[关键词]养老保险；现收现付制；区域差异性
[中图分类号]F12 [文献标识码]A [文章编号]1672－2728(2012)01－0096－05
目前，我国基本养老保险虽然已结束了各行业部门主办的“条条分割”局面，但“地方统筹、地方管理”的基本养老保险管理体制，又导致了我国基本养老保险的“块块分割”。这直接导致了区域之间的基本养老保险筹资、管理、计发模式不统一，区域居民之间的基本养老保险水平差距巨大，区域之间的地方政府、个人、企业的养老负担不公平。这些不仅使各区域基本养老保险制度独立运行、互不衔接；使个人账户的跨区域转移成为一个难以操作的问题；也使各区域的地方政府、个人、企业面临不公平的竞争环境，最终损害市场经济的竞争效率。
另外，各区域养老保险制度的多样化又造成社会保险立法难度的增加。目前，尽管《中华人民共和国社会保险法(草案)》历经多年反复酝酿后，于2008年12月28日由全国人大办公厅正式对外，并征求意见，但仍有许多问题亟待解决。同时，正是由于社会保险统一立法难度的增加，致使至今还没有全国统一的基本养老保险法，各区域养老保险工作依靠的是地方政府行政权力的推动，并以部门规章与地方政府法规为依据，缺乏权威的法律依据，这严重阻碍了中央政府制定的养老保险制度与政策的有效实施。
一、目前我国基本养老保险制度的改革思路
我国是一个正在向现代化迈进的发展中大国，地域辽阔，各区域间自然、人文条件各异，而把我国作为一个单质均一的客体而不考虑其区域差异性来研究我国基本养老保险问题，显然是有一定缺陷的。在经历了十多年的社会养老保险改革实践以后，重新审视和评估现行制度及其相关改革思路的合理性，显得非常重要。针对我国目前社会养老保险制度的缺陷，理论界与实践界的专家们提出了不同的改革思路，综合起来，有如下六种：
(一)普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险(以下简称“普惠与差别结合思路”)
该思路由中国人民大学郑成功教授提出。他认为，基本养老保险应该由强制实行的普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险构成。其中，政府是普惠式国民养老保险层次的直接责任主体。它以国税为基础，采取现收现付财务机制，待遇标准与工资脱钩，但与物价水平挂钩，并随着整个社会平均收入的提高而提高。它显著地体现出国家责任和社会公平属性，最终目标是发展成为全民化养老保险制度。差别性职业养老保险由政府主导，但由雇主与劳动者分担缴费责任，主要面向所有正规就业劳动者，但不排斥非正规就业劳动者参加。它以工资的一定比例强制征缴养老保险费，采取个人账户式的完全积累财务机制。
该思路的优点是在强调公平的基础上兼顾效率。该思路的缺点是：基本养老保险由两部分组成，保障水平过高，使其他养老保障支柱的发展空间很小；政府承担的责任过重、过多，不利于充分发挥政府以外的其他主体的作用；也极有可能会出现企业负担过重、管理成本高等问题。
(二)县级统筹，加大中央政府转移支付力度(以下简称“中央转移支付思路”)
该思路由沈阳大学林治芬教授提出。该思路提出，建立科学的养老保险基金转移支付制度，首先以统计年鉴中各地的基础数据为依据，计算出该区域基本养老保险资金缺口，而不是以各地自己上报的缺口为计算基础，从而避免了地方多报缺口的动机。同时，将各区域的主观努力程度等因素内含在公式中，比如按职工人数计算收入，如果参保面没达到百分之百，所在地方就“吃亏”，这就迫使地方努力扩大参保面；又如按百分之百收缴率计算社会保险收入，地方如果没有达到，其损失当然由自己承担。
该思路是在肯定基本养老保险由地方政府分级管理合理的基础上提出的。其优点是通过养老保险基金转移支付制度，能减缓养老保险基金不足区域的危机，能部分实现缩小区域差距的功能。该思路的缺点是依然没有解决养老保险的区域分割问题。
(三)建立中央社会保障公积金制度(以下简称“中央公积金思路”)
该思路由南京财经大学曹信邦先生提出。他认为，我国社会经济的非均衡发展及社会保障负担水平的不平衡，导致了不同地区、不同行业社会保障基金的不平衡，因此，现阶段有必要在原制度框架上再建立中央社会保障公积金，以调剂地区间、行业间的基本养老保险水平。中央社会保障公积金的运用方式为：补助部分地区、行业，用以弥补当年社会保障基金的赤字；调节地区间、行业间社会保障支付水平；作为调剂年度内社会保障基金余缺的周转金，当一些地区、行业由于社会保障基金收支时间差而暂时出现支付困难时，由中央社会保障公积金作临时周转垫付。
该思路也是在肯定基本养老保险由地方政府分级管理合理的基础上提出的；其优点是通过建立中央社会保障公积金，可以部分调剂地区间、行业间的基本养老保险水平，部分达到缩小地区差距、行业差距的目标。缺点是该思路可能会导致以下问题：没有解决养老保险的区域分割问题，容易诱致地方政府过分依赖中央政府来弥补社会养老保险资金缺口，导致有缺口的省份将越来越多，而且会影响资金结余的省份收缴社会养老保险资金的积极性。
(四)老人与新人分管、新人的统账分管思路(以下简称“统账分管、统筹结合思路”)
该思路由丁宁宁主持的国务院发展研究中心社会保障课题组提出。他们主张成立过渡机构解决老人的养老问题，建立新体制解决新人、中人的养老问题，过渡机构与新体制之间，新体制中社会统筹体系与个人账户体系之间应彼此独立，承担不同责任，不得相互干预。其中，社会统筹系统提供基本养老金，资金筹集方式为现收现付，由用人单位缴纳，个人不负担费用。个人账户系统属于一个强制性的储蓄系统，基金不由政府机构直接经营，而是以委托、授权方式交给有诚信、有能力的民间机构经营，并且应形成多加竞争机制。
该思路的优点是新制度的社会统筹与个人账户分开管理，有利于明确各管理系统的责任。该思路的缺点如同上述两种思路，仍然没有解决养老保险的区域分割问题，而且将养老保险基金交给民间机构投资运营，投资风险非常大。
(五)老人与新人分管、新人实行养老金的基金积累制(以下简称“基金积累制思路”)
该思路由中国建设银行的李绍光先生提出。他主张改革要老人与信任分开管理，老人实行现收现付制，中人与新人实行完全积累制。由于现阶段老人还是退休者中的大多数，因此，老人的现收现付计划还要占据较大的比重。但从长期来看，只要这个计划的覆盖面不再扩大，那么它必将随着时间
的推移而逐步萎缩，中人与新人的完全积累制度将成为我国主要的养老保险制度。中人与新人采取强制缴费的融资方式，按个人账户的积累资金发放，管理上可以由若干个竞争性的养老金基金会组成，职工可以自主决定加入哪一个，并且也可以自由地退出。
该思路的优点是完全改变了现有的统账结合的制度框架，在用现收现付制解决了老人养老问题后，新制度趋向于个人账户基金积累制度，个人缴费积极性高，个人养老保险权益便携性好。该思路的缺点是将养老保险基金交给竞争性的民间机构投资运营，投资风险非常大，管理成本非常高；对于中人、新人所采取的完全个人账户基金积累制度，没有社会再分配功能，不能缩小人群间、区域间的养老保险水平的差距，能否真正解决老年人的养老保障问题，尚有怀疑与争论。
(六)筹资为现收现付制，养老金以年金形式发放(以下简称“名义账户制思路”)
该思路由中国社会科学院欧洲研究所的郑秉文先生提出。名义账户也被称为“名义缴费确定型”模式，从本质上讲，它是现收现付制与积累制、待遇确定型与缴费确定型的混合模式。在名义账户制度下，每个工人建立的个人账户是“名义上”和“模拟的”积累制，而不是“资本化”的积累制，它的账户系统仅仅是一种“记账”的管理方式，而不需要实际存入资金。从养老金给付的条件看，退休金的给付标准原则上是严格按“缴费确定型积累制”规则运行的。
该思路的优点是管理简单，没有大量基金积累、没有投资风险。该思路的缺点是虽然筹集资金形式为现收现付制，但养老金发放是依据名义账户以年金形式发放，它更像是个人账户完全积累制，不具有社会成员互济的再分配功能，不能缩小人群间、区域间的养老保险水平的差距。设想
