一、需要以良好的思想认识作为基础
从认识上进行统一，站在思想上的高度来重视每一项工作是做好各项工作的重要前提。大量的事实充分证明，一些腐败现象之所以屡禁不止，其主要的关键就在于监督内控上的不力。必须要让全体税务干部够能够认识到加强税收执法内控机制建设是基于在现实中对干部实施保护的需要，是加强监督的需要，通过对税收执法失误、行政管理腐败行为进行有效的防止、纠正或回避，更好的起到保护、爱护干部的作用，改变少数国税干部，把接受执法监督当成一种负担，把监督看作是对自己的不信任，自觉不自觉产生的抵触情绪转化为积极的、欢迎姿态。[2]其次是必须要能够充分认识到税收执法内控机制是保障国家税收法律、法规、规章制度能够正确贯彻执行的重要途径。然后，必须要能够充分的认识到建立税收执法内控机制，是保证税务部门健康有序的发展和自我完善的重要方法。任何事物都有一个产生和在实践中不断发展并完善的过程，税务工作也是如此，只有建立起有效的税收执法内控机制，及时的纠正工作中出现的偏差，认真分析研究并找出行政执法行为中的普遍存在的问题，及时建立起健全各项规章制度，才能保证税务部门健康有序的发展和自我完善。
二、建立起一套完善的税收执法风险控制防范体系
税收执法风险指的是税务机关在实施税收管理、税款征收、行政处罚等各种税收执法过程中，因其执法行为被认定是违法或犯罪而遭到追究行政责任甚至是刑事责任的可能性。如今，随着纳税人法律意识的不断提高和外部监督力度的不断增强，税收执法风险也是日益凸显，这就使得防范税收执法风险成为了必要。要想防范税收执法风险，不仅仅要建立起一套科学合理的、完善的税收执法工作机制，对税收执法的外部环境进行不断地改进，不断地增强税收执法人员自身的风险防范意识，还必须要建立起一套完善的税收执法监督制约机制。要建立起一个多部门参与，各部门协同一致的监督制约体制。要树立起“事前防范为主、以事中化解和事后补救为辅”的观念[2]，并积极的对各种税收法律风险进行评估、控制、监控与处理。要加强对税收执法过程中的税收执法风险的高发环节实施监控，对那些可能会发生的税收执法违法行为和执法过错进行提前预警，并以此来增强对税收执法风险控制。同时还应该要以税收执法岗责体系为基础，并根据各种职能需求进行能分离和制约，明确税收执法每个环节中执法人员所具有的权利和义务以及他们行使执法权的具体方法、步骤、时限等，并且还必须要进一步明确税收执法权的行使界限，要尽可能的减少自由裁量权行使空间，以此来防止各种越权执法或滥用执法权的行为，并要及时的发现并修补税收执法中可能出现的漏洞。
三、建设高素质执法监督队伍，充分发挥各级监督部门纠错防偏、防微杜渐的职能
税收执法人员素质的高低将会直接的关系到税收执法的效果，关系到依法治税能否真正贯彻实施。内部监控就是在突破以往税收管理工作重点的基础上，通过构建税收监控管理这一职能，将工作重心放在对税收权力运作全过程、全方位的监控管理上，将监督直接切入到在每个环节、每个岗位工作的税务干部上，要把工作过程监控与执法行为监控、纪检监察统一起来；把分散的、主要注重结果的监控变成集中统一的、既注重结果，又注重过程管理的监控；把对人的监督发展为对人所具体从事的工作的监督，转换监控主体，扩大监控范围，从而使税收管理工作过程的任何一项纰漏和违规违纪行为都会适时的在内部监控体系中显现，任何人都无法掩盖和回避，确保在保护干部、爱护干部问题上收到事半功倍的效果。
论文关键词 廉政风险防控 结合机制 基层检察院
推进廉政风险防控机制建设，从重点领域、重点部门、重点环节入手，排查廉政风险，健全内控机制，构筑制度防线，形成以积极防范为核心、以强化管理为手段的科学防控机制，是党中央在新时期反腐倡廉工作的一项重大举措。对于基层检察机关，在开展廉政风险防控体系建设过程中，可以将廉政风险防控机制与现有工作机制如规范化管理机制、检务督察机制、执法档案管理机制、绩效考核机制等有效对接，在确保廉政风险防控机制有效运行的同时，促进检察工作各项管理机制的协同发展。本文结合基层检察院工作实际，就如何构建廉政风险防控结合机制作一初略探讨。
一、廉政风险防控结合机制的内涵
廉政风险，是指党员干部在行使权力、执行公务或日常生活中发生腐败行为的可能性。廉政风险点，是指公共权力运行流程中可能出现因教育、制度、监督不到位和党员干部不能廉洁自律而产生廉政风险的具体环节或岗位。廉政风险点及其相对应的廉政风险是动态的、变化的，随着权力运行的变化或岗位职能职权的调整，而相应发生变化。
廉政风险防控机制，是指运用现代管理理念，对权力运行各个方面和重要环节的廉政风险实施有效防控，实现内部监管与外部监督、行政业务与廉政工作、思想防范与制度约束的有效结合，最大限度地降低腐败行为的发生。
所谓廉政风险防控结合机制，是指基层检察机关在运行廉政风险防控机制过程中，将廉政风险防控机制与现有工作机制如规范化管理机制、检务督察机制、执法档案管理机制、绩效考核机制等有效对接，在确保廉政风险防控机制有效运行的同时，促进检察工作各项管理机制协同发展的廉政风险防控机制运作方式。
二、构建廉政风险防控结合机制的理论基础
开展廉政风险防控体系建设是当前党风廉政建设工作的一个重大课题。如何对检察人员实行廉政风险管理，提高其拒腐防变能力，是当前各级基层检察院面临的一项重要任务。只有构建廉政风险防控结合机制，才能有力地促进检察干警廉洁执法、高效履职，从而使检察机关各项职能作用得到更加充分的发挥。
（一）构建廉政风险防控结合机制的理论依据
中共中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》）指出：建立健全惩治和预防腐败体系，要坚持科学性、系统性、可行性相统一，理论与实际相结合，注重科学合理、系统配套和可操作性，充分发挥惩治和预防腐败体系的整体效能。
中共中央关于《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》（以下简称《工作规划》）进一步明确：落实建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要，要坚持统筹推进、综合治理，把惩治和预防腐败的阶段性任务与战略性目标结合起来，立足当前，着眼长远，整合各方面资源和力量，增强惩治和预防腐败体系建设的科学性、系统性、前瞻性。
最高人民检察院在发文中提出：贯彻落实《实施纲要》、《工作规划》涉及到检察工作的各个方面，是一项长期的系统工程。各级检察机关应统筹安排、分步实施，既要立足当前，扎扎实实地做好各项工作，又要着眼长远，科学筹划安排，分步骤、有重点地逐步推进实施。
由此可见，《实施纲要》、《工作规划》中所描述的惩防腐败体系是一个系统工程，根据唯物辩证法的系统论思想，惩防腐败体系的生存与发展与其外部机制息息相关。因此，基层检察院贯彻执行《实施纲要》、《工作规划》必须从本单位的实际情况出发，将廉政风险防控机制与基层检察机关的现有工作机制相结合，制定出切实可行的措施，大胆探索，勇于实践，创造性地实施。
（二）构建廉政风险防控结合机制的现实基础
基层检察院建设是检察机关全部工作的基础，也是一项长期而艰巨的战略性工作，事关整个检察事业的发展全局。为此，最高人民法院专门制定了《人民检察院基层建设纲要》及《基层人民检察院规范化建设考核办法》，我省也专门下发了《湖南省基层检察院建设考核办法及量化评分细则》，对基层检察院建设进行督导和规范。应当说，从中央到地方，对基层检察院建设工作是非常支持的，特别是近几年来，上级院一直将基层检察院建设作为重点工作来抓，不断加大指导力度，使基层检察院干警的执法能力、执法形象、执法公信力、科技装备等有了很大改观，但是由于种种原因，人员短缺、案多人少，仍是制约基层检察院发展的突出问题。 作为行使法律监督职能的检察机关，在整个国家权力机构中，担当着反腐倡廉的重要司法职能。如何规范检察机关自身的执法行为，确保检察人员自身的廉洁性，作为检察机关承担内部监督职能的纪检监察部门也“从幕后走到台前”，肩负起做好检察人员廉政风险管理的重要职责，除了开展日常的纪检监察外，如何构建“教育、制度、监督”并重的惩防腐败体系，需要制度与方法的创新。
然而，人员短缺、案多人少的突出矛盾依然制约着基层检察院的各项工作，基层检察院的纪检监察工作也不例外。据统计，基层检察院纪检监察部门专职人员一般为1-2人，却要承担日益繁重的内部监督职责，而且这种状况还会在一定时期内长期存在。笔者认为，基层检察院纪检监察部门要缓解当前任务重人手少的矛盾，必须与其他职能部门协调配合，形成工作合力，方能履行好自己的内部监督职能。实际上，为缓解案多人少的突出矛盾，将尽可能多的人员安排到业务部门办案，有些基层检察院不得不将纪检监察、检务督察等两个或两个以上的部门合署办公或多个部门人员交叉任职。这就为廉政风险防控机制与基层检察院的规范化管理机制、检务督察机制、执法档案管理机制、绩效考核机制等现有工作机制相结合，构建廉政风险防控结合机制提供了现实基础。
三、构建廉政风险防控结合机制的表现形式
通过比较分析，不难发现基层检察院的现有工作机制如规范化管理机制、检务督察机制、执法档案管理机制、绩效考核机制等，与廉政风险防控机制在目标、内容、方法上存在诸多共性，正因为他们之间有着天然的契合性，构建廉政风险防控结合机制才有了现实可能性。下面，笔者就廉政风险防控结合机制的主要表现形式作一简要论述。
（一）廉政风险防控机制与规范化管理机制相结合
规范化管理机制，是指检察机关为了确保检察人员的管理、检察办案工作的开展、检察机关的运作均按照既定的程序、规则、制度进行，而建立的一套现代的、科学的、符合法律监督职能要求、检察执法特点和检察队伍构成的机制。实现廉政风险防控机制与规范化管理机制的有机结合，一是规范工作流程，加强对干警执法活动的全程监督，突出防控重点人员、重点岗位和重点环节。二是规范同步录音录像，专人负责管理录音录像和其他各种资料。三是层层签订办案安全责任书，强化办案工作区各种安全措施，加强对办案过程的安全检查。
（二）廉政风险防控机制与检务督察机制相结合
检务督察机制，是指检察机关的检务督察部门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行监督检查和督促落实的一项重要内部监督工作机制。实现廉政风险防控机制与检务督察机制相结合：一是加强对重点部门办案纪律、重点办案环节、办案安全等方面进行督察，发现风险点及时加以督促改进。二是加强对重大决策执行情况的督察。三是是加强对外出执行公务人员检容检纪以及对警车涉足酒店、娱乐场所的督察。
