关键词：农村金融；边缘化；金融再造；金融安排
中图分类号：F830.6
文献标识码：A
文章编号：1003-9031(2007)07-0064-04
为了实现十六大报告提出的在本世纪头二十年全面建设小康社会的宏伟目标，改善和提高我国近八亿农民的生活水平，促进农业增效、农民增收、农村稳定，是至关重要的。新形势下解决好“三农”问题，离不开金融的支持。然而，目前就金融发展的地域结构看，城乡金融发展很不协调且呈加剧之势，农村金融尤其是欠发达地区的农村金融被严重边缘化，农村金融对“三农”的支持乏力，已成为农村经济发展的“瓶颈”，成为新农村建设的重要掣肘因素。建设新农村必须振兴农村金融，改变农村金融边缘化的现状，优化农村金融生态环境。
一、农村金融边缘化的现状及负面影响
(一)金融边缘化的现状
农村金融边缘化是指在农村经济发展中，伴随农村金融服务网点减少、农村资金严重流失，农村金融相对于国家金融的发展主流被严重削弱，其发展的空间受到严重的挤压，农村金融的地位、作用与被关注的程度被置于次要的位置，难以发挥好支撑农村经济的主力作用，金融服务农村经济功能严重弱化，它严重制约着我国农村经济的发展。从当前来看，我国农村金融资源供求正沿着两个极不对称的方向发展。一方面是农村经济的快速成长对金融资源的需求不断扩大；另一方面，我国经济体制内正规金融的资金供给渠道却面临着不断减少甚至资金“抽血”的威胁。
1.县级金融机构大幅撤并并导致了农村金融体系严重萎缩。从1998年至2002年，以农行为代表的四大商业银行撤并了3.1万个县级机构及网点，撤并仍在继续过程中；银行县域及农村银行营业网点急剧减少，造成农村的银行网点可谓是寥若晨星。这种“脱农”现象使农村资金流向城市，农村金融失血严重，惟有农村信用社这“一农”扛着“三农”任务。
2.国有商业银行县支行和县域邮政储蓄机构成为两大“资金漏斗”。幸存下来的县及以下营业网点普遍被剥夺了贷款决定权，变成单纯的吸存窗口，存款大多通过上存流向城市。农村资金的“非农化”，使饱受资金短缺困扰的三农资金供给雪上加霜，进一步加剧了农村资金供求关系的失衡。农村信用社虽然是农村金融的主力军，但因其资本充足比率低，不良资产比率高，直到2004年才首次实现盈利。银监会数据显示，截至2005年6月末，全国农村信用社资本充足率为5.89%，2005年6月末的不良贷款率为17.54%，自身的经营不善造成其在对三农的支持也显得力不从心 。
3.农村金融创新边缘化。随着机构缩减，农村金融的服务功能逐渐弱化。面向农村的信用社只有最基本的存贷款业务，以不变应万变。由于国有银行的纷纷撤点，在农村金融市场中由农村信用社在唱“独角戏”，形成了农村信用社“一家独大”的局面。这样他就拥有对资金使用的定价权。为什么贷款手续繁杂，贷款利率一浮到顶，也就不难理解。在农业现代化发展中资金的需求趋向大额化时，农村信用社依然钟情期限固定的小额农贷，也不能根据种植和养殖产业化的周期规律来合理确定贷款额度和期限。农村金融服务功能的弱化，使金融对农民的服务水平很低，农民几乎分享不到金融改革和金融发展的成果。
4.农村保险业严重落后于“三农”对风险控制的需求和农村经济的发展。农业生产周期长，受自然因素的影响大，抵御自然灾害的能力不强。实现农业产业化，确保农业稳定和发展，迫切需要保险业保驾护航。但我国的农业保险经过20世纪90年代初期短暂的快速发展后，一直处于停滞不前的状态。目前全国仅有几家成立不久的专业性农业保险公司。农业保险的保费收入，尚不足全国财险保费收入的1%，且呈下降趋势(见图1)。在保费收入比重下降的同时，农业保险的险种不断减少，已经由最多时的60多个险种下降到目前的不足30个，难以应对三农的风险承担需求。
5.服务农业的政策性银行作用萎缩。我国成立农业发展银行的初衷是国家用专项贷款对粮、棉、油等农业战略性物资实施垄断性收购以保护农民利益，但在棉花、油料及部分粮食作物已经市场化收购后农业发展银行的原有职能并没有做出相应调整。农业发展银行支持农业、帮助农民、振兴农村的政策性金融作用不但没有得到充分发挥反而逐步萎缩了。原以支持农业发展为主的国有专业银行中国农业银行，其贷款余额中支农份额也急剧下降。
(二)农村金融的边缘化的负面影响
1.影响农村经济的发展。当前农村和农业经济发展面临着资源和市场的双重约束，出现了农民收入增长缓慢等问题。金融对经济的支撑力度的不断减弱，不利于农村经济的发展。
2.影响农村金融的稳定。农村金融机构缺位、服务缺失、支农功能缺位等严重的边缘化现象，使金融机构很难独自面对农业风险，不利于农村金融的稳定。
3.影响正规金融的兴盛。由于没有相关法规的约束，不受法律的保护，民间金融的发展难免泥沙俱下、鱼目混珠，在一定程度上不利于农村经济的有序发展。此外，民间借贷的存在，致使大量资金“体外循环”，降低了金融宏观调控的效应。
4.影响农村金融环境的改善。由于金融机构的裁减，对农村进行信用评级的只有信用社一家，面对广大的农村和农户，信用社力量微薄，不利于建立良好的农村金融经济循环。
二、我国农村金融边缘化趋势的原因分析
造成我国农村金融边缘化的原因很多，学术界也有存在争论。笔者着重从小农经济形态和政策欠缺、失误的角度，分析农村金融边缘化的根本原因。
(一)小农经济形态
当今的中国是一个典型的城乡二元结构社会，农民人口仍然占中国总人口的绝对比重，小农经济仍然是目前中国农村经济的主要形式。不光是中国，在全世界都存在着这样一种客观规律，只要是小农经济，只要农民处于高度分散这样一种状况之下，就必然商业银行无法对接，可以说国有商业银行撤离农村市场是有其必然性的。
1.商业银行撤离农村市场外部因素。银行是经营货币和金融资产的企业，追求资金的盈利性是其主要的目标。农村经济的“弱质性”、农村城镇化水平严重滞后、城乡“二元”分割等条件的存在，使得农村地区的盈利性投资变得十分稀缺。在这样的背景下，作为重要投入品的资金，就会按照价值规律投入到更具盈利性的工业和城市经济活动中，使得农村地区原本稀缺的资金变得更加稀缺，也就是人们常说的正式金融机构在农村地区的“抽水机”功能。随着国有银行商业化改革步伐的加快，追求资金盈利性的动机变得越来越强烈，这种“抽水机”效应只会更加显著。
2.商业银行撤离农村市场内部因素。银行是把资金的供求双方连接起来的金融中介组织，它之所以能够把资金从剩余者手中转化到稀缺者手中，实现金融资源的有效配置，关键在于金融中介组织对于资金供求双方的信息有充分的把握，然后利用规模经济优势从金融服务中获得收益。[1]但在农村金融市场中国有商业银行本身在信息的完备性、搜寻、监督和执行的成本方面存在的问题导致其规模经济无法发挥。首先，中国农村的经济主体存在着抵押品不足、农业收入不稳定、投资支出与消费支出难以区分以及居住的分散性等特点，作为贷款资金的需求者的农民，他们缺乏显示自己信用程度的衡量标准和衡量手段。其次，与城镇相比，农村居民居住的分散性十分显著。一家商业银行的农村客户的居住空间要大大高于相同数量城镇客户的居住空间，对农村客户相关信息的了解所花费的成本，必然高于城镇客户的费用。因此，金融中介规模经济的优势被农户居住的地理分散性所耗费。[2]
(二)政策和制度安排的欠缺
近些年来财政和金融改革的重点侧重于大中城市，轻视或忽视了农村农民利益，造成农村金融改革滞后。农村金融改革进展缓慢，政府在政策上缺乏必要的引导与支持，以至缺乏合理、有效的制度安排，则是导致农村金融边缘化的另一个根本原因。
1.政府职能缺位与不当行政干预并存。长期以来，由于有些地方政府或多或少存在的不当行政干预(如干部人事安排、强制贷款或担保等)，支农金融部门的内控制度不严、经营管理不善(人情贷款、决策失误、贪污受贿等)，国家及地方支农政策难以落实或体制改革不够配套(扶贫贷款被挪作他用，违规非法占用耕地，化肥、种子、农机具等价格的大起大落)等人为和客观因素造成农村信用环境薄弱，“三农”贷款中不良贷款比例过高，农村金融机构亏损面大，有的甚至严重亏损、入不敷出。贷款难收回，造成金融机构惜贷，进而加剧了农民贷款难。如此恶性循环，积重难返。而不当行政干预存在的同时，在需要行政、司法、财政、保险支持的时候，却发现望而无门。实际上正是政府在农村中诸多的职能缺失或不当才进一步加剧了农村的“弱质性”。
2.金融制度安排的失灵和不合理。如果从国有商业银行退出农村金融市场折射出的是正式金融安排的偏差，那么民间金融制度安排的滞后和僵化也是导致我国农村金融落后的原因之一。我国民间金融组织主要有农村合作基金会、经济服务部、金融服务部、各种台会、私人钱庄等，这些民间金融组织是随着改革开放后我国经济、金融形势的变化而产生的，它们在组织农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率，尤其是促进农村私营经济发展等方面起了积极作用。然而，我国农村民间金融却一直受到打击和排挤。1998年7月国务院颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》把部分小额信贷、不计息的亲友借款排除之外，其他民间金融组织的活动均属于非法，从而结束了民间金融的有组织状态。可见，对民间金融缺乏有效的规范和引导措施最终导致和加剧了农村金融被边缘化。
三、金融再造：解决农村金融边缘化的有效途径
以上分析已经表明解决农村金融边缘化的有效途径非金融再造不可。所谓金融再造就是要寻求正式金融安排与非正式金融安排之间的恰当结合来实现农村金融体系的重建。这是推进新农村建设的金融组织保证和金融制度保证，更宏观的意义或许还在于，这种“重构”有助于改善和优化我国金融结构，提高我国金融的整体发展水平。
(一)从政策入手
加大我国农村金融发展的政策支持力度。农业是弱质产业，自身高投入、低产出的特征决定了其具有高风险性。我国绝大多数农村经济发展水平不高，经济、金融的市场化程度较低，好多农户和乡办、村办企业不具备获得商业性贷款所必需的抵押品和担保条件。这些情况说明，解决农业和农村经济主体的融资难问题，不能把城市的金融发展模式简单移植到农村，不能主要依靠“嫌贫爱富”的商业银行，而是必须把金融的市场调节和政府的政策扶持有机地结合起来，既要发挥“看不见的手”的作用，更要发挥“看得见的手”的作用。应拓宽农业发展银行的业务范围，支持其在农村的金融供给中发挥更大的作用。同时，应采取有效措施将开发性金融推进到“县域经济”、“三农”和中小企业领域，使开发性金融更多地参与农村道路、电力等基础设施建设和农业产业化、农业资源开发项目的投资。
(二)从正式金融安排方面着手
着力打造政策性金融机构、商业性金融机构、合作性金融机构和民营金融机构等多种形式金融机构并存、合理分工、功能互补、有序竞争的多层次农村金融体系，为新农村建设提供必须的金融组织保证和金融制度保证。首先要明确政策性金融与商业性金融的界限。既不能让政策性金融从事商业性金融业务，也不能强令商业性金融发挥政策性作用。特别是在承认一些经济金融学基本原理的同时，也要正视商业性金融的局限性，比如对贫困和“老少边穷”地区的发展问题，就不能对商业性金融提出太高的要求，而应该只要依靠政策性金融或者财政发挥作用。
1.继续深化商业银行改革。商业性银行的改革本身就是要重新塑造成一个追求利润最大化的“经济人”，上文已经分析了在现有的情况下，资本的逐利性会迫使商业银行离开薄利的农村地区。如果要使其回来，就必然要让他重新看到利益。如果一边要求其深化改革，另一边又强迫其从事无利可为的农村金融，那么将会扭曲商业银行改革。
2.加快农村信用社改革步伐，积极发展农村合作金融。德国，美国，日本走过的合作金融道路很值得我们借鉴，并从中吸取经验，结合中国实际发展和中国特色的合作金融模式。其中最重要的就是要明确提出对农村信用社产权关系和内部治理的要求，真正解决“一人说了算”的“内部人控制”问题。破除县域以下金融行业进入壁垒，培育农村小型金融机构。在农村金融市场中引“狼”入室，增强合作社的竞争意识。2007年伊始创建的村镇银行必将在农村金融市场中带来“鲶鱼效应”激活农村金融市场。
3.坚持政策性的办行方向提供多方位服务的综合性农业政策性银行。中国农业发展银行应该借鉴日本农林渔业金融公库的经验，扩大自己的业务范围，更好地支持“三农”的发展。[3]
4.在充分发挥正式金融安排作用的同时，规范和引导民间借贷，以补充我国农村金融的不足，鼓励和发展符合国家法律规范的民间金融。这样一方面可以填补正式金融安排留下的市场隙缝，充分发挥非正式金融安排的作用；另一方面也可以使得国家的金融监管有具体的目标，提高监管效率。只要给民间金融机构一个生存的空间，就有壮大的可能。农村是民间借贷发育的最肥沃的土壤。无论是农民还是农村中的企业，都离不开民间借贷。民间借贷虽属非正规金融，但实际上具有正规金融所不具备的四个优势：制度优势、信息优势、成本优势、速度优势。民间借贷的这些独特优势，使其与正规金融形成了强烈的互补效应，有力地促进了民营经济与中小企业的发展，成为我国金融体系中不可或缺的组成部分。
参考文献：
[1]米什金.货币金融学(第六版)[M].北京：中国人民大学出版社，2005.
