关键词：西南山地；城镇建设；防灾减灾
我国是一个多山的国家，山地面积约占全国陆地面积的2/3，山地城镇约占全国城镇总数的1/2[1]。相比我国其它山地区域，西南地区山地城镇比较集中，资源丰富，但是由于地形地貌复杂、用地条件有限，加上近年来快速的城镇化建设，对地形和环境的破坏性改造，导致生态环境更加敏感脆弱，成为灾害易发区。泥石流、滑坡、崩塌、山洪等自然灾害通过冲刷和淤积，摧毁城乡居民点，破坏基础设施，淤塞河道和水库，掩埋农田和森林，严重威胁山区人民生命财产与工程建设安全，制约山区资源开发与经济发展。因此，减轻山地灾害是构建山区人与自然和谐共存格局，实现社会可持续发展的基本保障[2]。
1 西南山地城镇灾害发生的原因分析
1.1自然生态系统脆弱
西南山地城镇灾害发生的主要影响因素是环境条件复杂、自然生态系统脆弱。山地地区生态环境对外界干扰的抵抗力较低，当外界人为因素的干扰超过一定界限，自然生态系统就会出现崩溃。近年来，快速城镇建设改变了自然生境条件，原来的自然生态网络系统被分割、破碎化，绿色空间被挤压、缩小，生物发展受到限制，生物多样性消失，使自然环境的缓冲能力减弱，造成生态环境的脆弱性。生态环境的脆弱导致环境失去平衡能力，各种由自然生态失衡导致的灾害时有发生。
1.2人地关系矛盾突出
山地地区可利用土地资源紧张，随着经济的快速发展，城镇化步伐不断加快，在有限的可建设用地上集中了越来越多的人口，人地关系矛盾日益突出。山地城镇在建设过程中，为了争取更多的建设用地，不顾自然生态系统的脆弱与敏感，对山地进行大填大挖，破坏了原生态植被系统，导致滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害的发生。
1.3快速城镇化的冲击
在目前快速城镇化的冲击下，为了求得更大的发展空间，冲沟、山体成为西南山地城镇扩张的目标区域。在城镇不断扩张建设的过程中，西南山地城镇的传统布局结构正发生着巨大的变化，其带来的不仅是山地城镇特色的消亡和环境条件的恶化，更破坏了原有的地形、水文等自然环境，使地质灾害和工程灾害频繁发生。
1.4 经济发展滞后
西南山区普遍交通不便，经济发展相对滞后，这些都成为诱发灾害发生的一个重要因素。且复杂脆弱的地形条件和地质条件给城镇防灾系统的建设增加了难度，基础建设费用的投资也相应增加，因此，西南山地城镇应急避难场所的建设非常薄弱。此外，西南山地城镇中已有的各类防灾资源配置并未得到整合和优化，造成重复投资且效率低下，极大的影响了西南山地城镇的总体防灾能力。
2 西南山地城镇灾害的特点
在人为因素和自然因素的双重作用下，加之山地的地形地貌复杂，山地城镇灾害威胁性要比一般城镇更严重。山地城镇灾害具有如下特征：
1）灾害分布范围广。我国幅员辽阔，地形复杂，是一个丘陵、盆地、高原、高山较多的国家，尤其在西南地区有两大高原、一大盆地，地形主要以山地丘陵为主。据统计，西南山区崩塌、滑坡、泥石流等突发性山地灾害约占全国的30%-40%，呈现出点多、面广、规模大、成灾快、暴发频率高、延续时间长等特点[3]。
2）灾害多样复杂。山地城镇灾害种类多样复杂，按照灾害的发生方式看，山地城镇灾害主要有两大类。一是自然灾害，如地质灾害、山洪灾害等；二是人为灾害，如火灾等。而且在山地地区灾害往往并非独立发生，时常会伴随着其他次生灾害的发生并相互影响，从而形成灾害链。当多种灾害同时发生时，其在时间、空间上的累积，不但会波及更大范围的区域，而且使灾害损失增大[4]。
3）人为灾害日趋严重。山地城镇中的人为灾害在不断增加，而山地地质灾害等传统自然灾害，人为诱因也越来越强，如人类修建公路、铁路、劈山开矿等经济活动及滥垦滥伐，会诱发滑坡、泥石流、山体坍塌等地质灾害。随着科技和经济发展，各类防灾硬件设施建设及抗灾能力不断提高，自然灾害威胁呈现减缓趋势，而人为灾害将会在很长一段时期内继续成为城镇灾害的防范重点[3-4]。
3 山地城镇建设防灾减灾对策
3.1 合理规划布局
我国城镇建设历史悠久，城镇选址和布局经验丰富，对今天的城镇建设同样具有指导意义。这些选址理念多强调因地制宜，选择优越的自然地理位置，顺应自然、倡导人与自然和谐相处。特别是山地城镇，由于地形地貌的特殊性，为防止人为因素引起的滑坡、泥石流等地质灾害给城镇安全带来的威胁，规划应注重山地城镇用地评价，积极主动规避灾害敏感区域，而不是消极避让，将经过整治的滑坡等地质灾害敏感区进行绿化，将其建为公共绿地，成为楔入城镇的绿色廊道或斑块，降低城镇的整体建设强度[5]。
3.2 人居环境理论的应用
人居环境科学是一门关于整体与整体性的科学，强调从整体出发思考人居环境，追求人居环境建设的整体利益，其思想内涵可以概括为“整体观”。山地城镇有其特殊性，由于地形的特点，各种关系相互联系。尤其是在灾害发生时，次生灾害的发生机率很大，危害性很严重。所以，其防灾理论与方法必须建立在深入了解山地城市特点的基础上，以山地人居环境科学的思想来指导山地城镇的防灾减灾[3]。
3.3 提高防灾减灾意识
由于山地城镇灾害发生的不确定性，灾害损失严重，首先要加强人们的防灾安全意识。其次是加强自然灾害的警示宣传教育，认真总结近年来各地遭受自然灾害的惨痛教训，深刻分析当前山地城镇面临的严峻形势，使人们充分认识到自然灾害的危害性，增强开展防灾减灾、保护生态工作的紧迫感和责任感。最后是加强防灾减灾知识宣传教育。通过新闻媒体和防灾减灾专题讲座等形式，普及防御滑坡、泥石流、地震、山洪等自然灾害的基本常识，帮助人们掌握和认识自然灾害发生发展规律，懂得如何防灾避险，提高人们应急自救、抗灾减损能力[6]。
4 小结
西南山地城镇防灾减灾应该根据山地环境特点、社会经济条件及山地城镇灾害的特征，采取积极的应对方法，以山地人居理论作为支撑，并提高人们的防灾减灾意识，减少人类活动对环境的不利影响，通过有效措施防止或者减少灾害的发生，最终达到防灾减灾的目的。
参考文献：
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该著作涉及到我国农业自然灾害管理和防范的诸多领域，内容丰富，资料翔实，论证充分。全书共六章，约30万字。研读这部著作，具有以下四方面的鲜明特点。
第一，主题突出，结构鲜明，体系合理。作者紧紧围绕农业自然灾害的风险管理与防范展开研究。通过对大量相关数据的整理分析，尤其是建国以来农业自然灾害数据的分析，概括地指出我国农业自然灾害日益严重主要表现在：自然灾害发生的频率越来越高；范围越来越大；经济损失越来越严重；自然灾害是导致农村贫困的重要根源。进而从现实分析中归纳出我国农业自然灾害呈现出的六大特征，即灾害的广泛性和集中性；灾情的季节性和地域性；灾害的群发性和伴生性；灾害区域分布与区域经济社会发展的相关性；自然因素与人为因素的交叉性；灾害加重与防灾能力弱化形成的反差性。作者还特别分析了农村自然灾害对农村贫困的影响，考察了我国农业减灾防灾能力的基本状况。最后重点提出建设一套中国特色农业自然风险管理与防范综合体系的具体对策措施。