（三）廉政风险防控机制与执法档案管理机制相结合
执法档案管理机制，是指检察机关为了保证检察人员正确履行法律赋予的职责，而将检察人员办案的数量、质量、效果以及在执法办案活动中执行法律、遵守纪律、接受奖惩等情况全部记录下来形成档案并加以动态管理的机制。实现廉政风险防控机制与执法档案管理机制相结合，一是将廉政风险防控工作考核情况记入检察人员的执法档案，通过对检察人员的执法行为的全程监控，促进检察人员依法办案、廉洁办案。二是在执法档案的管理上，采取“一案一登记”、“一案一测评”的方式，对个案进行全方位的评估。三是依据个人执法档案实行错案追究制，对检察人员在执法过程中收受贿赂、徇私枉法等违法违纪情况，进行责任倒查，追究办案人员及相关领导责任。
（四）廉政风险防控机制与绩效考核机制相结合
绩效考核机制，是指检察机关针对每个检察人员所承担的工作，应用各种科学的定性和定量的方法，对他们执法行为的实际效果及其对检察机关的贡献或价值进行考核和评价的机制。实现廉政风险防控机制与绩效考核机制相结合，一是通过采取科室自查与分管领导检查、动态考核与综合评估相结合的办法，对廉政风险防控各项工作进行考核，并将考核结果纳入个人绩效范围。二是纪检监察部门充分发挥组织协调作用，在不定期开展专项检查时，对发现的问题及时指出，责成整改。三是对廉政风险防控机制建设进行质量考核，结合检察工作实际修正风险点，促进廉政风险防控机制的不断完善。
关键词:税收;执法风险;规范执法;执法监督
中图分类号:F81文献标识码:A
近年来,随着依法治税工作的不断推进,征纳双方的权利和义务进一步得到明确,税务人员的执法水平进一步提高,在新的形势下如何切实维护纳税人的合法权益,规范执法行为,同时加强自身的风险防范意识,懂得自我保护是推进依法治税也是建设和谐社会的需要。而目前税务机关的执法现状着实不能让人乐观,因执法不当、执法过错或行政不作为等行为而引起的行政诉讼的败诉、行政赔偿以及导致国家税收损失而被追究刑事、行政责任或过错追究的案件时有发生。因此,帮助税务干部增强风险防范意识和能力,规避和预防执法风险的发生,避免引发社会矛盾和问题,已成为新形势下各级税务机关和广大税务干部在履行职责过程中必须认真研究解决的重要课题。
一、税务人员执法风险的概念和表现形式
税务人员执法风险,是指税务机关执法人员在税收执法过程中,不按税收法律法规规定操作,错误执法、,从而引发法律后果,需要承担法律责任或行政责任的情形。税收执法责任风险不是不可抗力的,它是完全可以预测、可以防范和避免的,税务人员执法风险是税收法制化的必然。税务人员执法风险是税收执法过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效以及这种作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合。也就是说,税务干部在税收执法过程中,无论是在执行税收政策、履行执法程序,还是在公开办税、优化服务等方面,都要在依法行政上下功夫。因为稍有不慎,税务干部就要承担相应的执法风险。
税务人员执法风险的表现形式,一是执法水平低引发的执法过错。主要表现为:一方面是部分执法人员素质不高,执法程序不清,使用税务文书及引用法律条文错误或职责履行不到位;另一方面是粗心麻痹,工作不细致,引发税收执法过错。二是执法不严被追究责任的风险。主要表现为:不能严格依法治税,执法随意性大,疏于管理、、推诿扯皮、处罚不当、违法不究等行政不作为问题。三是执法腐败,被处罚。主要表现为:一些干部依法行政的意识淡薄,不严于律己,执法不公等问题。四是执法不文明引发执法风险。主要表现为:部分干部执法方式和手段简单粗暴,诱使征纳双方矛盾激化,恶化执法环境等问题。
二、我国税收执法现状
根据有关资料和媒体报道,由于税务人员执法不当、执法错误、行政不作为或税法执行不严谨等方面的问题,引起的税务行政复议案和行政诉讼案在全国是比较普遍的,近年呈上升的态势,因此而受到责任追究的税务人员为数不少。据不完全统计,全国税务行政复议案件1994～2000年为1,035起,2001～2005年上升到3,305起,是前六年的3.2倍;全国税务行政诉讼案件1994～2000年为328起,2001～2005年上升到1,081起,是前六年的3.3倍;在行政复议案和行政诉讼案中,能维持原处理决定的并不多,败诉率比较高,如2005年全国税务机关已办结的复议案件中,复议决定维持和撤销、变更的比率为54∶46;人民法院审结的税务行政诉讼案件中,判决维持和撤销、变更的比率为48∶52;2004年全国税务机关受责任追究的税务人员20.49万人次,受行政处分的4,597人次,移送司法机关的191人次;2005年7月至2006年底,全国税务机关因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员439人,2006年全国仅国家税务系统因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员为144人。由此可见,进一步提高我们税收执法工作的质量,增强税收执法风险意识,有效地防范和控制税收执法风险是很重要而紧迫的。
三、规避和防范税务人员执法风险的对策
(一)完善税收执法环境
1、加大宣传。推进依法治税,坚持“聚财为国、执法为民”的税收工作宗旨,规范执法行为,实施阳光执法,推行政务公开,切实保障纳税人合法权益,增强征纳双方的良性互动,促进纳税人依法纳税意识和能力的提高;积极开展税收咨询辅导,大力开展税法知识宣传,提高纳税人依法纳税的技能和水平。
2、优化外部环境,降低执法风险。一是大力加强税法宣传,减少执法阻力。通过税法宣传,不断增强全社会依法诚信纳税意识,改善执法环境。尤其要加强对各级领导干部进行税法知识培训,进一步提高领导干部依法治税的意识和能力,不干预、不设障,多支持、多配合税务部门依法治税;二是科学分配税收计划,减少体制风险。要改革税收任务计划制定程序,变由上而下为上下结合,先由基层税务机关根据实际税源状况,结合当年征收情况,下年变化趋势,撰写潜力分析和税源统计,逐级上报汇总,上级再根据总体发展经济数据及规划统筹兼顾,安排确定税收计划,尽量做到计划与税源大致相符。由此减少财政管理体制带来的执法风险。
3、推进社会综合治税,优化税收执法环境。大力推进社会综合治税,积极争取各级党政部门的支持;全面加强国、地税协作,定期交流沟通情况,建立有效的协作机制,实现信息共享,形成工作合力;加强与工商、公安、财政、银行、海关等有关部门的协调配合,形成全方位的协税护税网络,提高社会综合治税水平,营造税收执法的良好外部环境。提高社会公众的法律意识,增强公民的守法意识和权利意识,为公民、单位和法人及相关组织依法维权创造条件,培养法律意识、权利意识;并加强税收宣传、增强服务意识,通过提高税收执法行为的公信力,吸引公民、单位和法人及相关组织依法维护自身权益;通过完善税收执法程序及相关制度,降低公民、单位和法人及相关组织借助法律手段维护自身权益的风险。
(二)加强制度约束,防范执法风险
1、健全工作机制,确保规范执法。规范执法是规避执法风险的落脚点,要通过落实执法责任制和加强执法监督来规范执法。一是落实执法责任制,以制度规范执法。首先,分解岗位职责。按照法定权限,结合规范执法要求,以岗定责,以责定人,构建环环相扣的岗责体系;其次,明确工作规程。按照法定程序要求,量化每个执法岗位的工作步骤、顺序、时限、形式和标准,并注意有机衔接,确保链条式运行;第三,实行过错追究。建立健全执法质量考评制和责任追究制,实现对税收执法全过程、全方位的监督制约。二是强化执法监督,以监督规范执法。首先,强化事前监督。对新出台的各种程序规定和文书,一律要经过法规部门审核把关,防止“带病上岗”,先天不足;其次,强化事中监督。认真执行大案要案集体审理制度,对涉嫌构成犯罪的税务案件要依法及时移交司法机关。做好行政处罚听证工作,保证税务行政处罚全过程的公正、公开;第三,强化事后监督。要强化税收执法监督检查,归口法规部门负责,并将执法检查情况在系统内公开通报,并作为年终考核的重要依据,严格考核兑现。同时,严格执行税务行政复议制度,自我纠错,自我保护。
2、实行税收执法责任制,提升依法行政能力,加强对税收执法权运行的制约和监督,有效防止权力滥用和执法的随意性。建立健全监督制约机制:一是建立规范的执法运行机制。用相互制约的运行机制规范税收执法行为,以达到减少和杜绝引发税务人员执法风险的行为发生。要从定岗定责、设置工作流程入手,对执法岗位实施有效的责任考核,降低执法中的风险和不确定性。我们正在开展的机制创新、横向监督和“税收执法、征管质量评价体系”工作就是为了有效解决这些问题;二是进一步加快计算机应用步伐,运用现代科技手段管理税收事务,通过计算机的刚性管理,尽量减少人为因素,防止权力滥用;三是健全集体审理、审核制度,坚持对重大税务案件、税务稽查案件和减免缓税款以及双定户核定税额的集体审理审核,进行事前、事中监督,防止一人独断专权和暗箱操作;确保办事程序的制度化、规范化、公开化。通过全面推行税收执法责任制,增强干部职工的法制意识、程序意识和责任意识,形成执法讲依据、工作讲程序、办事讲责任的良好风气,规范执法行为,提高税收执法的整体水平。
(三)注重培训,提高税务执法人员素质
1、提高税务人员素质是防范税务执法风险的前提。税收执法人员素质的高低、能力强弱,直接决定了执法行为的质量和效果。建立税务执法责任制考核制度,依据考核内容、原则、标准、程序和方法,对干部进行定期和不定期的考核,将执法考核质量作为奖、惩、培训、辞退和调整职务、级别和工资的重要依据。因此,要求税务执法人员结合工作实际积极自学,重点以法学基础理论、宪法、刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、赔偿法、行政许可法、行政处罚法等薄弱环节为主,在掌握这些基本法律知识的基础上,触类旁通,完善法律培训制度。按照不同的岗位,学以致用,同时按因需施教的原则,加强执法人员培训。