二、我国基本养老保险制度改革的模式
(一)后两种个人账户基金积累制思路不适合中国
赞成个人账户基金积累制度的学者认为，完全积累制对个人缴费有明显的激励机制，通过完全积累，以收定支，可以避免人口老龄化时的保险金支付风险，同时形成大量强制型的长期储蓄，为经济发展提供有力的资金支持。但是，事实上，在中国并非完全如此。由于完全积累制受物价、工资等因素变化的影响；受资本市场发育程度的制约；受发展中国家较低的技术管理水平的制约，如果个人账户资金采取市场化运作，它所提供的养老保险也将有一定的风险。另外，完全积累制完全依靠个人在职时的资金积累，难以保障部分低工资员工的基本养老，完全积累制没有发挥社会成员之间的互济性，不符合保险基本原理中的“大数法则”，不能缓解我国收入差距的扩大，当然也不能缓解我国区域差距的扩大。所以，个人账户的基金积累制并不适合中国实际，不应该成为我国基本养老保险制度的改革方向。
(二)前四种混合制思路不适合中国
完全基金积累制不适合中国实际，但它被完全放弃又似乎不符合国际社会保障的总体改革趋势，于是，将基金制和现收现付制结合起来的部分积累制，被许多学者认为是中国正确的模式选择。他们认为，假如有政府通过现收现付制给予的一个基本养老底线，可以保证所有劳动者的最低养老水平；而假设基金制可以规避养老金市场化运作的风险，这样，将基金制和现收现付制结合起来，就能够取长补短，达到完美至善的目的。
但是，以上只是一种理论上的假设。其实，不管从理论上还是实践中，我国目前的部分积累制养老保险制度都存在明显的缺陷。
1 部分积累制像现收现付制一样会遭受人口老龄化的冲击。人口老龄化是由人均寿命的延长和生育率的下降两方面因素造成的。在人均寿命延长后，如果退休年龄不变，则要求个人必须在工作期间向个人账户储存更多的资金才能保证退休后的生活水平，这样会加重个人的缴费负担；如果提高退休年龄，固然可以避免缴费率的增加，但是在现收现付制下同样可以做到这一点。生育率下降造成的老龄化，表面上看，由于基金制让个人在工作期间为自己准备了储蓄，似乎生育率下降、在职职工减少并不会影响其退休后养老金的数量，但进一步的分析就会发现，由于退休人员在退休后需要通过出售个人账户上储存的金融资产来获得养老金，而生育率的下降会使有能力购买这些金融资产的在职职工的数目相应下降，从而导致总的购买力的下降，这一供求关系的变化必然会导致金融资产的价格下降，退休人员能够得到的养老金的数量也会降低。另一方面，因劳动力减少造成的总需求大于总供给，会导致物品价格水平上升，从而使退休人员的养老金在进行消费时的购买力进一步下降。
2 正如上文所述，基金积累制不适合中国实际，这个事实不会因为是部分积累制而有所改变，因为对于资本市场发育不足、技术管理水平较低的中国来说，基金投资面临的风险依旧，只是面临风险的基金数量减少了而已，原指望能增值的部分养老基金，现实中也许连基金本身的安全性都难以保证。
3 社会养老保险制度的收入再分配功能和储蓄功能可以通过不同的制度体现，但难以在同一个制度中兼容。其原因是，如果在同一个制度中兼容，就必然存在一部分不缴费或少缴费的受益者(“老人”和部分“中人”)，存在另一部分多缴费的少受益者(“新人”和部分“中人”)。这样，该制度就会激励覆盖者不缴费或少缴费，激励尚未被制度所覆盖的社会劳动者选择不加人，长期下去，财务的可持续性就大为降低。
4 从管理效率来看，通常认为，个人基金账户的行政管理费用比现收现付制的更高一些。据美国社会保障部咨询委员会估计，基金制“额外的”行政管理费用要超过个人40年工作所积累的全部养老金的大约20％。就现收现付制而言，没有证据表明它具有负面的效率影响(当然，这也并不意味着现收现付制从未出现过浪费)；另一方面，在公平方面有充足的证据表明现收现付制所带来的效果是较好的。
综上所述，我国上述六种改革思路都是有明显缺陷而不太适合中国的。我们需要在上述统账结合与完全积累制的思路之外寻找更适合中国国情的社会养老保险模式。
(三)我国基本养老保险制度的模式设想
笔者认为，在我国现阶段，全国统筹的部分结合制度充满许多变数与不确定性。如果能使这些不确定性因素变成能达到制度要求的确定性因素；如果考虑未来所选择制度与现有制度的衔接方便，如果考虑减弱未来所选择制度的实施阻力，那么，全国统筹的部分结合制度也是一个不错的制度设计，它也可以作为我国基本养老保险制度发展的一种选择方案。
如果以上全国统筹部分结合制度实施中的不确定性因素，难以变成达到制度要求的确定性因素，那么，相对来说，笔者认为我国现阶段应选择全国统筹的现收现付制度。
全国统筹的现收现付制被认为更适合我国现阶段实际国情的原因有：
第一，管理复杂混乱、管理成本高不是一个小问题，这方面美国的教训应该引起我们警惕、反省。著名经济学家米尔顿・弗里德曼曾经指出：在美
国，如果将救济款总额除以按官方统计的贫民总数，那么，处于贫困线一下的人们的收入将比普通公民的平均收入高出一倍半到两倍，美国的贫困现象应该早已不复存在。可事实上，美国的贫困阶层依然存在，其原因是社会保障机构庞大、保障项目繁杂、机制运行不畅，其资金浪费和体制的低效率问题突出，大部分救济金都被宰福利管理机关的“高薪门客”挥霍掉了。美国的管理技术、管理效率被公认为是高水平的，而太过复杂的管理体系在技术管理水平不高的我国，其结果是令人担忧的。
第二，缴费激励机制对于社会养老保险制度的良性运行固然重要，但该激励机制的形成是有条件的。个人账户做实，才有利于激励保险对象的缴费积极性。目前，我国由于转制成本问题没有解决，个人账户一直是空账，激励作用也就很小。同时，我国个人账户的基金管理机构并不是真正由作为缴费人的企业、缴费者个人和最终受益者的职工所推举的代表以及由他们聘请的基金管理专家组成的。我国缺少一个缴费人自己的组织，这样养老保险基金实际上就处于“所有者缺位”状态。处于这种状态下的基金很容易发生融资困难和资金普遍被挪用，其结果必然也使保险对象的缴费积极性大为降低。是否可以改造我国的养老基金管理机构，使它成为缴费人自己的组织?对于公民结社能力较弱、自组织能力不强的中国来说，这是有很大难度的，即便政府强制性地组织起来，其公信力与组织能力也还是让人持怀疑态度。
因此，笔者认为，全国统筹的现收现付制度是最适合我国国情的基本养老保险模式。三、设想模式在实践中应注意的问题
从国际经验来看，彻底消除区域间的经济发展差距是不可能的，而通过全国各区域基本养老保险协调发展的政策手段逐步缩小区域间居民福利水平的差距，却是有可能实现的。实现区域基本养老保险协调发展的有效方法是，建立全国统筹的、现收现付的基本养老保险制度。为了使新制度具有可操作性，需要我们在实施中注意新制度与现有制度的衔接问题。
新制度与现有制度的衔接牵涉两个问题：一是统筹基金结余的部分如何处理以及现有制度有积累的个人账户如何处理。二是目前已经退休的老人(“老人”)和改革前参加工作的在职职工(“中人”)；由于我国计划经济时期的低工资制度而没有个人储蓄等其他养老支柱的辅助，新制度的低水平支付如何保障他们的安全养老。
关于第一个问题，新制度与现有制度的衔接影响到地方政府与中央政府的纵向关系，也影响到地方政府之间的横向关系。对那些目前养老负担轻、有统筹基金结余的地方政府，如何处理结余基金有两种思路可以解决问题：一是将地方政府的结余统筹基金保留到地方，用于社会保障的其他基础性项目；二是将地方政府的结余统筹基金交给中央政府，由中央基本养老保险基金管理机构统一调配。第一种思路的实施，来自地方政府的阻力小，但留给中央政府更多的财政压力，而且从长远考虑，这种思路不够合理。第二种思路容易被理解为中央政府不尊重地方政府利益，来自地方政府的阻力很大。但是，如果我们从养老保险基金的长期运行情况分析，就会发现地方政府的结余统筹基金交给中央政府是有其合理性的。因为，一个区域的养老保险基金的收支状况都不是绝对的，它可能在一个时期收入大于支出，随着人口老龄化程度增强，在未来也就会出现收入小于支出的状况。从一个较长时期看，任何区域的养老保险基金的收支状况都不可能永远是收大于支，也不可能永远是收不抵支。各区域在人口增长规律大体一致的情况下，目前赡养率低的区域在下一个周期必然是赡养率高的区域，是支大于收的区域，也就是将来收不抵支的区域。因此，基本养老保险全国统筹对于各个区域而言，完全可以看作是资金跨周期的自我调剂，各区域地方政府应该认识到这一点，并积极减少对全国统筹的阻碍。
