一、国外财政对农村金融扶植政策的借鉴
各国把合作金融作为农业金融制度的基础
美国、德国、日本和法国等许多发达国家的实践证实，合作经济是组织个体农民、个体工商户及中小企业发展经济、参与市场竞争的有效组织形式。合作金融的参加者多是社会中低收入阶层和贫困阶层，是市场竞争中的弱者。美国、日本、德国等一些经济发达的国家明确信用社是不以盈利为目的的公益法人，免征税收。
信贷决策以基层信用社为主，资金清算以上层信用社为主。最基层的信用社是信贷决策的主体，上一层次的合作银行或联合社不进行干预，中心合作银行或中间层次的合作银行则发挥“信用社的信用社”作用，为基层信用社提供资金清算和融资服务，主要是解决“小”信用社普遍面临的两大问题：一是单个信用社法人主体没有像大商业银行一样庞大的分支机构，缺乏自己的结算网络，业务受到限制；二是单个信用社规模小，假如备付金过多，影响信用社的盈利水平；备付金过少，轻易发生资金流动性不足问题。这样，基层信用社和上一层次的信用社就形成了有效的业务合作关系。
财政扶植农村金融进而间接补偿农业成为重要通道
各国政府制定了一整套扶持农村经济、发展农村金融的政策和措施。由于财政的力量是有限的，各国政府制定农业金融法规，建立农村金融制度，对公营的农村金融机构进行直接治理和监督，并通过他们贯彻农村金融政策。同时，为了保障农业信贷资金的投入，许多国家都建立了比较发达的农村金融体系，除了政府的银行，也有私人银行、农村信贷协会和农村信用合作社，还有非正式金融组织。政府通过税收、补贴、担雹基金、信贷政策和利率等手段进行调控，引导金融机构增加农业信贷的资金总量，支持农业开发项目和农业现代化。
各国政府通过对农村金融的支持，其目的是以农村金融为渠道，把财政的补偿输导给农村经济。通常采取的方法有税收优惠、利差补贴、提供低息和无息贷款资金、提供担保等等。例如，财政贴息后，银行执行低利率的政策，目的是降低农业发展的融资成本。那些坚持合作金融组织基本特点和性质的国家仍然维持了对合作金融组织的优惠扶持政策。为了吸引金融机构增加对农业的投入，各国政府还对那些向农民提供优惠贷款服务的银行直接给予财政资助和补贴，并随着贷款的增加，补贴的数量也随之增加。
1．美国信用社享受免征联邦收入所得税的待遇
美国只有3％的农业人口，成为世界上最大的粮食生产国和出口国，是与其高度发达的农村金融制度分不开的。美国拥有强大的粮食综合生产能力，也是政府对农业保护度极强的国家，粮食生产过剩在美国是一个长期存在的客观现实问题，为了保护国内的粮食生产能力和粮农利益，美国政府一方面在粮食压库和销路不畅时，就组织农民休耕和粮食出口，由政府出资补贴农民的损失；另一方面通过健全的金融制度对农业进行间接补贴。
美国的信用社是发放个人贷款，向社员非凡是同一个公司的雇员提供消费信贷的非盈利性组织。从20世纪70年代末期开始，法规放宽，答应信用社提供类似商业银行、储蓄银行和储蓄贷款协会一样的金融服务。联邦注册的信用社能够发放信用卡和住房抵押信贷。许多信用社也提供生息的结算账户。信用社免除联邦和州的税收，能够高于市场利率吸收存款，并低于市场利率发放贷款。1984年对信用社会员资格的治理放松了，答应吸纳新的会员，并通过缴纳股金增加信用社的营运资金。目前美国拥有信用社11000多个，有社员7600多万人，约占美国人口的1／3。自愿入社的人只要填一份表格，交5美元股金，即可成为信用社的社员，享有存贷款、获利分红和选举的权利。
美国合作金融的核心是把非盈利性作为其发展的基本宗旨，其主要目的为通过传授金融知识，帮助无力获得商业银行的正规金融服务的工薪阶层和低收入家庭培育良好的金融意识和理财能力，提高生活水平，促进社区合作和经济发展。美国的第一家信用社是1909年成立的圣玛丽教区居民信用社。由于当时正规的商业银行既不愿意接受小额存款，又不愿意发放小额贷款，这些“小存款人和小借款人”就自发地联合起来，以互助合作精神为宗旨，吸纳社员的存款，服务对象主要是工薪阶层和低收入家庭，为这部分非凡群体提供小额消费性贷款。美国信用社对社员有一个基本要求——共同联合要求，规定信用社必须建立在某种共同联合关系的基础上，例如，同属一个雇主，同属一个组织，同属一个社区。美国信用社的注重力主要集中在为社员提供各种便捷廉价的服务，这些服务是其他商业银行所不愿或无法提供的，目的是互助合作，改善社员生活，促进社区发展。关于是否保留信用社特点的问题，在美国有很大争议。1998年4月美国众议院以411比8票通过HRll51法案，答应信用社接收新会员，维护信用社的合作性质和会员扩展计划。
美国信用社经过多年的发展，已建立起一套较完整的法规体系。最主要的法律是1934年通过的《联邦信用社法案》，法律规定了联邦信用社治理局的职能与作用、信用社股份保险以及中心流动性安排等具体内容，信用社治理局1998年修订的《准则与规章》对信用社的具体运作做了十分详尽的规定。1937年美国国会决定信用社享受免征联邦收入所得税的待遇，并在《联邦信用社法案》中作了明确规定。后来当此项政策受到银行业的普遍反对时，国会多次审查信用社的免税资格，以“信用社是一个非盈利性的合作互助组织，其收入均用于帮助社员提高生活水平和促进社区的协调与发展，因此它的收入不构成利润”为由，也就可以免征联邦收入所得税。美国信用社的资金来源主要为其社员的储蓄性股份，作为一种长期负债，所有者权益由储备、公积金和未分配的盈余这三部分组成，不包括储蓄性股份。社员存放在信用社的资金在名义上仍被称为“股份”，所以社员来自股份的收益也就称为“红利”，而不是“利息”，从而得以免征个人利息所得税。这两大免税特点使信用社迅速成为最受欢迎的金融机构，而社员规模的不断庞大又进一步增强了信用社的政治影响力，使信用社在与商业银行关于税收待遇的长期斗争中，能避免储蓄与贷款协会及储蓄银行的结局，而始终保持着它的税收优惠。
2．法国通过贴息贷款扶植农业
法国对符合政府政策要求及国家发展规划的贷款项目，都实行低息优惠政策。向农业经营者直接发放贴息贷款，鼓励农业经营者积极向农业投资，而优惠贷款利息与金融市场利率差额部分由政府补贴。农业信贷互助银行是法国惟一一家享受政府贴息的银行。贴息资金，一直固定由农业部从政府拨给的农业年度预算中统一支付给农业信贷互助银行。贴息贷款在一定程度上减轻了借款者的利息负担，很受农业经营者的欢迎。此外，也增强了农业信贷互助银行的竞争能力，扩大了信贷业务，提高了收益。贴息贷款，在期限上只限于中、长期贷款，在放款用途上，主要用于生产开支和生产设备投资，在行业上主要是对各种农业合作组织、农村市镇小手工业等放款及住房放款。贴息放款的用途、期限和数量均由农业部按信贷原则确定，具体放款办法则由银行根据农业部制定的基本原则和该行放款章程确定。每年的放款指标由总行逐级分配给省行及基层行，至于贷给谁、贷多少、贷款期限长短、贴息期限长短、贴息幅度大小，则由经办行自主确定。贴息贷款并非整个贷款期限内享受贴息，而只是在一定贷款期限内享受贴息。比如，购买土地的贴息放款，对年轻农民的贷款期限最长为25年，享受贴息期限10年，对一般农户贷款期限最长为20年，享受贴息期限7年；对扩大经营的农场主贷款期限最长为20年，享受贴息期限只有5年。
二、建立以农信为载体、扶持三农的通道
“金融体制缺乏效率的问题，不可能只由金融机构和金融政策的改善而得到解决。金融体制的改革应与其他非金融政策的改革配套进行。在改革金融制度时如不同时采取正确的国内税收刺激政策和财政政策等，仅仅改革金融制度是没有什么意义的”扭曲的财政政策将减少社会的金融资产，制造金融业内不平等的竞争环境。建立财政政策补偿金融、金融扶植农村经济的渠道，就是国家把扶植农业经济发展的补贴和保护政策，更多地通过对农村金融的扶植和补贴，改善金融业的融资环境，增强农村金融反抗风险的能力和信用创造功能，发挥对经济的亲和力和推动力，以及对经济资源的组织和调节能力，并把对金融的补贴，以降低利率、改善贷款条件、增加信贷额度、扩大贷款范围等方式，输导给需要扶植的农村经济部门，达到反哺农村经济的目的。这是一种直接补贴金融，间接补贴农业的方式。
补偿金融优化财政补农政策效果
财政政策给予金融机构的补偿，同样的财政资金，效用是不同的。财政补偿银行，银行支持经济的方式，其目的是财政能够利用较少的补贴支出推动数倍的农业贷款的投入。下面举两个例子：
一种是财政直接投资与间接补偿的效用比较。例如，有5个农业项目，需要投资的资金总额都是100万元，共需500万元。由于项目的投资周期长，前期的现金流量不足以偿还贷款利息，商业银行因现金流量不足“不情愿”贷款。假如财政资金只有100万元，由财政单独用于直接投资，只能投资其中一个项目。现在财政用100万元分别对5个农业项目进行贴息，则商业银行看到收回利息和本金有了保障，愿意给这5个农业项目分别贷款100万元，那么5个项目共500万元的筹资完成了。
另一种是对金融机构补贴的效果。假设某县有10家农村信用社，其中5家亏损，原因是存款都只有800万元，均达不到盈亏点最低存款1000万元的限额。在无人弥补亏损的情况下，只有把5家农村信用社全部撤销，以降低金融风险，则该县农村信用社可能减少存款4000万元。现在通过减免农村信用社税收措施，使农村信用社经营成本下降，盈亏点降到了存款800万元的水平，这5家农村信用社能够盈亏持平了，可以继续营业。那么该县就有了这4000万元的信贷资金，用于支持经济发展。
以上举例省略了其他因素的干扰，但可以说明利息补贴有利于增加金融机构的信贷意愿、改善贷款条件，从而增加信贷资金供给；减免税收，有利于降低银行营业费用、扶植偏远和落后地区金融机构的发展，也能够起到增加信贷资金供给的效果。
财政多渠道支持金融实现对弱势农业的扶植
笔者认为目前主要可以采取以下财政对金融的补偿渠道，以恢复和提高金融机构的信用创造功能，并增强对农村经济的贷款意愿。
1．适当的税收补贴
1996年8月，国家税务总局《关于加强城乡信用社财务治理若干问题的通知》中把城乡信用社当作城镇集体企业来对待，征收所得税、营业税和其他各种税赋的规定对农村信用社是不公平的，是传统计划经济体制下公益法人与非公益法人不分的继续，是把合作制等同于集体制错误观念的继续。应该借鉴国外发展合作金融的成功经验，对合作金融必须明确其为公益法人，非纳税团体，免征税赋。可行的方式有：给予支农贷款税收政策优惠，对农村信用合作社牺牲的利润和承担的风险进行合理补偿；根据农村信用社是一个“不以盈利为目的”的合作金融组织的特点，加之其服务的对象与部门本身需要政策补贴，信用社应当免除营业税，减免或降低所得税税率，或返还所得税；农村信用社存款作为社员存款，视同股金，免缴利息税，减少农民的税收负担，增强信用社的竞争力。
