部分，乡镇政府改革自然会左右乡镇统计将后的发展。显然，从我国乡镇政府改革的总体趋势看，企图加强乡镇统计组织建设，充实乡镇统计队伍会越来越困难，因为，减少层级行政组织是改革的总体趋势，取消乡镇政府是历史必然。尽管乡镇统计任务不断增多与乡镇统计资源短缺的矛盾决定了必须加强乡镇统计组织建设，但客观环境无法实现加强乡镇统计组织建设的目标。而解决矛盾的理性的方法就是尽早实现乡镇统计活动由县（区）统计部门接管，接管越早，既有利于基层统计活动尽快摆脱困境，更有利于解决基层统计的被动局面。
2、政府统计活动的规范化、标准化，要求基层统计定位于县（区）一级
受条块分割管理体制的影响，乡镇统计资源分布在计生办、农委办、乡企办、乡镇统计办等部门。这不仅导致数出多门、重复统计、口径不一，而且导致统计力量分散化，不利于形成合力。由于乡镇统计活动分散化，导致乡镇统计标准不一；由于乡镇统计活动分散化，导致乡镇统计办无法调度全部乡镇统计资源，也无力统一协调全乡镇统计活动，其结果是“数出多门，门门不同”。一句话，乡镇统计活动的分散化不利于集中统一管理。而要实现政府统计标准的统一化以及要消除乡镇统计活动的分散化，有效的途径就是对调查活动实施集中统一管理，其前提是对乡镇统计资源实施集中统一管理。显然，在条块分割的经济管理体制下，欲在乡镇一级对乡镇统计资源实施统一集中管理，进而实施统计调查活动的归一化管理不现实。而可行的做法是在县一级实施统计资源的统一管理，即基层统计定位于县一级。
与此同时，县统计部门对乡镇统计活动垂直管理之后，可以打破乡镇行政区划界限，实现乡镇统计资源乡镇之间自由调配，而且能够集中统一培训，优化统计人员的知识结构，形成合力，充分发挥现有统计资源的作用；可以减轻基层统计的负担，县统计部门出于自身利益最大化的考虑，会积极优化调查内容，减少重复调查；可以在经费、人员方面确保抽样调查的组织实施，而抽样调查的全面实施可以节省大量的人力、物力和财力。
参考文献：
改革开放以后确立的乡政村治模式，对基层乡村社会的经济发展和秩序稳定发挥了重要作用。但是随着行政体制改革的持续深入、经济环境的巨大变迁，这种乡政村治的基层政权模式也发生了深刻危机。深化基层政权改革，变革乡村社会治理模式，成为基层政权建设的重要内容。
乡村治理模式面临的困境
如何完善基层政权治理模式,学术界提出了许多改革设想，在社会实践过程中也进行了许多尝试。通过对过去几年改革实践的分析，特别是对改革困境的分析，不仅可以矫正改革过程中出现的一些偏差，而且可以为改革提供新的理念和思路，为基层政权建设寻求新的突破点。具体而言,乡村治理模式在改革实践中面临的困境主要有三个方面。
目标选择的困境。国家（公共权力）的存在具有双重目标，一是统治者的租金最大化，即政治支持最大化；二是降低交易费用，实现社会总产出的最大化。双重目标之间总是冲突的，国家在供给制度的时候首先会进行预期政治收益与政治成本的计算，并努力兼顾社会总产出最大化的目标，力图在政治收益与社会收益之间找到平衡点。①
在乡村政权体制改革的目标选择方面，要实现从传统的压力型体制向民主合作体制转变。②即基层乡村政权体制建设要逐步实现民主化、法治化、效能化等基本目标。或者说在保障政治收益的前提下，实现社会收益的增加。但是，在体制改革具体目标选择上，类似的帕累托最优的选择并不存在。广泛的探索和争论是乡村政权体制改革必然面临的一种困境。如村治实践领域，目前基本是全面放开的策略。因此，在现实中出现了依法自治制、组合竞选制、赔偿协议制、支书（部）包办制、“一肩挑”制五种基本类型。③前面三类基本属于依法自治类型，后面两类属于包办代替或支部、村委领导权与管理权混淆不清的类型。乡镇体制改革方面，也出现多元化的目标选择争论。概括而言，主要有五个方面：一是关于乡镇政府去留的争论。部分学者主张取消乡镇政府。如徐勇建议实行“县政、乡派、村治”，撤销乡镇政府，把乡镇政府改革成为县级政府的派出机构；于建嵘、沈延生则建议将村民自治向上延伸，实行“乡镇自治”，撤销乡镇政府，“村自治组织直接对县”。