关键词：义务教育；城乡差距；教师流动
中图分类号：G451 文献标识码：A 文章编号：1005-5312（2012）35-0228-02
随着教育差距尤其是城乡教育差距日益悬殊，缩小城乡教育差距、促进义务教育均衡发展越来越成为时代的焦点课题。① 实现这一目标的关键所在，就是教师资源的均衡配置。教师流动，即师资流动，指教师在不同地域、区域及学校之间，由原来的工作状态转换为另一种新的工作状态的变化，这种工作状态的变化可以根据教师的工作性质、工作地点、岗位及服务对象等因素来决定。城乡义务教育教师流动，是指义务教育教师资源在农村与城市不同地区、学校之间的流动。一般表现为城乡教师不合理的单向流动，即农村向城市、欠发达地区向发达地区、教育水平低的区域向教育水平高的区域的流动等。
一、城乡义务教育教师流动的现状
据近几年城乡教师流动的现状分析，可以看出，城乡义务教育教师流动主要体现在五个方面。
第一，教师流向单一。现阶段，我国义务教育教师的流动表现出来的是一种不合理的单向流动：②从主体来看，主要是优秀教师、骨干教师、中高级职称教师的流动；从校际间来看，主要是从普通流向示范性学校，非重点流向重点学校；从区域来看，主要是从农村流向城镇，城镇流向城市；从贫困、落后的地区流向发达的地区；从地域来看，主要是从中西部欠发达地区流向东部沿海发达地区。第二，流动机制不完善。目前，我国现有的教师流动机制主要通过派用制和教师聘任制调节。第三，流动态度差异明显。就农村教师与城市教师的流动态度而言，农村教师更支持流动，态度更强烈，更愿意流动到其他学校尤其是县级或地级市的学校；城市教师一般不太愿意流动。第四，流动动机明显。从其他学者对于义务教育教师流动动机的现状调查可知，农村义务教育教师向发达地区以及城市流动的动机比较强烈，物质待遇和学校管理水平等原因是诱发教师流动的主要动机。③ 第五，流动政策缺失。当前我国各个地方教师流动政策的制订和执行主体都是各级政府及其教育行政部门。流动政策大都属于地方性政策，内容主要涉及引导性政策和鼓励性政策，缺乏强制性政策，实施效果不明显。
二、制约我国城乡义务教育教师流动的主要因素
（一）城乡义务教育教师待遇差异
在分级办学体制下， 教师资源配置在城乡施行不同的待遇标准。最为明显的就是工资水平差别较大。据调查了解，全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的68.8%和69.2%，其中广东省小学、初中农村教职工人均年工资收入仅为城市教职工的48.2%和55.2%。④这种巨大的收入水平差距，决定了我国城乡义务教育教师大规模的单向流动。而在福利待遇上，城市教师不仅享有各种福利津贴，还享有各类保险，如医疗保险、养老保险、生育保险等，但农村教师在这些方面却是一片空白。
根据《教师法》第28条规定：“地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便。”⑤ 与此同时，城乡义务教育教师在医疗保健、住房条件和职后培训，尤其是城乡师资配备标准等方面都存在巨大差距，这就严重影响了农村学校教学质量的提高。
（二）城乡义务教育教师生存环境
我国城乡义务教育教师流动的动力除表现在工资待遇上，还凸显在工作环境、生活条件、晋升空间等方面。
从工作环境来看，城市学校比农村学校的资源配置、工作条件、生源质量好。城市学校的教学设施设备齐全，工作环境优越；农村学校设备简陋，信息闭塞，工作环境差。
从生活条件来看，城市学校比农村学校的家庭生活水平高、子女就业机会大、社会联系广、文化生活丰富。在城市，教师下班后可以看电视、上网、听音乐、进行体育锻炼，而在农村，教师的精神生活相当匮乏。
从晋升空间来看，农村学校的晋升空间要比城市学校的晋升空间小。晋升是很多教师多年的追求，它不仅可以带来收入上的增加，更可以提高教师的社会地位。教师的晋升大多数是建立在教学成果上的，然而由于农村学校大量优秀生源被城镇、城市学校招去，导致农村学校生源严重不足，没有了好的生源作为支撑，农村教师要想得到好的教学成果无异于难上加难。
以上各方面的差距就致使了城市学校的教师不愿去条件差的农村学校，也一定程度上强化了农村教师流向城市学校的意愿。
（三）义务教育教师流动机制
第一，政策调节机制不灵活。当前，我国推行的教师流动制没有明确教师流动的义务、期限、待遇等规定。一些地方制定的教师流动政策多属于引导性政策和鼓励性政策， 缺乏强制性。政府对建立教师的流动制度缺乏系统的规划和研究，只实行号召式的鼓励政策，缺少有利于城乡、区域间教师流动的刚性政策，导致了我国政策调节机制不够活。
第二，政府主导机制不强。义务教育作为一项公共事业，是整个社会的福祉。而政府作为管理国家事务和社会公共事务的权利部门，有不可推卸的责任。政府在主导教师流动方面也做了一些实实在在的工作，但是效果并非令人满意，甚至不能对教师的流动问题做到松弛有度。要么管得太死，阻碍了师资的合理流动；要么管得太松，纵容了师资的不合理流动，形成了一种“一抓就死，一松就乱”的尴尬局面。⑥
三、规范城乡义务教育教师合理流动的对策思考
（一）采取措施缩小城乡义务教育教师收入差距
1、城乡义务教育教师同工同酬
从某种意义上说学校间教师收入水平的巨大差距是阻碍城乡义务教育教师流动的重要原因。要改变这种局面，就必须实行城乡义务教育教师“同工同酬”。首先，各区域教育行政部门必须采取各项措施将绩效工资落到实处，使城乡义务教育教师工资按同一个评价标准、考核细节和衡量尺度，达到城乡教师工资一体化。其次，农村地区生态环境恶劣、工作和生活条件艰苦，必须给予一定的生活补贴，综合提高农村教师福利待遇。最后，严格控制城区学校教师工资外的收入，建立有效的监督审查机制，合理分配教育资源，统一城乡教师津贴补助。
2、改善农村义务教育学校办学条件
现阶段，由于城乡之间经济状况不同，造成了我国城乡办学条件分配不公，城乡学生享受到的教育资源存在巨大差距。农村学校办学条件十分艰苦，校舍简陋，教学设备缺乏，几乎没有现代化教学仪器，生活环境、卫生环境极差，交通也极不便利。因此，政府要加大对农村地区教育资金的投入，改善农村、偏远地区办学条件，逐步改善农村教师工作环境恶劣、生活条件艰苦、交通不便等状况。在设备设施方面，各级教育行政部门加大对农村学校经费的投入，统一农村办学标准，加快学校的标准化、现代化建设，使农村每所学校在基础设施、仪器设备、图书资料等方面均达到规定的办学要求。在生活条件方面，完善与农村教师相关的社会保障制度，加强农村基本生活设施建设。在住房条件方面，应由政府出资建立较高标准的教师宿舍楼，并配以相关的生活服务区。努力为农村教师营造更好的教学环境和生活条件。
（二）完善义务教育教师流动机制
1、运行机制
首先，学校根据教育行政部门要求及教师本人的意愿，结合本学校的实际状况，制定出合理的师资配置计划。其次，教育行政部门在掌握本区域城乡中小学校师资配置情况的基础上，对城乡教师的合理流动进行组织调配，确保教师合理轮换，避免城乡教师流动的不合理性、单向性和无序性。最后，政府部门要统筹管理，做到在思想上引导、心理上疏导、流程上指导、行为上督导等方面的工作，并以法规的形式确定教师流动的义务和责任、流动的实施程序、流动者的待遇等。
2、保障机制
根据义务教育投资主体的发展趋势，我国可建立由中央直接承担义务教育经费的管理体制，并在此基础上建立以省级统筹、中央和省级财政投入为主，县乡财政投入为辅的财力保障机制；给予农村、薄弱学校政策倾斜，加大农村办学条件和教师物质待遇的经费投入，为教师流动提供有力保障。
3、制约机制
第一，制定教师流动政策。政府要颁布专门的义务教育教师流动政策来制约教师的合理流动。坚持以鼓励性政策为主，强制性政策为辅的义务教育教师流动政策。比如骨干教师优待政策、农村、薄弱学校教师补给政策、特岗教师政策、城乡对口帮扶政策、轮岗流动政策、定期流动政策和利益制约政策等等。第二，强化教育部门监督执行力。教育行政部门设立专门的监督机构，对教师流动的工作情况进行指导与检查，并定期下镇下乡进行走访，解决流动中教师出现的问题，及时进行梳理。加强教师合理化流动的执行力度，杜绝暗箱操作，促进流动的规范性，提高流动工作的公开性和透明度，保障城乡义务教育教师流动的公平有效。
（三）激发义务教育教师流动的主动性
在物欲横流的现代社会里，我们的教师缺少的不是工作水平的能力，而是对责任、义务和职业道德的理解。因此要实现城乡义务教育教师的合理流动，就必须激发和调动教师工作的积极性，提高教师的道德觉悟；以道德建设为视角，作为教师流动的辅助措施，引导教师妥善处理自身流动行为。第一，加强教师教育，将义务教育教师流动纳入到教师的义务和责任当中。端正流动动机，消除功利化流动取向是教师教育的首要任务。通过对教师内在利益动机进行约束和规范，使他们认识到参与流动，融入师资的均衡配置工作中，是任何教育工作者的义务和责任。⑦第二，加强教师职业道德教育，激发教师农村教育工作的热情。职业道德是促使流动教师致力于农村学校教学的巨大动力。因此，在工作期间，要有针对性的对教师进行职业道德方面的教育，使他们不仅在心理上形成爱岗敬业、扎实工作的道德约束力，还要促使他们无论是在城市还是农村、贫困地区都能安下心来认真工作。
基金项目：全国教育科学规划教育部重点课题：《基于教育均衡发展视野下义务教育教师流动状况调查研究》（课题编号：DHA100229）
注释：
①冯文全，夏茂林.从师资均衡配置看城乡教师流动机制构建[J].中国教育学刊.2010（02）：18.