关于原制度所积累的个人账户如何处理的问题，从理论上讲，应该作为个人缴费转入现收现付制的中央财政管理的基本养老保险财政专户。因为现收现付制是下一代为上一代人养老，每个人现在积累的养老金权益，在自己将来退休时可以通过下一代人的缴费来实现。在现实中，如果担心政府不能兑现原养老保险制度建立时的承诺而会影响政府信誉，可以采取以下方法：保留已经建立的个人账户；承认个人账户资金属于个人所有的权益；可发放“记名债券”，以银行储蓄利率来计算利息，个人年老退休时才能兑付。
关于第二个问题，新制度为现收现付制，目的就是下一代人为上一代人养老。如果我国不是从计划经济向市场经济转型，就不存在老人与中人的养老保障不足的问题；因为上一代人累积的养老金权益可以通过下一代人的缴费来实现，并一代一代往下推，不需要进行专门的处理。但是，由于我国计划经济时期实行的是低工资制度，工资水平只够维持当时生存，工资中没有包含未来养老的部分。新制度的支付水平只是最低社会保障线水平，这对他们的权益实际上是有损害的，所以新制度应该对他们有一定的补偿。
中央政府作为承担补偿的责任主体，其资金来源一是中央政府目前和今后的财政收入；二是国有资产变现；三是中央政府分年度发行长期特种债券。从现实的情况看，单纯依靠任何一种手段都会存在困难，应该采取多种方法来筹集所需资金。第一个渠道的优点是操作简便，但由于转轨初期的支出压力较大，单纯依靠财政的思路显然有很大风险。对于第二个渠道，由于现有国有资产存量中有很大一部分是由“老人”、“中人”劳动贡献的“预先扣除”形成的，现在用部分国有资产变现来补偿就是合理的办法。如果以上两个渠道还难以解决问题，可以根据当其支付需要，由中央政府分年度发行长期特种债券，以确保退休职工的养老金发放。
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一、理清养老保险业务档案管理思路
盐城市人力资源和社会保障局承办全市100万名参保人员的养老保险经办工作，近几年来，随着市城镇企业职工养老保险覆盖面的不断延伸扩大，养老保险业务档案越积越多，如何加强养老保险业务档案的管理已成为摆在我们面前的重大民生课题。2009年，人力资源和社会保障部、国家档案局联合颁布了《社会保险业务档案管理规定（试行）》第3号令和《社会保险业务档案达标验收标准》。2010年初，市人力资源和社会保障局新一任领导班子把养老保险档案管理建设工作列入执政为民的重点工作目标，成立了养老保险档案建设领导小组。领导小组成立后的第一件事就是调查研究，查找问题。此前市养老保险档案管理存在的问题主要表现在：一是没有入卷归档，散落存放；二是没有安全性，损坏、丢失随时可能发生；三是没有服务提供，办事群众意见较大；四是没有机构、没有库房、没有资金；五是没有创新意识，在当时的社保经办机构内部对档案工作有一种管不管都行的思想。通过主观与客观分析后，统一了思想认识，增强了紧迫感，我们提出了“变冷门业务为热门业务，推动养老保险档案管理服务工作有为有位；变简单管理为现代化管理，提升养老保险档案管理服务现代化水平；变死档案为活信息，为政府公共服务平台建设服务；变单一档案建设发展为全面协调发展，夯实养老保险档案工作发展基础”的“四变”思路。思路的明确，为加快盐城市养老保险业务档案电子化建设步伐打下了坚实基础。
二、启动养老保险业务档案电子化建设
几年来，在江苏省人力资源和社会保障厅的重视及有关部门的支持下，盐城市不断加大基础设施和软件系统开发建设的投入，加快了养老保险业务档案电子化建设步伐。一是争取支持，抓机构建设，将档案管理工作与其他经办工作放在同等重要的位置，纳入工作考核范围，各科室明确一名档案管理兼职人员，负责各科室日常工作中形成的档案资料收集和整理。二是加大经费投入，提供物质基础，建立档案室、阅档室，购置了金属密集架、防磁柜、计算机、扫描仪，配备了吸尘器、灭火器和温湿度计等应有设备和用品，档案库房达到了“八防”要求。三是制定档案管理办法，档案管理流程，档案管理归档范围和保管期限，档案管理分类方案。四是夯实基础，抓规章制度建设，制定实施了《档案员岗位职责》《档案库房管理制度》《档案保管管理制度》《档案立卷归档制度》《档案保密制度》《档案统计、鉴定、销毁制度》《档案借阅制度》《设备维护使用制度》。五是开展培训，抓电子档案管理人才建设，为使档案管理人员尽快熟悉档案电子化管理和使用技术，成为档案管理的行家里手，我们对档案人员实施全员培训，多次邀请市档案局专家授课和现场专业指导，力求尽快适应档案工作的需要。六是策划需求，抓软件应用系统开发，我们与专业软件公司共同开发了养老保险业务档案管理信息系统和电子档案查询信息系统，实现了将大量传统的纸质档案信息转换成数字化、电子化档案信息管理的质变。
三、拓展领取养老金人员档案电子化建设
近几年，盐城市随着国有、集体企业改制和并轨工作的进一步深化，越来越多的退休人员脱离原企业管理，由于盐城市社区平台建设不到位，致使企业退休人员档案无人管理的现象突出。目前，盐城市社会保险档案服务中心已接收保存的企业退休人员档案30万人，随着退休个人存档数量的与日俱增，传统的退休人员档案管理方式已不适应时展和民生所需、所盼的要求。要想使退休人员档案管理不失真、不失密、不丢失，更好地履行社会保险公共服务职责和使命，就要坚持不懈创新，就要通过档案电子化管理技术解决好保真、保读、保取、保密、保存的难题。我们借用了养老保险业务档案电子化建设的思路，在科学论证的前提下，大胆启动了退休人员档案电子化建设工作，完全避免了过去查询人员在频繁查阅、借用档案过程中发生的档案丢失、篡改、磨损、损坏的现象，有效地控制了领取养老金人员篡改档案信息而产生的欺诈养老金问题。
另外，还加强数字化、电子化档案信息系统管理。一是参保职工查询档案方便快捷，原来查一份档案，要在庞大的堆里寻找，劳神费事，往往需要半个小时，工作人员辛苦，职工不满意。现在，只要报上姓名或身份证号码，在计算机中查询，非常方便，只需要5分钟。二是档案管理是标准化建设的基础工作，通过业务档案达标工作，规范了档案管理，加快了标准化建设进程。三是在业务实现信息化的情况下，重视档案管理工作对保存原始资料有着长远意义。
关键词：铁路行业；养老保险；保险管理
0引言
养老保险作为社会保障的重要组成部分，其不仅在维护社会稳定，促进国民经济发展等方面有着深远的影响，更是退休劳动者赖以生存的基本保障。笔者从自身从事的行业——铁路行业为例，对铁路行业的养老保险管理进行分析与探讨。
1铁路行业养老保险体系的改革历程
我国的养老保险管理体制最早雏形的构建出现于1951年到1966年年初，文革时期则遭到了巨大的破坏，直至1984年，经历数十年的恢复与改革，于1991年，国务院颁布了《国务院城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，对企业职工的养老制度改革提出了基本原则与要求。而铁路行业，则是从1986年开始对铁路员工实行合同制，全民固定工并存的双轨制度，此时，只有合同制员工需要交纳养老保险。1993年10月起，所有的铁路员工都需要交纳养老保险，1998年1月1日，哈尔滨铁路局养老保险全部纳入黑龙江省级统筹，2009年末养老保险管理全部实现了黑龙江省社会保险金保工程系统管理。至此，给基层单位职工养老保险管理工作带来了极大的方便。