[2]张余文.国有商业银行从农村的退出与农村金融体系的重建[J].财贸经济，2003，(6).
[3]胡金焱，李永平.农村金融的边缘化与制度创新[J].广东社会科学，2005，(3).
Study on the Problem of the Rural Finance Weakening in China
LI Jing，WangWeiguo
(Finance Department，Southwestern University of Finance and Economics，Chengdu ，Sichuan Province611130 )
农村金融的有效性，是指农村金融机构通过向农村金融需求主体有效提供金融产品和服务，满足后者的金融需求，促进农村经济发展，在此过程中提高自身的金融效率。
农村金融有效性，包括两个方面的含义：其一，农村金融产品供给的有效性。农村金融机构必须提供有效金融产品，才能使其运行得以继续和深化，如果供给无效，则金融有效性便无从谈起。其二，农村金融机构提品后价值实现的有效性。如果金融需求主体通过使用金融产品和服务，能有效地发展经济，创造良好的经济效益，则农村金融机构便拥有相应的优质资产，能获取预期的效益，其金融有效性便得到提高；反之，金融需求主体在使用金融产品和服务后，却因种种原因产生经营失效，甚至出现了亏损，本息逾期难以归还，则金融机构由此多了一份不良资产，其金融有效性便降低。至于金融需求主体逃废债务，则会使金融机构血本无归。
农村金融与农村经济内在联系、相互依存，因而不能封闭地考察农村金融，也不能孤立地谈论其有效性。农村金融有效性，是同农村经济有效性内在联系的。农村金融为农村经济发展提供金融支持，促进农村进步、农业增效、农民增收；而农村经济的持续发展，反过来又为农村金融提供良好的基础和平台。相反，如果农村经济的金融支持力日趋弱小，农村经济便会因资金制约而难以发展，其结果便会造成农村金融的基础日渐薄弱，农村金融的有效性不断弱化。
当前，农村金融的一个基本特点是低效性，其主要表现为：农村金融机构推出的某些产品难以为客户和中小企业所接受；而农户和中小企业期盼和欢迎的产品，农村金融机构又不推出来。许多农村经济主体对信贷资金的使用缺乏效益，还本付息存在问题，使农村金融机构的不良资产增加。农村金融机构的信息成本和交易成本较高，农村金融效益远低于城市金融效益。农村金融低效性的原因很多，归纳起来，一是农村金融机构自身的原因，主要包括农村金融结构不合理，金融机构管理水平不高，创新能力不强，经营机制不活等。二是农村经济较为落后，农业经济存在较高风险，农民收入总体较少，农村经济实体的规模化经营水平较低，农村制度尤其是土地制度对农村金融产生抑制作用，农村社会信用体系很不完善等。
农村金融低效性，给农村经济金融发展带来了诸多问题。低效性使得金融机构的生存和发展能力衰弱，导致许多农村信用社陷于资不抵债的困境，而追求利润最大化的商业银行纷纷撤离农村金融市场，转而进入城市金融市场，即使是定位于服务农村的商业银行和信用社，也减少了不少支农业务。农村资金供给原本就存在巨大缺口，但低效性使得农村资金大量外流，这对于农村经济无疑是雪上加霜。农村亟待形成多种所有制和多种经营形式的金融体系，然而低效性却增加了非公资本进入农村金融业的忧虑。低效性给农村经济实体造成许多困难，农户和中小企业向正规金融机构融资困难重重，这迫使他们转向高利率的民间借贷，从而增加了他们的生产成本。农村金融低效性加重了农村经济低效性，而农村经济低效性又使农村金融难以摆脱低效性的困境。
提高农村金融有效性，不仅是农村金融发展的重大课题，而且是解决“三农”问题的迫切需要。农村金融改革和创新的目标，在很大程度上便是提高农村金融效率，增强农村经济发展的金融支持力，实现两者的良性互动和协调发展。
二
农村金融适应性，是指农村金融供给与农村金融需求相互适应。农村金融适应性包括两个方面的内容：一是总量的适应性，即农村金融供给总量，与农村金融需求总量相互适应；二是结构的适应性，即农村金融供给结构，与农村金融需求结构相互适应。
农村金融有效性与农村金融适应性是相互促进、相互制约的。农村金融有效性，既是对适应性的检验，又是提高适应性的动力，它反映农村金融适应与否及适应程度，推动适应性的提高。适应性是有效性的基础和前提。农村金融与农村经济相互适应，农村金融供给与金融需求相互适应，才能提高农村金融有效性。农村金融曾出现过一些奇怪而有趣的现象：国家为提高农村金融有效性，设立了政策性金融、商业性金融和合作性金融构成的农村金融体系，但是，这三类金融机构并未解决农村金融需求的缺口问题，而农村民间借贷在满足农村金融需求方面却表现出了较强的有效性，农户融入资金的70%是通过民间借贷而实现的；大型商业银行出于支农考虑推出了小额农贷产品，但是这一产品却难以做大做强，小额农贷甚至贷不出去，而另一方面农户和中小企业融资心切，农村资金需求缺口呈扩大之势；大型商业银行出于有效性考虑，纷纷撤出农村县以下机构，而民间借贷同样由于有效性原因，反而规模越做越大，形式越来越多。究其原因，主要在于大型商业银行的金融供给不适应农户和中小企业金融需求的特点；小额信贷虽有创新之名，但其限制太多，要求过严，手续甚繁，因而与农户金融需求特点相背离；民间借贷虽不具备合法地位，但由于其适应农户和中小企业金融需求，因而效率较高，发展较快。由此可见，农村金融适应性是有效性的决定性因素。
长期以来，农村金融存在许多弊端，然而根本性问题，在于农村金融供给与金融需求不相适应，由此派生出许多具体的矛盾和问题。农村金融体制几经改革，但由于未将适应农村金融需求作为基本依据，而是在自上而下的行政推动下对原有的适应性颇弱的金融供给框架予以小修小补，因而问题未能根治，甚至不相适应的程度有增无减。例如，农村信用社的改革，陷于中央政府与地方政府的相互博弈中，囿于双方对农村信用社修补成本的分摊，而农村金融需求主体即农户和中小企业未被纳入其中，适应性原则未被置于应有的位置，致使农村金融的适应性难以提高，有效性自然也就难以增强。
当前，农村金融需求出现了新变化。农村金融需求总量大为增加，据测算，到2020年新农村建设新增资金需求总量约为15万亿元，其中大部分由金融机构提供。农户资金需求规模不断扩大，借贷发生率和户均借贷次数也在增加。随着农业经济结构的调整和优化，诸如无公害、绿色、有机作物和优质果品生产，规模化和标准化种养业正加快发展，对资金需求将大大增加。温饱性农户在创业中存在金融需求，而小康型和富裕型农户在扩大经营规模中对资金需求量更大。在经济较为发达农村地区，农户需要更多资金用于发展特色农业和外向型农业。而在经济较为贫困农村地区，农户依靠开发脱贫、项目致富的愿望日益增强，因而生产性借贷的比重在逐步扩大。县域工业园区和农村企业的快速发展，促进各类经济实体征用土地、构建厂房、添置设备、扩大营销，使农村企业的资金需求随之加大，以往那种较为普遍和分散的小额借贷，正向集中的大额借贷发生转变。农村社会化服务的各类经济组织对资金的需求快速增加，而现代农村物流业发展的资金需求规模在快速扩大。在农村产业发展的同时，农村公共基础设施，尤其是供水、供电、公路和小城镇建设将加快发展，这方面资金需求在农村资金需求总量中的占比将提高。
农村金融需求结构进一步复杂化。当前，广大农户要求农村银行业创新金融产品，渴望无抵押的贷款方式，希望信贷品种和期限能与农业生产特点和周期相适应，贷款手续简便灵活，能快速、就近地获得借款。许多富裕起来的农户手握闲置资金，他们购买国债、企业债券和投资股市的要求日益迫切。在许多种养殖地区，农户对农业保险的需求日益强烈，但这方面的需求难以得到满足。在中小企业的金融需求结构中，短期借款占绝大部分，但近几年来长期借款的需求越来越大。由于受到信用资源短缺等因素的制约，其长期借款难以得到满足。许多中小企业不得不将短期借款转化为长期借款来使用，他们在短期借款到期后只付息而不还本，使本金转为下一期短期借款而循环使用。农业产业化龙头企业不仅希望农村银行业创新更多产品来满足其间接融资的需求，并且希望通过兼并重组而进一步扩大其经营规模，通过发行股票和企业债券来更多地实现直接融资。
总之，随着农村经济发展和新农村建设推进，不仅农村金融需求总量快速扩大，而且农村金融需求结构日益丰富；不仅现实的金融需求更为强烈，而且潜在的金融需求被不断激活，并加快向现实的金融需求转化。多元化、多层次的农村金融需求，客观上要求多元化、多层次的农村金融供给与之相适应。
然而，当前农村金融恰恰存在两种不适应性，即总量的不适应性和结构的不适应性。我们只有提高这两个方面的适应性，才能从根本上提高农村金融的有效性，增强农村经济发展的金融支持力。
三
提高农村金融的有效性和适应性，关键在于构建合理的农村金融结构。
在农村金融研究中，人们较为关注的是农村金融总量增长，尤其是农村信贷总量增长。但是，农村金融结构问题决不能被忽视。农村金融结构，是指农村金融体系中各个组成部分和各种构成要素的数量比例、空间分布、相互作用、相互配合的状态。农村金融发展包括两个方面的问题：一是农村金融总量的增长；二是农村金融结构的优化。一般而言，总量指标反映农村金融的总体规模，只具有直观的表征意义。结构指标则能反映总量指标所不能反映的问题，能透视出农村金融深层次的矛盾和弊端，从而帮助人们推进农村金融的改革和创新。农村金融总量受制于农村金融结构。在农村金融结构不合理的情况下，单一的金融总量扩张，必然因其不能解决适应性问题而陷于低效性，这种粗放型的增长势必不具持续性。因此，提高农村金融有效性和适应性，不仅要重视扩大农村信贷总量，而且要大力推进农村金融结构的调整和优化，唯有如此，才能实现农村金融同农村经济的良性互动，促进农村金融真正实现总量扩张和层面提升。