第二，研究方法的多样性和知识的交融性。作者主要以农业经济学、生态经济学、管理经济学、数量经济学、产权经济学的基本原理为基础，运用宏观与微观分析相统一、理论与实证分析相统一、定性与定量分析相统一、静态与动态分析相统一等基本方法，来分析和探寻我国农业自然灾害发生、发展过程中展现出来的规律性特征，从而在此基础上提出具有针对性和可操作性的具体对策。该著作的一个重要特点就是运用大量的数据来分析说明问题，有力地增强了研究成果的科学性。
第三，研究视野的创新性。在研究我国农业自然灾害风险管理与防范时，作者不仅从纵向考察了我国农业自然灾害的历史发展状况，横向展示了我国农业自然灾害的表现形式，而且还将视野拓展到对国外经验的研究。作者在第六章专门用两节来介绍美国、法国、印度、泰国等国家在农业自然灾害管理和防范领域的先进经验。作者还将农业自然灾害的风险管理与防范研究放到国民经济宏观发展和统筹城乡的大背景下来分析，进一步拓宽了研究视野，从而有助于作者获得许多深刻的认识，提出具有针对性的对策措施。
我国幅员辽阔，地理特征和地质构造差别很大，自然灾害的种类和发生频率各不相同，因此，在自然灾害应急救助体系建设上，我们应该贯彻落实科学发展观的要求，针对不同地区的实际，有所侧重和创新。笔者仅以自己所在的湖北省**土家族自治县为例，就推进山区自然灾害应急救助体系建设谈一些粗浅的看法和认识。
一、山区自然灾害的特点
**土家族自治县位于鄂西南山区、清江中下游，境内群山连绵，全县气候呈立体结构，是一个典型的山区县。其自然灾害具有以下特点：
（一）灾害种类多。除台风、龙卷风、海啸等海洋性气候灾害外，其他自然灾害在**历史上都曾经发生。经常发生的主要自然灾害种类有风雹、洪涝、干旱、低温冷冻和滑坡、泥石流等，尤其是风雹、洪涝和崩山滑坡几乎是每年都会发生的自然灾害。
（二）发生频率高。由于特殊的地理地貌和气候条件，致使山区自然灾害发生频率较高,尤其是局部地区的暴雨、风雹和滑坡、泥石流。就**而言，仅登记在册的地质灾害点就有400余处，每到汛期和梅雨季节，受降雨影响，崩山滑坡和泥石流等地质灾害就会不断发生。
（三）毁灭性较大。山区山大人稀，局部地区发生的山洪、滑坡等自然灾害虽然受灾范围有时不是很大，但是灾害的毁灭程度往往较重。如山洪冲毁或者滑坡掩埋都是毁灭性的，往往就是灾民财产损失殆尽。
随着国家突发公共事件应急管理体制的逐步建立和完善，山区自然灾害应急救助体系建设在取得显著成绩的同时，也还存在一些薄弱环节。主要体现在四个方面：
（一）自然灾害应急救助管理的机制基本建立，但全体民众的危机应对意识需要进一步加强。**县于20xx年出台了《**土家族自治县自然灾害应急救助预案》，县人民政府成立了自然灾害应急救助指挥部，负责全县自然灾害应急救助的统一指挥和协调；指挥部下设办公室，负责具体日常工作。随后，县直相关部门和乡镇也同时成立了自然灾害应急救助的指挥机构和办事机构，全县自上而下的应急救助管理机制初步建立。相对于各级政府高度重视的而言，全体民众应对自然灾害的危机意识和自我防护意识还不够，不少群众存在一些诸如“听天由命”、“与己无关”等落后意识，认为救灾是政府的事，主动参与防灾救灾的积极性不高。
（二）自然灾害应急救助预案体系的基本框架初步构成，但不断完善还需要一个过程。**在不断修订完善县级《自然灾害应急救助预案》的同时，对于乡镇和村委会、社区自然灾害预案体系建设作出了部署和安排，各地按照县政府的统一要求，完成了预案制定工作，基本形成“纵向到底、横向到边”的自然灾害应急救助预案框架体系。但多数预案由于出台时间仓促，调查研究不够，针对性和可操作性不是很强，还需要在实践中不断修订完善；同时，上下级预案之间的衔接以及各类专门预案之间的衔接也还需要进一步加强，如何让各级各类预案成为一个完整的有机结合的整体，今后的工作任务依然很重。
（三）自然灾害应急救助保障体系正在完善，但如何真正做到保障有力还任重道远。通过近几年的努力，**自然灾害应急救助的保障体系逐步得到完善，从救援物资保障到救援人员保障、医疗卫生保障、交通通讯保障等各个方面，都制定了较为详尽的应急保障预案，为应对突发自然灾害做了充分准备。但也应该看到，山区多属贫困地区，地方财力相当困难，在保障资金和物资的投入上，往往力不从心，现有保障水平还难以应对大的自然灾害。
（四）自然灾害监测预警体系已具雏形，但监测预警能力还不适应自然灾害应急救助的需要。随着人们对防灾减灾重要性的认识，自然灾害监测预警工作越来越得到重视，监测预警体系建设逐步纳入了议事日程。**县建立了县、乡、村三级灾害信息员网络，气象、水利、国土等相关部门完善了各类灾害的监测预警系统和信息办法，加强了对各类灾害信息的监测和预警工作。但从总体来看，我们监测预警体系的技术装备比较落后，灾害信息员网络由于受主客观条件的限制，其作用也没有充分发挥，监测预警能力无法满足自然灾害应急救助的需要。
三、山区自然灾害应急救助体系建设的重点
根据山区自然灾害的特点和应急救助体系建设的现状，今后自然灾害应急救助体系建设应该着重在下面“四个一”上下功夫。
（一）强化“一个机制”，即自然灾害应急救助管理机制。要突出各级政府及其应急管理部门在自然灾害应急救助管理中的主体地位，充分发挥其领导和协调作用，形成一种“政府领导、民政主管、部门配合、群众参与、上下联动、运转高效”的应急救助管理机制，避免部门之间、地方之间衔接不够紧密，多方协同处置重大或特大自然灾害时，人员、信息、资源难以快速集成，以及突发自然灾害应急处置与日常灾害信息管理 脱节等现象，确保自然灾害应急救助管理规范、协调、有序运行，提高自然灾害应急救助管理效率。
（二）完善“一个预案”，即自然灾害应急救助预案。我们要通过深入开展自然灾害风险隐患排查，有针对性地编修、完善各级各类自然灾害应急预案，不断扩大应急预案的覆盖面，力争使应急预案覆盖本地各种自然灾害种类，延伸到所有的乡村、社区、企业、学校，真正形成一个“横向到边，纵向到底”的预案体系，让自然灾害应急救助预案覆盖本区域每一寸土地和每一个居民。同时，要学习发达国家的先进经验，加强基层单位的应急预案演练，并使之形成制度化，通过开展经常性的自然灾害应急演练，检验预案，锻炼队伍，磨合机制，不断提高广大干部群众应对自然灾害的组织指挥能力、应急反应能力、快速救援能力和自我保护能力。