2铁路行业养老保险管理存在的问题
第一，铁路职工社会保险意识仍稍显薄弱。对于铁路这个特殊行业而言，个人缴纳养老保险与其他行业相比虽然缴纳较早，但是直至今日仍有个别铁路员工在养老保险的思想认识上存在误区。因此，在养老保险的缴纳上明显不积极主动。目前虽然单位由财务部门实行代扣代缴，职工对此仍不能做到心甘情愿尽义务，且容易与单位产生一定的矛盾。还有大部分职工认为单位只扣自己的部分，企业未缴纳单位承担部分。因此也就造成了养老保险管理推进力度较为迟缓，严重影响到了养老保险管理工作的实施。
第二，铁路职工养老保险个人缴纳基数的确定不尽合理。目前职工缴纳养老保险基数以上年度职工月平均工资为基数，个人部分缴纳比例为8%，单位部分缴纳20%。对缴费基数确定上、下限，但对于工资收入低的职工缴纳的养老保险就少，导致退休后养老金收入就少，形成一种贫者永贫的恶性循环。
第三，铁路职工养老保险基本信息不完善。目前在社会养老保险系统中职工的基本信息存在与实际不符、与公安库信息不符、重复信息现象，因维护系统导致的缴费个人账户不全，漏缴问题依然存在，省系统在存在问题账户的处理上由于需要极其繁琐的手续，有些职工已达到退休年龄个人账户还没有纠正，严重影响了职工的切身利益。退休职工因基本信息填写不全，无法掌握退休职工的生存状况，导致养老金发放不到位及流失的可能性长期存在。
第四，养老保险在保值、增值上较为困难。通过调查分析可以看到，目前养老保险基金已完全纳入到省级社会保险基金统筹，对铁路行业的职工来说，更不存在能够加大增值的空间。
3推进铁路行业养老保险管理工作顺利开展的具体措施
第一，进一步加强社会保险政策的宣传工作。铁路单位应该通过各种方式进一步加强对社会保险政策的宣传，为广大铁路职工清楚且明确地讲解社会保险体系，基本养老保险内容，养老保险个人账户的构成元素，影响退休后养老金收入的各项因素等等，为职工解惑释疑，消除潜在的不安定因素，并通过宣传，让每一名职工都能够明白自己的权利与义务，更加积极主动地缴纳社会保险，让社会基本保险形成良性循环，从而保证社会稳定。
第二，在铁路行业建立多层次的养老保险体系。为进一步保证铁路企业退休人员的基本生活保障，进一步完善养老保险体系，铁路行业应构建一个多层次的养老保险制度，包括：基本养老保险、补充养老保险、职工个人储蓄型养老保险。进一步促进铁路行业养老保险缴费的灵动性，除基本养老保险按标准缴纳之外，针对缴费低的职工，实行补充养老保险等相应的办法，允许其自愿缴纳一部分作为补充养老保险，解决其退休后的基本生活保障。当然企业要制定相应的制度进行调控与约束。
第三，尽快完善养老保险管理系统基本信息数据，高效率地纠正系统中职工基本信息的错误，避免因纠错不及时导致职工暂时无收入而造成的不稳定。对铁路单位养老金的社会化发放，应该对退休人员的实际居住地进行严谨细致调查，将退休人员的家庭信息准确地登记在系统中，并动态进行维护，及时管控养老金发放范围，防止养老金冒领而导致资金损失。这就要求社会保险工作人员有强烈的责任感和社会公德心，既要对本单位职工负责，又要对企业对社会负责。
第四，促进养老保险基金的保值、增值。在养老保险基金上政府应该给予一定的扶持，允许其购买除特种债券外的其它较高利息的债券。尤其是铁路行业如果能够在政府社会保险基金监管条件下将养老保险单位缴纳的部分集中起来，用于对新线的建设以及旧线的运营改造，那么势必能够获得较高的收益，养老保险基金的增值空间也将大大提升。
一:社保扩面任务及业务完成情况：
养老保险1-12月份，社会保障所在职参保人数共有1885人，其中企业412人，机关事业1064人,个体工商户409人，20**年所里职员的有关变动，新增参保职员74人，异地转进（出）7人，县内调动35人，终止保险3人，在职死亡3人，中断保险32人，职工在参保17人
二：基本养老保险基金收缴情况
城镇职工不定期缴纳基本养老保险费共1357576.61元，定期缴纳基本养老保险费共5322093.87元，其中机关事业单位工作职员基本养老保险费4722660元，企业基本养老保险费599433.87元。
三：配合局里到各乡镇做好工伤宣传工作，时刻深进企事业单位对负责人及其员工们讲解及时参加工伤保险的必要性；讲解用工单位与员工们签定劳动合同的利益关系；通过上阶段的努力到20**年12月底我辖区内的工伤保险任务完成率达到93%以上。
四:存在的题目和困难
一是企业社会保险扩面难度较大，部分企业经营状况不是很好，有些业主和部分员工参保意识较为淡薄，老板不愿意为员工参保，员工也不想参保；二是社会保险费拖欠现象突出，并有逐年上升的趋势；针对这些题目，采取切实可行的措施地加以解决和克服，努力推动社会保险事业的健康发展。三，由于所里资金短缺，交通不便，给各项工作的宣传带来很多不便。
针对以上存在题目与20**年工作思路预备做以下几点：
（一）认真学习社会保障的有关资料，贯彻各级劳动社会保障会议精神，全面落实局党委及上级业务部分的赋予各项工作，同时协助有关科室的做好宣传工作，一切做到按原则办事，为群众办实事办好事的思想，做到群众利益无小事，能办的及时办，对办不了的做到及时请示与上报局领导。同时对局领导的意思及时的告知群众。
（二）扩大社会保险覆盖范围。加大对各个乡镇的宣传力度，鼓励城镇个体、私营等非公有制经济单位参加基本养老保险、工伤保险、失业保险和基本医疗保险。对员工数目多、经济效益低的企业，及时请示局领导实行“低门槛进进，低标准享受”，以此扩大社会保险资金筹集渠道，尽快实现社会保险全覆盖。加强社会保险接续工作，对企业改制时，给于发放《社会保险政策法规问答》宣传册，与社会保险手册一并发放到职工手中，讲解社会保险知识，促其主动续保。
关键词：社会保险；养老保险；全国统筹
2010年12月28日全国人大正式审议通过的《中华人民共和国社会保险法》第六十四条规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定”。由此可从一定程度反映出养老保险等社会保险的全国统筹之路仍存在一些亟待解决的障碍与问题。本文通过对基本养老保险的现状与问题进行基本的分析从而提出几点关于本问题的思考。
一、我国基本养老保险统筹层次的现状
自1984年我国开始实行退休费（养老保险）社会统筹以来，养老保险统筹覆盖面逐渐扩大，统筹办法日益完善，统筹层次也在逐步提高。2005年国务院明确提出加快提高统筹层次，在完善市级统筹的基础上，实现省级统筹，2007年劳动和社会保障部出台了企业职工基本养老保险省级统筹标准，对基本养老保险在制度，缴费、待遇、基金使用、基金预算、业务规程上都作了统一规定。到2009年底，全国所有的省级行政区都制定了各自的省级统筹办法。
目前基本养老保险全国虽已实现省级统筹，但总体上只是在全省（直辖市、自治区）范围内实现了基本制度、缴费基数和比例、计发办法的统一，而在基金收支财务管理体制、经办机构管理体制两大方面各省（直辖市、自治区）所采取的体制和办法各不相同。在基金收支财务管理体制上有的采取统收统支模式，有的采取预算管理、两级调剂模式，有的采取差额结算模式，在同一模式中又有某些差异。如福建省基本养老保险实行省级统筹既采取统收统支模式，又采取预算管理模式，同时对征收不足的部分采取由地方财政负担的基金管理模式。在经办机构管理体制上有的实行省、市、县垂直管理模式，有的实行属地管理模式，有的省市间实行属地管理、市县垂直管理模式，如福建省总体来说实行属地管理模式，但莆田实行市、县间市县垂直管理模式。