当前，农村金融供给结构与需求结构存在许多矛盾。农村金融的结构性缺陷主要表现为：随着农村经济发展，农村金融产品需求越来越呈现多样化趋势，潜在的金融需求被加快激活，而当前农村金融产品供给却十分单一，几十年一贯制的“存贷汇”产品结构，同日趋复杂的金融产品需求不相适应。农村金融行业单一，主要是银行业、非银行金融业缺乏，其供给远不能适应农村金融需求。农村银行业存放类资产占比过高，贷款类资产占比较低，长期贷款类资产比例尤低，证券和保险类资产的比重甚微，投资类资产不断萎缩。农村融资属于银行业占绝对主导的模式，基本上是一种间接融资，不能满足农村企业尤其是农业产业化龙头企业直接融资的需要。农村公有金融垄断着农村金融市场，大型商业银行的金融供给难以适应农户和中小企业金融需求的特点，而能适应这种需求特点的非公金融，却“只听楼梯响，不见人下来”。
农村金融结构，包括许多具体的子结构。根据农村金融需求当前情况和进一步发展的客观要求，我们应通过构建以下合理的子结构，达到农村金融整体结构的合理状态。一是完善农村金融产品结构，不仅要在资产抵押贷款、关系融资等方面创新产品，而且要在资本市场投资、农业保险等方面推出非银行业金融产品。二是构建合理的农村金融资产结构，农村存款类金融机构应降低存放类资产比重，增加贷款类资产比重，扩大中间业务和投资业务，适当提高投资类资产的占比。三是逐步改善农村融资结构，在继续扩大间接融资量的同时，大力提高农村经济规模化、市场化、股份化和证券化程度，大力培育农村资本市场，通过股票上市、发行企业债券等形式，扩大直接融资的比重。四是构建合理的农村金融行业结构，在农村银行业方面，广泛发展新型的农村社区银行；在非银行金融业方面，积极发展农业保险业、农村信用担保业，创造条件逐步建立农村投资银行业，相应发展农副产品期货业、农业资产评估业、产权交易业、信托投资业、租赁业、典当业等。五是构建合理的农村金融所有制结构，在公有金融为主的前提下，积极稳妥地发展非公金融业，支持非公资本进入农村金融领域，形成投资主体多元化格局。
构建合理的农村金融结构，必须坚持明确的目标，这就是提高农村金融效率，为农村经济提供强有力的金融支持，实现农村金融同农村经济相互促进和持续发展。实施这一工程，必须坚持适应性这一基本原则，始终将适应农村金融需求作为出发点和落脚点。在总量增长的前提下，以增量调整为重点，同时协调存量调整。增量进入能较快确立自己的市场定位，有力改善原有的金融结构。存量的调整一方面要做到强化优势、转化劣势、开拓市场、提高效率。农村金融结构的构建，要以市场力量为主，依靠市场内生力量；另一方面，市场力量和作用也不能代替政府力量和作用。农村经济金融比较落后，市场力量相对弱小，完全依靠市场力量来优化农村金融结构并不现实，会产生一定的盲目行为，同时要历经很长时间。因此，市场力量和政府推动要相互结合，政策推出则应遵循农村金融与经济自身的发展规律。
四
提高农村金融的有效性和适应性，是一个复杂的系统工程，不仅要依靠农村金融自身的改革和创新，而且有赖于农村的经济发展和社会进步。为了有效推进这一工程，需要系统思考、统筹兼顾，处理好一系列问题。下面仅择其荦荦大端，谈点意见。
1.在金融业拓展对外开放的同时搞好对内开放。在对国外开放的条件下，农村金融结构在越来越大的程度上会受到国外农村金融结构的影响。外资金融机构进入农村金融市场是迟早之事，目前初见端睨。随着外资金融产品、金融业务、金融技术进入农村，农村金融结构的调整和优化必然加快步伐。但是，农村金融业在对国外开放的同时，决不能忽视对内开放。对内开放既包括对农村地区的开放，也包括对城市的开放。金融业对内开放和对外开放，是相辅相成的两个方面。农村金融业必须通过对内开放进一步夯实对外开放的基础，以做到有能力充分利用对外开放带来的机遇，有实力应对对外开放中出现的挑战。进入新世纪以来，农村金融业在对内开放方面进展甚微，金融垄断的思维方式依然存在，农村金融的行政化色彩依然浓重，这无疑给提高农村金融的适应性和有效性造成了障碍。农村金融业对内开放，主要包括金融体制和金融业务的对内开放，这两个方面对内开放，所要达到的目标在于提高农村金融的适应性和有效性。我们必须按照市场经济的要求，进一步推进农村金融业对内开放，在增强适应性和有效性方面，放宽某些条件，简化审批手续，放松某些行政管制，出台配套支持政策。
2.建立农村金融的竞争与合作机制。引入竞争机制，是提高农村金融适应性和有效性的必由之路。金融竞争与合作具有共生性。不同的金融行业、同一金融行业中不同的金融企业，各有其不同的特点和作用。竞争能促进各类金融机构之间功能交叉和扬长避短，从而推动他们彼此合作、互为补充。金融合作则促进竞争在更高层面上展开，达到互补多赢的效果。
以金融竞争推动金融合作，以金融合作促进金融竞争，实现两者作用的相互转化，必须建立相应的竞合机制：第一，完善农村金融准入机制，充分发挥这一机制促进竞争与合作的功能。准入时应考虑农村金融机构的合理分工，小型金融机构以零售业务为主，以避免同大中型银行的无序竞争。准入时还应考虑在空间布局上的问题，农村新增金融机构应在发达地区、一般地区和贫困地区形成合理的空间结构，以避免一齐挤进发达农村地区而引起恶性竞争。第二，形成产品结构优化机制。如果产品结构雷同，农村金融企业之间的排斥力就会加大，吸引力便会减弱。反之，金融企业的产品各有特色，分别与不同层次、不同主体的金融需求相互适应，他们之间的吸引力就会增强，排斥力就会减弱。因此，应建立农村金融产品优化机制，促进金融机构根据所在区域的不同情况，积极创新和推出适应不同需求的金融产品，以促进金融竞争和合作的健康发展。第三，完善农村资金的价格机制，在农村逐步推进利率市场化。在利率未完全放开前，可继续扩大利率浮动范围。这样既可以促进金融竞争，又不致于造成竞争过度。第四，建立竞争合作协调机制。在农村金融企业之间建立对话机制，以及时沟通他们之间的观点，化解利益矛盾和冲突，协调彼此立场，避免恶性竞争发生。建立信息共享机制，以帮助金融企业提高经营决策能力、风险管理水平和合作自觉性。建立农村金融行业协会，作为行业自律组织，一方面他能较好地协调金融企业经济利益关系，维护他们之间的公平竞争，引导他们妥善处理竞争中出现的矛盾；另一方面，又能为他们创造合作机会，提高合作效果。
3.建立退出机制。提高农村金融的适应性和有效性，必须妥善处理金融机构进入与退出的关系，做到有进有退，能进能退。在农村金融竞争中，优存劣汰、优进劣退现象必然产生。竞争促进金融业务不断向优质金融机构集中，他们将不断扩大资本实力和经营规模，获取更大的生存和发展空间。相反，劣质金融机构的业务将不断流失，其生存和发展空间将日益萎缩，如果他们不能扭转落后局面，且达到了退出标准，就只能选择退出。有进有退，才能在合理的流动中增强农村金融的适应性和有效性；无进无退，则会造成农村金融的固化和劣化，增加改革成本，浪费金融资源，甚至引发农村系统金融风险。建立退出机制，应配套建立风险预警机制、风险救助机制和存款保险机制。
4.创新“农户+农业产业化龙头企业+农村金融机构”的融资模式，通过龙头企业的作用，将农户、专业户的融资需求与农村金融供给较紧密地联系起来。农业产业化是建设现代农业的必由之路，也是提高金融适应性和有效性的重要基础。龙头企业作为农业产业化利益共同体中的核心和骨干，既是农业产业化经营的重要组织者，又是夯实农村金融发展基础的推动者。既有将万千农户与市场沟通起来的功能，又有将广大农户与金融机构联系起来的作用。龙头企业熟悉农户的金融需求和经济信息，又与金融机构有着较为紧密的业务关系，他们有可能在对自身经济利益关心的基础上，通过信用担保和信用评价等多种方式，提高广大农户金融需求的满足程度。因此，提高农村金融的适应性和有效性，需要大力发展农业产业化龙头企业，健全龙头企业与农户的利益联系机制，创新以龙头企业为中间环节的农户与金融机构的融资联系机制，充分发挥龙头企业的融资促进功能。
5.繁荣农村经济，发展现代农业，促进农民增收，建立和完善农村信用体系。农村金融的低效性，从根本上来说是由于农村的弱位性、农业的弱质性、农民的弱势性。诸如农业经济的高风险、农村微观经济主体的规模不经济、农户和中小企业资金使用效益低下、农民收入较低等，都是导致农村金融低效性的因素。同时，农村社会信用体系的不完善、农村对经济主体在金融活动中的理性程度不高、农村信用的法律供给不足、失信惩戒机制运用的权威性不够等，也对农村金融的有效性产生了不良影响。在农村金融的经济基础较为薄弱的情况下，金融的低效性往往又加剧了金融的不适应性。因此，促进农村经济科学发展，加快完善农村信用体系，从政策、市场、信息、人才等方面创造良好的外部环境，才能从根本上提高农村金融的适应性和有效性。
参考文献：
[1]韩俊，等.中国农村金融调查[M].上海：上海远东出版社，2007.