2．合理的收入补偿
目前农业投入机制的致命弱点之一是缺乏投入补偿机制，通常是投入高、产出低，这与农业的高风险、低收益的产业特征密切相关。我国农业生产力水平和农业经济的市场化程度都较低，农业的自我积累功能低下，积累效益差，造成投入的资金不能较快地形成投资收益，投资主体投入的积极性遭到打击。由于投入补偿机制缺乏，尽管有政策约束，也轻易造成资金对农业的假投入，虽然统计在农贷科目中，实际上投入到其他方面。因此，建立合理的利益补偿机制和制度，维护农村资金的完整性，调动投资主体的积极性，保证农业投资的连续性、有效性，降低投资的风险，使有些项目投资的回率能够基本达到全社会平均利润率水平，吸引商业银行直接投资。建立农业贷款的保障机制，例如，建立农业贷款担保基金、中小企业贷款担保基金；建立向农业倾斜的信贷激励机制，主要是国家对积极支持农业发展而使经济效益受到影响的农业金融部门给予必要的奖励，从利益上鼓励金融部门增加农业信贷投入的有效供给；建立贷款项目的配套机制，中心和地方财政安排一些专项资金，专门用于农业项目贷款贴息和资金配套，降低单独由政策性贷款和商业性贷款支持的项目风险；对农村信用社历年垫付的保值补贴利息支出给予补偿；？砸恍┟飨源姓咝苑銎豆δ艿拇睿缍ê侠淼恼咝钥魉鹂占洌湔咝钥魉鹩刹普Σ埂6岳仙俦咔畹厍呐逍庞蒙纾┟袢肥敌枰执锊坏焦婺Pб娴木魉穑捎傻胤讲普植梗？6）财政补贴除了补贴金融机构外，还要继续运用财政补贴杠杆对农产品市场进行调控和治理，对边远地区、山区等实行特定的补贴政策，改善农村信用合作社的经营环境。
3．贷款利息补贴和免缴存款利息税
存贷款利率是金融资产的相对价格，政府通过干预利率的结构，把它作为征税和作为补贴的一种途径。如存款利率的补贴，在金融机构储蓄短缺的情况下，对储蓄补贴有利于增加储蓄总量，“使储蓄可以从现金窖藏中提取出来”；存款利息税的免税；对贷款利率的补贴等等。这样，利率由金融手段转变为财政金融综合手段。
商业银行支农贷款的利率安排比法定利率低一些；农村信用社可对有利于经济结构调整的项目，降低贷款利率上浮的幅度，以降低融资成本，达到增加农民收入、为农民减负的目的。给予信用社财政政策优惠的目的，不是提高信用社的利润率，而是通过降低融资费用，从而降低贷款利率水平，反哺农村经济，发挥政策的杠杆效应。
存款利息税是利用利率环节征税的一种形式。我国征收存款利息税，在农村刺激消费的正效应不够明显，反而带来抑制农村经济的负效应。由于农民对金融工具的选择就是存款和现金，其他方面的投资农民得不到，征收利息税不会发生投资的转移，等于增加了财政预算收入，减少了农民的现金收入，同时抵消了贷款利率补贴的作用。免缴利息税可减轻农民的负担，同时也可以作为扶植农村信用社的措施。巩义、新密农村信用社化解风险过程中采取了利息税由当地政府代缴的办法，取得了较好的效果。
4．剥离农村信用社不良资产
下决心解决农村信用社由于体制、历史等因素形成的当前信用社存在的大量不良资产问题，补偿其为农村经济发展付出的代价。鉴于财政有困难，可首先解决有支付风险的信用社。第一步，农村信用社在账务方面把与农行分家前形成的不良资产进行剥离。第二步，由省一级政府成立地方性的金融资产治理公司，收购农村信用社剥离的不良资产。其中，财政部门收购资金的来源：一是把从金融机构取得的税收，返还给农村信用社，作为收购资金的一部分；二是从财政支出中切出一块专项资金；三是经中心政府批准发行地方财政债券；四是直接向中心财政借款。第三步，把不良资产的清理责任按属地划分落实给各级政府，清理收回的现金作为当地农业贷款的担保基金。
5．建立信贷担保基金
地方政府牵头，在县和乡一级，由地方财政拿出一部分资金成立信贷担保基金，其余可在当地企业中募集，作为以工补农的渠道。盈利的信用社可把部分盈利用于认购担保基金。担保难问题也是农民贷款难的主要问题之一。通过贷款担保基金，解决农民贷款条件不足的问题。
通过金融渠道，把对金融的补偿转变为以间接补偿方式为主的对农业的补偿，由经济主体对国家政策的被动依靠，转变为市场主体能够清醒地判定和把握市场规律，自主做出经营决策，主动进行投资选择，这是适应加入世贸组织的需要。
参考文献：
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谢安等．德、美、日三国农村信用合作制的比较及对我国的启示．金融理论与实践，2000，．
关键词：农村;政策性金融;发展
1农村政策性金融概述
农村政策性金融，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行政府农业和农村产业政策、区
域发展政策为主要目的，不以盈利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式。农村政策性金融的服务对象不仅包括农(种植业)、林、牧、副、渔业，还包括农村的工业和第三产业，其市场主体主要是农户(农民)、农村私营企业、合作经济组织、乡镇企业、国营农场等等。农村政策性金融一般有三种形式：一是由政府组织成立的农村政策性金融机构为农业提供优惠贷款或发展资金；二是由政府部门确定使用方向，商业银行或其他金融机构必须为农业提供的政策性贷款；三是商业银行或其他金融机构的信贷分配政策受政府干预，不能自主地根据其资产负债情况进行信贷分配。
农村政策性金融的基本特征有以下几点：一是经营方向的政策性。二是经营目标的非盈利性。三是经营范围的界定性。四是资金运用的优惠性。农村政策性金融还为业务对象提供优惠条件的担保，以改善借款人的融资条件和地位，鼓励其它金融机构扩大农业贷款。
2我国农村政策性金融的现状分析
目前在我国承担农村政策性金融业务的机构主要有农业发展银行、农业银行以及农村信用社。尽管我国农村政策性金融取得了重大进展，但我们必须看到当前的农村政策性金融体系非常不完善，政策金融缺位现象严重，这与统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设的要求是不相符的。具体来说主要表现在以下几个方面：
（1）农村政策性金融规模小、业务萎缩，在支持农村经济发展中的作用十分有限。近年来农村政策性金融业务总体上讲规模比较小，政策性金融所发挥的作用不明显，业务面比较窄，支持效果不佳。目前广大农村农业产业化经营、农田水利设施建设、人畜引水工程、环境综合治理等项目急需政策性资金支持。而对于这些项目，大部分政策性金融服务都未涉及到，部分已涉及的项目政策性贷款也在逐年减少。
（2）立法滞后，政策性金融无独立的法律依据。国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994年农发行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。这带来明显的负面效应：一是使政策性银行的业务经营不规范；二是监管部门监管无法可依；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。
（3）现有农村金融机构开办政策性金融业务遇到较大困难。一是农业发展银行自身生存与发展陷入困境难以承担起农村政策性金融的重任。二是农业银行商业性金融和政策性金融职能错位，不能有效履行农村政策性金融的职能。三是农村信用社因开办小额农贷造成部分经营亏损，承担农村政策性金融职能陷入“两难”境地。一方面是要深化农村信用社改革，成为真正的市场主体；另一方面要按照为“三农”服务的经营方向完善服务功能，进一步加大支农信贷役入。
（4）农村政策性金融与财政性资金功能分割，没有形成整体合力。近年来中央明确了“多予、少取、放活”政策，提出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，财政转移支付逐年增大，但未与政策性金融资金配套使用，作用发挥十分有限。一是财政转移支付支农资金通过多个途径多个部门分散划拨难以形成规模优势。二是财政直补资金未能与农村信用社开办的农户小额信用贷款相结合，支农作用分散。
3我国农村政策性金融的发展思路
（1）推进农村政策性金融立法进程。目前，在农村政策性金融方面应尽快出台《社区再投资法》，规定任何金融机构只要吸收县及县以下农村存款，就应有一定比例必须用在其吸存业务所在社区的农业贷款上，如果不用，就退出存款市场；出台《农村政策性金融条例》，包括政策性金融机构条例和章程，明确农发行的业务定位、服务领域、经营宗旨、经营原则、风险补偿机制和有关部门对农发行的监管职责；颁布《农业保险法》，将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种、由政府对其提供保费补贴免税支持。
（2）重构农村政策性金融体系。从现阶段农村市场需求来看，单凭农业发展银行现在的规模和实力，是无法满足的，必须对现有农村政策性金融进行重构。重构农村政策性金融有两种思路：一是继续扩大农业发展银行的规模和业务，使农业发展银行成为农村市场举足轻重的政策性金融机构，形成以农业发展银行为主、其他政策性金融机构为辅的政策性金融体系；二是细化农村政策性金融业务范围，按照不同业务范围设立多种政策性金融机构，如设立区域扶贫银行、住房储蓄贷款银行、农业项目银行、政策性农业保险公司等专项政策性金融机构，与农业发展银行、国家开发银行等多家政策性金融机构并存，共同构成较为完善的政策性金融体系，拓展农村金融业务范围和深度。
（3）政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工、适度竞争。需要明确的是，政策性金融机构是充当政府发展经济、促进社会进步、以宏观经济管理为主要目标的金融机构，必须以从事政策性金融业务为主。政策性金融机构应该准确定位，准确界定政策性金融业务范围，充分实现政策性金融与商业性金融分离。政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间要做好协调配合，在相对分工的基础上允许适度竞争。现阶段，要转变农村政策性金融的发展理念和经营模式，避免政策性金融与商业性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子来参加商业性竞争。在业务分配上，政策性金融必须立足于政策性业务和范围，为实现经济社会的特定目的，运用政府指令、财政直接补贴等方式，开展业务；在业务运作上，主要通过业务招投标方式保证政策性业务的公开公平和公正，力求政策性业务的透明，形成政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工和适度竞争的局面，提高农村金融体系的运作效率。
