论文摘要：基于我国城镇垃圾处理的现状和当前垃圾处理产业化发展面临的问题，作者提出了城镇垃圾处理产业化发展分两阶段的进程模式——首先完成初步产业化，进而实现全面产业化。初步产业化的核心是企业化，全面产业化即将垃圾处理全面融入市场。文章分析了初步产业化阶段的主要任务。即进行城镇垃圾管理体制改革，以及完成单位转制、实行经济核算、合理组织生产、建立和完善相应的法规。文章指出：初步产业化是全面产业化的前提和先决条件。
1产业化发展的必然性
随着我国城市化进程的加快和居民消费水平的提高，城镇生活垃圾产量与el俱增，现已达到年产1．35亿吨，且每年以8％的速度增长。由于产生量远大于清运量和无害化处理量，致使我国城市垃圾历史累计积存量高达70多亿吨，侵占土地面积多达50多万亩，超过70％的城市处于垃圾包围之中，有1／4的城市已无适合场所堆放垃圾而不得不向周边乡村延伸。如此之多的垃圾废弃在环境中，污染环境，造成资源浪费与短缺。
在我国实施环境可持续发展战略后，环境保护和环境资源的有效利用愈加成为政府工作的重要议程。“十一五”规划草案纲要中提出了8项政府必须实现、必须完成的约束性指标，其中4个与资源环境直接有关。如何解决城镇垃圾污染问题是各级政府面临的重大环保课题。
自20世纪80年代起，我国提出了生活垃圾处理减量化、资源化、无害化的管理原则和发展目标，垃圾处理历经了从简易堆放到卫生填埋，从单一填埋到兼有堆肥、焚烧的多种工艺技术，从末端处置到源头减量及全过程控制性管理的渐进发展过程。无论是垃圾处理基础设施建设规模与质量，还是行业管理水平都有了很大提高。但是，城镇垃圾处理长期以来作为公益事业由政府独力承担，存在起步晚、起点低、底子薄、欠债多的现实情况。目前，垃圾产生量巨大且急剧增加与垃圾处理设施严重不足以及资金严重匮乏的矛盾非常突出。随着市场经济的不断深入发展，原有的城镇垃圾处理与管理体制已不能适应要求。为此，我国提出了城镇垃圾处理产业化发展战略。
2“垃圾处理产业化及市场化”
“垃圾处理的市场化”即指建立多元化、社会化的垃圾处理产业的投、融资体系，打破传统的、单一的政府投资体制和投资方式，实现垃圾处理产业投资主体、投资方式及资金形式的多元化；并将垃圾清扫／保洁、收集、运输／转运、处理处置各环节的生产作业融人市场。
“垃圾处理产业化”即是指在市场化条件下进行城镇垃圾处理与管理，使垃圾处理规范化、规模化，成为国民经济体系中环境保护行业的分支产业。“垃圾处理产业化”包括将垃圾处理的“事企分离”、成本核算、处理收费、设施规模化、设备成套化等一系列工作，以及建立和完善相应的政策、法规、经济、技术支持体系。
“垃圾处理产业化”具有产业化的共性，还有其特定的内涵。由于垃圾处理具有社会公益性、经济外部性等特性。以及长期以来我国的城镇垃圾处理属事业性质。一直由政府承担的现实情况，所以我国城镇垃圾处理要产业化是一个渐进的过程，并且要有相应的支持体系和保证条件。
3当前城镇垃圾处理产业化现状
3．1我国城镇垃圾处理产业化的发展现状
近年来，在国家提出了垃圾处理产业化的策略后，大部分省市先后进行了生活垃圾处理产业化实践。福建率先制定了省级垃圾处理产业化政策，并采用bot模式在龙岩市和石狮市、晋江市先后建成垃圾卫生填埋场和焚烧发电厂；广东省中山市建立三大组团垃圾综合处理基地，采用bot模式建成垃圾焚烧发电厂，并首创水消费系数法收缴垃圾处理费取得了成功。很多城市开始启动了收取垃圾处置费以及为垃圾处理产业化所作的配套工作。
3．2当前城镇垃圾处理产业化面临的问题
首先，是体制本身的问题。我国城镇垃圾处理在很长时间里始终保持着计划经济体制下政府投资、建设、运营管理的一竿子插到底管理模式，政企不分、事企不分、责权不分。因此，在多数城市，垃圾处理产业化的认知度还很低，推行产业化的条件并不完全。许多地方城镇垃圾处理还是由政府承担的“事业”或处于由事业单位向企业转制的过渡阶段，管理不规范，尚未建立系统的生产作业体系和缺乏完整的经济核算制度。
其次，是经济环境的问题。已有垃圾处理产业总规模偏小，大部分企业缺乏规模效益，技术含量较低，产品质量不高，产品标准化、系统化、成套化程度不高，难以适应市场经济发展的需求。
再者，缺乏系统的支持、配套。部分已实施的垃圾处理产业化项目中存在生产环节不能相互衔接和配合等问题。由此导致了生产过程的不连续，使基础设施、设备、人力资源等不能得到有效利用，降低了企业的经济效益。
第四，政策、法规体系有待进一步完善。近几年，我国已明显强化了环境污染的立法和政策导向，如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的修订和《城市垃圾处理及污染控制技术政策》等的出台。2oo2年国家发改委、财政部、建设部和环保总局联合发出《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》，各地也陆续出台了一些相应的政策。但是目前尚未建立完整的垃圾处理法规体系和财政、税收、建设、工商、环保等方面的配套专项政策，垃圾处理市场的准入和运行机制还不完善。
4城镇垃圾处理产业化发展“两阶段”进程模式
尽管城镇垃圾处理产业化具有十分重要的意义，但是基于我国国情、垃圾处理现状和推行产业化的内外部条件来看，我国城镇垃圾处理产业化不可能一蹴而就，应该在“两阶段”的进程模式下，循序渐进、稳步拓展。
(1)初步产业化阶段。初步产业化的核心是企业化，此阶段的主要任务是进行城镇垃圾管理体制改革，完成单位转制、实行经济核算、合理组织生产、推行垃圾处理收费，出台和完善相应的政策、法规。
(2)全面产业化阶段。全面产业化即将垃圾处理全面融入市场并形成规模和市场，包括垃圾处理基础设施建设投融资社会化、国际化，以及建设过程全面实行项目资本金制、项目法人制、招标投标制、合同管理制等；垃圾清扫／保洁、运输／转运、处理／处置等生产作业环节完全社会化和特许经营制；垃圾处理机械设备成套化、系列化；全面实施垃圾处理费收缴制度；强化政府的行业管理力度和对垃圾处理系统运营的监管，尤其是无害化处理能力和环境质量的监控。
对于我国大部分城市而言，近期内仍将以垃圾处理的初步产业化作为重点。本文对全面产业化阶段暂不作分析。
5初步产业化阶段的主要任务
5．1完成单位转制，形成独立经济实体
在初步产业化阶段，首当其冲的任务是将城镇垃圾处理事业单位改制为企业，实现角色与地位的转换。这是实施垃圾处理产业化的必要条件和首要条件。
5．2完善内部条件，增强自身实力
(1)实行经济核算。经济核算是企业有计划地管理经济的基本手段，实行经济核算是企业进行市场化运作的重要前提。通过经济核算，可以使企业和和全体职工及时地了解生产运营的经济效果，调动企业和职工的积极性；可以提高生产的质量和效率，减少消耗，降低成本，增加经济效益；通过经济核算，还可以揭露企业在生产经营中的矛盾和问题，促进企业不断改进生产、改善技术，全面提高企业管理水平。
(2)适当扩大垃圾处理规模，合理组织生产过程。适当扩大处理规模，有利于引进先进的设备和垃圾处理技术，降低单位处理费用，进行专业化分工，提高垃圾处理产业的经济效益。合理组织生产过程，要确保垃圾处理过程在时间上紧密衔接，避免或减少停顿和等待时间；对生产过程的各个阶段、各个工序实行平行作业；在人员、设备等的配置上，要保持合理的比例关系；不出现停顿怠工和突击赶工的现象，生产人员和设施都处于均匀负荷状态。