（三）建好“一个网络”，即自然灾害监测预警信息网络。山区山大人稀，居住分散，而各类自然灾害发生频繁，因此，加强自然灾害的监测预警、最大限度降低灾害损失尤其重要。一是要进一步完善灾害监测预警的微机管理网络，加大硬件和软件投入，扩大覆盖范围，形成覆盖到乡镇、村、社区并与气象、水利、国土、农业等有关部门上下对接、信息共享、纵横贯通、协调统一、决策科学、先进高效的应急管理信息与指挥网络，提高灾情信息管理水平，满足自然灾害应急救助工作的需要；二是要进一步健全灾害信息员网络，加强对灾害信息员的专业知识培训，提高他们监测和应对各类自然灾害的知识水平和处置能力；三是加强与通讯和广电部门的协作，充分发挥手机短信和广播、电视等公共服务网络在灾害预警中的作用。
（四）提高“一个能力”，即自然灾害应急救助的保障能力。一是提高应急救援队伍的保障能力。要加大应急救援队伍的培训力度，增加应急装备设备的投入，组建和完善各类自然灾害应急管理专家队伍、应急救助专业队伍和志愿者队伍，发挥应急队伍在自然灾害应急处置工作中的重要作用。二是提高应急救援资金物资保障能力。要建立完善特大自然灾害救助预备金、自然灾害救助财政预算自然增长机制和应急物资储备、更新、轮换及损耗补偿制度，确保应急物资储备充足；要根据山区特点和各类自然灾害救援的需求，合理安排部署救援物资储备仓库和储备物资品种，为应急处置提供有力的物资保障。三是提高交通通讯保障能力。充分利用公路、铁路、驻军、民间已有的运输能力，建立自然灾害救助应急物资和队伍的紧急快速运输通道制度和协调机制，形成联合运输网络系统。充分利用现有的通信网络资源，构建自然灾害救助应急管理机构间的指挥调度通信网络，实现各级应急指挥通信网络的连接。加强应急通信建设，提高紧急状态下快速搭建现场应急通信平台的能力。
四、推进山区自然灾害应急救助体系建设的措施
自然灾害作为一种特殊的自然现象与人类存在和发展相伴相随。相对于平原和发达地区，自然灾害给山区带来的损失更加惨重，因此，做好“五个强化”，积极推进山区自然灾害应急救助体系建设，是当前一项迫在眉睫的任务。
（一）强化领导。任何一项工作，领导重视是工作推进的关键。各级政府要从科学发展的高度，建立并强化自然灾害救助应急管理行政领导负责制和责任追究制，把自然灾害应急救助体系建设作为践行科学发展观的一项重要任务抓好、抓实，抓出成效。
（二）强化基础。一是要加强预案编制、信息网络建设、救援队伍建设等基础工作；二是不断改善自然灾害救助应急管理的技术装备，用科技支撑自然灾害应急救助体系建设；三是加强救灾仓库等基础设施建设，提高自然灾害应急救助物资保障水平。
（三）强化基层。自然灾害应急救助体系建设的重点在基层。要加强对乡镇、村和社区等基层组织自然灾害救助应急预案制定的指导，切实提高基层预案的针对性和可操作性；要按照预案组织经常性演练，提高基层群众应对突发灾害的能力。基层工作做好了、做扎实了，我们的工作也就落实了。
摘要:我国幅员辽阔,加之特殊的地形、地貌和气候特征,形成了我国自然灾害频发的现状。与世界上其它一些自然灾害频发国相比,我国的社会科学对自然灾害的研究相对落后。以汶川地震为例,探讨灾害移民的内涵与安置要点,并在此基础上,提出我国社会科学对于自然灾害的研究方向。
关键词:灾害;灾害移民;安置
中图分类号:D523.8文献标识码:A文章编号:16723198(2009)15002102
1研究背景
1.1我国是一个自然灾害频发的国家
我国是个多山且地震多发的国家,山区面积占陆域总面积的69.4%,为世界第一山地大国。全国有一半的行政市县在山区,90%以上的森林、54%的耕地、50%以上的草地、76%的湖泊集中在山区。四川以西,尤其是青藏高原的山脉,海拔多在4000m以上,全国大陆地势高差达9000 m。山地系统和山川地貌更多地受到地球板块运动的影响,加上我们不合理的开发利用,使得山区与日本、印尼岛国一样容易发生地震、滑坡、泥石流等重大自然灾害。据统计,两千多年来,我国发生7级以上地震达90次;近百年里,超过7级的地震12次。其次,我国还经常发生旱涝灾害。全国668座大中型城市中,400多座城市缺水,110多座城市严重缺水。近20年来,北方地区严重缺水。已构成当地社会发展的显性危机和制约经济增长的“瓶颈”。与此相对应的是,我国的长江、黄河、淮河、海河、珠江、辽河、松花江七大领域都是洪水的多发区。史料记载,300年来七大流域曾发生数以千次的大洪水,尤其是黄河中下游洪水曾导致其多次改道。
1.2灾害移民安置的社会科学研究
人们对自然灾害的认识有一个逐步深化的过程。一部分灾害研究者比较侧重灾害的自然物理属性,把自然灾害等同于一种“自然的危险”或“极端环境事件”,在研究别关注灾难带来的物质和解决的影响;但越来越多的研究者开始意识到,灾害不仅会对人类的生命财产安全及环境带来损害,更会造成严重的社会后果,妨碍社会功能的正常运行。他们开始把自然灾害对社会正常实施功能带来的影响列为重要的研究议题,引入各种社会科学研究视角分析灾害的社会后果。社会学家对自然灾害尤感兴趣,这种兴趣不仅仅在于回答“灾害的社会后果为何”以及“如何减轻这些后果”之类的实际问题,由于在灾害中常规社会环境受到不同程度的破坏,这正好为社会学家们提供了一个理解、研究社会结构和社会运动变化过程的“自然实验室”,为他们深入理解社会运行、发展社会理论提供了良机。灾害的社会学研究也因此成为当前灾害研究中一个成果颇丰的领域。
但是从我国的现状来看,相关的社会科学研究相对落后,特别是在汶川地震前,我国对于各种自然灾害的预防及灾后的重建工作重视程度仍然不够,从社会学的角度对于自然灾害进行研究就更少了,以至灾后出现各种社会问题。尤其是对于这种灾害移民的安置、社会整合、社会资本的重建等工作并没有作很好的处理。对于如此巨大的地震,举国哀痛,可是在悲痛之余,我们尚需理智地对待,妥当地处理好善后事宜,让灾民在悲伤和痛苦之后,能够有一个舒适的家。房子塌了,原有的不动产等大多财产也已随那些瞬间的地震化为乌有。家从何处来,这是一个值得我们思考的问题。可能是由于自然灾害的发生时间和地点的不确定性,导致我国学者对于灾民的安置研究并不十分活跃,在我国的灾民实际安置中,可提供的指导实践的理论较少,以至于出现了众多问题。对此,本文笔者力图从我国的现实状况出发,从社会学的角度探讨灾害移民的安置。
2灾害移民的内涵
灾害移民(Disaster Forced Migration)指的是因干旱、洪水、狂风、暴雨、冰雹、地震、蝗虫灾害、海啸、火山爆发、泥石流爆发、山崩、瘟疫等自然灾害因素胁迫导致的人口迁移及社会经济系统重建活动。从定义可见,灾害移民的全过程,包括的不仅是一个人口迁移的过程,还是一个社会经济系统重建的过程,且后者比前者显得更为重要,在这一点上,灾害移民与一般的工程移民并无实质上的差别。在移民的这两个过程中,前者所包括的内容主要是一个往何处迁移,并迁往目的地的问题,而后者所要解决的是搬迁以后的与移民相关的文化、社会及经济各方面的整合问题等。河海大学社会学系许佳君在研究三峡外迁移民与沿海安置区社会整合的过程中,就发现三峡移民外迁安置不仅导致了移民原有社会经济系统的剧烈变迁,而且造成安置区现存的社会结构发生重大变化,而且这种变迁必将引发移民和安置区居民社会、经济、文化价值观念和生活方式的变化。