（4）在农村政策性金融的业务领域进行不断创新。借鉴国际成功经验，结合我国国情，拓展农村政策性金融的业务领域。大力发展农业贷款再担保或农业担保信用保险等中间业务，通过引用国家信用对农业贷款担保机构实施再担保或者担保信用保险，以此提升农业贷款担保机构的信用，有效分担农业贷款担保机构的风险。吸引更多的社会资本进入农业贷款担保体系，扩大农业贷款担保机构的数量和规模，从而达到以少量政策性资金拉动更多的社会资金投入农业，政策性资金在更宽的范围，以更大的倍数达到支持农业和农村经济发展的目的。充分发挥网络优势，国家财政支农资金拨付、结算以及由财政部门承担的外国政府和国际组织对我国农村的转贷款业务。
参考文献
［1］李扬．中国金融理论前沿［M］．北京：社会科学文献出版社，2001．
1.金融危机前中职教师政策价值取向主体单一——政府转型
政策分析中的一个突出困难是发现指导政策决策者恰当的价值观。根据前人研究结果，世界各国因各自的历史、文化、经济等国情不同而出现三种宏观教育决策模式：中央集权型、地方分权型与地方均权型。中央集权型是把教育领导权集中在中央政府的教育宏观决策体制上，法国、荷兰是较为典型的教育集权制国家。美国、澳大利亚是地方分权型的教育宏观决策国家，不存在典型的中央政府与地方均权的教育宏观决策，但英国是相对均权型的教育宏观决策国家。我国也属于中央集权型教育宏观决策国家，教育宏观决策模式则是政府议程，即由“国家决策机构或领导人提出大致的政策目标、基本原则和指导思想，而后成立方案领导小组，小组授权政策研究机构或综合部门进行具体的调查研究，收集和分析相关信息，起草政策方案；再征求有关专家学者的意见，反复磋商、修改、审定决策方案，最后由决策机构批准执行”⑦。但是，受全球化的加剧、WTO要求成员国放开国际教育市场以及近20年来技术劳工市场的全球流动等因素的影响，各国的教育宏观决策机制都有所松动。比如，法国“许多管理权从中央下放到了地方教育行政机关”⑧，而我国教育的宏观决策体制也发生了相应的变化，由政府议程逐渐转向公众议程，这一转化在我国职业教育宏观决策方面尤为突出。过去，我国职业教育的宏观决策也“是在计划经济以及与此相联系的权利相对集中的政治体制的条件下形成的，决策体制比较单一，行政垄断现象比较严重，决策者既是运动员又是裁判员。政府组织作为公共管理权的唯一主体，决策者几乎包揽了决策过程的所有环节，使得决策组织在制定教育发展目标、处理与教育组织的外部关系，以及实现持续发展的教育功能方面存在诸多问题”。⑨例如，中职教育因与高等教育不对接，其毕业生无法实现社会的垂直流动。中职学校的实习指导教师来自普通高校毕业生，缺乏企业生产实践，对中职学生的职业影响仍然是升学教育而不是就业导向的教育。如此长期发展，就导致目前中职教师政策存在问题，如中职校的实习指导教师缺乏企业操作经验，在“黑板上开机器”并继续进行职称晋升。
在职业教育的宏观决策机制从政府议程向公众议程转化的过程中，决策主体发生了变化。温明丽认为：“教育决策乃透过行政管理或经营，以决定并落实教育计划或方针的过程与结果。决策是行使权力的重要内容，不仅覆盖有形的组织、制度、行动与法令规范，也包括抽象无形的权力、理想与价值判断。”⑩进入WTO前，教育政策的决策主体是国家领导人或政府部门，其政策价值取向是政策制定者的价值选择标准。金融危机后，世界产业发展出现转型变化“，碳排放”计入经济发展成本，低碳经济对我国政府决策的价值取向有所限制；国际分工与产业转移对我国政府单一决策主体的价值取向产生影响。可以说，中国职业教育的宏观决策由政府议程被迫走向公众议程，政府机构外的大众传媒、公众、非政府机构、企业行业是公众议程的主体。这些公众不仅有本国公众、NGO组织，还有跨国企业。决策主体的多元化，使得职业教育政策的价值取向也发生多元变化，但这种变化必须以提高政府议程的开放性、民主性为基础。
2.中职教师政策的价值取向在主体间关系的表现——政出多门
中职教育属于高中阶段教育，包括普通中专、成人中专、职业高中、技校。虽然中职教师政策的价值取向主体是政府，但政策主要来自两个政府部门，由教育部负责前三类学校的教师政策，人力资源和社会保障部负责出台技校教师政策。由于部门利益造成政出多门，导致“我国由于在职业教育证书体系上存在多头管理的情况，职业学校学历证书由教育部管理，职业资格证书、专业技术人员的职业资格评定由人力资源和社会保障部发放。不同种类职业教育资格证书在内容上要求不统一，证书认证过程也互不相认，不利于技能型人才的培养”。在职业教育宏观政策方面，教育部要建立“现代职业教育体系”，搭建“人才培养的立交桥”，与人力资源和社会保障部的培训政策产生了利益冲突。教育部门认为，现代职业教育体系除学校学历教育外，还应包括职业培训“，实现学历证书与职业资格证书相结合，实现学历教育与职业培训并重”的大职业教育局面。虽然1999年4月在韩国汉城召开的第二届国际职业技术教育大会上，联合国教科文组织将“技术教育”“职业教育”和“职业培训”融入TVET的新提法体现和明确了现代职业教育的内涵，但这种新提法代表的是价值取向主体是谁、是否符合中国的国情并有切实的指导作用，还需要经过实践的检验和沉淀。
3.中职教师政策价值取向的困境——对教师与技师的信念分歧“
双师”定义众多，本文认为“双师”中等职业教师政策的价值取向具有钟摆特点。斯蒂文森在《伦理学与语言》中认为，价值分析的第一个目的是澄清“公正”与“应当”；第二个目的是提供伦理判断的一般方法。我们分析中职师资政策的价值取向所使用的分析工具有两把尺子：一是分歧；二是一致。分歧的刻度有“信念分歧”和“态度分歧”。限于篇幅，本文仅涉及价值取向的“信念分歧”。在描述意义时，我们注意到语言规则的作用，每个个别的单词都如同一个完整的句子一样，具有影响认知的倾向。词语的排序同时说明了价值取向的先后，由于词语排序不同而产生价值取向的变化，例如，牛奶——奶牛，语法——法语，鸡蛋——蛋鸡，牙刷——刷牙，校企合作——企校合作，职业技术教育——技术职业教育。斯蒂文森把上述这些情况称为“信念分歧”，是“是”与“非”的分歧。在这类事例中，“一个认为P是答案，另一人则认为非P或某个与P不能共立的命题是答案，各自都可以在讨论中努力提出一些证据来论证自己的观点，或借助较新的材料来修正自己的观点。我们把这种情况称为‘信念分歧’”。使用“信念分歧”这个工具来分析相同政策下不同主体的答案。关于中职教育教师政策，在中国内地目前有两个政府部门出台政策，一个是教育部出台的有关中职教育师资的培养培训政策；另一个是人力资源和社会保障部出台的有关技校、技工学院的师资政策。教育部的教师政策信念是“职业技术教育”，政策对象是“教师”，与此同时，人力资源和社会保障部对技校、技工学院的政策信念是“技术教育”，政策对象是“技师”。在中职学校师资队伍建设中，双师型教师和兼职教师成为研究关注的焦点。由于缺乏技术指导，兼职教师成为中职教育师资的一个来源，“大陆在引入具有行业经验和产业实践能力的技能专家作为专职或兼职教师时，大多会遇到学历、职称、身份、编制等传统人事管理制度的制约，致使他们的教师资格认证、待遇等难以得到落实”。对年轻的兼职教师存在不同程度的制度歧视。由于受教师政策和编制的限制，兼职教师多为退休人员，在产业升级、技术更新步伐加快的世界职业教育趋势下，没有掌握科技前沿的新技术，也难以将先进技术传授给学生，从而限制了我国中职学校的发展。
尽管“理实一体”课程要求专业课教师具备实习指导的能力，但教师并不了解企业真实的生产环境，也不了解市场顾客需求的高品质产品是如何在企业里研发、生产的。此外，对教师与技师认知的不同，也是中职教育缺乏实习指导教师的原因之一。中职学校的专业课教学曾经被认为是基础课，如果教师政策的价值取向以教师教授学生学科知识为主，势必导致教师仅在教室传授技能，缺乏模拟企业环境的演练。虽然学校加强了实训教学，教师的工作地点也从教室搬到了实训大楼，但这种教学空间的转换并没有脱离职业教育从学校到学校的模式，造成了“双师”型教师政策的价值取向困境。
陈运春认为，无论是国家（政府）、商业（企业）还是个人所做的环境决策都是在环境价值观指导下的价值“选择”，人们在“选择”中都遵循一定的伦理原则和价值取向。这种选择强调国家（政府）、商业（企业）和个人在决策中应该理清“是”与“应该”的关系，并把两者有机统一起来。价值取向是关于愿景的问题，思考为什么做，而不是执行问题，思考如何做得更好。由于中职教育教师政策所面临的复杂性信息和不充分信息，加上国际劳动力分工等一些不确定因素，迫使决策者做出的价值取向决定就存在一个时间限制模型，使得我们思考问题的根源在何处。我们必须区分价值，从而追求“合理的价值观”。中职教师不仅要熟悉纯粹的技术科目，而且要知道那些影响技术并被技术影响的全球性力量、经济力量、文化力量和环境力量，重视学生的技术学习、实习和创业机会，让学生与企业家广泛接触，从而具备企业认可的素质
二、后金融危机中职教师政策价值取向主体间的关系
如果说“政府主导、行业指导、企业参与”是后金融危机时期我国职业教育政策的应然状态，那么行业指导缺失和企业参与的长效机制匮乏就是我国中等职业教育政策的实然状态。我国职业教育发展要走“坚持面向人人、面向社会、坚持以服务为宗旨、以就业为导向、坚持政府主导、行业指导、企业参与，不断满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对劳动者素质和技能型人才的需要”的道路。在这条道路上存在两个障碍：一是行业指导的缺失；二是企业在中职教师师资培养培训方面参与不积极。行业企业技术的变化是企业战略管理变革的主要动因。技术变化从引进、仿制到自主开发以及技术创新，技术创新的速度越来越快。日本企业的经验显示，投入R&D的经费占销售收入的比重小于1%，企业迟早倒闭；等于3%，企业可以勉强维持；大于5%，企业才有竞争力。技术研发属于企业机密，企业都把研发放在最重要的位置。出于企业对自身利益的保护，校企合作只有行业协会可以全面掌握各个企业之间的关系。如果行业协会缺失，中职教师的企业实习难以收到实质效果。随着跨国公司在世界各国传播、实践、改进，技术突破了国界的限制，各国行业协会对本国企业的保护作用随着其研究与指导能力的逐渐提高，主要表现为核心技术研发与知识产权保护等具体的硬实力上。行业协会以其专业性为基础，坚持价值中立原则，广泛搜集质量评估信息，研究并制定客观、合理、公正的质量评估指标体系，以此为依据对职业教育进行客观的质量测评，并将评估结果向社会公布。这有利于克服单纯由学校组织或政府评估产生的主观性和片面性，从而实现对职业院校教育质量的实时跟踪监控，真正促进职业教育的健康良性发展。政策出台的路径依赖是导致价值困境的根本原因。
