路桥自1994年底撤镇建区九年来，凭着市场先发、体制灵活、民营经济发达等优势，社会经济和城市建设取得了巨大成就。但在新一轮发展中，路桥面临着种种问题，特别是城市空间发展无序、基础设施建设滞后、居民点分布散乱等问题尤为突出，这是长期以来缺乏包括农村在内整个区域的长远和切实可行的规划，造成路桥区缺乏空间整合的结果。随着农村工业化进程的加快，空间成为工业化进程的制约日益显现，这表明路桥区迫切需要加强规划研究，推进城乡一体化，使资源配置更趋优化，空间更趋合理，促进经济的发展和社会的进步。本文通过对路桥城市发展现状的分析，提出要强化规划研究，统筹城乡发展的思路，以提升路桥城市发展的档次和水平。
一、路桥城市建设的现状
1994年11月路桥建区后，根据自身工业化和私营经济发达、民间资金充足的起步条件，按照“大投入、大配套、大建设”的工作方针，积极推进城市建设进程。在总体布局上，坚持城乡协调发展，整体推进，突出发展城区，积极培育次中心金清镇；在建设目标上，注重城市形象，强化内涵，形成特色，提升品位，建设可持续发展的现代化城市；在工作重点上，加快基础设施建设，完善城市功能，推进人口和产业向城市集聚；在特色建设上，弘扬路桥优势，创办大市场，促进大商贸，发展大工业，促进区域经济合理调整；在建设途径上，树立整体经营城市的理念，深化改革，敢于创新，走城市建设市场化和管理法制化、规范化道路。建区九年来，共投入城市建设资金100多亿元，建成区面积从建区初期的3.5平方公里扩大到目前的16余平方公里。共投入16余亿元，修建路桥大道、南官大道、腾达路、银座街等30多条街道和交通道路，新增三级以上公路69.6公里,公路密度从建区前的0.27公里/平方公里提高到0.646公里/平方公里。投资近10万元，新改建市场25个，相继建成富仕广场、中国建筑装饰城、台州电子电器市场、浙江方林汽车城等一批较高档次的市场。通过整合，建成全国乡镇企业（台州）高科技园区、路桥节日灯加工园区、新桥模塑工业园区等6个工业园区，总规划面积1207.67公顷，总投资达82.1亿元。建成鑫都国际大酒店、金佩大酒店等10多幢15层以上的高楼大厦;建成嘉绿苑、方林苑等一批中高档居住区。建成黄椒温路桥段引水工程、五镇供水工程，日供水能力达6万吨；建成投资1.5亿元的污水处理厂，日污水处理能力达4万吨；建成110KV变电所4座，35KV变电所2座，主变容量达31.9万KVA。建成永安广场，黄石、硕雨、避风塘等公园，共绿化城区面积166.27万平方米，城区绿地总面积达280.4万平方米。通过九年建设，路桥远东商贸广场开发建设已具一定规模，旧城保护改造已全面启动，城市基础设施得到不断完善，城市品位明显提高，城市竞争力逐步提升，一个中等城市的格局已基本形成。
路桥城区从一个集镇变成中等城市的格局，应该说建设成就巨大。当我们在感叹路桥九年大变样之余，用更高的眼光去审视，用更冷静的头脑去思考路桥的城市形象和品位时，我们会深深感到，由于路桥脱胎于建制镇，城市建设底子薄，城建人才缺乏，对民间资金依赖性强，且追求高速度等原因，致使路桥城市建设存在着很多的不足和遗憾。主要表现在：
(一)中心区不突出，功能区块不明显。由于路桥是“无街不市、无户不商”的市场大区，各骨干市场零散在城区的各个片区，市场和街道都聚集了大量的人流、物流，到处显现着商业氛围，各区块功能布局相差不大，而在夜晚却到处人影稀疏、街落冷清，这在主观上给人以中心城区难找的感觉。同时，路桥“跨越式”的城市增长模式，导致老城和新区并存，老街和新道相接，城市中心区建筑密度不高，市政公共基础设施不多，功能区块衔接不强，且在沿街、沿路建有较多低档次的村民安置房，在客观上造成路桥城市中心区总体建筑形态档次不高，地标性建筑不突出，导致了中心区形象难突出。
(二)商业街（区）建设档次不高。路桥目前已形成以生活消费品市场群和生产资料市场群为特色的两大专业市场群体，专业街区和超市、连锁专卖等各种现代商贸业态并存的商业格局。目前，路桥市场林立，到处可见充满生机活力的市场，但却缺少一条档次高、能充分展示现代繁华气息的商业街。银座街、富仕路、卖芝桥路是目前路桥繁华和最具活力的商业街，但它只能是普通的商业街，却难以承担起展示一个区域高档次、高品位、良好形象的使命。且不说银座街南段和卖芝桥路是原老镇的建筑布局，即使新建的银座街中段和北段以及富仕路，其整体街区的规划设计和建筑形态总体档次不高。特别是富仕路由于其特殊的地理位置，造就了其商业街的功能形态，但其整幢单间立地式的建筑结构，即使通过立面改造，也难以体现现代高档商业街的气息。而开发建设中的远东新区，其一大功能定位为商业中心，目前只有一条贯穿城区东西作为交通要道的路桥大道，以及几条南北走向较短的支干道，也难以承担起作为展示路桥良好形象、高档次、高品位的现代商业街（区）的重任。
(三)交通规划和建设滞后。路桥目前给人的感觉是路桥“路难行、桥难走、车难停”。路桥的路方向性差，连贯性不强，初来路桥的人很难弄清方向，搞清方位。路桥的路小，三车道少、双车道多、单车道更多，一些道路经常会造成堵车。当然这具有客观性，路桥城区由于河道纵横，老国道走向弯曲等原因，造就了路桥主骨干街道路网方向性差；由于旧城新区并存，城区发展速度快等原因，造成街道路网连贯性不强。同时，由于人流杂、车流多、交通管理滞后造成严重的堵车现象。而其最根本的原因在于交通规划的滞后。在交通道路规划建设时，没有充分估计到路桥社会经济的发展速度，一些主干道路等级不高、宽度不够，许多道路没有设计非机动车道，功能不全。如泰隆街、腾达路、石浜山洞等，都成了交通的“瓶颈”。104国道复线、路院路高速公路连接线、滨海大道等主骨干道路建设滞后了好几年。同时，一些公共设施在设计时没有充分考虑停车位，导致城区停车位严重不足。
（四）城市公共设施薄弱、布局差。由于路桥是从一个镇升格为一个县级区，基础设施相对比较薄弱，特别是公园、广场等公共活动场所、休闲场所明显不足，如图书馆、青少年活动中心、科技馆、文化宫等公共基础设施都还未开建，致使群众在双休日、在晚上无处可去，这也是造成路桥街落冷清的一大原因。同时，由于地下排污、通信等管网规划设施滞后，造成目前街道经常“开膛剖肚”，给行人带来极大的不便。而已建成的一些公共设施，也由于布局、规划、档次等原因没有充分发挥应有的功能。如影剧院本来是一个文化宣传和集聚人气的场所，但由于形象不鲜明、缺少停车场以及规模少、档次低等原因，成为了一个被遗忘的“角落”。而投资多、规模大、环境美的永安广场，由于建在交通要道边，离居民小区远，致使功能发挥十分有限。又如客运中心由于设计规模少、发展空间不足，带动周边要素发展十分有限，又面临着被置换的命运。
（五）建筑形态档次不高。城区各建筑单体总体档次不高，除了10多幢高楼以外，基本上以5—6层的单间立地排式结构建设，高度不高，体量不大。特别是建区初期的村民安置房，还超脱不了农村建筑“大寨式”连排单间的影子，建筑形态单一，材质较差，色彩零乱，立面难看，和现代城区的形象极不相称。同时，由于民间资金丰厚，居民普遍较富，对单间街面房的需求强烈，而政府过多强调利用民间资金推进城市建设，致使长期以来城区宗地出让较少，城区缺乏功能配套设施完善、档次较高的居住小区的开发，导致人居环境相对较差，也导致街面房基本以单间立地形式建设，缺少那种高耸、豪华且层次感强的现代建筑，严重影响了现代商贸城的亮丽城市形象。
二、路桥城市发展的框架和蓝图
浙江省城市化发展布局总的构想是把整个城镇体系分为五级，杭州、宁波、温州为一级主区，台州和金华是两个一级亚区。根据最新的《台州市城市总体规划纲要》（稿件），台州的城市性质定位为浙江中部区域中心城市，制造业、商贸发达的现代化港口城市；城市主要职能是我国东南沿海重要的现代化工业基地和商贸中心，浙江中部沿海港口城市、重要的旅游集散地，台州市政治、经济、文化中心。发展总体目标是经过20年的努力，经济社会与城市的主要发展指标达到或接近发达国家水平；成为浙江省一类城市，长江三角洲经济区二类城市；充分发挥对市域的辐射带动作用；拥有完善的公共设施、基础设施与高效的交通系统，具备良好的人居环境与优美的城市景观；经济繁荣，社会文明，适于生活居住、适于创业发展的现代化区域中心城市。近期（2002-2008）发展主要目标是集中力量，完善铁路、港口、高等级公路等对外交通系统，加快环境、供水、供电等重大基础设施建设，使台州的区域基础设施建设达到沿海地区先进水平，进一步推动市区建设，启动各类工业园区开发，引导产业集聚。基本改善城市形象，美化城市景观。中期（2008—2010）发展主要目标是进一步完善城市基础设施与公共设施，市区功能日臻完善，文化、教育、体育、卫生等设施的建设达到浙江省先进水平。同时，黄岩、路桥等城区的城市功能进一步完善。完成主要工业园区的开发，工业园区产值占工业总产值得60%以上。城区生活环境进一步改善，绿心生态环境得到良好维护和保护性开发，各项指标基本达到现代化标准。远期（2010—2020）发展主要目标是进一步推动产业与人口的集聚，同时工业污染得到基本控制和治理，城市生态环境根本改善。产业结构持续调整，高新技术产业发展水平明显提高，第三产业比重超过52%，区域中心城市的作用不断强化，发展为浙江省一类城市。
路桥城市发展的目标定位是建设区域性的现代商贸中心。根据路桥区现状发展特点及未来发展趋势，其空间结构将形成一轴两片多组团的格局。一轴：指贯穿路桥区东西两翼的空间发展主轴，该轴线以滨海大道和104国道等重要东西向主干道为载体。两片：分别指主城区和滨海工业区。多组团：根据总规修编主城区一片可分为三个组团，分别为中心组团、桐屿商贸组团和中部发展组团。滨海工业新城可分为产业发展组团、居住服务组团。组团与组团之间通过以天然水系或山体为核心景观的生态基质进行隔离。这四个组团的功能结构如下：
（一）中心组团。该组团即路桥主体城区，范围包括路桥、路南、路北三个街道的大部分用地。组团着重改善城市环境、提高文化品位，体现水乡特色，突出现代化城市气息，加快产业结构调整，以培育中心城区的聚集功能、创新功能、管理功能和服务功能为趋势，大力发展金融、信息、商贸、文化、旅游等高服务产业。同时，重点发展都市型工业，对不适宜中心城区发展的工业企业逐步迁至滨海工业新城，以优化城市环境、美化城市形象、提升城市空间。并实行旧城改造策略，采取保护与改造并举的方针，对文物古迹加以妥善的保护和恢复，着重挖掘其旅游价值。用地以商业、文化居住为主要内容，重点整理老城路网系统。
（二）桐屿商贸组团。该组团由桐屿街道及螺洋街道用地组成。面积约16.8平方公里。组团的发展方向为以区域性批发市场建设为重点的现代商贸区，强调人居环境的生态居住区。该组团毗领中心城区，由于台州市火车站线的选址一直悬而未定，其用地故得以控制并保留至今。这为中心城区的空间整合和功能置换提供了更大的发展空间。随着台州市铁路线选址方案的逐步明朗化。该组团的发展优势将更加突现，是未来五年内路桥区重点发展的区域。如果客运站及货运站落户于该组团，可结合路桥中心城区专业批发市场面临整合的趋势，在组团中心区位结合客运站的设置，高标准建设功能更新、环境更好，以生活消费品为主的现代化市场群，大力发展现代商贸区。由于火车客运站前空间也是展示台州城市新形象的重要门户，因此，该区域的城市建设必须重点考虑城市景观环境的设计及城市交通的组织。适量开发若干具有一定规模和高水平建设的现代生态居住区。
（三）中部组团。该组团以迎宾大道、机新路及南山东麓为组团边缘。面积约19.6平方公里，包括峰江、路南街道及新桥镇用地。其中大部分用地已规划为过渡型的中部工业区用地。路桥中部工业园区的规划目标为：建设路桥近期先进特色产业制造基地和大型生产资料市场园区，并为远期城市功能结构调整建立基本构架。近期发展现代制造业和生产资料市场及以花木基地为主导的现代生态农业，远期重点发展现代商贸业及居住功能。选择峰江驻地作为组团的服务核心，以组团规模为单位，高标准配置各项公共设施及相关市政配套设施。新桥镇应弱化其行政功通能，逐步发展以组团内的现代居住社区。
（四）滨海工业城。滨海工业新城的建设为路桥的城市结构和产业结构的调整与提升提供了广阔的空间，是路桥未来新的经济增长点。由于机场的限制，工业呈一定的跨越式发展格局。当工业区人口集聚到一定的规模，则须在滨海沿线发展以居住和公共服务为主的新组团，最终实现从工业新城到滨海新城的跨越。因此，滨海工业城的定位不仅仅是大规模的工业区，而是未来台州市的新城区，其开发建设必须树立高标准的规划原则和建设原则，为未来城市发展留有充分的想象空间。
目前，路桥各组团建设的规划已基本明确，未来发展的蓝图已基本绘就，其中部分已开始了实施。现阶段，路桥远东新区、省级历史文化保护区、中心工业区、中部工业区、滨海工业新城以及绿心规划区、灵山居住区、南山生态观光园区等几个更为具体的子组团，已基本完成了规划设计，许多工程已开始实施。远东新区在现有4.32平方公里的基础上，通过新行政中心、台州医学城、博物馆等项目建设，北扩西延，形成占地10平方公里，以新行政中心、商贸、会展、居住、科教文卫设施为主体的新核心区。规划面积2.28平方公里的路桥省级历史文化保护区，分为重点保护区、风貌协调区、建设控制地带和文物保护单位及保护点四个部分，以十里长街为主体，以商贸活动为特色，通过严格、细致的保护与合理的开发，展现路桥浓厚的宗教文化特色和传统民居建筑群体景观，使“十里长街”成为设施先进、环境优美，具有浓厚历史传统、地方特色以及商业活动的特色街区。目前一期保护改造古街轮廓初现。中心工业园区将以火车场站、吉利汽车城、物流园区、工业、商贸业建设为重点，打造路桥未来现代商贸区。中部工业区以工业、商业街区和生产资料市场群为主，将城区向南延伸，形成未来的中部组团。绿心旅游休闲度假区将按照市里的绿心开发总体规划，引进中国民营经济论坛、高尔夫球场等项目，建设成为集旅游、休闲、健身、集会、度假为一体的高档次度假区。灵山生态居住区将通过建设沿山一带的高档住宅区，带动整个山体的旅游休闲开发。南山生态旅游观光区通过南山植物园二期、石滨和南山游步道、花卉苗木园区等项目建设，建成以生态农业、花卉苗木、植物林带、山体观光、沿山居住为主体的高档旅游区。通过这几个子组团的建设，扩大路桥建成区面积，提升城市空间，初步形成“古今商城，生态都市”的新框架。
三、城市新区开发建设的几点思考
经过前一轮的城市建设，我们在取得巨大建设成就的同时，也看到了存在的许多不足。当前，我区下一轮的城市建设蓝图已基本绘就，进入打造“都市路桥”，实施城乡一体化发展战略的关健时期。因此，我们在新区开发中，要认真总结上一轮我区城市建设的经验教训，借鉴各地城市建设的成功经验，全面推进城市建设进程，全力打造“都市路桥”。为此，在新区开发建设中，应重点把握好以下几方面。
（一）在发展战略上，要实施大集中小分散的城镇空间发展模式。路桥作为一个以市场为主导、制造业为带动，自下而上发展起来的城区，既面临以工业扩张为主的城市快速非理性扩张的压力，也面临着城市化水平低、区域发展不平衡发展的现实问题。我区现在的城乡空间发展是一种基于乡村工业化发展模式上的自下而上的无组织的分散发展模式，造成城乡空间无序分散的形态，土地资源粗放利用。在我区社会经济实现跨越式发展的关键时期，我们必须为路桥区提供一个合理的空间构架和现实的发展空间。我区城市建设发展到目前的状态，进一步的分散发展危害巨大，集中发展建设是路桥区城镇建设首先要解决的问题。因此，路桥城市建设在空间上应强调集中，以突出紧凑的空间形象。在城市以外的地域，根据现状和未来发展，适当小分散的控制建设发展。要打破村、镇（街道）两级行政界限的限制，最大限度地发挥城市建设空间聚集效益和规模效益，对城市空间资源进行合理配置。我区只有实施大集中小分散的发展战略才能从根本上扭转分散发展的低水平状态，保证城市的可持续发展和达到高水平的城市发展阶段。同时，根据我区现状的发展条件和未来的发展需求，我们可以判断，路桥城区还处在内聚式与外溢式相结合的发展过程，城市的主要发展方向是往西和往东。向北受行政边界的制约，基本上没有发展空间。西侧距离城区中心较近，有一定的建设用地，且用地条件优越，是城区发展优先考虑的方向。主城区往东由于受机场的限制，有一定的制约，但随着滨海大道的修建及未来滨海工业城的发展，城市宏观跨越已是必然的选择。