2、加强教育,引导税务人员树立正确的人生观、权力观。大力开展教育培训,提高税务人员的业务技能和综合素质,强化依法行政意识和按程序办事意识,促使税收执法人员转变观念,增强执法工作中的责任意识,自觉规范和约束自己的执法行为,杜绝随意执法行为的发生。一是加强税收执法人员的法制教育,提高执法道德水平,从根本上预防和杜绝、等行为的发生;二是对税务干部开展理想信念教育、职业道德教育、勤政廉洁教育,使税务干部树立正确的人生观、世界观、价值观和道德观。把权力当作责任,谨慎行使权力,绝不能用手中掌握的权力为自己谋取私利。要利用正面典型来教育干部职工,用反面典型来警示干部职工,使其提高执法能力,树立廉洁从政意识,自觉接受监督;税收执法人员应懂得首先作为一个社会人,既要适应日益复杂的税收工作环境,更要注重防范执法风险,懂得自我保护。因此,税务干部应当努力提高自身的政治素质和业务素质,增强风险防范意识和能力,规避和预防执法风险的发生。
(作者单位:安徽省固镇县国家税务局稽查局)
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关键词：税务系统;内控机制;反腐倡廉
国家税务总局局长肖捷同志在2010年全国税系统党风廉政建设工作会议上提出,2010年的党风廉政建设工作:“要突出重点,完善内控机制”。要“把完善内控机制作为惩防体系建设和反腐倡廉制度建设的重要载体,全面推进。”如何建立和完善税务系统内控机制是摆在我们各级税务机关面前的一项全新的重要工作。为了做好这项工作,我们应当对其理论渊源、制度结构内容和构建方式等问题在理论上进行深入分析,并在此基础上,结合税务系统的工作实际,提出具有操作性的政策建议。
一、税务系统内控机制理论渊源
税务系统内控机制是国家税务总局在建立健全税务系统惩治和预防****体系的过程中,认真总结多年来税务系统党风廉政建设工作成功经验的基础上,结合税务系统的工作特点,“将内部控制理论引入税务系统反腐倡廉建设”而创造的一个全新的专有名词,是税务系统各级工作人员对税务行政执法权和行政管理权运行中的执法风险和廉政风险自我发现、自我防范、自我控制的一系列制度、方法、措施的总称,是税务系统反腐倡廉工作理论创新的一个标志:也是税务系统在新形势下开展反腐倡廉工作的具体方向和思路。
1 税务系统内控机制理论是对党中央关于预防行政****理论的继承、创新和具体应用。改革开放以来,我们党的几代领导人都对如何在新形势下开展反腐倡廉工作进行了深入的研究和探讨,提出了一系列理论观点,以指导我们的工作实践。我们党对反腐倡廉战略方针的调整和一系列重大决策的部署和实施,表明党中央对预防****的理论认识越来越深刻,对反****的实际工作越来越重视,对反腐倡廉建设的工作思路越来越清晰,对惩治和预防****体系建设规律的认识和把握越来越明确。当前,国家税务总局在认真总结系统内多年来反腐倡廉工作经验的基础上,结合部门的工作特点,将在企业界行之有效的内部控制理论,作为一种理论方法和技术手段,引入到税务系统的反****倡廉工作之中,形成系统的具有部门特色的反腐倡廉工作思路和方法。应当说,这是我们党关于反腐倡廉理论与税务部门的实际工作相结合的产物,是对反腐倡廉理论的继承应用和发展创新。
2 税务系统内控机制理论,是对税务系统多年来反腐倡廉工作实践经验的总结和升华。多年来,全国各级税务机关在反腐倡廉工作中注意与税收业务相结合,积极探索,创造了一系列与税收工作相匹配的工作思路和方法,并取得了比较好的效果。为了加强对税务干部行使行政权力时的监督制约,有效预防****行为的发生,从上世纪80年代末期开始,全国各级税务机关就改“一人进厂,各税统管”,为“征、管”两分离或“征、管、查”三分离的税收征管新模式,随着形势的发展又经历了以“纳税申报、税务、税务稽查”三位一体的征管模式和“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”为标志的税收征管模式。在注重对税务行政执法权监督制约的同时,国家税务总局在90年代中期又提出要加强对于部人事管理、大宗物品采购等税务行政管理权进行监督制约,形成了有税务部门特色的“两权监督”理论,在实践中发挥了重要的作用。与此同时,全国各级税务机关按照国务院“建立法制国家、推进依法行政”的总体战略,结合税务工作的特点,建立并实施了以细化税收执法岗责体系,统一规范税收执法行为,明确执法责任为特点的税务行政执法责任制和税务行政执法过错追究制度体系,强化了对税务干部在行使权力过程中的责任意识和对违法、违纪、执法过错行为责任追究的力度。在此过程中,一些税务机关还积极学习、借鉴现代行政管理理论,将流程再造理论、iso9000质量管理体系等理论和方法引入到税收管理之中,通过对税收征管流程的再造,强化各环节的监督制约,使目标管理落实到每一个具体岗位和环节,进而达到规范化、精细化管理的目的。税务机关的这些探索和实践,为建立行为规范、权责明确、运转流畅的内部控制积累了实践经验,奠定了坚实的基础。
3 税务系统内控机制理论是企业内部控制理论在税收管理中的具体应用和进一步拓展。内部控制理论近年来发展迅速,在实践中的应用越来越广泛,对强化企业内部管理、及时发现和防范风险、制止营私舞弊和违法乱纪行为的发生、保证管理权力的顺
畅运行等方面都发挥了重要的作用。内部控制理论的目标、理论方法、技术措施等方面与税务机关加强内部管理的工作机理是一致的,与税务机关依法治税和反廉倡廉的目标要求是一致的。因此,税务系统内控机制的建立和完善,应当认真研究、学习和借鉴内控理论的观点和方法,将内控理论中的风险防范和控制的一系列具体方法应用到税务行政管理工作中,并结合税务部门的工作特点,不断加以丰富和完善。
二、构建税务系统内控机制框架结构的具体思路
国家税务总局肖捷局长指出:“要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容,结合税制、征管、内部行政管理等改革,积极完善内部岗责体系,优化流程,健全制度,强化监督,形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条,从源头和机制上防范****风险。”这无疑为各级税务机关建立和完善税务系统内控机制指明了方向。
结合当前税务系统的工作实际和对内控理论的研究、学习和借鉴,当前税务系统内控机制建立和完善的基本思路应当是:坚持依法治税和反腐倡廉的基本原则,以建立健全税务系统惩治和预防****体系为目标;在各级税务机关党组的统一领导下,充分发挥纪检监察、督察内审、巡视、法制等监督部门的组织作用,各有关业务部门积极参与,充分发挥整体合力;根据现有的机构设置和税收征管模式,以建立健全税务机关岗责体系为基础,明确各个工作岗位权力和责任;以优化税务工作流程、科学配置权力为主线,以完善税收工作程序和规范税务工作行为为重点,以风险识别、风险评估和风险控制为主要内容,以信息技术为依托,强化信息传递、沟通;加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境;建立和完善规章制度,公开办事程序,对税务系统行政权力的行使和运用过程进行全程监督制约。进而构建起工作岗位标准化、权力责任明晰化、办事程序化、监督实时化、追究及时化的体制机制,体现出分权制衡、流程制约、事前预警、事中提醒、事后追究的风险管理功能,实现对税务系统“两权”运行全过程进行监督和制约的内控机制,保证各级税务机关“两权”运行的规范、透明、高效。
1 明确内控目标,把握内控机制的建设方向。依法治税,用法律的手段指导和规范我们的各项工作,是多年来税收工作取得成功的经验总结,是党和国家对税收工作提出的要求,也是各级税务机关的奋斗目标和工作中必须坚持的基本原则。反腐倡廉,加强党风廉政建设,是提高干部队伍素质,保证干部正确履行职责,执法为民的政治保障。因此,将依法治税和反腐倡廉设定为税务系统内控机制的总体目标,将建立健全税务系统惩治预防****体系为内控机制的具体目标,为内控机制的建设指明了方向,为内控机制框架的构建和功能设定提供了理论依据。
2 完善内控机制的领导体制和工作方式。税务系统内控机制的建立和运行,是税务机关的一项全局性的工作,涉及到各个部门和方方面面的工作,必须在党组的统一领导下,由党组书记负总责,纪检组长(或者责成一名分管执法监督工作的副局长)具体抓,纪检监察部门(或者是责成督察内审、巡视、法制等负责执法监督的部门中的一个部门)作为具体牵头部门负责组织协调,各相关部门积极参与配合,共同实施内控。才能有效动员各方面的力量,共同发挥内控机制的作用。牵头部门负责制定内控实施方案,协助党组具体分解和落实内控任务,并对内控机制运行过程进行监督、考核和评价。各相关部门按职责分工,负责制定相关工作制度,梳理工作规范,落实具体内控工作任务。
3 全面梳理权力事项,明确岗责体系。对照有关法律、法规和相关文件精神,结合机构改革,对本级机关各部门的权力事项,特别是税收业务管理权、人财物管理权、税收执法权等进行全面梳理,列出“权力清单”。按照机构设置和征管模式,严格划分不同岗位的权力的使用范围,针对不同类别权力的特征和作用,建立职权清楚、责任明确的岗责体系,同时,将党风廉政建设的要求融入到每一个岗位,实现权力、岗位、责任、义务的有机结合,做到各司其职、各负其责。
4 优化工作流程,科学配置权力。在坚持依法治税和为纳税人提供优质高效服务原则的基础上,针对不同部门的权力事项和用权方式,简化权力运行程序,下放行政权力,提高工作效率,优化权力运行流程,明确具体权力事项的业务操作程序,做到下一道程序对上一道程序进行控制,每道程序之间互相制衡。在“简、放、提、优”的基础上,科学配置权力,编制权力运行流程图,对权力事项的运行程序、行使依据、承办岗位、职责要求、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等内容,以图示的方式表达出来,通过流程图将权力行使过程进行固化,使每项权力的行使过程都做到可视可控。
三、构建税务系统内控机制的路径选择
税务系统内控机制的建立和完善,是一个系统工程,涉及税
务机关内部各个部门和方方面面的工作。当前,为了建立和完善税务系统内控机制,应当理清思路,明确工作方向,重点做好如下几项工作:
1 完善制度,规范税务人员行政行为。根据税收法律、法规和税收规范性文件,对税务人员每一项行政行为都要进行梳理、分析和研究,制定出统一的标准规范,使所有的工作行为都有法可依、有据可循。紧紧围绕“两权”运行轨迹,全面清理整合工作规程和内部管理制度,总结实践中的一些行之有效的经验和办法进行规范和固化,并上升为制度。建立起一系列既有实体性内容,又有程序性要求的工作制度,既明确规定应当怎么办,又要规定违反规定后如何处理,形成一整套环环相扣的制度链条,相互监督、相互制约、相互协调和相互促进,保证行政权力的和谐有序运行。”
2 实施科学的风险管理,实现对风险事前预警、事中提醒、事后追究的防范和控制。从分析权力运行风险人手,对税收管理、税收执法和行政管理中可能引发风险的各种信息进行识别,并根据不同风险度和风险成因,采取相应的风险应对策略和措施,实现风险的有效防范、控制和化解。行政执法权力风险查找的重点是一般纳税人认定、优惠政策审批、税款核定、纳税评估、税务稽查、税务行政处罚等环节;行政管理权力风险查找的重点是干部任用、资金分配、项目决定、资产处置,以及许可权、审批权、征收权、处罚权、强制执行权等权力比较集中的重点部位和关键环节。风险点的查找,应当按照“对照岗位职责——梳理岗位职权——找准权力风险点——公示接受建议”的统一流程,由部门和个人结合工作实际主动查找,并将查找出来的结果集中公示。对查找出的风险,要按照权力运行频率高低、人为因素大小、自由裁量幅度的高低、制度机制漏洞的多少、危害损失的严重程度等对风险点进行分级评估,明确各部门在风险管理中的责任,健全防控措施。要把风险排查、风险分析、风险应对等工作落实到具体岗位、具体人员和具体工作环节,使风险管理真正科学、实用。
3 充分利用税收信息管理系统,强化权力运行过程中的信息沟通。将权力行使过程变为信息处理过程,强化程序的严密性,弱化人为因素,遏制随意性,形成机器控权的制约机制。要依托综合税收征管信息系统、税收执法管理信息系统、纪检监察管理信息系统和人事管理信息系统等信息技术手段,逐步将以审批事项为重点的各类权力运行纳入信息化管理,使各类信息互融互通,便于沟通和监控,实现实时监督、控制和综合分析,做到全程留痕,可查可控。要进一步运用好现有的监控决策、执法考核、执法监察等信息系统,切实掌握各类事项的受理、承办、审核、批准、办结等信息,做到实时监控,全程制约。
4 加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境。税收内部控制机制的顺畅运行,需要有一个与之相适应的包括管理理念、组织机构、岗责体系业务流程等要素构成的内控环境。在内控环境中,人是起决定性作用的,因为所有的制度都需要有与制度要求相适应的人来执行,这其中起重要作用的是人的思想理念和能力素质。因此,必须加强税收文化建设,将依法治税、廉洁行政的观念和实施科学化、专业化、精细化管理的思想内化为税务干部的思想观念,成为全体税务工作人员的共识,并将这种治税思想和管理理念贯穿于税收工作的始终,引导全体税务人员加强对依法治税思想和科学内控管理理念的认知,牢固树立依法行政、防范执法风险和廉政风险的观念,在工作实践中不断调整自己的行为模式,为税务系统内控机制的顺利运行创造良好的实施环境。
5 不断深化政务公开,实行阳光执法。阳光是最好的防腐剂,公开是最好的监督。要认真落实国家有关部门关于政务公开的部署和要求,按照“公开是原则,不公开是例外”的要求,严格执行公开办税制度,对各部门的权力进行汇总统计,审核认定,编制目录,明确公开的要求、时限、范围,实现权力、责任、流程、制度、风险“五个公开”,使权力在阳光下透明、规范地运行,不断提高权力运行的透明度和公信力,拓展监督渠道,促进内部管理制度在运行过程中不断调整完善。
6 加强与外部控制的联系和有效衔接,促进内控机制的不断完善。内部控制与外部控制是各自独立存在的,分别运用不同的方式,从不同的侧面对税务机关“两权”运行进行监督,这两种不同的监督控制机制又可以相互联系,相互补充,共同发挥作用。在税务系统内控机制建设过程中,要注意做好与外部控制的沟通、联系和衔接,更好地发挥两种控制机制的合力作用。税收内控机制是一个系统工程,各级税务机关主要负责人作为内控机制建设的第一责任人,在内控机制建设和运行过程中要注意与公、检、法、纪检监察机关等外部控制部门的沟通、联系,及时发现内控工作中存在的问题,督促各部门把明确权责、规范流程、风险排查、完善制度等要求落实到位,发挥内控的作用。积极学习、借鉴外部控制的一些好的经验和做法为我
【关键词】中国共产党；执政风险；历史考察；基本经验
【中图分类号】D26【文献标志码】A【文章编号】1674—0351（2012）03—0069—08
中国共产党在波澜壮阔的历史行程中领导人民战胜各种困难和风险而不断发展壮大，走上人民共和国的执政地位。执政风险与党执政相伴生，是党的执政地位面临的一种可能的、潜在的危险。中国共产党执政后同样面临各种风险，只不过它能够以马克思主义世界观科学认识和能动把握抵御风险的规律，从而使化解风险成为一种更加自觉的行为。中国共产党执政风险贯穿于党执政以来的各个历史时期。中国共产党经历了对抵御执政风险的艰辛探索，逐步深化了对抵御执政风险规律的认识，进而形成抵御执政风险的科学认识系统。中国共产党在长期执政实践中积累了丰富的抵御执政风险的宝贵经验。
一、中国共产党执政初期对抵御执政风险艰辛而曲折的探索
新中国成立至五六十年代是中国共产党执政初期。这一时期，党面临的执政风险既有帝国主义武装干涉、经济封锁的威胁，也有国内反动势力猖狂活动、颠覆新生人民政权的危险；既有迅速治理战争创伤、尽快恢复国民经济的艰巨任务，又有全面建设社会主义道路上遇到的复杂问题；既有资产阶级糖衣炮弹的侵袭，又有一些党员干部思想道德防线的脆弱。面对多重风险，党科学判断主要执政风险源在党内，注重从加强党自身建设入手，努力探索抵御风险之路。
提出“两个务必”思想，揭示了党兴衰存亡内在因素。“两个务必”是在新中国成立前夕提出的著名论断，高瞻远瞩，意蕴深远。执政党作为一种历史现象，同任何客观事物一样，都遵循着唯物辩证法的基本法则，即事物内部的矛盾性是事物发展的根本原因。执政党的兴衰存亡，其根本原因在于执政党自身。“两个务必”是对执政党内部矛盾性的科学分析，揭示了执政党兴衰存亡的内在因素。党执政后一些党员干部经不起资产阶级糖衣炮弹的侵袭，以功臣自居，贪污腐化。1951年底，党开展大规模的“三反”运动，刘青山、张子善等一批最严重的贪污犯被处以极刑，此即共和国历史上的“开国第一刀”。常言道：“物必自腐而后虫生”。我们党从革命党转变为执政党，是历史方位的根本变化，如果不加强自身建设，很容易“自腐”，丧失革命党时期所具有的那种艰苦奋斗的思想作风。古人讲：“慎终如始，则无败事。”“两个务必”就是要求作为执政党的中国共产党应当慎终如始。慎终如始，无论对于一个人，还是对于一个政党来说，都不是很容易做到的事情，因为这要有一种坚强的意志品质，要有一种优良的思想作风，要有对资产阶级糖衣炮弹的抵御力，要有一种矢志不渝的奋斗精神。的“两个务必”，这是在中国历史大转折时期对共产党人敲响的警钟，是对共产党能够跳出“历史周期率”所表达的自信，也是对执政党建设规律富有预见性的洞察。
科学分析少数人闹事，正确把握闹事矛盾的主导方面。社会主义制度在我国确立后，人民内部矛盾开始突出起来，加之受当时波匈事件影响，1956年我国出现了少数人闹事问题。党科学分析、从容应对，注意划清两类矛盾界限，正确把握闹事矛盾主导方面。认为，闹事既有物质利益方面原因，也有思想教育方面原因，而“发生闹事的更重要的因素，还是领导上的。”［1］236刘少奇、等也持这种认识。党对闹事问题的科学分析，正确把握了党群关系的主导方面。党群关系是一对矛盾，一般来说，矛盾的主导方面是在党的方面。执政条件下，党的宗旨是执政为民，这是党的一切执政活动的本质，也使党在同群众的关系中必然居于主导地位。党群关系如何主要取决于党而不是群众，党的行为决定着群众的态度。党中央提出必须坚决克服、加强思想政治教育等对策，妥善解决了闹事问题。这一时期，关于正确处理人民内部矛盾的理论和政策，奠定了党抵御执政风险一块重要的理论基石，并在党的历史上首次提出了“风险”的概念。［2］456 - 457这些重要思想具有长远指导意义。
注重加强党的作风建设，保持党同人民群众密切联系。中国共产党高度重视以保持党同人民群众密切联系为重点的党的作风建设，把这作为巩固党的执政地位和社会主义制度的一项根本举措。建国初期，党就开展了整风运动，克服骄傲自满情绪、和命令主义，解决思想作风不纯问题，密切党群干群关系。针对1958年“”和化运动中刮起的“共产风”、浮夸风、强迫命令风、生产瞎指挥风和干部特殊化风等“五风”，党中央及时察觉，下发了《紧急指示信》等有关指示，要求提高思想认识，坚决纠正错误，认真落实政策，改进干部作风。1960年前后，我国社会主义建设遭受严重困难。党注重抓党风问题，以优良的党风增强党的凝聚力和战斗力。提出大兴调查研究之风，恢复实事求是、调查研究的优良传统。党中央颁布了党政干部三大纪律八项注意，要求关心群众生活、不搞特殊化等。党和国家领导人带头做起，为全党作出表率。邓小平回顾这段历史时说：“那个时候，党和群众心连心，党在群众中的威信比较高，社会风尚好，广大干部群众精神振作。所以，尽管遇到困难，还是能够比较顺利地渡过。”［3］302优良的党风是党赢得民心的关键，是党战胜困难和风险获得不竭的力量之源。
党执政初期对抵御执政风险的探索是艰辛而曲折的。由于“一九五七年后，‘左’的思想开始抬头，逐渐占了上风”［4］115，导致1966年“”的爆发。发动“”的本意是防止资本主义复辟，解决共产党执政风险问题，但因对国内形势的错误估计和认识上、理论上的错误，却使社会主义中国偏离了正确的发展道路，酿成内乱而拉大了同一些国家在经济社会发展方面的差距，这是我们党在探索中国自己的建设社会主义道路中的严重失误。［5］976然而，党执政初期抵御执政风险的成就毕竟是基本方面，是党艰辛探索的主流和本质，曲折和失误不会泯灭党艰辛探索的历史性贡献，而且需要结合新的历史条件发掘其蕴含的时代价值。中国共产党正是通过总结历史经验教训，果敢拨乱反正，勇于开拓创新，引领广大人民走上中国特色社会主义的发展道路。
二、中国共产党在执政实践中深化对抵御执政风险规律的认识