(3)加强专业技术队伍的建设。垃圾处理企业的专业技术队伍主要包括三类专业技术人员。
①工程技术人员：作为新兴产业，垃圾处理具有工艺技术类别多、学科门类交叉和专业知识补充、更新快的特点，因此，与其他行业相比，工程技术人员更显匮乏。
②经济核算人员：由于长期以来在计划经济体制下按事业单位运作，因而绝大多数单位都缺乏经济核算人员，更没有完整的经济核算队伍。
③垃圾处理系统的过程的复杂性和处理工艺的多样化决定了对垃圾处理管理人员素质的高要求—专业知识面宽，协调能力强。
实际上，诸如项目策划、施工组织、工程监理等其他各方面同样缺乏具备垃圾处理知识的专业技术人员。
5．3健全支持体系，完善外部条件
(1)出台相关的政策、法规。在垃圾处理产业化发展进程中，政府的政策、法规的支持是至关重要的。在当前垃圾处理产业化环境还不理想的情况下，政府应着力建立和完善城市垃圾处理的政策、法规体系，针对垃圾处理的全过程制定专门的法律法规，进一步明确城市垃圾处理的主体、责任、权力和范围，综合运用法律的、行政的、经济的、技术的、宣教的多种手段，通过依法行政、科学行政，推进垃圾处理的法制化、规范化；加大力度完善对垃圾处理产业在财政、税收、建设、工商、环保技术等各方面配套支持政策；完善市场准人和运营机制。
(2)推行收费制度，解决资金来源问题。城镇垃圾处理企业化，解决基础设施建设和维持运营的资金问题是关键。城镇垃圾处理产业化的背景条件是市场经济，强调的是城镇垃圾处理企业活动的经济特性。从经济运行方式来看，进行城镇垃圾处理的经济实体主要是通过提品和服务获得价值补偿和价值增值。产品的价值补偿和价值增值通过市场即可实现；而提供的服务没有直接的经济表现形式，近几年，若干省市在拓展投融资渠道，解决垃圾处理基础设施建设资金方面进行了成功实践，采用bot模式建成或在建的焚烧发电厂已达数十座。但是、bot模式只是解决了建设投融资问题，并不能改变市场经济规律——建设投资和运行费最终是需要偿还的。因此，实现服务的价值补偿是解决资金问题的关键。
要实现服务的价值补偿，首先要明确接受服务的客体，政府、公众和所有企事业单位都是接受服务的客体，都应当承担相应的责任和义务，按照规定缴纳垃圾处理费用；其次是研究选用合理的垃圾收费方案，解决收费率低、收费成本高的问题，切实推行垃圾收费制度；然后要加大宣传力度，提高全民环境意识，使社会公众和企业都能认识到垃圾污染的危害、垃圾处理的意义。
6结束语
一、市建筑垃圾管理情况
市城市建筑垃圾的管理模式为市、区(县)分级管理模式，城市管理局是全市建筑垃圾处置管理的行政主管部门，市市容环境卫生管理机构具体负责组织实施管理工作。各县(市)、区城市管理(建设管理)部门是本行政区域内建筑垃圾处置管理的行政主管部门，负责本辖区内建筑垃圾的处置管理工作。
《城市建筑垃圾管理规定》(建设部139号令)颁布实施以后，市城市管理局依法对城市建筑垃圾的运输、处置及经营服务企业实行许可管理;市建设委员会对城市建筑垃圾的运输、处置及经营服务企业实行市场准入管理，凡从事城市建筑垃圾经营服务企业，必须取得城管部门颁发的《城市建筑垃圾经营服务企业资格证书》;对建筑工地市容环境卫生管理采取签署责任书和预收卫生保洁费用的措施。对全市渣土运输车辆的实施密闭改装管理工作，目前其相关政策正在报批。在建筑垃圾消纳处置管理工作方面，主要以调剂利用回填为主，目前市还没建设有专用建筑垃圾消纳场地。
二、镇江市建筑垃圾管理情况
镇江市(地级市)城市建筑垃圾的管理模式为统一管理模式，城市管理局是全市建筑垃圾处置管理的行政主管部门，其直属单位镇江市特种垃圾管理处(全民事业单位)具体负责组织实施管理工作。在管理体制上从有利于建筑垃圾管理出发，建立与之相适应的管理机制：市公安局交巡警支队机动大队成立四中队，6名干警与渣土管理处合署办公;市城管行政执法支队成立直属三大队也与渣土管理处合署办公。这种管理体制，加大了管理力度，融管理、服务和执法于一体，提高了行政管理效能。
镇江市建筑垃圾处置管理的地方性法律法规相对比较健全，制定了《镇江市城市建筑垃圾工程渣土管理的暂行办法》、《镇江市城市建筑垃圾工程渣土和特种垃圾管理规定》、《<建筑垃圾、工程渣土准运证><建筑垃圾、工程渣土处置证>使用暂行规定》、《镇江市建筑垃圾处置核准业务工作规定》、《镇江市渣土运输行业行为规范》、《建筑垃圾、工程渣土运输车辆安装使用gps全球定位系统暂行规定》等10多个规范性文件。对建筑工地的监督管理方面，要求各施工工地出入口路面必须硬化处理，配备洗车(洗轮机)设备，并确定一名卫生监督员，不经监督员同意，车辆不准出场。同时采取预收一定数量的卫生保洁费用，以利于开展监督考核。
早在的时候，镇江市对从事建筑垃圾运输车辆实行密闭装置的改造，由市政府办公室牵头，市城管局、执法局、公安局、交通局、环保局、质监局联合下发通告，提出具体工作要求。为推动这项工作的开展，市政府还决定，采取优惠的鼓励政策，在规定的时间内进行车辆改造的，市政府给予经费补贴。全市120余辆建筑垃圾运输车辆，市政府共补贴40多万元。同时为了遏制建筑垃圾运输车辆乱弃土偷倒行为，对车辆利用gps全球定位系统实施全程监控。
在建筑垃圾消纳处置管理工作方面，主要以调剂利用回填为主，目前镇江市政府还没建设有专用建筑垃圾消纳场地。目前，镇江市从事建筑垃圾处置施工单位有18家，其中主城区有5家。主城区有建筑垃圾弃置场4家。为了加强行业管理，镇江市于12月经市民政部门批准，成立了镇江是建筑垃圾处置协会，经过2年多的引导和强化，其行业自律管理步入健康有序的发展轨道。
三、南京市建筑垃圾管理情况
南京市城市建筑垃圾的管理模式为市、区(县)两级级管理模式，市市容管理局是全市建筑垃圾处置管理的行政主管部门，南京市固体废弃物管理处(全民事业单位)受南宁市市容管理局委托，依法按照《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》、《南京市市容管理条例》、《南京市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》、《南京市工程施工现场管理规定》等法律、法规的要求，负责对全市建筑垃圾、工程渣土处置情况进行检查、监督、指导、协调工作。主要包括：负责渣土的产生、运输、消纳和建筑垃圾综合利用、处置的管理;制定全市渣土管理的发展规划和日常整理工作;负责全市渣土管理信息收集、统计及上报工作;指导、协调、检查各区渣土业务管理工作;负责南京市建筑垃圾、工程渣土的处置核准，核发建筑垃圾、工程渣土运输准运证;负责南京市建筑垃圾、工程渣土处置场的设置审批;并依法对渣土处置违章行为进行查处。
南京市对市区建筑施工工地的监管力度大，对市区主要施工工地的出入口均安装设置无线视频监控设施，对施工工地出入口路面硬化、进出车辆冲洗和保洁行为实施监管。
在建筑垃圾工程渣土运输车辆监管方面，南京市于已经实施渣土运输车辆密闭化改装、和市场准入管理工作，相关的政策法规健全，渣土运输行业自律管理规范。