灾害移民不同于一般的工程移民、扶贫移民及生态移民主要体现在其不确定性、性质转换性、往复性等特征上。正常情况下,工程移民、生态移民或扶贫移民一般由专门的组织机构在严密的考察论证的基础上,进行工程项目立项、可行性研究、初步设计,然后进行切实可行的社会经济调查及移民安置规划等,在完成此阶段的工作后才会进入移民工程的实施阶段。当然,移民的整个过程还应包括竣工验收与后期扶持阶段。因而计划性强,在搬迁之前就已经清楚地规划出搬往何处,分几批搬迁,搬迁后恢复收入的主要途径等。而灾害之后,灾害移民原居住的地区因发生灾害,若灾民在原居住地继续住下去,往往难以生存,甚至危及生命,因而在短时间内就急需搬迁,而且自然灾害影响范围较大,灾民众多,再加上灾害发生时,灾民除了失去大量的物质财产以外,往往还伴随着失去亲人的痛苦,并承受着因此而造成的心理创伤。根据世界卫生组织专家的建议,没有哪种灾难能像心理危机那样给人们带来持续而深刻的痛苦。由于灾害移民与一般的工程移民在其成因及心态等方面的不同,灾害移民在安置与社会整合等各方面也呈现出其独特的特点,需要我们在灾害移民的安置工作中需要加以注意,并采取各种可能的措施避免不必要的损失和不妥,把灾害移民的整个工作做好。
3灾害移民的安置要点
(1)在利用国际社会成功经验的基础上,多渠道筹集资金,并借签可用的运作模式。自然灾害的发生往往具有较强的偶然性,一旦发生,短期内急需大量的赈灾资金,尤其是流域性洪水和特大地震这样的巨灾,一次性损失都在千亿元以上。这种特殊性决定了我们不可能从单一的渠道获得所需的资金,而需要从多渠道来筹集资金。山东大学移民研究所所长宋全成教授就曾建议在我国四川地震灾区移民安置与恢复重建工作中,在资金筹集方面,设定如下的资金来源:中央政府和地方政府的财政投入、国际社会和社会各界的捐款、转移支付的重建资金、利用世界银行和亚洲开发银行的贷款。在汶川地震中,我国政府积极地利用了前三项资金来源,后两项资金的利用相对不足。
(2)国家要积极运用各种行政、立法手段,减少灾害,促进移民的安置。据报道,关于汶川地震移民,是异地迁建还是原址重建,媒体报道之后,闹得沸沸扬扬,与此同时,成都居民与浙江居民对此反对声不断。究其原因,若是因为环境容量有限,自然另当别论,但若是因为反对声的出现就颠覆了这个提议,这只能说明政府职能的软弱。在立法方面,2008年12月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订了《中国华人民共和国防震减灾法》,这不仅体现了我国立法的时代性,更体现了国家对自然灾害的防治及其灾后规划的重视,这就从法律的高度为自然灾害的减灾、救灾及灾后的工作提供了保证。
(3)在灾害移民安置过程中,要特别尊重少数民族的特殊性。
在这一点上,灾害移民与工程移民并无实质上的不同。这里之所以提出这一点,是因为我国是个多民族国家,在安置灾害移民的过程中,不能不顾及到少数民族的特殊性,否则,不仅可能影响工作质量,还可能会引起不必要的民族矛盾,影响民族团结,进而影响我国社会的稳定和发展。从汶川地震来看,重灾区有许多是羌族、藏族少数民族地区。西南民族大学就曾组织30余名专家学者,对民族地区灾后重建问题进行专题研讨,他们认为,有关部门应充分考虑民族地区在区位地理、生态环境、经济状况和社会文化等方面的特殊性,制订区别于一般区域的重建规划。这充分体现了我国社会学者对于少数民族问题的重视。
(4)灾害移民也应得到土地补偿。地质灾害中产生的农业移民同样也是失地农民,他们失去土地后,也应按一次性货币补偿方式获得补偿。在震前用地补偿的过程中,还应适当提高补偿标准。补偿标准的测算,除了要考虑震前原有土地的价值外,还要考虑原有土地的预期收益和当地经济发展状况等因素。若原子化的灾害移民群体没有得到适当的补偿,以至于他们无法生活,他们可能被一些反国家、力量利用、组织起来,从而对社会稳定造成巨大隐患。
(5)将过渡性安置与长远性安置结合起来。自然灾害的发生短时间内造成了大量的无家可归的人们,但是这只是权宜之计,必须与长远性安置结合起来。否则,必将会给国家和移民带来不必要的损失和不便。在台湾9•21地震过后,尽管紧急开放部分公宅供灾民安置或提供租金奖励灾民租房,但仍有部分灾民无处投靠,因而兴建五千临时住房。结果,在9•21地震过后两年,灾民的安置基本达到完成,但由于开始的规划不当,在居住上造成了众多问题,诸如配套措施未跟进,隔热、通风、保温效果差等一系列问题。可见,在灾害移民最初安置时就应将过渡性安置与长远性安置结合起来,以避免短期安置的盲目性。
4结语
虽然我国是一个自然灾害频发的国家,但是国内学者,尤其是社会科学的学者和专家对于灾害移民的安置及灾后重建工作的研究尚处初步阶段。就目前已有的研究来说,从研究的方法上看,大多限于定性研究,从研究的内容和深度上看,也不够深入。路琮等人指出,近年来,在我国国民经济增长的同时,自然灾害的数量和因灾害导致的损失也有逐年增加的趋势,特别是生态系统比较脆弱的西部地区,同时也是自然灾害频发的高危地带。这种灾害逐年增加的趋势,为我们社会科学的研究,提出了新的要求:一方面积极学习国际社会灾后移民安置的成功经验,包括日本、欧美等国的理论和经验,加以总结,另一方面,努力开展国内研究,形成自己的一套完整的理论,为我国可能发生的自然灾害提供理论和经验上的指导,为我国社会主义现代化建设做出社会学人的贡献。
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关键词:金融;自然灾害;长效机制
中图分类号:F832.0文献标识码:A文章编号:1003-4161(2009)05-0158-03
我国是世界上受自然灾害影响最严重的少数国家之一,2009年5月的《中国的减灾行动》白皮书指出,1990年以来,我国平均每年因各类自然灾害倒塌房屋300多万间,紧急转移安置人口900多万人次,直接经济损失2 000多亿元人民币。自然灾害已经成为影响我国经济发展和社会稳定的重要因素。金融作为现代经济的核心,无论是在自然灾害救助还是灾后重建中都发挥着重要作用。建立金融应对自然灾害的长效机制,对促进经济发展、维护社会稳定具有重要意义。
1.我国现有的金融应对自然灾害措施
1.1制定实施金融应对突发事件的应急预案
自然灾害多属突发性事件,对灾害的预测比较困难。为了应对自然灾害等突发性事件,我国加强了金融应对突发事件应急预案的制定和实施。2005年6月11日,国务院办公厅颁布实施了《国家金融突发事件应急预案》;2005年10月28日,中国人民银行制定实施了《金融机构突发事件应急预案(试行)》;2009年7月7日,中国银行业协会正式对外《中国银行业营业网点服务突发事件应急处理工作指引》和《中国银行业营业网点服务突发事件应急处理预案示范文本》等。这些应急制度的安排,对于金融系统快速有序地应对自然灾害等突发事件、提高金融机构应急处理能力起到了重要的作用。