（二）在规划把关上，要重视规划的超前性，确保规划的权威性和严肃性。规划是龙头，有一个高起点的总体规划、分区规划、控制性详规和实施蓝图，并保证严格实施，就能营造城市的品牌形象，创造富于吸引力的投资环境，凝聚人气和资本，提升城市品位和档次。我区以前总体规划意识不强，存在着“先繁荣、后市容；先流通、后交通；先污染、后治理”的现象，一切都被动应付。城市虽有规划，但立意和起点不高，缺乏超前意识和大手笔，修订得也不及时，城市功能不全，系统性和配套性差，特别是环境意识淡薄。有些规划有了，水平也是可以的，但由于执行力度不够，缺乏权威性和统一性，执法、监督队伍素质低等原因，执行中往往走样，结果最终还是不理想。应该说，城市规划本身是难以调控城市规模的，也不可能为城市功能进行终生定位，但是规划可以调控和影响城市未来的发展。因此，我们要强化规划意识，树立生态和可持续发展的理念，坚持适用、经济、美观相结合的原则，严格规划控制，注重建筑、环境容量、配套设施、形体景观等规划元素的互相配比，不要顾此失彼。在不影响自然人文景观和周围建筑的采光通风的情况下，鼓励建设高层建筑，全面实行立改套。适当降低建筑密度；根据所在区域的自然和人文情况，对人口密度、绿化率、空地率做出适当限制；注重对建筑的风格、色彩、轮廓空间组合等方面进行控制；重视中央商务区（CBD）的规划建设，特别强调园林绿地、各类公共活动场所和各类停车场等三种具有静态功能的公共场地建设，这对于提高城市品位，发展城市经济和增进城市居民生活质量，意义非比寻常。
（三）在土地开发上，要实施城市土地的综合开发模式。城市土地的综合开发，也叫房地产综合开发，包括土地开发、房屋开发和基础设施开发三个部分。城市的发展应以房地产综合开发为依托。在建区初期，路桥的城市建设是线条式发展，城市框架的拉大主要靠道路建设和群众建房来实现。群众建房多以5-6层的立地房为主，且房前屋后多乱搭建，这造成了城市景观零乱、立面单一，功能不全，缺乏品位。同时，我区以前在城市土地出让上走的是成熟一块出让一块建设一块的单项出让的路子，这不仅降低了单位土地的收益而且导致城市建筑缺乏整体感和协调性。因此，我们在新区土地开发模式上，要根据城市总体规划和社会经济发展计划的要求，实行“统一规划、统一征地、统一设计、统一施工、统一配套、统一管理”的原则，有计划、有步骤地进行综合开发建设。在具体开发内容上，要对规划设计、征地拆迁、土地开发、组织施工、验收交用，做到各个环节紧密衔接、互相配合和协调发展，以求缩短工期，取得良好的经济效益；对工业、交通、住宅、科教文卫、商业服务、市政工程、园林绿化等所需用地，根据需要和可能，分轻重缓急，统筹安排，配套建设，分期交付使用。要通过对各项目的综合平衡，最合理地安排交通、电力、通讯、给排水、供气、消防等诸种设施与主要用地功能之间的比例关系和开发秩序，避免各项开发投资因互相干扰而降低效益。在开发规模上，要做到合理适度。要研究开发强度，保证城市社会、经济、环境三大效益均衡发展。通过综合开发，合理安排互补功能用地的充足空间，实现规模经济，提高土地的利用系数。
关键词：资源配置；城乡统筹；政府
[Abstract]Integratingdevelopmentofurbanandrural,inthefinalanalysis,istheallocationofresources.Theallocationofresourcesinurbanandruraldecidesunisonousdevelopmentofurbanandrural.Becauseofmanyconstraints,urbanandruralexistsmanycontradictionsandproblems,suchasnon-smoothflowofresources,unreasonableflowingdirectionofresources,unevendistributionofresources,inadequateuseofresources.Inaccordancewiththerequirementofco-ordinatedevelopmentofurbanandrural,urbanandruralresourcesareintegrated.Weshouldemphasizetheregulatedroleofgovernment,theleadingroleofthecities,theabsorbed,gatheredroleofruralvariouscarrierstoresources,andthesecurityroleofsystem.
[KeyWord]Allocationofresources,integratedofurbanandrural,government
一、资源配置与城乡统筹相关分析
这些年来中国的经济发展确实非常骄人，1978～2005年，中国的GDP在27年中平均保持着每年9％的增长水平，应该说这是一个非常令人骄傲的成绩。但是，必须看到，这个高增长确确实实掩盖着一系列的矛盾和问题。例如城乡之间越来越大的差距，这是我们无法回避的一大矛盾，也是我们全面建设小康必须要过的一个坎。
同时，我们还要看到，这么高的增长水平，到底依靠的是什么。经济增长主要就是靠两方面的因素：一个是要有足够的市场容量，能够吸纳所创造的财富；一个是要有足够的资源，能够支撑这么高的增长速度。[1]资源是发展的物质基础。一般情况下，资源的丰裕程度，资源投入的多寡，资源的流动组合状况，直接决定一国一地发展的快慢。对我国城乡关系发展来说，道理也是一样的。资源有静态和动态之分，一个城市和一个乡村资源的拥有量，一方面取决于自身固有的客观存在的自然资源或者说静态资源，如土地资源、矿产资源等，另一方面又取决于组织、吸引、聚集资源的能力，如通过各种手段和办法，吸引、聚集各方的人才、资金、技术等具有动态性的资源为已所有、为己所用，从而扩大资源的拥有量，为自身发展奠定基础。充分利用自身拥有的资源，千方百计在市场上吸引、聚集自己短缺的资源，这是城乡政府、城乡经济主体在推动和实现自身发展中的一项重大任务。
统筹城乡经济社会发展是党的十六大提出的一个战略思想，是落实科学发展观的一个根本要求，也是全面建设小康社会的一个必然选择。推动城乡统筹发展，一个题中应有之义，就是要作好城乡资源的合理配置和整合文章。[2]近年来，为什么城乡差距非但未有缩小且有扩大的趋势，究其根源则在于城乡各自所拥有的，所能吸引和支配资源的数量和质量不同。可以说，城乡差距扩大的核心问题在于城乡发展速度问题，城乡发展速度的核心问题在于城乡资源投入问题。多年来对城市发展的资源投入，其规模和数量明显多于农村，质量高于农村，这是个不争的事实。笔者认为，城乡资源分割和配置失衡，农村资源严重匮乏，这是导致城乡二元结构的症结所在。要加快农村发展，让城乡求得一个合理的发展速度，必须调节好、有效地解决城乡资源配置问题。
二、城乡资源配置的现状分析
在计划经济体制下，城乡资源完全受政府计划调控，改革开放后，城乡资源流动配置的大门被打开，市场配置资源的力度明显加强，涉及的范围明显加大，但是，必须指出的是，按统筹城乡发展的目标要求看，城乡资源占有量存在巨大的差异，城乡资源流动、组合中仍存在着诸多矛盾和问题。主要表现在以下几个方面：
（一）城乡资源流动不顺畅
市场在资源配置中发挥基础性作用，这是市场经济的应有之义。但就这几年的状况看，由于体制障碍，市场还未真正成为资源配置的主要手段，城乡资源流动还不够顺畅。工农之间，城乡之间的贸易隔阂，制约了物质流、资金流、人力流、信息流在工农之间，城乡之间的正常循环，各种资源还不能按经济主体的意愿，畅通无阻地在城乡间进行自由流动，这突出表现在农村劳动力向城镇流动上。由于我国实行的是城乡劳动力二元就业制度，这几年建立的又是城乡分割的劳动力市场，对城乡劳动力资源特别是农村劳动力向城市流动采取了种种歧视性的政策措施，犹如一道道闸门，把农民挡在城市大门之外，直至今天仍然严重影响、阻碍了城乡劳动力资源特别是农村劳动力流动。
（二）城乡资源流向不合理
农村有大量的资源，但是农村不但吸引不了城市资源，而且农村现有的资源，政府应投入农村的资源不断向城市流动，出现了不合理的城乡资源配置格局，表现在以下几个方面：
1、农村财政资金流出。国家通过财政手段，以税收的形式从农村拿走大量的资金，但是国家财政用于农业的支出却是很少的。据有关专家测算，改革开放以来，财政资金在农村的流动，明显分为两个时期：1984年之前，财政资金是向农村净流入的，但流入量逐年减少；1985年以后，财政资金是农村净流出的，且流出数量快速增加。在1985年至2002年17年间，财政农业收入与财政农业支出的差额累计达到11709亿元；仅2002年，农村资金通过财政渠道净流出即达1976亿元。随着农村财政资金流出额的扩大，财政支农支出的比重，也逐年下降。国家财政支农的比重1991年至1999年分别为10.03%、10%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%和8.3%，1998年虽提高到10.4%，但直接用于农业的只有20亿元，1999年国家增发了600亿元国债，但直接应用于农业的为零。2000年，财政支农支出为767亿元，仅相当于当年财政支出总额的4.8%。如扣除当年征收的农业各税465亿元，及农民储蓄存款利息所得税等，财政实际支农支出数额更小。
2、农村信贷资金流出。以农户储蓄存款和农业存款反映金融部门从农村筹集的资金，以农业贷款和乡镇企业贷款反映金融部门向农村注入的资金，有关专家据此测算，1996－2002年，农村地区通过信贷渠道流出的资金由1912亿元增加到5473亿元，增长了近3倍。
3、农村人才资源的流出。由于农村待遇低，工作条件差，生活艰苦等原因，许多农村科技人才向城市流动或改行做其他工作的问题十分普遍，导致农村科技人才严重短缺。不仅原有的科技人才不断流失，而且近年来那些年龄较轻、文化水平较高或有一技之长的精壮劳动力也纷纷流向城市打工去了。目前留在农村的农民整体素质偏低，95%以上仍属于体力型和传统经验型农民，这是许多实证研究早已得出的结论。
（三）城乡资源分配不平衡
城乡资源分配存在明显的片面性、不平衡性，突出表现在以下三多三少上。
一是资源分配对经济发展考虑多，对社会事业考虑少。长期以来,在很多人眼中,发展似乎就是增长,特别是受政府政绩考核制度的影响,城乡政府却常常把GDP的增长摆在一个“主角”地位，而把社会事业发展摆到一个“配角”和“服务”的地位。无论是对科技，还是教育、文化、卫生事业发展，城乡均存在投入不足的问题，农村尤为严重。从而造成了经济高增长，社会低发展的失衡局面。
二是资源分配对城市投入多，对农村投入少。我国农村人口占70%，城市人口占30%，但是，国家对教育的投入，用在农村的仅占23%；国家对卫生资源的投入，用在农村的仅占30%，这是一种典型的“倒三角”模式。这种状况造成了城乡之间极大的不公平和城乡之间发展的不平衡。
三是资源分配上对近期发展考虑多，对于持续发展考虑少。为了追求政绩，城乡政府均存在对城乡近期发展投入多，对涉及长远或者说可持续发展的产业、项目投入少的现象。为了追求近期的发展，轻视环境保护，以生态环境为代价换取眼前发展的现象普遍存在。经济快速增长对生态环境造成了极大的压力，使生态恶化的范围扩大，程度加深，生态环境整体功能下降。
（四）城乡资源利用不充分
在我国城乡资源配置中，既存在资源短缺，相互争压短缺资源的矛盾，又存在着资源利用不充分，严重浪费资源的现象。主要表现为，土地资源保护不力造成的浪费、水资源利用率不高造成的浪费。
三、城乡资源配置不合理的深层原因
中国城乡资源配置的不合理，主要在于中国国内的体制和政策方面的原因。
1、制度障碍。目前城乡资源的不合理配置，一个重要原因是长期实行的城乡分离的二元制度造成的。“二元制度”是发展经济学提出的一个概念，是指现代工业与传统农业并存。城乡二元结构是发展中国家普遍存在的一种历史现象。我国城乡二元结构是在计划经济体制下长期以来形成的城乡对立、城乡分割、城乡劳动力流动隔绝的经济社会二元结构。建国以后,为了加快工业建设，我国实行高度集中的计划经济体制，运用各种行政手段,从社会各方面特别是农村集中有限的资源，形成工业和城市建设资金的原始积累。这样做，尽管在当时有其历史的必要性，使我国用不太长的时间初步建成了比较完整的工业体系，但也付出了巨大代价，其中主要的一个负面结果就是强化了城乡二元结构，形成了城乡分割、各自独立发展、互不平等的经济制度，导致了决策的城市倾向、就业的农村歧视和产业政策的“重城轻乡”。城乡二元经济结构阻碍了资源的合理流动与优化配置，抑制了农村非农产业的发展，使农村发展严重滞后。
但是，我们也不能把城乡资源配置不合理的根源完全归咎于28年的计划经济体制造成的二元结构上，因为现在为止，我们已经用了28年去改革，但是这种二元社会结构仍没有得到根本性改变，而我们看到的却是到城乡之间的差距越来越大。所以，确实需要认真地分析和反省一下我们的一系列的经济政策。
2、政府主导经济。中国改革开放后经济取得的骄人的成绩是和各级政府的积极努力分不开的。但是，政府直接干预经济活动，带来的消极影响是非常严重的。再加之，现行对政府政绩考核制度的影响，加上受稳定城乡市场、安置城市就业、建设居民住宅、解决好居民菜篮子问题等多方面资金需求压力的推动，迫使政府决策者在制订政策时把注意力集中在短期利益上，把追求短期内的经济增长和获取政府任期内的经济利益作为目标，这样政府资源配置政策的短期行为和急功近利的倾向表现得十分明显。无益于城乡资源的合理流动和城乡资源配置质量的提高。
在这里，我们以上世纪80年代温州模式和苏南模式作为例子，就能很明显得看到，政府主导经济是导致我国整个资源配置不协调的一个很重要的原因。其一，在80年代的苏南，资源基本上都掌握在政府和准政府手中，农户个人掌握不了资源。但不同的是，从温州当时的情况看，之所以能出现这么活跃的经济，很重要的一条就是农户有可能通过自己的努力去掌握资源、去创业、去发展。因此，谁支配资源，决定了这个区域、这个国家的经济是否有活力。其二，80年代的苏南是集体在积累财富、政府在积累财富；温州就不是这样，是一个个有生机、有活力的企业在积累财富。那么，尽管以同样的速度、同样的规模在积累财富，由于掌握和支配这些财富的机制是不一样的，所以，再使用这些财富的效率也是明显不一样的。其三，80年代的温州，大家都公认政府是一个“小政府”，政府的职能就是创造环境、创造条件、提供服务的。而在其他很多地方，政府把企业家的职能“背”过来了，却把政府的职能忘记了。以上所举的例子，我们可以看出，政府职能的错位是导致我国整个资源配置出现不协调的一个很重要的原因。具体地讲，就是政府和官员在支配资源，政府和部门在积累财富，而政府到处去找项目、要投资。这样一种错位才导致了整个资源配置的不合理。[1]
3、法律缺陷。法律对资源的流向和流量，对资源的利用和保护，对资源配置的方法和程度也具有多方面的影响作用。目前我国资源配置中的问题也与我国某些法律中存在缺陷相关，例如《土地管理法》的某些缺陷，给多征滥占耕地、侵犯农民权益提供了方便，这突出反映在征地范围和程序上。一切都由政府和用地单位说了算。类似这些缺陷，其他一些法律制度也存在，势必造成资源配置不当或资源利用效率不高。