②张雷.均衡视野下义务教育教师流动机制探究[J].当代教育科学.2010（11）：21.
③方芳，陈牛则，刘丹.义务教育教师流动动机调查及思考[J].当代教育论坛.2012（04）：63.
④孙炎，何洋，尚娜.我国城乡教师单向流动分析——基于外部因素评价矩阵[J].当代经济.2011（05）：149.
⑤杨习虹，杨勇.失衡的天平——对义务教育城乡教师交流的政策性透视[J].新学术.2008（03）：94.
[关键词]教育公平；城乡叉务教育；师资配置
[中图分类号]G521
[文献标识码]A
[文章编号]1002-4808(2010)01-0005-03
社会平等是人类永恒的追求，而教育平等作为社会平等在教育上的体现，是人们不受政治、经济、社会地位和民族、种族、信仰及性别差异的限制，在法律上都享有同等受教育的权利。但教育平等是相对的，教育不平等是绝对的。合理配置教师资源是城乡教育平等的基础和保障。但目前山东省城乡师资力量差距明显。基于研究需要，本文探讨在微观领域即同一区域内城乡义务教育校际师资配置不合理现象。
一、城乡义务教育师资配置不合理的表现
(一)农村教师学历层次偏低，中高级教师比例小
教师学历可以在某种程度上反映教师具有的专业技术水平以及教育教学能力。2008年山东教育绿皮书统计数据显示，山东省城乡教师学历层次差距很大。如：2005年具有本科学历的农村初中教师只占26.02％，而城市是64.36％；具有专科及以上学历的农村小学教师只占43.88％，但城市是79.20％。职称水平可以反映教师的执教水平和从业能力，农村教师职称水平也低于城市教师。2007年，城市初中教师具有高级职称的比例是19.25％，而农村初中仅为8.14％；城市小学教师具有高级职称的比例是2.07％，农村小学仅为1.25％。
(二)农村教师年龄结构老化，专任教师结构性缺编
农村教师年龄结构呈老龄化趋向。2007年，城市初中教师中50岁以上的占5.45％；农村初中教师年龄在50岁以上的占7.91％。城市小学教师中50岁以上的占9.85％；农村小学教师年龄在50岁以上的占25.94％，是城市教师的3倍。农村专任教师学科结构不合理(见表1)，外语、音乐、美术等教师拥有量低，教师工作量大，而且为保证开课需要，许多教师存在“教非所学”的情况，导致农村学生综合素质较低。
(三)农村教师数量不足，代课教师问题突出
从教师数量看，2007年山东省农村小学的生师比约为15.5：1，城市小学的生师比约为14.87：1；农村初中的生师比约为11.9：1，而城市初中的生师比约为10.69：1。因此尽管近几年农村教师数量有所增加，但是城市学校在教师数量上仍然占有优势。为弥补义务教育教师数量的不足，各地招聘大量的代课教师，近几年山东省代课教师数量大约在一万两千人左右，而且大部分存在于农村地区，尤其是农村小学代课教师占到农村学校的半数以上，影响了教师队伍的稳定和教育事业的和谐发展。
(四)农村教师职后培训层次低，流失现象严重
据2008年山东省教育厅对参加省级培训的农村中小学骨干教师随机抽样调查表明，农村教师培训主要集中于县、市两级，各占总数的37％，参加省级培训的教师只有12％，而8％的教师未参加任何培训。山东省当前教师流动失范，呈单向上位流动趋势。2007年农村初中专任教师减少10848人，增加6906人，比去年减少3942人；农村小学专任教师减少25152，增加25214，与去年基本持平。因此，教师流失主要集中在农村学校。农村教师的过度流失进一步加剧了城乡义务教育不平等的现状。
二、城乡义务教育师资配置不合理的诱因
“教育的城乡差距是教育差距的核心，缩小教育差距的关键在于缩小教育的城乡差距。”为改变城乡义务教育不平等状况，“国务院和县级以上地方政府应当合理配置教育资源，促进教育均衡发展”。因此，目前山东省城乡义务教育师资配置不合理主要由政府政策失衡引起。
(一)城乡二元制社会结构的反映
城乡义务教育不平等源于城乡二元社会结构，是二元社会结构在教育上的必然反映，城乡二元结构形成了国家宏观政策的偏差。在城乡二元结构、高度集中的计划体制下，形成了一种忽视地区和城乡差异的“城市中心”价值取向，国家的公共政策优先满足甚至只是反映和体现城市人的利益。尽管随着市场经济体制的建立和城市化进程的加快以及国家对农村教育的重视，这一取向有所改变，但是作为一种思维的惯性，对教育资源尤其是优质教育资源的分配仍然存在明显向城市倾斜而忽视农村的倾向，这造成城乡师资结构的不合理。
(二)教师分配政策中的城市本位
由于城市学校具有一定的优越性，政府部门在安排教师时会优先考虑城市学校的需要，导致城市学校占有更多高学历教师，并且拥有更多挑选高素质教师的机会。尽管近几年山东省在完善农村教师补充机制问题上采取了一系列措施，但效果并不显著，新分配的教师不甘于农村教育岗位，想方设法调入城市学校。目前普遍实行的城市教师到农村支教的政策，由于城市教师到农村任教的短暂性、临时性和某种程度的被动性，加之对农村的教育状况不熟悉，这一政策发挥的作用有限。因此，城乡师资力量差距日增。
(三)有效监督管理机制的缺乏
良好政策的实施要依靠强有力的监督机制，但在义务教育发展过程中，监督监察机制并不健全，这导致很多教育政策的实施没有落到实处。政府部门违反教育政策抽调优秀教师建设重点学校等行为无法得到有效遏制，造成教育资源在城市学校的不合理集中。农村教师缺乏培训机会，且培训经费具体支出情况难以核实和监督，造成其从业观念和能力落后。而在教师工资发放过程中，存在城乡双重标准现象，加之地方政府及学校克扣、拖欠、挪用教师工资，向教师摊派、集资等现象时有发生，打击了农村教师工作的积极性。
(四)城乡经济文化发展水平的差异
与城市相比，农村经济发展较为落后，而农村教育作为农村发展的子系统之一。其发展必然会受到农村经济发展水平的影响。在“以县为主”的管理体制下，城市学校的义务教育一般由县、市政府提供，而农村学校则基本由乡、镇提供。因此，城乡学校间教育经费差额明显，造成农村学校教学设施落后，教师职后培训经费缺乏。而且，相比农村地区，城市具有优越的公共文化服务体系，居民的公共文化服务意识以及公共文化服务产品的供给具有明显的优越性，政府及相关部门提供的文化服务产品性质多样、形式灵活。所以城乡经济文化的差距造成农村学校教育投入、支出不足，这反过来又加剧了城乡义务教育师资配置的不平等。
三、合理配置城乡义务教育师资的政策性建议
“任何善意的、较为文明的政府都可以认为自己具有比其所统治的普通人高的教化水平，因而同大多数人的自发需要相比，应该能够向人民提供更好的教育。所以原则上说，就应该由政府向人民提供教育。”因此，教育不平等主要是由于存在阻碍农村教育自我生长的政策性因素，要有效解决城乡师资配置不合理问题，关键要靠政府部门的宏观调控。
第一，打破城乡二元结构藩篱，完善“以县为主”.管理体制。合理配置义务教育师资力量，政府关键要消除二元制社会结构的影响，采取积极措施改变城乡教育分割和城乡教育分治及重城市轻农村的倾向，把农村教育作为教育整体的有机组成部分，真正把农村教育与城市教育放在同等的位置。为有效改变教育资源在城市学校不合理集中的现象，我们需要深化教育体制改革，进一步完善“以县为主”的管理体制。县级教育行政部门要采取切实可行措施，统一配置县内教育资源，通过建立完善的政府问责制度，保障县域教育资源尤其是城乡义务教育教师资源平等。
第二，增加农村义务教育投入，统一城乡学校办学标准。为了平等地对待所有人，提供真正的同等机会，社会必须要更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。为此，政府要优先保障农村教育发展，在资源配置上适当向农村地区倾斜，要增加对农村教育投入，统筹城乡教育经费，形成规范的教育财政拨款制度。为保证城乡学校办学条件一致，台湾在义务教育阶段实行“用一张图纸建造所有学校”的政策。因此，政府要统一城乡学校办学标准。缩小义务教育学校硬件建设差距，把县域内农村学校建设纳入城乡一体化综合发展规划，按照省制定的中小学办学条件基本标准，加快农村学校的现代化、标准化建设，力求办学条件平等，为城乡教师提供相同的工作环境。