【关键词】 农村金融组织 正规性金融组织 非正规性金融组织
存在问题 对策
一、 问题的提出
农村、农业和农民即所谓的“三农”问题，始终是中国的根本问题，也是中国历届政府必须关注与解决的问题。如果“三农”问题不解决，我国实现小康社会的理想蓝图将成一纸空文。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》再次把农业和农村问题作为中央第一号文件下发，也说明了这个问题的严重性，充分体现了当前我国政府把解决“三农”问题作为在新形势下经济工作重中之重的战略意图和远见卓识。而诸多“三农”问题的解决，核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定、持续发展，农村经济发展，所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。70年代末期以来，农村金融改革在政府主导下围绕农村金融组织更好地服务“三农”这一中心而展开，包括恢复农业银行(1979年)、扩大农村信用社自主权(80年代中期-90年代中期)、创立农业发展银行(1994年)、农村信用社与农业银行脱钩(1996年底)、促使农业银行成为真正的商业性金融企业、取缔农村合作基金会(1999年)、恢复农村信用社合作金融组织(1996-2001年)、2003年下半年开始的农村信用社明晰产权和完善管理体制的改革等，基本确立了农村金融主体运作的基本规范，建立了农村金融市场框架。农业发展需要金融的支持，但从1999年金融体制改革以来，四大国有商业银行基本取消了县一级分支机构的放贷权，只保留了吸储功能；占据大片农村金融市场的邮政储蓄也只吸储不放贷，使得本来急需资金支持的广大农村得不到现有国有商业银行的支持的同时，农村资金通过银行、信用社和邮政储蓄等渠道流反而流向城市，严重阻碍了农业、农村经济的发展和农民福利改善。而WTO的加入使我国农业面临着严峻的生存挑战，外资金融机构的进入，必将以其资金、技术上的优势占领我国的农村金融市场，这将直接威胁到我国农村金融体系的存亡；而金融业存在的诸如农村金融组织不能完全成为独立的市场主体、承受着较沉重的不良资产、缺乏有效率的企业治理结构和竞争政策、金融机构享受着来自政府的隐含担保等导致的中国农村金融供求结构问题也必将面临全面的改革与转轨。因此，要很好解决“三农”问题，就必须关注和研究我国农村金融组织，这在目前有着十分重要的理论和实践价值。
本文的目的仅在于通过我国农村金融组织发展历史的回顾，针对我国农村金融组织体系发展现状，分析其存在的问题，并提出解决这些问题的对策。
二、 我国农村金融组织发展的历史
自1979年我国开始经济体制改革以来，农村金融体制伴随着整个农村经济、金融市场化的发展进行了一系列的改革。农村金融组织体系包括正规性金融组织和非正规性金融组织，二者在发展过程中有先有后，有些机构是同时产生的。
（一）正规性金融组织的发展过程
正规性金融机构即受央行和银监会监管的那部分金融组织，主要包括：中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社、农村商业银行、农村邮政储蓄机构、农业保险机构等。
正规性金融组织的发展大抵经历了以下两阶段：第一阶段：（1979～1996年）围绕服务“三农”，改革农村金融体制，形成了包括商业性、政策性、合作性金融组织在内的正规金融组织为主导的农村金融机构体系。这一时期农村金融组织得以恢复。以工商企业为主要服务对象的中国农业银行于1979年恢复，其后随着改革的进行，市场化步伐的加快，开始全面推经营目标责任制，集中管理贷款的审批权限等。在农村金融体制改革中，实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施之一是1994年成立中国农业发展银行。作为政策性银行，中国农业发展银行的业务也不直接涉及农业农户，主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付，包括为农副产品收购，农业基本建设和农业综合开发等政策性业务提供贷款，对支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农业政策的贯彻实施。1984年国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务。成立了农村信用社的县级联社。其后进行农村信用社商业化改革，根据1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，从该年起农村信用社改由中国人民银行进行监管，中国农业银行不再对农村信用社行领导管理，金融监管由中国人民银行承担。农村信用社是分支机构最多的农村正规金融机构，分支机构遍及几乎所有的乡镇甚至农村，也是农村正规金融机构中唯一一个与农业农户具有直接业务往来的金融机构。第二个阶段： 1997年至今的四大商业银行逐渐退出农村金融市场，农村金融组织体系面临重构的选择。亚洲金融危机后，在金融体制改革深化的过程中，各国有商业银行进行了以业务流程为核心的重组，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构，对基层分支机构进行了撤并，退出了县域范围，重点转向了城市；基层营业机构的贷款审批权和财务权上收，业务重点放在大城市、大企业、大项目上，较少考虑农村经济的发展对金融的需求。作为政策性金融机构的中国农业发展银行由于业务的单一而无法实现其政策调节农村经济的目标，发挥其政策性金融机构的职能。作为合作性金融机构的农村信用合作社也缺乏合作性，具有浓厚的“官办”色彩，也越来越远离农民，资金向城市倒流。在其它农村正规金融机构中，农村商业银行属于股份制银行，目前只有2001年底由原来的农村信用社改造而成张家港、常熟和江阴农村商业银行三家。农村邮政储蓄机构，数量庞大，遍布城乡，业务发展迅速，上活跃了农村经济。我国农业保险发展滞后， 中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，商业保险机构的农业保险业务极度萎缩，远远不能满足农村经济发展和农业产业化。
（二）非正规性金融组织发展历史
非（准）正规金融组织是指组织或活动处于央行或者银监会监管之外从事金融交易、贷款和存款行为的农村金融机构。非（准）正规金融即是民间金融，主要有：农村合作基金会、经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄。
非（准）正规性金融组织的存在，是我国农村金融机构失衡、金融二元性的重要表现。改革开放以来，我国农村民间金融一直受到打击和排挤。在中国农村正规金融制度安排难以满足农村金融需求的情况下，非正规金融组织对扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、尤其是促进农村个私经济发展等方面起了积极作用。农村合作基金会自1984年在少数地区试办以来，得到政府的大力支持，在全国发展很快。从性质上来讲，它不是一个真正的金融机构，而是一个社区性金融系统的补充，对于协调农村闲散资金，缓解农村资金供求不平衡的矛盾有一定的积极作用。从90年代中期开始，随着农村金融体制改革的重心逐渐向对正规金融机构的商业化转变，中国人民银行开始加大了对非（准）正规金融组织和活动的管制力度。为了消除对农村信用合作社竞争冲击，1997年农村合作基金会被合并、关闭；随后1998－1999年，被彻底解散。除农村合作基金会外，非正规性金融体系主要由亲友之间的个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、经济服务部、金融服务部、高利贷、各种合会、私人钱庄等组成。经济服务部、金融服务部也是类似于信用合作组织，基本上均被取缔。根据国务院1998年7月颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，除部分小额信贷、不计息的亲友借款之外，其他非正规性金融组织或者活动均属于非法，从而结束了非（准）正规金融的有组织状态。
三、 我国农村金融组织体系的现状及存在的问题
经过近20多年的农村金融体制改革，现阶段我国农村金融组织体系下1：
（本图章奇，《农村金融现状与政策分析》http://jlin.ccer.edu.cn）
1、正规金融机构（组织）现状及存在的问题
（1） 中国农业银行，在农村金融市场中居四大国有商业银行的主导地位。随着四大国有商业银行逐渐退出农村金融市场，中国农业银行的农村金融主导地位开始弱化，存在：①产权主体虚化，使代理成本过高、效益低下，迫使农业银行不愿意在经济条件薄弱的农村开展业务。②1996年以后农业银行开始走商业化道路，商业银行的“盈利性、流动性、安全性”的经营原则与农业生产的“高风险性、分散性、波动性、长期性 ”向背；农业银行将农业资金从以农业为主转为以工商业并举，竞争视角从农村转向城市，以获取足够的资金来源及高额回报，使得农村金融市场本来就很少的国有资本变得更为稀缺。
（2）中国农业发展银行，它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付。随着农村市场化改革的不断深入，农发行的作用是十分有限的，主要存在以下问题：①作为政策性银行，其资金来源于财政拨款，长期以来资金拨付有限，且资金不能按时到位，有时不得不向央行借款，使筹资成本上升，制约了农业发展银行的发展。②对农业发展银行实行“独立核算、自主保本经营、企业化管理” 与农业发展银行承担的农村政策性银行的职能存在一定的矛盾。③业务单一，仅在农产品的收购、储备、调销等纯政策性方面发挥作用。
（3）农村信用合作社， 96年按国务院的规定，农村信用合作社与农业银行“脱钩”，恢复合作金融性质，全部基层信用社为一级法人，但目前并没有实质的进展，主要存在：①绝大多数信用社是在原信用社的基础上进行改革，历年来的积累与亏损由谁享有与承担，是由国家、农业银行、老社员还是新社员，很难界定清楚2。②合作社缺乏合作性质。随着合作社制度的变迁，合作社的互助共济性正在淡化，“官办”色彩浓厚，农民缺乏入社的积极性，农民也很少是信用社的社员，信用社的民主管理更是形同虚设。③信用社为农村社员服务的范围非常有限，经营的自负盈亏，追求自身利益的最大化的商业倾向，使得资金向收益相对高的城镇或非农部门流动，真正需要资金贷款的农户难以得到金融支持，农村信用社离农民越来越远。农村信用社使得城市资金不但不能有效地流入农村，实现工业反脯农业，反而农村资金却流向城市，造成农业、农村的发展和农民福利改善的严重滞后。
（4）农村商业银行，全国数量较少，它存在的问题是：①它尚处于初始发展阶段，人们的认识尚不全面，具体的经营中表现为制度不健全，运行不规范。②农村商业银行的资本不足及所涉业务的自然脆弱性，使其经营发展天生具有局限性，发展空间很大，但愿意投入的主体很少，对从事农业的资金投入缺乏政策、法律上的倾斜保护。
（5）农村邮政储蓄机构，客观上活跃了农村经济，但存在着严重的制度缺陷：（1）在业务上它只吸收存款，把储蓄资金转存入中央银行，以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源，对外不办理贷款业务，无法满足农户的贷款需求。（2）它通过吸收存款，存于央行赚取利润，将农村仅有的资金“倒流” 城市，使本来就紧张而缺乏的农村金融供给市场更加恶化，影响了农村经济的发展。（3）性质不明，监管不力。邮政储蓄局属于邮政部门的内设机构，而邮政储蓄网点又属于金融机构，央行的监管很难实施。
（6）农业保险机构，中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径3：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。农业保险组织主要存在的问题有：（1）灾害救济的手续繁杂、面窄、水平低、且难以监管；（2）农业保险的承保率低下、高赔付率、经营亏损严重、业务量较少。
2、非（准）正规金融机构（组织）现状及存在的问题
非正规金融组织和融资活动一般规模小，比较隐匿、分散，它使借款者的生产经营成本上升，竞争力下降，影响了农村经济主体的发展后劲，主要存在以下问题：
（1）农村合作基金会， 1997年整个农村合作基金会开始被解散并清算。目前依然有一些地区存在农村合作基金会，存在的问题主要有：①由于现在禁止它的存在，私下它照常经营且存在严重的高利贷问题。②农村合作基金会的资金明显来源不足、不明，它的筹措资金的能力较差。③由于法人主体严重缺失，责任承担上难以保证。④农村合作基金会游离于央行和银监会的监管之外，金融风险巨大。