、激励机制扭曲。在政府部门，向上级负责的“官本位”导向不仅停留在观念上，而且体现在体制上。地区发展的衡量和考核及相互之间的竞争，主要使用产值指标和财政收入指标。现行财税体制继承了传统的间接税为主、生产环节征收为主的模式，客观上强化了追求经济增长速度的氛围。
四、城乡资源整合中的主要思路
针对以上城乡资源配置的不合理性，抓住问题的深层原因，以统筹城乡发展，笔者提出以下对策：
（一）政府与市场相结合在城乡资源的整合中的调控作用
充分发挥市场在城乡资源配置中的基础作用，这是市场经济内在的客观要求。但随着我国现代化建设的快速推进，一些重要资源的供需矛盾越来越突出，加上城乡在许多关键性社会经济资源的占有水平、配置能力、利用效率等方面存在很大的差异。因此，不能坐等市场机制去自发调节城乡资源，城乡政府在坚持让市场配置资源为基础的同时，也需要改善和加强政府对资源配置的调节，特别是对短缺资源的调控。
政府和市场到底应该在多大程度上发挥各自的作用，如何在两者之间达成适度的平衡。[3]根据资源的性质，供求状况和市场运行规律的要求，可区别不同情况，决定政府和市场各自介入资源配置的程度，以及可采用的方法。对以下三种资源分别考虑政府和市场如何结合调控问题。一是对城乡土地资源。应考虑运用市场和行政两种手段调节土地资源配置中的利益补偿问题，在某些情况下还需以行政手段为主。由于这类资源配置上的特殊性质，在近期内不可能在完全的市场竞争中实现完全的市场调节，政府运用行政手段、法律手段在城乡间统一调配或者作出统一的要求是必要的。但政府调控必须坚持一个原则，即绝不能损害土地转让方的权益。二是对资金和技术等资源。鉴于目前乡村对这些资源存在着严重短缺的现状，也需要政府用经济手段加以引导，同时也需要研究一些例外，比如可将城市对乡村的对口支援以法律形式将其固定下来，对口支援方有必要也有责任采取一些非市场的办法支持受援方，如调动一些地方财政资金直接或间接地促进资金和技术流向乡村。至于中央财政当然应加强向农村倾斜的力度。三是劳动力资源。农村劳动力向城市转移，应主要通过城乡统一的劳动力市场，让城乡劳动者通过竞争平等就业。政府的责任是加强对城乡劳动力市场的培育，做好农村劳动力向城市流动的引导、组织和管理工作。城市政府应积极帮助农村培训劳动力，所发生的相关费用应由财政支付。
（二）发挥城市在城乡资源整合中的带动作用
城市经济作为现代经济的主体，聚集了社会上主要的经济要素，居于城乡区域发展中的关键地位，对农村区域经济有很强的吸引力和辐射力。在城乡资源整合中，城市可以大有作为，我们必须高度重视资源配置中城市对农村的带动作用。要研究城市资源如何向农村流动，带动农村发展的机制、途径、方式。
根据一些地方的经验，可考虑采用以下机制和方式：一是带动式。城市是现代经济社会发展中心，当然也是各种资源的聚集中心、配置中心，完全有条件通过发挥各种中心的作用，带动农村发展。城市这个中心应积极为农村提供资源要素，如生产设备、技术设备、能源产品、人才资源、资金投入等，城市还应帮助农村对扩大再生产过程中生产、流通、分配和消费等涉及资源配置的主要环节，进行规划和协调。二是辐射式。我国的现代城市是交通、通讯、信息、技术等服务网络的枢纽，农村是网络的延伸，城市通过枢纽可向周边农村辐射，提供各种服务，实现资源共享，以此带动农村经济发展和社会进步。为此需要城市强化枢纽配置功能，并以自身为龙头，支持各种网络建设，完善交通、科技、信息、社会服务网络建设，提供网络联系程度和功能。三是示范式。资源的流动，资源的有效组合，城市比农村具有更多的优势，更高的配置水平，因此城市在资源配置各个层面，会对广大农村具有很强的示范效应。重视发挥城市对农村示范引导效应，这对城乡之间的资源交换、对农村资源的有效配置、提高资源配置效率，均具有重大意义和作用。当然我们也不主张农村小城镇都一味地、盲目地模仿大城市，都修大马路，建大广场，而应从实际出发，发挥优势，因地制宜，量力而行。
（三）重视发挥各种载体对各种资源要素的吸纳和聚集作用
如何使城市资源向农业、农村“回流”，许多地方的经验表明，积极培植载体，能迅速形成并放大资源的吸纳效应和积聚效应。具体说，就是高标准地规划、建设郊县的科技园区、重点乡镇的工业园区及其所依托的小城镇，使城乡资源在流动整合中，有一个资源汇聚点、吸纳点、对接点，形成新的、具有发展意义的经济增长点。
实际工作中需要注意解决三个问题：一是使乡镇企业相对集中。乡镇企业是非农生产的主体，必须向园区集中，使资源在园区积聚，并把园区建设和小城镇建设结合起来，互为依托，互促发展。二是使园区相对集中。实施以中心工业园区为聚核的集中工业化战略。但在行政分割的状态下，大规模的推进乡镇工业跨地域集中是很难的。为此，在乡镇工业园区这一层次上，可根据区位优势、工业基础条件，选择若干个中心工业园区，并以此为聚核将邻近工业小区整合为具有“聚核——吸引力”功能的园区集群。向中心园区集群发展中的规模效应，不仅应该体现在增量集聚上，而且也同样注重对存量乡镇工业构成强大吸引力。三是政府调控问题。政府对工业园区和小城镇建设，无疑具有多方面调控功能。政府可运用制度供给者的特殊条件和权威性，运用掌握的政治资源、经济资源、组织资源、法律手段和意识形态等诸多优势，纠正城镇化中的“市场失灵”，协调城镇化中城乡、工农以及方方面面的利益关系，使园区和小城镇迅速形成资源积聚的功能和效应。
（四）重视制度对城乡资源整合的保障作用
制度改革任务十分艰巨，择其要者，一是改革城乡分治，“一国二策”的二元户籍制度，为城乡人力资源的流动、组合提供广阔的空间。二是改革农地产权制度，给农民以土地使用权转让，交易的权利。对此，要科学界定农地产权关系，明确所有权、稳定承包权、放活使用权、经营权、收益权和支配权，而且还应有转让权，从而使原本静态的土地资源具有动态性，以农地使用权的市场化推进土地规模经营和农村剩余劳动力转移，推动农村人口城镇化。三是深化乡镇企业产权改革，鼓励和引导乡镇企业以资本为纽带，与城市企业开展多层次、多领域的经济合作，与城市大企业组织跨行业、跨所有制企业集团，兼并、租赁、购买城市中小企业，或参与城市基础设施和社区组织建设。资本经营一体化必将冲破城乡行政性、社区性的制度壁垒，使城乡资源配置进一步优化。上述制度的改革和创新，会使农村人口和农业劳动力，土地使用权，企业产权和资本这些最重要的资源活跃起来，潜能发挥起来，从而从根本提高城乡资源的配置效率。
参考文献：
[1]陈锡文资源配置与中国农村发展[J]，中国农村经济，2004年第1期
（一）乱征、滥征农村土地，农民生存权益受到威胁
土地是农民最主要的财产，是农民生存发展权的基本保障。一些地方在城镇化进程中，大量圈占农村土地兴办工业园区、扩大城市建设，不仅严重损害了农民的土地利益，更威胁着农民的生存发展权益。根据我国的土地管理法律法规，农民在国家征用、征收土地的过程中，既无权决定自己的土地是否被征用、征收，也无权对被征用、征收土地的补偿价格和标准进行干预。并且，农民的土地一旦被征用、征收，就与该土地完全脱离了关系，不但无法分享国家将被征用的土地出让后所取得的增值收益，也难以获得地方政府的额外关怀，生存发展权益受到极大侵害。
（二）农村社会分层严重，农民内部贫富差距日益明显
改革开放以来，在“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕”思想的鼓舞下，农村社会的利益结构发生了深刻变化。当前的农村社会至少可划分为8个阶层：（1）全部或大部分收入依靠承包集体耕地，从事基础农业的农业劳动者阶层；（2）在乡村集体企业和城市二、三产业中从事非农业劳动的农民工阶层；（3）受雇于私营企业主、个体工商户的农民雇工阶层；（4）拥有生产资料，从事某项专业劳动和自主经营小规模的工业、建筑业、运输业、商业、饮食业、修理业、服务业等的个体工商户和个体劳动者阶层；（5）以雇佣劳动为基础，由营利性经济组织组成的私营企业主阶层；（6）长期生活在乡村，具有一定专门技能，从事乡村智力型职业的知识型劳动者阶层；（7）乡村集体企业管理者阶层；（8）农村基层干部组成的乡村社会管理者阶层。这种急剧的社会分层，不仅使得因财富差异而导致的话语权问题日益凸显，而且正在成为农村不稳定因素的重要诱因。尽快解决农村社会的阶层分裂，既是维护农村社会稳定的现实需要，也是“先富带动后富”的制度初衷，更是社会主义新农村建设的必然要求。
（三）农民经济收入增长缓慢，城乡居民差距越来越大
诺贝尔经济学奖得主刘易斯曾说过：“收入分配的变化是发展进程中最具有政治意义的方面，也最容易诱发妒忌心理和社会动荡的方面。”伴随着我国经济的持续快速增长，城乡差距有进一步扩大的趋势。不仅城乡居民的人均收入差距悬殊，农村最低生活保障与城镇保障标准也相差甚远。身份差别导致的权利不平等，既引起了城乡公共设施和公共服务的差距，更严重影响到农民子女接受教育的机会和未来发展。农民经济收入增长缓慢，城乡居民差距日趋扩大，已经成为我国经济发展中的突出矛盾，必须尽快解决，否则将严重影响农村地区的健康、稳定发展。
（四）乡村政权机构职能不清，村民自治权益遭受损害
我国《村民委员会组织法》规定，乡镇政府与村民委员会是指导与被指导的关系，乡镇政府对村委会的权力主要通过指导、协商、合作等行政措施来实现。但乡镇党委、人大、政府“三位一体”的治理结构和“七所八站”的条块分割管理体制，却使得乡村治理呈现出明显的“官民共治”的混合性质，不仅“乡政”中包含有“村政”的内容，而且“村政”中也渗透着“乡政”的要素，乡镇政权治理与村民自治的冲突、矛盾，严重损害了村民的自治权益。如何在村民自治过程中，既保持和加强农村党组织的核心领导地位，又避免“以党代政”的管理弊端，已成为我国村政建设亟待解决的重大问题。
（五）农村基础设施建设落后，农村公共服务体系欠缺
在新农村建设的推动下，我国的乡村公路、农田水利设施等基础设施得到了一定程度的发展，但农村基础设施落后的总体面貌并未得到根本扭转。这不仅严重制约了农村公共服务的进一步发展，更深刻影响着农民分享现代文明的权利的实现。以乡镇卫生院和村卫生室的建设为例，虽然农民的就医环境有了一定的改观，但医疗设备和医技人才配备严重滞后于农村地区的发展需求这一现状并未得到有效缓解，大部分乡镇卫生院的人员编制、医疗设备、医疗技术、住院床位、业务用房等依旧难以满足新型农村合作医疗的发展需要。同时，农村最低生活保障覆盖面窄、标准低等问题也昭示着农村社会保障的欠缺。至于质量监督、卫生防疫、消防、环保、公安联防、民事纠纷调解等公共服务在农村地区更属“稀缺资源”。农村依旧处于被边缘化的地位。
（六）利益表达渠道不畅通，农民维护权益的成本太高
随着农村经济的快速发展，乡村社会的矛盾纠纷不断增加。但受群众法制观念淡薄、利益表达渠道不畅、维权成本过高、法律规定过于原则等因素的制约，农民权益并未得到充分保障。譬如，《土地管理法》第48条和第78条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”、“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督”、“……对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。……非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”透过上述法律规定，农民权益似乎得到了全面而切实的保护，可这些原则性的法律条文根本就未给予农民任何明确的救济渠道，这就使得农民在自身权益受到侵害时，根本无法通过法律手段获得救济，更遑论对政府不当行为的监督。
二、农民权益保障不力的原因分析
“现代化实际上是从历史上发展而来的各种体制适应迅速变化的各种功能的过程。”农村地区的社会问题实质是土地产权制度不完善、“三农”政策不落实、农民法治意识淡薄、组织化程度过低等原因所致。因此，关注农民的整体利益，通过构建“依法保障、受害保护、受损补偿”三位一体的农民权益保障法律机制来推动建立农民权益立体综合保障机制已刻不容缓。
（一）土地所有权主体不明确导致农民根本利益无保障
土地产权作为土地使用权、地上权、地役权、抵押权、典权和租赁权等诸多权利的总和，是征地补偿等土地经济关系的基础。我国目前的土地产权所存在的所有权主体不明、所有权主体虚置、合理利用权界定不清等诸多弊端，严重妨害了农民的自主经营和征地补偿，损害了农民的根本利益。
（二）现行的“三农”政策与农民阶层分化层次不相适应
在农民阶层迅速分化的形势下，现行的“三农”政策正面临不适应农村发展步伐的困窘。一方面，大量的农村青壮年劳动力外出务工导致农民整体素质偏低和劳动力减少，影响了农业发展的后劲和潜力，增加了农村的贫困人口，激化了农村的社会矛盾；另一方面，广大进城务工的农民则因为就业信息不足、职业培训太少而无法在城市充分就业，难以真正融入城市生活，合法权益无法得到有效保护，严重影响了城乡互补互惠。整合城乡社会资源，促进农民文化与城市文化的交流和互动，建立起完善的农村社会保障制度，切实解决城乡二元结构问题，已成为城乡一体化发展的当然选择。
（三）农村基层组织建设与乡村政权的职责要求不相适应
家庭承包经营制改革后，广大农民缺乏有组织的社会联系，从而失却了与其他利益群体平等对话的地位，无法有效表达自己的利益诉求。除村干部经常利用村级管理的制度漏洞、中饱私囊，任意挥霍集体资财外，个别农民也利用干群矛盾，组织煽动农民群众上访告状，严重破坏了农村正常的治理秩序，损害着农民的根本权益。建立一套与乡村政权的职责要求相适应的、能够真正代表农民说话的基层组织已经迫在眉睫。
（四）乡村经济落后，无法为农村公共服务提供强力支撑
“马斯洛的需求层次理论告诉我们：人类在基本的物质需求得到满足之后就会寻求更高层次的精神需求。”由于农村经济基础薄弱，我国农村地区的公共服务职能严重缺位，文化教育等乡村文明建设事业远远不能满足农民的需求。新农村建设迫切需要完善的农村公共服务为农民的精神生活提供强力支撑。
（五）农民的权益保障意识和依法维权意识还有待加强
虽然我国农民的整体素质有了很大的提高，但依然不能适应和谐乡村建设的要求，不能满足社会经济又好又快发展的需要。小农意识、封建习俗和淡薄的法律意识等严重阻碍着农民素质的全面提升，农村社会的矛盾有相当一部分是农民对各类涉农政策和法律法规理解不透、不明白而引起的。加大法制宣传和法律教育力度，增强农民的权益保障意识和依法维权意识是新农村建设的重要任务之一。
三、构建完善的农民权益保障的法律机制
在法治社会，一切问题最终都要上升为法律问题，对农民权益的保障也不例外。要真正保护好农民的权益，必须走“依法治农”的道路。目前，我国尚无明确的法律文本来对农民的合法权益进行全面而系统的确认和保障，关于农民权益保护的法律规范仅零星地散见于各种与农业发展有关的法律文件中，在相当程度上影响了农民权益保障的实际效果。立足城乡统筹的时代背景，合理界定农民权益的类型，围绕土地流转与产权制度创新、户籍制度创新、社会保障制度创新、公共服务体系建设等核心内容，积极开展农民权益保障法律机制建设，有助于保障农民权益，提高农民地位，让农民平等共享发展成果。
（一）明确土地所有权主体，保障农民的根本利益
土地作为农民最主要的财产，既是生产资料，又是社会保障载体。要充分保障农民的土地权益就必须推进农村土地制度创新，使农民的土地使用权具有物权性质。要把农民对土地的“长久”占有权与“有期限”的土地使用权流转统一起来，为土地使用和收益权的实现创造条件，把土地使用权集中流转和农民收益权保障动态挂钩，高度重视法律机制对“三农”政策落实的保障作用，以切实的理念创新引导产权制度改革向纵深突破，使农户真正享有占有、使用、收益和处置“四权统一”的承包经营权，切实保障农民对土地的基本权利。