11月22日，南京市政府颁布实施第262号人民政府令，进一步规范渣土设置场的审批和监管，以奖励的措施鼓励部门、单位和广大市民对规定的实施进行监督，加大了建筑垃圾处置监管力度。与此同时，在建筑垃圾消纳处置(调剂)管理方面，南京市固体废弃物管理处制定了渣土(泥浆)处置场的审批条件及标准、渣土处置费补偿标准及审批规定，使渣土(泥浆)消纳处置场的审批和监管工作更加规范化。
四、意见和建议：
综合这次考察的情况，3个城市在建筑垃圾处置管理方面的管理模式、体制合理，相应的建筑垃圾处置管理职能明确;建筑垃圾管理相关政策法规比较健全，都有一个互通的建筑垃圾核准信息监控平台和有效的联动机制。结合我们的工作实际，为逐步做好建筑垃圾处置管理工作，建议：
1、建立健全建筑垃圾处置核准信息互通监控信息平台，同时制定出台建筑垃圾运输市场准入管理规定并组织实施。促使我市城市建筑垃圾排放、运输、消纳处置核准和监督管理工作进一步规范化。
关键词 工业废弃物处置 垃圾非法倾倒
中图分类号：X799.3 文献标识码：A
中山是全国文明城市、卫生城市、宜居城市，但在一些城乡结合部、跨境路段和工业相对发达的农村，偷倒垃圾的现象却屡禁不止。偷倒垃圾不仅使一个区域臭气熏天，市容市貌遭到破坏，更重要的是，偷倒垃圾行为若得不到有效遏制，偷倒的垃圾得不到及时清理，形成陈年垃圾，则会长期污染我们生存的土壤及地下水，最终有害物质通过生态链进入到我们的身体。目前，在中山偷倒的垃圾以一般工业垃圾和建筑垃圾居多。
1中山市工业垃圾和建筑垃圾的现状
目前中山的建筑垃圾处于“一边当宝一边困扰’的状态。当宝的建筑垃圾主要是夹杂了可回收利用的钢筋、木板、管线等材料以及可用建筑回填的砂石、瓷砖、环保砖、水泥废渣等。由于中山地势不平，开发项目前一般需要平整土地，此时建筑垃圾就是很好的填埋材料，因此中山的建筑渣土行情紧俏，闲置堆放的情况少见。而另一方面中心城区每天都有5至8吨建筑垃圾混进生活垃圾中，这主要是来自于居民和商家装修产生的建筑垃圾。此外，对于一些无处消纳的建筑垃圾，不少施工单位为了节省处理成本，随意选择倾倒场所，影响市容。
2中山市工业垃圾和建筑垃圾处置存在的问题
2.1缺乏明确指引和监管
被非法倾倒在路边的工业垃圾大多为一般工业固体废弃物，即污染指数较低的工业垃圾，比如灯饰垃圾、布碎垃圾、油漆桶等。按相关法律法规的规定，固体废物的监管执法涉及多个部门，包括公安、住建、环保、城管等，住建部门是生活垃圾处理的行业主管部门，主要负责生活垃圾的清运和处理处置，环保部门重点监管有毒有害的工业危险废物和毒害性较小的严控废物，但对于一般工业固体废物及建筑垃圾的监管和处理上未能给予足够重视。所以，由于一般工业垃圾的处理缺乏指导性意见，企业对于如何处理这类垃圾感到困惑。有的企业就把这些一般工业垃圾和生活垃圾混在一起处理了。
2.2缺乏堆放和回收的场所
非法倾倒垃圾现象的形成与建筑垃圾和一般工业垃圾处理通道不畅有一定的关系。目前中山主要建设的是生活垃圾焚烧场，还没有建设专门收集和焚烧工业垃圾和建筑垃圾的场地。即使企业有意愿对生产过程中产生的建筑垃圾和一般工业废料进行合规处理，亦由于缺乏统一的堆放和回收场所，以及无法获取处理一般工业垃圾的有效信息而感到不知所措。
2.3监管不到位
按照相关法规，非法倾倒垃圾的监管涉及多个部门，包括各村（社区）、公安、环保、交通、城管、住建等。但就垃圾偷倒问题，各部门的职责不清，存在相互推诿的现象。例如一般工业垃圾，由于没有部门监管，大部分偷倒在路边，少部分被企业与生活垃圾混在一起，送到了焚烧填埋场。
3整治垃圾偷倒问题的建议
3.1制定相关垃圾的处置指引
由于目前对于建筑垃圾或一般工业垃圾的处置没有硬性规定和缺乏处置指引，е抡饬嚼嗬圾的监管处于空白状态。为加强建筑垃圾和一般工业垃圾的监管及阻止日益严重的偷倒问题，建议制定中山市工业垃圾及建筑垃圾管理细则，明确这两类垃圾的处置方式。
3.2加大违法成本
现有法律法规对偷倒垃圾行为人的处罚力度相当有限。2016年1月1日正式实施的《广东省城乡生活垃圾处理条例》规定，随意倾倒、抛撒、焚烧或者堆放垃圾的，对单位处以最高罚款5万元。以上条例对于偷倒建筑和工业垃圾的处罚措施和处罚力度有限，对偷倒行为最高处以5万元罚款的额度较轻，有时倾倒一车垃圾的利润远超过5万元，起不到震慑作用。因此建议应完善偷倒垃圾的法律处罚依据，对罚则进行更明确的细化、多样化和严厉化，提升处罚措施，提高罚款额度，将偷倒行为纳入企业和个人诚信体系；加大执法力度，一旦发现偷倒行为，及时执法处罚。
3.3加强视频监控和监督举报
建议政府更加重视视频监控系统建设，在一些垃圾偷倒黑点加装监控设施，并搭建一个环卫、城管、交警等职能部门信息互通的平台。通过各职能部门开展联合执法，随时处置偷倒事件。发生偷倒事件后，城管负责处罚，涉嫌违法的，交由公安处置。另设置建立举报奖励制度，加大群众对偷倒行为的监督举报。
3.4引进新一代垃圾处理技术
政府职能部门应想办法提高城市垃圾的处理能力，让产出与消化成正比才是治本之策。
建设垃圾处理场存在很多难题，市民反对建设是其中主要原因之一。垃圾填埋场和焚烧场在人民印象中一直是臭气熏天，而且垃圾焚烧会产生致癌的二f英，这是市民反对建设垃圾处理场的源头。为解决此问题，建议政府引进新一代的垃圾处理技术。
2月市管理局、市环卫处、城管支队组成一个考察团一行9人赴宁波市、镇江市、南京市，今年。学习考察3城市的建筑垃圾管理情况。期间，与宁波市环境卫生管理处渣土管理办公室、镇江市建筑渣土管理处、南京市市容局(固体废弃物管理处)等部门和单位进行了座谈和交流。现将学习考察情况报告如下
一、宁波市建筑垃圾管理情况
城市管理局是全市建筑垃圾处置管理的行政主管部门，宁波市城市建筑垃圾的管理模式为市、区(县)分级管理模式。市市容环境卫生管理机构具体负责组织实施管理工作。各县(市)区城市管理(建设管理)部门是本行政区域内建筑垃圾处置管理的行政主管部门，负责本辖区内建筑垃圾的处置管理工作。
二、镇江市建筑垃圾管理情况
镇主要以调剂利用回填为主，建筑垃圾消纳处置管理工作方面。目前镇江市政府还没建设有专用建筑垃圾消纳场地。目前，镇江市从事建筑垃圾处置施工单位有18家，其中主城区有5家。主城区有建筑垃圾弃置场4家。为了加强行业管理，镇江市于12月经市民政部门批准，成立了镇江是建筑垃圾处置协会，经过2年多的引导和强化，其行业自律管理步入健康有序的发展轨道。
城市管理局是全市建筑垃圾处置管理的行政主管部门，江市(地级市)城市建筑垃圾的管理模式为统一管理模式。其直属单位镇江市特种垃圾管理处(全民事业单位)具体负责组织实施管理工作。管理体制上从有利于建筑垃圾管理出发，建立与之相适应的管理机制：市公安局交巡警支队机动大队成立四中队，6名干警与渣土管理处合署办公;市城管行政执法支队成立直属三大队也与渣土管理处合署办公。这种管理体制，加大了管理力度，融管理、服务和执法于一体，提高了行政管理效能。