1.2实施紧急财政救助
在自然灾害救助方面,特别是突发性特大灾害发生后,国家通过组织调动大量的人力、物力、财力,有组织、有计划地实施紧急救助。目前,我国财政支出对自然灾害的救助主要包括以下三个方面:一是通过抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助;二是通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助;三是在遇到紧急特殊的自然灾害时,通过中央和地方专项储备基金进行补助。紧急财政救助的实施,对救灾工作的顺利开展提供了保障。
1.3提供紧急金融服务,满足灾区最基本的金融需求
自然灾害发生后,金融机构提供的金融服务在救灾和灾后重建中起着重要作用,维护了灾后正常金融秩序和社会稳定。2008年汶川特大地震发生后,中国人民银行采取紧急应对措施,保证支付清算系统的稳定运行,国库部门确保救灾款项安全有效划转,加强发行基金调拨,确保灾区现金供应。各银行业金融机构营业网点建立向灾区捐助汇款的绿色通道,为所有向灾区捐款的单位和个人提供优质高效的金融服务,切实保证向灾区的捐款业务随到随办。对于营业网点受损的地方,金融机构开通“帐篷银行”、“流动银行”等形式的便民银行,满足灾区群众最基本的存、取款需要。金融机构积极组织筹措资金,提高信贷审批效率,加快贷款投放速度,满足灾区信贷服务需求。在提供金融服务的同时,各金融机构全力组织向灾区捐款捐物,支持灾区群众抗灾救灾和灾后重建,积极履行社会责任。
1.4实施特殊的货币信贷政策,加大对灾区的政策倾斜
自然灾害发生后,国家通常会出台一系列金融支持政策,积极引导金融机构加大对灾区恢复重建的信贷投入,鼓励信贷资源向灾区适当倾斜,加大金融支持灾后重建工作力度。2008年汶川特大地震发生后,中国人民银行紧急增加了灾区的支农再贷款限额,对灾区地方性法人金融机构实行倾斜的存款准备金率,允许灾区金融机构提前支取特种存款,取消了对灾区金融机构贷款规划的约束,以确保灾区金融机构救灾和灾后恢复重建发放贷款的流动性需求。中国人民银行和银监会联合汶川地震灾区农村居民住房重建指导意见,要求金融机构全面了解农房重建信贷需求,因地制宜创新信贷产品和贷款担保方式,完善适合灾区实际的商业信贷机制,大力支持灾区农村居民住房重建。
2.我国金融体系应对自然灾害存在的问题
经过多年的实践,我国金融业在应对自然灾害方面积累了很多经验,但由于起步较晚,在建立金融应对自然灾害长效机制方面的问题也比较突出。
2.1救助资金来源单一,财政负担过重
现阶段,财政不仅承担发展工业、增加农业收入、扩大基础设施建设等重任,而且还承担着国家行政、国防、社会福利等社会公共消费支出。在财政支出承担双重职能的背景下,主要依靠财政拨款进行自然灾害救助,给财政带来了巨大压力。另外,自然灾害的发生具有不确定性,造成的损失难以预测,灾害发生后资金需求比较紧迫,对财政支出的正常运行计划可能会产生巨大冲击,导致其他财政支出的压缩或财政债务的增加,容易引发经济波动。我国国家救灾款项占自然灾害损失的比重基本维持在2%-3%左右,相对于巨大的直接经济损失,财政救灾款项对损失的弥补只能是“杯水车薪”。以行政手段为主导的财政救助体制,难以发挥市场的作用,资金使用效果和效率受到很大的影响。
2.2银行灾难备份系统不健全
2002年,中国人民银行《关于加强银行数据集中安全工作的指导意见》,要求实施数据集中的银行必须建立相应的灾难备份中心;2006年,《关于进一步加强银行业金融机构信息安全保障工作的指导意见》,要求实施数据集中的银行应同步规划、同步建设、同步运行信息系统灾难恢复系统。2008年2月,颁布实施《银行业信息系统灾难恢复管理规范》,为金融业灾难备份提供了具体的行业标准。但我国金融机构灾难备份建设起步较晚,灾难备份系统不健全。从灾难备份系统的建立情况看,多数已建立灾难备份中心的银行尚未完全达到灾难恢复管理的要求,地方中小金融机构基本上没有建立灾难备份系统。从备份数据来看,备份数据中心仅仅对存取、结算等核心业务系统进行备份,而对很多非核心业务系统没有进行备份。灾害备份系统无法全面覆盖的现状,导致了我国金融机构的抗灾和灾后数据恢复能力不足,难以应对各种自然的和人为的灾难。
2.3保险救助体制薄弱
世界范围内,许多国家和地区都建立了应对自然灾害的保险制度,保险在为受灾群众及救灾人员提供人身保障的同时,充分发挥经济补偿功能,为灾后安置和重建提供资金保障,是一种重要的社会化风险损失承担机制。从以往我国保险在灾害中的赔付结果来看,保险赔付占灾害事件损失的比例仅为5%-8%,远低于发达国家30%-40%的赔付比例。我国目前保险赔付比例过低,使国家财政和银行系统承担了过大的经济压力,增加了我国金融体系的系统风险。我国保险覆盖面小、救助体制薄弱,保险在管理自然灾害风险方面的作用远未发挥出来。
2.4针对自然灾害的金融产品单一,资本市场尚未发挥应有作用
我国资本市场层次单一,重视股票市场发展,轻视债券市场发展,造成了资本市场结构的严重失衡。从规模比例上看,在直接融资中发达国家股票融资和债券融资的比重是30:70,我国这一比重约为85:l5,债券市场的发展严重滞后于股票市场。产业投资基金、金融衍生品、资产证券化等市场的发展更是相对滞后。信贷资金是当前灾后重建资金的主要来源之一,也是金融支持灾后重建的主要手段。2008年汶川特大地震发生后,农村信用社发放了大量灾后住房重建贷款,但这些贷款的潜在风险令人担忧。资本市场的单一和金融产品的匮乏,限制了市场发展的广度和深度,在自然灾害发生时,无法利用资本市场创新现代化的金融产品为救灾和灾后重建筹集资金,资本市场在应对自然灾害中的作用难以发挥。
2.5金融应对自然灾害制度安排尚待完善
从总体上看,我国尚未形成系统的、有效的、可持续的金融应对自然灾害的制度体系。一是大多数的救灾应对措施都是在自然灾害发生后临时制定的,应急性较强,缺乏重建性和预防性的制度安排。二是应急性措施往往偏重于短期效果,对灾区经济、社会、自然环境的长期可持续发展有所忽略。由于缺乏金融应对自然灾害的制度安排,常规的金融工具无法针对自然灾害发挥作用,金融市场的功能没能有效地发挥。
3.建立金融应对自然灾害长效机制的对策建议
通过建立金融应对自然灾害的长效机制,能够有效分散和化解金融机构的风险,及时为救灾和灾后重建提供有效的金融服务,促进灾区经济社会可持续发展。
3.1完善应对自然灾害的相关法律法规