（2）除农村合作基金会外，其他非正规金融机构如经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄等与正规性金融相比，在组织方式、运作机制、对当事人的约束等方面具有许多不规范的特征4：①组织制度不规范。②内部经营管理混乱，没有建立严格的内控制度、财务管理制度、贷款程序的一系列制度，不提取存款准备金及呆帐准备金。③相当一部分信用活动不规范，一些民间组织从一开始就有先天的痼疾，高息揽存，盲目贷款，逃避金融监管。
总之，现阶段我国农村金融组织体系的现状与存在问题是正规性农村金融组织严重不足，中国农业发展银行未能承担其扶持农村经济和推动农村经济结构调整的重任6，国有商业银行结构性市场退出和农村民营金融的市场进入不相匹配7，农村合作金融名不副实8。非（准）正规金融组织在发展中也出现严重问题，私人借贷在农村相当活跃但弱点也相当突出5；
四、解决我国农村金融组织体系的存在问题的对策
针对上述我国农村金融组织体系的现状及存在的问题，为了适应农村经济发展新形势的客观需要，必须对我国现有的农村金融组织体系进行重构。当然，重构并不是要求完全的彻底的抛弃原有的农村金融组织体系，那样作是不现实的，而只能是在批判继承的基础上制度创新。因此，笔者认为，现阶段应坚持“五农原则” ——务农、支农、助农、促农和富农的原则，建立以政策性金融组织为基础、合作金融组织为主导、商业金融为发展方向的分工协作的农村金融服务组织体系。具体包括以下方面：重新界定中国农业发展银行的政策性金融业务范围，增加资金投入，
充分发挥其政策性金融机构的职能。“三农”问题致关重要，政府的责任重大，在农村金融问题上更应首当其中。首先针对农业发展银行业务单一，难以发挥政策性金融的职能的局面，应重新界定它的业务范围；要根据国家农业政策在作好收购资金封闭管理的同时，积极开展以下业务9：一是支持农田水利基本建设，技术改造、改善农业生产条件，提高农业综合生产能力；二是支持农村开发和基础设施建设，促进地区平衡发展，提高农民的生活质量、提高农村社会化、现代化建设水平；三是支持农业产业化和土地适度规模经营，抓住重点企业项目进行支持，加快农业产业化进程；四是全面支持贫困地区人口尽快脱贫解困。紧紧团结稳定地解决农村剩余劳动力就业问题，稳定地增加农民收入的目标，重点支持有助于直接解决温饱的种植业、养殖业和农副产品为原料的加工业。其次，加大财政投入规模，使农业发展银行的资本金充足。最后，加快农业发展银行管理的各项立法，使各项金融政策能更好地贯彻落实。
2、中国农业银行要加强对农村市场有效金融需求的服务。在经济较发达地区，农行应设立更多的金融产品，扩充服务功能，发挥对农村经济强有力的拉动作用。
3、合作金融应作为我国农村金融组织的主要形式。 目前虽尚无统一可行的办法，但不宜“一刀切”。笔者认为，应根据我国农村经济发展不平衡的国情现实，建立多种形式的农村合作金融组织。（1）恢复农村合作社的合作金融的本来面目。坚持在自愿互利的基础上，按照通行的合作原则建立相互协作、互助互利的“合作性”资金融通机构，真正体现自愿性、互助共济性、民主管理性、非盈利性。（2）农村合作金融机构的业务范围应界定为：为集镇和农村、农户、其他小生产者、乡镇企业提供资金融通，优先安排对农村种植业、养殖业的贷款业务。（3）在经济基础条件较好、资金吞吐量大的东部地区，可将原有的农村信用社按照公司法的要求改组为具有法人资格的农村合作银行，满足该地区对金融服务的高层次的需求，弥补国有商业银行退出该地区农村金融市场的空缺。（4）在其他地区建立具有法人资格的县级信用社，在乡镇建立信用分社，在村级建立信用合作所，实行自上而下的管理；由同级的人民银行对其进行监管。（5）对现存的农村基金会予以取缔，按属地原则并入县级信用社。（6）制定“合作金融法”对农村合作金融加强监管，目前的时机已经成熟。只有这样，才能使合作金融回归本来面目，真正走进农村、走近农民；才能成为农民需要的金融。通过农村金融改革的逐步推进，把农村信用合作社逐步办成为农民、农业和农村经济发展服务的地方金融机构，能够更好地支持农村经济构调整，增加农民收入。
4、增设新型农业保险组织，提高农业抗风险能力。（1）建立县一级的具有法人地位的农业保险股份合作公司；将合作社制度与公司制度融为一体，合作制以体现互助共济性，公司制保证其制度的先进性与责任的有限性；该公司由农户、其他小生产者、乡镇企业等人股及部分国家财政投入，国家的投入不能超过30%，即不占控股地位，否则有承担绝对责任之嫌。（2）在省一级建立农业保险股份公司；由各县级的农业保险股份合作公司按其总资本的8%投资入股，省级财政也投入拟设公司约30%的资本。同时农业保险股份公司按8%对各县级的农业保险股份合作公司承担再保险责任。
5、改造现有邮政储蓄制度，堵截农村资金“倒流”，为农村金融市场“造血”。针对农村资金“倒流” 城市问题，要从根本上解决，必须对现有邮政储蓄制度进行改造，可以做到：（1）对于经济发达、邮政储蓄业务量大的地区，在管理规范的基础上，将原有的邮政储蓄部门改组为邮政储蓄银行；它以从事储蓄、汇兑、代理等业务，所揽资金一律不再转存人民银行收取率差，并且，必要时国家财政可以给予邮政储蓄银行适当的补贴。（2）对于经济不发达、邮政储蓄业务量较小的地区，在县一级将邮政储蓄部门并入信用社统一管理，或成为信用社的分支机构。只有这样，才能为农村金融市场“造血”，将大量的闲散的储蓄资金“存”于农村金融市场。
6、建立中小农业担保公司。为促进农业的生产，满足农村资金需求者贷款担保的需要，现阶段应采取多种形式鼓励农民、农户、其他小生产者、乡镇企业创设中小农业担保公司，可以做到：（1）允许农民以自留山和自有的林木经评估后投资入股设立农业担保公司；（2）立法上设立专门条款，降低设立中小农业担保公司的最低注册资本金的要求，定为5万元人民币；工商登记机关应对该类农村的中小农业担保公司发放有明显标志的企业法人营业执照，给交易相对人以提示。（3）对于中小农业担保公司可以给予一定时期的适当的税收优惠政策。（4）完善对担保机构的监管机制。急需出台监管框架，以防范相关的金融风险。
【参考文献】
1该图章奇，《农村金融现状与政策分析》http://jlin.ccer.edu.cn
2黄燕君：《现有农村金融组织缺陷及创新》，载《农村金融研究》2001年第4期，第20页。
3王家传等：《我国农村金融组织体系重构问题研究》，载《山东农业大学学报》2003年第3期，第15页。
【关键词】金融体制 农村 经济
一、概述
我国是农业大国，三分之二以上的人口生活在农村，“三农”问题是影响我国国民经济可持续发展的重要问题。党的十六大、十七大和十相继指出：“统筹城乡经济社会发展，建设农业现代化，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。在这样的背景下，深化农村金融体系改革，为农村经济发展提供资金支持，更好、更快地解决“三农问题”，促进城乡经济统筹发展，已经成为建设小康社会的重要基础。
二、我国农村金融体系发展的历程
金融体系是指资金融通关系的总和，对于我国这样一个农业大国来说，建立适应农村生产力和农村经济发展的现代农村金融体系，加快金融创新，对于推进农村经济发展具有重要意义。从新中国成立至今，我国农村金融体系发展经历了四个阶段。
（一）农村金融体系初步建立
1951年至1957年，我国农村金融体系初步建立。在新中国成立之初，为了调动农民的生产积极性，为农业生产提供资金，民间出现了高利贷。为了规范这种借贷行为，多种形式的信用合作组织开始试行。从1954年开始，信用社建立并得到了迅速发展。
（二）农村金融体系在艰难曲折中发展
1958到1978年，这个时期是中国农村金融体系发展的困难时期。期间中国人民银行对农村信用社进行了重大改革，其管理权也发生多次变动，这一时期，中国农村金融体系发展滞后，同时由于缺乏竞争，没有得到有效发展。
（三）农村金融体系的重构与发展
1979年至1996年，这一时期我国恢复和成立了新的金融机构，形成了以中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用社为主体的农村金融体系，同时对农村金融体系进行了一系列的改革，明确了金融体系改革的思路和目标。我国农村金融体系取得了突飞猛进的发展。
（四）农村金融体系供需矛盾日益凸显
1997年至今，在亚洲金融危机和1997年通货紧缩以后，各大金融机构越来越向着市场化和商业化的形式发展，农村金融供给矛盾日益凸显，金融抑制现象严重，改革农村金融体系、建立完善、有竞争力、多元化的农村金融市场迫在眉睫。
三、我国农村金融体系的发展现状及存在的问题
（一）我国农村金融体制发展不健全，资金供给不足
前在农村地区，我国国家金融体系主要以中国农业银行、中国农业发展银行、中国邮政储蓄、农村信用合作社四大金融机构为主体。中国农业银行主要负责农村信贷业务，但是随着股份制改革和商业化的进程的加快，其服务重心发生转移，在农村的分支机构和网点逐年减少，支农的地位已经大不如从前；农业发展银行是我国唯一农业政策性银行，它的资金来源主要靠中央人民银行的再贷款和发行少量的债券。但是，政策性金融的主要支持对象仅限于某些方面，不能直接贷款给农民和农户个人，因此也难以满足多元化的农村资金需求；邮政储蓄银行成立时间较晚，信贷业务刚刚起步，缺乏经验，同时业务经营能力与产品研发和创新能力不足，在农村经济活动中的金融服务能力不强。目前，在农村金融供给中，农村信用社是农村金融体系的中流砥柱，为我国农业事业建设提供主要的资金，但是由于农村信用社管理比较落后，运营机制缺乏灵活性，加上信贷经验有限，服务功能不完善，因此其对农村经济建设及推进农村现代化建设的金融支持，也难以适应农村经济多元化、多层次发展的需求。
一方面，国家农村金融机构“支农”能力的缺失，另一方面，农村金融市场的需求增长较快，由此在农村产生了大量民间金融机构。民间金融机构与国家金融机构中的服务相比，其最大的特点和优势是金融的交易快捷、低成本、高成功率、信息源广泛、操作方式灵活、适应性较强，这些优势促使民间金融的信贷基金和活动日趋活跃。但由于民间金融没有形成管理规范，运行极不稳定，同时其存贷款的利率较高，因此存在着较高的金融风险。
（二）金融机构城乡布局不均、区域性分布失衡
农村经济水平相对落后，产业结构单一，农民收入低，国家金融机构由于追求高额利润，越来越向着市场化和商业化的形式发展，他们逐步从农村地区撤离到大中城市，在农村和欠发达地区设立的金融网点大量减少，加剧了农村金融服务机构的地域分布不平衡性；同时由于农村金融需求的季节性、风险性、长期性、零散性和低利性，使得金融机构不愿意将闲置资金投放到周期长，自然风险大的农村，而是更多的偏向城市、发达地区、优势产业，导致农村金融供给严重不足，农村经济的发展缺乏必要的资金保障，影响了农户再生产和扩大再生产的积极性，一定程度上阻碍了农村经济结构的优化和产业升级。
（三）农村金融产品与服务缺乏创新
目前，农村国家金融机构的服务范围十分狭窄，多数农村金融机构中间业务发展缓慢，金融产品匮乏、服务方式缺乏灵活性，加上目前农村金融还处于市场化初级阶段，农村金融机构创新意识不强，创新的主动性和积极性不足，缺少前瞻性的金融服务，难以满足农村经济发展的需要。
（四）我国农村金融体系管理不规范，金融环境较差
目前我国农村金融体系在管理上还缺乏规范性。一方面监管制度设计上存在局限性，在农村经济区域性、多样性、复杂性的背景下，难以有效发挥监管效用；另一方面，监管部门力量少、任务重，监管效果不明显。农村金融环境相对较差则表现在：首先，农村生产力落后，生产模式多以小农经济为主，缺少金融需求的产业优势，由于金融主体生产规模、产业化程度、信息化水平、管理水平、市场化程度等因素的制约，其承受的贷款能力弱，贷款条件差。其次，农村金融信用体系不健全，农村整体对金融法制观念比较薄弱，民间借贷行为缺乏正规的管理、规范和正确的引导，使得民间金融存在着比较大的潜在风险。另外农村基础金融机构的贷款风险补偿和分担没有得到充分的支持，再加上国家的政策性支持的机制还不够完善，农业保险和商业性的农业保险的萎缩，这样就导致了农业和农民的信贷风险很难得到分散。
四、农村金融发展对农村经济的影响
农村金融规模的扩大可以增加农村经济发展资金，使得农村经济资源得以合理配置和使用，促进农村经济发展。一方面，扩大农村金融规模，增加其分布网点、服务产品与业务，通过农村金融机构的聚集和分配资源的功能，不仅可以引入外来资金，增加资金的聚集，同时可以将现有的资金合理的分配到农村农业和乡镇企业的发展，达到资金收益最大化。另一方面农村金融的发展，可以促进农业生产的技术创新和产业升级，提高农业生产效率，促进农村经济发展。
五、完善农村金融体系促进农村经济发展的建议
（一）加快农村金融体系改革步伐