中职师资政策的价值取向定位不明确，教师顶岗实习的意愿是否被企业接受，取决于教师政策的决策主体选择正确的政策工具。由于企业经营和管理技术不同，企业的寿命各异。研究表明，全球500强企业的平均寿命为40～50岁，中国境内的小企业的平均寿命是3.5岁，跨国企业的平均寿命是11～12岁，中国集团公司的平均寿命是7～8岁。企业为了生存，更需要实施战略管理变革，这是因为企业的生存前提假设由稳定、可预测的转变为不确定、长期不可预测的。进入WTO后，“蝴蝶效应”使得中国企业经营的大环境更为严酷。企业之间的关系有中立关系、竞争关系、偏害关系，即一方受抑制，一方无影响；有寄生关系，即小企业依靠大企业生存；有偏利关系，即一方有利，一方无影响；有原始合作关系，即双方有利，但互不依赖；有互利共生关系，即双方有利，并互相依赖。中职师资政策要渗入何种类型的企业和部门，就需要重新审定政策的核心价值观、发展观，从而从根本上实现从劳动密集型产业到技术技能型支持产业的过渡。
三、结语
【关键词】循环经济；绿色金融；信贷支持
一、循环经济是国际金融危机中拉动中国经济增长的重要力量
2008年以来的国际金融危机打破了原有的国际经济金融格局，中国经济已经领先世界开始复苏，在新格局下，循环经济作为我国经济增长方式的主动调整路径，是中国下一轮经济增长的主旋律。
2009年上半年国家统计局资料显示，循环经济发展呈现加速趋势。首先，经济增长的总体能源消耗呈下降趋势。2009年一季度，能源消费总量增长3.04%，而gdp同比增长6.1%，反映了全国单位国内生产总值（gdp）能耗同比降低2.89%.降幅比去年同期加快0.27个百分点。六大能源消费较高行业工业增加值增幅比去年同期回落12.5个百分点。其次，我国能源利用效率进一步提高。各种能源加工转换的总效率提高1.55个百分点，重点耗能企业能源回收利用能量1935万吨标准煤，回收利用率为2.25%.最后，投资结构中，节能减排项目增幅较大。2008年11月，国家紧急部署的1000亿元用于扩内需、保增长的新增中央投资中，约200亿元是支持十大重点节能工程、循环经济和重点工业污染治理项目；支持城镇污水、垃圾处理设施建设和重大环保技术示范项目；支持重点流域水污染防治项目。今年1—5月，第一、第二、第三产业分别完成投资915亿元、23042亿元和29564亿元，同比分别增长79.7%、29.1%和34.9%.如果我们把第一、第三产业作为低能源和资源消耗产业，把第二产业作为相对资源能源消耗型产业，显然，第一、第三产业投资增长显著高于第二产业投资增幅。
以上数据表明，能源消费总体回升、单位gdp能耗下降，中国投资结构正经历巨大转折，中国产业结构与经济增长拉动力正在发生潜移默化的变迁，绿色产业和循环经济成为拉动中国经济增长的重要力量，形成新的经济增长点。
二、发展循环经济需要绿色金融支持
金融作为一国经济的核心，在引导资源、优化配置方面发挥着核心作用。一国的金融越发达，其资源配置的效率就越高，越能促进经济的发展。以资源节约和环境保护为前提的循环经济要大发展，自然离不开金融的支持，金融的绿色化经营就是对这种经济发展模式最好的支持。
绿色金融就是将环境保护纳入金融功能的服务范畴，在投融资决策中考虑潜在的环境影响，把与环境条件相关的潜在的回报、风险和成本进行融合，以协调经济发展与环境保护的矛盾，是环境经济的一部分，也是金融功能拓展的一个重要领域。
“十一五”期间，仅环保投入预计将达到14000亿元，中央财政以每年18%的增长速度投入到环境保护中。发展循环经济是一项重大的系统性工程，需要多方面的保障支持，其中金融力量的支持将发挥不可替代的作用。
发展循环经济离不开绿色金融支持，主要体现在两个方面：一是循环经济的技术创新需要高投入，因而离不开绿色金融支持；二是循环经济发展的多层次性特征决定了其融资方式的多样性，从而离不开绿色金融支持。
1、循环经济的技术创新需要绿色金融支持
循环经济倡导的3r（reduce，recycle，reuse）原则以资源节约和生态效率为目标，以技术进步为前提——循环经济在发达国家的先进制造企业中率先实践也印证了这一模式所需要的技术进步前提。
循环经济以资源节约与生态效率导向的技术进步推动其产业结构转型的方向是资源再生产行业和环保产业比重的不断增加，同时资源生产率将取代劳动生产率成为产业结构升级的重要标志。然而，这也意味着技术进步的方向从追求劳动生产率转向资源生产率。
由劳动节约的技术进步转向资源节约的技术进步，必然会增加关联行业的技术开发成本并伴随着技术的不经济性，技术开发与实施过程亦存在各种风险，主要包括技术风险、市场风险、财务风险及自然风险。因此，发展循环经济客观上需要绿色金融手段的支持。
同时，作为新型行业的资源再生产和环保产业，在其起步阶段，受技术约束与市场规模限制，自身的资本积累能力有限，其发展过程同样需要有相应的绿色金融手段的有效支持。
循环经济技术的创新需要大量的资金支持，而要将科研成果转化为现实生产力，进而发展成为一个个微观循环经济体系，由点带面形成更大范围的中观和宏观循环经济体系，没有强大的资金支持是不可能的。因此，只有建立和完善有效的金融支持体系，才能全方位地满足循环经济产业化的金融需求。
2、循环经济的投资特征决定其需要绿色金融支持
循环经济发展的多层次特征导致对融资方式多样性的要求，不同层次的循环经济体系有着不同的融资需求。在企业层面上，由于企业属于竞争市场中的微观经济主体，生产的效益目标明确，最需要对其技术改造或新型生态技术生产项目辅以资金支持，因此其投融资渠道和方式都比较复杂多样。在产业园区层面上，由于产业园区的建设既包涵社会效益，也包涵企业效益，因此产业园区及其支柱企业的金融需求更多地体现在一揽子金融工程设计上，更强调将不同投资人与多种金融工具有机结合，共同支持循环经济、绿色经济的产业组合、产业升级和政府发展规划。在社会层面上，由于循环经济具有明显的公共性和外部性，只有依赖国家财政支持和政策性金融支持，才能达到分担风险、共享收益的目的。
三、循环经济发展中的金融支持制约因素分析论文
1、支持循环经济发展的专门金融政策亟待出台
高科技、节能型企业一般是新兴行业，发展前景暂不明朗，而且多为一些中小型企业，出于对防范信贷风险或获取短期效益的考虑，银行大多对上述行业采取了谨慎或限制的授信政策，不仅授信总量少，而且利率上浮高、担保条件苛刻。截止目前，国家对循环经济发展尚未出台以低利率为核心的绿色信贷政策，没有建立循环经济企业上市融资的相关支持政策，没有设立专门用于循环经济发展的产业绿色投资基金，服务循环经济发展的金融手段局限于加大信贷投入、给予利率优惠以及限制对污染企业授信等通用式做法，没有制定涵盖银行、证券、保险的综合性绿色金融支持循环经济专项优惠措施。
2、金融服务短期行为导致循环经济产业链启动难
高耗资源产业占用了大量信贷资金，金融对高科技、低耗能经济支持不足。无论是社会化的大循环经济，还是具体的产业单循环经济，要实现循环经济的正常运转与发展，必须进行大量的基础设施工程投资，且要经历较长的时间周期才能实现经济效益。目前，金融机构信贷投放的短期行为日益明显，企业难以获取长期、稳定的资金支持来启动和完善产业循环的各个环节，一方面导致企业“短贷长用”，潜在金融风险加剧，另一方面企业挤占流动资金，影响企业优势产业的正常发展，甚至出现资金链断裂。不仅如此，支持循环经济的国有商业银行的绿色金融服务严重缺位，未成立专职服务于循环经济的区域性法人地方金融机构，且绿色金融产品单一，对循环经济发展贡献率较低。
3、循环经济发展企业融资渠道单一
尽管我国政府允许投资主体多元化，但由于过去缺乏相应的激励措施和保障措施，很少有政府之外的资金投资于循环经济项目。我国循环经济投融资的资金主要靠财政注入，缺少社会财力的支持。由于财政收支矛盾尖锐，财政不得不优先保证基本职能的需要，从而导致循环经济发展出现资金匮乏的局面。
由于经济市场化程度低，货币市场和资本市场发展缓慢，企业融资过度依赖银行。上市公司稀少，大多数企业不具备上市条件，难以从资本市场募集资金。同时，由于循环经济企业商业信用不畅，造成融资租赁、商业票据、投资基金债券等间接融资工具量小面窄。
四、构建支持循环经济的绿色金融体系
1、支持循环经济的金融制度设计
目前，现有的金融制度盲区和信贷政策缺陷等问题是制约循环经济产业发展的重要因素。因此，必须通过设计一种支持循环经济的金融制度框架，来协调和整合循环经济运行中不同利益群体之间的关系，将社会资源和财富进行比较合理的配置，把生态环境和基本资源作为生产要素进入市场流通，明确生态环境和基本资源的产权关系，规定其交易和补偿机制，以实现金融生态环境与循环经济发展的互动发展。
支持循环经济的金融制度框架，要对接全国人大常委会2008年8月29日通过的《中华人民共和国循环经济促进法》的主要制度；要与循环经济总体规划制度方向一致；要有利于抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度的具体实施；贯彻以生产者为主的责任延伸制度。同时强化对高耗能、高耗水企业的监督管理；强化产业政策的规范和引导；明确关于减量化、再利用和资源化的具体要求；建立激励机制和法律责任追究制度等。
2、完善资本市场对循环经济发展的支持力度