第三，提高农村教师待遇，稳定现有农村教师队伍。在菲律宾，农村教师除享有基本工资外，还享有艰苦工作津贴；而俄罗斯一直实行农村教师工资待遇比城市教师高25％的政策。因此，为稳定目前农村教师队伍，我国必须提高农村教师工资水平，落实主管教育的县长责任制，缩小城乡教师工资差距。县财政要设立专项资金，建立并全面落实农村中小学教师津贴制度，努力提高农村教师生活待遇。对长期扎根农村教育的教师，除每月给予一定数额的资金补贴外，还可在职称评聘和职务晋升方面予以照顾，使其优先晋升高一级教师职称，以逐步提高农村中小学教师在中高级专业技术职称和表彰奖励中的比例。
关键词：农村留守儿童；教育资源；城乡二元体制
中图分类号：D432.6文献标识码：A文章编号：1008-9640（2016）01-0275-03
作者简介：罗杰（1988—），男，彝族，云南丽江人，西南民族大学管理学院行政管理专业2013级硕士研究生。研究方向：公共政策.
一、农村留守儿童问题及其教育问题的产生
随着我国经济社会的快速发展，城市化进程的不断加快，产业结构的调整，我国农村产生了大量富余劳动力。为改善自身经济条件，大量农村青壮年劳动力纷纷由农村走向城市，由不发达地区流向发达地区。在外出务工的过程中，绝大多数农村外出务工人员把孩子留给老人代管、亲戚朋友照看或送入寄宿制学校。于是，农村留守儿童这一特殊的社会弱势群体伴随打工潮的出现自然产生。近年来，随着农村外出务工人数的不断增加，我国农村留守儿童的数量也在急剧上升。2013年5月10日，全国妇联的《中国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》指出，中国农村留守儿童数量超过6000万，总体规模扩大。自实行九年义务教育政策以来，国家相应提高了义务教育阶段的投入，全国儿童的入学率达到了前所未有的水平，辍学率也多年保持在较低水平。但是，由于我国城乡二元体制的制约，教育资源在城乡间分布不均，引发了农村留守儿童教育方面的许多问题，不仅阻碍了我国义务教育阶段整体教育教学质量的提高，而且诱发了诸如少年犯罪等诸多社会问题。因此，解决农村留守儿童教育方面存在的问题，是构建社会主义和谐社会的内在要求，更是我国政府义不容辞的责任和义务。而解决好农村留守儿童的教育问题，有利于实现教育公共服务均等化，促进我国教育教学质量不断提升，有利于预防青少年犯罪等社会问题产生。因此，本文尝试从教育公共政策角度剖析农村留守儿童教育问题的产生原因，同时探索促进我国农村留守儿童教育可持续发展的解决方法。
二、农村留守儿童教育中存在的根本性问题
（一）家庭教育缺失，受教育状况堪忧
目前，我国农村外出务工人员的受教育程度不高，大多在初中教育水平以下，甚至还有相当一部分人员未经过扫盲培训。他们虽重视留守孩子的教育，但无力开展相应的家庭教育。外出务工人员逢年过节回家或周末有空打电话对孩子开展的家庭教育也仅仅停留在对孩子学习状况的询问层面。同时，部分青壮年劳动力外出务工承担繁重的体力劳动，无暇顾及孩子的学习。也有部分外出务工人员因为自身文化水平低，无力辅导教育孩子。此外，农村寄宿制学校主要以私立学校为主，办学环境较差、教学人员较少，招收的学生又较多，学校课余只是负责照看孩子的安全问题，起不到家庭教育的作用。
（二）教育资源有限，分布不均衡
在城乡二元体制下，教育分配政策偏重将教育资源分配到城市地区，而农村地区所能配置的公共教育资源极少，使农村地区除国家加大基础教育投入力度外，得不到更多教育资源来解决体制、历史等因素所造成的教育资源匮乏问题。农村留守儿童因为现行户籍制度、学籍管理制度等限制，不能进入城市的公办学校享受优质的教育资源，只能在农村的公办学校或私人寄宿制学校就读。
（三）缺少各方关爱，学生易误入歧途
由于父母长期在外务工，农村留守儿童很难与父母团聚，无法体验亲情的温暖。同时，留守儿童又与代为管理的老人或亲戚朋友存在感情上的代沟，导致其与正常家庭的孩子存在心理差异。时间一长，他们往往容易产生寡言孤僻、偏执暴躁等性格方面的缺陷。另外，儿童的性格、心理等方面存在较大多变性和可塑性，良好的引导可以帮助孩子健康成长成才，但不好的引导却会让孩子误入歧途。由于长时间得不到情感上的关爱，留守儿童容易受社会中不良环境的影响，或沉迷于网络游戏，或染上吸烟、喝酒、等恶习，更有甚者还会被部分不法分子利用，参加偷盗、抢劫等违法犯罪活动。
三、造成农村留守儿童教育问题的政策性原因
（一）教育投入不足
教育资源的投入包括人力投入、教育经费投入等。人力方面，我国农村中小学的生师比一直高于全国平均水平和城市中小学的生师比，说明我国在教育的人力资源投入方面倾斜于城市地区，而农村地区的教育资源人力投入不足。2009年，我国全国财政性教育经费已经达到122310935.4万元（占GDP3.58%），全国农村中小学的教育经费投入总量却仅为44205028.8万元（占GDP1.29%）。根据《中国统计年鉴2011》相关教育经费支出计算，2011年农村小学的经费总投入为27230002.2万元，农村中学的经费总投入为16975026.6亿元。从教育经费的总投入上看，我国农村中小学的教育经费投入严重不足。
（二）城乡二元体制的束缚
虽然我国已经迈入社会主义市场经济时代，但计划经济时代留下的城乡二元体制却没有被废除。城乡二元体制下，孩子的受教育问题首先要受到户籍的严格限制。虽然新修改的《义务教育法》在保障农村孩子就近上学等方面做出了相应规定，但由于城市的中、小学总以学生户口不在本片区、学校教育承载能力已超负荷等借口推脱留守儿童就近上学，严重阻碍了农村留守儿童享受城市优质的基础教育资源，同时隐性拉大了城乡基础教育的差距，造成农村留守儿童受教育机会不均等问题，影响社会公平、公正。
（三）教育政策不健全
当前，我国关于留守儿童教育的相关政策不健全，严重制约了农村留守儿童教育问题的有效解决。首先，解决农村留守儿童受教育问题的法律法规完善进度较慢，而且现有的国家法律、法规及地方性政策法规只是对农村留守儿童受教育问题进行了比较宽泛的界定，没有具体的操作要求、问责制度，使教育政策在贯彻执行中的效率大打折扣，不能从根本上解决问题。其次，从教育资源的配置上讲，我国没有出台相应的教育政策对资源配置方式、配置均衡情况等进行硬性规定。地方各级教育行政管理部门为了各自的利益，往往把大量优质教育资源配置到城市，而将少量的教育资源分配到农村，造成城乡在基础教育资源配置上出现巨大的“南北差异”，导致我国城乡教育不公平发展。
（四）教育政策执行效率低的影响
近几年，国家为提高农村地区基础教育的质量，解决农村留守儿童教育问题，相继进行了一些有益的尝试和探索，如特岗教师计划、志愿者支教、希望工程、农村孩子免费午餐计划，等等。这些有益的尝试或探索，在一定程度上改变了农村落后的教育面貌，部分解决了农村留守儿童上学难的问题。但是，由于教育事业的过度行政化，也使许多教育政策在经过复杂的层级传递后发生实质性变化。例如，农村孩子免费午餐计划。在西部一些较偏远的地方，由于缺乏有效监督，中央财政支付用于提高孩子免费午餐的专款被截留一定比例，用于修建翻修学校教室、购买教学设备等。教育政策执行的低效率，一定程度上阻碍了农村留守儿童教育问题的有效解决。
四、促进农村留守儿童教育可持续发展的思考
为有效解决农村留守儿童教育问题，促进农村留守儿童健康成长，促进我国城乡基础教育事业可持续发展，结合当前我国实际，本文提出如下几点建议。
（一）继续加大教育投入，优化农村教育资源的总量与结构