制定了镇江市城市建筑垃圾工程渣土管理的暂行办法》镇江市城市建筑垃圾工程渣土和特种垃圾管理规定》<建筑垃圾、工程渣土准运证><建筑垃圾、工程渣土处置证>使用暂行规定》镇江市建筑垃圾处置核准业务工作规定》镇江市渣土运输行业行为规范》建筑垃圾、工程渣土运输车辆安装使用gp全球定位系统暂行规定》等10多个规范性文件。对建筑工地的监督管理方面，镇江市建筑垃圾处置管理的地方性法律法规相对比较健全。要求各施工工地出入口路面必须硬化处理，配备洗车(洗轮机)设备，并确定一名卫生监督员，不经监督员同意，车辆不准出场。同时采取预收一定数量的卫生保洁费用，以利于开展监督考核。
镇江市对从事建筑垃圾运输车辆实行密闭装置的改造，早在时候。由市政府办公室牵头，市城管局、执法局、公安局、交通局、环保局、质监局联合下发通告，提出具体工作要求。为推动这项工作的开展，市政府还决定，采取优惠的鼓励政策，规定的时间内进行车辆改造的市政府给予经费补贴。全市120余辆建筑垃圾运输车辆，市政府共补贴40多万元。同时为了遏制建筑垃圾运输车辆乱弃土偷倒行为，对车辆利用gp全球定位系统实施全程监控。
三、南京市建筑垃圾管理情况
南京市政府颁布实施第262号人民政府令，11月22日。进一步规范渣土设置场的审批和监管，以奖励的措施鼓励部门、单位和广大市民对规定的实施进行监督，加大了建筑垃圾处置监管力度。与此同时，建筑垃圾消纳处置(调剂)管理方面，南京市固体废弃物管理制定了渣土(泥浆)处置场的审批条件及标准、渣土处置费补偿标准及审批规定，使渣土(泥浆)消纳处置场的审批和监管工作更加规范化。
市市容管理局是全市建筑垃圾处置管理的行政主管部门，南京市城市建筑垃圾的管理模式为市、区(县)两级级管理模式。南京市固体废弃物管理处(全民事业单位)受南宁市市容管理局委托，依法按照《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》南京市市容管理条例》南京市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》南京市工程施工现场管理规定》等法律、法规的要求，负责对全市建筑垃圾、工程渣土处置情况进行检查、监督、指导、协调工作。主要包括：负责渣土的产生、运输、消纳和建筑垃圾综合利用、处置的管理;制定全市渣土管理的发展规划和日常整理工作;负责全市渣土管理信息收集、统计及上报工作;指导、协调、检查各区渣土业务管理工作;负责南京市建筑垃圾、工程渣土的处置核准，核发建筑垃圾、工程渣土运输准运证;负责南京市建筑垃圾、工程渣土处置场的设置审批;并依法对渣土处置违章行为进行查处。
对市区主要施工工地的出入口均安装设置无线视频监控设施，南京市对市区建筑施工工地的监管力度大。对施工工地出入口路面硬化、进出车辆冲洗和保洁行为实施监管。
南京市于已经实施渣土运输车辆密闭化改装、和市场准入管理工作，建筑垃圾工程渣土运输车辆监管方面。相关的政策法规健全，渣土运输行业自律管理规范。
四、意见和建议：
综合这次考察的情况，3个城市在建筑垃圾处置管理方面的管理模式、体制合理，相应的建筑垃圾处置管理职能明确;建筑垃圾管理相关政策法规比较健全，都有一个互通的建筑垃圾核准信息监控平台和有效的联动机制。结合我们的工作实际，为逐步做好建筑垃圾处置管理工作，建议：
1、建立健全建筑垃圾处置核准信息互通监控信息平台，同时制定出台建筑垃圾运输市场准入管理规定并组织实施。促使我市城市建筑垃圾排放、运输、消纳处置核准和监督管理工作进一步规范化。
一、总体要求
（一）指导思想
以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实生态文明思想，认真贯彻落实关于垃圾分类工作的系列重要指示批示精神，坚持党建引领，坚持以社区为着力点，坚持以人民群众为主体，坚持共建共治共享，构建长效机制，推动习惯养成。加快推进以法治为基础、政府推动、全民参与、因地制宜的生活垃圾分类制度，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾处理系统，努力提高生活垃圾分类覆盖面。不断完善城市管理和服务，倡导清洁、低碳、文明的生活方式，创造生态、循环、可持续发展的优良人居环境，为建设绿色美好奠定坚实基础。
（二）工作原则
1．政府推动，全民参与。落实各乡镇（街）、经济开发区管理主体责任，明确责任分工，保障所需资金，加强部门属地联动，强化宣传、引导、监管职能，逐步形成党政机关、企事业单位及广大居民自觉参与生活垃圾分类减量的良好氛围。
2．全程分类，循序渐进。建立生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的全程分类体系。按照先试点后推广原则，发挥公共机构、示范街道示范引领作用，逐步全域实施。统筹发挥政府、企业、社会、居民等各方作用，强化社会共治。
3．城乡统筹，因地制宜。坚持城乡一体化，因地制宜推进生活垃圾全程分类。结合我区实际，统筹布局各类垃圾中转、处理设施建设。鼓励乡镇（街）、经济开发区探索促进生活垃圾分类的新机制、新模式。
4．法治保障，明确职责。按照《国务院办公厅关于转发国家发改委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》、《省城市生活垃圾分类导则》文件规定，压实生活垃圾分类投放、收集、运输、处理管理责任人职责，推进生活垃圾分类法治化、规范化。
（三）工作目标
全区各类党政机关、企事业单位、社会团体等公共机构率先全面实施生活垃圾分类，2020年底，基本实现公共机构生活垃圾强制分类全覆盖，基本建成平岗街道办事处生活垃圾分类示范片区，全区基本建立生活垃圾分类政策体系、标准体系、设施体系和工作体系。居民垃圾分类知晓率、参与率、准确率明显提高，城市生活垃圾回收利用率达到35%以上。2022年底，实施范围逐步拓展到史河街道办事处全域。2023年开始，同步实施其余4个乡镇街道的生活垃圾分类。到2025年底，实现全区生活垃圾分类全覆盖，基本建成生活垃圾分类处理系统。
二、分类标准
（一）垃圾分类：根据《国务院办公厅关于转发国家发改委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》文件要求，城市范围内生活垃圾分四类，即可回收物、有害垃圾、厨余垃圾（湿垃圾）、其他垃圾（干垃圾）。建筑（装潢）垃圾、大件垃圾，与生活垃圾分开，单独分流处理。
（二）分类方式：可分为“三分法”、“四分法”
1．“三分法”：广场、公园、体育场馆等极少产生厨余垃圾（湿垃圾）的公共区域，生活垃圾按有害垃圾、可回收物、其他垃圾“三分法”分类。
2．“四分法”：单位、商业综合体、商业大街、车站、市场等公共区域，居民小区生活垃圾按可回收物、有害垃圾、厨余垃圾（湿垃圾）、其他垃圾（干垃圾）“四分法”分类。
三、主要任务
（一）推动生活垃圾源头减量
1．推广使用清洁产品、用品。大力推进清洁生产，在生产、流通环节减少产生垃圾。加大“限塑令”执行力度，推广使用菜篮子、布袋子，逐步减少塑料袋使用。积极推进宾馆、餐饮等服务行业减少提供一次性用品，推广使用可循环利用物品。（责任单位：各乡镇（街）、经济开发区、区发改委、区城管局、区商务局、区市场监管局按职责分工负责）