基本养老保险实行省级统筹，在本省内实现基本养老保险制度的统一，对本省内的基本养老保险基金余缺进行调剂，解决省内基本养老保险基金结余与不足并存的局面，是基本养老保险制度的一大进步。然而，省级统筹意味着把全国基本养老保险统筹区域划分成至少31块以上。由于各统筹区域间的经济发展水平、人口结构、基本养老保险制度的覆盖范围、基本养老保险基金的替代水平、基金的结余状况和收缴到位程度等不同，以及养老保险省级统筹现状，加之各统筹区域的利己主义行为，会出现直接影响着劳动力自由流动，阻碍着全国劳动力统一市场的形成。同时，因基金不能统收统支而导致部分地区养老保险基金结余和部分地区养老保险财政补助增加同时并存的状况，损害了基本养老保险制度的健康、持续发展。
虽然基本养老保险省级统筹可以解决本省内管理的统一和人员流动问题，但随着市场经济的发展和国家区域合作的加强，劳动力跨省区的流动会越来越多，省级统筹已经不能解决基本养老保险省区之间的协调与整个国家基本养老保险制度的可持续发展问题。而且基本养老保险省级统筹仍然是统筹单位内各自为政，基金分割，社会共济和抗风险功能削弱，统筹单位间形成无法联接、协调的格局。我们的目标是基本养老保险的全国统筹。
二、实现全国统筹从而更好地实现社会保障公平
改革开放30多年来，我国社会保障制度取得了长足的发展，特别是作为社会保障制度核心的养老保险制度改革取得了巨大成就。然而，我国社会保障制度的成就与问题同在。改革所取得的这些成果并没有彻底解决我国当前养老保险制度的问题。
目前的养老保险制度呈现“有与无”、“多与少”和“稳与变”的“乱象”格局，即某些人群有养老保险，有些人则无；有些人所享有的养老保险待遇水平相对较高（如个别“有条件的企业”实行了企业年金），而有些人则相对较低；有些人的养老保险是缴费确定型（如城镇职工），而有些人则实行的是收益确定型（如公务员）。这一现象，不仅有失社会保障的公平理念，而且导致在现实的操作中，不同养老保险管理系统内部及系统之间记账、转移接续的困难与混乱。另外，城镇职工公共养老保险制度中的“统账结合”，也必然导致养老保险“欠账”与“乱账”：社会统筹基金除需支付基础养老金外，还要支付“老人”的全部养老金和“中人”的过渡性养老金，社会统筹基金缺口巨大，个人账户仅成为一种记账手段。
我国城镇职工养老保险制度的建立是在我国分税制改革的过程中完成的。由于我国改革开放的梯度特征和东中西经济差距的客观存在，不同地区在推进养老保险制度改革中依据自身的经济条件选择了不同的制度模式和养老保险待遇标准，即便是在同一省市内的不同县区，养老保险的制度模式和待遇标准也可能存在高低之别。这种待遇高低不同使地方社会保障管理选择更小的养老保险管理系统。
我国社会养老保险“碎片化”政策思路的形成，是源于长期计划体制下形成的“单位人”的社会管理模式，依据社会养老保险费由国家、单位和个人共同负担的原则，采用了适用内涵属性较多外延范围较小的特性，去覆盖内涵属性较少外延范围较大的施保对象所致。因此，要走出我国养老保险的“乱象”，克服“碎片化”的政策误区，就应跳出所有人群的社会养老保险费都必须由国家、单位和个人共同负担的思维定势，遵循大多数劳动年龄内养老保险参保对象，无稳定收入和供职单位缴纳部分养老保险费的普遍性，在国家层面建立适应劳动年龄内全体养老保险参保对象的基本养老保险制度。同时根据我国不同区域社会经济差异和职业差别，建立地方附加养老保制度险和雇员制人员的职业年金制度，以进一步完善社会养老保险制度。而对于基本养老保险，其服务人群应该是面向全体劳动者，因此只有实行全国统筹，才能实现社会保障的公平与正义。
三、基本养老保险实行全国统筹的几点思考
《社会保障“十二五”规划纲要》明确提出“进一步提高统筹层次全面落实企业职工养老保险省级统筹，实现基本养老金全国统筹”，从宏观角度看，国家现在推行的基本养老保险全国统筹只是中国养老保障制度改革和体系建设的一个部分，所以全国统筹的改革思路也应该以“公平、正义、共享”为基本价值理念，以确保老年人的生活质量为基本目标，以“统筹兼顾、循序渐进”为基本策略，构建缴费型的基本养老保险制度。基本养老保险全国统筹的方案研究必须从我国养老保险的现实出发对其进行前瞻性的思考。
现在的关键问题，一是全国统筹后原属于地方管理的统筹基金如何处理？理论上可以有三种思路：全部上缴中央，部分上缴中央，全部留归地方。二是全国统筹后统筹基金需求量有多大？如何发放，按什么标准发放？这里也有几种方式，1.基于全国社会职工的平均工资计算出全国的基础养老金标准。2.基于各地居民的消费水平来计算出全国的基础养老金标准。三是全国统筹后基本养老保险统筹基金来源是什么？依据目前我国养老金筹资渠道，全国统筹后养老保险统筹基金主要来源由三部分构成：用工单位缴费，中央财政补贴，全国社会保障基金。
基本养老保险的全国统筹是实现我国养老保险公平的唯一途经，但是，由于我国养老保险长期存在的制度“乱象”和“乱账”，通过基本养老保险全国统筹达到真正意义上的公平，还需要创设必要的支持条件：
（1）创设制度条件为基本养老保险全国统筹创造基本的制度保证。制度条件的关键是制度责任者合理的责任分担机制的建立与健全以及制度受益者的利益均衡。
（2）创设管理条件为基本养老保险全国统筹创造基本的管理和运行保证。实现全国统筹则必然要求建立垂直管理体制，成立全国社会保险监督机构，奠定全国统筹的组织基础实行社会保险垂直管理。
（3）适当降低企业社会保障负担和个人缴费费率为基本养老保险全国统筹创造可持续发展的经济基础。企业缴费率的确定应以不同地区、不同行业企业的平均收入为基础，以使更多的企业有能力参加到社会养老保险制度之中。
（4）尽快延迟退休年龄以减轻养老保险压力，为基本养老保险全国统筹创造基本的社会政策支持。中国目前正在经历着世界上规模最大同时也是速度最快的人口老龄化过程。养老金保险基金面临着空前的支付压力。现行退休年龄的规定直接导致个人工作时间在整个生命周期中的比重大幅度下降，日益严重地损害着代际之间的公平，也对养老保险制度的财务可持续性构成挑战。推迟退休年龄是大多数国家为应对人口老龄化给养老金支付带来的压力所采取的措施。推迟退休年龄可以同时收到基金增收减支的效果。
论文摘要：本文针对当前我国农村社会养老保险档案管理已不能适应现代社会发展的需要，并队碍了其制度的实施这一困境，提出坚持以社会公平正义为导向，充分考虑我国农村的实际情况，构建公平正义的农村社会养老保险档案管理体系。
社会制度是推动社会进步的重要因素，农村养老保险制度作为农村社会保障的重要组成部分，其建立对保障我国老年农民的利益，促进改革的深化与农村经济的发展，保障社会的公平正义，维护国家的稳定和进步，都有着举足轻重的意义。农村养老保险档案是农村社会养老保险工作中具体业务活动所形成的有完整规范的原始依据，做好农村社会养老保险档案管理工作，对维护参保人的根本利益，体现社会的公平正义，保持国家的和谐稳定，具有十分重要的作用。随着农村参保人数的逐渐增多、农村社会养老保险的全面覆盖及社会信息化进程的不断加快，原有的农村社会养老保险档案管理工作已经远远不能满足当今社会发展的需求。所以，加快对农村社会养老保险档案管理工作的改革，建立适应现代信息社会、体现社会公平正义的新型农村社会养老保险档案管理工作体系，是一项巫待解决的课题。
一、农村社会养老保险制度与农村社会养老保险档案管理
由于受“城乡二元经济结构”的影响，长期以来，我国的社会保障制度只以城镇居民为核心，而忽视了农村社会保险制度的建立。我国是一个农业大国，有9亿多人口生活在农村，近年来，随着农村经济体制改革的不断深人，传统的农村家庭养老模式逐渐弱化，农村养老问题日益突出，成为维护社会公平、实现国家和谐稳定的重大隐患。制度是指一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范，他实际上是个人与资本存量之间，资本存量、物品与劳务产出及收人分配之间的过滤器。制度是经济增长和社会稳定的源泉，设计一个好的农村养老保险制度是体现现代社会文明、促进社会公平的契机。