（二）理顺乡村政权职能分工，推进村民自治建设
村民自治是村民自发性的民主要求与国家有意识的推动和介入相结合的产物，在农民利益表达机制中发挥着重要的作用。必须尽快理顺乡村政权职能分工，推进村民自治，充分发挥农民的主体地位，尊重和保护农民的知情权、参与权、决策权与监督权，为农民的利益表达提供途径，减少和防止不必要的冲突和上访事件。要把村民议事制度落到实处，坚持重大事项由全体村民决定。要坚决杜绝乡村干部利用手中的权力实施损害农民权益的行为，把农村基层党组织建设成为加强农村民主法制建设、推进农村改革发展的坚强核心。
（三）加强法律教育，增强农民的权利意识和法制观念
2002年正式实施的《中华人民共和国农业法》专门新增第九章“农民权益保护”，为农民权益保障机制的建立健全提供了法律依据，开创了农民权益保护专门立法的先例。农村基层组织必须高度重视法律机制在农民权益保障中的重要作用，要采取多种形式把党和政府出台的一系列方针政策宣传到位，把一切关系到维护农民利益的法律法规普及到位，努力增强农民的权利意识和法制观念，使农民在利益受到损害时能正确地维权。
（四）建立农民合作组织，完善利益表达机制
“农民必须组织起来，才能为自身权利的需求呼吁呐喊。”2006年《农民专业合作经济组织法》的出台，为农民专业合作经济组织提供了法律依据，促进了专业合作经济组织的发展。今后，要进一步促进非经济合作组织和社区组织的发展，并将主动维护农民权益纳入到这些农民参与、政府支持的非政府组织的职责中，从制度和法律上清晰界定农民组织的性质、参与主体、职能、权利、责任等，切实维护好农民群众的合法权益。此外，还必须通过派任律师制、司法救助机制、设立独立于行政系统之外的仲裁机构等机制创新，建立起完善的农民权益诉讼保障体系，保证农民的程序参与，从而为农民维护自身权益提供司法救济。
（五）改革农村公共服务机制，完善农村社会保障体系
农村社会的公共服务水平直接关系着农民生活质量的提升程度，关系着农村幸福指数的高低。必须进一步通过法律机制来推动公共卫生管理体制改革，尽快建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制和医疗救治体系，加快建立城乡统筹的社会保障体系，完善农村最低生活保障制度，把符合条件的农村贫困家庭全部纳入“低保”范围，实现应保尽保，维持农村社会稳定，促进农村经济发展。为防止管理漏洞，提高管理效率，还应建立完善的农村社会保障监督管理体系，使农村社会保障的政权、财权和事权相分离，消除各职能部门管理混乱的局面，切实保障农民的合法权益。
（六）加快农村经济发展，推进乡村综合治理工程
通过城乡统筹促进新型城镇化的具体规划1.完善城乡统筹规划。加强城乡统筹规划工作，有利于推进城乡经济社会统筹发展，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间合理流动，引导城乡经济社会融合发展;转变经济增长方式，集约利用各类资源，有效保护生态环境，实现可持续发展，有利于协调城乡利益格局，加快新型城镇化建设。2.创新农村土地信托流转模式。与一般流转形式相比，“益阳模式”主要有三个优势:一是由于实现了土地的所有权、承包权和经营权彻底分离，大大提高了土地流转的规范性;二是由于政府全额出资成立土地信托机构和中介服务，使得土地流转更具效率和安全性;三是由于委托人、受托人以效率为原则市场选择，提高了土地资源的利益效益。同时，在缩小城乡差距、改善乡村治理、增加农民收入、促进城乡要素自由流动等四方面取得了明显成效。到2013年底，全市共整合涉农资金达10.1亿元，引入一次性流转500亩以上的规模企业157家，推动现代农业发展。全年共流转土地269万亩，其中流转耕地168万亩，占全市承包耕地总面积的42.4%，流转率居全省首位。3.政府主动作为。一是把基层治理机制改革作为统筹城乡发展的保障;二是把农村清洁工程作为统筹城乡发展的重点;三是把农民集中居住区建设作为统筹城乡发展的基本方向。目前，集中居住点建设正处于起步阶段，全市共确定了12个农民集中居住试点区，并出台了相应的政策，市财政投入500万元用于沅江草尾镇新安村集中居住区建设;大通湖北洲子镇明确补贴政策，对村民拆房建房的，以一基一户、面积90－120平方米为标准，每户按新建面积补贴2.6－3.5万元不等。
二、金融支持城乡统筹发展现状
(一)金融投入不断增加，支持城乡统筹力度逐步加大2013年末，我市本外币贷款余额505.53亿元，比年初增加81.08亿元，同比多增16.47亿元，同比增速为19.1%，比去年同期提高1.14个百分点，高出全省平均水平3.5个百分点。主要从四个方面加大了信贷投放，扶持城乡统筹发展:1.加大了“三农”信贷支持。涉农贷款余额292.48亿元，比年初增加49.46亿元，占贷款增额61%。2.增加了工业贷款投放。净投放工业贷款21.56亿元，同比多增5.44亿元，增长33.75%。3.重点支持中小微企业。中小微型企业贷款余额持续上升，中小微型企业贷款余额合计239.03亿元，比年初新增43.86亿元，增长22.47%，其中，小微型企业贷款余额合计86.27亿元，比年初新增10.32亿元，增长13.59%。小、微型企业贷款分别新增5.25亿元和5.08亿元。4.加大县域发展支持力度。高新区、赫山区、资阳区贷款余额为268.9亿元，比年初新增37.91亿元，仅增长16.41%，低于贷款总体增速2.69个百分点。增额占贷款新增总额的46.76%;南县、桃江、安化、沅江4个县市贷款余额236.63亿元，比年初新增43.17亿元，占新增总额的53.24%。5.扶持个人消费贷款。个人贷款余额188.31亿元，比年初增加35.36亿元，增长23.12%，高于本外币贷款增速4.02个百分点。从消费贷款品种看，主要集中在购房贷款。个人购房贷款余额45.21亿元，比年初增加12.95亿元，增长40.14%。
(二)金融支持城乡统筹所存在的制约因素1.金融生态环境欠佳，制约金融投放新型城镇化力度。近年来，金融机构不断加大涉农领域贷款投放力度，有力支持了“三农”发展。由于金融生态环境欠佳，多次出现企业恶意逃废债现象。一是涉农企业贷款风险较大。以农发行为例，截止2013年末，不良贷款余额为17.95亿元，比年初新增2.82亿元，不良率达18.17%，比年初增长1.32个百分点。受2013年棉花收购贷款和粮食收购贷款未清零影响，2013年初投放和收回的产业化龙头企业棉、麻类贷款，今年已基本停止了续贷。二是农村地区的信用意识淡薄，贷款到期归还率低。我市金融机构大力发展农户联保贷款业务，有力支持了农户经营发展，但部分农户诚信意识不强，不良贷款不断发生，仅农行2013年农户小额联保贷款就新增不良贷款1000多万元。涉农领域贷款成本高，投放难度大，当前不良率又呈现不断攀升态势，大大挫伤了金融机构投放“三农”的积极性。三是民间融资行为趋于活跃，金融风险不断攀升。根据益阳市中支监测和调查，2013年4季度，益阳市累计发生民间借贷交易额264.08亿元，同比增加175.17亿元，增长197.02%。2.金融不均衡现象明显，新型城镇化城乡协调关系受制约。一是机构网点数减少，金融投放渠道缩小。二是支持能力相对有限，难于满足城镇化的金融需求。三是涉农企业长期需求难满足，金融支持乏力。3.农业自身特性影响，制约新型城镇化与现代农业协调发展。一是农业天生具有弱质性，经营风险较高。由于农业生产对自然有很强的依赖性，就农业总体来说，仍是靠天吃饭的格局，这意味着农业面临着自然条件、市场环境和政策因素三重影响，农业生产的风险和不确定性较大，金融机构信贷支农风险较大。二是农业贷款占用周期较长，与金融机构经营理念相冲突。现阶段农业贷款一般最长时间为一年，最短的几个月，发展种植业、养殖业等在一年内能够回收成本并偿还贷款的可能性不大。三是涉农企业发展程度较低，信贷缺乏有效载体。由于我市涉农企业整体规模较小，客观来看其信贷资金吸纳能力不强。我市农业产业化企业原始积累历程短，农业企业规模偏小，发展水平相对落后，缺乏现代经营管理经验，自身信用难以满足融资需求。调查发现，大部分涉农企业所占土地都是租用农业集体土地，无房产证与地产证，无法用于申请银行贷款。4.基础设施建设难以满足信贷条件，制约新型城镇化发展质量。一是基础设施建设承贷主体不明确。二是缺乏有效抵押物。如益阳市保障性住房建设项目全部通过划拨方式取得土地，而按照目前政策，划拨土地不能单独作为抵押标的物。三是公益性强，不适合商业开发。基础设施项目大都具有社会公益性性质，往往没有经营性资产产生稳定的现金流，还款能力难以保障，制约了金融对民生项目投入。四是投融资平台贷款受限，基础设施建设资金来源匮乏。据调查了解，我市投融资平台贷款九成以上投向基础设施建设，但当前投融资平台贷款属于严格调控领域，基础设施贷款呈现“断流”态势。5.小村镇缺乏信贷能力，制约新型城镇化城乡均衡发展。一是小城镇、村资源有限，信贷承载能力差。二是村级集体经济发展不平衡，难于争取金融支持。农村金融支持步履艰难，村级集体经济发展融资渠道少，不少村为筹资建设资金，不得不向个人集资或向民间高息借款，导致负债累累，据随机调查14个村发现，村集体平均负债93.9万元。6.难以满足农民工金融需求，不利于“人的城镇化”推进。据了解，农民工金融需求主要集中在回乡创业贷款。调查中农民工普遍认为:金融机构的不重视是金融需求无法满足的主要原因。由于缺乏相应的金融支持政策，选择回家创业的农民工只占极少数。
三、金融支持新型城镇化建设的相关建议
(一)继续优化金融生态环境，努力维护金融运行稳定。加强金融知识普及宣传，提高全社会金融素质，多渠道、多层次向社会宣传推介银行的金融业务、金融产品。加强企业信用培植，提高企业信用等级。建立中小企业信用信息采集管理办法和信用评价体系，推进信息资源共享，切实增强企业融资功能。继续优化金融生态环境，加大银行类金融机构的引进力度。密切关注辖内金融运行，加强金融机构流动性风险监测分析，高度关注房地产行业、政府融资平台风险，防止企业资金链条断裂造成信贷资产质量变化，切实维护金融稳定。
(二)加强城镇化建设的财政支持和政策引导，探索多元化的城镇建设资金筹集方式。深化融资体制改革，探索多元化的城镇建设资金筹集方式，形成城镇化建设的市场化扩张机制。一是加大城镇化建设的财政投入。二是逐步改进财政支农方式。三是将部分基础设施逐步商品化、市场化运作。对于基础设施，可以考虑鼓励企业、个人建设经营承担。对于绿化、环境卫生、广场等，可通过政府统一招标选择管理单位。对于财力欠缺的小村镇，可以通过增加财政政策倾斜，加大镇级财政留存资金比率，增强其支付能力，并可考虑通过特许经营权(BOT)等方式利用社会资金，加快小城镇基础设施建设。
(三)加快完善金融体系，增加中小金融机构。国有大型银行由于受国家政策、上级行经营策略影响较多，不能及时根据我市实际状况开发新产品，这就要求大力倡导和鼓励中小金融机构的发展，如村镇银行、小额贷款公司这类经营策略灵活、自主性和创新性较强的金融机构，加快金融服务组织体系的完善，拓宽融资渠道。
(四)优化信贷资源配置，促进产业结构调整。引导金融机构按照“有扶有控”的信贷政策要求，调整优化信贷结构，加大对“三农”、战略新兴产业、小企业、产业转移、保障性安居工程建设等重点领域和薄弱环节的支持，对于中小企业、“三农”等领域信贷投放较多的地方法人金融机构，应适度提高信贷投放宽容度。加大银企对接工作力度，继续满足重点项目和优质企业的资金需求，积极引导项目和企业向高新区、示范区、工业园区发展。完善绿色信贷管理制度，严格控制“两高一剩”行业贷款和国家重点项目以外新上项目贷款，进一步加大对环保产业、节能减排等方面的信贷支持。紧跟国家及地方经济、产业结构调整步伐，不断优化信贷资源结构、盘活总量、保持增量、优化存量，促进产业结构的有效调整。
一）统筹城乡建设管理的理论基础
1城乡统筹理论概述
a．城乡统筹的概念
指站在国民经济和社会发展的全局高度，城乡统筹。把城市和农村的社会经济作为整体统一筹划、通盘考虑，把城市与农村存在问题及相互关系综合起来研究，进行统筹解决。既要发挥城市对农村的辐射作用，发挥工业对农业的带动作用，又要发挥农村对城市、农业对工业的促进作用，实现城乡良性互动，以改变城乡二元结构为目的建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化。其中，城乡良性互动是城乡统筹发展的核心内容。实现城乡协调发展的实质是解决中国的三农”问题，促进二元结构的转变。城乡统筹发展的目标是实现城乡一体化。
b.城乡统筹的主要内容
统一规划城乡建设布局，城乡统筹一般应主要包括如下内容：城乡建设规划统筹。促进城市的基础设施向农村延伸；城乡产业（布局及结构调整）统筹，实行城乡统一的产业结构及产业布局；城乡财税统筹，建立面向全社会的公共财政体制，公平税赋，实行以工补农；城乡就业统筹，实行统一的劳动力市场、统一的用工制度和统一的劳动保障等；城乡社会保障统筹，实行统一的最低生活保障制度等；城乡公共资源统筹，即城市的公共服务向农村覆盖，社会教育、卫生、科技等公共资源实行城乡统筹安排，合理配置，尽可能地消除乡村教育、卫生、文化、科技资源极其匮乏的局面；城乡管理（体制）统筹，统一的户籍等管理制度。
c.城乡统筹的途径
进而逐步在体制和政策上体现城乡统筹工作的话，专家陈锡文指出：如果不能首先在观念上打破城乡分割的观念。要真正全面建设小康社会是很困难的目前可以着眼做城乡统筹的方面是非常多的关键问题是要转变城乡二元结构下长期以来形成的不正确的观念和有弊端的体制，转变观念、改革体制，才能真正实现统筹城乡经济社会的发展”可以说城乡统筹的主要途径就是观念、体制、政策的改变。
d.城乡统筹的渐进与非均衡理论
1城乡统筹是一个渐进的过程
2城乡统筹发展是非均衡的
e.城乡统筹的主体和运作机制
一项非常复杂的系统工程。这项工程中，城乡统筹涉及城乡两个非均质空间地域经济社会发展的各个层面。对城乡经济社会发展方向、重点等重大问题的规划、调节、引导是不可或缺的重要工作，而这些工作必须由政府来完成。专家陈锡文也认为：城乡统筹的主体主要是指党和国家，当然包括各级党委和政府。要求各级党委和政府，考虑城市和乡村的发展方面，考虑工业和农业的发展方面，考虑市民和农民的利益方面，能够做到城乡统筹”所以，城乡统筹的主体是政府。
2城乡建设管理理论概述
一直以来我国对城市和乡村的管理就是分开的城市和乡村的建设管理也同样是如此。直接表述的城乡建设管理理论几乎是没有的只能借鉴和引申城市化理论、城市管理理论等相关理论。a.城市化理论中对城市建设与乡村建设的研究b.城市管理理论的借鉴
3课题研究的理论基础
综合二者形成本课题的理论认识。本课题的研究是以城乡统筹理论和建设管理理论（即上述城市化理论和城市管理理论）为理论基础。
a．统筹城乡建设管理的含义
把城市和农村的建设管理作为整体进行统一、系统地筹划，统筹城乡建设管理是指站在经济和社会发展的全局高度。把城市建设与农村建设存在问题及相互关系综合起来研究，进行统筹解决。促进城市基础设施和管理服务方式向农村延伸，提高农村建设以及管理水平，形成城乡一体化的生产、生活环境。
b．统筹城乡建设管理的内容
统筹城乡建设管理主要指城乡规划、建设、市政环卫等三方面的管理统筹。
c．统筹的途径
改变城乡建设管理分治的体制和政策。城乡建设管理统筹的途径主要是树立城乡建设管理一体化的观念。
d．统筹的主体和机制