李昌平、卢立、潘维等人则认为应该保留乡镇政府。二是乡镇职能是强化还是弱化的争论。主张乡镇职能需要强化的认为，在市场经济条件下，基于规范市场、保护弱者、维护社会稳定等因素，乡镇政府的作用应当逐步增强。主张弱化的认为乡镇政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，应当实行消极行政。三是乡镇规模是大还是小的争论。一些人基于交通、信息传输能力的提高，建议进一步推进乡镇撤并，扩大乡镇规模。另一些人从便民服务角度出发，建议乡镇规模不宜过大。四是乡镇干部是否应当大幅度精减的争论。学者从不同的角度，得出不同的官民比例，由此提出应该产生对乡镇干部精简的争论。五是乡镇干部选任机制上，是否应当加快推进乡镇长直选步伐的争论。虽然目前已经出现乡镇长直选的一些试点，但是对于在现阶段实行直选条件是否成熟，理论界存在许多争议。④实践方面，也出现了各种创新性的尝试，如“温岭模式”、乡镇长直选、撤销乡镇政协、撤并乡镇政府、“乡财县管”等等，各种试点性改革措施在各地逐渐展开，并取得了许多经验成果。但是改革实践也出现了许多新的矛盾，众所公认的改革模式还远没有形成。探索并确立改革的具体目标，依然是基层政权改革面临的首要困境。
路径选择的困境。中国体制改革走的是一种自下而上、从边缘到核心的渐进式路线。具体而言，中国基层乡村政权改革在纵向上是沿着村―乡镇―县―省的路线逐级展开，在横向上沿着经济与社会―行政体制―政治体制的路线展开，这符合中国政治领导人最初的设想，也基本符合乡村政权改革的实践进程。但是陷入严格的逐级扩展程序的渐进式改革同样容易产生困境。民政部基层政权和社区建设司司长詹成付引用了基层干部的比喻，指出实行村民自治就“相当于把螃蟹的腿砍了”，乡政府成了“无腿的螃蟹”，螃蟹没腿了怎么走？⑤但是如果螃蟹还保留着八条腿，那又意味着村民自治的原则、程序必然受到干扰，甚至名存实亡。同样，在“乡镇―县”关系上，在横向体制改革的路径选择上，同样存在这样一种困境。因此，如果我们严格遵循自下而上、自边缘到核心的渐进路线，那么乡村政权体制改革必然会受路径依赖效应的影响，从而受制于传统的体制和规则，无法实现改革的突破。
结果变异的困境。基层乡村政权体制改革的目标选择困境、路径选择困境，又必然会对改革的结果发生影响，导致改革的结果变异。具体而言，就是导致村民自治流于形式，乡镇体制改革难以展开。吴淼对湖南省H镇进行个案调查后指出：在H镇，已经形成了镇政府每月召开一次村主要干部会议和各主管干部会议的制度，如计生干部会议、治保主任会议，在特殊情况下随时都可以召开会议。这些会议的主要内容是镇政府向村里布置任务，并让村干部汇报前段时间布置的工作，由镇政府检查评比总结。村干部忙于完成镇政府布置的任务，以至于从职能和运作上看，很难发现村庄公共权力组织（更别说村委会）的群众自治性。虽然村委会换届选举时规定必须实行“海选”，但镇政府事实上仍在影响甚至控制着村委会干部的任选和去留，尤其在行政村“党政”主要干部（村支部书记和村主任）的任用上，镇政府的影响就更大。“村财乡管”或“村账乡管”也是乡镇控制村庄的一个主要手段。⑥河北、山西等省还进而推行了“双代管”（由乡镇政府经济管理部门统一代管村级财务，既代管资金又代管账目）和会计制（村会计由县里统一考试录用，在乡里统一办公，一个会计管3至5个村的账）。⑦在传统乡镇体制的束缚之下，村民自治被形式化了。除了正式制度束缚导致村民自治结果发生变异以外，传统的非正式制度的影响也使村民自治不能真正实现。如传统的乡绅精英，在当代社会主要表现为经济精英、文化精英对村民自治的影响。传统的宗族势力、黑社会势力等干扰村民自治的正常操作。此外，村民的积极性以及宗教文化习惯等因素，也对村民自治的结果发生影响。乡镇体制改革也同样面临这种困境，如乡镇长直选的试点实践中，因为县级党委所掌握的干部管理制度的约束，直选官员也不能发挥实质性的作用。⑧