首先，各级政府部门要在经济社会得到快速发展的同时，建立一套与经济社会发展水平相适应的基础教育经费增长机制，扩大教育财政性支出，增加教育财政支出占GDP的比重，保障基础教育事业可持续发展。其次，各级教育行政主管部门要充分认识到基础教育均衡发展的重要性和必要性，科学合理配置公共教育资源，优化农村教育资源结构，为农村留守儿童接受良好教育创造有利条件。最后，我国各级教育行政部门要重视对农村地区的人才投入，改善农村地区中小学教育的教师学历层次结构，打造一支高水平的专业教师人才队伍，逐步满足农村留守儿童对高品质教育的现实需求。
（二）打破教育的户籍壁垒，促进城乡教育均衡发展
我国应出台具体的政策或法律，取消农村留守儿童在接受义务教育方面的户籍限制。同时，对巧设名目收取农村留守儿童转校费、借读费、捐资助学费等违规违法行为的公办学校或私人学校，进行监督查处，规范基础教育秩序。同时，探索城乡中小学对口支援农村中小学的试点工作，缩小城乡基础教育事业差距，促进城乡基础教育事业均衡，为农村留守儿童成长成才营造良好的社会环境。
（三）完善教育政策体系，规范教学活动
解决农村留守儿童教育问题离不开政策保障，而我国目前的教育政策体系不健全，亟需加以完善。政府要加强农村留守儿童教育监管方面的政策立法，出台适用于全国范围内儿童教育监管方面的法律法规，明确政府、社会、学校、家庭在儿童教育过程中的监管权利与义务，并配套出台相应的奖惩政策，保障政策有效执行；完善教育资源的分配政策，科学合理配置公共教学资源；出台基础教育阶段教师队伍建设的相关政策措施，提升教师的业务能力和综合素质，为九年义务教育阶段的素质教育奠定人才基础。
（四）提升教育公共政策的科学化水平，提高基础教育质量
我国教育公共政策执行效率低，一方面与政策执行程序复杂有关；另一方面，与政策执行人员的综合素质有关。贯彻好国家相应的教育政策，政府一方面要精简教育政策执行程序，并对政策执行进行全程监督与管理，使政策执行在阳光中进行；另一方面，要加强对教育行政人员及教育从业人员的培训，提高其领会政策精神和贯彻执行政策的能力，提升教育公共政策的科学化水平，不断促进基础教育事业良性发展。
参考文献
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［2］刘欣然.农村留守儿童社会保障政策问题浅析［J］.劳动保障世界，2011，（5）：50-51.
［3］张薇.留守儿童教育问题的多中心治理模式探讨［J］.教育导刊，2010，（2）：29-31.
［4］杨静慧.解析农村留守儿童教育问题：原因与对策［J］.厦门特区党校学报，2011，（3）：65-72.
［5］李鑫.留守儿童政策问题与解决措施探析［J］.现代商贸工业，2011，（6）：61-62.
【关键词】城乡教育;差距;教育公平;对策
长期以来，我国实行的是城乡有别的二元社会结构体制，由此衍生出的二元教育体制导致了我国城乡教育发展严重不平衡，成为构建和谐社会最不协调的要素之一。发展农村教育事业，统筹城乡教育发展，是构建和谐社会的重要组成部分，也是实现教育公平的有效途径。
1 统筹城乡教育面临的主要问题
1.1 农村教育经费投入不足，城乡教育投入差距巨大
我国教育投资以政府为主，在投资体制上，重城市、轻农村，农村教育经费严重不足。以2004年为例，全国农村文化教育投资为30.11亿元，仅占全国文化教育事业费的26.5%，与城市相比低47个百分点[1]。使原本更需要扶持的农村教育经费严重不足，农村教育事业发展困难重重。
1.2 农村教育设施基础薄弱，城乡差距悬殊
长期以来，在“精英教育”理念的指导下，政府对城市尤其是重点学校、示范性学校“精耕细作”，而对广大农村学校则采取放任自流的“放养”政策。城市学校基础设施建设相当完备，很多学校已进入信息化教育时代。而农村学校由于教育经费投入的不足，导致基础设施建设不完善，特别是一些地处偏远、经济落后的农村学校甚至缺乏基本的办学条件，教育信息化更如空中楼阁。
1.3 农村教育形式结构单一，城乡发展水平不一
目前我国农村教育主要由国家和农村集体出资共同兴办，属公办学校。私立学校在广大农村仍属新鲜事物。农村教育主要以公办中小学基础教育为主，而各种夜校、函授学校、广播电视学校、职业技术培训学校以及各种社区教育机构则刚刚起步，且发展缓慢。相对而言，城市在教育形式结构上要比农村丰富的多，可以满足不同人群的各种不同教育需求。
1.4 教育内容和教育手段城乡差距巨大
在教学手段上城市学校由于各种设施相对比较完善，在教学过程中可以运用多媒体、网络等现代化信息技术手段来进行日常教学工作。而广大农村则大部分仍使用传统的课堂讲授来完成知识的传授和技能的培训，其教育教学效果自然不能与应用现代信息技术的城市教育相提并论。
在教育内容上，城市学校各种设备及相关人才配置相当完善。各种有利于学生身心全面发展的课程体系能够顺利开展。而广大农村学校，由于各种条件限制，学生的学习内容相对比较单一，大多停留在升学考试相关科目上。不利培养学生个性品质和提高其综合素质，影响学生将来发展前景。
1.5 农村教师缺乏，城乡师资力量差距悬殊
当前我国农村教育体系中教师需求量巨大，而实际教师数量却严重不足，很多地方连正常的比例都难以维持，一些落后的边远农村通常是一个老师教所有不同年级的学生、教学生的所有课程，形成所谓的“全日制、全方位”教学。从师资质量上来看，城市教师在学历结构、职称结构、学科结构和年龄结构比农村教师更加合理，优质教师比例远高于农村学校[2]。
另外，在人才流动方面，城市学校在教育教学环境、福利待遇、教师进修诸方面均比农村学校优越，导致农村学校留不住好教师，优秀骨干教师流失严重。
1.6 考试招生制度城乡有别，农村学生处于不利地位
目前我国中小学教育实行的仍主要是按生源地和居民身份划分，要求学生不得自主择校，这与教育机会公平的理念相悖。近年来颇受关注的农民工子女教育问题其根源即在于此。重点学校及示范性学校制度导致教育条件和质量的悬殊及“择校热”的存在，蕴藏着城乡教育在招生考试制度上的不公平。
我国高等教育目前主要采用的是全国统一的考试招生制度，高校招生的以分数为统一标准，表面看来公平，而实际上，在招生指标的划分上，仍偏向城市，且地域不平等现象严重。农村学生处在十分不利的地位。农村学生进入高层次院校、前景发展良好的学科专业的比例远低于城市学生，城乡学生接受高等教育机会不平等[3-4]。
1.7 教育结果城乡分化，影响农村社会及教育事业发展
城乡教育发展水平和质量不同，直接影响着城乡教育结果，农村人口的受教育程度和专业技能培训方面均比城市低。研究表明我国城乡间受教育程度的差异对城乡居民收入差距扩大及城乡社会发展有显著影响，并且随着市场化改革的深入，其作用越来越重要[5]。城乡教育的不公平可通过代际传递和文化的再生产，来进一步强化不合理的城乡二元结构，对今后城乡教育发展持续地产生影响[6]。
2 制约农村教育发展，影响城乡教育均衡发展的原因
2.1 城乡二元政治经济文化制度是造成城乡教育差距的根本原因
新中国建立后，我们确立了优先实现城市工业化的战略发展方向，从而形成了“农业哺育工业、农村支援城市”的发展模式。这种发展模式在工业化初期，曾极大的推进了我国的工业化和现代化进程。然而它却是以牺牲我们的农业和农村发展为代价的，经过长期的历史积累，造成我国城乡发展两极分化，直接影响着我国城乡教育的发展。
2.2 政府教育投入不足，教育投入失衡是造成城乡教育差距的重要原因
教育投入是保证教育发展的根本前提。2010年我国财政性教育投资预算占GDP的4% ，同期世界平均水平为4.8% ，发达国家如美国则高达6.0% ，在世界各国中属较低的水平。而实际投资比这更低，2009年仅为3.41% ，政府教育经费投入不足，制约我国教育事业的发展。
长期以来，我国教育行政部门并没树立起城乡均衡发展的教育理念，在教育资源配置时，重城市、轻农村，重高等教育、轻义务教育、职业教育和社区教育。中央预算内教育经费绝大多数投向的城市、投向了高等教育领域。
2.3 区别对待的城乡教育公共政策造成城乡教育差距的政策成因