选择的主要机制是规划机制、政策机制、法律机制、工作机制。城乡建设管理统筹的主体依然是政府。
e．统筹城乡建设管理的原则、目标和手段
坚持城乡建设管理的系统性，城市管理的四条原则对统筹城乡建设管理也具有重要的指导作用。统筹城乡建设管理就是要满足城乡居民的需要。充分考虑城乡的综合效益，并且要根据城乡不同情况因地制宜。
则统筹城乡建设管理的目标就是实现城乡建设协调发展和运作，将城市管理的目标和手段引申到城乡建设管理领域。统筹城乡建设管理的手段是以法制为规范、以行政为主导、以社会自治为基础。
f．统筹城乡建设管理的其他认识
统筹城乡建设管理不可能一蹴而就，通过前面的理论介绍可以知道：由于城市建设与乡村建设分割情况较为严重。应是一个渐进的过程；城市与乡村建设管理统筹是非均衡的对城乡建设管理来讲，管理主体具有与城市管理主体同样的发展趋势，即单一的政府管理主体向多元化管理主体演变。
二)市城乡建设管理分治现状
城乡建设管理分治就是二元结构在建设管理领域的具体反映。作为大城市带大农村的城乡建设管理中不可避免的具有城乡分治的特征。国的城乡二元结构特性体现在社会经济各个领域。
1市城乡建设管理体制分治现状
2城乡建设管理法律法规上的分治
3城乡建设技术标准的分治
4城乡建设管理中的具体分治情况
三）城乡建设管理分治引发的主要问题及原因分析
城乡建设管理中出现了一些问题，由于城乡建设管理分治。给城乡建设管理工作带来阻力，对城乡建设特别是乡镇（农村）建设造成了不良影响。
1城乡建设管理分治中的主要问题
a．规、建、管机构分设给城乡建设管理工作带来许多新问题
极大制约农村建设管理水平的提高，b．乡镇建设管理无保障。加深城乡建设管理分治程度
出现“区中区、县中县”管理情况c．区县开发区建设管理机构设置不规范。
出现新的管理法规空白d．法律法规的修订滞后于现实情况。
2原因分析
a．历史形成的二元体制结构是城乡建设管理分治的根本原因
直接引起基层建设管理混乱b．我市城乡建设管理体制不顺。
c．思想认识不到位、观念转变滞后产生了建设管理实际工作中城乡差别对待
d．城乡建设量和建设复杂程度的差异导致了建设行政管理的城乡差别
e．有限的行政管理方式制约了建设行政管理向农村的延伸
无法满足社会经济发展的需要，f．城乡建设管理的法规以及标准建设较慢。导致农村建设管理效力低下
四)城乡建设管理发展的趋势分析
1城乡建设管理发展的环境背景分析
a.中央的有关精神
1大的有关精神。2届三中全会的有关精神。3十一五”规划的有关精神。
b．建设部的有关精神
建设部对城乡建设管理工作的指导精神主要体现在全国村镇工作建设会以及《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》等。
c．行政许可法的实施对建设管理的影响
该法的实施对城乡建设行政管理提出了新的要求。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律。
d．乡镇机构改革的趋势对乡镇建设管理的影响
随着乡镇机构的改革的推进，当前具体实施乡镇建设管理的主要机构是乡镇政府的建设部门。乡镇建设管理部门的设置、职能等也会发生变化。
一、研究背景与问题
自2000年开始实施西部大开发战略以来，成效显著，东西部地区发展差距明显缩小[1]。然而，伴随着西部地区经济的快速增长，区域内部的发展不平衡问题日益凸显，西部地区的一些省、市、自治区的城乡居民收入差距逐年增大。现有研究结论大都认同，较大的城乡收入差距会给中国整体经济的稳定与发展带来诸多不利因素[2-4]。为实现城乡共同富裕与社会和谐发展，国家采取了一系列政策措施来缩小城乡收入差距，各省的城乡收入差距普遍呈现出先增大后缩小的态势。表1为中国部分东中西部地区代表性省市的城乡收入比。
由表1可以看出，西部地区城乡收入比的增幅和绝对值均明显高于东部地区。如重庆的城乡收入比由2000年的3.32最高增长至2006年的4.03，贵州的城乡收入比由3.73最高增长至2006年的4.59，甘肃的城乡收入比由3.44最高增长至2007年的4.30，增幅均超过了0.7；而东部地区与中部地区几乎没有城乡收入比超过4的省、市、自治区，城乡收入比达到最大时的增幅也普遍低于0.4。
2007年6月，重庆市与成都市获得国务院正式批准，均被设立为全国统筹城乡综合配套改革试验区，希望探索出一条适合中西部地区的发展道路，为全国的深化改革与和谐发展发挥示范与带动作用。在被确定为统筹城乡试验区之后，重庆市政府于2007年9月通过了统筹城乡综合配套改革试验总体方案，总体方案制定了两大目标：（1）到2012年和2020年，将重庆的城镇化率从2007年的48.3%提高到55%和70%的水平；（2）到2012年和2020年，将城乡人均收入比从2007年的3.59降低到3.15和2.5。总体目的是减少城市和农村之间的不平等性。
统计数据显示，重庆市2012年的城镇化率为57%，城乡收入比为3.11。在目前阶段而言，重庆市较好地实现了计划设定的目标。在总结历史经验，以利于继续深化改革的今天，我们不禁要问，这一结果是否能够归因于统筹城乡政策的实施？如果能，统筹城乡政策就能够为减少贫困、缩小城乡收入差距提供一项有力的政策工具。因此，对该问题的理论分析与实证研究具有明确的理论价值和现实意义，这即是本文的主要工作。
关于统筹城乡对城乡收入差距的影响，国内已有一些相关研究成果。例如，谢文君[5]和高春利[6]等学者采用构建统筹城乡测度指标体系的方法，运用向量自回归模型（VAR）和向量误差修正模型（VECM）实证分析统筹城乡与城乡收入差距之间的互动关系。由于所采用的计量方法限制，他们的研究仅识别了统筹城乡和城乡收入差距这两者在统计上的依赖关系，无法进行因果关系讨论以排除导致城乡收入差距变动的其他因素的影响。此处必须指出，谢文君[5]和高春利[6]等学者研究中所讨论的Granger因果关系讨论是基于预测角度，而非变量间真实因果关系的讨论。
二、宏观政策与城乡收入差距研究概述
现有文献认为有很多因素可以缩小城乡收入差距，对于中国转型期城乡收入差距减小的事实，一些学者认为可能是受到经济转型过程中城市化进程的影响[7-8]，但也有学者认为可能是因为中国经济现在已发展至库兹涅茨“倒U型”假说中倒U型曲线的右端[9]所致。
借助重庆市和成都市被设立为全国统筹城乡综合配套改革试验区这一政策实验事实，一些学者尝试采用诸如双倍差分法等近年较为流行的政策评价方法，量化评估统筹城乡这一政策试验对于减少贫困、缩小城乡收入差距的成效。目前，业已发表的为数不多的关于统筹城乡改革政策评估的文献都是基于省级数据的，例如余静文[10]利用合成控制法从资源错配的角度分析了城乡统筹改革对城乡收入比的影响，实证结论认为统筹城乡政策通过促进资源的自由流动，提高农村居民收入水平，进而缩小了城乡之间居民收入的差距；夏波[11]使用双倍差分法，在省级面板数据的基础上量化评估了城乡收入受统筹城?l政策的影响，基于计量模型估计结果得出了统筹城乡政策对城乡收入差距的抑制作用不明显的结论，这一结论与其他学者如余静文[10]的研究相悖，也给这一问题的解答带来了争议。
基于上述文献综述的结果，针对现有研究的不足，本文对“统筹城乡政策是否显著缩小以及在多大程度上缩小了城乡收入差距”这一问题进行了应用计量经济学建模研究。
在数据方面，与现有研究相比，本文的一个改进是采用区县级数据建立面板数据模型。采用区县级数据建模主要是基于以下原因：因为城市资源丰富，能够提供更合适的工作、良好的基础设施以及更多的学习机会，容易形成集聚经济，进而带来专业化分工。专业化意味着生产效率提升，产出增加，工资也有增加的可能性。集聚经济和专业化的过程又促使更多的资源如资本和劳动力等向大城市集中，城市极化也在所难免了。现有文献采用省级行政区数据的做法，只能在省级行政区维度下从总量的角度讨论城乡收入差距，此类研究所得到的结论实际上是不同区域间经济发展水平不同所带来的差异。因此，为了考察省级行政区的内部差异性，本研究采用了区县级数据。
在计量方法方面，为了量化评估统筹城乡政策给城乡收入差距带来的净影响，本研究采用国内外政策研究中较为前沿的双倍差分法，选择重庆市各区县作为处理组（treatment group），以相对重庆经济发展水平更高的长三角的浙江省各区县为控制组（control group），模型中引入了金融发展、交通基础设施建设、产业结构、城镇化率等相关控制变量，运用两个地区2004-2013年县级行政单位的面板数据集对重庆统筹城乡政策的实施效果进行科学的量化评估，研究统筹城乡政策对缩小城乡收入差距、减少贫困带来的影响。
处理组与控制组的合理选择是运用双倍差分法得出合理结果的一个重要因素，最初我们在进行样本选择时，设想将以重庆市与成都市为核心的成渝经济区和东部沿海三大增长极经济区中最有代表性的长三角经济区进行对比分析。但是，一方面，我们在数据收集过程中发现各年度《上海统计年鉴》及其他相关数据来源均无法获得上海市各区县的统计数据，同时，《江苏统计年鉴》虽然提供有各区县的各年度数据，但是由于缺乏对应的GDP指数，甚至也没有可替代使用的各区县消费者价格指数（CPI），无法对各变量进行价格调整以计算实际增长率，因此仅能选择浙江省各区县作为控制组。另一方面，可以作为处理组的样本是全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市和成都市（不是四川省的各区县，只是成都市），我们注意到重庆市与成都市的区县行政等级不对等，不能简单将其混在一起进行分析。并且从图1中可以看出，成都市的城乡收入差距与重庆市有着显著差异，统筹城乡政策实施以前，成都市的城乡收入比一直维持在较低的水平，且数值上与浙江省相近，城乡收入两极分化的矛盾并不突出。实施统筹城乡政策的目的应是侧重于通过城乡统筹以促进整体经济的快速发展，重庆市存在亟待解决的城乡收入不平衡的问题，因此我们选择重庆市为处理组来研究统筹城乡对城乡收入差距的影响。基于上述两点原因，本研究最终决定仅使用重庆市与浙江省的区县数据进行对比分析。
为验证处理组和控制组的可比性，鉴于数据的可获得性，本研究所使用区县级数据的样本期为2004-2013年，可用于验证的在2007年统筹城乡政策实施以前区县级可比数据的年限太短（仅有三期），因此我们以省级数据来观察处理组与控制组是否具有可比性，即考察处理组和控制组样本是否满足平行趋势假设。对于本研究的情况，一种可行的判断方法是通过作时间趋势图观察处理组和控制组的被解释变量的时间趋势是否平行，如果二者大致平行，则可增强对平行趋势假定的支持。因此本文通过观测2000-2006年度重庆市和浙江省整体的城乡收入比的变化趋势对两个省市的可比性进行了说明，从图1中浙江省和重庆市城乡收入比的变化趋势可以看出，2007年统筹城乡政策实施以前，浙江省和重庆市的城乡收入比变化趋势基本一致，相比于浙江省，2006年重庆市城乡收入差距甚至出现明显增幅，因此以浙江省作为控制组检验重庆市统筹城乡政策的实施对缩小城乡收入差距是否有效是合理的。
三、双倍差分法与统筹城乡政策影响贫困减少的理论机制
（一）双倍差分法
双倍差分法最早见于Ashenfelter和Card[12]的研究，近年来在国内外文献中多应用于对政策实施效果的量化评估，例如Card和Krueger[13]，Petrick和Zier[14]，黄玲文和姚洋[15]，刘生龙、王亚华和胡鞍钢[1]，程令国和张晔[16]等均采用双倍差分法对最低工资政策、公共农业政策、国有企业改制、西部大开发战略以及城市倾向的经济政策等相关政策的绩效进行了量化评估。
双倍差分法将研究对象按是否实施了政策实验分为处理组（treatment group）和控制组（control group），在研究中设定实施了政策实验的处理组在t时刻实施了该政策实验，而控制组在该时刻没有实施类似的政策实验，然后对比处理组和控制组在该项政策实施前后经济行为的变化情况。和控制组样本相比，如果处理组样本在政策实施后的变化明显较大，则表明该项政策的实施效果确实是显著的。
在考察处理组样本的政策实施效果时的具体做法是通过设置两个虚拟变量du和dt来度量这一效果。其中，虚拟变量du区分了处理组与控制组两组样本，处理组样本的du取值为1，控制组样本的du取值为0；虚拟变量dt区分了政策实施前与实施后，政策实施前各样本的dt取值为0，政策实施后各样本的dt取值为1。
（二）统筹城乡政策影响贫困减少的理论机制
经过详细的文献检索，发现目前尚无较为完整、系统的关于统筹城乡政策减少贫困和缩小城乡收入差距的理论机制的研究，部分相关因素之间的影响机制的讨论见于少量相关文献。例如，刘生龙、王亚华和胡鞍钢[1]在针对西部大开发战略实施效果评价的研究中给出了相关控制变量的较为详尽的阐释，文中主要论述了FDI、交通基础设施建设、资本和产业结构等变量对西部地区经济增长的影响。此外，关于减小城乡收入差距的影响因素，?铭和陈钊[7]的研究认为城市化、交通基础设施建设、产业结构以及对外开放程度对城乡收入差距有着较大影响，而在对外开放过程中，西方的先进金融理念以及产品概念进入中国，在一定程度上推动了地区金融的发展。
综合现有研究观点，本研究认为统筹城乡政策的实施对重庆地区经济的影响主要包括以下几个方面（如图2所示）。
1.投资深化
统筹城乡政策所带来的政策优势，极大增强了投资者的信心，重庆地区的投资较统筹城乡政策实施之前得到了大幅增加。
投资对缩减贫困和缩小城乡收入差距产生作用，理论上主要还是从扩大投资规模以促进经济增长，然后通过经济增长的“涓滴效应”来实现减少贫困和缩小城乡收入差距的目标。早期一些内生增长模型（如AK模型）认为投资与人均GDP增长率之间存在正相关关系，投资的增长可以带来经济的持续高速增长。国内实证研究文献中，王任飞和王进杰[17]利用协整理论讨论了中国的基础设施投资和产出之间的Granger因果关系，实证结果支持基础设施投资是经济增长的长期原因的结论。杜凤莲和孙婧芳[18]采用中国健康与营养调查数据（China Health and Nutrition Survey，CHNS），计算了FGT贫困指数，同时对影响贫困变动因素进行了分解，计算了贫困弹性和城乡收入差距变化率，研究结果证明，转型期中国的经济增长对缩小城乡收入差距确有成效。
2.金融发展
随着统筹城乡政策的实施，重庆地区的出口情况得到显著改善，贸易软环境的建设已取得些许成效。
软环境对地区的长远发展有着深刻的意义，因为贸易带来的不仅是资金的往来和经济的繁荣，还有技术、管理上的交流学习和产业结构方面的升级。尤其是对金融行业，贸易交流带来了国际上先进的金融产品理念和经营模式，如汇丰银行、东亚银行等为重庆带来的世界先进的产品与服务竞争；同时，英美等西方发达国家的金融行业发展水平远远领先于中国，和他们在金融和证券业方面的交流必将大幅提高中国金融机构的运作效率，推进整个金融业的繁荣。
与投资相似，金融发展对减少贫困和?s小城乡收入差距的影响，理论上主要也是先通过促进经济增长，然后由经济增长的“涓滴效应”来实现。
3.产业结构升级与城市化进程推进
产业结构升级是发展中国家经济增长的重要动力之一，统筹城乡政策的实施加大了政府对重庆地区整个工业行业的投资力度，使工业产值在GDP中占有更大比重，优化了重庆地区的产业结构。产业结构合理化与升级能够提升资源的利用效率，增加产业间的交流，使各产业在互相学习中共同进步，而这些必然会促进经济的良性发展，进而提高整体经济发展水平。
同时，工业化使得大量农村劳动力等生产要素向城市转移，因此产业结构的转变也促进了重庆地区的城市化进程。杨志海等[19]利用中国1 523个县（市）2005-2010年的大样本面板数据，实证检验了县域城镇化与城乡收入差距之间的关系，研究发现县域城镇化的推进能显著缩小城乡收入差距。