2．倡导绿色生活、办公。树立低碳生活、适度消费理念，在餐饮服务行业鼓励节约文明用餐，减少餐厨废弃物产生量；推行净菜和洁净农副产品进城，有效减少家庭餐余垃圾产生量。全区党政机关、事业单位带头使用有利于环保的产品、设备和设施，节约使用和重复利用办公用品，减少一次性办公用品。（责任单位：区发改委、区城管局、区农业农村水利局、区商务局、区市场监管局、区机关事务管理中心、区文明办按职责分工负责）
3．加强快递包装类管理。引导邮政快递企业和用户使用绿色化、减量化、可循环的包装物和填充物。支持在邮政快递末端网点开展包装物料二次直接循环利用。电子商务企业应提供多种规格封装袋、可循环使用包装袋等绿色包装选项，并运用计价优惠等机制，引导消费者使用环保包装，减少电商邮件快件二次包装。（责任单位：区发改委、区商务局、区市场监管局、区邮政管理局按职责分工负责）
（二）加快垃圾分类设施配备
1．设置分类收集容器。按照《省城市生活垃圾分类导则》要求，可回收垃圾、厨余垃圾（湿垃圾）、有害垃圾、其他垃圾（干垃圾）分别使用蓝色、绿色、红色、橘黄色垃圾收集容器收集，垃圾分类收集容器必须印刷醒目标志。2020年6月底前，完成公共机构、示范片区分类收集容器设置。2021底前，完成史河街道办事处辖区分类收集容器设置。2022年底，完成区全域分类收集容器设置。
（1）单位：有独立办公区或联合办公区的单位，根据区域大小，在室外出入口集中设置1-2套四分类垃圾分类收集容器。楼道内可按需成对投放小型厨余垃圾（湿垃圾）和其他垃圾（干垃圾）收集容器。有食堂的，在食品加工及就餐区域单独投放厨余垃圾（湿垃圾）收集容器。（责任单位：区直有关单位、各乡镇（街）、经济开发区按职责分工负责）
（2）居民小区：小区按每300户集中设置1套四分类垃圾分类收集容器，合理规划集中投放点。鼓励示范片区在有条件的小区设置智能回收垃圾箱。居民每户应配置家庭分类垃圾桶。（责任单位：区住建局、各乡镇（街）按职责分工负责）
（3）公共区域：无物业管理的商业大街按每500米1处集中设置1套四分类垃圾分类收集容器，街道长度不足500米的按500米标准集中设置；有物业管理的商业大街纳入小区生活垃圾分类统一管理。车站、市场、商业综合体等公共区域，按区域大小，按需集中设置“四分类”垃圾收集容器。公园、广场、体育场馆等公共区域在主要入口处集中设置1-2套三分类垃圾分类收集容器。（责任单位：区城管局、区交通局、区文体旅局、区市场监督管理局、区商务局按职责分工负责）
2．配备垃圾分类运输车辆。2020年8月底前，依据《生活垃圾分类设施设备配置标准》（SZDB/Z152-2015）有关规定，相关收运单位配置分类运输车辆，满足垃圾分类运输需求。规范车辆分类运输标识，做到运输车辆密封性好、标识明显、节能环保。（责任单位：各乡镇（街）、经济开发区、区生态环境分局、区住建局按职责分工负责）
3．建设垃圾分类站点。选址建设建筑垃圾消纳场，逐步实现建筑垃圾、装潢垃圾和大件垃圾规范化处理。（责任单位：区城管局、区生态环保分局、区自然资源分局按职责分工负责）
（三）推进垃圾分类正确投放
1．普及垃圾分类知识。编制《区生活垃圾分类指导手册》，加强垃圾正确分类指导。有条件的单位、社区可以集中组织培训，深入普及垃圾分类知识。充分发挥村社基层组织作用，开展垃圾分类知识入户宣讲，不断提高群众生活垃圾分类知晓率、正确率。（责任单位：各乡镇（街）、经济开发区、区直有关单位按职责分工负责）
2．建立分类督导队伍。按照“谁管理、谁配备”原则，保证每个集中投放点配备一名督导员。督导员由各乡镇（街）、经济开发区组织统一培训，培训考核通过后方能上岗。督导员负责垃圾分类的宣传、指导、监督、服务和统计等工作，现场督导居民正确分类、正确投放，切实提高垃圾分类质量。（责任单位：各乡镇（街）、经济开发区、区直有关单位按职责分工负责）
3．探索分类激励机制。各单位、社区可根据垃圾分类工作的实际开展情况，积极探索垃圾分类激励机制，采用积分兑换等方式，奖励正确分类行为。（责任单位：各乡镇（街）、经济开发区、区直有关单位按职责分工负责）
（四）强化垃圾分类收运处理
1．可回收垃圾收运处理。可回收垃圾产生者可自行交售可回收物，或投放至垃圾分类集中投放点，由投放点管理单位负责收运至再生资源回收企业处理。鼓励单位、社区委托再生资源回收企业定时定点收运可回收垃圾。加快生活垃圾收运系统与再生资源回收系统“两网融合”，整合再生资源回收市场，规范回收行为。加大对再生资源回收的扶持力度，制定低值可回收物回收利用优惠和补贴政策，引导社会力量进入低值可回收物回收处理市场。（责任单位：各乡镇（街）、经济开发区、区商务局、区市场监督管理局、区城管局、区住建局按职责分工负责）
2．有害垃圾收运处理。垃圾分类后的有害垃圾属于危险废物的，应当纳入危险废物管理，由具备专业资质的运输单位运输送至综合性危险废物利用处置设施进行处理。（责任单位：区生态环境分局、各乡镇（街）、经济开发区按职责分工负责）
3．餐厨垃圾收运处理。依托市餐厨垃圾处理设施，建立完善以餐饮企业、单位食堂、农贸市场、居民小区为主要收运对象的厨余垃圾收运体系，由市餐厨垃圾处理企业定时定点收运后集中处置。（责任单位：各乡镇（街）、经济开发区、区直有关单位按职责分工负责）
4．其他垃圾收运处理。投放点收集的其他垃圾，由市场化保洁公司负责的，直接收运至处理末端（填埋场或垃圾焚烧厂）处理。非市场化保洁公司负责的，由各物管单位运送至垃圾中转站后，再由市场化保洁公司负责“二次转运”。鼓励单位、居民小区委托市场化保洁公司定时定点收运其他垃圾。（责任单位：各乡镇（街）、经济开发区、区直有关单位按职责分工负责）
（五）加大垃圾分类宣传教育
1．多渠道广泛宣传。利用电视、广播等新闻媒体，持续宣传垃圾分类意义，报道垃圾分类工作实施情况和典型案例。结合文明城市、卫生城市创建宣传，入户发放垃圾分类手册、倡议书等宣传资料，做到家喻户晓、人人皆知。（责任单位：区委宣传部、各乡镇（街）、经济开发区、区融媒体中心、区城管局按职责分工负责）
2．抓好学校学生教育。强化学校生活垃圾分类知识教育，将生活垃圾分类知识与课堂教学内容有机结合，依托课堂教学、校园文化、社会实践三大平台，树立垃圾分类绿色理念，开展“小手拉大手”活动，形成“教育一个孩子、影响一个家庭、带动一个社区”的良性互动局面，促进文明习惯的养成。（责任单位：区教育局）
3．广泛开展志愿活动。积极鼓励和引导青少年参与生活垃圾分类，带头践行绿色生活方式，让绿色、低碳、公益成为更多青少年的时尚追求。培育志愿者队伍，引导志愿者在本地、本单位就近开展志愿服务活动。（责任单位：各乡镇（街）、经济开发区、区直各单位按职责分工负责）
（六）探索创新垃圾分类机制
积极探索垃圾分类市场化运作模式，通过政府购买服务的方式引入公司化操作，解决政府垃圾分类相关人员、资源短缺问题。鼓励国有企业、民营企业以BOT、PPP等模式参与垃圾分类处置设施项目建设和运行维护。（责任单位：区发改委、区科技经信局、区财政局、区住建局、区生态环境分局、区城管局按职责分工负责）
四、保障措施