农村社会养老保险制度作为农村经济体改革进程中的一项新生事物，他的建立推动了农村社会养老保险档案管理工作的诞生，在开展农村社会养老保险工作过程中，各县区档案行政管理部门、县劳动和社会保障局及县农村养老保险处统筹规划、相互合作，认真完成了农村社会养老保险收集、整理、建档、保管和利用等工作，让投保农民真正感受到国家的惠民政策，体会到社会保障的分配是以公平正义为基础的，并通过对社会不公正的矫正，使社会达到公平正义的程度。从公平正义的伦理角度来讲，开展符合现代文明的农村社会养老保险档案管理工作，对保障农村社会养老保险制度的有效实施，体现社会主义的公平正义具有长期而深远的影响。
二、透视农村社会养老保险档案管理面临的困境
农村社会养老保险工作直接影响到农村的和谐稳定、人民的安居乐业与社会公平正义的实现，关系到我国经济持续、健康、稳定的发展。做好农村社会养老保险档案管理工作对农村社会养老保险制度的有效实施有着不可或缺的重要作用。然而，由于农村社会养老保险档案管理工作起点的不公正、制度保障的缺失以及资金供给不足等方面存在的问题，使我国农村社会养老保险档案管理工作面临着诸多困境。
1.起点不公正致使农村社会养老保险档案管理缺乏应有的规范性。建国以来，由于受当时国情的影响，我国形成了农村支持城市工业化的制度安排，城市人口的社会保障制度率先建立，同时，与之相配套的城镇社会养老保险档案管理工作也逐步得到完善，形成了相对规范的城镇基本养老保险档案管理制度。制度演化的路径锁定是指一个具有正反馈的体系，一旦在外部性偶然事件的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难被其他潜在的甚至更优的制度体系所取代n。由于受二元经济结构制度锁定效应的影响，农村社会养老保险制度起步较晚，农村社会养老保险档案管理工作也明显滞后于城镇，再加上县区行政管理机关对农村社会养老保险档案的重要性认识不够，致使农村社会养老保险档案管理缺乏应有的规范性，损害广大农民的根本利益，引发人们的不公正感与阶层之间的对立，影响和谐社会的构建。
2.资金供给不足是农村社会养老保险档案管理工作的瓶颈。资金难题是农村社会养老保险档案管理工作的瓶颈问题，虽然每年中央财政对农村社会保障支出的数额不断增加，但与当前农村社会养老保险档案管理的工作需要相比还远远不够，再加上农村社会养老保险档案管理工作的费用需要由县级财政部门支付，从而造成一些欠发达县区的社保机构出现资金供给不足。由于缺少相应的保障资金，导致农村社会养老保险档案管理不论在硬件上还是在软件上都无法与现代农村社会养老保险档案工作信息化发展需要相适应，进而影响农村社会养老保险工作的有效落实。
3.制度的缺失导致农村社会养老保险档案这一原始记录失真。随着农村参保人数的逐渐增多以及农村社会养老保险的基本覆盖，迫切需要建立健全适合农村特点的养老保险档案管理制度，从而一定程度上减除农民的后顾之忧。目前，农村社会养老保险档案管理制度安排本身的缺失使农保档案管理缺乏有效的法律法规依据。因缺乏具有权威效力的法律规范，各县区政府往往自定红头文件行事，即使一些县区制定了农村社会养老保险档案管理制度，也没有真正在实践中落实，致使农村社会养老保险档案管理政策环境较差。主要表现在:一是经办人上缴的保费金额与档案记录金额不一致，甚至有的保费专用收据的收款金额与上缴保费金额、档案记录金额均不相符;二是档案中有参保人的保费记录，而经办人未向参保人出具保费专用收据;三是参保人交纳了保费，而档案上没有记录。农村社会养老保险档案管理制度的缺失或制度的失效效应导致农村社会养老保险档案内容不能真实地反映整个过程，导致农村社会养老保险档案内容失真，影响了农民投保的信心，也损害了政府的诚信。
三、以公平正义为视角完善农村社会养老保险档案管理
公平正义是人们数千年来孜孜不倦所追求的理想目标，也是人类社会发展的终极目标，农村社会养老保险制度的建立同样包含着人们对社会公平正义的向往，在建构农村社会养老保险制度的过程中，完善农村社会养老保险档案管理是一项重要的任务，然而，我国农村社会养老保险档案管理工作还面临着诸多困境，必须采取积极有效的措施，从公平正义视角探索出行之有效的路径。
1.提高认识，注重公平正义思想与农村社会养老保险档案管理的融合。由于受传统二元经济结构以及制度锁定效应的影响，导致农村社会养老保险制度没有有效落实，同时也致使有些单位领导干部和档案管理人员对档案的重要性认识不足，造成管理不善，失职行为也时常发生。认识是行动的先导，提高思想认识是搞好农村社会养老保险档案管理的根本前提，要通过各种路径提高各级领导和档案管理人员的档案意识，充分开发和有效利用档案信息资源，满足广大农民参与农村社会养老保险的保障需求。正义的社会不可能是完全公平的社会，但我国政府在促进农村经济发展，实现农村安定团结，农民安居乐业的今天，必须体现社会公平正义。农村社会养老保险档案管理涉及的范围广、内容复杂，为确保农村养老保险档案管理的真实性、完整性和规范性，必须在档案管理中融合公平正义思想，以公平正义思想为基础来推进农村养老保险档案管理工作。
2.加大政府财政投人，在具体实践中体现社会公平正义理念。农村社会养老保险档案管理涉及参保农民信息从收集、分类、整理、归档、装订成册，到档案内容进行补充更正、保管、鉴定、利用的全过程，这就需要现代化信息技术运用和高素质的档案人才管理队伍。农村社会养老保险档案管理最大的瓶颈是资金问题，政府要加大资金扶持力度，推动档案信息化和网络化建设，同时要培养具有专业素质的档案管理人员，为农村社会养老保险档案管理工作提高必要的资金保障。政府在农村社会养老保险档案管理工作中努力尽到自己的责任，使欠发达县区也能够享受到国家的惠民政策，体现积弱扶贫的社会公平原则。加大政府财政投人，是社会公平正义理念在实践中的具体体现。
【关键词】机关事业单位；养老保险制度；改革；思考
1991年，以国务院《关于建立企业职工养老保险制度改革的决定》为标志，国家拉开了养老保险制度改革的帷幕。近年来，随着关闭破产企业，被征地农民，城乡居民等一系列养老保险制度的建立，老有所养的“拼图”逐步齐全。2015年1月，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》正式颁布实施，养老保险制度建设的最后一块“拼图”终于完成，我国实现了养老保险制度对各种人群的全覆盖。万事开头难，机关事业单位养老保险制度改革迈出了第一步，如何有效实施，加快改革进程，需要加强研究，出台有针对性的措施，保障改革的顺利进行。
一、我国机关事业单位养老保险制度改革现状
1.改革历程
我国从1955年建立机关事业单位退休及其待遇管理制度以来，进行过2次改革探索。1993年，党的十四届三中全会提出，建立单位和个人共同负担，社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度；同年，人事部出台《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，对改革进行了总体部署。2008年，国务院通过劳动、财政、人事部制定的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，在上海、重庆和广东等5个省市开展事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作；改革主要内容为：建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度、改革养老金计发办法、建立养老金正常调整机制、职业年金制度和省级统筹等。
这两次改革总体未实现预期目标，但也取得了宝贵的经验。一是只改事业单位，不改机关单位，违背了公平原则。二是工资制度改革、人事制度改革和事业单位分类等配套改革未同步推进，缺乏动力。三是未建立职业年金制度，改革群体利益下降，影响了参与改革的积极性。