我国长期实行的“中央领导、城乡分离、分级办学、分级管理”的二元教育公共政策，其核心内容是城乡教育分离，城市教育优先于农村教育，其实质是城乡学生受教育权利的不平等。教育属公共产品，其经费投入本应有政府统筹安排，而二元教育公共政策的存在，使中央和地方政府推卸了部分投资责任，形成了实质上的“农村教育农民办”的办学模式。由于中央教育经费投入缺口巨大，以地方为主的财政投入根本无法满足现代教育发展的需要，特别是经济相对落后的农村地区，在经费投入偏向城市的大背景下，教育经费更是难以得到有效保障。
在二元教育体制下，政府对农村和城市分别制定了不同的办学标准，农村学校在办学条件和教育质量上被人为认为是可以低入城市的。不公平的城乡教育公共政策进一步拉大了城乡教育之间的差距。
2.4 “重点学校、示范性学校”建设是城乡教育差距的外部促进因素
我国于20世纪八九十年代先后掀起了“重点学校”和“示范性学校”建设热潮，其宗旨是在我国教育资源总体短缺的情况下，尽可能培养出更多一些的优秀人才。然而这类政策使原本就不均衡的教育资源更加向城市、向办学条件好的学校倾斜，促使城乡教育两极分化更趋严重。
2.5 不合理的人才交流机制是城乡教育差距的人力资源促进因素
在二元体制推动下，我国城乡出现了不合理的师资人才流动。农村教师队伍缺编严重，很多农村优秀教师流向城市。相反，城里的教师几乎没有往农村去的。而农村自己培养的师范生，一旦出去了就不想再回到农村，农村成为城市教育的“耕作者”，城市变成了农村教育的“收获者”。
2.6 政府短视的社会发展理念和城乡居民教育观念的差异是造成城乡教育差距的思想观念原因
当前我国正在着力推行科学发展观，创造和谐社会。其宗旨在于促进社会政治、经济和文化的均衡及可持续发展。然而很多地方政府由于认识不够，在衡量社会发展上仍简单的以GDP增长为一切行动指南，缺少社会发展均衡理念。导致教育的发展人为落后于经济的发展。
城乡居民由于其所处社会地位、经济收入及受教育程度不同，其世界观、人生观、价值观及对教育的认识有明显差异。城镇居民大多认识到教育能够改变个人的命运及社会地位，而农民对教育的社会作用认识不足，是造成城乡教育差距的一个重要思想原因。
3 统筹城乡教育均衡发展对策分析
统筹城乡教育，实现城乡教育均衡发展，需要从社会政治、经济、文化等各个层面着手。
3.1 加快城乡一体化发展进程、逐步消除不合理的城乡二元社会体制
城乡二元结构社会体制是当前制约我国社会快速和可持续发展的重要因素。必须以科学发展观为指导，确立城乡统筹、协调发展的政策理念，加快城乡一体化进程，消除城乡二元结构。从社会经济结构基础上为城乡教育协调发展铺平道路。具体措施包括：转变社会发展观念，重视农村发展，努力提高农村发展水平和农民收入;走“城乡互通，以城带乡，最终实现城乡协调”的发展路线;取消城乡户籍制度、城市优惠政策，合理配置城乡教育资源，促进城乡教育协调发展。
3.2 建立科学的公共财政管理制度、合理配置教育资源，促进城乡教育协调发展
首先要努力提高国家财政在公共教育事业上的投入比例，重点要加强对农村教育事业的投资力度。国家统筹安排财政预算时，要坚持“保护弱势、农村优先、落后优先，从贫困地区开始”的总体原则。
其次要完善公共财政管理监督体制，切实提高公共财政的利用效率。在公共财政的使用过程中，由于目前相应的监管体制不完善，导致出现许多问题，突出表现为落实不倒位和利用效率低下。
再次要加快改革现有教育投入机制，鼓励社会资本投资农村教育事业，改善农村教育事业发展环境，促进城乡教育协调发展。
3.3 改革现行教育制度、促进城乡教育共同发展
首先，要完善教育规章制度，彻底取消重点、示范学校建设，杜绝教育资源的不合理配置。
其次，要深化教育人事制度改革，提高农村教师的整体素质。主要包括加强对农村教师的培训，建立合理的城乡教师交流机制。加大实施大学毕业生支教和志愿者计划的力度，鼓励和吸引优秀人才从事农村教育。
再次，要改革现有考试招生制度。要取消农村学生受教育的划片就读机制;妥善解决农村流动人口的入学问题;废除高等教育考试招生制度中现行的分省定额、划线录取、城乡有别的制度，建立起公平合理的高校招生录取新体制。
最后，要加快农村教育体系改革，建立适合农村现状的教育体系。要针对农村的实际情况采取灵活多样的方式发展农村中高等职业教育和社区文化教育，举办各种短期专业培训，有计划的开展农村远程教育和现代信息化教育，形成基础教育、高中教育、中等高等职业教育和短期专业培训有机结合的农村教育体系。以满足农村不同的教育需求。
3.4 加强农民教育，转变农民教育观念
广大农民由于自身的知识水平、文化素养有限，同时又容易受一些传统思想束缚，在子女教育问题上往往存在着狭隘甚至错误的思想观念。部分农民只为眼前利益或限于家庭经济承受能力往往剥夺子女受教育的权利，很多农民一心只想子女“跳出农门”，反对其回农村创业、就业，这些都不利于农村教育的发展。因此有必要加强农民教育，转变其教育观念。
发展农村教育事业，统筹城乡教育发展，是当前我国教育事业发展的总体思路和战略目标，是构建和谐社会的主要内容。我们必须从具体的国情出发，通过多种方式和渠道，最大限度的缩小城乡教育的差距，实现城乡教育的公平。
【参考文献】
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[关键词]城乡义务教育；差距；均衡；对策
义务教育是根据法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育。我国义务教育阶段在校生近1.8亿人，其实施程度、公平状况和教育质量，关系到基本人权的保障和教育公平的实现。然而长期以来，我国城乡义务教育差异显著，突出表现在经费投入、师资水平、办学条件和教育质量等方面。这种差距加剧了城乡义务教育发展的失衡，阻障了义务教育目标的实现。本文分析了当前我国城乡义务教育的差距及其原因，并提出促进我国城乡义务教育均衡发展的对策。
一、我国城乡义务教育的主要差距
从根本上讲，教育均衡发展是通过合理配置办学经费、设施和师资力量、生源等物力和人力资源，实现教育资源供给与需求的均衡。我国城乡义务教育差距集中表现在三个方面：
(一)经费投入上的差距
从我国1999-2004年中小学生均预算内教育经费配置情况看(表1)，普通小学和普通初中的生均预算内教育事业费城乡差异比较明显。城市普通小学的生均预算内教育事业费从1999年的414.78元增加到2004年的1129.11元，农村普通小学的生均预算内教育事业费从1999年的345.77元增加到2004年的1013.80元；城市普通初中生均预算内教育事业费从1999年的639.63元增加到2004年的1246.07元，农村普通初中生均预算内教育事业费从1999年的508.58元增加到2004年的1073.68元。整体上看，城乡义务教育生均预算内教育事业费都呈现上升趋势，但是，城乡生均教育经费差距显著，1999～2004年，城市普通小学、初中生均预算内教育事业费均高于农村。
(二)师资的差距
师资的数量、质量在很大程度上决定着一个地区的教育水平。城乡师资差距集中反映在数量、质量、稳定性三个方面。
1 数量：教师资源城乡分布不均衡，偏远农村地区教师缺编严重。从2002年的情况看，全国小学平均生师比为21.04：1，其中，城市小学生师比18.74：1，农村小学生师比为21.88：1。全国初中平均生师比19.29：1，其中，城市初中生师比为16.67：1，农村初中生师比为20.16：1。农村生师比高，教师缺乏，内部效益低。从学科分布看，农村教师结构性缺编的整体情况比城市严重，各科均缺编的学校几乎占1／3以上，其中，以短线学科的教师最为紧缺，如专职音乐美体教师，计算机、英语等学科专任教师，各地普遍较缺。农村教师的结构性缺编，既加重了教师负担，同时也不利于教学质量的提高。