（一）强化组织领导。为切实加强生活垃圾分类工作的组织领导，成立区城市生活垃圾分类工作领导小组，领导小组由区委、区政府主要负责同志担任组长，分管负责同志担任副组长，成员由区委、区政府相关部门以及各乡镇（街）、经济开发区等单位主要负责同志担任。领导小组下设办公室，办公室设在区城管局，具体负责城市生活垃圾分类监督与指导。建立生活垃圾分类工作领导小组联席会议制度，定期研究解决工作推进中遇到的重大问题。
各乡镇（街）、经济开发区是生活垃圾分类工作的责任主体，对生活垃圾分类工作负总责。6月底前，平岗街道办事处要出台示范片区生活垃圾分类工作方案，区机关事务管理中心要牵头负责出台区公共机构生活垃圾分类实施方案，其他乡镇（街）、经济开发区及相关区直单位要根据总体目标要求制定相应的实施方案，统筹推进城市生活垃圾分类工作。同时，建立联络员和信息报送制度，定期向区生活垃圾分类工作领导小组办公室报送工作进展情况。
（二）强化宣传引导。各乡镇（街）、经济开发区、相关部门要制定生活垃圾分类宣传方案，广泛开展专项宣传，形成有利于推进强制分类工作的舆论氛围。积极探索“社区+志愿者”等模式，组织开展志愿服务等公益活动。
（三）强化经费保障。生活垃圾分类工作经费由区财政统筹安排，用于社区垃圾分类收集容器设置、垃圾分类站点建设等所需经费。各级财政安排专项经费，用于生活垃圾分类宣传、培训等。单位垃圾分类收集容器设置、分类垃圾袋采购等经费，由各单位自行负责。
第二条县城规划区域内的任何单位和个人都必须遵守本办法。
第三条本办法所称县城垃圾指县城规划区内所有单位、个人在工作、生产和生活中产生的生活垃圾、建筑垃圾和其它废弃物。
第四条垃圾处理费包括垃圾的收集、中转运输、处理及环卫设施的维修、更新等费用；
拆迁和新建工程建筑垃圾处理（处置），不含收集和中转运输费用。
第五条县城乡建设局是县城垃圾处理（处置）的行政主管部门，财政、公安、工商、卫生、物价、华藏寺镇、社区居民委员会等部门配合城乡建设行政主管部门做好县城垃圾管理的相关工作。
第六条县城垃圾按照城乡建设行政主管部门实行统一管理、统一定点处理、区域分片负责、专业人员管理和群众管理监督相结合的原则进行管理。其它单位和个人在城乡建设行政主管部门的管理监督下，可以从事垃圾清运工作。
第七条县城垃圾管理区域划分如下：
312国道以东、高速公路以西、铁路和供水公司以南、312国道界牌立交桥以北区域内所有单位、居民住宅、个体工商户及街道广场（不含华藏农贸市场、达隆路市场仙的个体户）产生的垃圾由县市政管理所（以下简称市政部门）具体负责统一管理、统一定点处理。
华藏寺镇人民政府具体负责以上区域以外及城乡结合部垃圾的管理清运工作。
各社区居民委员会按照各自辖区负责组织督促所驻单位和居民搞好居民区、小巷道的垃圾管理工作。
华藏农贸市场、达隆路市场产生的垃圾由县市场服务中心具体负责管理清运。
旧房拆迁、改造、新建工程产生的建筑垃圾由建设单位或施工单位具体负责清运。
第八条凡产生有毒、有害废弃物的单位和个人（含各类医疗单位）必须将有毒、有害废弃物按有关规定妥善处理，不得随意遗弃、倾倒和泄漏。
第九条市政部门是县城垃圾处理的专业单位，县城垃圾由县城垃圾处理场统一处理。任何单位或个人都不得将垃圾拉运到垃圾处理场以外的地点倾倒、处理。
第十条任何单位和个人都应当按规定的地点、时间、方式倾倒垃圾，不得将垃圾直接清扫、倾倒在县城街道及街道两侧、公共场地内。
无垃圾道的单位办公楼院、居住住宅必须自设垃圾收集设施，自行收集垃圾。
沿街门店及各单位“门前三包”区域内所产生的垃圾，必须在环卫工人作业时段倒入垃圾收集车或沿街公用果皮箱、垃圾箱内。
第十一条在县城内通行的各种车辆，车轮应干净，不得拖泥带水污染路面。运输垃圾、散装物料及废弃物的车辆必须密封、覆盖，不得泄漏遗撒。
第十二条市政部门及其他负责垃圾清运的责任单位要及时清运垃圾，做到垃圾日产日清、垃圾处理作业严格执行国家标准，逐步使县城垃圾无害化处理率达到90％以上。
第十三条县城垃圾的清扫、收集、运输和处理实行有偿服务。垃圾处理费由财政、单位、个人共同承担。县城内所有产生安垃圾的单位和个人（含暂住人口），均应按照本办法规定的征收标准缴纳县城垃圾处理费。
第十四条县城垃圾处理费由市政部门统一征收后上缴县财政垃圾处理费专户，实行收支两条线管理，专款专用。
第十五条建筑垃圾处理费（含旧房拆迁垃圾）由县城乡建设行政主管部门在建设项目开工前委托县市政管理所按标准征收。
第十六条县城市政道路、人行道、公共绿地、广场及城区无主垃圾的清扫、收集、中转运车入处理等费用由县财政承担。
县城机关事业单位垃圾处理费按各单位干部职工人数由县财政按规定标准统一在单位经费中代扣。
第十七条征收垃圾处理费应本着简便、合理、有效、易操作的原则，依据《武威市城市垃圾处理费征收管理办法》和垃圾费测算要求，对不同收费对象采取不同的计费办法，具体征收标准如下：
（一）城区居民、暂住人口按每人每月2元的标准征收。
已实施物业管理收费的，应从物业管理中支付相应的垃圾处理（处置）费用。
（二）城区内的行政事业单位（不包括学校、医院）按在册人数每人每月2.5元的标准征收。
（三）经营门店、摊点（不包括华藏农贸市场、达隆路市场）按实际从业人数每人每月4元的标准征收。
（四）学校、医院、工业企业、宾馆、饭店、专业市场等产生的生产生活垃圾按每吨49元的标准征收。
（五）娱乐场所按营业面积每平方米2元的标准征收。
（六）建筑工程按天价发（1996）021号文件标准执行，即按工程总造价的2.6‰征收；旧房拆迁按原建筑面积每平方米5元的标准征收。
（七）自行收取卫生费（垃圾费）并清运到垃圾场的。按每吨20元的标准向市政所缴纳垃圾处理（处置）费。
第十八条垃圾处理费应在每月月底前五日内缴纳。
第十九条违反本办法第八之规定，任意遗弃、倾倒和泄漏有毒、有害废弃物没有造成严重危害结果的，由城乡建设行政主管部门每次处以该单位10000元以上30000元以下的罚款，个人50元以上1000元以下的罚款。造成严重危害结果，构成犯罪的移交司法机关依法处理。
第二十条违反本办法第九条、第十条之规定，不按规定的地点、时间、方式倾倒垃圾者，由城乡建设行政主管部门责令其改正，并每次处以20元以上200元以下的罚款。
第二十一条违反本办法第十一条之规定，车轮污染路面；运输垃圾、散装物料及废弃物不密封、覆盖或泄漏遗撒者，由城乡建设行政主管部门责令其改正，并每次处以20元以上200元以下罚款。
第二十二条对不按规定的时间、标准缴纳县城垃圾处理费的单位和个人，由征收单位发通知单催缴。一个月内仍不缴纳后拒缴垃圾处理费者，由城乡建设行政主管部门依法处理，后申请人民法院强制执行。
第二十三条妨碍城乡建设行政主管部门工作人员执行公务的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，移交司法机关处理。
第二十四条行政执法人员应当忠于职守，严格管理，秉公执法，接受群众监督，及时制止和查处违反本办法的行为。、、、吃、拿、卡、要的，由主管单位报请县人民政府给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
【关键词】 生活垃圾处理费 经营服务性收费 行政事业性收费 收费载体与通道