四、统筹城乡对城乡收入差距影响的实证研究
（一）模型的建立
结合本文第三部分有关统筹城乡政策对减少贫困、缩小城乡收入差距的机制分析，同时考虑到城乡收入差距往往受多种因素的影响，例如资本要素投入、政府支出和城镇化率等，为了能更科学地评价统筹城乡政策的实施对城乡收入差距的影响效应，有必要在模型中加入重要的相关控制变量。因此，本部分对模型式（1）进行扩充，最终采用如下模型对统筹城乡政策对城乡收入差距的影响进行实证研究：
其中：city为被解释变量，表示城乡收入比。X表示控制变量向量，它包含如下几个控制变量。
（1）资本存量，本研究采用重庆直辖市和浙江省各区县资本存量的自然对数值（lncapitalk）来衡量资本要素投入对城乡收入差距的影响。
（2）政府支出占GDP的比重（gov_gdp），用于控制政府支出对城乡收入差距的影响。
（3）信贷量占GDP比重（loan_gdp），为了控制金融发展对城乡收入差距的影响，根据现有文献的研究结论，金融发展的一个必然结果是导致该地区信贷量的增长，因此，本研究选取了信贷量占GDP比重这一变量，该指标是本研究重点关注的指标。
（4）出口占GDP的比重（exp_gdp），用于衡量对外贸易水平，研究其对城乡收入差距的影响。
（5）城镇化率（urban），现有研究普遍认为，城镇化水平越高的地区，其城乡收入差距越小，为了控制城镇化对城乡收入差距的影响，本研究使用城镇人口占总人口的比重作为衡量城镇化率的指标。
（6）产业结构（in_str），使用工业产值与总产值之比衡量。产业结构是本研究重点关注的指标，该指标逐步向工业或者服务业侧重是否会对重庆地区的城乡收入差距产生影响，对本研究最后提出政策建议具有重要意义。
（7）交通客运量（tran），本研究使用年客运量来衡量交通运输行业的发展水平。
如本文第三部分所述，本研究在模型中使用时间虚拟变量dt（2007及以后的年份等于1，以前为0）区分统筹城乡政策实施前后的样本，使用地区虚拟变量du（对处理组样本，即重庆的区县，取值为1；对控制组，即浙江的区县，取值为0）区分处理组和控制组样本，二者乘积du×dt的系数即是双倍差分法所评价的干预效应的结果β3。
（二）数据来源
本文主要变量数据来自各年度《重庆统计年鉴》和《浙江统计年鉴》，选用2004-2013年重庆市40个县级行政区（含主城区）的面板数据作为处理组，使用浙江省90个县级行政区（含主城区）面板数据作为控制组。
我们遇到的一个问题是行政区划调整。由于2011年重庆市调整了部分行政区划，撤销万盛区和綦江县，设立綦江区；撤销双桥区和大足县，设立大足区。因此《重庆统计年鉴》中并没有双桥区和万盛区2011年以后相应指标的数据。为了让本研究所构造的数据集是平衡面板数据集，我们对被撤裁掉的区县数据进行了估算，具体来说，本研究按照2010年万盛区和綦江县在各项指标中各自所占比例，估算合并后的綦江区中万盛区和綦江县2011年以后的各项指标数据。同理，可从合并后的大足区中估算出双桥区和大足县的各项指标数据。
关于县级行政区的资本存量估算问题。各类文献和相关统计资料都没有提供分区县的资本存量数据，如《重庆统计年鉴》《浙江统计年鉴》以及《中国统计年鉴》等，我们必须对这一关键变量进行估算。本研究依照现有文献的研究思路对重庆及浙江各区县的资本存量进行了估算。资本存量的估算采用永续盘存法（Perpetual Inventory Method）。一般永续盘存法的计算方法是选定一个基期，并估计基期的资本存量，之后的资本存量通过简化后的永续盘存方法估计。
其中K代表资本存量，i代表第i个区县，t代表第t年，I代表第i个区县第t年全社会固定资产投资额，δ代表经济折旧率。
通过分析各年度《重庆统计年鉴》及《浙江统计年鉴》发现，重庆市和浙江省各区县的固定资产投资额总体上都保持均衡增长，因此本研究参考汪锋等[20]的做法，假设各县级行政区在起始年份有基本相同的资本产出率，然后通过2004年各个区县固定资产投资额占全市总投资额比例确定各个区县初始资本存量占全市（省）初始资本存量的比例来估算各县级行政区的初始资本存量。对于重庆市和浙江省基期的初始资本存量的数据，本文直接引用单豪杰[21]对浙江省资本存量计算结果中的数据和康继军等[22]对于重庆市资本存量计算结果中的数据，并依据固定资产投资额占全市比例的平均值估算各区县的基期资本存量数据。
对于公式（6）中的折旧率δ，我们依据各年度《重庆统计年鉴》和《浙江统计年鉴》给出的每年的折旧额，用各区县固定资产投资额占全省总固定资产投资额的比例，作为各区县折旧额占全省折旧额的比例，估算出各区县每年折旧额，以此得出各区县各年度的折旧率。
估算出两组样本各区县基期资本存量、各年度折旧率后，根据式（6）进行后续资本存量的计算，并用各年度《重庆统计年鉴》及《浙江统计年鉴》中固定资产投资价格指数将计算出的各年度资本存量调整至基期价格水平，得到重?c市和浙江省各区县2004-2013年资本存量K的数据。
（三）研究结果及经济意义解释
考虑到参数的内生性，本研究采用系统GMM方法对式（5）进行参数估计，为保证GMM估计的一致性，本文进行了模型的Sargan检验和差分误差项的序列相关检验，结果见表2。
检验结果显示，该模型的Sargan检验chi2（32）=33，伴随概率p为1.000，表明不能拒绝工具变量有效的原假设，通过了Sargan检验；Arellano-bond的AR（1）检验的伴随概率p值为0.062，Arellano-bond的AR（2）检验的伴随概率p值为0.544，表明模型中不存在残差项的二阶自相关，差分残差项服从AR（1），通过了自相关检验。
此动态面板模型的估计结果很好地刻画了实施统筹城乡政策对城乡收入差距的影响规律。滞后项的回归结果反映的是经济变量的惯性，存在惯性是宏观经济变量的特点，一阶自回归项L1的系数显著为正，结论支持经济增长的一般规律。
表2中，最重要的是体现统筹城乡政策实施效果的du×dt的系数。由前面的分析可知，它实际上是双倍差分估计量，衡量统筹城乡政策的实施对城乡收入差距影响的净效应，该系数为负且通过了5%显著性水平检验，说明2007年前后，实施城乡统筹政策的地区其城乡收入差距缩小的程度大于没有实施城乡统筹政策的地区。具体而言，城乡统筹政策实施前后，重庆市城乡收入差距比浙江省缩小了约7个百分点，这一结果说明实施统筹城乡政策的确显著缩小了城乡收入差距。
为了检验统筹城乡政策对相关控制变量造成了怎样的影响，本文将各个控制变量按年度计算增长率并进行两次差分，得到了差分结果以及双倍差分结果，如表3所示。
表3中最后一列的双倍差分结果反映了统筹城乡政策对重庆市这些变量的影响，与浙江省相比，统筹城乡的实施对重庆地区的相关控制变量均产生了正向的影响，其对贷款余额占GDP比重、城镇化指标和工业产值占总产值的比重的作用最为明显，对资本存量、出口总额占GDP比重和交通客运量的作用次之。为了更好地理解以上控制变量对城乡收入差距的影响效果，下面对表2中相关控制变量的系数回归结果进行简要解释。
资本存量（lncapitalk）系数为负并在方程中通过1%显著性水平检验，说明资本存量的增加有利于缩小城乡收入差距。
政府支出占GDP比重（gov_gdp）的系数估计值显著为正，该结果反映了目前政府对经济的干预方式不利于缩小城乡收入差距，此结论从政府支出的金额总量和支出的投向两方面得以体现。在金额总量方面，政府支出占GDP比重的增加不利于城乡收入差距的缩小，说明政府应当减少对市场的干预，体现出市场化经济转型的必然趋势；在政府支出投向方面，图3描述了2004-2013年重庆市政府支出投向各个行业的平均比例，由图可见政府支出更多地投向了公共科学文化、社会保障、教育等方面，而这些产业较多集中于主要城区，仅有较小部分用于支持农林水利的发展，对城市的投入力度明显大于农村，难免会增加城乡的不平等性。
出口总额占GDP比重（exp_gdp）的回归系数显著为正，说明出口总额占GDP比重的增加不利于缩小城乡收入差距。这一结果和相关研究的结论一致，出口贸易目前多集中于较发达地区，主要拉动的是城市地区的经济增长，对农村地区的影响则相对不显著。例如毛其淋[23]使用中国1995-2008年间的省级面板数据，运用系统GMM方法进行实证分析，结果支持经济开放程度越高，城乡收入差距越大。虽然城乡统筹政策的实施促进了出口贸易，表面上看不利于城乡收入差距的缩小，但是城市经济的发展不该因为要缩小城乡收入差距而受到限制，总体而言，城乡统筹政策是有益的。
城镇化指标（urban）的系数估计结果显著为负，说明城镇化有利于缩小城乡收入差距。该结果也验证了之前许多学者的观点。例如，陆铭和陈钊[7]发现城市化对降低统计上的城乡收入差距具有显著作用；李江涛、张杨勋和罗连化[24]选用空间动态面板模型对中国1997-2007年省级面板数据进行了实证分析，其结果支持市场化和城镇化进程对缩小城乡收入差距有积极作用的结论。
衡量产业结构（Industry Structure）的工业产值和总产值的比值（in_str），其系数估计结果显示，逐渐偏重于工业的产业结构缩小了城乡收入差距。工业一直是重庆的支柱产业，许多国内外知名的汽车、摩托车和钢铁企业选择在重庆落户，因此产业结构的工业化转型十分值得关注。如图4所示，统筹城乡政策实施以后，重庆地区产业结构更加向工业偏重， 2004-2012年间，第一产业和第三产业的比重略有下降，第二产业的比重由2004年的45%增加至56%。这一转变促进了重庆地区的城镇化进程，毕竟统筹城乡是以工业化带动城镇化，工业化必将推动城乡一体化，城乡二元结构被打破，进而城乡收入差距得以缩小。
交通客运量（tran）的系数估计结果显著为负，表明交通运输业的发展对重庆地区的减贫也有促进作用，该结论和之前一些学者的研究结论相符，如康继军等[25]在其研究中论证了交通基础设施建设将缩小城乡收入差距；高颖和李善同[26]用CGE理论模型分析了基础设施建设减少贫困的可能渠道，研究结果发现交通基础设施建设通过大幅降低转移成本和大量增加农村在城市中的转移劳动力，在减贫中发挥着关键的作用；李文[27]利用匹配方法，对道路基础设施建设对相对贫困地区人群收入的影响机制进行了分析，结论认为道路交通的建设对于不同的农户群体所带来的效应也是不一样的，相对于富裕人群而言，道路交通的建设给贫穷农户带来的收益更加明显。
最后，用以衡量金融发展程度的贷款余额占GDP比重指标（loan_gdp），该变量系数估计值不显著。此结果不支持本文变量设定部分的假设，即通过金融发展促进经济增长，进而由经济增长的涓滴效应缩减贫困并减小城乡收入差距。模型（5）的实证结果表明，用贷款余额占GDP比重衡量的金融发展水平并未显著地缩小城乡收入差距。这一结果也符合目前国内外关于金融发展与经济增长的关系的研究现状，关于该问题的解答学者们远未达成共识。由此可见，金融发展有其特殊性、排他性和门槛性，对城乡收入差距的影响不可一概而论。
五、结论及相关建议
本文利用双倍差分法，对统筹城乡政策的实施效果进行了量化评估，研究结果表明，该政策的实施确实显著缩小了城乡收入差距。城乡统筹政策的实施，使得重庆地区城乡收入比相对于浙江省缩小了约7个百分点，也就是说，实施城乡统筹政策的地区其城乡收入差距缩小的速度快于未实施城乡统筹政策的地区。需要特别指出的是，本文的研究结论认为重庆地区统筹城乡政策缩小城乡收入差距的机制，主要是通过资本积累、基础设施建设、产业结构调整和城市化进程实现的。然而影响城乡收入差距的因素还有很多，如政府支出、对外贸易和金融发展等，通过以上研究我们发现这些因素未能有效地缩小重庆地区的城乡收入差距，这些方面的改进应该是统筹城乡政策实施的下一步目标，于是我们提出如下政策建议。
第一，政府应加大对农村农林牧渔与水利等的建设。投资的边际效用具有递减性，政府在进行城市建设时，应当权衡资金投向农村地区建设农林水利的效益是否高于投向城市的某些产业，从而适当增加对农村建设的支出，而不是被动地等待城市产业投资过剩产生的扩散效应与涓滴效应来带动农村地区的发展，以提高资金的使用效率，加快促进城乡差距的缩小。
第二，政府应继续维持对外贸易的高速发展。虽然发展对外贸易扩大了重庆地区的城乡收入差距，但是进出口贸易的日益活跃，明显改善了地区投资软环境，而软环境衡量着一个地区的经济增长潜力，在长期经济增长中有着举足轻重的地位。关于本研究的结果，我们认为对外贸易与城乡收入差距应该不是简单的线性关系，或许是存在类似于倒U曲线的关系，随着软环境的进一步改善，对外贸易所带来的开放，必将全面带动地区的经济发展，带动农村进步，并最终缩小城乡差距。
第三，政府应结合农村居民投融资的实际需求来推进农村金融机构改革。地方政府在促进金融发展时，应多给予农村地区关注与支持，尽可能地建立适合农村地区的金融服务主体，拓宽农村地区企业和居民的投融资渠道，建立完善的管理制度，使普惠金融、小微金融和社区金融能够扶持地方实体产业的发展，进而推动广大农村地区的经济发展，让农民真正地得到好处。
关键词：城乡关系；理论渊源；统筹城乡发展
一、西方城乡关系相关理论
国外学者根据西方社会城乡演变历史，提出了有关城乡对立方面和和城乡融合方面的理论。
（一）城乡对立方面的相关理论
城乡对立是指城乡之间互不相融、相互矛盾的状态。城乡对立是城乡关系的一种表现形式，西方学者认为：城乡二元经济结构是城乡对立最根本的体现，它是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存且互不相容的经济结构。
1、李嘉图的城乡差距理论。英国古典政治经济学家李嘉图最早论述了工业化过程中的城乡差距问题，他认为农业部门存在收益递减规律，而城市工业则呈收益递增趋势，所以，城市工业将是社会发展的方向。但城市工业发展扩张需要吸纳农村剩余劳动力，所以城市劳动者的收入会比农村劳动力更高，从而造成了城乡居民收入水平的差距。
2、刘易斯的二元经济理论。二元经济结构是发展经济学家研究的核心内容。其代表人物亚瑟・刘易斯（ArthurLewis）指出，二元经济是发展中国家在发展过程中最基本的经济特征：传统的农业部门劳动者收入水平很低，但农村劳动力十分丰富，随时可能流入城市，由此决定了城市中现代工业的工资水平能高于农村生存收入的工资水平，从而造成了城乡居民的收入差距。
3、马克思、恩格斯关于城乡差距及对立理论。马克思和恩格斯认为，城乡差距问题同社会分工、物质利益、经济发展密切相关。马克思指出，物质劳动和精神劳动的分离是导致城、乡的分离的根本原因。马、恩指出，社会分工及其继续扩大将造成城乡对立的日益加剧，这就揭示了城乡差距的本质原因。
（二）城乡融合方面的相关理论
城乡融合是指城市和农村之间互相协调、共荣发展的状态。城乡融合是与城乡对立相反的城乡关系的表现形式，西方学者认为：城乡融合的本质是要消除“城乡二元经济结构”，以城市发展为中心，通过城乡逐步协调，最终实现城乡融合。
1、发展经济学家用二元结构解释了二元经济向一元经济的转换。（1）费景汗-拉尼斯二元经济论。20世纪60年代初，费景汉和拉尼斯提出了著名的刘易斯-费-拉模型。该模型从实现工业化困难的角度（农业部门还没有实现商业化，工业部门的扩张就停止了）指出，只有同时提高工、农业劳动生产率，才能减少农业劳动力的转移对农业总产量的影响。（2）乔根森二元结构模型。乔根森二元结构模型认为，农业剩余是工业部门积累资本的必要条件。农村富于劳动力向工业部门转移的速度取决于农业剩余的增长速度和工业部门的技术进步的速度。所以，工业部门的技术进步越快，农业劳动力转移就越快，从而最终完成二元经济结构的转化。