乡村政权改革的困境分析
乡村政权体制改革的实质，是要在传统的体制之内，依靠民间自发的力量和政府的推动，以制度替代的形式，进行一种制度变迁。这种制度变迁试图在不动摇传统体制的基础上，从最基层开始，创造一种民主政治的发展空间，即村民自治制度。通过这种制度的创建，形成一种制度创新的试点，再通过这种新生制度的正反馈效应，逐步向更高、更深的层次渗透，最终建立一个完整的、和谐的社会主义民主政治体系。但是在制度的路径替代过程中，因为路径依赖效应的存在，原来的制度也在发生一种自我强化并排斥新生制度的作用。正是因为路径依赖的影响，以及新生制度、政府政策选择的综合作用，导致乡村政权改革过程中诸多困境的产生。
旧体制的路径依赖效应是产生政权体制改革困境的根本原因。路径依赖最初是指技术演变过程中的自我增强趋势和技术“锁定”效应。亚瑟（Arthur）通过对新制度的酬递增性质的研究，指出由于某种原因首先发展起来的技术通常可以凭借先占的优势地位，利用规模巨大促成的单位成本降低，普遍流行导致的学习效应提高，许多行为者采取相同技术产生的协调效应，在市场上越是流行就越促使人们产生相信它会进一步流行预期等等，实现自我增强的良性循环，从而在竞争中胜过自己的对手。甚至引起技术“锁定”，阻碍新生技术的产生和发展。
诺斯借鉴了技术演变领域的路径依赖理论，对制度的变迁进行分析，形成制度变迁的路径依赖学说。指出制度变迁过程中同样存在着路径依赖现象。所以，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择” ⑨，由于路径依赖效应的存在，最初的制度选择就显得非常重要。沿着最初选择的路径，制度变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也有可能进入恶性循环状态，导致社会的无效率，甚至引发革命性的激烈制度变迁。
诺斯的路径依赖效应很好地解释了当前乡村政权体制改革面临的许多困境。贺雪峰在分析村民自治时所提的“制度侵权”说，很大程度上解释了原有体制路径依赖效应的影响。如村民自治开展过程中出现的制度供给短缺，抗衡外界干扰的刚性保障的制度缺乏等现象。因为乡镇行政机关可以使《村组法》形式化，造成《村组法》所规范的村民对村委会的制度决定权落空，因之产生的对抗、冲击和合作的政治秩序往往变得失控。⑩吴淼对湖南省H镇的实践观察，也说明了由于传统体制路径依赖现象的存在，新的制度没有生存和发展的空间，村民自治流于形式化。在乡镇体制改革试点上，同样存在这种现象，因为传统干部管理体制、财政体制的束缚，边缘性的乡镇体制改革很难有所突破。
新制度与旧制度的不相容性，是产生政权体制改革困境的重要原因。以路径替代方式实现制度变迁，是实现制度变革的重要途径。但是新产生的制度与旧制度之间必然会产生冲突。两种制度之间冲突的激烈程度与不相容程度密切相关。这种不相容性主要涉及三个方面：一是两种制度的特性；二是制度涉及的广度和深度；三是制度推行的时间。
两种制度的特性直接决定了两种制度之间不相容的程度。以中国的经济改革为例，计划经济和市场经济之间的制度冲突带有根本性。因此，在从计划经济向市场经济改革的过程中，先后出现了商品经济、有计划的市场经济等几个过渡性的制度演变阶段。正是通过这种制度的间接替代的方式，弱化了计划经济和市场经济之间的直接冲突。在基层乡村政权体制改革过程中，也面临新旧制度之间的这种冲突。村民自治和乡镇体制改革的深入展开，也意味着一种新的制度安排的产生，这种制度的核心是建立一种基层民主制度。新的基层民主型体制与传统的集权压力型体制在权力属性、责权归属上，都存在根本性的差异。新旧两种制度的这种特性差异，决定了两种制度之间冲突的不可避免性。
随着村民自治的广泛推行和乡镇体制改革试点的展开，新的制度在广度和深度上都对原有的体制构成了更普遍更深刻的冲击。而且随着时间的延续，新生制度获得了越来越多的社会认同，合法性基础日益巩固。或者说，在新的制度形成以后，它也在不断发生正反馈效应。在这种背景下，特别是当旧体制也是体系庞大，既得利益集团力量强大的情况下，新旧制度之间的冲突就会变得更为普遍、激烈，体制改革也很容易陷入困境。