2 质量：优质教师资源城乡分布极不均衡，表现在义务教育学校的中级及以上职称教师比例，城乡差距较大。2004年，农村小学高级教师的比例为35.9％，农村初中一级及以上职务教师的比例为32.3％，分别比城市低8.9和14.5个百分点。另外，代课教师主要在农村。2001年，全国普通小学代课教师580814人，其中农村515394人，占88.74％。
3 稳定性：农村教师工作变动频繁，稳定性较差。相对于城市教师，农村教师工作变动频繁，优秀教师流失严重。据调查，高达42.36％的农村教师打算调动工作。农村教师的不合理流动，加剧了农村学校教师短缺的矛盾，降低了农村教师队伍的整体素质，使得优质教师资源在城乡之间的分布更加不均衡。
(三)办学条件的差距
学校的理科实验、音体美、计算机等教学设备的配置水平，会直接影响到课程教学质量提高和学生基本技能的培养。目前，农村义务教育生均教学仪器设备值过低，城乡差距过大，已经成为教育资源配置不均衡的突出问题。2004年，小学生均教学仪器设备值城乡之比为2.9：1；初中生均教学仪器设备值城乡之比为1.4：1。另外，农村学校危房问题也十分突出。2002年全国普通中学、小学校舍危房面积中农村校舍危房面积就占到总面积的49.86％和82.73％。以上因素，影响了农村学校办学整体水平的提高。
二、影响城乡义务教育均衡发展的主要因素
造成城乡义务教育资源分配不均衡的原因是多方面的，既有历史遗留的原因，也有人为的原因；既有外部条件因素，也有政策因素以及教育本身的因素。根据考察和综合分析，我们认为，导致城乡义务教育非均衡发展的主要因素有以下几个方面：
(一)自然环境和经济社会发展水平的制约
相对于城市，农村交通闭塞，经济发展较为落后。农村教育作为农村经济社会发展的子系统之一，其发展必然受环境和发展水平制约。随着市场经济体制的建立与完善，特别是新农村建设战略的实施，城乡分割局面逐渐打破。但在现实中消除城乡差距、改变城乡二元现象将是一个长期的过程。
(二)现行义务教育投资管理体制不健全
我国现行的义务教育投资管理体制是实施“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制，这种教育投资体制存在诸多的不足和缺陷。首先，义务教育经费分担主体责任不明、层次较低。一方面政府在义务教育经费投入中所占的份额较低，家庭反而分担了较大份额的义务教育经费；另一方面，地方政府分担义务教育经费的比重过大，90％以上的义务教育经费由地方基层政府分担，而省级和中央政府分担的比重偏低。这种把发展基础教育所需资金交由地方政府负责的做法，其结果只能使基础教育的发展取决于地方各级政府的财政收入状况，义务教育经费的保障力度降低。其次，我国现行义务教育经费投入体制，基本上是城市负责城市，农村负责农村，农村义务教育的经费投入以最困难的县乡两级财政为主体，这样，城乡财政收入的差距必然造成城乡义务教育经费投入的差距。最后，教育投资分配使用的监督保障机制不完善。我国在《教育法》及其他教育法律法规中，虽然规定了教育经费要做到“三个增长”，强调要增加各级财政对教育的投人，并逐步提高财政性教育经费占国内生产总值(gdp)的比例，但并未建立相应的监督保障机制来确保教育投资“三个增长”的落实，没有相应的监督机制约束地方政府尤其是基层政府对教育经费的分配使用，以致他们常常受政治利益的驱动或短期行为的影响而将本应用在农村义务教育的经费转移到城市义务教育或挪作他用。
(三)教育投入失衡
主要表现为：(1)政府及有关部门没有把教育摆在优先发展的战略位置优先予以保障，在安排议事日程、调配资金时，首先和重点考虑经济社会发展的大项目、大工程，因教育投入总量不够，教育行政部门在缩小城乡教育差距方面统筹能力明显不足。(2)教育行政部门没有树立起均衡发展的理念，对义务教育的基础性地位缺乏充分的认识，在配置教育资源时，重城市、轻农村，重高中教育、轻义务教育，重锦上添花、轻雪中送炭，集全县之力建设一中，却未顾及村级小学的改造，有的地区还为了政绩建设豪华型学校，进一步拉大了城乡之间、校际之间的差距。
三、实现城乡义务教育均衡发展的对策
(一)加大政府对义务教育的投入力度，并明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方
其一，中央政府要下决心压缩其他开支，确保国家教育财政性支出占gdp的比例达到4％，并在2010年达到4.5％左右。各地政府也要严格按照新修改的《义务教育法》的要求，教育投入要确实做到“三个增长”，年初看预算，年终查决算。人大要加强对同级人民政府落实教育经费“三个增长”的法律监督。其二，各级教育投入既要解决总量投入不足的问题，也要解决配置不均衡的问题，明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方。在各级政府分担教育经费的体制安排中，中央和省级财政应进一步有针对性地加大转移支付的力度，进一步明确不同地区各级政府分担的比例责任。
(二)进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，明确各级政府的财政分担责任
从目前的情况来看，在县域经济发展不平衡，相当部分县乡财政困难的情况下，义务教育经费仅依靠县乡的财力是很难保证的，进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，必须在强化县级政府作为管理主体的管理责任的同时，进一步明确各级政府的财政分担责任，加大县级以上各级政府财政对农村义务教育的经费投入主体责任，健全农村义务教育经费投入机制。可以根据各级政府的现实财政能力，对东、中、西部三类地区农村义务教育所需的各项经费的初始来源和责任作出明确合理的分工，对教师工资、公用经费、危房改造等义务教育所需要的各项教育经费，根据经济发展情况，分别由各级政府财政来分担。建议中央财政对西部地区农村义务教育经费承担主要责任，对中部地区农村义务教育经费承担部分责任；东部地区和中部地区的省级政府也应承担本地区农村义务教育的部分经费。通过明确各级财政主体的投入责任，为农村地区义务教育的发展提供可靠的经费保障，真正将农村义务教育纳入公共财政体系。
城乡义务教育实现“四个统一”“一个全覆盖”
记者：《意见》在落实全面建成小康社会的背景下出台，此项改革发展的工作目标是什么？
刘利民：归纳起来，有三个方面：一是“四个统一”“一个全覆盖”，即加快推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一，“两免一补”政策城乡全覆盖。
二是“乡村弱”和“城镇挤”的难题逐步得到解决，即城乡学校布局更加合理，大班额基本消除，学校标准化建设取得显著进展，城乡师资配置基本均衡，乡村教师待遇稳步提高，岗位吸引力大幅增强，乡村教育质量明显提升。
三是九年义务教育巩固率达到95%，县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现。
记者：为确保如期完成工作目标，将采取哪些举措？
刘利民：《意见》提出了10项重大举措：一是同步建设城镇学校，扩大城镇学位供给；二是努力办好乡村教育，着力提升乡村教育质量；三是科学推进学校标准化建设，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件；四是实施消除大班额计划，基本消除城镇大班额；五是统筹城乡师资配置，着力解决乡村教师结构性缺员和城镇师资不足问题；六是改革乡村教师待遇保障机制，实行乡村教师收入分配倾斜政策；七是改革教育治理体系，提升义务教育学校品质；八是改革控辍保学机制，提高义务教育巩固水平；九是改革随迁子女就学机制，建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策；十是加强留守儿童关爱保护，促进他们健康成长。
把乡村教师队伍建设作为重点
记者：推进城乡义务教育一体化，基础在农村，关键是农村。然而，当前我国乡村仍有一些学校办学条件较差，无法开齐、开足、开好课程，教育质量不尽如人意。那么，乡村教育的短板究竟该如何补？