2.改革进展
2015年初，国家相继出台《机关事业单位养老保险制度改革的决定》和《机关事业单位职业年金办法》，人力社保部和财政部也出台了相关细化措施。随后，上海、北京、广东等省市陆续了实施意见。
2015年底，重庆市了《重庆市机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法》。随后，对全市的机关事业单位进行了数据采集，涉及单位2万多户，人员100万人；广泛的开展了政策宣讲，初步宣传了机关事业单位养老保险改革的相关政策；人力社保、财政、编办等部门加强协作，对改革所需资金进行了反复测算，对收支预测情况进行了预测和分析，为下一步改革提供决策建议。
3.改革的思路和内容
机关事业单位养老保险制度改革的基本思路是“一个统一、五个同步”，并逐步建立独立于机关事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。
“一个统一”是指机关事业单位实行个人账户和社会统筹相结合的基本养老保险制度，单位和个人分别缴费，缴费金额与缴费年限与养老金待遇相挂钩，从而解决国家养老保险制度“双轨制”的矛盾。在此基础上，形成城镇职工和城乡居民基本养老保险并行的两大制度平台，并可相互衔接，从而构建起完整的城乡养老保险制度体系。
“五个同步”是指在机关事业单位养老保险制度改革必须加强统筹协调和政策联动，确保改革平稳推进。一是机关与事业单位同步改革，避免互相攀比。二是职业年金与基本养老保险制度同步建立，确保待遇平稳过渡，体现职业差异。三是养老保险制度改革与工资制度改革同步推进，通过“提高工资水平，优化工资结构”来减轻个人缴费压力，用“增量”来进行改革，减少改革阻力和压力。当然，由于职务、级别不同，每个人增加的具体额度有所不同。四是待遇确定机制与调整机制同步完善，逐步建立兼顾各类职工的养老金正常调整机制。五是改革在全国范围同步实施，实现工作推进“一盘棋”。
二、我国机关事业单位养老保险制度改革面临的困难和挑战
1.待遇差问题
机关事业单位养老保险制度改革尽管从制度层面实现了公平，即职工要缴费并从基金中领取养老待遇，但平均养老金水平要高于企业职工平均数，社会各群体的养老金综合替代率有相当的差距。因此，机关事业单位与企业之间、城乡之间养老待遇差别依然存在。
另外，因职业年金产生的待遇差别有扩大的趋势。机关事业单位的职业年金制度与企业年金类似，都是一种补充养老保险制度。由于机关事业单位属于财政供养，将全面建立职业年金制度。但是企业年金受到单位领导认识、企业效益和职工年龄结构等多方面约束，覆盖面小、差别大，目前已建立企业年金的企业不超过10%，这就会扩大机关事业单位与企业职工的待遇差。
2.财政承受问题
机关事业单位人员分为“老人”、“中人”和“新人”三类人群。“老人”就是改革前，即2014年10月1日前已退休人员；“新人”就是改革后参加工作的人员；“中人”就是2014年10月1日前参加工作、2014年10月1日后退休的人员。这三类人群的解决思路是：老人老办法、新人新办法、中人逐步过渡。改革难点在于“中人”，“中人”的难点在于财政能否承受改革成本。
改革前，“中人”不用缴费，也没有基金积累。改革后，“中人”视同缴费，需要财政部门逐步拨付“中人”的过渡性养老金。根据专家测算，事业单位“中人”成本约 3.7 万亿元，机关单位 “中人”成本约 4. 5 万亿元。在经济下行压力较大时期，各级财政压力巨大，“中人”的过渡性养老金对更是加剧了财政资金支付压力。
3.制度衔接问题
一是新旧制度的衔接问题。改革前，2008年试点省市需要前后衔接。如重庆需要清理以前参保和享受养老待遇的人员，制定前后衔接办法，妥善解决遗留问题。
二是制度间的衔接问题。按照改革方案，新建立的机关事业单位养老保险与企业职工基本养老保险制度模式相同，缴费和待遇计算方式基本相近，但是仍然会分别单独管理和运行，因此这两种制度间需要有机衔接。
三、建议
1.加快制度融合，逐步缩小待遇差距
养老保险制度融合是世界各国养老金制度改革的共同趋势。机关事业单位养老保险制度必须要与企业职工养老保险相互融合、逐步缩小待遇差距。一是要提高城镇企业职工养老金水平。提高企业养老金有两个思路，即提高存量退休职工养老金和提高增量退休职工养老金。根据多缴多得的原则，在确保公平的基础上尽量采用提高增量退休职工养老金水平的方法，让每年新增加的退休职工能获得待遇的提高。二是要提高城乡居民养老金水平。提高城乡居民养老金水平的关键是增加财政补助和投入，建立养老金随通货膨胀、职工社会平均工资增长等联动机制，兜住养老底线，从而不断提高退休职工的生活水平。
2.确定“中人”过渡标准，确保财政可承受
在保证“中人”待遇水平不下降的情况下，合理确定过渡标准，加大基金收入来源，让各级财政可承受可持续。一是要按照保险大数法则和精算平衡原则，对基金收支和财政补贴标准进行测算，做到未雨绸缪。二是要推进国有资本及其收益补充养老金改革举措。根据各地养老保险基金收支结余程度，划拨国有资本及其收益，增加基金收入，应对人口老龄化挑战，确保财政可持续。三是要扩大省级养老保险基金委托投资试点。将机关事业单位养老保险基金及职业年金等养老基金委托全国社保基金理事会投资运营，实现基金保值增值。四是加快发展经济，优化财政支出结构。把握民生社会保障支出与发展经济之间的关系，通过民生事业稳定内需，拉动经济增长，实现民生发展与经济增长良性互动发展，扩大财政收入来源。要多措并举有效解决机关事业单位养老保险制度改革所需资金问题。
关键词：统筹城乡；养老保险制度；研究综述
基金项目：内蒙古哲学社会科学规划办课题《基本公共服务均等化视角下内蒙古农村牧区养老保障制度研究》（课题号：2013C096）阶段性研究成果；内蒙古社情民意课题项目《内蒙古新型农村牧区社会养老保险制度试点运行情况的调研》（课题号：SQ1203）部分研究成果
2007年之前学术界还在为统筹城乡的必要性做争论，宋晓悟、胡鞍钢、郑功成、刘福垣等主张建立城乡统一的社会养老保险制度，陈平则认为建立统一的社会养老保险制度是短视国策。党的十七大报告中明确提出要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。之后学术界研究的重点开始发生了转变，研究更多的集中于如何构建城乡统筹的养老保险制度。
一、统筹城乡养老保险制度的必要性
由于城乡养老保险制度在制度设计、实施时间、覆盖范围、待遇水平、筹资标准、资金来源等方面存在巨大差距，直接导致了受益群体享受待遇水平的差异性，一定程度上也引发了社会矛盾。因此，从长远来看，必须缩小城乡间享受基本公共服务的差距，实现社会公平和正义。
（一）应对人口老龄化的需要
我国在未富先老的情况下已步入人口老龄化社会，且呈现基数大、数量多、高龄化、快速化等特征，其中，农村人口的老龄化程度同城市人口老龄化的程度相比较为严重，农村面临的养老问题压力更为严峻。然而，由于农村长期以来一直缺乏正规的、稳定的社会化的养老保险制度，因此，有必要迅速建立一项稳定的社会保障机制维护农民的权益，新型农村社会养老保险制度的建立弥补了这一空缺。但是，制度间的差异和待遇的差距是现存的影响我国基本养老保险制度公平性的基本因素。为了缩小不同人群间享受养老保险待遇的差距，切实解决农民的养老问题，统筹城乡养老保险制度是应对农村人口老龄化的明智之举。
（二）传统养老方式功能的弱化
千百年来农民依靠传统的家庭和土地作为养老的主要方式，然而，随着计划生育政策的实施，农村家庭结构也逐渐发生了变化，家庭规模的缩小和子女数量的减少直接影响了农村老年人的养老质量。与此同时，随着大量农村劳动力的转移，老人对子女的可依赖度也日益减少。此外，土地收益率的下降、收益的不稳定性也降低了农民养老的安全性，越来越多的农民期盼能够享受到制度化的养老保障措施。