党的十一届三中全会把党和国家工作中心转移到经济建设上来，开启了我国改革开放和现代化建设新时期。中国共产党领导人民在开拓中国特色社会主义道路过程中，不断深化对抵御执政风险规律的认识。
党在拨乱反正实践中深化对抵御执政风险发展道路的认识。中国共产党抵御执政风险成功与否取决于多种因素，但最根本的还是社会主义发展道路问题，这条发展道路也就是党抵御执政风险的发展道路。中国共产党执政初期对抵御执政风险的探索之所以走过一段弯路，根本原因就是对社会主义道路的探索出现了偏差，而这种偏差的实质，如同邓小平所说，就是对什么是社会主义、怎样建设社会主义没有完全搞清楚。十一届三中全会后，以邓小平为核心的党的第二代领导集体在拨乱反正的基础上，逐步探索到一条适合国情的中国特色社会主义道路，这使党成功抵御执政风险有了根本保证。同志2007年12月17日与新进中央委员会的委员、候补委员谈话时指出，道路问题是关系党的事业兴衰成败第一位的问题，道路就是党的生命，道路就是党的事业的命脉。这虽然是现阶段作出的概括，但这种认识在党当时拨乱反正的深刻反思中是很清晰的，这集中体现在十一届三中全会的政治路线上，是党深化对抵御执政风险发展道路认识的标志性成果。中国共产党深化对抵御执政风险发展道路的认识，还在于如何坚持正确的发展道路。对此，邓小平有一个经典性论断：发展是硬道理。他指出：“讲社会主义，首先就要使生产力发展，这是主要的。”［3］314他还指出：“集中力量发展社会生产力。这是最根本的拨乱反正。”［4］141唯有如此，抵御执政风险才能有雄厚的物质基础。党深化对抵御执政风险发展道路的认识，更重要的还在于通过发展生产力不断提高人民生活水平。特别是邓小复强调要走共同富裕的道路，要防止两极分化。他把这一重要思想定位为社会主义的特点、原则、本质、目的。如他指出：“社会主义的特点不是穷，而是富，但这种富是人民共同富裕。”［4］265又指出：“社会主义原则，第一是发展生产，第二是共同致富。”［4］172还指出：“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了；如果产生了什么新的资产阶级，那我们就真是走了邪路了。”［4］110 - 111他尤为强调：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”［4］373 这些重要的思想、观点和论断深刻揭示了什么是社会主义、怎样建设社会主义的内涵，也是我们在改革发展中始终要致力于并解决好的问题。唯有如此，抵御执政风险才能有巩固的社会基础。深化对抵御执政风险发展道路的认识，这是中国共产党深化对抵御执政风险规律认识的根本点。
党在领导发展实践中深化对抵御执政风险安全机理的认识。执政安全是一项系统工程，有其内在机理，党在领导发展实践中不断深化对这种机理的认识。“一个中心、两个基本点”的基本路线是党执政安全系统的基石。1987年党的十三大对基本路线作出明确概括，但实际上基本路线的要点在十一届三中全会前后已经明确，邓小平当时称之为“战略布局”。1989年11月23日，邓小平在会见外宾时说：“十三大确定了‘一个中心、两个基本点’的战略布局。我们十年前就是这样提出的，十三大用这个语言把它概括起来。这个战略布局我们一定要坚持下去，永远不改变。”［4］345基本路线对于党执政安全具有基础性和战略性作用。邓小平认为，坚持基本路线永远不改变，“什么威胁也吓不倒我们”。［4］345这既是针对当时剧变、中国发生严重来说的，又说明基本路线是党执政安全的“护身符”，任何时候都不能丢。改革、发展、稳定是党执政安全系统中的三个关节点。邓小平指出：“我们搞四化，搞改革开放，关键是稳定。”［4］286邓小平强调稳定，因为“只有稳定，才能有发展”［4］357。而1989年发生的国内严重，则更加说明稳定的重要性，这是邓小平不止一次说过的。正是基于这一点，邓小平提出“稳定压倒一切”，“中国的最高利益就是稳定”。［4］331，313由此，稳定成为党执政安全的关键性因素。当然，这种稳定不是消极的、静态的稳定。邓小平多次说过，改革开放是“有风险的事情”，既要坚持改革，步子又要稳妥。即是说，党执政安全机理中的稳定是一种动态的、改革和发展中的稳定。把改革、发展、稳定视为我国现代化建设棋盘上三着紧密关联的战略性棋子，阐明发展是关键，改革是动力，稳定是前提。这是对执政安全三个关节点的明确定位。把发展作为关键，强调了发展的至关紧要性；把改革作为动力，强调了改革的革命性作用；把稳定作为前提，强调了稳定是一种先决条件。在稳定功能的措词上虽然与邓小平略有不同，但实质上是一样的，就是改革和发展不能没有稳定。由于邓小平是在1989年的大背景下讲稳定的，更加突出了稳定的首要价值取向。这里要特别指出的是，把实现好、维护好、发展好人民群众利益作为正确处理改革、发展、稳定关系的结合点，抓住了实现党执政安全最根本的问题。正如他所说，这是“保证经济持续增长的动力所必须的，也是维护社会稳定、巩固党的执政基础所必须的”。［6］217这些重要思想更加清晰地揭示了执政安全机理的内在关联，反映了党对改革发展过程中实现执政安全带有规律性的认识。克服“左”右错误倾向干扰是党执政安全系统中的排险机制。改革作为革命性变革，必然要受到“左”右错误倾向干扰。对此，党坚持解放思想，打破“两个凡是”，确立“三个有利于”的标准；正确引导对姓“社”姓“资”的认识，把坚持社会主义基本经济制度与所有制实现形式区别开来；积极稳妥推进政治体制改革，坚决反对搞资产阶级自由化。党执政安全系统因党的基本路线这块基石而稳固，其有效运行则在于改革、发展、稳定这三个关节点的有机统一，防止错误倾向的排险机制则是系统安全运行的基本保障。
党在自身建设实践中深化对抵御执政的内源性风险认识。内源性风险是对党执政安全最具威胁的风险，这是由党在中国的领导地位和核心作用决定的。改革开放后，党在自身建设实践中不断深化对内源性风险认识。这就是：深化对主要风险源在党的内部的认识。邓小平在总结剧变和国内严重教训时一针见血地点明：“中国要出问题，还是出在共产党内部。”［4］380还指出：“中国问题的关键在于共产党要有一个好的政治局，特别是好的政治局常委会。只要这个环节不发生问题，中国就稳如泰山。”［4］365进一步指出：“要把中国的事情办好，关键取决于我们党，取决于党的思想、组织、作风、纪律状况和战斗力、领导水平。”［7］1这些重要思想既是对党的历史经验的科学总结，也是对执政的内源性风险明确而深刻的揭示。深化对腐败是最具威胁的内源性风险的认识。腐败会失去民心，而民心向背则是决定一个政党兴衰存亡的根本性因素。对此，邓小平告诫：“不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险。”［4］313他主张：“为了整顿党风，搞好民风，先要从我们高级干部整起。”［3］219上世纪80年代初期，江西省原省委副书记、省长因包庇走私、行贿受贿等犯罪行为，成为改革开放后被查处的第一个正省级高官。上海市领导干部的儿子陈小蒙、胡晓阳曾横行上海，犯有罪、流氓罪，被判处死刑。这些案件的查处在党内外引起震动，使人民群众增强了对党和政府的信任。90年代我国开始推行社会主义市场经济体制改革，经济走上了持续发展的快车道，腐败现象也呈现一些新的特点，如犯罪数额巨大，权力寻租明显，团伙犯罪增多，案犯职务趋高等。更加强调反腐败问题，指出：“如果我们掉以轻心，任其泛滥，就会葬送我们的党，葬送我们的人民政权，葬送我们的社会主义现代化大业。”［8］319还告诫说，这个问题解决不好，“我们就要脱离群众，就有的危险”。［7］187这些论断振聋发聩，蕴含着世界上一些执政党前车之辙的深刻教训。深化对惩治腐败决不能手软的认识。邓小平说：“腐败的事情，一抓就能抓到重要的案件，就是我们往往下不了手。这就会丧失人心，使人们以为我们在包庇腐败。这个关我们必须过，要兑现。”［4］297他主张对腐败分子要严肃处理，“要真正抓紧实干，不能手软”，认为“死刑不能废除，有些罪犯就是要判死刑”；［4］152要求惩治腐败应雷厉风行、抓住不放，以取信于民；强调要依法治腐败，积极探索不搞群众运动又能有效治理腐败的新路子。1982年1月5日，时任中纪委第一书记的陈云在一份反映广东一些地区走私活动猖獗的简报上批示：“对严重的经济犯罪分子，我主张要严办几个，判刑几个，以至杀几个罪大恶极的，雷厉风行，抓住不放，并且登报，否则党风无法整顿。”［9］273 - 274他把执政党党风第一次提到有关党的生死存亡的高度来认识。到1982年底，全国立案审查的走私贩私等各类经济犯罪案件达164万多件，依法被判刑的近3万人，涉及党员被的5500多人。［10］331原中共广东省汕头地委政法委员会副主任、前海丰县县委书记、县革委会主任王仲，利用职权大量侵吞缉私物资，受贿索贿总计达69749元，构成贪污罪和，被判处死刑。在发展社会主义市场经济的大背景下，提出治国必先治党、治党务必从严。他指出：“党内存在的一些消极腐败现象之所以屡禁不止，有的情况还日益严重，一个重要原因，就是相当一些地方和单位的党组织和领导者治党不严，对党员、干部特别是领导干部疏于教育、疏于管理、疏于监督。”［11］497他还纠正了以为“严”就是“左”的错误认识，提出对错误的东西不能放弃批评和斗争。他还希望各级党委和领导同志高度重视从严治党，深入思考贯彻这个方针为什么乏力的原因，以便排除障碍、坚定态度，把中央关于从严治党的要求真正落到实处。这些重要思想和论述对深入开展反腐败斗争、抵御执政的内源性风险具有战略性意义。
三、中国共产党抵御执政风险科学认识系统的形成及其成功运用
新世纪新阶段，以同志为总书记的党中央提出科学发展观等重大战略思想，深刻回答了我国改革和发展中的一系列重大问题，进一步深化了对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，引领和推动党抵御执政风险科学认识系统的形成及其在实践中的成功运用。