刘利民：《意见》按照软硬件并举的原则，把乡村教师队伍建设作为重点。要求切实加强乡村教师队伍建设，实行乡村教师收入分配倾斜政策，完善生活补助政策，健全收入长效联动机制，提高乡村教师的收入水平。健全乡村教师职业发展保障机制，职称评聘向乡村倾斜，将符合条件、边远艰苦地区的乡村教师优先纳入政府住房保障体系。针对乡村小规模学校实际，定向培养能够承担多门学科教学任务的教师。
同时，我们要合理核定义务教育学校的教职工编制，过去城乡教职工编制是不一样的，现在我们将县镇、农村中小学教职工编制标准与城市标准相统一，小学是1∶19，初中是1∶13.5。其次，要统筹调配编制内的教师资源，着力解决乡村教师结构性的缺员问题。要进一步推动城乡教师交流，城镇学校和优质学校教师每学年到乡村学校交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师不低于交流轮岗教师总数的20%。
到2020年基本消除56人以上大班额
记者：《意见》提到，到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额。对于大班额这一城镇化过程中较为突出的问题，将如何切实解决？
刘利民：一是要确保足够的学位供给，编制城镇义务教育学校布局规划时，要根据学龄人口变化的趋势、中小学建设标准，预留足够的义务教育学校用地，纳入城镇规划并严格实施。实行教育用地联审联批制度，实施“交钥匙”工程，加强小区配套学校建设，提供足够的学位。
二是促进生源的合理均衡，避免大量学生集中在少数热点学校，造成大班额问题。通过城乡一体化、实施学区化、集团化办学或学校联盟、均衡配置师资等方式，加大对薄弱学校和乡村学校的扶持力度，促进均衡发展，限制班额超标学校招生人数，合理分流学生。
三是要努力办好乡村教育。适度稳定乡村生源，从源头上减少城镇大班额现象。
四是要求各省份制订消除大班额专项规划，建立消除大班额工作台账，对大班额学校实行销号管理，加快消除现有大班额，避免产生新的大班额问题。到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额。
建立以居住证为主的随迁子女入学政策
记者：“随迁子女”“留守儿童”的健康成长一直备受关注，如何保障他们接受公平而有质量的教育？
刘利民：随迁子女和留守儿童群体都是我国经济社会发展中的阶段性现象，随着我国新型城镇化深入发展，这两大群体还将长期存在。
对于随迁子女，要建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，切实简化、优化随迁子女入学流程和证明要求，提供便民服务，依法保障随迁子女平等接受义务教育。公办和民办学校都不得向随迁子女收取有别于本地户籍学生的任何费用。
的乡村医生。美国训练订单定位。
本文介绍了美国农村地区开展健康讲座的概况和经验。It比较了中美两国乡村医生培训在目标、mechanism、mode、奖惩等方面的异同，提出了制定和完善适合中国国情的乡村医生培训的政策建议。美国Cultivate。订单导向。
随着振兴乡村战略的实施，提高农村医疗卫生服务质量的问题更加突出。目前，中国乡村存在着总量不足、整体水平低、专业素质低、年龄老化、知识结构不合理等问题。特别是，乡村医生的老龄化正成为阻碍我国农村卫生发展的一个严重而紧迫的问题[1]。因此，重视我国乡村医生的培养，如何吸引合格的优秀医学毕业生扎根农村基层卫生工作，已成为一个重要的现实课题。人才集中在大中城市和大中型医疗机构往往是医疗人才资源分布的共同特征。培养和吸引边远地区农村医生，培养和吸引高素质的农村留守医学人才，已引起各国政府的高度重视世界各地[2]。20世纪70年代以来，美国、日本等国外发达国家在解决乡村医生短缺问题上积累了丰富的经验，而2010年以来，我国乡村医生订单式培训项目仍处于探索阶段。通过比较中美两国在培养模式、政策机制、目标定位和奖惩措施等方面的差异，借鉴美国乡村医生的培训经验，为我国农村卫生人才的培养提供经验和借鉴。
。为了缓解这种情况，美国实施了乡村医生教育计划，如宾夕法尼亚州医生短缺地区计划、伊利诺伊州乡村医生教育计划、明尼苏达州乡村医生援助计划等，州政府依靠当地医学院培训乡村医生，有效解决了农村医疗面临的困境。以宾夕法尼亚州医生短缺地区计划为例。宾夕法尼亚州国家特别委员会以杰斐逊大学医学院为基础，从报考医学院大学挑选15-20名来自农村、愿意在农村工作的学生作为培训对象[3]。学生在完成医学生要求的所有课外课程后，还必须学习以居民常见病、多发病治疗、健康教育和宣传为主的高级农村医学课程，健康咨询和转诊。学生可以享受政府给予的一定数量的补贴。此外，美国政府充分发挥其作为世界强国的优势，鼓励外国医生为美国乡村服务。例如，美国政府已采取一系列措施，通过绿卡，即永久居留许可证，吸引外国医生到偏远地区工作。美国政府充分利用各种资源的政策吸引外国医生的条件不仅避免了国内人才培养周期长、成本高的问题，而且解决了当地人不愿在边远地区行医的问题，合理配置了医疗资源。
，指导他们毕业后从事农村基层医疗卫生工作。第二，培训项目通常由地方政府实施，依靠地方医学院培训乡村医生。三是在课程设置和师资方面，注重开设农村医学课程，安排农村常见病、多发病的实习培训，配备专职教师。第四，充分发挥绿卡的魅力，吸引外国医生到美国农村服务。
。例如，在美国的乡村医生教育计划中，大学委员会专门负责学生的入学、评估和录取。每年的招生计划约为15~20人。这些学生的全科医生必须经过高等医学教育、毕业后培训和继续医学教育三个阶段，然后从事基层医疗工作，这样才能培养出具有一定临床经验的优秀全科医生，使边远地区的居民也能享受到更加规范的医疗卫生服务。在国外发达国家家里,如果你想成为一名农村医科学生,除了要满足本科阶段的平均分和医学高考的分数应该足够优秀的一般条件外,比如,，美国还要求你必须来自农村，或者有农村背景，并且有强烈的意愿在农村服务。通过面试评审环节，规范招生程序，优先考虑有坚定服务农村和家庭支持意愿的学生。
为中国农村秩序导向医学生提供免费医学教育的目标是培养具有良好职业道德和强烈服务基层人民健康意识的农村普通医学人才。要求学生具备解决农村常见病、多发病、传染病、地方病的基本诊疗能力和相关公共卫生服务能力，成为能够在农村基层医疗卫生机构从事全科医学的高素质医疗卫生人才[4]。与西方国家相比，中国拥有大量的全科医生和乡村医生，门槛低，培训周期短，治疗费用低。
。不同之处在于，美国地方政府发挥了更大的主导作用。农村医学教育计划均由当地（本州）政府指导，结合当地实际情况，制定医学院校全科医生的特殊教育和培训计划。中没有强制性的服务要求雇佣合同。例如，完成学业后，大多数美国乡村医学院的学生将返回农村或偏远地区行医。事实上，他们在学校里只有乡村医生的定位，没有强制性的行政命令或法律规定要求他们在入学之初到农村或偏远地区行医，学生的强烈意识和学校之间达成的默契不依赖于签订任何协议。学生和学校之间有一个无形的“契约”，这使他们自愿为农村地区服务。中国面向农村秩序的医学生免费培训计划也是由政府牵头安排的。免费医学生在入学前必须签署有针对性的就业协议。毕业后，他们返回户籍所在地农村基层医疗卫生机构服务6年，必须在农村地区服务[5]。
。此外，它没有严格区分全科医生和专科医生的培训，这主要是为了让学生充分了解医学知识，但医学院也将开设尽可能多的课程。在医学学科教育中，毕业后教育以医学培训为主要内容，包括基础培训和专业培训，探索建立继续医学教育体系和再认证制度，促进全科医生执业水平的提高。