通过建立和完善应对自然灾害的相关法律法规,依据法律手段,对自然灾害产生的危机进行管理以及实施灾后重建工作,是防灾救灾工作的当务之急。在进一步完善《突发事件应对法》、《防震减灾法》的基础上,认真总结《汶川地震灾后恢复重建条例》,制订一般性救灾法律,对自然灾害发生后政府部门向灾区群众提供紧急救助的具体措施、惩治违规使用救灾款项、灾后重建援助等方面做出具体的规定,为救灾和灾后重建资金的筹集和使用提供保障。为了维护灾区正常的金融秩序和金融稳定,建议通过立法对灾区民众金融、征信信息恢复确认、财产损失补偿、房屋抵押贷款偿还以及坏账处理等做出明确的规定,保护灾区群众和金融机构的利益。
3.2建立自然灾害应急基金,稳定财政预算
财政资金的拨付具有公共性、时效性、基础性等特点,灾情发生后,通过巨大的财政投入,尽快解决灾区民众的衣食住行的问题,建立灾区群众基本生活秩序和企业正常生产秩序,满足个人和企业的基本生存条件,是政府救灾工作的重中之重。为避免财政资金变动而带来的经济波动,可以借鉴2008年汶川特大地震发生后由财政拨款设立“救灾重建基金”的做法,考虑专门划拨一部分财政资金设立常态型的自然灾害应急基金,完善基金的长期管理、资金补充、资金使用以及监督机制,在自然灾害发生后直接动用基金资金,为救灾提供长期的资金保障。 3.3健全银行灾备系统,提高金融业抵御风险的能力
加强金融机构灾难备份系统建设工作,增强金融业抵御和抗击风险的能力。国家信息安全管理部门和人民银行要建立和完善灾难备份审查制度和惩戒措施,定期对金融业灾难备份工作进行审查,督促金融机构严格按照规定加强灾难备份系统建设,确保系统建设的有效性;加大惩戒力度,对不按照规定进行灾难备份的金融机构,实施严厉的处罚措施。
3.4健全保险市场,发挥经济补偿功能
为了减轻灾后重建过程中财政资金的压力,提高保险在自然灾害中的承保能力和赔偿能力,必须尽快健全保险市场,特别要加快建立巨灾保险和巨灾保险的再保险制度,提升金融系统和国家抗击灾害的整体能力。针对我国自然灾害多发的情况,建立巨灾保险制度已刻不容缓,可由国家立法,政府主导,财政支持,保险公司来承办,通过国家再保险公司基金运作,全球分散风险。
3.5加快金融产品创新,充分发挥资本市场在灾后救助和重建中的作用
进一步完善债券市场、期货市场以及金融衍生品市场,建立多层次的资本市场体系,为金融产品创新提供有利的市场环境,充分发挥资本市场在自然灾害中筹集资金、分散风险的作用。借鉴国外的成功经验,适时推出巨灾债券、巨灾指数期货、巨灾期权等金融产品,减轻自然灾害产生的风险。巨灾债券将保险公司承担的巨灾风险转移到资本市场,增强保险公司的风险承受能力。巨灾指数期货通过对用以表达各种自然灾害的指数进行期货交易,进一步化解自然灾害带来的风险,降低经济损失。巨灾保险期权是由保险人支付期权费,当特定时期、特定区域内巨灾保险损失达到一定的区间时保险人获得正收益,有助于保险人和再保险人规避风险。通过金融产品的创新,为受灾的微观个体提供经济补偿,促进国民经济发展。
3.6利用信托制度,建立救灾资金筹措和使用的长效机制
在重大自然灾害面前,短期内用于救灾和安置的政府财政拨款是救灾资金的首要来源,但从长远来看,灾后重建可能需要更长时间,所以在应急的资金筹措过后,除了政府财政资金的持续供给,需要更多的市场与社会手段来筹集灾后重建资金。通过建立公益信托机制,发挥信托机制的外部财务管理功能、长期信用功能和专业理财功能,使其在法律监管下保证委托人特定资金和资产的使用,满足社会各界和广大群众参与慈善捐助活动的需求,优化社会资源配置。同时,可以利用信托机制的功能,建立灾区基础设施建设的定向资产支持信托基金、灾区住房重建信托基金等,保证救灾资金筹措和使用的持续性,推动灾区重建更好、更快、更有效率地开展。
3.7制定金融应对自然灾害的发展战略
为减少自然灾害造成的损失,保证正常金融秩序,维护灾区金融稳定,应制订金融应对自然灾害的发展战略,该战略应以可持续发展为出发点,具有全面性和系统性,兼顾短期利益和长期利益,保证自然灾害发生后金融机构在自救的同时,为社会提供有效的金融服务。具体包括以下四个方面内容:一是提高金融机构自身的防灾能力,建立金融应对自然灾害的预警机制,加强灾前预防;二是将自然灾害对金融体系造成的影响减至最低程度,保障财产和员工人身安全;三是通过金融产品创新,利用多层次的资本市场,建立风险补偿机制;四是通过金融市场合理配置资金,为灾后重建提供持续的资金保障,促进灾区经济社会可持续发展。
参考文献:
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关键词：林业生物灾害特点概念内涵原则
林业生物灾害,就是少数生物偶然抢占生态位,导致原有森林生物种群之间的共生、竞争、协同等平衡关系遭到破坏,超出了森林生态系统自身恢复能力,导致人员、财产、环境等产生损失。产生林业生物灾害的灾害源统称为林业有害生物。
一、林业生物灾害的特点
林业生物灾害属于自然灾害,除具有一般自然灾害的共性外,还具有突发性、隐蔽性、扩散性、区域性、社会性、时间性等特点:
1、突发性。许多有害生物生命周期短、繁殖率高,可在很短时间内形成数量巨大的群体,从而造成危害,呈暴发态势。
2、隐蔽性。许多有害生物形态多变,给监测治理带来很大困难。害虫虫态一般要经过卵、幼虫、蛹和成虫等不同虫态;病原微生物个体小,隐蔽发生。另外,还有许多有害生物隐藏于受害体内、水中、大气里或地下,不易发现,治理非常困难。
3、扩散性。绝大多数有害生物可以随气流、水流、动物迁徙、人为活动和本身的迁飞等迁移到另外一个地方,在新地域定居后,对生态系统造成危害。有些危险性有害生物侵入到新地域后,迅速繁殖,排挤本土生物,从而造成生态灾难。
4、区域性。有害生物的种类分布具有明显的区域性,再加上有害生物生活与危害行为与自然因子密切相关,有害生物的生命周期与灾害发生的周期、危害程度就具有强烈的区域性。
5、社会性。林业生物灾害不仅造成巨大的生态和经济损失,可危及人类健康,甚至危及整个社会的安全。如野生动物疫情传播,危及社会公共卫生安全和畜牧业安全;有毒林业有害生物严重发生,污染局部水源和空气,威胁人类的健康。
6、时间性。有害生物也是生态系统中的重要组成部分,生态系统的演变依赖于自然条件,林业生物灾害的发生在很大程度上与自然条件密切相关,在其发生发展上,表现出很强的时间性。
二、林业生物灾害管理的概念
林业生物灾害管理是一个有效组织协调可利用的一切资源,应对林业生物灾害事件的过程。其根本目的,是通过对林业生物灾害进行系统的监测和分析,进一步改善灾害应急管理周期中减灾、准备、响应和重建等方面的措施,以尽最大可能通过有效的组织协调,来保障生态安全,并将人员与经济财产损失降到最低程度[1]。
林业生物灾害管理,必须根据有害生物生物学、生态学特性和不同生物灾害的特点,进行科学管理。其具有以下明显特点:
1、科学性。林业生物灾害的管理,必须遵从自然规律和社会规律,按照有害生物生物学、生态学特性和生物灾害的特点,因地因时制宜,因害施策;按照生态健康原理,对不健康生态系统或亚健康生态系统进行合理调控,恢复并维持生态系统健康。