政府的政策选择与困境的产生、困境的表现形式密切相关。奥菲（claus offe）、约翰逊（juliet Johnson）等人从路径偶然角度出发分析一个国家的制度变迁。他们认为，新的制度的形成主要取决于四个变量之间的相互作用：政策选择、制度遗产、国家能力、政策顺序。???诺斯的路径依赖理论认为制度遗产是决定制度变迁的决定性力量。但是路径偶然理论认为，制度遗产与国家能力、政策顺序三个因素，都属于影响制度变迁的一个干预力量，而政府的政策选择是影响制度变迁的自变量。特别是在传统制度发生中断（如苏联、东欧的和平演变）等情况下，政府的政策选择是新生制度形成的极其重要的因素。
在中国的制度变迁过程中，制度传统和社会环境都是客观的因素，而政府的政策选择属于主观因素。不同的政府决策，可以引起完全不同的社会反馈。在制度变迁过程中，在客观干预力量既定的前提下，政府决策是否适当就成为制度变迁是否成功的唯一可以把握的力量。政府对改革目标、改革路径的选择，对社会秩序是否稳定、改革进程能否顺利推进，会产生非常重要的影响。具体到乡村基层政权改革，政府有多种路径选择，如撤并或保留乡镇政府、强化还是弱化相关的乡镇职能，等等。政府的这些政策选择，对乡村基层政权改革会遭遇什么样的困境，基层政权改革的目标能否实现等等，都将产生深远的影响。
乡村政权体制改革的对策选择
因为路径依赖的影响，以及新生制度与传统制度之间的广泛冲突、政府政策选择对新生制度的作用，现行的乡村政权体制改革虽然取得了一定的成就，但也面临众多的阻碍和困境。乡村政权体制改革要突破现在所面临的困境，实现由压力型体制向民主合作型体制的转变，最根本的是要弱化传统制度路径依赖效应的影响，为新生制度提供更大的生存和发展空间，减少新生制度在实践中发生异化的情况。具体而言，乡村政权体制改革可以尝试以下几种对策选择：
突破严格的自下而上的渐进改革路线，提高乡村体制改革试点的层级。如上所述，严格遵循自下而上的渐进改革路线，可能导致渐进改革陷入困境。村民自治在现有体制下发生结果变异的一个重要原因就是传统体制的路径依赖的影响。要弱化传统体制的路径依赖效应，给新生制度提供更大的发展空间，可以尝试提高乡镇体制改革试点的层级。一般而言，在现在的行政层级体制中，制度的创新空间与制度的层级是一种正相关的关系。即制度层级越高，制度的创新空间越大。社会上常常将村行政和乡镇行政工作形容为“上面千条线，底下一根针”，这形象地揭示出在村行政和乡镇行政层级，存在大量的制度约束，制度的创新空间很小。因此，在村、乡镇层级进行体制改革试点，其受到传统制度制约的力量很大，结果发生变异的可能性也大。现行村民自治与乡镇体制改革试点之所以发生大量的不正常现象，是由于传统制度路径依赖效应的影响，还是由于其他因素的干扰，在没有社会比较经验的基础上我们很难得出确切的结论。因此，可以尝试进行提高体制改革试点层级的办法，如在部分地区尝试从县级开始自上而下进行体制改革的试点。不管是中国古代的政治体制，还是现今的制度结构，县级政府都是一个具有相对独立性的政治实体。因此，在县级政府进行试点改革，虽然也可能发生前面几种困境，但制度创新空间相比而言大了许多，结果发生变异的可能性就相对较小。而且可以通过县级改革的推进，分析在弱化传统制度路径依赖效应的影响下，现行的村民自治与乡镇改革是否也会发生同样的结果变异现象，从而对基层政权改革有更为清晰的把握。