首先，为了扶持绿色产业的发展，企业的上市审批要把绿色因素考虑在内，在同等条件下，对于部分具备一定资产规模和技术力量、运作规范的大型绿色产业优先上市。其次，对于环保类中小企业或资源再生类的企业，今后亦可尝试到创业板市场上市融资。再次，拓展商业银行的绿色信贷业务，提升其促进循环经济发展的资金保障能力。根据国家产业政策和循环经济产业转型要求不断完善绿色信贷指导目录，提供利率优惠和信贷规模与期限优惠的政策指导，并以“赤道原则”的国际规范为依据，制定商业银行的信贷环境风险评级标准，对执行绿色信贷成效显著的商业银行实行奖励政策，从而调动并确保商业银行推行绿色信贷的积极性，增加绿色信贷的可操作性与实施效力。2009年第一季度，商业银行贷款占非金融部门融资的95%，而2008年同期仅为89%，信贷占融资的比重在全年必将突破95%.最后，成立绿色基金。绿色基金的宗旨主要是通过资助和奖励对我国环保事业做出贡献的个人和组织，推动中国环境保护的管理、科学研究、人才培训及国际合作等各项环保事业的发展。基金会的资金主要来源于国内外热心环保的企、事业单位、团体和个人的捐赠，以及污染者支付的环境污染费用成本等。筹募来的资金主要用于资助环境保护项目，奖励对环保事业有贡献的组织和个人，资助有利于环保的公益事业。基金会的资金存入金融机构收取利息或购买环保型企业的债券、有价证券和一些股票为基金增值，也直接或间接支持以循环经济模式经营的环保型企业，从而推动循环经济的发展。
3、建立并完善循环经济担保机制
首先，在担保机构的组建上，应由具有独立法人资格的有关政府单位出资建立。实行政府担保制度，主要是由政府出资建立的信用担保机构，为循环经济企业和项目提供资金融通时的信用担保。其次，在担保运作过程中，循环经济担保机构在简化手续，提高效率的同时，应尽可能地减少政府行政干预，遵循市场规则，保证信用担保机构能够独立、自主地向符合贷款条件的循环经济中小企业提供担保，但也要尽可能地避免操作过程中的不规范行为。同时还要不断进行业务创新，提高担保的灵活性，即可提供一笔贷款的全部担保，也可对抵押不足的部分进行部分担保。最后，在相关政策上，循环经济担保机构应在国家的产业政策、财政政策、金融政策等宏观调控政策的引导下，吸引大商业银行、大公司、大财团的资金支持，允许以独资、合资、合作、外资等多种形式建立担保机构，不断充实循环经济担保机构的资金实力，充分发挥其担保职能，为循环经济的发展提供强有力的支持。
4、完善支持循环经济发展的银行绩效评价体系
支持循环经济的银行绩效评价体系的层次框架主要包括：第一，通过国家出台商业银行信贷政策，规定商业银行在发放商业贷款时，必须把节能降耗、资源循环利用、污染物排放等指标纳入贷款投资和风险评估体系。第二，要求商业银行设计开发绿色环保信贷产品，专门用于支持企业以“3r”为原则推行清洁生产节能降耗以及企业能源和资源的再利用为核心的循环经济生产转型，企业凭借生产经营项目的“绿色因素”获得专项绿色抵押贷款。第三，从信贷结构、营业收入与利润结构、费用结构着手，把支持循环经济的因素列入权重系数，并与商业银行的央行再贷款利率、银行准备金率等监管因素、支持循环经济的商业银行资金投入存在专业性强、风险管理难度大、管理成本高等因素结合起来，对支持循环经济的营业收入给予税收优惠倾斜，降低面对循环经济生产的资金经营成本。
总之，在当代全球经济中，金融作为各种生产要素和交易信息在全球范围内融通的载体，金融活动的独特运行规律及其有效支持，对于促进资源的优化配置和经济活动的顺利开展有着巨大的影响。循环经济的发展有赖于发达健全的绿色金融体系的支持，有绿色金融的服务驱动，必将推动循环经济快速稳步增长。
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最近的一次金融危机开始于2008年，2008年世界银行的《2009年全球经济展望》显示，2008年全球的GDP增长率为2.5%，2009年则回落到0.9%，远远低于2007年3.7%的增速。面对金融危机的巨大威胁，财政政策无疑是当前各国治理和应对危机最为有效的手段之一。我国先后出台了多项财政政策应对和治理金融危机，但是当前我国治理金融危机的财政政策的还有许多不足，具体表现在以下几个方面：
1.税收制度有待完善税收制度是保证国民经济正常运行的重要保障，倘若税收制度不健全，就容易导致企业的负担过重，最终致使政府税收减少或税收不足，具体体现在以下几方面：首先，企业所得税的优惠政策有待完善。就目前我国的税收制度而言，新办企业在一定程度上并没有对税收优惠政策起到实质性的作用，例如以新办的劳务服务公司为例，在其营业的第一年国家实行免税政策，但是在营业第一年新办服务公司很难实现盈利，因此就使得免税优惠政策难以发挥实质性作用。此外，我国在对企业实行免税优惠政策时，对其投资环保产业或项目的税收优惠政策相对较少，今后有待完善。其次，我国也需完善增值税设置。增值税是我国税收体系中的最大税种，但是我国自从设置增值税以来便伴随着重复课税问题，企业面对重复征税往往不堪重负。除此之外，我国出口退税政策的作用也未完全显现。当前除了禁止出口的商品或者援外出口商品，我国对其他出口商品一律实行零税率，但是在实际的操作中却将这些出口商品按照出口退税率进行计算，因此随着出口退税率的不断提升，我国要想实现出口商品整理零赋税的目标，可谓依然任重道远。
2.国债政策工具缺少有效性国债政策是国家财政政策的重要组成部分，国债政策工具的有效性如何直接影响到财政政策工具的作用，然而当前我国国债政策的有效性还有待进一步提高。首先，对于国债投资项目的管理有待完善。当前我国并未建立起一套完整的国债资金管理体系，对于国债资金的利用缺少监管机制的引导和制约，在国债投资项目中未建立起行之有效的决策体系，同时对项目执行也监管不力。其次，国债投资的乘数较低。我国国债投资侧重大规模项目和资金密集型项目，政府往往热衷于包揽基础设施建设等重大项目，使得国债投资的周期较长。此外，与大项目相比，国债投资对于劳动密集型产业或者中小规模的项目关注却不多，结果使得国债投资在促进居民消费方面效果不佳。
3.债务风险较大国家财政支出需要依据国债的发行量来反映债务依存度，其计算公式是“当年债务收入额/当年中央财政总支出×100%”。我国的国债是由中央财政负责发行、使用和控制的，而且中央财政的债务依存度有着较高的现实意义。因此，当我国的国债发行量较大时，债务的依存度就会过高，这就意味着财政支付需要依靠债务收入，于是这就会把财政置于一个极具风险性的位置之上，这样将对未来的发展构成威胁。例如审计署的资料显示，截至2010年底我国各地方政府的债务总额达到10.7万亿元，总额相当于国内生产总值GDP的27%，而且有的地区债务率超过了200%，这表明一些地方政府存在着严重的潜在风险。
二、完善治理金融危机的财政政策的建议
1.建立健全税收体系税收是国民经济的首要来源，要想完善治理金融危机的财政政策，首要的是健全税收体系。为此，国家首先可以适当调整企业所得税，充分发挥企业所得税的正向调节功能。对于新办企业和其他国内企业，国家可以实行合并内、外的税收方式，让国内的企业也可以享受到与外商投资企业同等的待遇，这一举措将有助于落实和统一税收优惠政策，而且在这种情况下，新办企业在执行减免税的规定后，就可以从收益的年度开始计算。此外，对于处于亏损状态的企业，国家也要让其享受到研发费用加计扣除政策的待遇。其次，国家也应适当延长亏损抵补的期限。我国应积极学习和借鉴西方在亏损抵补方面的相关做法，譬如当出现亏损的时候，要允许向前、后结转，这样可以延长向后结转的期限，还可以将纳税人出现的亏损抵完，将其当做年度经营利润的递补，也可以把它当做投资利润或者资本得利的递补。此外，国家还应该积极进行税收改革，革新原有税收政策，通过税收改革增加人民的收入，促使人们有更多的资金用于消费，从而扩大社会内需、拉动我国经济增长。
2.优化财政支出政策金融危机严重影响到经济的发展和人民的生活，我国要想应对和治理金融危机，需要优化财政支出政策。为此，国家首先要加大对农业的财政支出与投资，保证农业健康发展。农业是我国的基础性产业，保证农业可持续发展是应对和治理金融危机的重要前提，为此国家要将农业放到基础地位，适当增加对农民和农业的补贴，努力提升农村的现代化水平，全面推动农村改革，从而提高农业对金融危机的抵御能力，保证农业经济健康发展。其次，国家要加强对房地产行业的监管。房地产行业在某种程度上已绑架了我国的经济，据统计，2013年全国财政收入的30%来自于房地产行业，而地方财政收入的50%都源于房地产行业，此外2013年房地产行业的固定投资额更是占到了全国固定投资总额的1/4。当前我国的房价依然是居高不下，房地产市场的泡沫现象十分严重，依然盛行着“宁炒一座楼、不开一家厂”说法，因此相对于其他行业来说，房地产行业抵御金融危机的能力十分薄弱，一旦爆发金融危机后果不堪设想。因此国家要积极采取适度宽松的财政政策，加大廉租房、保障性住房的投入，以此来调节房地产行业的热度，降低我国的金融风险。
3.谨慎对待财政政策谨慎对待财政政策是有效治理和应对金融危机的关键。首先，我国要谨慎使用财政政策。通常情况下，在通货膨胀的时期国家需要采用紧缩性的财政政策，这将有助于增加税收、减少财政支出；而在紧急萧条时期或者在短期的需求调节中，国家可以采用扩张性的财政政策，这将有利于增加政府财政支出、促使经济复苏。其次，国家要将财政政策与货币政策综合运用。财政政策与金融政策的效应往往是相互补充的，因此国家要将两者综合运用，从而发挥其最大作用。譬如要实施积极的财政政策时，就要用宽松的货币政策作为辅助，这才有利于我国经济的平稳发展。而在调节货币政策与财政政策的实施总量时，通常情况下货币政策的总量所发挥的作用大于财政政策，但在特定情况下财政政策也可以满足调节总量，例如当经济萧条时，国家可采取减少税收、回购国债等政策来提高货币的供给量，刺激居民的消费。为此，国家要努力优化财政政策与货币政策的配合结构。
三、结语
(一)统一存款准备资金政策
统一存款准备资金政策导致的直接结果就是区域货币分布不均。对于经济落后的地区而言，其货币乘数较低，因此在统一存款准备资金政策的算法下落后地区非配到的资金远远落后于发达地区。缺少资金支持就无法进行当地招商引资以及各项基础建设，对经济落后地区而言无疑是雪上加霜。经济发达地区本就有能力进行自建，再加上大量的货币被分配到这里，其建设发展的空间被进一步扩大，此消彼长的建设方式不断拉大地区经济的不平衡。
(二)再贴现政策
就目前我国再贴现政策而言仍旧不够完善，使用的仍旧是相同的利率政策。因此在发展过程中具有明显的区域性。我国的票据难以实现不同地区的同化，很多时候难以发挥票据的一些基本功能，例如票据的融资功能等。票据市场的发展受到严重的阻碍，尤其是在一些经济发展比较落后的地区这种想象尤为明显。经济落后地区难以实现融资，经济建设以及市场发展受到阻碍，造成经济水平发展缓慢。
(三)金融机构分布不均