随着国家对“三农”问题的重视，当前农村经济呈现出持续增长的态势，农村对金融产品和金融服务的需求正在逐渐提高，因此对农村金融机构的改革迫在眉睫，一方面要加强对国家金融机构的政策和资金支持，改变其资金来源单一和不稳定的状况，建立有效的农村资金回流机制，其次要充分调动农村四大国家金融主体机构的参与农村金融服务的积极性和主动性，提高其对农村经济发展的资金投入和“三农”贷款力度，加大对农业生产、农业项目、乡镇企业的支持，提高农业贷款资金的运用效率。同时建立国家金融机构和民间金融机构相结合的多元农村金融服务体系，在充分发挥国家金融机构主导作用的基础上，规范、合理引导民间资本参与农村金融活动，推进民间金融机构的补充的作用，为农村金融市场的稳定提供有力保障。
（二）合理规划农村金融机构区域布局
为更好的为农村经济发展提供资金支持，需要根据农村经济发展的需要，通过国家的宏观指导和政策扶持，增加农村地区各类金融服务机构的覆盖面，提高服务质量和服务效率，尤其是在比较偏远落后的地区，更要建立起有效的、满足当地经济发展需要的金融服务机构，同时允许一些商业性金融机构在农村开展业务，为当地的经济发展创造条件。
（三）创新农村金融产品和服务方式
农村各类金融机构需要深入研究当地不同层次农户生活和不同周期农业生产的金融需求特点，拓宽业务领域和范围，持续推进金融产品与服务方式的创新。对于民间金融机构更要利用自身优势，打开思路，寻找突破，因地制宜的提供灵活有效的金融服务。各金融机构与金融产品之间要扬长避短、强调错位竞争，提供多元化的产品与服务方式，满足不同层次的需要。
（四）加强农村金融监管
农村金融市场需要政府部门、银监会、中国人民银行的有效监管才能稳定、有序、可持续的健康发展，为了进一步加强对农村金融市场的监管力度，首先需要明确各类金融机构的监管主体，其次各监管主体需要对农村金融市场的发展规律和特点进行研究，针对农村金融发展的实际情况进行有效的监管和服务，此外还必须加强与金融监管相关的外部环境和政策法规的建设。
（五）完善我国农业和农村经济风险补偿机制
针对农村金融需求周期长、风险性、季节性的的特点，需要加大对农村金融的风险管理。首先，要大力发展农业保险。结合目前我国农业和农村经济发展的现实情况，一方面继续贯彻我国已经制定的农业保护政策，另一方面制定与农业保险服务有关的法律法规、出台相关的政策文件，并采取必要的行政手段和其他技术作为辅助，使政府充分发挥发展农业保险中的职能和作用，促进农业保险的健康发展。其次，对农户宣传普及关于农产品期货交易的知识，努力发展农产品期货市场交易的主体，引导更多农户参与到期货的市场交易上来，积极利用农产品期货为农业生产提供必要保障。
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摘要：由于我国长期二元经济结构的影响，造成农村金融制度设计不合理，农村金融机构支农作用严重弱化，从而导致农村经济发展资金瓶颈长期存在。必须从整体着眼，重新对农村金融机构、政府功能进行定位和战略性调整，推行全面的农村金融制度改革。从新制度经济学的分析视角，提出了农村金融支持农村经济发展的具体措施。
由于我国农村存在严重的金融抑制现象，导致农村金融制度不健全，农村经济发展所需资金不足，严重制约了农村经济发展。必须深化农村金融制度改革，完善农村金融服务体系，优化农村金融资源配置，增强农村金融服务功能，增加对“三农”的信贷投入，促进农民增加收入，这对实现农村经济发展的长远目标及全面建设小康社会具有十分重要的现实意义。
一、农村金融制度的理论分析
制度是确立经济主体之间相互关系的行为准则，农村金融制度安排亦是如此，它是农户、农村基层政府、中央政府和农村金融机构内部人等就界定农村金融资源的所有、使用、收益和处置等一系列权利而达成的一组正式和隐含契约。在当前经济金融制度结构安排下，这组正式或隐含契约使得各利益主体的互动博弈很难导出高效率的农村金融制度安排。
经济发展是金融发展的前提和基础，而金融发展又是经济发展的动力和手段，它们是相互制约、相互促进的关系。据此，1973年美国经济学家罗纳德?麦金农和爱德华?肖提出了著名的金融抑制理论。所谓金融抑制是指政府通过对金融活动和金融体系的过多行政干预抑制了金融体系的发展，而金融体系的发展滞后又阻碍了经济的发展，从而造成了金融抑制和经济落后的恶性循环。作为世界上最大的发展中国家，我国广大农村市场化程度和现代化程度非常低，存在着严重的金融抑制现象。
当前，我国农村金融抑制体现在两个方面：第一是农村金融供给的结构性失衡。首先，农村金融机构布局的抑制。由于小农经济对资金需求的零散性，以及小农经济所蕴含的高风险性与现代金融机构所追求的资金规模化和安全性之间存在尖锐的矛盾，造成了农村金融网点的撤并和金融业务的收缩，呈现出明显的机构布局抑制特征，农村金融机构不能有效地为广大农村提供金融服务。其次，农村金融信贷发放抑制。农村正规金融机构为了防范金融风险，将贷款审批权上收，致使县级以下网点变成上级行吸纳存款的“机器”。再次，农村金融业务抑制。随着农村发展性农户和市场性农户的增多，对金融服务也产生多样化的需求，但农村金融机构服务落后，缺乏创新，使得农村金融服务矛盾突出。第二是农村金融供给总量不足。首先，农村正规金融机构受利益驱动，信贷资金向一些利润较高的行业和产业转移，导致农村资金大量转移。其次，国有商业银行战略调整，其在县域内的营业机构和信贷规模也相应萎缩；有的金融机构甚至在农村只存不贷，挤占和流失了大量农村资金。
二、现阶段农村金融机构在支农服务中存在的主要问题
(一)农村正式金融机构支农作用弱化
农业发展银行是政策性银行，其目标是支持整个农业开发和农业技术进步，保证国家农副产品收购以及体现并实施国家的农业产业政策。但在实践中，其支农职能不断弱化，已演变为专门从事粮棉油收购贷款的银行，并没有充分发挥政策性银行应有的作用，而且其职能定位也发生了偏离。
农业银行是以工商企业为主要服务对象的国有商业银行；随着商业化改革的提速，农业银行已完全转变为商业性银行，从以支持农业为主转变为以支持工商业为主，在商业利益的驱动下，涉农贷款比重明显降低，目前其农业贷款所占比例已降到10％左右，在农村金融体系中的主导地位日趋弱化。虽然农业银行在大多数地区都设有县级分支机构，但是由于其实行严格的贷款权限控制，普遍只存不贷或存多贷少，致使农村资金供求矛盾更加尖锐。
农村信用社主要定位于为农户服务，但长期形成的弊病如产权不清晰，所有者缺位；历史包袱过重，资产质量差，经营困难，潜在的经营风险很大；法人治理结构不完善等。虽然进行了渐进式的改革，但基本上停留在内部组织机构体制和行业管理体制的层面，没有实质性的制度突破。使其在支农过程中的作用被严重弱化。
中国邮政储蓄银行虽然已经正式成立，但是“只存不贷”的单一金融服务功能没有完全改变，抽走了大量的农村金融资源，其65％的储蓄余额来自县及县以下地区。
(二)农村非正式金融机构作用凸显
非正规金融机构也就是民间金融组织，主要包括典当业、私人钱庄、民间集资、民间自由借贷等农村民间金融活动。由于农村正规金融供给严重不足，多种形式的农村民间金融活动异常活跃，已经成为农村借贷的主要渠道。国际农业发展基金会的研究报告指出，中国农民来自非正规金融市场的借款大约为来自正规金融机构贷款额的四倍。对于农民现实金融需求的满足来说，非正规金融市场的重要性已大大超过正规金融市场。
农村金融制度存在的众多问题说明，农村金融制度必须改革，必须从整体着手，重新对农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行及农村信用社进行功能重新定位和调整，并组建新型的农村金融机构，推行全面的农村金融改革，建立更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融制度。
三、深化农村金融制度改革，建立现代农村金融制度
(一)加大政策性金融支农力度
建立现代农村金融制度，必须要研究农业发展银行如何更好地发挥政策性金融的支农作用，加强支持农村基础设施建设。截至2008年10月，我国农业发展银行的贷款余额仅为10224亿元，只占金融机构贷款总余额26.17万亿元的3.9％，其中支持农业基础设施建设的贷款仅为446亿元，占农业发展银行总贷款的4.4％。国家必须对其实行政策性扶持，实行积极的支持和保护政策。
(二)发挥国有及股份制商业银行的支农作用
建立现代农村金融制度，要充分发挥农业银行为“三农”服务的骨干和支柱作用。目前，农业银行在我国县和县以下有28000多个营业网点，具有扶持“三农”的网点优势，是农村金融业的骨干。同时，建立现代农村金融制度，要充分发挥邮政储蓄银行服务“三农”生力军的作用。邮政储蓄银行拥有36000多个网点，拥有一体化的电子网络，资金实力雄厚，存款余额近16000亿元。鉴于商业银行的趋利性和大量分流农村资金的状况，建议考虑借鉴国外做法，明确各行分支机构在城乡的资金使用比例，或要求商业银行将存款增长的一定比例用于购买农业政策性金融债券。
(三)深化农村信用社体制改革，发挥其支农主力军作用
建立现代农村金融制度，对原有农村信用社改革必须要继续执行国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》精神，把农村信用社逐步办成为“三农”服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用。
(四)创新发展适合农村特点和需要的新型微型金融机构及微型金融服务
为了有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区的金融服务，近年来的中央一号文件都提出了应鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，大力培育小额信贷组织，引导农户发展资金互助组织，切实提高农村金融服务。
(五)积极引导农村民间金融组织健康发展，努力培育农村金融多元化主体
要突破农村金融供给的瓶颈，解除农村金融供给抑制，就必须引入竞争机制，放宽农村金融市场的准入门槛，逐步消除农村金融市场的进入壁垒，适当地发展民间金融，进一步拓宽农村金融的供给总量。民间金融是需求诱致性制度变迁的结果，它消除了农户向正规金融机构借贷信息不对称和借贷壁垒的桎梏，应当给予其合法地位。民间金融改革的关键就在于建立市场的准人机制，不能比照城市设立商业银行的标准设立，应根据实际情况，因地制宜地制定准入标准，并加以严格执行。
同时，要从完善法律、制度、政策人手，引导和鼓励民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等多种形式的农村民间金融健康发展，使其合法化、公开化和规范化，并纳入到农村金融体系中加以监管，以增加农村金融的服务供给，满足“三农”多层次的融资需求。同时，还要通过积极鼓励城市各类银行的金融网点向农村延伸，鼓励外资银行开展农村金融业务，使农村金融主体逐步实现多元化，满足“三农”对资金的需求。
(六)充分发挥政府的作用，加大农村金融政策扶持及健全普惠、保障机制
在当前我国农村金融制度变迁中，政府能够且必须发挥其重要的不可替代的作用。要综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导各类农村金融机构延伸和发展对农村的金融服务，如对涉农贷款比例较高的农村金融机构制定更为优惠的存款准备金政策以及更为灵活的利率政策；引导涉农部门及财政、社保资金存人农村信用社，增加粮食主产区支农再贷款的额度，并延长贷款期限等；降低直至取消对农村信用社征收的营业税；充分发挥公共财政在农村的作用，实行农业贷款财政贴息、风险损失补偿等。
党的十七届三中全会明确提出了要探索建立政策性农业保险制度。从2004年以来连续六年的中央一号文件都对发展政策性农业保险提出了明确要求。近年来中央和地方各级政府对农业保险的支持力度不断加大，并推进了各种形式的农业保险试点。农业保险领域逐步拓宽，险种已达160多个，但农业保险的覆盖面还不强，农业保险法律缺位，农业风险管理机制尚不健全，再加上全球气候的变化和生态环境的恶化，我国农业自然灾害发生的频率和强度显现加剧趋势，灾害事故的破坏力和造成的经济损失愈来愈大。因此，尽快建立农业再保险和巨灾风险分散机制就显得十分迫切和必要。