科学发展观是党抵御执政风险的科学指导理论。科学发展观作为对经济社会发展一般规律的认识，为党抵御执政风险提供了科学指导。风险是具有人为因素的，按照德国社会学家乌尔里希·贝克的解释，“可以看作是人为不确定因素中的控制与失控”。［12］8控制与失控取决于多种因素，关键则是对自然界和社会规律的认知和把握。能够认知和把握客观规律，就能够有效防范风险或降低风险损失，反之就会出现风险失控现象。科学发展观揭示了经济社会发展的一般规律，使作为社会主体的人认知和把握规律的自觉性和能动性大大加强，也使我们党把抵御执政风险更加自觉地建立在对客观规律的遵循上。不仅如此，科学发展观还为党抵御执政风险提供了科学思想方法。统筹兼顾作为科学发展观的根本方法，深刻反映了科学发展观所集中体现的马克思主义关于发展的世界观和方法论，是辩证唯物主义思想方法在改革和现代化建设中的具体运用，也是抵御执政风险所应遵循的科学思想方法。现阶段党面临的困难和风险成因复杂、类型多样、领域宽泛，而党之所以能够战胜困难、化解风险，从方法论视角看，正是由于能够统筹兼顾。统筹兼顾在科学发展观中是作为根本方法来定位的，但在中国特色社会主义事业的全局中它不只是一个方法论的概念。指出：“统筹兼顾是我们在中国这样一个十几亿人口的发展中大国治国理政的重要历史经验，是我们处理各方面矛盾和问题必须坚持的重大战略方针，也是我们党一贯坚持的科学有效的工作方法。”［13］56我们应当从继承创新党的历史经验的视角，从坚持和发展中国特色社会主义的战略高度，来深刻理解作为方法论的统筹兼顾。现阶段，党娴熟地运用统筹兼顾，正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹好国内和国际两个大局，从而能够稳步推进改革和现代化建设，规避带有全局性的风险。党在领导改革和发展中既遵循经济规律又遵循自然规律，统筹处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，努力减少和化解各种风险中的人为因素。统筹兼顾要解决的具体问题很多，但最根本的是统筹兼顾利益关系。这方面，阐发了许多重要观点。他指出：“要加强统筹协调，提高处理利益关系的能力。要深入分析研究改革发展中出现的利益关系和利益格局调整，正确处理中央和地方、地方和地方、部门和地方、部门和部门之间的关系，正确处理局部和全局、当前和长远的关系，正确处理不同群众之间的关系，全面把握和妥善解决来自各方面的利益诉求，把最广大人民群众的根本利益实现好、维护好、发展好，把各方面的积极性引导好、保护好、发挥好。”［13］52针对一个时期以来社会建设相对滞后的问题，强调：“社会建设与广大人民群众的切身利益紧密相连，必须摆在更加突出的位置。加强社会建设，要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，使经济发展成果更多体现到改善民生上。”［14］中国共产党注重协调改革发展中的利益关系，兼顾好各方利益和发展诉求，适时化解因利益矛盾酿成的风险。统筹兼顾既体现了中国共产党的战略思维，又是科学发展的根本方法，当然也是抵御执政风险的重要抓手。
党构建起现阶段抵御执政风险的科学认识系统。科学发展观是系统发展观。党以科学发展观为统领，构建起抵御执政风险的科学认识系统：一是形成党面临执政风险多种领域的系统认识。从党战胜困难和风险的角度指出政治、经济、文化、社会和自然界等五个主要领域，［15］实际上也是现阶段党面临执政风险的五个主要领域。这是我们党首次对面临执政风险作出领域划分。二是形成党面临执政风险复杂成因的系统认识。现阶段党面临执政风险的成因更加复杂。党对复杂成因进行的系统分析，可归纳为国际、国内、党内三大方面八种因素：经济全球化双刃剑因素、西方敌对势力意识形态渗透因素、传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织因素、社会主义市场经济负面影响因素、国内社会阶层结构多元利益冲突因素、社会收入差距过大利益失衡因素、执政历史延伸考验严峻因素、党内消极腐败现象因素等。对于这些因素的分析，反映党对执政风险成因的认识更加全面深刻。三是形成党抵御执政风险所具优势的系统认识。现阶段党面临的困难和风险虽然复杂多样，但党无所畏惧、充满信心，因为党对战胜困难和风险的优势有着清醒而科学的认识。这就是：党坚持十一届三中全会以来的路线不动摇，使党排除干扰、化解风险有了根本保证；中国特色社会主义具有无可比拟的优越性，能够发挥出明显的制度优势；经济实力和综合国力显著增强，为我们战胜各种困难和风险打下了坚实基础；以爱国主义为核心的民族精神深深融入国人血脉，能够激发出战胜任何困难和风险的巨大力量；党是久经各种风险考验的成熟的马克思主义政党，具有带领人民抗击风险的凝聚力和战斗力。四是形成党抵御执政风险警钟长鸣的系统认识。近些年来多次提到风险问题，如在十七大报告中有8处，在纪念十一届三中全会召开30周年大会讲话中多达12处，反映了党对风险问题的高度警觉。这就是增强忧患意识，始终居安思危；就是要保持清醒头脑，充分估计前进道路上种种可以预料和难以预料的困难和风险；就是要认清“要奋斗就会有困难有风险”，［16］56始终保持对马克思主义、对中国特色社会主义、对实现中华民族伟大复兴的坚定信念。在庆祝中国共产党成立90周年大会上，再一次提出风险问题。他在充分肯定党90年取得伟大成就的同时，尖锐而深刻地指出了存在的问题，即“四个危险”：精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险，认为这“四个危险”“更加尖锐地摆在全党面前，落实党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫”。［17］8应当看到，“四个危险”具有直接的现实性。危险不同于风险，是更加直接而紧迫的问题，随时都有可能造成危害；“四个危险”具有后果的严重性。这种严重性就是危及党的生存。其中，脱离群众是我们党的最大危险，消极腐败是最根本的危险，精神懈怠使我们党跳不出历史周期率，能力不足使党难以成功执政。其中每一个危险都影响到党的先进性和战斗力，影响到党的执政地位和前途命运。正如有论者指出，从一定意义上说，强调党面临“四种危险”，与国歌中强调“中华民族到了最危险的时候”，有着同样的分量和震撼。“四个危险”具有一定的涵盖性。在庆祝建党90周年之际讲到这个问题，说明这个问题不只是个别事、个别人的问题了，虽然从总体上看不是矛盾主导方面，但也具有一定面，值得高度警醒。古人有言：思之所以危则安。我们增强忧患意识、振奋精神斗志，就要充分意识到“四个危险”的严重性，并采取切实措施防止和克服“四个危险”，将这些危险降低到最低限度。把党面临的问题如此严重地提到全党面前，这在我们党执政历史上从未有过，再次说明我们党是一个郑重的马克思主义政党，具有彻底的唯物主义精神，具有强烈的忧患意识。党对执政风险警钟长鸣，执政安全才有备无患。
党运用科学认识系统抵御执政风险的成功实践。新世纪以来，党面临的执政风险复杂多变，党从容应对、成功化解，这首先在于党能够运用科学认识系统正确判断，加强风险预测，做到未雨绸缪。指出：“必须清醒地看到激烈的国际竞争给我们带来的严峻挑战，清醒地看到我们肩负的任务的艰巨性和复杂性，清醒地看到我们工作中存在的困难和风险”。［18］83这既是对全党的郑重提醒，也是对面临风险的预测和判断。近年来，面对错综复杂的国内形势，党中央明确作出机遇前所未有、挑战前所未有、机遇大于挑战的判断，要求把握机遇、发挥优势、战胜困难和风险。从国际到国内，从自然界到社会，从国家到执政党，正由于党加强科学预测和判断，我们才能有效化解风险或把风险损失减少到最低程度。党还善于运用科学认识系统对各种困难和风险妥善应对，显示出一个成熟的马克思主义政党统筹全局、协调各方、沉着冷静、应付自如的执政能力。党针对不同领域、不同方面风险的性质和特点，既注重把握规律、抓住共性，又做到具体分析、区别对待。前者如对各种风险都要求增强风险意识、加强科学防范，不断提高抵御风险的能力；后者则根据风险情况采取不同对策，或是进行舆论宣传引导，或是着重宏观政策调控，或是加强法规制度建设，或是加大财力物力投入，从而提高化解风险的针对性和实效性。实践证明，党运用科学认识系统指导抵御执政风险的实践是成功的实践。党从容应对了一系列关系我国和安全的国际突发事件，有力抵御西方敌对势力西化分化图谋，妥善化解国内政治、经济、文化、社会领域和自然界出现的困难和风险，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，大力加强社会建设和社会管理创新，领导人民战胜洪涝干旱、雨雪冰冻、地震泥石流等重大自然灾害和“非典”等重大疫病，尤其是引领我国率先走出国际金融危机的低谷，并推动世界经济形势好转，极大地提升了中国的国际威望，充分彰显了中国特色社会主义的综合国力和制度优势。
四、中国共产党抵御执政风险的基本经验
中国共产党在长期执政实践中积累了丰富的抵御执政风险的经验，这是党和国家宝贵的精神财富，对今后党抵御执政风险、实现执政安全具有重要的理论价值和实践意义。这主要是：
必须坚持科学理论指导，不断深化抵御执政风险规律性认识。抵御执政风险规律是共产党执政规律的重要组成部分。抵御执政风险就要不断深化对其规律性认识。在讲到党的建设科学化问题时指出：“提高党的建设科学化水平，说到底是要不断把握和自觉运用马克思主义执政党建设规律。执政党建设是长期任务，探索马克思主义执政党建设规律是永恒课题。”［19］抵御执政风险也有一个不断提高科学化水平的问题，这就需要加强对抵御执政风险的规律性探索。为此，就必须坚持科学理论指导。科学理论的指导作用，从根本上说，就是给我们提供科学的世界观和方法论。坚持科学理论指导，就是坚持马克思列宁主义及其中国化成果的指导，新的历史条件下尤其要坚持中国特色社会主义理论体系指导。这一科学理论体系深刻回答了什么是社会主义、怎样建设社会主义，建设什么样的党、怎样建设党，实现什么样的发展、怎样发展等重大理论和实际问题，是党抵御执政风险的根本遵循。此外，对发达国家比较成熟的风险决策、风险管理的理论和方法也需要学习和借鉴，以开阔视野、拓展思路，深化对共性问题的研究和认识。
必须坚持科学发展理念，不断提高抵御执政风险的综合国力。抵御执政风险要有强大的综合国力做支撑。改革开放以来尤其是新形势下，党和人民能够战胜前所未有的严重困难和严峻风险，一个重要原因，就是我国的综合国力大大增强。提高综合国力，必须坚持科学发展理念。综合国力是一个国家赖以生存与发展所拥有的全部实力及国际影响力的合力，是涵盖国家的政治、经济、科技、文化、教育、国防、外交、资源、民族意志、凝聚力等要素的有机关联。［20］16只有坚持科学发展，才符合提高综合国力的内在要求。这就既要重视经济、科技、国防、资源等硬国力的提高，也要重视政治、文化、教育、外交、民族意志和凝聚力等软国力的增强，并在此基础上进一步提高我国国际影响力，从而更为强有力地抵御执政风险。