2、系统性。林业有害生物不仅侵害生态系统,同时还危害人类社会系统。因此,要进行高效的林业生物灾害管理,就必须运用系统科学技术和管理科学技术,进行科学管理,实现生物灾害可持续控制。
3、社会性。林业生物灾害的管理不仅是针对生态系统,还涉及到社会系统的方方面面,林业生物灾害管理活动必须融入到全社会发展中去,与经济建设紧密结合,使林业生物灾害管理活动公共化、社会化。
4、时间性。林业有害生物的发生发展具有明显的时间性,林业生物灾害管理活动必须针对这一时间约束,作出快速反应,才能实现林业生物灾害的有效防控。
5、政策性。一方面林业生物灾害管理活动必须严格按照国家有关政策、法律开展管理活动。另一方面,为使林业生物灾害管理活动规范化,就必须制定相关的林业生物灾害管理法律法规、技术规范、防治标准,使林业生物灾害管理规范化、高效化。
6、目标性。林业生物灾害管理活动,必须实现生态健康这一目标,以保护社会发展成果,维护生态健康和国家经济安全。
7、计划性。对林业生物灾害的管理活动,按照不同的阶段目标,制定严密的管理计划,才能有效调配人、财、物,使管理活动有序进行。
8、层次性。在林业生物灾害管理活动中,国家、省、市、县乃至社会个体,其所处层次不同,管理范围不同,林业生物灾害发生情况不尽相同,其管理内容也不相同,具有明显的层次性。
三、林业生物灾害管理原则
林业生物灾害管理活动是依据林业生物灾害发生客观规律、有关林业生物灾害的法律法规和其他有关规范性文件,对林业有害生物实施监测预警、检疫、预防和灾害治理等具体行为。它涉及社会生产生活方方面面,应该遵循系统化、法制化、社会化、科学化等原则。
1、系统化原则
林业生物灾害管理活动是一个复杂的系统工程,要进行高效的林业生物灾害管理活动,就必须运用系统科学技术和管理科学技术,进行科学管理,实现生物灾害可持续控制。
2、法制化原则
通过林业生物灾害管理法律法规,明确规定各社会主体在防治中的职能和作用,使之从自身的性质、特点出发,充分发挥各自的功能,分工协作,全方位做好防治减灾工作;可以在全国范围内具有统一的效力,保证各个层次各个地区的防治机构,获益于立法的支持,为参与管理的机构和人员在工作中提供保护,保证减灾对策的顺利实施。
3、社会化原则
林业生物灾害管理系统是社会大系统中的一个子系统,其活动必须遵从社会学规律,将林业生物灾害管理活动与其他社会活动融合起来,使林业生物灾害管理系统融入社会这个大系统,发挥其在社会发展中的保驾护航作用。
以气候变暖为主要特征的气候变化会诱发气候灾害的发生，导致气候灾害在空间范围和发生时间上的变化，使气候灾害变得更频繁、持续时间更长、灾害程度更严重。气候变化与气候灾害间的密切关联，有着理论和实证的依据。从气象学原理上来说，气候变暖使得地表气温升高，水分蒸发加快，大气中水汽增加，水循环加快。大气环流特征和要素的改变，引发复杂的大气——海洋——陆面相互作用。由于大气中的水分增多，使更多的降水在更短的时间内发生，雨、雪等极端降水事件以及局部洪涝出现的频率可能增加，个别地区龙卷风、强雷暴以及狂风和冰雹等强对流天气也会增多。另外，由于植物、土壤、湖泊和水库中的水分蒸发加快，再加上气温升高，一些地区会遭受更频繁、更持久或更严重的干旱。[5]中国科学家认为，北极浮冰融化导致海水稀释，会影响到高纬度地区与低纬度地区的热量循环。其后果便是高纬度地区越来越冷，低纬度地区越来越热，地球将不得不依靠更强的大气波动来平衡热量。这意味着在中纬度地区会有更多的风暴天气。国外科学家认为，西北太平洋全年台风释放的能量与海洋表层温度正相反，据估计，全球变暖会使台风的速度提高6%，台风带来的降雨量会增加18%。[6]近年来气候灾害频发的事实也说明了气候变化对气候灾害的影响，气候灾害频发、并发构成全球气候变化的现实表现。据联合国统计，上世纪80年代初期，全球平均每年发生120场自然灾害，现在由于气候变化，全球自然灾害已增至每年500场左右，受灾人数也增加了68％。[7]2010年7月，巴基斯坦遭遇“历史上最严重洪灾”，全国近1800人在洪水中死亡，2000多万人受灾，1/5国土变成泽国。2010年夏，俄罗斯温度一度逼近40摄氏度，创造了该国历史上的最高纪录，连续不断的高温干旱天气导致了森林大火。2010年8月，中国甘肃舟曲县突降强降雨，发生特大泥石流灾害，遇难1434人，失踪331人。2010年12月几十年不遇的暴雪横扫纽约，同期，中国新疆维吾尔自治区北部地区也遭遇暴雪，牧业、设施农业、交通都大受影响。2009年9月～2010年3月中旬，中国西南地区出现了有气象记录以来最严重的秋冬春连旱，农业生产受灾严重、江河湖库水位明显下降、人畜饮水困难。[8]2012年初，云南再次发生严重干旱，因灾造成全省需救助人口231.38万人。[9]同时期在不同半球、不同纬度、不同国家、不同地区，接连发生了严重气候灾害，是全球气候变化导致气候灾害频发的重要实证。美国气象学家爱德华罗伦兹早在1963年就指出“一只南美洲亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可以在两周以后引起美国德克萨斯州的一场龙卷风。”我们需要重视气候变化与气候灾害之间的关系，加强在气候变化背景下气候灾害的积极法律防治。
中国气候系统和生态环境脆弱，气候灾害种类繁多，且多发、并发，是世界上受气候灾害影响最为严重的国家之一。中国气象灾害占自然灾害总数的70%。每年受台风、暴雨、冰雹、寒潮、大风、暴风雪、沙尘暴、雷雨、浓雾、干旱、洪涝、高温等气象灾害和森林草原火灾、山体滑坡、泥石流、山洪、病虫害等气象次生和衍生灾害影响的人口达4亿人次，造成的经济损失平均2000多亿元，约相当于国内生产总值的1%-3%。[10]而气候灾害可占到气象灾害(包括气候和天气灾害)造成的经济损失的70%一80%。[11]气候灾害的时空性中国地域广阔，地质条件多样，气候系统复杂。由于各地环境条件不同，气候系统脆弱性不一，气候灾害及次生、衍生灾害的发生形式和强度各不相同。气候灾害呈现时空分布不均匀的特点，各种气候灾害出现的频率随季节和地理位置的不同而有较大的变化。中国暴雨洪涝灾害多发生在江淮以南以及华南沿海地区，其中江南北部至长江中下游出现最多。中国干旱的分布有明显的地域性，严重的干旱区主要分布在黄淮地区，浙、赣南部与两广北部地区，黄土高原地区和滇中地区。台风在中国5-12月均有登陆，但多集中在7、8、9三个月，且以东南沿海地区的广东、福建、浙江沿海最为严重，江苏、广西沿海次之。冰冻灾害主要影响中国云、贵、川地区，湖南、湖北、江西、广东和广西也有出现。冰冻灾害主要出现在严冬和初春季节。中国冰雹分布的特征是：山区多于平原、内陆多于沿海、中纬度多于高低纬度。[12]
中国防治气候灾害的政策与法律
（一）现状