金融机构主要指银行（国有银行、地方银行、外资银行、信用社、政策性银行等），现实生活中可以发现，在东部发达地区银行遍布，银行种类多，数量也多。而在西部经济落后地区只能在一些大城市中心地带看到银行分布。金融机构的数量决定了当地的融资能力，由此可见，东部经济发达地区的融资能力明显高于西部地区，企业发展以及地区建设上的差异被进一步放大。通常情况下，股份制商业银行的主要职责就是给当地企业以及地区建设提供一定的资金支持，缺少银行的支持，对自建能力较弱的西部地区而言想要获得经济上的飞速发展明显不太实际。
二、促进区域经济发展的相关策略
(一)在经济落后区域建立金融组织体系
基于原先统一的金融政策造成经济水平的区域差异，为促进落后地区的经济建设必须针对性制定区域金融政策，以此带动落后区域的经济发展，缩小区域经济水平差异。重视经济落后地区的金融体系建设，加强政策性金融机构的构建，投入大量政策性资金。例如我国经济水平比较落后的西部地区，国家应该颁布区域性金融政策，首先明确当地政策性银行的首要职责。政策性银行的资金应该被主要应用与区域经济建设，包括西部地区的公共基础设施建设，政策性银行应该为地区预留相当一部分的建设资金共当地的区域建设，保证西部地区发展的基础资金。在西部地区建立专属于当地的金融机构，旨在为当地经济水平的发展提供资金服务。例如一些当地的开发银行或者投资金融机构，为当地经济发展进行融资，保证稳定的资金支持，加速当地经济发展。
(二)完善经济落后地区金融市场体系
落后区域的经济水平建设不仅要为当地建立专门的金融组织体系，还需要不断完善发展，组建统一的金融市场，以此带动当地市场经济水平的提高，促进当地经济水平的不断提升。东西部经济水平差异的出现原因之一就是金融市场的分割，在东部经济发展取得成效后国家有能力统一金融市场，以此带动西部地区的经济发展，降低东西部经济水平的差异。通过金融市场统一促进东部资金流入西部，在东部资金日益饱和的情况下实现资金在西部的有效利用。统一金融市场后还要在西部构建区域金融市场，提高当地金融市场的层次性，从而根据当地企业层次的不同为其提供相应的资金支持，加速当地经济建设。
(三)加强经济落后地区金融调控体系的构建
加强经济落后地区金融调控体系的构建有助于实现对区域经济的调控，在宏观上掌控经济发展的方向，有助于区域经济发展。中央加大对银行的宏观调控，有助于中央根据区域发展的市局需求分配资金。另外中央可以经济落后区域的利率、贴现率等进行宏观调控，以此促进经济落后区域的经济发展。另外在不同地区实行不同的存款准备资金政策，增加经济落后区域的货币分配量，保证其经济水平建设有一定的资金支持。例如我国目前可以根据地区的不同按照西部、中部、东部等实行不同的存款准备资金政策，加强西部以及中部地区建设。
三、结束语
一、西部大开发中的金融政策研究综述
目前人们对西部大开放金融政策的研究，主要集中在金融的作用程度认识；货币政策和信贷政策的倾斜问题；西部金融组织体系的构建；直接融资政策以及外资政策等方面。
(一)金融在西部大开发中发挥的作用程度认识
金融作为现代经济的核心，西部大开发战略的实施离不开金融业的大力推动。问题是金融究竟能起多大作用?人们主要有两种不同的观点。
1、金融支持处于主导性地位
马润平等人认为，“西部大开发是一项长期、复杂、巨大的系统工程，须有一个全方位、多层次的支持系统。在该体系中，金融支持处于主导性地位。”他们的理由是完善的金融支持体系可以拓宽西部开发资金供给的渠道，可以优化资金投向和经济结构调整等等。
2、金融支持不起主导作用
戴小平认为，金融支持西部大开发的主导作用这种提法是过分夸大金融作用，也忽视了金融的特性。在他看来，金融业在西部大开发中确实能起巨大的推动作用，但也有其局限性，原因是在西部大开发前期，由于投融资项目的长期性、非盈利性，商业性金融和外资大举投资内在动力不足，应以财政投资和政策性金融为主导；而在中后期西部投资环境改善后，商业性金融和外资才会发挥其资金融通的主导作用。除外，支持这种观点的还有中国人民银行兰州市中心支行有关课题组的一份研究报告。他们认为在肯定金融业支持西部开发作用的同时不能夸大了金融业的作用，原因是金融作用的发挥要与金融领域内外环境紧密相关，不对西部金融环境进行改革，金融将难以真正发挥对西部开发的支持作用。
(二)货币政策和信贷政策的倾斜问题
在分析西部地区经济金融落后的根本原因时，人们比较一致的看法是中央货币政策的统一性和西部地区差异性的矛盾所造成的。为了发展西部，不少人认为必须根据西部地区实际，实施特殊的金融政策，为此提出了货币政策和信贷政策的倾斜战略。如马润平等人认为：要推行有差别的货币政策，途径有：①实行有差别的存款准备金政策；②扩大再贴现和再贷款业务等。马洪波认为实行向西部倾斜的信贷政策其措施有；①降低西部存款准备金率；②东西部差别贷款利率；③提高西部地区商业银行分支行的贷存款比例等。和秀星等人认为，有效的倾斜性金融政策是一种资金、技术、人才等生产要素所不能替代的无形资源，它是金融杠杆撬动西部大开发的“支点”。他们提出的措施有：①按大区实行差别准备金政策；②适当提高西部利率浮动水平；③适当提高西部金融机构存贷款比例等；④提高呆帐准备金比例等。
在这股要求实施倾斜的货币信贷政策的强大呼声中，有人对此持不同意见。戴小平的观点认为：货币政策的倾斜受到很大限制，在一个国家不可能同时有着不同的货币政策，那将给中央银行监管带来很大困难。在他看来，货币政策因为主要是调控总需求，即使倾斜后对于结构调节的作用也不大。作者认为他所理解的货币政策的倾斜，应是体现在实施具体的优惠利率和约束性管制的节制等两个方面。
(三)西部大开发中的金融组织体系的构建
西部地区的金融机构到底是多还是少?人们看法不尽相同。张锖认为，“金融组织体系残缺不全，尤其是区域性商业银行缺位，是限制西部地区外部融资环境的一个主要因素。”她的根据是西部金融机构的网点密度与资产总量远落后于东部，提出的对策是适当降低金融机构的设立标准等。人行兰州市中心支行有关课题组的一份研究报告也谈到要对“机构准入政策进行创新，降低西部金融机构的市场准入条件。”可见，不少人的观点是认为西部地区的金融机构数量少了，为此提出通过降低西部地区金融机构设立的标准等措施来大力发展西部地区的金融组织体系。
而戴小平则认为，在构建金融组织体系之前，应明白西部需要怎样的金融机构。西部的金融组织体系目前是基本建立了，这时候过多增设网点，无异于自相残杀，引起恶性竞争，当务之急是增强西部现有金融机构的服务职能。他还认为没有必要专门设立西部开发银行，原因是三大全国性的政策性银行可以履行这一职责。
(四)直接融资政策
发展西部金融，通过金融机构融资，需要有一个比较完善的金融市场。目前西部普遍存在着金融市场不完善的问题，表现在资本市场和货币市场发展的滞后。但许多人提出的直接融资政策中关注更多的是西部资本市场怎么发展。和秀星等人认为“应放宽直接融资的政策限制，促进西部资本市场的发展。”人行重庆营业部一个课题组关于西部大开发中金融政策的建议之一是发展和完善资本市场。张方等人对于直接融资政策的建议有两个方面：一是资本市场的培育完善；二是设立西部开发基金。他们提出的措施有对西部企业上市给予倾斜和优先；在西部建立第二层次的证交所；在西部发行区域性债券等。
戴小平却是从一个比较广阔的视角来谈直接融资政策。他的观点可以概括为两个内容：一是在发展资本市场的同时不应忽视货币市场的发展。理由是资本市场主要是解决长期资本的融通问题，货币市场主要是解决短期资金的融通。两种市场对西部的发展都具有重要意义。二是在发展资本市场时，应找准切入点，股票上市只是手段，而不能成为目的，更不能为上市而刻意破坏规则；在重视股票市场的同时注意发展债券和投资基金的市场。此外，吴跃云等人在论及货币政策融入西部大开发的难点时，谈到的一点是西部金融市场发育不完善。他们主要是从西部货币市场的不完善来说明。这从一个侧面反映出西部地区发展货币市场的迫切性和必要性。
(五)对外资(FDI)的政策
西部大开发必须采取各种政策，以多元化方式提供多种渠道吸引外资参与开发建设，其中灵活的金融政策对吸引外资金融机构在西部设点等具有重要意义。在外资政策的建议方面，人行重庆营业部课题组认为：实行外资银行国民待遇，吸引外资金融机构来西部设立分支机构。马洪波认为：要加大西部利用外资力度，必须从基于规制的政策来吸引外资，那些对外资金融机构带有歧视性的政策法规和不合理的行为必须及时清除。张锖对外资政策提出如下看法：在间接利用外资方面，可考虑在西部地区率先放宽外资银行的经营范围(首先是人民币经营种类的放开)；逐步推行所谓“同步设点”政策，即要求已在我国设立分支机构的外国金融机构，今后如要在东部增设分支机构时，必须相应的在西部设立分支机构等。
简言之，人们关于外资政策的看法可以归纳为两点：其一是为了吸引境外金融机构在西部设点，必须实行国民待遇原则，以创造一个良好的金融外部环境；其二是可以通过西部金融体系的对外开放政策来吸引外资。
二、制定西部大开发中的金融政策应注意处理好的几个关系
从有关西部大开发中金融政策研究的综述可以看出，当前关于这个领域的研究进程。总结分析各方的观点，笔者得到的启示是，在制定西部大开发中的金融政策时应注意处理好如下几对关系，这些关系理顺了，才能更好地设计，出现实可行的金融政策。
(一)增长与稳定关系
金融业遵循的最高原则之一是稳健经营，因此货币政策的目标是在稳定币值基础上促进经济增长。在促进西部大开发的金融政策设计过程中，应注意处理好鼓励金融投；资西部大开发与维护金融业稳健经营原则之间的关系。当前有的金融政策主张很有创新力度，但如果执行起来，其结果可能仅仅是在鼓励金融机构的冒险精神，与中央银行维护金融的稳健经营基本职责相违背。如适当降低西部企业贷款条件、降低西部设立金融机构的条件等。金融业一旦置于稳健经营原则于不顾，大肆投资放贷，金融泡沫也就为期不远，到时不仅造成巨大金融风险，还影响了西部大开发的进程。所以制定金融政策时，必须正确处理好西部发展与金融稳定的关系。
(二)政策创新与维护关系