2、城市经济学家的城乡协调发展观。霍华德田园城市理论。英国城市学家埃比尼泽・霍华德最早提出城乡一体化观点。他倡导用“城市-乡村”的城乡一体结构来取代城乡对立的旧社会结构。他指出，要通过构建一个“城市-乡村”的磁铁作用于“人民”，来实现“城乡一体化”。
3、马克思和恩格斯的城乡融合理论。20世纪中后期，马克思和恩格斯首次提出“城乡融合”这个概念，并指出“城乡融合”是未来城市的发展方向，即通过工农业结合，把人口平均分布于全国来逐步消灭城乡差别。恩格斯是最早提出“城乡融合”概念的人。他在《共产主义原理》中说：“通过消除旧的分工，进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利，来实现城乡融合和全体成员的全面发展。”
4、系统论。奥地利的贝塔朗菲第一次比较完整地提出了系统理论，他对系统的定义是：“处在一定联系中与环境发生关系的各组成部分的整体。”系统中的各个要素通过相互作用促进或阻碍系统的发展。系统论强调系统的整体性和开放性，追求系统结构优化和利益最大化。城乡统筹蕴涵着系统论的精髓。城乡统筹要求把城市和乡村看作一个系统，在一定的社会、经济环境中，通过协调“城”和“乡”这两个要素之间的关系，促进二者结构的优化，来实现“城乡统筹”这个系统的发展。
5、协同论。德国著名理论物理学家赫尔曼・哈肯提出了协同论。他认为系统中的各要素存在相互协调和相互制约的关系，整个系统在各要素的协同行为下产生出超越各要素自身的单独力量，从而实现“1+1>2”的效果。可见，协同论是系统论的深化和发展。城乡统筹也体现了协同论的思想。在“城乡统筹”这个系统的内部，充分发挥“城”和“乡”这两个要素各自的优势，“城市”发挥工商资本和金融资本的优势，“农村”发挥劳动力和土地资源的优势，通过二者优势资源的流动和互补，推动实现“城”和“乡”各自的繁荣和整个社会的和谐发展，从而达到“1+1>2”的效果和目标。
（三）国外城乡关系理论评述
纵观国外城乡关系理论演变的历史脉络，不难看出，从城乡对立到城乡融合，是城乡关系发展的必然趋势，它是由生产关系一定要适应生产力发展的客观规律所决定的，是社会发展的必然要求，因此，领导阶层的对生产关系的做出的任何调整都应当顺应这一客观的历史规律才能满足并促进生产力发展的客观要求，才能实现人类社会从落后到文明，从原始到先进的发展状态。同理，国内的城乡关系演变也应当遵循从城乡对立走向城乡融合的根本趋势和发展规律。
二、国内城乡关系的相关研究
由于我国研究城乡关系的起步比较晚，到目前为止，国内还没有较为成熟的城乡关系理论。而我国是农业大国，农业是我国国民经济的基础，这一基本国情决定了国内对于城乡关系的相关研究必须与我国农村改革发展的历史进程结合起来。
（一）建国后的城乡关系研究（1953～1978年）
在1949年七届二中全会上，提出了“城乡兼顾、工农并举”的思想，作为党处理城乡关系的基本原则。但是，自1956年计划经济体制基本形成以来，我国确立了重工业优先发展的战略。为支援重工业的发展，广大农村开展了“”运动，实行平均主义的“大锅饭”，这实际上脱离了生产关系一定要适应生产力发展的基本规律和广大农民的意愿，导致农业减产农民减收。同时，由于1958年实行的“户籍管理制度”，城乡人口被人为地划清了界线。制度和户籍管理制度，实际上为后来逐步形成的“城乡二元格局”埋下了根源。这一时期，国内对城乡关系的研究主要是“重工抑农”的政策主张，为国家实行重工业优先发展的战略提供政策研究支持。
（二）改革开放过程中的城乡关系研究（1978～1990年）
改革开放以来，随着计划经济体制的逐渐步松动，城乡关系也随之改变。1978年，以“包产到户”为主的家庭联产承包责任制取代了制下的集体经营模式，农业走上了家庭经营的道路。但是，农民的收入水平低的问题也逐渐浮出水面。一是粮食等农副产品的价格普遍偏低，二是农民没有其他收入来源，造成了农民的贫困。这一时期，邓小平在工农关系上，强调农业是基础，农业要恢复，就是要让工业支援农业。理论界也主要从“制定粮食等农副产品限价政策”和“大力发展乡镇企业”解决农村富余劳动力，增加农民收入的角度，为决策层提供了理论研究支持。
（三）19世纪90年代到20世纪末的城乡关系研究（1990～1999年）
十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制出现了过度集中到过度分散经营的新矛盾，农业规模化、现代化问题仍未解决。同时，作为二元结构基础的户籍制度没有发生根本性变化，农村养老、医疗等社会保障制度也无法实现，农村基础设施建设、就业、教育等一系列问题依然存在。随着经济、社会的发展，城乡差距越来越大，“三农”问题成为了制约我国国民经济发展的瓶颈。这一时期的城乡关系研究主要致力于解决二元结构问题。1998年，农业部政策研究中心课题组的调研报告《二元社会结构――城乡关系工业化、城市化》，认为我国二元社会结构（包括户籍、住宅、教育、医疗等10余种制度）造成了市民和农民两个阶层在政治、经济、社会等方面的尖锐矛盾，提出了走现代工业化与城市化的道路来解决二元结构问题。
（四）21世纪初“统筹城乡发展”理念与构建和谐社会的研究
2002年党的十六大报告明确提出了“实施城乡统筹发展战略”，在城乡发展的定位上，实现了从“兼顾”到“统筹”的历史性转变。指出，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务，这标志着党由重视城市向扶持农村、由“兼顾”农村向“统筹”城乡的重大思想转变。为了从根本上解决“三农”问题，在十六届三中全会上提出了“统筹城乡发展”的重要理念，站在了国民经济发展全局的战略高度，着力打破城乡二元结构，走向“城乡统一”的大循环、大系统，有利于建立城市和农村资源互动，要素共享，优势互补，双赢共荣的发展格局。
“统筹城乡发展”是落实科学发展观、构建和谐社会的重要战略任务。在十六届三中全会上明确提出了科学发展观的战略思想，并把“统筹城乡发展”作为落实科学发展观的首要战略任务。强调只有统筹城乡发展，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，才能从根本上解决我国的“三农”问题。此外，他还强调了城乡统筹发展对于构建和谐社会的重要性。十六届五中全会做出了建设社会主义新农村的重大战略决策，提出了“统筹城乡发展”，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设的政策主张。十七大报告又明确提出把“统筹城乡发展”作为解决好“三农”问题，建立城乡经济社会发展一体化新格局的重要举措。
（五）国内城乡关系研究评述
纵观国内城乡关系的研究脉络，从计划经济时代的“运动”和“户籍制度”改革，到改革开放时期的“大力发展乡镇企业”，到20世纪90年代的“加快新型工业化、大力发展现代农业和城镇化建设”，到十六大提出“实施城乡统筹发展战略”以及十七大再次强调“统筹城乡发展”的战略决策，从这一系列决策的演变过程可见我国城乡关系也正在经历从“城乡对立”逐步走向“城乡融合”的演变。
但与国外不同的是，这种演变的出发点不同。国外是因城市建设而改善城乡关系，是为了更好地发展城市促使城乡由“对立”走向“融合”。我国是农业大国，农业是我国国民经济的基础，“三农”问题始终是我国城乡关系由“对立”走向“融合”的根本出发点，不论是党的政治决策还是理论界的研究重点都始终围绕“三农”问题的产生和解决，促使城乡关系由“对立”走向“融合”。
三、结束语
从国外城乡关系相关理论到国内城乡关系研究，不难看出，国内外城乡关系由“对立”走向“融合”的演变趋势是一致的。尽管出发点不同，但是，当前我国采取“统筹城乡发展”的战略决策是在借鉴国外城乡关系演变规律的基础上，顺应我国社会生产力发展到现阶段对城乡关系提出要实现“城乡融合”的客观要求而采取的重大战略决策。因此，“统筹城乡发展”既符合生产关系一定要适应生产力发展这一客观规律，也是历史的选择和时代的要求。
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关键词：体育社会学；大众体育；城市；农村
中图分类号：G80-05；G811.4 文献标识码：A 文章编号：1006-7116（2012）06-0022-06
在中国由体育大国迈向体育强国的进程中，因大众体育发展滞后形成的“短板”日益凸显。2010年，刘鹏局长在全国体育局长会议报告中指出，“群众体育仍然是体育事业的基础性薄弱环节和‘短板’，这是建设体育强国必须着力解决的突出问题。”2011年颁布的《体育事业发展“十二五”规划》以及一些研究论文也相继指出，大众体育“已经成为我国在建设体育强国过程中的基础性薄弱环节”[1]。可见，在建设体育强国的时代使命下，着力解决大众体育发展滞后的问题，已成为新时期提升我国体育事业整体发展水平的关键。大众体育发展的滞后，既表现在政府的体育公共服务供给与广大人民群众的需求存在较大差距[2]，同时也表现在城乡大众体育发展的严重失衡[3]。并且，不论是从大众体育主体的社会构成，还是从经济社会对大众体育发展的顶层要求来看，大众体育领域内的城乡失衡问题都表现得更为突出，该问题的求解也显得更加紧迫。本研究运用时下经济社会为求解城乡“二元分割”所提出的统筹发展思路，为促进城乡大众体育的统筹发展做一些探索。
1 城乡群众体育统筹发展理念的关键
1.1 统筹发展的重心在“发展”
在我国经济社会领域，“统筹发展”的正式提出是在2002年党的十六大报告中，表述为“统筹城乡经济社会发展”（或“统筹城乡发展”）。而在大众体育研究领域，统筹发展的理念正式提出则更晚。研究城乡大众体育统筹发展的文献始于2007年。①由于“发展”与“统筹发展”仅一词之差，这就容易导致在理解中把“统筹”作为重心，进而在讨论大众体育的实践问题时过多地关注“统筹”，而忽视“发展”。然而，这种理解恰恰走向了“统筹发展”的反面，是认识的一种倒退。事实上，不论是从语词结构来看，还是实践需要来看，统筹发展的重心都在“发展”上。统筹发展，发展是第一要务[4]，是目的；统筹是要求、是手段。在发展举措的具体实施中，如果只注意统筹，不强调统筹对发展的促进，其实是一种不思进取的平均主义，是开历史的倒车。具体到大众体育而言，如果只注意各种体育资源在城乡中的平均分配，不关注资源分配对大众体育整体发展的促进，这不仅会造成大众体育有限资源的闲置浪费，甚至还可能造成大众体育整体发展的停滞。因此，在理解城乡大众体育统筹发展的过程中，必须破除“为了统筹而统筹”的观念，牢固树立“发展是根本”的思想。
1.2 统筹发展的重点在“农村”
我国统筹城乡发展战略的提出，其背景是“二元经济社会”结构下“三农”问题日益突出，如不解决，将从根本上影响和制约整个国家的发展和现代化进程[5]。因此，这一战略的实施，要求“始终把解决好‘三农’问题作为全部工作的重中之重，加大以工促农、以城带乡力度，把基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，促进城乡经济社会一体化发展”[6]。国家统筹城乡发展战略的这一要求表明，在未来相当长一段时期内，农村将是统筹城乡发展的重点。大众体育作为经济社会结构中的一个领域，在统筹发展中处理城与乡的关系时，需要按照国家统筹城乡发展战略的要求，把“农村”作为发展的重点。这一方面是源于国家经济社会发展的总体要求，另一方面则是提升农村体育发展水平的现实需要。
不过，需要特别指出的是，体育与关乎民众的生活、生产性基础设施在性质上有着很大的不同。从根本上来讲，体育主要还是民众余暇生活的元素，只有当乡村民众不再疲于生计奔波，有相对充分的余暇时间，普遍持续的体育参与才可能发生[7]。因此，大众体育以“农村”为重点的发展，在体育资源投入特别是体育设施建设方面，决不能跟随生活、生产性基础设施在农村的重点建设亦步亦趋，而应当结合农村经济社会的实际情况区别对待。对于当下还不具备发展条件的农村，则需在国家统筹城乡发展的政策框架内尽量争取资源的投入，待条件基本成熟时再图发展。
1.3 统筹发展的主体是“政府”
城乡大众体育统筹发展的主体只能是政府。
首先，从制度基础上来讲，统筹城乡发展战略的实施是在社会主义市场经济体制这一制度框架内来进行的。在社会主义市场经济体制的建设过程中，合理的城乡差距有助于刺激经济主体的进取心和创造力，拉动区域梯度发展和产业升级，但过大的差距则会导致城乡资源和市场的正常梯级传递链条断裂，产业间互相支持的效应丧失，市场作用失灵[8]。就我国当前城乡之间的现实差距而言，主要依靠市场调节来缩小的可能性很小。这就要求作为“全体人民根本利益代表”的政府走向前台，通过转变发展观念和调整制度安排来进行调节。
其次，从产品属性上来看，大众体育属于公共产品的范畴[9]。由于公共产品本身存在消费的非竞争性和非排他性特征，这使得它无法完全通过市场机制实现最优配置，通常情况下主要由政治体系和政府进行[10]。大众体育的这种产品属性表明，它在城乡之间的发展方式和程度往往取决于政府在提供资源过程中的态度。换句话说，城乡大众体育能否在发展中得到统筹，关键就在于政府在提供大众体育产品中，是否把城与乡联系起来进行“系统考虑、统一筹划”。
第三，从社会结构上而言，不管是城市还是乡村，都是社会的重要组成部分。城市居民和乡村居民也都是同等地位的国民，在享受政府提供的公共产品中，他们应当受到大致相当的对待，这也是实现社会公平的基本要求。城乡大众体育的统筹发展，其实质也是在体育领域内促进社会公平的举措，而促进社会公平是政府义不容辞的义务。
2 城乡大众体育统筹发展的主要特征
2.1 整体性与针对性共存
城乡大众体育，既包括城市大众体育，也包括农村大众体育，在逻辑上，它与“大众体育”同义。这里之所以加“城乡”二字，目的在于示明大众体育（全称）统筹发展的“区域”内涵。既然“城乡大众体育”与“大众体育”同义，那么，城乡大众体育统筹发展的对象实质上就是“整体意义上的大众体育”，“城乡”二字只是指出了统筹的着眼点，即统筹是着眼于“城与乡”之间的统筹，而不是着眼于其他。换言之，城乡大众体育的统筹发展，实际上是把城市大众体育和农村大众体育作为整体进行统一筹划，将涉及影响城乡大众体育共同发展的制度政策、物质基础、组织保障等进行综合考虑，从而实现大众体育在城市和乡村的统一协调发展。
不过，正如上文所指出的那样，这里的“综合考虑”不能简单地理解为将大众体育资源在城乡之间进行平均分配，也不能因为统筹城乡发展的重点在“农村”就盲目地将资源向农村倾斜。这是因为，中国不同区域间的城乡结构有着十分明显的差异。比如，同为部级统筹城乡综合配套改革试验区，重庆与成都的城乡结构就正好相反，前者属于“小马拉大车”（小城带大乡）的结构，后者则属于“大马拉小车”（大城带小乡）的结构。两种不同的城乡结构决定了各自的城镇化水平和未来的城镇化速度将会有着明显的区别，也预示着各自现有城乡结构的稳定性有着明显的不同。统筹城乡，既要正视现有城乡结构的现实，更要考虑未来城乡结构的变化。因此，随着不同区域城乡结构的不同，大众体育资源在城乡之间的分配及投入方式也应随之变化。这正是城乡大众体育统筹发展对象之“针对性”特征的含义。
在城乡大众体育统筹发展的过程中，只注意发展对象的整体性，容易导致发展的着力点缺乏；相反，只注意发展对象的针对性，则可能导致发展的目的性偏离。而只有从辩证的角度将两者进行有机结合，才能使城乡大众体育在统筹发展中真正走向整体的繁荣。
2.2 长期性与短时性同在