必须深化各领域的改革，不断赋予抵御执政风险的生机活力。改革开放作为当代中国一场新的伟大革命，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路，也是抵御执政风险的必由之路。抵御执政风险贯穿于改革开放全过程，改革开放赋予抵御执政风险以生机活力。正是通过改革开放，我国综合国力不断增强，基本制度日益完善，体制机制逐步健全，思想观念与时俱进，抵御执政风险才能充分运用这一伟大革命所释放出来的巨大效能来增强抵御力。这就必须继续深化各领域改革，尤其是通过政治体制改革使上层建筑更加适应经济基础发展变化，通过社会体制改革提高社会管理科学化水平，扩大党内民主和人民民主，促进民生改善和人民幸福，使全社会更加团结和睦、同心向党，进而从根本上规避执政风险。
必须密切党群干群关系，不断巩固抵御执政风险的社会基础。我们党的最大优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。现阶段，党群关系总体是好的，但也存在、、、形式主义等严重影响党群干群关系的问题，亟待切实解决。新形势下密切党群干群关系，就要大力发扬党的优良传统，进一步加强和改进群众工作。要坚持立党为公、执政为民，牢固树立以人为本理念，把党的全心全意为人民服务宗旨贯彻落实到党和国家的大政方针和改革发展的具体实践中，使改革发展的成果惠及全体人民，不断夯实党抵御执政风险的社会基础。
必须加强长效机制建设，不断提升抵御执政风险制度化水平。改革开放以来，党抵御执政风险的制度建设不断加强，这包括党自身制度建设与指导和推动国家层面法规制度建设，都取得明显效果。在此基础上，应进一步加强抵御执政风险长效机制建设。主要是：抵御风险预测机制，包括对预测目标确定、风险信息收集和整理、风险预测结果分析、风险预警等；抵御风险决策机制，包括风险应对方案拟定、风险应对方案评估和优选、风险应对方案实施等；抵御风险处理机制，包括风险控制、风险应对、善后处理等；抵御风险保障机制，包括政策保障、法制保障、环境保障等，不断提高抵御执政风险制度建设的科学化水平。
必须大力加强党的建设，不断增强抵御执政风险意识和能力。中国共产党高度重视自身建设，具有加强自身建设的优良传统和丰富经验，这是她能够成功抵御执政风险的宝贵资源和政治优势。新的历史条件下，我们要按照党的十七大、十七届四中全会和五中全会的要求，大力加强和改进党的建设，不断增强抵御执政风险的意识，居安思危，防患未然；不断提高党抵御执政风险的能力，科学统筹，妥善应对。对于一个马克思主义执政党来说，风险本身并不可怕，中国共产党就是在不断战胜风险中开辟前进道路的。我们只要大力加强和改进党的建设，不断提高党的建设科学化水平，练就党抵御执政风险的硬功，就能够 “任凭风浪起，稳坐钓鱼船”，使党永远立于不败之地！
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［17］在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话［G］//本书编辑组学习在庆祝中国共产党成立九十周年大会上的讲话·人民日报重要言论汇编北京：人民日报出版社，2011
［18］中共中央文献研究室，编十六大以来重要文献选编（上）［M］北京：中央文献出版社，2005
定中执业风险防范与控制已成为每个办案机构和司法鉴定人亟待研讨解决的新的重要课题。
依据《决定》、《司法鉴定机构登记管理办法》第三章第十八条之规定："司法鉴定机构应当
参加司法鉴定执业责任保险或者建立执业风险基金制度。"《决定》的出台没有明确说明，且目
前中国现有保险公司行业尚无司法鉴定执业保险业务另参照其医疗、美容师、律师职业、注册
会计师执业等责任行业保险也无先范，**大学司法鉴定中心03年底成立后，与多家保险公
司协商未果，根椐实际情况，2005年我们拟定了《**大学司法鉴定中心关于执业风险基金、
防范与控制、奖惩制度的暂行规定》（以下简称《规定》）。由于《规定》颁布实施，机构全体司
法鉴定人严格遵守《规定》，在如何完善执业责任的同时，减轻机构、司法鉴定人的执业风险，
达到民事赔偿到位，尤其是做好防范与控制，处处防范于未然，乞今为止，无一例赔偿案件，
《规定》日臻完善。现就几年来在实践中摸索的经验，在此抛砖引玉，与同仁共同磋商，旨在
探索一条更好的完善司法鉴定中执业风险防范与控制的模式。
一、建立组织机构：
建立机构组织《行政管理委员会》、《专业技术管理委员会》、《财务审计委员会》决定、奖惩、实施、监督《规定》等落实执行工作。
二、确定建立组织执业风险基金的形式、目的、功能及用途
1．建立《规定》组织执业风险基金形式。我们先后借鉴国家几家保险公司经验，运用学校、机构主体，鉴定室、司法鉴定人的集合，按照一定的比例（资金来源办法：按每一案例收取鉴定费比例分配：大学管理费中提取10%；机构管理费中提取5%；鉴定室费中提取酬金（专家酬金为主）5%，做为执业风险基金）。根据合理的计算，共同组织建立执业风险基金。
2．建立组织《规定》执业风险基金的目的-- "责任到人、奖惩分明"。
3．建立组织《规定》执业风险基金的功能主要是--"分化风险，减少损失"。
4．建立组织《规定》执业风险基金的主要用途是：承担每一司法鉴定人对不当鉴定受害人应当承担的经济损害赔偿。也就是说对在受案、检案、鉴定过程中可能因意外造成(终止、撤消、错鉴)等等问题及对被鉴定人伤害引发不良经济后果给付一种经济保障，反之，在受案、检案过程中遵循司法鉴定程序，按照司法鉴定标准，从事司法鉴定工作的，对于出具的《司法鉴定意见书》《检验报告书》采信度高、公信力强、声誉好，工作中求实、严谨、重科学、公正、诠释司法为民的优秀执业司法鉴定人员，实施奖惩制度。
三、 执业风险防范与控制管理措施
1．以科学发展观为指导，政治思想领先。首要的是"机构"的核心领导必须始终坚持政治思想教育工作是一切工作的生命线，明确在新时期、新形势下的司法鉴定管理工作总的指导思想和基本目标。其次，指导全体司法鉴定人以科学为本，法律为矩，诚信为先，坚持以科学的理念、知识、方法践行到司法鉴定工作中。第三，做到"两结合"管理科学化、制度化、规范化，受理案件合法化、公开化、程序化。
机制健康、有序的发展。
3．做好执业风险防范与控制，在司法鉴定程序符合规定的前题下应注重以下五个方面
：
⑴ 注重《司法鉴定委托书》规定的事项：要求委托单位有公章、委托办案人、执业证、联系方式；被鉴定人简历 验明身份证或户口；填写简要案情、鉴定的项目、所送检的材料、委托办案人、被鉴定人签字等程序必须按照法律的规定进行。
⑵ 注重《司法鉴定协议书》按照国家司法部规定：收费标准、回避制、时限制、协议事项、鉴定风险的提示等委托单位（办案人）、受理的机构、司法鉴定人签字。
⑶ 注重听证会制度化。对于双方陈述意见、争议处理的焦点问题，委托办案人、当事人双方到场。（如：司法医学类，被鉴定人必须进行现场查体、验伤、照相）做到鉴定程序公开透明、另受案机构一定要告知委托办案人和当事人双方权利和义务以及相关法律咨询。
⑷ 注重规定的"鉴定时限"。文书会鉴制讨论，做好移交、接[文秘（档案员）、签发、使用（机构公章、司法鉴定人名章）审批手续前题下，以规范的公文形式出具《司法鉴定意见书》、《司法鉴定检验报告书》。
⑸ 注重反馈、送报信息、违法调查制；做好上访投诉、法律缓助工作。
4．执业风险防范与控制管理措施。依据《决定》第十三条：鉴定机构或司法鉴定人有违反本决定规定行为的，有下例情形之一的，给予停止从事司法鉴定业务三个月以上一年以下的处罚；情节严重的，上报上级主管部门、追究法律责任，将撤消机构登记，司法鉴定人的执业资格：
⑴ 对因严重不负责任给当事人合法权益造成重大损失的；
⑵ 对提供虚假报告、证明、文件或者采取其他欺诈手段的；
⑶ 对经人民法院依法通知，拒绝出庭作证的；
⑷ 对法律行政规定的其他情形的；
⑸ 对司法鉴定人在工作中进行舞弊、、草率处置、延误时限产生不良后果的；
⑹ 对司法鉴定人员有故意不配合鉴定或、、泄露秘密、诋毁、或以其它形式损坏"机构"、司法鉴定人形象利益的；
5、执业风险防范与控制，重中之重主要对终止、撤消、错鉴鉴定的管理措施：有下列情形之一的，机构通过组织司法医学专业管理委员会、行政管理委员会研讨决定：因终止、撤消、错鉴鉴定而产生经济赔偿等不良后果的，其它应对对策，视情节，退返所收鉴定费，由"机构"先期从执业风险基金费中出资处理赔偿事务。后经"机构" 司法医学专业管理委员会调查核实，视案件情节，经讨论后报行政管理委员会决定对司法鉴定人及相关人员实施奖惩制度：
⑴ 对受案、检案、司法鉴定过程中和鉴定结论经会鉴制以规定的公文形式发出鉴定书后，如发现有因其它干扰因素导致鉴定结论失误、错误或不确切，补充鉴定材料而无法补充的，又无力纠错补鉴的情况的；
⑵ 司法鉴定人对鉴定依据充分，结论明确的，如委托方无理提出撤消鉴定的；
⑶ 鉴定程序起动后，如出现不可抗力致使鉴定无法进行的；确需补充鉴定材料而无法补充的；发现自身难以解决的技术问题的；由司法鉴定人提请终止鉴定的；
⑷ 在司法鉴定过程中，由于技术原因导致和错鉴所造成经济损失的;
⑸ 在司法鉴定检验过程中，出现非鉴定人员所能控制的因素（如辅助检查结果等）导致鉴定结论错误的；
⑹ 鉴定结论发出后，发现有新的材料及证据需要补充的;
⑺ 对于鉴定意见存有分歧的案例，为了不导致错鉴，司法鉴定人必须通过"机构"征得委托办案人、当事人同意的前题下，报呈 "机构"司法医学专业管理委员会研讨决定：一是外请专家会诊；二是终止鉴定的；
⑻ 对于有技术人员参与检验的司法鉴定人应确定好技术人员在错鉴过程中的影响程度，以确定责任和所承担奖惩的经济比例的;
⑼ 对于符合受案程序，鉴定文证材料(检样)齐全，鉴定程序已起动，而委托方提出终止鉴定的，"机构"应收取不低于原鉴定费用标准的50%;
关键词:税收风险管理;和谐税收;税收监管
中图分类号:C93