西部情况的差异性和西部大开发的紧迫性需要金融政策的创新思维，这是非常正确的。但我们在强调金融政策创新的同时，应注意以下几个方面：①金融创新本质上属于一种市场行为，而不仅仅是由政府政策就可以推动的结果。金融创新是在经济、技术、市场需求等外部环境都比较发达的情况下产生的，我们在对金融政策进行创新时，应遵循金融创新的这种特性。政府行为不是万能的，政府失败论是客观事实。所以在研究金融政策时，正确处理好政府与市场的关系是十分必要的：政府的金融政策不应过多地于预金融活动主体的自主经营活动，而主要以市场取向为主。有人提出的“同步设点”等措施实质上是强调·以政策的硬性规定(行政干预)来“迫使”外资金融机构来西部设点，政府与市场的关系没有理顺，该政策可行性值得怀疑。②在对金融政策进行创新时，应该是在总结、吸收已有的政策取得的成果基础上的创新，不应前后矛盾。如有人主张的降低西部地区金融机构的法定准备金率措施，“如果硬要实行，则会否定商业银行一级法人体制改革成果，回到原有的以各地分行各自为政的混乱局面。”③相关金融政策的创新应自觉维护公平竞争的秩序。如倾斜性的金融政策旨在消除东西部存在的政策不公平现象，具有合理性，但应注意的是，在消除旧有的不公平的同时不应该又造成一种新的不公平产生。这是维护公平竞争的市场经济秩序的需要，也是公共政策的属性之一，因为实现公平是公共政策要寻求的目标之一。有的金融政策主张在消除已有的不公平同时无意中造成新的不公平，并不符合公平竞争的原则，这是在进行金融政策创新时应加以避免的，如，降低西部法定准备金率等。
(三)国家金融政策的统一性与地区性差异的关系
当前西部地区的金融落后是由国家金融政策的统一性和西部地区差异性的矛盾所造成的。我国长期以来实行的金融政策属于“一刀切”做法，这种做法忽视西部经济金融落后的实际以及对统一性政策给西部经济金融带来的负面影响估计不足。为了改变这种状况，许多入主张实行倾斜性的区域金融政策。该政策强调了地区的差异性和特殊性，其一系列政策主张的本质是通过政策手段在抑制本地区资源和要素的不断流动的同时吸引外来资金的投资。笔者认为，区域性金融政策的提出同样没有很好地处理国家金融政策的统一性与地区性差异关系。因为该政策的实质是借助于人为力量将地区市场与全国统一的市场割裂开来，在当前经济金融全球化、一体化潮流面前显得不是很合适宜。况且，这种区域性金融政策的存在也会给中央银行的监管带来困难。“原则上，为了区域发展目标，货币政策可以区域化，但由于货币系统的高度一体化，这样做实际上是很困难的。因此，货币政策是较少用于区域目的的。”所以，该政策的现实性让人怀疑。人们在研究金融政策时需要从系统论观点出发，同时考虑金融政策的一般要求(统一性)与地区现实存在问题，协调好金融政策的统一性与地区性差异之间的关系，以便制定出行之有效的金融政策。
(四)放松管制与加强监管的关系
针对当前西部地区经济金融滞后的状况，许多人提出的金融政策之一就是放松对西部金融机构相关标准的要求，希望以此帮助西部地区金融业尽快发展起来。如，降低西部地区的法定准备金率、适当降低再贷款条件、降低设立金融机构的条件等措施。人们可能对倾斜性的西部金融政策实施效果寄予了过高的希望。实际上，西部地区经济金融的问题，不仅仅是资金短缺的问题，金融外部环境的不完善则是更深层次的方面。西部地区还属欠发达地区，本地区在经济体制和经济结构方面存在的突出问题造成地区经济效益普遍较低，投资环境不佳，可投资的有前景的项目不多，银行贷款回收、资产治理和风险问题因而也变得突出。这种状况下如果再降低有关标准，而不同时强调进行有效的金融监管，那么可能的结果是一些并不符合条件的金融机构一哄而上，为了生存势必恶性竞争，导致的后果将是严重的。国家开发银行行长陈元就认为：“在西部开发中，应始终强调投资质量和防范金融风险。”所以，金融当局不可能对西部金融机构一放了事，与此同时强化金融监管也是十分必要的。从政策科学的角度讲，一项政策的周期包含制定—执行—评估—监控—终结等环节，其中监控环节对于及时矫正政策偏差、保证政策的有效执行具有重要的作用。因此，金融监管措施是一项金融政策的重要环节，在强调对西部地区的金融机构适当放松管制的同时，强化金融当局对其相关金融政策进行监控是其职责所在。总之，放松管制必须与强化监管紧密结合在一起。
关键词：政策性金融；商业性金融；金融体系
文章编号：1003－4625(2008)02－0011－05 中图分类号：F830.31 文献标识码：A
一、政策性金融学的提出
政策性金融(Poliey-oriented Finance，POF)与商业性金融是现代金融体系中相互对称、平行、并列和互补的两大基本金融中介。目前，中国的政策性金融已处于改革与发展的关键时刻和历史转折点，无论是从理论上还是在实践中，都有许多基本而重大的问题亟待拨乱反正、整顿梳理。而创建政策性金融学科，重新认识、界定和全面深入地研究科学的政策性金融理论，并据此确立政策性银行的职能定位和深化政策性银行改革，重构或再构造中国的政策性金融体制，从而按科学发展观实现政策性金融可持续发展，已经势在必行。
古今中外，政策性金融的实践活动一直持续和延伸着。政策性金融与商业性金融的共生共存，不仅是一个自然历史规律，也是一个必然的经济金融规律，有着一般的经济金融理论基础和现实意义，具有深刻的基本经济学和金融学含义。金融史专家孔祥毅教授认为(2003)，一部金融史就是商品经济发展且受市场规律支配的历史，也是政府干预的历史。政策性金融作为政府适度介入和干预的一种有效手段，在金融发展的历史长河中十分悠久。据史料记载(宋则行、樊亢，1993)，国外最早出现的政策性银行，可能是1462年在意大利帕鲁奇亚市开业的第一家由政府低利向穷人贷款的“公立银行”(monti dipieta)。但真正开始引人注目是在20世纪40-60年代，即二战后政策性金融机构在世界范围内蓬勃兴起，被称为政策性金融发展的“黄金时期”。1997年的亚洲金融危机发生以后，政策性金融的作用再度为人们所认识和重视。不仅遭受危机的国家政府再次要求政策性银行发挥重要作用，重整本国经济，而且在国际上，世界银行和亚洲开发银行等国际政策性金融机构也在发挥作用，援助和拯救发生金融危机的国家。与此同时，一些处在经济转轨时期的国家纷纷要求组建政策性金融机构，他们相信，无论是在工业化时期还是在经济转轨时期，政策性金融都与经济发展直接相连。目前，世界各国、尤其是每一个发展中国家，几乎都建立了不同类型的政策性银行或非银行政策性金融机构，有的国家，如日本、美国、法国、印度、巴西等，甚至设有若干家不同类型的政策性金融机构。
在我国，早在先秦时期，就出现了办理政府信用业务、也就是办理政策性金融业务的机构“泉府”，经营政策性“赊贷”业务。泉府也可以说是我国政策性金融最早的组织形式。此后的一两千年来，中国的政策性金融一直以各种形式、在不同的历史时期存在着而从未间断过。传统计划经济体制下的政策性金融，则是一种不规范的“超政策性银行业务”(白钦先，1999)。1994年，随着三大政策性银行的组建，政策性金融业务逐步从各类金融机构或政府部门中分离分立出来，中国的政策性金融进入了机构专营的新的历史发展时期。13年来，尽管目前我国政策性金融发展的还不是很充分，但我国的政策性银行在贯彻落实政府的产业政策、区域政策、“三农”政策、对外政治经济政策等方面，为国家的经济改革和发展做出了有目共睹的业绩。然而，近年来，由于一些人和机构出于自己的局部利益需要，刻意或故意曲解科学的政策性金融理论，误导了有关决策部门，不仅造成政策层面的混乱，而且导致政策性金融的结构性失衡。主要表现在立法失衡(政策性金融立法严重滞后)、监督失衡(政策性金融机构监督及绩效评价体系缺失)、区域失衡(欠发达地区政策性金融缺位)、产业失衡(农业政策性金融功能错位)、机构失衡(在住房、存款保险等领域有待建立必要的政策性金融机构)，以及政策性银行的业务行为缺位和越位并存等，影响了政策性金融的可持续发展，也使得决策层不得不做出深化政策性银行改革的政策主张。另外，有的政策性银行，做的主要是政策性金融业务，中央及国家金融监管部门也早已明确其为政策性银行，但在理论上却不明确承认自己是政策性金融机构(曾康霖，2004)。所以，建立健全政策性金融学科理论体系，深入系统地研究政策性金融科学理论，以更好地规范和指导我国政策性金融的实践活动，则具有迫切的现实针对性。
在政策性金融理论研究方面，国内外许多专家学者从多种视角进行了一些探索。其中，作为政策性金融学科及理论研究的开创者和中国政策性金融机构首倡者的白钦先教授做出了突出的贡献。自20世纪80年代初以来，白钦先(1999)在诸多相关系列性研究成果中，比较系统地研究了政策性金融的内涵、六大特有功能和理论依据，将政策性金融提到基本经济学金融学基础理论的高度，揭示了其深刻的经济学和金融学含义，并明确提出了在金融体系中，政策性金融与商业性金融是相互对称、平行和并列的两大金融族类。曾康霖(2004)认为，按科学发展观审视我国金融事业的发展，需要多元化的金融制度安排。现阶段我国金融制度需要四类金融，即商业性金融、政策性金融、互金融和扶贫性金融。郭刚(2002)从财政学与金融学相结合的视角并以准公共产品为重要切入口，探讨了政策性金融若干基础性的理论问题。谭庆华(2005)基于金融功能观，分析了政策性金融功能的实现机制。国家开发银行提出的开发性金融理论(2004)，虽然没有明确而全面地界分开发性金融的概念，但也是对政策性金融理论的深化和发展。在国外，一般认为政策性金融是弥补市场经济缺陷的需要而必然产生和发展的(Gary ClydeHuPnauer&Rita M.Rodriguez，2001)。W.G.谢波德(W.G.Shephard,1975)从产业组织论的角度分析了在金融业寡占的情况下，设立政策性银行可以提高金融业的整体效率。在当今世界各国政策性金融改革发展的浪潮中，许多知名的政策性金融机构仍然一如既往地声称并坚持其政策性金融的本质属性(KDB，2004)。目前，日本政府也要求改组后的新的政策性金融机构，必须树立鲜明的政策性金融的旗帜，充分发挥其先导性作用(张舒英，2007)。
国内外对政策性金融概念也有不同的表述，对政策性金融也有多种称谓，如国家金融、政府金融、制度金融、特殊金融、财政投融资等(白钦先，1999)。这种多称谓、不确定性和不规范性表明，各国对这一领域尚缺乏系统的全面的研究。笔者认为，政策性金融质的规定性，应该是指在一国政府的支持
和鼓励下，以金融资源配置的社会合理性为目标，以政府政策性扶植的强位弱势产业、强位弱势地区、强位弱势领域、强位弱势群体为金融支持对象，以优惠的存贷款利率或信贷、保险(担保)的优先可得性及有偿性为条件，在专门法律的保障和规范下而进行的一种特殊性资金融通行为。这里，所谓的“强位”，是指关乎国计民生而需政策性金融扶植的产业、地区、领域和群体，在世界各国或地区经济和社会发展中具有特殊战略性的重要地位；所谓“弱势”，是指这些政策性融资对象由于自身的和历史的种种原因，造成其在市场经济条件下、在激烈的市场竞争中始终处于劣势和特别弱势的状态。所以，对强位弱势的产业、地区、领域和群体的金融支持，既符合并执行了政府的产业政策、区域发展政策、外经外贸政策和社会发展政策等宏观调控政策，也是政策性金融的“政策性”的集中体现和主要标志。作为一种制度，政策性金融业务的经营主体有多种方式，既可以由专门组建的政策性金融机构独立经营，也可以通过公开招标，委托其他金融机构兼营。国内外的相关实践证明，采取政策性金融机构专营政策性业务，效果会更好(王伟，2006)。