针对我国城市生活垃圾处理投资渠道单一,运行维护资金短缺等问题,国家发展计划委员会、财政部、建设部、国家环保总局等四部委于2002年6月7日联合下发了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度,促进垃圾处理产业化的通知》(计价格[2002]872号)(以下简称《通知》)。《通知》下发以来,全国各地先后开征了城市生活垃圾处理费,但由于各地措施和力度不一,加之收费工作中存在的各种矛盾和问题,垃圾处理费用的收取率一直较低。据统计,2006年、2007年、2008年我市生活垃圾处理费的收取率分别为16.98%、20.22%、23.58%,其他城市的收费情况也基本相同。因此,结合近年来的实践,对城市生活垃圾收费制度的实施,本文提出了以下几个观点供参考。
一、城市生活垃圾处理费应定性为行政事业性收费
四部委《通知》指出,“按照垃圾处理产业化的要求,环卫企业收取的生活垃圾处理费为经营服务性收费”,“目前垃圾处理是按行政事业性收费管理的,要创造条件,结合环卫体制改革,尽快向经营服务性收费转变”。本文认为,目前处于垃圾处理市场化初期,城市生活垃圾处理费定性为行政事业性收费较为实际,更有利于生活垃圾处理收费制度的推进。
1、坚持“产生者付费”与“谁污染,谁治理”原则
作为生产生活的主体,每个人都直接或间接地产生垃圾,即人人都是垃圾的产生者,都要占用、使用环境资源。经营服务则具有经营和服务的双重性,对企业来说,只有进行了服务才能收取费用,而对于垃圾产生者来说,可以选择服务主体,但不论选择哪一个服务主体,其产生的垃圾最终要纳入人类共同的环境进行处理,即从垃圾的最终状态来看并不存在选择性。湖南省政府转发四部委的《通知》中认为“生活垃圾处理费属于经营服务性收费,收费企业应与收费对象签订服务合同,明确双方权利责任和义务”(湘政发)[2002]34号)。由此看来,假如垃圾产生者不与服务企业签订服务合同,那么垃圾生产者就可以不交费,有哪一个垃圾产生者会自愿主动地签此服务合同呢?既然人人都是垃圾产生者,都得交纳垃圾处理费,因此,把它做为一项行政事业性收费更为合理,也更具实践操作性。
2、税收问题
如果将生活垃圾处理费定性为经营服务性收费,按照我国现行的税收制度,还应交纳一定的税费,如果定性为行政事业性收费,就不存在税收问题。目前我国生活垃圾收费不但收费标准不高,而且征收率低,致使政府每年还要投入一大笔资金用于垃圾处理。推行垃圾处理市场化后,企业既要保持运转,还要盈利,垃圾处理费征收税费,不利于市场化的推进。
3、在经营服务性收费的情况下,付费者选择经营服务企业面临的问题
随着垃圾处理水平的提高以及环境保护的需要,不少城市由目前单一的卫生填埋处理向焚烧处理等多种处理方式发展,不同的处理方式产生的环境效益不同,处理成本费用也相差很大。按照市场化的要求,付费者可以选择处理成本低的企业,这样,不利于多种垃圾处理方式的发展,不利于高科技含量处理技术的推广和提高。
4、生活垃圾处理费收缴率低,最主要的原因是缺乏强有力的保障措施
建设部颂布的《城市生活垃圾管理办法》(2007年7月1日起实行)第三十八条明确规定“单位和个人未按照规定缴纳城市生活垃圾处理费的,由直辖市、市、县人民政府建设(环境卫生)主管部门责令限期改正,逾期不改正的,对单位可处以应交城市生活垃圾处理费三倍以下且不超过10000元的罚款,对个人可处以应交城市生活垃圾处理费三倍以下且不超过1000元的罚款”。《办法》的这一规定,为城市生活垃圾处理费的收取提供了强有力的保障措施。然而,按照四部委《通知》明确的城市生活垃圾处理费为经营服务性收费的定性以及湖南省政府转发四部委《通知》中要求“收费企业应与收费对象签订服务合同,明确双方权利、责任和义务”来理解,收费企业与交费者之间是一种合同关系,不交纳城市生活垃圾处理费的行为是一种合同违约行为,合同违约只能按照合同约定支付违约金或通过诉讼程序解决,而不应该通过罚款这种行政处罚方式。因此,生活垃圾处理费定性为“行政事业性收费”更符合《城市生活垃圾管理办法》的精神,更有利于该办法的实施。
二、收费主体应该是政府或其委托的政府部门
将垃圾处理费定性为行政事业性收费,其收费主体应该是行政事业单位。但按照四部委的《通知》精神,垃圾处理费为经营服务性收费,垃圾处理费的收费主体为企业。实际上,在垃圾处理的市场化初期,在较长的一段时期内,经营企业很难收取或足额收取这项费用。因为垃圾处理费不像水费、电费及其他公共服务产品,对于不交水费、电费的,水电部门可以采取停水、停电的行业措施,而对于不交垃圾处理费的,不能做到不准倒垃圾也不能够让人不产生垃圾。实际上,在征收垃圾处理费的大部份城市,收费主体并非企业,而是政府某些部门。如有环卫部门直接上门收费的,有财政部门代扣的,还有公安、规划、交通、社区、物业管理等代收的。而收费用途都是用于垃圾处理的各个环节。垃圾处理是一项公益事业,国外许多城市垃圾处理也是以公益性为主,有的具有公共服务和市场化双重性质,而不完全是市场性的,不能够完全按照市场的运作机制来调节。城市生活垃圾的收运及处理大都是承包性质的,一般是由政府拨款,国营或私营企业承包来经营生活垃圾收集、运输和处理,而不完全按照市场化运行的。例如:德国一些城市的法律规定经营生活垃圾处理的企业既不得亏损,也不得盈利;丹麦哥本哈根市政府规定生活垃圾焚烧处理厂不能以盈利为目的;加拿大蒙特利尔市的生活垃圾收集运输一半是由政府经营,一半是由私营公司经营,都以承包方式经营。这些实例表明,城市生活垃圾经营企业的属性仍然是公益性的。实施城市生活垃圾处理收费补充生活垃圾治理经费的不足,是许多国家实行城市生活垃圾处理收费的主要目的之一。政府作为公共服务产品的提供者,有职责筹集资金并加大投入做好垃圾处理工作。因此,尽管垃圾处理推向了市场,但政府的管理、协调、筹资职能不能丢,政府应该承担垃圾处理费收费主体的职责。
三、收费方式应该突破行业瓶颈,为其提供高效的收费载体与通道
按照《通知》精神,城市生活垃圾处理费的收费对象包括国家机关、企事业单位(包括交通运输工具)、个体经营者、社会团体、城市居民和城市暂住人口等,涉及范围非常广。对如此广泛的收费对象,靠人力上门收取,其工作效率低,效果差。因此,很多城市都在积极探索通过一种公共载体实行“捆绑收费”,较普遍的做法是通过水费、电费捆绑收取,并取得了很好的效果。但是,由于电力、供水属不同的行业,受其行业监督管理制约,在实质性的推行中落实缓慢。本文认为,由于城市生活垃圾处理费的收费对象非常广泛,为提高收缴率,可以采取多种收费方式。对于国家机关,企事业单位、社会团体可以由财政部门代扣收取;对个体经营者可以由工商部门代收;对城市居民、暂住人口可以委托社会、公安部门代收;对交通运输车辆可以委托水、电行业代收。以上方式要靠涉及的部门积极配合,齐抓共“收”,且协调性工作量大,收费成本仍然很高。为提高收费效能,降低收费成本,提高收缴率,应该突破行业瓶颈,在制度上、法律法规上进行修改、完善,以便于各地政府建立一种以水费或电费以及其他公共服务产品为载体的收费通道。
四、实施垃圾处理收费,应该加快制定收费的法律,为收费工作提供法律保障