农村经济问题是经济发展理论和发展中国家普遍面临的一个不可逾越的根本性问题。我国是一个处于“经济转型”阶段的、具有典型“二元经济”特征的发展中小农大国，农村经济在国民经济中占有举足轻重的地位。在中国农村，西部地区无论是在领域还是在人口数量上都占有很大的比例。农业部2003年《农业统计提要》显示，西部地区仍有高达两亿多的乡村人口，一亿两千多万的乡村劳动力。西部地区农村经济的持续、健康发展，对于解决三农问题，缩小地区差距，全面实现小康建设目标意义重大。根据纳克斯(R.Nurkse)的“贫困恶性循环论”，发展中国家的农村经济发展问题，归根到底是实物资本短缺引发的贫困恶性循环，即“农村资源生产率较低一农民收入水平较低农民和农村地区的储蓄能力低资本短缺农村资源生产率低”。在农村经济发展中，资本形成是打破恶性循环的关键。作为促进农业、农村资本形成的重要方式，农村金融发展自然成为农村经济发展的核心要素。然而，目前我国西部地区农村金融发育不足，致使农村金融服务于农村经济的功能难以有效发挥，进而严重制约了西部农村经济持续、健康发展。在当前深化经济体制改革、促进西部大开发、加入世贸组织，面对经济全球化、金融一体化，以及中央致力于解决“三农”问题的大背景下，对西部农村金融成长不足的问题必须引起高度重视，并采取有效措施加以化解。
西部地区农村金融发展滞后的影响
我国农村金融发展的区域失衡，造成相对贫困的西部农村地区难以形成有效的资本积累，资金大量流失，加剧了农村经济区域发展不均衡状况。表1显示的是2002年全国与各地区城乡居民家庭人均收入对比情况。从中可知，农村居民家庭人均总收入东、中、西部地区分别为4472元、3259元和2598元，东部优势明显；而且，城乡居民收入差距东部也最低，说明东部的经济发展具有更强的公平性和合理性。而西部农村金融的制约则导致城乡收入水平的差距远远高于全国平均水平。图表显示的是1996－2002年东、中、西部地区乡镇企业发展的情况。从中可以看到，东部地区乡镇企业发展呈现快速增长的趋势，由1996年的10458.63亿元上升到2002年的21904.69亿元：而中、西部地区乡镇企业发展缓慢，尤其是西部地区2002年乡镇企业增加值仅为1951.96亿元， 比2001年的2847.57亿元下降了近900亿元。这也是造成东西部农村居民收入差距大的一个重要原因。
此外，由于西部地区乡镇企业发展滞后，第一产业比重高，农村经济发展水平低，再加上自给自足的小农经济在农业和农村中依然占有相当比例，因此农业和农村经济的货币化程度也较低。这样，西部地区农业和农村经济的低水平实际上就决定了农业和农村经济中较小的货币流通量。实际上，由于低水平的农业和农村经济制约，在农业和农村经济中进入农村资金循环的货币总量就会偏小，进行价值增值的资本也就偏少，农村经济对农村金融的有效需求也就偏小，农村金融业务空间就会受到制约，进而西部地区农村经济与农村金融就会陷入低水平均衡的陷阱。
总之，目前我国农村金融区域发展失衡的后果是严重的，为农村经济、金融改革埋下许多隐忧。这种状态不仅加剧了金融资源的分配不公，使得越是贫困的农村地区越难以获得资金的支持，不利于农村经济长期稳定增长和社会主义新农村的建设，而且还会影响到社会安定团结，危害国民经济健康发展的外部环境。由此可见，不解决农村地区间的金融、经济差距问题，势必影响到中国金融、经济体制改革的顺利进行。
西部地区农村金融成长机制与模式构建
西部地区农村经济发展的金融瓶颈决不是简单的注入资金、政策扶持所能解决的，现存的许多研究往往容易陷入这个“陷阱”，过多地纠缠在如何依靠农村金融增加对农村地区更多的资金投入，而政策运行的结果往往一边是资金的投入，同时更多的渠道出现大量资金的流失。西部地区农村金融成长不足的基本原因是国家实行“重东部，轻西部；重城市，轻农村；重工业，轻农业”发展战略所导致的制度抑制的长期积累，而解决问题的关键在于农村金融体制的创新。当然，西部地区农村金融的成长必须要既符合自身经济、社会运行的规律、特征，又能够促进农村经济的健康发展。从目前西部农村经济、金融发展水平来看，应当建立一种政府诱导型农村金融成长机制与发展模式，为农村金融服务于农村经济提供连续的正向激励，从而促进农村金融的适应性发展。具体的政策措施应当包含如下几个方面：
完善农村金融服务于农村经济的法规制度 法制建设落后是制约西部农村金融健康成长的重要因素，因此，完善农村金融服务于农村经济的法规制度是解除西部农村金融抑制、实现西部农村金融与经济的协调发展的基础。首先，必须以法律保障西部地区农村金融主体的资格健全和行为规范。法律规范要明文规定农村金融市场主体的准入条件和标准，要利用法律的规制、引导、教育等作用有效克服主体行为的自发盲目性。同时，依靠法律强制力切实保障契约履行和金融市场有序运行。例如，农村非正规金融发展对于缓解当前西部农村金融服务不足能够起到有益的辅助作用。政府应放松对非正规金融的管制，给予非正规金融合法地位，创造条件让其自发地向规范化、正规化发展。同时，为了克服非正规金融所存在的一些弊端，政府应对本地的非正规金融加以扶持和引导，对非正规金融活动中形成的契约进行有效的保护，并为非正规金融机构提供业务咨询和引导服务，促进贷款人和借款人之间的交流，以此建立信任合作关系，形成较为完善的非正规金融服务体系。其次，要依靠法制的力量，维护良好的西部农村金融生态环境。改善西部农村金融环境需要全方位的努力，不但要加强教育、提高认识、改变观念，还要加快建立西部征信系统和征信制度建设，更要加大执法力度，依法处理违犯金融法律法规、破坏金融环境的行为，形成良好的农村金融法律环境。第三，要依法规范西部地区各级政府的行政活动。地方政府对当地农村金融环境的改善起着至关重要的作用，必须充分发挥政府的这种积极作用。要把一个地区金融环境的好坏作为衡量基层政府政绩的一项重要内容，奖优罚劣，对那些任意干预金融活动、造成严重损失的政府机关和官员，必须依法追究责任。
促进西部农村形成差别化、多样化的金融发展模式 通过政府政策诱导实施差别化的农村金融区域发展战略是促进在西部农村金融发展的现实选择。西
部经济发达地区应选择“市场竞争型”农村金融发展模式，政府的责任主要是是加强市场监管，扩大市场开放，维护农村金融市场秩序，构建农村金融安全网，防范农村金融风险，为农村金融市场发展营造良好的宏观制度环境。重点解决金融结构和经济结构错位问题，从淡化所有制金融，加快农村金融市场开放开始，发挥农村金融政策的引导和农村政策性金融的诱导机制，引入民间资本，大力发展专门化的、地区性的、赢利性的农村股份制、合作制商业银行，鼓励各类商业性金融在农村设立分支机构或开展业务，同时要完善农村政策性金融，鼓励地方政府参与农村政策性金融发展，建立与多元经济结构相适应的农村金融组织结构。西部经济中等发达地区应选择“政府诱导型”农村金融发展模式，政府的主要责任是培育农村金融市场主体，完善农村金融市场体系，建立区域性的农村金融中心，形成农村金融增长极。重点是围绕农村，根据农村产业结构、劳动力转移、农业规模经营等的需要，制定相应的农村金融政策，促进农村金融结构与之相适应，当前重点是要把农村信用社办成真正的合作金融，同时要扩大农村政策性金融的作用领域，重点是为粮食等大宗农产品的生产、销售、加工等提供金融支持。对于西部经济落后地区应选择“政府扶植型”农村金融发展模式，政府的重点是培植并维持农村金融系统的正常运转，不断增强其功能，重点发展农村政策性金融和农村小额信贷，鼓励发展民间互金融，积极动员社会力量给予资金支持，使之摆脱引缺少资金而导致的贫困恶性循环。
关键词：农村;政策性金融;发展
1 农村政策性金融概述
农村政策性金融，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行政府农业和农村产业政策、区
域发展政策为主要目的，不以盈利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式。农村政策性金融的服务对象不仅包括农(种植业)、林、牧、副、渔业，还包括农村的工业和第三产业，其市场主体主要是农户(农民)、农村私营企业、合作经济组织、乡镇企业、国营农场等等。农村政策性金融一般有三种形式：一是由政府组织成立的农村政策性金融机构为农业提供优惠贷款或发展资金；二是由政府部门确定使用方向，商业银行或其他金融机构必须为农业提供的政策性贷款；三是商业银行或其他金融机构的信贷分配政策受政府干预，不能自主地根据其资产负债情况进行信贷分配。
农村政策性金融的基本特征有以下几点：一是经营方向的政策性。二是经营目标的非盈利性。三是经营范围的界定性。四是资金运用的优惠性。农村政策性金融还为业务对象提供优惠条件的担保，以改善借款人的融资条件和地位，鼓励其它金融机构扩大农业贷款。
2 我国农村政策性金融的现状分析
目前在我国承担农村政策性金融业务的机构主要有农业发展银行、农业银行以及农村信用社。尽管我国农村政策性金融取得了重大进展，但我们必须看到当前的农村政策性金融体系非常不完善，政策金融缺位现象严重，这与统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设的要求是不相符的。具体来说主要表现在以下几个方面：
（1）农村政策性金融规模小、业务萎缩，在支持农村经济发展中的作用十分有限。近年来农村政策性金融业务总体上讲规模比较小，政策性金融所发挥的作用不明显，业务面比较窄，支持效果不佳。目前广大农村农业产业化经营、农田水利设施建设、人畜引水工程、环境综合治理等项目急需政策性资金支持。而对于这些项目，大部分政策性金融服务都未涉及到，部分已涉及的项目政策性贷款也在逐年减少。
（2）立法滞后，政策性金融无独立的法律依据。国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994年农发行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。这带来明显的负面效应：一是使政策性银行的业务经营不规范；二是监管部门监管无法可依；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。
（3）现有农村金融机构开办政策性金融业务遇到较大困难。一是农业发展银行自身生存与发展陷入困境难以承担起农村政策性金融的重任。二是农业银行商业性金融和政策性金融职能错位，不能有效履行农村政策性金融的职能。三是农村信用社因开办小额农贷造成部分经营亏损，承担农村政策性金融职能陷入“两难”境地。一方面是要深化农村信用社改革，成为真正的市场主体；另一方面要按照为“三农”服务的经营方向完善服务功能，进一步加大支农信贷役入。
（4）农村政策性金融与财政性资金功能分割，没有形成整体合力。近年来中央明确了“多予、少取、放活”政策，提出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，财政转移支付逐年增大，但未与政策性金融资金配套使用，作用发挥十分有限。一是财政转移支付支农资金通过多个途径多个部门分散划拨难以形成规模优势。二是财政直补资金未能与农村信用社开办的农户小额信用贷款相结合，支农作用分散。
3 我国农村政策性金融的发展思路
（1）推进农村政策性金融立法进程。目前，在农村政策性金融方面应尽快出台《社区再投资法》，规定任何金融机构只要吸收县及县以下农村存款，就应有一定比例必须用在其吸存业务所在社区的农业贷款上，如果不用，就退出存款市场；出台《农村政策性金融条例》，包括政策性金融机构条例和章程，明确农发行的业务定位、服务领域、经营宗旨、经营原则、风险补偿机制和有关部门对农发行的监管职责；颁布《农业保险法》，将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种、由政府对其提供保费补贴免税支持。
（2）重构农村政策性金融体系。从现阶段农村市场需求来看，单凭农业发展银行现在的规模和实力，是无法满足的，必须对现有农村政策性金融进行重构。重构农村政策性金融有两种思路：一是继续扩大农业发展银行的规模和业务，使农业发展银行成为农村市场举足轻重的政策性金融机构，形成以农业发展银行为主、其他政策性金融机构为辅的政策性金融体系；二是细化农村政策性金融业务范围，按照不同业务范围设立多种政策性金融机构，如设立区域扶贫银行、住房储蓄贷款银行、农业项目银行、政策性农业保险公司等专项政策性金融机构，与农业发展银行、国家开发银行等多家政策性金融机构并存，共同构成较为完善的政策性金融体系，拓展农村金融业务范围和深度。
（3）政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工、适度竞争。需要明确的是，政策性金融机构是充当政府发展经济、促进社会进步、以宏观经济管理为主要目标的金融机构，必须以从事政策性金融业务为主。政策性金融机构应该准确定位，准确界定政策性金融业务范围，充分实现政策性金融与商业性金融分离。政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间要做好协调配合，在相对分工的基础上允许适度竞争。现阶段，要转变农村政策性金融的发展理念和经营模式，避免政策性金融与商业性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子来参加商业性竞争。在业务分配上，政策性金融必须立足于政策性业务和范围，为实现经济社会的特定目的，运用政府指令、财政直接补贴等方式，开展业务；在业务运作上，主要通过业务招投标方式保证政策性业务的公开公平和公正，力求政策性业务的透明，形成政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工和适度竞争的局面，提高农村金融体系的运作效率。