为中国乡村医生提供的培训形式相对多样化，包括五年制和四年制医学本科学生，两年制和三年制专科医学生，以及从卫生学校毕业的学生。毛泽东时代的赤脚医生通常是在医学院学习了一年的农民，而活跃在中国广大农村的乡村医生一般学历较低，学校制度较短。2010年，引入并实施了农村秩序导向医学生免费培训[6]。我国乡村医生的培训日趋规范化和国际化。通过学习发达国家，中国主要实施“5＋3”的培训模式，即5年大学临床医学教育和3年全科医师标准化培训[7]。然而，中国和美国在乡村医生和再认证的继续医学教育体系方面仍存在很大差距。由于缺乏对继续教育体系的实质性评估，很难为乡镇以下的全科医生提供可持续的职业发展机会，也很容易导致初级医疗服务水平的整体下降。
。这些都是学生在校期间的补贴政策。对医学生下乡工作没有相关的支持措施，这使得一些毕业后长期计划下乡工作的医学生无法享受高薪待遇，工作积极性降低，导致“留不住地区”人才。在美国，他们中的大多数人对曾经工作过的乡村医生给予很高的奖励。以美国为例，美国政府公司将奖励毕业后在农村工作三年的医学生，补贴金额高达12万美元，如果他们选择继续在农村工作三年，他们将继续获得12万美元的补贴。中国的优惠政策侧重于学校激励，更注重让学生负担得起，而美国恰恰是为了确保学生能够长期稳定地在农村地区工作，这是乡村医生“安身立命”的关键。在违约处罚措施方面，中国农村医科学生毕业后未按协议返回基层医疗机构的，除退还已减免的教育费和生活补贴外，还包括支付违约金的经济处罚。此外，合同的履行应包括在诚信管理体系的免费学生中，记录在人事档案中，并伴随着他们的工作调动，几年内不去省级医院或更高级别医院的行政约束比国外强得多。在美国，如果他们违反合同，他们将因农村医学项目的学生而受到经济处罚，通常高达10万美元的巨额罚款。
，毕业后教育和继续教育，有利于保证教学内容和教学环境与农村医疗密切相关[8]，能够保证医生医学知识的及时更新和技术的不断改进。同时，它还可以提高全科医生对农村卫生工作和职业价值的认识身份与美国乡村的医生教育培训相比，在加强全科医学本科和研究生教育的基础上，根据国际全科医学学科发展和全科医学教育的发展，中国加大了对乡村医生的家庭医疗培训和实践培训，建立了健全完善的乡村医生培训体系，探索适合中国国情的农村社区全科医生订单式培训模式[9]。
。改变我国大部分城市医学院校的现有布局，是促进医学教育区域均衡发展的重要举措。根据一般国际经验，城市医学院的环境不利于农村医学教育的发展[2]。一方面，我们可以鼓励愿意设立农村医学教育的医学院在农村地区设立分支机构。另一方面，可以根据实际情况建立农村特殊医学院校，开展乡村医生的特殊培训。这样不仅可以利用附近的农村医疗机构开展医学教育，降低教育培训成本，还可以加强医学生与农村居民的关系，提高医学生对农村工作环境的适应能力，提高医学生从事农村卫生工作的积极性。在
的招生选择和生源背景方面，我们可以借鉴国外医学院校的做法，增强有针对性的医学生从事农村基层医疗卫生工作的决心，以增加农村秩序导向医学生毕业后服务农村的可能性和稳定性。综观发达国家的全科医学教育，几乎所有的招生都倾向于农村学生出身背景发达国家之所以要求学生来自农村或有农村背景，是因为他们与农村有着天然的联系，对农村艰苦的环境有很强的适应能力，对农村居民有着深厚的感情，这对他们今后的工作非常有利。事实也证明，在这种选择下，大量学生愿意投身于缺乏医疗和药品的农村地区。
中央政府在培训和支持乡村医生方面起着主导作用，但同时也要注意充分发挥地方政府的作用。美国三个州的地方政府对乡村医生的培训给予了大量的政策和财政支持。这些州政府是地方全科医学发展最直接、最有力的保障[10]。政策制定者和实施者同时也是工作的积极参与者，极大地发挥了地方政府的积极性，使政府能够更好地根据财政预算和工作需要安排乡村医生，从而缓解本州农村地区医生的短缺。在这个问题上，中国国地方政府过于依赖中央政府的统一规划，地方政府只执行上级部门的相关规定，很少根据当地实际情况做出相应调整，处于相对被动的地位。要明确地方政府在培训乡村医生方面的相关责任，落实农村医生和药品短缺问题，并将其纳入政绩考核，促进地方政府充分发挥积极性。地方政府的积极性还体现在地方农村卫生工作的需要上，指导医学院校制定专项教学计划，将农村卫生相关课程作为农村医学的学习重点要求学生定期到农村社区或偏远地区实习。[1]刘炫麟，赵双，陈鹏。乡村医生培训的现状、问题及对策研究[J]。卫生软科学，2015，29（3）：129-132。
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经市委、市政府研究决定，今天召开全市农村综合改革工作会议，主要任务是按照办发电[]22号文件的要求和市农村综合改革工作会议精神，做好年度全省农村综合改革考核评估的迎检工作。下面，我讲四点意见。
一、精心部署，狠抓落实，不断深化农村综合改革
为切实抓好农村综合改革，国务院、省委省政府都专门下发文件，对下一步改革工作提出了非常明确具体的要求，大家必须认真学习领会，深入贯彻执行，确保各项政策落实到位。
㈠切实转变职能，进一步深化乡镇机构改革。一是严格乡镇机构设置和人员编制管理。各地要严格执行发[]17号文件精神和编制部门下达的具体编制数额，严格实行“一人一编一卡”，推行编制政务公开，接受群众监督，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增。对改革后仍然存在的混编混岗情况要进行认真地清理，严禁走“回头路”。二是切实抓好延伸派驻机构改革。要理顺参改单位内容关系，妥善安排分流人员，减轻改革震荡，强化服务职能。三是理顺乡镇财政所和经管站合并后的职能。合并后的财经所是乡镇直属事业单位、人、财、物归乡镇直接管理，业务工作接受上级财政、经管部门指导。要按照中央和省的有关文件规定，将乡镇财务管理、各项惠农补贴发放工作、农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产管理、债务化解等行政管理职能和农村专业合作组织的指导、持扶、服务、新型农村合作医疗费征收管理等政府职责统一委托给合并后的乡镇财经所承担。
㈡保障教育投入，深化农村义务教育管理体制改革。一是切实保障农村义务教育投入。要积极调整财政支出结构，加大义务教育经费投入力度，确保政府财政义务教育经费支出增长幅度高于财政经常性收入增长幅度。按照《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[]43号）精神，切实管好用好各级财政对农村义务教育有关专项经费，不折不扣地落实地方各级政府的经费分担责任，严禁用中央、省投入的改革专项资金替代地方教育经费的正常投入，防止“上进下退”现象的发生。严格执行国家有关教师工资的管理规定，确保按时足额发放。加强农村学校基础设施建设，不断改善办学条件。合理调整城乡教育布局，优化教育结构，制定和落实向农村倾斜的政策，推进城乡教育均衡发展。严禁超标准建设和搞不切实际的各种达标升级活动，提高教育资源利用效率。二是强化农村中小学经费管理。从年春季开学起，对农村义务教育阶段学生免收学杂费。对全市农村中小学经费推行“校财局管”体制，各级财政、教育行政主管部门和农村中小学校要各司其职，各负其责。完善农村中小学校预算编制制度，各项收支要统一编入市级财政预算，并由市级财政部门按照财政国库管理制度的规定办理资金支付。要严格执行财务制度，严肃财经纪律，坚决禁止挤占、挪用、浪费和违规使用教育经费的现象。不得将保障经费用于偿还“普九”债务和学校其他债务，不得用于发放教职工工资和福利。逐步建立教育经费使用绩效考评体系，不断提高教育经费使用效益。进一步规范农村中小学收费管理。三是深化农村教育人事制度改革。要依据国家教师编制配备标准和人口变化情况合理确定教师编制。依法实施教师资格准入制度，创新教师补充和培训提高机制，建立教育质量监测考评制度，提高农村教育素质。逐步实行教职工全员聘用制。建立健全鼓励城镇教师、大学毕业生到农村支教制度和特设教师岗位制度，建设农村中小学现代远程教育体系，合理配置城乡教育资源。