（三）实现社会公平的必然举措
社会保障的基本原则之一就是公平性，作为社会保障制度中的重要险种养老保险必须体现社会公平，尽管每个国家不能保证社会保障待遇享受的绝对公平，但是有必要努力去实现人人享有社会保障的目标，尽量让全体的社会成员都可以享受到制度的覆盖。因此，建立健全城乡统筹的养老保险制度，为城乡居民提供均等化的养老保障及服务，使他们老有所养是实现我国社会公平与正义的重要手段，也是我国政府不可推卸的重大责任。
二、建立城乡统筹养老保险制度的模式研究
建立覆盖全体居民的统一的养老保险制度是我国城乡统筹养老保险制度的目标，无论是让全体居民都能够享受到养老保险制度的覆盖，还是公平的享受养老保险待遇、缩小差距，这都是我国建立公平可持续社会保障制度的重要步骤。受特殊国情和历史遗留问题的影响，实现养老保险的统筹显然不能一蹴而就，需要根据实际情况具体考虑。学界主要有两种观点：一类学者认为“分类管理”更适合我国国情，即在现有城镇职工基本养老保险制度的基础上，再为农民工和农民分别配套建立单独的养老保险制度；另一类学者认为“统一管理”更适合我国国情，即重构当前的社会养老保险制度，打破城乡、职业与户籍界限，建立单一的基本养老保险制度，即全国一个制度，一种规则，建立“大一统”模式。
（一）分类管理
吴湘玲等（2006）、杨宜勇（2007）、杨翠迎、黄祖辉（2007）、徐秋花（2009）提倡建立多元化、多支柱发展模式。章剑谷（2004）、尹洁（2006）、高君（2005）、卢海元（2006）则提出农民工过渡模式，即通过建立农民工社会养老保险制度逐步实现城乡养老保险制度的统筹。
（二）统一管理
郑秉文认为：二元结构不是阻碍“大一统”的障碍，现有条件下，仍然可以实施“大一统”，并提出了实施“大一统”的九大优势，同时，郑秉文还明确指出“大一统”是中国社保改革的未来方向。牛桂敏建议未来建立“城乡居民养老保险制度”，凡年满16周岁以上没有参加养老保险的城乡居民，都可以参加城乡居民养老保险。打破以往城镇、农村居民各自参加养老保险的二元障碍，即将符合参保条件的居民，无论户籍在城镇还是农村，都纳入统一的养老保障制度，缴费、待遇等城乡标准相同，从而在保险制度上没有遗漏人群，真正实现城乡居民全覆盖。
三、建立城乡统筹养老保险制度的方案研究
受我国人口众多，制度间差异较大及历史遗留问题等诸多因素的影响，城乡养老保险制度的统筹，是一项巨大和复杂的工程，短时间之内不可能有明显的突破，需要按照具体情况稳扎稳打、逐步推进。
（一）养老保险制度统筹的思路
杨宜勇指出统筹城乡养老保险制度，要考虑城乡差别和区域经济发展不平衡的现实，遵循由低水平到高水平的发展规律，并逐步将二元养老保险方案统一于城乡一体化的全国统一的养老保险方案。牛桂敏认为统筹城乡基本养老保险制度的思路是：建立低水平、广覆盖、多层次、可持续的基本养老保险制度体系，构筑由国民基础养老金、个人账户养老金构成的基本养老保险制度框架，实现从现收现付制向统账结合的模式转变，各级政府承担相应责任，企业（集体）承担相应义务，个人承担相应风险，坚持个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资方式，健全向农民转移支付机制，将国家控制和稳定机制延伸到农村，形成城乡、地区、代际互济的保障模式，提高制度的公平性和有效性，使之成为提高农民收入、缩小社会差距、实现社会公平最有效的制度保障。袁文全[5]则从参保主体的转换、缴费义务的转换、保险待遇的转换几个角度出发设计了社会养老保险制度城乡一体化的路径。
（二）养老保险制度统筹的路径
1.两步走战略
刘昌平（2008）运用历史学和经济学交叉分析的方法分析了在当前中国城镇基本养老保险制度还不完善，农村正式养老保险制度又缺失的状况下，要想实现制度的整合必须要完善原有制度和建构新制度。2009年在此基础上，刘昌平提出通过两步走的路径实现城乡统筹的养老保险制度，第一步是实现城乡两类制度之间有效衔接，第二步是通过城乡两类制度合并实现社会养老保险制度城乡统筹。袁彦东等提出“两步走”战略，首先用“过渡方案”起步，等财力水平达到实际需求后，再逐步过渡到“目标方案”。他们方案的相同点是涵盖范围、基本原则、待遇支付、个人账户管理、管理服务等内容完全相同；区别在于采用不同的统筹基金筹集方式和渠道，并规定不同的享受养老金的条件。童广印认为统筹城乡社会养老保险制度的基本路径是：城乡分割到统一筹划、制度有别到制度统一、标准有别到城乡一体化，到2030年建立起与社会主义市场经济相适应的覆盖全面、标准适当的城乡一体化的社会养老保险制度，具体可以分两个战略阶段进行。第一阶段（2008～2015年），用7-8 年左右的时间，实现城乡社会养老保险制度由“相互分离”向“制度统一、标准有别”过程的转变；第二阶段（2015～2030年），用15年左右的时间，实现城乡社会养老保险制度由“制度统一、标准有别”向“城乡一体化”的转变，最终以产业为界将全体劳动者划分为农业劳动者和非农业劳动者来实施新的养老保险制度。
2 .三步走战略
郑功成认为，我国养老保障体系的建设目标需三步完成。第一步（2008年—2012年）：通过建立多元化的养老保障制度体系，实现制度层面上全覆盖；第二步（2013年—2020年）：将养老保障体系进行全面定型、稳定，进而实现人人较公平地享有养老保障及相关服务；第三步（2021年—2049年）：进一步推进制度整合与改进，确保人人享有较好的老年生活。戴卫东的三步走战略是：第一步（2009—2012年）：建立多层次的基本养老保险制度体系，与其他养老保障制度一起，共同构筑覆盖全体国民的养老“安全网”；第二步（2013—2020年）：逐步衔接城乡居民养老保险制度，整合以最低生活保障制度为主体的具有养老性质的保障体系，实施城乡老年津贴制度；第三步 （2021—2050年）：统筹城乡基本养老保险制度形成国民基本养老保险制度，扩大城乡老年津贴制度覆盖面并提高其待遇水平。
四、评述与展望
从以上分析可以看出，国内学者对于社会养老保险城乡统筹发展问题的研究以定性描述为主，关注的重点大多集中在对现有制度的发展和完善、如何进行有效的路径设计和具体实施的步骤规划上，其中大部分的研究给出的建议多是从宏观角度进行的论述，而对于待遇水平、缴费率等细节问题则没有进行深入分析，即使有个别学者提到，但是由于缺乏定量分析与可行性论证，从而显得研究结果苍白无力。另外，从文章的内容来看，大多数文章是2009年前的研究成果，所以对于新型农村社会养老保险制度出台后如何实现统筹的研究较少，时效性较差。
参考文献：
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[2]郑秉文，齐传君.“大一统”社保改革的未来方向[J].宁波经济，2009（6）
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[5]袁文全，邵海.社会养老保险城乡一体化的理论基础与制度设计[J].社会科学辑刊，2009（6）
[6]刘昌平.建立覆盖城乡居民的养老社会保障体系的战略思考[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2008（4）
[7]刘昌平.社会养老保险制度城乡统筹之路探索[J].社会保障研究，2009（2）
[8]袁彦东，张军田.构建城乡一体的基本养老保险制度研究[J].社会科学论坛，2007（6）
[9]童广印.统筹城乡社会养老保险制度建设研究[D].山东农业大学，2007
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[11]戴卫东.统筹城乡基本养老保险制度的步骤规划[J].经济研究参考，2009（60）