关键词：金融生态 民间金融 农村民间金融 改革
基金项目：河北省教育厅高等学校科学技术研究课题《金融生态视角下农村民间金融发展问题研究》（SZ133007）
一、金融生态论
（一）金融生态的概念
金融生态一词在字面意义上的解释可以是：一系列影响金融主体运动发展的生态环境。中国人民银行行长周小川在2004年12月2日的“经济学50人论坛”中首次提出这一概念。他指出：“金融生态”是一个比喻，它指的主要不是金融机构的内部运作，而是金融运行的外部环境，也就是金融运行的一些基础条件。之所以会有这一概念的提出，主要是因为当前我国金融生态环境的恶化、金融生态系统的失衡。
（二）金融生态系统的特征
生态环境是指生物资源、土地资源、水资源以及气候资源数量与质量的总称，它影响着人类的生存与发展，是关系到社会和经济持续发展的复合系统。我们可以看出，它是一个系统的、互动的有机链条。金融生态是存在于整体的社会经济系统之中，它同样是系统的、发展的。首先，从金融发展的历史过程可以看出，其衍化的显著特点就是呈现出由简到繁、由低到高的动态进化趋势。从古代简单的钱币兑换业务到当代银行业务，再由银行业务演化出一系列的基金业务、保险业务、证券业务等理财业务。这显然是一个发展的过程。其次，金融生态具有创新性。这里所说的创新是金融主体在面对金融环境变化时所做出的适应性变化。再次，生物系统的进化法则是优胜劣汰，金融生态系统也是如此。只有对当前金融环境有一个理性的认识，金融主体才可能在竞争中取得优势。最后，金融生态系统具有相对的稳定性，它并不是无规律可循的。无视金融生态的规律性会致使金融生态系统的遭到破坏，从而导致市场环境、经济环境、信用环境无法建立。
二、农村民间金融
（一）民间金融
民间金融是一个相对的概念，是指官方金融之外的融资活动。所谓官方金融，就是其业务的开展和资金的运行在国家相关部门的监管之下。除此之外的金融活动我们可以称之为非正式金融。然而在这一问题上，学术界又有着不同的观点：山东大学金融系博士生导师姜旭朝认为，非正式金融与民间金融是不同的概念，非正式金融是因金融体系不健全而产生的，是会随金融体系的完善而逐渐消亡的，而民间金融是国家官方金融之外必不可少的金融活动形式，是对官方金融的补充，是正常的、科学的金融形态。张宁教授的观点与姜旭朝不同，他认为非正式金融有狭义和广义之分，狭义的非正式金融是指不合法的、与现有法律对抗、影响经济活动运行的金融活动；广义的非正式金融除了包括上述非法金融活动外，还包括民间金融。笔者认为两位学者的说法都有科学之处，首先民间金融是对官方金融的重要补充，另外，民间金融与非正式金融有交汇之处。
基于以上认识，我们可以试着给民间金融下一个定义：民间金融是指在官方金融监管体系外，不具备规范机构和固定场所的非正式金融活动。它具有非制度性和非正规性。
（二）农村民间金融
农村民间金融是指在农村地区民间自发形成和发展的、为满足自身融资需求，存在于政府金融监管体系之外的非正规金融活动。农村民间金融的存在形式主要有以下几种：一是农村信用合作社。这是农村地区最大规模的合作金融组织。将农村信用社界定为农村民间金融组织主要是从信用社的产权所有者方面考虑的，信用社的实收资本均由合作社成员的股金构成，其产权属于全体社员共同所有。二是农村合作基金会。这一金融组织形式已于1999年被国务院叫停，但是它留给我们的经验教训值得后人深思。一个突出的教训就是，如果金融监管还未能按照市场经济的规则进行，政府还可以对民间金融机构指手划脚，民间金融的合法化，就是民间金融的灾难。三是合会。合会是一种基于血缘、宗族、地缘关系的带有互助合作性质的金融组织形式，是各种金融组织的统称。四是民间借贷。民间借贷有广义和狭义之分。广义是指各种民间金融活动的总称；狭义是指农村地区个人与个人之间的借贷活动。五是民间集资。民间集资主要是指乡镇企业由于资金需求，自行在农村地区募集资金的行为，这种集资方式的风险性极大，因此政府并不倡导。六是私人钱庄。私人钱庄是指没有经过政府审批而成立的经营小额信贷的民间组织。这种组织机构在政府的打压下逐渐转入地下。
农村民间金融的存在是有其客观必然性的。由于我国城乡二元体制的存在，农村地区在各个方面的发展都明显滞后于城市，正规的金融资源在农村地区更是相当匮乏。农村地区的发展问题始终是我国经济发展进程中的重要因素，而发展需要资金支持，金融资源的极度缺乏必然导致农村地区资金需求的不到满足，这时候的农村民间金融存在的必要性就显现出来。从国情出发，现阶段我国正处于社会主义初级阶段，农村地区的发展情况牵动着整个国家的经济命脉，建设社会主义新农村同样要求发展农村民间金融。
（三）现阶段我国农村民间金融的发展状况
在很长一段时间里，农村民间金融一直是政府所限制的对象，缺乏应有的政策支持。而人们对民间金融的认识也存在误区，认为只有官方的金融融资活动才是合理合法的。其实新农村的发展所需资金数量如果仅仅是通过正规金融机构提供的话，是远远达不到需求标准的。在广大的农村地区，特别是沿海地区，农村民间金融发挥着正规金融所不能发挥的巨大能量。因此现阶段的客观事实就是：农村民间金融在我国农村地区大量存在，并发挥着非常重要的功能。
我们同样应该认识到，我国农村民间金融在发展过程中同样存在问题。第一，农村民间金融潜伏着比较大的金融风险。民间借贷活动容易滋生出一系列的金融犯罪行为，例如，非法吸取存款、高利率发放贷款、非法地下银行等等。第二，农村民间金融不利于国家宏观调控政策的实施。由于民间金融的自主性和非正规性，当国家试图调控金融市场和产业结构时，很容易被大量存在的民间金融削弱力度。第三，农村民间金融易发生经济纠纷。农村民间金融的不正规性会导致借贷双方容易产生分歧，最终发生经济纠纷。第四，农村民间金融组织自身不成熟。农村民间金融制度安排所依靠的是社会关系，而这种关系并不明朗，极可能因为某种因素而破裂。农村金融组织自身没有系统的运行制度，因此当问题出现时，组织自身会表现为束手无策。第五，农村民间金融缺乏法律规范。现阶段我国的农村民间金融除了农村信用合作社，其他存在形式基本上都处于地下，缺乏法律和政策规范的引导。
三、河北省农村民间金融概述
（一）河北省农村民间金融发展现状
十七届三中全会提出，建立现代农村金融制度势在必行，农村民间金融是农村金融的重要组成部分，自然也得到了党中央的高度重视。就目前情况看，河北省具有发展潜力的农村民间金融组织主要有农村信用社、村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等。在近几年里河北省农村民间金融建设取得了长足的发展，农村民间金融机构进一步扩展，各种新型农村金融产品不断出现，在满足三农资金需求、促进农村经济发展和产业结构调整方面取得了一定成效。但我们也必须认识到，与发达地区相比，河北省农村民间金融发展还处于滞后状态。当前河北省农村民间金融组织及其产品总体上仍处于较低水准，与建立现代农村金融制度的要求并不完全相符。
河北省农村民间金融发展所存在的问题主要由以下几点：第一，农村民间金融组织体系不健全，服务者缺位现象突出。主要表现为：一是农村信用社支农力度不足。据调查，河北省的经营型农户、乡镇企业和农民专业合作社贷款难的问题大量存在。二是农村保险业发展滞后。2008年河北省农业保费收入额只有4.7亿元，占全部保费收入的比重仅有0.97%，农业保险承保率在10%以下。三是各类新兴农村金融机构不成熟。河北省农村民间金融机构的经营状态和业务开展情况参差不齐，村镇银行的设立数量过少，民间金融机构难以成为支农的主力。第二，农村民间金融组织缺乏必要的法律保护和制度规范。这些民间金融组织长期游离于国家监管之外，一方面容易扰乱金融秩序，妨碍正规金融发挥应有作用；另一方面由于其自身组织在管理制度、组织结构上的不规范，极度容易引发金融风险，造成经济纠纷。第三，整体农村金融生态环境存在问题。农村经济的发展离不开农村金融的支持，而农村金融的发展则需要有一个健康的金融生态环境，如此才能保证农村地区经济的持久健康发展。然而现实情况却不容乐观。农村信用担保机构不同程度的缺位、涉农金融法律法规建设滞后、缺少完善的信用信息披露制度、执法力度和执法方式存在问题等。
（二）改革河北省农村民间金融体系的思路
改革河北省农村民间金融体系必须对整体农村金融组织结构进行重建，民间金融是一种市场需求与供给要求共同作用的产物，与官方金融部门相比，其优势在于借贷双方对信息都有充分的把握，因为这种借贷关系所依托的是血缘、宗族、地缘的相互联系。而且其借贷条件更加灵活，非常适宜农村个体经济与乡镇企业对资金需求小、分散、灵活的特点。
基于以上认识，我们提出以下几条改革意见：一是增强农村民间金融服务能力，提高金融服务水平。在把好进入门槛的前提下鼓励民间资本参与在农村地区新设金融机构，并出台相关配套支持措施；同时加强对现有农村金融机构和组织的支持。二是完善涉农金融法律法规建设，加强对农村民间金融活动的法律保护和制度规范。一方面需要构建针对农村民间金融体系的多元监管体系，改善监管方式。在提高农村地区金融风险意识的同时，出台相关法律法规，保护农村金融生态环境。另一方面要完善对农村金融环境的监管法律体系，做好金融机构风险防范和市场退出等立法研究和起草工作。三是优化农村民间金融生态环境。针对河北省当前农村民间金融环境所面临的实际问题，我们需要尽快制定适合河北省实际情况的政策文件，争取在农村民间金融活动过程中有法可依；加大对乡镇企业的信用信息采集工作的力度，保证农村民间金融信用信息健康发展，做好农户、个体经营户的个人征信信息数据的采集、整理和录入工作，建立信用信息数据资料档案。
四 、 金融生态视角下的河北省农村民间金融发展问题
（一）金融生态视角下农村民间金融的现实分析
金融生态是反映金融内外部各因素之间在一定时空范围内相互依存、相互制约的有机的动态平衡状态，是对金融的生态特征和规律的系统性抽象。我国农村地区的金融生态环境一直处于发展滞后的状况，致使农村地区金融资本运作问题重重，效率低下。农村经济金融的发展离不开农村民间金融对正规金融的补充作用，而植根于农村地区的农村民间金融想要发展离不开农村金融生态环境的优化和改善，因此优化农村金融生态环境是政策制定者必须要重视的一个问题。
金融生态视角下的农村民间金融的现实涉及两个方面的问题，一个是农村金融生态体系存在的问题；一个是农村民间金融存在的问题。然而这两方面的问题有其内在联系性，农村民间金融自身存在缺点会导致农村金融生态的不良发展，而农村金融生态的恶性发展会再次影响到农村金融。改革开放后的农村金融生态环境在监管机制和风险控制机制等方面都取得了长足的发展，金融生态环境在一定意义上对我国农村地区的金融业务发展有存进作用。但是随着改革的深入，金融生态系统与金融主体发展要求间的不适宜性就逐渐显现出来。由于法律法规在涉农金融方面的缺失，农村金融生态环境对农村金融生态的平衡和优化起到了消极作用。由于对农村金融业务的管制不当以及政府与涉农金融组织自身都缺乏创新意识，农村地区的金融生态的自我调节机制受到了严重损害，无法顺利完成自身的新陈代谢。由于各类农村金融主体存在自身组织弊端以及各类农村金融机构缺乏足够的可持续发展能力，致使农村金融生态环境遭到破坏，并再次扭曲金融主题的成长路线。
（二）农村金融生态体系的构建与改革
改革农村金融生态体系不是简单地调整涉农金融机构或处理金融组织的不良资产，若不从根本上解决金融体系在生态主体、生态调节、生态环境这三方面所存在的突出问题，我国农村金融生态的根本改善是不可能实现的。因此，对农村金融生态体系的构建与改革需要做到以下几点：一是重塑农村金融生态理念，保证农村金融生态的全局性。加强关于农村金融环境的法律法规建设，规范当前农村金融主体的不良做法，提高农村民间金融组织的创新意识和创新能力。二是允许并鼓励农村地区金融组织的多元化发展，满足农村地区的不同金融需求。这里最重要的是要加强对农村民间金融组织的扶持力度，促使各类涉农金融组织之间的良性竞争局面形成。三是切实提高农村民间金融组织的经营管理效率，解决金融生态主体所存在的弊端。在政策放宽的同时加大对农村民间金融组织的监管力度，并为农村民间金融组织改善自身管理提供政策条件和信息条件，从而在源头上解决农村金融生态体系所存在的问题，完成对其的构建与改革。
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