总之，目前学术界对科学的政策性金融理论研究，缺乏整体性、全面性、系统性、深入性的探究，也没有从一个学科发展的理论高度，系统地构筑政策性金融理论体系和学科架构。理论要联系实际，但理论更要超前于实践，未雨绸缪，以体现理论对实践的引导性、指导性作用，避免在改革发展中出现头痛医头、脚痛医脚及亡羊补牢等方法论上的失误。因此，在我国建立和完善有中国特色的政策性金融理论体系，促进政策性金融学科建设和发展，已经迫在眉睫、刻不容缓。
二、政策性金融学的研究对象及任务
根据以金融资源论为基础的金融可持续发展理论(白钦先，1998)，作为政策性金融学研究对象的政策性金融资源，包含着基础性核心金融资源、实体性中间金融资源和整体功能性高层金融资源三个层次的内容。
第一，从基础性核心政策性金融资源来看，政策性金融学研究政策性货币资本或资金量的高效筹集、融通和合理分配、利用。融资的高效性，体现于资金来源的充足性、优惠性、可得性和稳定性，这是政策性金融机构赖以发挥其功能作用的前提和基础。微观层次或基础层次上政策性金融资源的合理配置，集中体现于对需要政府政策性扶植的强位弱势产业、弱势地区、弱势领域和弱势群体，按照信用原则和特殊的金融规则提供贷款、保险、担保和投融资服务。
第二，从实体性中间政策性金融资源来看，政策性金融学研究政策性金融组织体系和金融工具体系两大类，大体上与戈德史密斯(1969)所称的金融结构相一致。作为政策性金融制度形式的政策性金融机构，是政策性金融资源配置的宏观主体，实现的是资源配置的宏观社会合理性目标。所谓政策性金融机构，是指由一国政府或政府机构发起、出资创立、参股、保证或扶植的，不以利润最大化为其经营目标(但并非不盈利)，以国家信用为基础，按照特殊的金融规则(如非主动竞争性盈利规则等)运作，专门为贯彻、配合政府特定社会经济政策或意图，在法律限定的业务领域内直接或间接地从事某种特殊政策性投融资活动，从而充当政府发展经济、促进社会发展稳定、进行宏观经济调节管理工具的金融中介机构。
发挥政策性金融对经济发展的积极推动作用，要求实体性中间政策性金融资源保持一个合理的结构。这体现于对商业性金融资源没有或很少涉足配置的落后地区和领域，应及时建立健全政策性金融机构。李扬(2006)在“政策性银行改革与转型国际研讨会”上指出，目前中国最该有政策性金融机构的地方却没有政策性金融机构，比如住房领域，就应当有政策性金融机构。同时，政策性金融机构也要在金融工具和金融产品创新方面突出特色，引领金融创新的浪潮。在这方面，如出自法国进出口政策性金融机构的“混合贷款”和“网上信用评级”业务，就是在商业性金融领域绝无仅有的金融创新。我国的政策性银行也是国内率先引进现金流量表的，体现出政策性金融应该具有的超前诱导性特有功能。
第三，整体功能性高层政策性金融资源，是政策性货币资金运动与金融体系、政策性金融体系各组成部分之间相互作用、相互影响的结果。如果说上述两个层面的政策性金融资源是政策性金融资源的“硬件”，那么政策性金融整体则为政策性金融资源的“软件”。政策性金融功能的优化和健全越来越成为经济发展和金融发展的重要方面。政策性金融主要是针对商业性金融功能作用的不足和缺陷而发挥自身特有的功能，特别是对商业性金融的首倡诱导与虹吸扩张。通过功能互补来提高金融的总体功能效应，强化整体功能性高层金融资源合理开发和利用的效能。当前，我国应该尽快建立健全独立的政策性金融法律法规体系，因为良好的金融法律生态环境是维系政策性金融与商业性金融二者协调有序运作的基石和可靠保障。
政策性金融学的研究对象与政策性金融学的任务有着密切的关系。政策性金融学的对象制约着政策性金融学的任务，政策性金融学的任务实现着政策性金融学对象的要求。政策性金融学的任务，就是揭示政策性金融这一宏观现象的产生、发展及运动的规律。具体地说，政策性金融学任务的内容主要包括：(1)揭示政策性金融质的规定性，划清政策性金融与商业性金融的界限，阐明政策性金融与其相近学科的关系。(2)揭示政策性金融的产牛、确立和发展的客观条件和理论根基，阐明政策性金融活动的基本原理，明确政策性金融活动的基本规则。(3)阐明政策性金融资源配置的结构规律和内在矛盾，为正确处理政策性金融业内部关系提供理论指导。(4)阐明政策性金融与政府及国民经济中相关部门之间的关系，明确政策性金融在国民经济中的特殊地位和作用。(5)揭示政策性金融资源配置的一般规律在其业务经营中的体现，为制定和调整金融产业政策，促进政策性金融的可持续发展提供理论依据。
三、政策性金融学的研究内容：POF-SFE框架
下面，借鉴金融效率研究的SFE方法(沈军，2006；白钦先等，2007)，把政策性金融学的研究内容整合在政策性金融结构(Policy-oriented FinanceStructure)、政策性金融功能(Policy-oriented FinanceFunction)与政策性金融效率(Policy-oriented Fi，nance Efficiency)(简称POF-SFE框架)的系统视角内进行一般分析。
(一)政策性金融功能是政策性金融学研究的基轴
政策性金融功能是联结政策性金融与经济发展和金融发展的关节点，也是联结政策性金融结构与政策性金融效率的桥梁。任何金融体系的主要功能，都是为了在一个不确定的环境中，帮助不同的地区
或国家在不同的时间配置和使用经济资源。金融机构的形式、监管机构的形式都应该基于功能观点进行重新整合。(D.B.Crane,R.Merton,Z.Bodie,etc.,1995)基于功能观视角分析金融中介，不仅是金融分析范式的重大转换，也是研究政策性金融的理论根基。金融功能不仅包括一般金融功能和商业性金融功能，而且也包括政策性金融的特有功能。不同类别的金融功能既相互对立、又有机统一于金融总体功能之中而相得益彰，而金融总体功能的优化和健全也越来越成为经济发展的重要方面。否则，对金融功能的研究将会是不全面、不完整的，对金融理论的认识也将是片面的，对金融实践也是有害无益的。所以，我们应该首先从理论上重视对政策性金融特有功能或个的研究。只有首先深入系统地研究政策性金融的基本功能、核心功能和衍生功能，也才能更好地认识政策性金融，从而进一步探究政策性金融功能的实现机制和政策路径。当然，与功能有正相关与负相关一样，政策性金融功能也有正功能(显功能)与负功能(隐功能、反功能)之分。其正功能体现在适度的、优化的政策性金融结构，从而可以促进金融发展和经济发展；负功能则会延滞金融发展，进而延滞经济发展。
(二)政策性金融结构是政策性金融学研究的主体
政策性金融结构是政策性金融体系功能的主要体现，不同国家和地区政策性金融体系的区别也主要是表现在其政策性金融结构之间的差异方面。政策性金融结构作为衡量各国和一国不同地区政策性金融发展最直观的外在表现形式，自然也就成为政策性金融学研究的主体。自从美国著名的金融学家戈德史密斯最早提出“金融结构”这一概念以来，国内外经济金融学者对金融结构理论进行了广泛的考察和分析，也提出了不同的金融结构观。在此基础上，本文所指的政策性金融结构，是政策性金融相关要素的组成、相互关系及其量的比例。政策性金融相关要素具有高度的多样性、复杂性与层次性。例如，国内政策性金融与国际政策性金融、地方政策性金融与国家政策性金融、商业性金融与政策性金融、政策性银行金融与非政策性银行金融、政策性金融机构与政策性金融工具、政策性金融机构与金融市场、政策性金融资产与政策性金融负债、政策性金融负债中政府融资与市场融资、政策性金融与经济发展、政策性金融功能与金融发展、政策性金融理论发展与政策性金融发展……都是政策性金融的相关要素。它们之间可以有太多的排列与组合，都可以形成一种这样或那样的关系；许多可计量的政策性金融要素，还可以在此基础上形成量的比例或比率(如政策性金融相关率PFIR等)，从而形成一种政策性金融结构。
(三)政策性金融效率是政策性金融学研究的归宿
金融效率是一个全球性论题，也是金融基础理论中亟待深入探讨的重大课题。政策性金融效率问题也应该成为政策性金融理论研究的出发点和落脚点。既然政策性金融是一种资源、一种稀缺而特殊的国家战略资源或政府资源，那么政策性金融效率即为政策性金融资源配置效率。政策性金融效率是政策性金融正功能的直观体现，能够比较好地兼顾公平与效率原则的有机统一。因为，一方面，政策性金融支持的是强位弱势产业、弱势地区、弱势领域和弱势群体，体现了社会的公平合理性要求。这也可以说是政策性金融资源配置的宏观效率。另一方面，政策性金融活动严格遵循信用的有偿性原则和特殊的金融规则，体现了一种金融资源有效配置的效率性目标。这也可以说是政策性金融资源配置的微观效率。所以，政策性金融效率包含了宏观与微观两个层面的效率。同时，政策性金融效率也是政策性金融质性发展与量性增长的有机统一。这种质性发展实际上是指在“六大协调均衡”基础上的政策性金融可持续发展(白钦先、王伟，2004)，而政策性金融的可持续发展与科学发展观也具有内在的统一性；量性增长则体现了以虹吸诱导为导向的政策性金融与商业性金融协调发展的量的比例关系。
四、政策性金融学的学科体系结构
政策性金融学的学科理论体系，可以从不同的视角进行分析和创建。这里，从基础理论、机构运作和国际借鉴三个层面来进行构建。如图所示。
第一部分为基础理论篇，分别论述政策性金融质的规定性，政策性金融外延与政策性保险，政策性金融与商业性金融的区别与联系，政策性金融与开发性金融的理论辨析，政策性金融机构含义及特征；政策性金融历史演进探源，制度变迁理论与政策性金融演进的自然历史规律，国内外政策性金融的产生与发展，中国政策性金融制度的永恒性与现实性；政策性金融的理论根基，包括市场失灵理论、资源配置理论、公共产品理论、不完全竞争市场理论、政府与市场关系理论，以及政策性金融的基本经济学和金融学含义；金融功能观与金融范式理论，基于市场原则的政策性金融功能观，政策性金融的主导性核心功能，政策性金融功能的实现机制；产权理论与政策性金融治理模式，政策性金融立法特征及内容，政策性金融监督机制与权力结构，中国政策性金融立法的实证分析，中国政策性金融治理结构的完善；政策性金融机构外部关系，包括政策性金融机构与政府及其相关部门的关系、与其他金融机构的关系、与其客户的关系，以及政策性金融机构相互之间的关系。