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)23-0371-01
1税收风险管理的主要内容
1.1税制改革风险
任何改革都是有成本的,税制改革也一样。从理论上讲,当一项改革的成本远远大于其收益时,无论多么必要的改革都将变得不可能。作为上层建筑的税制,其改革的成本包括:新制度设计所付出的大量人力及相关的研究费用;税制变动需要征纳双方重新认识、理解税制所耗费的精力或相关的培训费用以及税制改革带来征纳双方调整征管技术、程序和更改财务核算等变迁成本。这其中既有经济成本,也有政治成本和社会成本,也有财政成本。另外,税制改革还总是伴随着多方面的不确定性而导致的各种风险,这种风险一旦变成现实,不仅将造成经济、社会损害,还会引起政治损害,降低政府威信。
1.2税源监管风险
税源监管风险表现为:由欠税、管户和非正常户、长期零申报和小额申报以及发票管理等因素引发的税源不清;由管理措施、执法程序以及监督检查等因素引发的重大漏征漏管事项、重特大偷骗税、退税案件和;由税额核定、涉税事项认定、税收优惠减免审核审批以及税务稽查中的选案、实施、审理、执行和移送、税收保全或强制执行等因素引起的税收流失风险。税源不等于税收,税源要变成税收需要通过税源监管(也称之为税源监控)。税源监管是指税务机关利用各种方法,尽可能了解税源的规模与分布并开展各项征管工作。
1.3税收执法风险
税收执法风险是指税务机关违反法律法规的执法行为所引起的不利的法律后果。税收执法风险具体指侵权和渎职带来的风险;包括对税法及相关法律法规理解偏差产生执法过错所带来的执法风险;不严格执行税收政策,对地方涉税违规文件不抵制、不报告所带来的执法风险;执法程序不严谨和执法随意性带来的执法风险和、、造成的执法风险。
2防范税收风险管理的举措
(1)明确税收风险管理基本流程。从分析、归集各类涉税信息着手,将风险管理划分为风险识别、风险评定、风险应对三个阶段。风险识别阶段,通过分年度、季度对各类信息收集和特征归纳,运用推理统计、数据分析等方法,对照税收风险管理指标体系和特征库,从不同角度和领域,寻找税收风险点,对识别出的风险点进行定性分析。风险评定阶段,对识别出的风险点,通过人机结合的方式,对纳税人的风险级别进行统一的、基础性的评定。税收风险大小以税收风险积分表示,以税收风险发生概率和风险发生造成税款流失的严重程度即强度为主要评价因素,通过设立风险评定项目分值和风险强度系数,计算风险积分,按季对纳税人进行风险等级划分,分为一至五个等级,一级最低,五级最高。风险应对阶段,对不同风险等级的纳税人,采取差别化的管理和服务。市局各业务科室、基层局各职能部门直接参与到具体的风险应对工作中,形成纵向各层级、横向各部门的联动互动、协调协同的风险应对工作机制,确保税收风险管理取得实效。
(2)优化纳税服务构建和谐税收。一是必须牢固树立纳税服务工作的基本理念。纳税人不仅仅是依法纳税的义务主体,也是政府部门提供公共服务的对象。税务机关要切实尊重纳税人的平等主体地位,注意保障纳税人的各项合法权益。要坚持公平、公正、文明、规范执法,坚决纠正执法不公和以税谋私等问题,为纳税人提供良好的税收环境。对纳税人的各种合理需求要高度重视,不仅要努力满足其多层次的共性需求,也要创造条件满足不同类型纳税人的个性化需求。二是必须全面遵循纳税服务工作的基本要求。要以法律法规为依据。确定纳税服务目标、服务内容和服务措施,必须遵循相关法律法规,依照法定内容及程序;充分考虑纳税人需求变化,适时完善税收征管等方面的法律法规,推动纳税人合理需求的合法化。要以纳税人合理需求为导向。坚持以人为本,认真倾听纳税人的呼声,尊重纳税人的合理意愿,提供有价值的针对。要以信息化为依托。充分发挥信息技术对纳税服务和制度创新的支持作用,优化服务流程,提高服务效率,降低征纳成本,为纳税人提供操作简便、内容丰富的纳税服务。要以提高税法遵从度为目的。始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从,通过改进和优化纳税服务,促进税收征纳关系和谐融洽,最终实现纳税人自愿遵从税法,进而提高税收征收率。
(3)深化教育,加强监督。针对税收风险管理的认识模糊和主动参与意识不强、措施不多的情况,要从防止税收流失、规避税收执法风险的高度,开展全面税收风险管理教育,牢固树立全面管理风险的意识;在形式上,可以把风险和风险管理方面的知识作为业务知识的一部分内容,也可以聘请专家进行知识讲座,组织全体干部职工学习风险管理学相关知识,掌握查找、分析、控管风险的程序和技巧,准确领会实施风险管理的意义和要求。监控是全面风险管理的要素之一,内控的完整性、准确性和有效性直接决定到具体风险管理的效果。为此,对税源监管和税收执法风险要统一定期检查,重要风险情况及时报告。
参考文献
【关键词】独立审计；审计风险；防范措施
独立审计是财产所有权和经营权分离的产物，审计人员要对被审计单位的财务报表提出意见，做出结论，并承担相应的责任。审计人员在审计过程中，无时无刻都处在潜在的职业风险之中，尤其是在这个“诉讼爆炸”的时代，频频发生的审计诉讼，使审计机构及审计人员必须承担“深口袋”和“风险社会化”的责任。
1审计风险的概念。
我国审计界对审计风险的表述一般认为：审计风险是由固有风险、控制风险和检查风险共同作用的结果。固有风险是在假定被审计单位没有任何内部控制时错报、漏报财务信息的可能性。控制风险是指内部控制未能防止、纠正错报、漏报的可能性。检查风险是指审计人员进行实质性测试未能发现错报、漏报的可能性。一般的审计模型将四者的关系表述为：审计风险=固有风险×控制风险×检查风险。其中的固有风险和控制风险是由被审计单位造成的，审计人员只能评估它们的水平，并不能消除这类风险。审计人员要想控制审计总风险水平，只能通过控制检查风险的水平来进行。
2审计风险的成因。
独立审计风险形成的原因主要有：
2.1审计方法固有的局限性和审计业务本身的复杂性审计抽样的确存在抽样误差，不论抽样的规模有多大，只要不是全面审查，这种误差就不会消失，同时根据部分样本的特征来推断总体的特征时也不可能百分之百的可靠。同时由于审计业务本身的复杂性，审计人员在审计过程中不可能做到面面俱到，更不可能对被审计单位的所有经济事项及财务收支都进行查实、核对，因此注册会计师不能保证审计结果绝对真实、可靠。
2.2审计人员的经验不足，不履行职业道德。
审计人员面对迅速变化的客观环境和复杂的审计业务，再加上自身审计技术水平不高，经验有限，造成对审计业务不能全面把握而产生审计风险。当然有些审计人员在审计工作中讲人情、收受好处、不履行审计职业道德，遗漏重要的审计程序，提供虚假报审计告等同样也会形成的审计风险。
2.3被审计单位内部控制薄弱。
有时经理层为了粉饰财务报表，达到上市、借款等目的，借助于高科技虚增收入，减少费用，弄虚作假。同时，公司的管理者们为了不让审计人员查出自己的问题，通常也不配合审计人员的工作，他们要么不提供注册会计师审计所需要的资料，要么不提供必要的条件，这些无疑都会给审计工作带来风险。
2.4审计机构内部管理欠完善。
目前我国相当多的事务所没有建立或健全严格的内部质量控制制度，导致发生错弊和过失，知法犯法。也有会计师事务所对审计质量控制不力，有的会计师事务所工作底稿的三级复核控制制度形同虚设。
2.5相关法律的缺失，惩罚机制不够严厉。
由于我国注册会计师行业发展时间较短，许多法律、法规都不是很健全，它们对注册会计师的约束能力都较小。许多法律规范只是吊销注册会计师资格证书、没收违法所得、罚款等行政责任以及当该违法行为构成犯罪时产生的刑事责任，这些法律法规中大量存在原则性、抽象性条款，却忽视受害人的补偿方式是欠妥的。从总体来看，我国的法律法规尚不配套，条文规定不很明确，需要完善相应的法律制度。
3审计风险的防范与控制。
3.1审计方法的选取。
现代审计方法与审计风险有十分密切的关系，审计人员要运用现代科学的方法和技术，因地制宜，选择合适的审计方法，同时还应该逐步提高审计人员的计算机水平，提高审计质量，降低审计的风险。
3.2慎重选择被审计单位。
审计风险的防范与控制在很大程度上取决于客户的经营成果和经营行为，因此与客户保持良好的沟通，及时了解客户的财务风险和经营风险，是防范和化解审计风险的重要因素。另外，对于风险过大的业务不予承接。客户甄选并非只是针对新客户进行的，当现有的客户出现更换管理层，陷入财务困境等影响审计风险的事项时，需要重新评估其风险，考虑是否继续接受委托。
3.3提高审计人员的专业技能和保持应有的职业谨慎。
审计人员加强业务培训，注重实践经验的积累，努力提高执业人员的执业水平，同时在执业过程中始终保持负责的态度，谨慎做出职业判断。更重要的是不断强化审计人员的法律意识、责任意识和风险意识，制定职业道德的裁决指南，成立相应的执行机构，在出现违反职业道德规范现象时，既要有裁决的执行部门，又要有相应的执行依据，使职业道德真正具有可操作性。
3.4提取风险基金或购买责任保险。
为了防止审计风险化提取职业风险基金或投保责任保险是非常有效的措施。在西方国家投保充分的责任保险是会计师事务所一项极为重要的保护措施，尽管不能免除可能受到的法律诉讼，但能防止和减少诉讼失败是会计师事务所发生的财务损失。我国也规定了会计师事务所应该按规定建立职业风险基金，办理职业保险。
3.5加强审计机构内部管理。
要保证审计质量，除了审计人员应严格执行审计准则和执业道德外，审计机构还应建立、健全审计内部控制机构，保证每位审计人员都始终按照专业标准的要求执业，保证审计的质量。超级秘书网
3.6加强法制建设，加大惩处力度。
首先修改和完善现有法律，将违法违纪行为与相应的责任进一步细化，进一步明确注册会计师的法律责任。同时，完善审计诉讼制度，制定统一的、可操作的注册会计师审计法律责任的认定程序，使注册会计师审计的法律责任，特别是民事赔偿责任得到落实，提高法律责任对注册会计师执行行为的约束刚性。
3.7加强外部监管，提高社会的关注度。
应加强对注册会计师审计相关法规和准则的宣传，提高社会公众监督注册会计师执行行为的能力。同时利用各种舆论工具将注册会计师的弄虚作假行为曝光，加强对注册会计师审计的舆论监督。
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