突破严格的从边缘到核心的体制改革路线，深化体制改革的内容。现行的基层政权改革，如乡镇体制改革试点，以及更高层次上的改革尝试，基本上都是属于边缘性的改革，即改革主要集中在政府的非核心部门、非核心职能，却很少触及制度安排、权力结构等层面。这种由边缘向核心过渡的体制改革，与严格的自下而上的改革面临同样的困境。即在核心体制没有作出变革之前，边缘性体制改革有可能发生变异，不仅不能取得应有的效果，甚至可能否定这种改革的尝试。如在四川的乡镇长直选试点中，虽然乡镇长由民选产生，但是相应的干部晋升机制、考核机制、提拔机制、流转机制以及直选岗位的开放程度等，都没有进行转变和调整。传统制度规则的广泛约束，导致直选产生的乡镇官员很难真正代表民意行事。直选官员许多时候变为传统体制的一种点缀，而不具有实质性的效果。类似的经济、社会体制改革，如政企关系问题、官员任用问题、监督问题、廉政建设问题等，都与这种改革路径的选择有直接或间接的关系。因此，在乡村政权体制改革过程中，尝试在一些乡镇或县级单位进行比较全面、深刻的体制性变革，也是减少现行体制改革困境的一种可以参考的路径模式。
重视政策选择和政策顺序的影响，鼓励乡村政权进行多元化的体制改革尝试。路径偶然理论是对路径依赖理论的一种修正和补充。在制度传统既定的条件下，政府的政策选择可能在制度变迁中发挥决定性的作用。而采取什么样的政策顺序，对一个国家的制度设计也可能产生重要的影响。从国际经验看，先采取被动性制度设计，在一定时候再采取主动性制度设计的国家，多数都取得了比较好的制度设计效果（如波兰、匈牙利、捷克）。而先采取主动性政策设计，到一定时候再采取被动性制度设计的国家，在制度转型中多遭受了比较大的挫折（如俄罗斯、两德合并后的东德地区）。???总体而言，中国的体制改革首先进行的是被动性的制度设计，在一定时候，会在一定领域、一定层级尝试进行主动性的设计。但是，如何把握被动性制度设计与主动性制度设计之间的政策顺序，以及什么时候采取主动性制度设计，采取什么样的制度设计，都需要政策制定者的智慧和实践经验的积累。
在基层乡村政权体制改革领域，中国目前采取的基本上是被动性的制度设计。如对村民自治的确认和推广，对乡镇长直选的试点，都体现出政府在制度设计上的政策顺序。但是，如何突破现行的体制改革困境？政府可以尝试在一些地区进行多元化的体制改革尝试，如目前在各地施行的撤并乡镇政府试点、“乡财县管”试点等。在被动性制度设计陷入困境，或被动性制度设计取得一定成就需要进一步突破瓶颈的地区，尝试进行主动性的制度设计，把主动性制度设计与被动性制度设计相结合，是创新制度设计、完善乡村治理的重要手段。（作者单位：北京大学政府管理学院）
注释
①[美]道格拉斯・诺斯：《经济史上的结构与变革》，北京：商务印书馆，1992年，第25页。
②荣敬本，崔之元等：《从压力型体制向民主合作体制的转变――县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社，1998年。
③中国农村村民自治网：《村党支部领导的村民自治五类模式分析》，省略/readbook.省略rs.省略/article_view.asp?ID=1960
⑤谢湘，王亦君：“村民自治历经风雨 草根民主曲折前行”，《中国青年报》，2005年4月8日。
⑥吴淼：“选择性控制：行政视角下的乡村关系－对湖南省H镇政府与村关系的各案阐释”，《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》，华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年12月。
⑦参见1997年9月1日《报刊文摘》，摘自《农村工作通讯》，1997年第7期；《中国经济时报》，1998年5月26日。
⑧赖海榕：“竞争性选举在四川乡镇一级的发展”，何增科等编：《基层民主和地方治理创新》，2004年10月，第101～104页。
⑨[美]道格拉斯・诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海：三联书店，1991年，第1～2页。
⑩贺雪峰：“村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因”，《社会科学研究》，1998年4月。