大众体育作为经济社会结构系统中的一个次级结构，在正常情况下，其发展速度和规模都很难超越经济社会整体的发展。从历史事实来看，我国早在1978年就确立了“改革开放”的基本国策来启动经济社会的新发展，1992年又正式提出建立社会主义市场经济体制加以推动，而标志着我国大众体育全面发展正式启动的《全民健身计划纲要》是在1995年才得以颁布。在农村，国家从1982年到1986年连续5年了以“农村”为主题的“中央一号文件”，其中均未直接涉及体育问题。从2004年开始，国家再次连续以“农村”为主题的“中央一号文件”，但直到2006年提出“推进社会主义新农村建设”后，农村体育发展才以“农民体育健身工程”的形式迈出实质性步伐。对比这些历史事实可以看出，大众体育发展的行动选择总是以经济社会的整体发展状况为参照。当经济社会的整体发展需要经历一个长期的过程时，大众体育的发展水平就不可能在短期内得到全面提升。
我国城乡差别不仅表现在城乡经济收入差距悬殊，还表现在生活环境、生活方式、生活质量、政策待遇、文化教育、观念形态及政治等方面的差异。要消灭这种差别，需要一个过程，不可能一蹴而就[11]。当经济社会的整体发展在城乡之间还没有达到“协调并进、共生共荣”的统筹状态时，城乡大众体育的发展也只能在走向“统筹状态”的路上。从发展目的最终实现来看，城乡大众体育统筹发展必然是长期的过程。
但是，当我们把目光转向发展过程来看，城乡大众体育统筹发展的具体实施又必然会具有“短时性”特征。这是因为：第一，在制度层面，统筹城乡发展已作为国家战略贯彻到经济社会发展的各个领域。从国家重要会议、文件对“统筹发展”及其关联词语的频繁使用来看，其制度约束力和政策强度显而易见。第二，在经济层面，经过30余年的改革与发展，我国人均GDP已超过4 000美元（IFM 2010年数据），进入到工业化中期阶段。历史经验表明，当一个国家工业化进程达到中期发展阶段时，农业对工业提供“积累”的任务基本完成，国民经济开始进入城乡经济社会协调发展时期。这也就是说，我国当前已经具备开启城乡经济社会统筹发展的基本条件。第三，在行动层面，国家已于2007年批准重庆、成都作为“部级试验区”为全国的统筹城乡发展探路。与此同时，我国其他省市也在着手自主探索统筹城乡发展之路。
以上3点表明，我国的统筹城乡发展已经实质性进入实践阶段。在此过程中，有利于促进城乡大众体育统筹发展的机遇会不断出现。例如，《中共重庆市委关于加快农村改革发展的决定》指出，到2012年，市级投资8.4亿元，按照“统一规划、相对集中、连片建设”的方式用于推广“康居农房”建设。这就为体育部门将文化体育设施建设纳入新型农村社区建设规划提供了机遇。再如，重庆市委在同一份文件还指出：夯实农村基层组织，5年内对76万名农村党员普遍轮训一遍。两年内完成6 000个村级公共服务中心[12]。这一政策也为体育部门培养农村体育骨干，加强农村体育组织建设提供了机遇。如果体育部门能主动把握这些机遇，适时出台相应政策跟进，那么，农村体育就能得到及时发展，城乡大众体育的统筹发展就能随着城乡经济社会的统筹步伐而前进。因此，在从目的方面明确城乡大众体育统筹发展的“长期性”特征时，也要从过程方面把握其“短时性”特征。只有将两者结合起来理解，才能避免发展行动上的“急功近利”，同时又能做到对发展时机的适时把握。
2.3 互动性与自主性并举
从根本上而言，统筹城乡是要让现有的城乡分割状态逐步消失，城乡之间的联系逐步加强，最终实现城乡之间的实质性融合。但是，这种实质性融合并不是按城市的发展标准去塑造农村，当然也更不可能按农村现有的状态去塑造城市，而是在尊重各自差异特别是文化差异基础之上的功能联系的增强。
在发展方式上实现“互动性”和“自主性”并举。这里的“互动性”是指城市或农村大众体育在选择、确立发展方式时，应考虑发展方式本身对对方的吸引和带动力，有利于促进相互间沟通和交流。而“自主性”则是指各自在选择或确立发展方式时，应结合自身的实际情况适当保持方式本身的独立性，避免盲目的模仿和跟从。
如果城市大众体育与农村大众体育在发展方式上缺乏互动，就很难在发展中形成功能联系紧密的统一体，在当前“城强乡弱”还没有明显改善的情况下，“以城带乡、以城促乡”的社会发展机制就难以在大众体育领域内发挥明显的作用。这不仅会使大众体育的整体发展更加落后于经济社会发展的步伐，也会抑制体育在社会主义新农村建设中的作用发挥。相反，如果城市大众体育与农村体育在发展方式上不注意适当保持自身的“自主性”，那么，在当前“城强乡弱”的发展中，国家经济社会层面的“以城带乡”、“以城促乡”就很可能在大众体育领域内演变为“以城套乡”、“以城塑乡”，其结果则可能因乡村体育在发展中失去个性而导致虽有发展之举却难有发展之效的局面。当前，农民体育健身工程在部分农村地区出现的“热情”被“冷遇”的现象[13]正是这种局面的典型反映。
2.4 平等性与差异性齐谋
在2002年党的十六大明确提出“统筹城乡发展”、“全面建设小康社会”以前，尽管中国社会经历从1978年步入“改革开放”和1992年步入“建立社会主义市场经济”的发展阶段，但总体上并没有摆脱“重工轻农、重城轻乡”发展惯性。城乡之间在基础设施、居民收入、生活水平、社会保障等方面存在着巨大差距。农村发展的缓慢与城市发展的飞速形成强烈对比。
统筹城乡发展战略的提出，正是要逐步消除城乡之间这种发展上的不平衡，促成“城乡居民政治、经济和社会地位的平等，城乡居民能够享受公平的国民待遇，拥有平等的权利、义务和发展机会”[11]。因此，在终极目标上，统筹城乡发展是以促进社会公平为要旨的发展。具体到大众体育而言，就是要促进城乡大众体育在发展地位和发展机会上的平等，保证城乡居民在享受体育发展成果上具有同等的国民待遇。不过，城市与乡村毕竟是两种不同性质的生活场域，不管城乡之间的经济发展水平如何接近，城市居民和乡村居民在文化生活习俗等诸多方面的差异都不可能完全消除。在此情况下，我们没有理由也不必要在城乡大众体育的发展中追求同一的效果。对于城乡大众体育统筹发展效果的追求，在保证两者的发展地位和发展机会平等的同时，还要根据城与乡的实际情况，追求符合不同群落实际需要的发展。即使在城与城之间、乡与乡之间，也要有意识地追求这种发展的差异性。否则，平等的发展地位和发展机会就可能导致僵化的发展行动，发展本身也就可能流于形式。
3 推进城乡大众体育统筹发展的措施
3.1 树立农村大众体育发展有所为的观念
城乡大众体育的统筹发展，其目标实现的关键环节在于提升农村大众体育的发展水平。如果没有农村大众体育发展水平的切实提升，大众体育发展在城乡之间的统筹就只能停留在愿望层面。目前，体育学界对于发展农村大众体育还存在一些异议。例如，在《体育学刊》官网“体育在线”论坛，有一个题为《农民到底是怎样进行锻炼的？在哪儿锻炼？》的帖子[14]。从跟帖者的态度来看，72位跟帖者（截止到2011年3月28日）中有50多人对发展农村体育持怀疑态度，甚至有跟帖者认为“农村体育研究完全是扯谈。”另有一些意见认为，按照社会发展的规律，随着城市化进程的深入，传统意义上的农村迟早是要消亡的，农村体育发展是一件不必要谈论的话题。尽管这些异议的存在并没有阻挡农村体育的发展，但从理论上廓清这些异议，以取得对发展农村体育在广泛人群中的认同也是十分必要的。
首先，在传统的以农耕为主的村落中，的确不存在城市中规律性的参与体育锻炼的群体，也没有像城市大众体育那样有着独立形态的体育形式。正如我们在重庆利民村所调查的那样，如果按照规范的体育人口标准，利民村根本就没有体育锻炼者存在[15]。但问题恰恰就在于，我们往往习惯于从城市视角出发去认识农村体育。事实上，农村和城市本身就是两种具有不同文化特质的生活共同体。体育作为生活共同体中一种文化元素，本身也有着不同的存在形式。在传统的农村中，体育往往是作为一种文化元素存在于乡土文化之中，村民的体育参与也常常是伴随其践行乡土文化的过程之中。如果我们非要用城市的标准去规范农村体育发展，其结果很可能造成对农村文化生态的破坏，使体育在农村失去文化载体。事实上，在传统的农村中发展体育，必须结合其乡土文化的发展进行，而不能将体育从乡土文化中剥离出来单独发展。从这个意义上来说，发不发展农村体育不是问题，而采用什么样的理念来推动发展才是问题。
其次，就中国农村社会的结构现实而言，已经可以区分出“富裕农村”、“小康农村”和“温饱农村”3种形态。即便是从城市的角度来认识农村体育，在一些富裕农村按城市大众体育的模式推动农村体育发展也能够取得实际的效果。因此，在当前的经济社会背景下，发展农村体育是“应当为而且可以有为”的。
3.2 建立以体育部门为主导的多部门协作机制
城乡大众体育的统筹发展，其发展的主体只能是政府。而体育行政部门就是代表政府专事体育事业发展的职能部门。因此，推动城乡大众体育统筹发展的主导力量必然是体育部门。不过，大众体育的参与者是一群“多元身份”的开放性群体，他们的日常生活不像运动员那样与体育部门有着密切的联系，体育部门基本不可能对体育参与者进行制度化管理。促进服务对象参与体育活动的唯一办法就是进行正面积极的引导。然而，无论是从日常生活还从实际工作的角度来看，体育部门都不是与广大城乡民众联系最紧密的职能部门。体育部门在主导大众体育事业的发展时，应正视自身一己之力的局限性，切实从追求发展实效的目的出发，建立与相关部门共同参与的多元化协作机制。在当前县级以下体育部门缺失的情况下，急需在县以上行政部门中进行体育和文教部门的协作，通过这种协作以调动乡镇文化站、村级文化中心参与体育的积极性，否则乡镇以下社会中的大众体育发展就很难有组织的保障，城乡大众体育的统筹发展也因此将无组织依托而很难取得实质性的进展。
3.3 重视学校体育在城乡大众体育统筹发展中的作用
关于学校体育在国民体育中的基础性地位，早在20世纪80年代中前期就得到学界和官方的共同认可。1984年，由中国社会科学出版社出版，由国家高层体育官员和知名学者共同编著的《当代中国书系（体育卷）》“国民体育的基础”章中专门论述了学校体育在国民体育中的地位和作用[16]。在大众体育开始步入城乡统筹发展、全民健身真正开始有“全民”的意蕴之时，重新认识这一观点无疑有着十分重要的作用。
学校是一种只要有社会存在就必然会存在的社会组织机构，同时，也是当前中国社会中除专门体育部门之外的、唯一把体育作为法定任务的、分布最为广泛的社会机构。特别是在广大农村中，学校很可能是唯一把体育活动开展作为常规性工作的机构。根据国家统计局2010年数据，我国平均每个乡镇（含街道办事处）有小学5.7所，中学0.8所[17]。学校向上连接着国家，向下连接着家庭，以学校为纽带，体育气息得以在社会组织网络中传递。这种气息的传递尽管在农村还不能对农民的体育参与产生直接作用，但至少使农村有了一线现代体育的生机。
大众体育的发展，最终必须落到人对体育的积极参与上来才有实际的意义。而个体的人是否参与体育，除了受经济水平、物质条件等外在因素制约外，其体育意识观念、技能掌握情况等内在因素也起着十分重要的作用。就个人体育意识观念的养成、体育技能的形成而言，学校教育无疑是最重要的途径。根据《中华人民共和国义务教育法》和我国已经普及9年义务教育的实情，中国普遍的青少年至少会接受9年的学校教育。根据体育课程的必修性质，接受9年的学校教育意味着一定会接受9年的体育教育。从理论上讲，9年的时间应当可以使人树立基本的体育观念和掌握基本的体育技能。从发展的眼光来看，今天接受学校教育的学生，明天就是分布在各种社会岗位上的成年人，随着学校教育一代接一代进行，在可预见的未来，中国普遍大众都可以成为具有体育参与内因的人。
学校有着相对丰富的体育场地资源，可以为大众体育的开展提供一定的条件支持。特别是在一些农村地区，学校可能是唯一具有体育场地和相应器材的场所。同时，学校体育教师常常也是一定群域中拥有相对专业的体育知识和技能者，在可能的情况下，他们能够更好地进行社会体育指导。例如，在对利民村考察中发现，该村的体育组织者和指导者宾老师就是一位退休体育教师，正是在他的带动和指导下，利民村的体育开展才有了一定的起色[15]。
3.4 在发展措施的选择上注重共生理念的融入
“共生”原本是一个生物学概念，其本意是指不同种属生物之间在生长过程中形成的互利关系。生物学家进一步研究发现，和谐共生在动物和动物、动物和植物，植物和植物之间广泛地存在着，共生是一种普遍存在的生物现象。20世纪中叶以后，共生的思想和概念扩展到社会科学以至哲学领域。共生问题被愈来愈多的学科专家们所关注。学科扩展后的“共生”是一个宽泛的概念，它泛指事物之间或单元之间形成的一种和谐统一、相互促进、共生共荣的命运关系[18]。这也就是人们平常所说的多元并存、异类同生、互利共生等现象。
从本研究在重庆所考察的诸多案例中发现，大众体育的发展往往不是独自行动，而是在与其他社会事业共生中前进。例如，在北碚静观镇乡村体验游的案例中，大众体育与乡村旅游形成了共生关系，体育元素的融入提升了乡村体验游的品质，而乡村体验游品质的提升又反过来促进大众体育在城乡之间的发展[19]。在重庆特色登山步道的案例中，正是因为步道本身与山城自然地貌和城市文化有机地融合，使步道不仅是一种健身场所，也是民众观赏风景、休闲娱乐的场所，从而使得步道的健身功能十分凸显[20]。在铜梁公共自行车项目的案例中，也正是因为作为一种健身工具的自行车和作为一种城镇交通工具的自行车，在手段上产生了共生现象，从而使得该项目发挥出了明显的体育价值。事实上，正是因为共生现象在这些案例中的明显存在，才使得大众体育发展获得了超越来自体育部门以外的推动力量，从而具有明显的持续发展能力。相反，调研中发现的一些农民体育健身工程之所以没有在乡村体育实践中发挥预想的作用，其原因就在于工程本身与当地乡土文化生活缺乏必然的联系。作为一个“外来者”的农民体育健身工程无法在乡土社会中找到发展的共生对象，自身作用的显现必然会受到抑制。
因此，在推动城乡大众体育走向统筹发展的过程中，又特别是在推动农村大众体育的发展中，应当有意识地将共生思想融入到发展行动的选择之上。这不仅可以使发展行动产生超越体育的综合价值，更可以为发展行动获得更广泛的社会支持。对于城乡大众体育的统筹发展来说，一旦共生效应在发展行动中得以产生，事半功倍的发展效应就会出现。
注释：
① 2007年1月，林朝晖等人在《上海体育学院学报》发表题为《福建省城乡体育的统筹发展》的论文，是目前所见的最早专门研究城乡群众体育统筹发展的论文。在此之前的2004年6月，安徽省体育局副局长高维玲在《安徽体育科技》上发表过题为《以‘三个代表’重要思想为指导，用科学发展观统筹群众体育工作》的论文，是目前所见文献中最早将“统筹”与“群众体育”相联系的论文，但该文讨论的重心是“科学发展观与群众体育工作的开展”，虽涉及到“统筹发展”的理念，但并未做专门的阐述。
参考文献：
[1] 马永明. 社会主义新农村建设中的体育使命[J]. 体育学刊，2011，18（5）：21-24.
[2] 国家体育总局. 体育事业发展“十二五”规划[EB/OL]. ，2010-10-20.
[13] 郭修金. 小康社会中的村落体育——山东三村的调查[J]. 体育科学，2009，29（2）：81-95.
[14] 农民到底是怎样进行锻炼的？[EB/OL]. http：///bbs/viewthread.php？tid=10438&extra=
page%3D1&page=1，2010-02-20.
[15] 宁丽娟，唐炎，熊小伟. 新农村体育发展探究——来自重庆市利民村的调研与启示[J]. 中国体育科技，2010，46（3）：20-23.
[16] 《当代中国》丛书编辑部. 当代中国体育[M]. 北京：社会科学出版社，1984.
[17] 国家统计局农村社会调查司. 中国农村统计年鉴（2010）[M]. 北京：中国统计出版社，2010.
[18] 胡守钧. 社会共生论[M]. 上海：复旦大学出版社，2006.