四部委的《通知》为垃圾处理收费提供了政策依据,但由于该费的收取涉及到千家万户,没有法律做保障,收费制度的推行难度相当大。国外实施垃圾处理收费制度很早,如美国于1924年、日本于20世纪50年代、韩国于1995年就开始实行垃圾处理收费。在多年的实践中,各国为强化收费手段,制定和完善了收费的法律法规。如丹麦1986年制定和实施了城市生活垃圾处理收费法令,德国的《避免废弃物产生及废弃物处理法》中规定了联邦政府可以颁布垃圾处理收费条例,法国的《环境污染法》,日本的《废弃物处理与清扫法》,韩国的《废弃物管理法》,泰国的《公共卫生法》等都明确了实施垃圾处理收费的规定。我国实施垃圾处理收费制度起步晚,更应该借鉴国外经验,加快生活垃圾处理收费的立法,为实施垃圾处理收费提供法律保障。
【参考文献】
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橙色垃圾箱
德国的垃圾分类非常细，分为纸、玻璃(分为棕色、绿色、白色)、有机垃圾(残余果蔬、花园垃圾等)、废旧电池、废旧油、塑料包装材料、建筑垃圾、大件垃圾(大件家具等)、废旧电器、危险废物等。
与此对应，你经常会在德国街头看到各种颜色的巨大垃圾箱并排放在一起。对这些垃圾桶的使用都有明确规定：塑料包装和复合材料必须投入黄色垃圾箱，蓝箱专门收集纸张类垃圾，生物垃圾投入棕色的垃圾箱，其余难以分类的生活垃圾则放在灰色的垃圾箱内。此外还有专门收集玻璃制品、有毒有害垃圾的专门垃圾箱。
柏林垃圾管理公司BSR(Berlin Waste Management company)一直致力于回收和再生废品，还拥有一个跨度庞大的回收中心。最近，他们对灰色垃圾箱中的废物进行评估，发现其中有很多东西可以回收再利用，比如玩具、诸如平底锅之类的金属物品、小型电器和电子产品、无包装的塑料制品、旧衣服、木头制品。因此，他们决定多加一种橙色垃圾箱，用来容纳灰色垃圾箱中还可回收的部分。他们定下的目标是：每人每年多回收出17公斤的可再生利用垃圾。
在橙色垃圾箱之外，BSR还配套了“橙色街角”，人们可以把较大型的物品(比如旧家具)丢弃到那里，有需要的人则可以在这儿找一些合他意的东西，所有的物品将会定期撤移。
尽管前期收效不明显，一些市民团体发现，灰色垃圾箱的容纳物并没有减少，而橙色垃圾箱则成了多余的摆设，并不能收集到足够多的可回收物。但许多德国人也还是高度赞同这种为环境着想的点子。
日常垃圾处理
德国的垃圾收集体系分为收和送两个体系。一般居民家中，都设有机垃圾收集桶和剩余垃圾收集桶，每桶剩余垃圾的收集价格要高于有机垃圾：各户居民可根据自己产生的垃圾量，确定所需垃圾桶的大小，城市环卫局会定期上门收取和清空垃圾桶，桶的大小不同价钱也不同。居民小区内设有纸、玻璃(棕色、绿色、白色)和塑料等废旧包装材料(标有绿点标志)的收集桶，各住户可把废旧纸、玻璃瓶等送至小区的该类垃圾收集桶中。
德国对垃圾实行封闭式循环，让许多外来者不习惯，却是成功之道。但每个社区都会给新人住的居民发放小册子，详细注明应该怎样分拣生活垃圾，以及不同颜色的垃圾桶的不同功能。环保部门也会抽查居民是否把垃圾放到指定的桶里，如果分拣垃圾不当，他们甚至会开出罚单。
对大件垃圾(大件家具等)、废旧电器、危险废物等则有专门的回收点。在汉堡市就设有此类回收点15个。但对一些特殊的物质，如废旧轮胎，居民丢弃时需付费，价格为3欧元／个。所有的企业或公司也都要对自己产生的垃圾付费。分拣处理后的垃圾将分别送往不同的加工厂，如纸或纸板送到纸工厂，含铝的材料送到铝厂，镀锡铁皮或马口铁送到铁厂等。无法再利用的垃圾，就要送到焚烧厂焚烧发电，一部分电力资源自用，多余的还可以出售给电网公司，而焚烧后的余灰则全部用于铺路等工程。
不同类型的垃圾还有不同的处理和利用途径。比如，玻璃、塑料包装等材料主要由DSD公司来完成，DSD公司从垃圾的分类、收集、运输到最后的综合利用、处置和处理，都有一套完整的程序。但这些也不是由DSD自己完成，而是和合作伙伴一起完成，合作伙伴可以是私人企业，也可以是公共处理企业。
据统计，德国每年产生4400万吨家庭生活垃圾，其中1900万吨能够得到循环利用，1000万吨的垃圾被用于焚烧发电，还有约1500万吨的垃圾被填埋。垃圾处理率达到70％，垃圾处理的封闭式生态系统已基本进入了良性循环。
完备的法律政策
实际上，德国也经历过为垃圾所困的时候。二战结束后不久，全德国的垃圾填埋在数以千计的填埋场地，造成严重的环境问题。1960年代，主要在人口稠密区和大城市开始建造垃圾焚烧设备，使垃圾量降低到原来的20％-25％，但大气污染问题大量增加，疾病也随之增加。直到上个世纪70年代和80年代，德国才大力提高技术水平，先是在填埋过程中用矿物方法和人为方法实行与地下水隔绝，接着通过废水处理采集渗漏水，在垃圾焚烧部门花费高昂的技术代价，采用烟气净化体系，对所有设备进行技术改造。
1975年第一部“垃圾清除法(AbfG)”实施，在全德国开始了一种有序的垃圾经济。现在，不论填埋还是焚烧，德国都达到了非常高的水平。当时的5万多个低水平垃圾填埋场，现在还剩大约360个，且都是有序和集中堆放的。
此后有更多的法规政策出台。自1980年代中期以来，德国废物处理管理机构的管理理念为：“减低，循环与再利用”。所有的生产商和销售商，都必须按这一原则进行产品设计，减低废物的产生，并确保产生的残余物质有可能循环再利用。1990年代中期，德国出台《物资封闭循环与废弃物管理法》，要求：除已经实现的金属、纺织物以及纸制品的回收外，其他可循环使用的材料也必须在进行分类收集后重新进入经济循环。
这样做效果明显：截止到2005年，德国60％多的市政垃圾得到再循环处理，生产过程中的垃圾再循环使用率甚至达到了65％。在一些领域，例如包装行业，原材料再循环的百分比高到80％，建筑业甚至达到87％。经过再利用的垃圾绝对数量也十分巨大：每年2900万吨的地方废物，3100万吨的生产贸易废物以及1.61亿吨的建设和清拆废物得到回收再利用。
从2005年6月1日开始，德国规定，未处理垃圾不准堆放在垃圾场，因为未处理的垃圾会进行化学反应，影响到渗滤液和填埋场气体。现在，德国的垃圾都会被焚烧，只有焚烧后的残余物会堆放在垃圾场。德国还将为某些产品(比如废旧汽车、废旧电器、废旧电池、废油等)开辟专门的处理途径，也将出台更多法规。
垃圾经济学
成功的市场化运作是另一法宝。在德国，每家每户、每个机构都必须按季度缴纳一笔垃圾处理费。政府则将垃圾处理的工作交由专业的公司，并付给他们费用。这样，垃圾反成了抢手的资源，许多垃圾处理公司纷纷引进更先进的技术，提高工作效率，以期获得更多的垃圾处理权。通过市场化的运作和财政补贴，使垃圾处理成为一项有利可图的生意，从而实现政府、居民和垃圾处理企业“三赢”的局面。
显而易见的是，德国拥有比其他国家更先进完备的环保政策和执行系统。德国已经建立起了完整的垃圾处理产业体系，从业人员超过25万，涵盖工程师、工人、公务员等不同职业。在教育领域，德国的一些大学相继设立了垃圾处理方面的专业或课程，同时也提供针对垃圾处理专业人员的培训项目。这些做法为德国垃圾处理事业的发展提供了人才保障。