中国政府非常重视自然灾害的防治，把防灾减灾作为实现国民经济和社会可持续发展总体目标的重要保障。中国已经颁布和实施了《中华人民共和国防震减灾法》（修订后2009年5月1日起施行）、《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年11月1日起施行）、《中华人民共和国水土保持法》（修订后2011年3月1日起施行）、《中华人民共和国防洪法》（1998年1月1日起施行）、《中华人民共和国防沙治沙法》（2002年1月1日起施行）、《中华人民共和国气象法》（2000年1月1日起施行）、《中华人民共和国防汛条例》（修订后2005年7月15日实施）、《地质灾害防治条例》（2004年3月1日起施行）、《破坏性地震应急条例》（1995年4月1日起施行）、《自然灾害救助条例》（2010年9月1日起施行）、《人工影响天气条例》（2002年5月1日起施行）、《气象灾害防御条例》（2010年4月1日起施行）等30多部防灾减灾或与防灾减灾相关的法律、法规，逐步实现防灾减灾工作的法制化。此外，中国还了《中华人民共和国减灾规划（1998－2010年）》、《国家综合减灾十一五规划》（2007年8月5日）、《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》（2011年11月26日）、《国家气象灾害应急预案》（2010年03月08日）等一些防灾减灾的国家规划和国家专项应急预案。进一步完善防灾减灾体制机制，建立健全气象灾害应急响应机制，提高气象灾害防范、处置能力，为经济和社会发展提供了重要保障。
（二）存在的问题
1．气候灾害防治法律的缺乏目前中国的灾害防治立法还停留在主要针对地震、洪旱、泥石流、沙尘暴等常规的自然灾害实施“一灾一法”的阶段。缺乏综合性的灾害防治立法，虽然《中华人民共和国突发事件应对法》所规定的突发事件包括了自然灾害，但是它主要是应对突发性特征事件的法律，突发性只是自然灾害一个方面的特点，无法反映出自然灾害发生发展各个方面的特性和规律性，因而一部突发事件应对法不能承载自然灾害防治综合性法律应有的统帅功能。而且现行的“一灾一法”也缺乏专门应对气候灾害的单行法律，与气候灾害防治相关的《气象防御条例》属于行政法规，在立法层次上过低，规范效力有限。虽然包括气候灾害在内的气象灾害不能完全防止，但是在法规名称上使用“防御”而非“防治”，也凸显其立法的保守性。防御侧重于灾害的预防阶段，不能概括规范在灾害管理、救助、恢复等阶段的特殊要求。《气象防御条例》在预防性规范的内容上也没有体现气候灾害与气候变化的内在关联，对气候变化背景下气候灾害频发的新情况无法做出有效的因应。
2.缺乏有效的地方行动由于“环境的自然区域本性体现在人文上就是环境的地方性,即环境最终是地方或‘本土’的环境，”[13]而且我国气候灾害发生的局地性和区域性，各地方是不同类型气候灾害的直接受害者，地方政府处在气候灾害发生的最前沿，灾害的预防、监测预警、救助、重建等具体行动都需要地方政府的操作和落实，因而气候灾害的防治客观上应着眼于灾害发生地的具体情况，加强地方气候灾害防治的行动。当前，中国地方性防灾减灾的立法明显滞后于国家立法，很多地方缺乏地方性的实施条例和办法，已有的地方性立法也是对国家相应立法的简单重复，没能体现出地方灾害应对的特点和实际。对一些新型的地方性气候灾害缺乏有效的规范，更缺乏系统的能力建设和长远的规划安排，气候灾害发生后，各地大都只能被动因应。
气候变化背景下加强气候灾害防治的法律对策
（一）气候灾害防治与应对气候变化结合起来
气候灾害的频发与气候变化有着内在的关联，气候灾害防治立法需要把对气候灾害的防治与应对气候变化结合起来。一方面，把防治气候灾害作为应对气候变化的一项重要措施，在制定气候灾害防治的政策规划和开展法律行动时，将气候变化及其影响的因素考虑进去，跳出为防治而防治的槽臼；另一方面，把应对气候变化作为防治气候灾害的战略行动，提高应对气候变化的紧迫性和主动性。应对气候变化主要包括减缓和适应两个方面，减缓气候变化与气候灾害防治的结合是切实开展节能减排，控制温室气体的排放。适应气候变化与气候灾害防治的结合是：加强生态环境建设，改善气候脆弱地区的生态环境条件，提高抵御气候灾害风险的能力以及降低气候灾害向次生、衍生灾害转化的几率；增进对气候灾害风险的认识，提高防治气候灾害、适应气候变化的意识；实施适应气候变化提高气候灾害防治的能力建设，加强对气候灾害防治和适应气候变化的教育和培训工作；开展气候灾害风险管理和适应气候变化行动，开发并共享气候和灾害风险管理的信息、技术、实践和经验教训；将减轻气候灾害风险和适应气候变化的一体化工作纳入国家和地方经济社会发展计划和规划，加大对减轻气候灾害风险和适应气候变化一体化项目的资金投入。
（二）完善气候灾害防治法律规范体系
气候变化背景下，新型灾害、复合型灾害、次生和衍生灾害频繁发生，针对常规自然灾害制定单行法的“一灾一法”现状已无法有效应对。亟需制定综合性的防灾减灾法或自然灾害防治法加以统帅，然后再对还没有制定单行法的气候灾害制定国家层面的法律。根据气候变化背景下气候灾害的特点，从灾害的预防、监测预警、应急处置、风险管理、救济救助、恢复重建、能力建设等方面做出具体规范，并在防灾减灾的各个环节提出与应对气候变化一体化的要求。考虑到气候灾害的时空性特点，特别需要加强地方性气候灾害防治立法，一方面对上位法的具体实施制定细则和办法，另一方面因地制宜地根据地方的气候条件和易发生的气候灾害类型开展制度创新。
（三）加强地方气候灾害防治的行动
1．制定气候灾害防治地方性预案根据《国家气象灾害应急预案》，结合地方实际，及时制订、修订地方性气候灾害防治的专项应急预案，并定期和不定期组织各单位进行各种灾害情景的演练。
2．制定地方性气候灾害防治规划，并纳入地方国民经济和社会发展计划和规划。地方气候灾害防治的规划不应是国家专项规划的简单重复，而应充分考虑地方的生态及气候资源条件，以及可能的灾害形态进行针对性地规划，并注意与综合防灾减灾规划的有效对接，优化整合各类防灾减灾资源，提高应对气候灾害的效率。此外，将气候灾害防治规划纳入地方国民经济和社会发展计划和规划，并在土地利用、资源管理、能源供应、城乡建设等具体规划中体现防治气候灾害的要求。通过国民经济和社会发展计划和规划的实施以控制不适当的人类活动而引起气候变化，通过合理利用气候资源，避免和减少气候灾害。
3.完善地方气候灾害防治管理体制，确立区域联防联控机制《气象灾害防御条例，5条规定：“国务院气象主管机构和国务院有关部门应当按照职责分工，共同做好全国气象灾害防御工作。地方各级气象主管机构和县级以上地方人民政府有关部门应当按照职责分工，共同做好本行政区域的气象灾害防御工作。”该条例确立的气象灾害管理体制是由气象部门主管其他部门按照职责分工共同管理。气候灾害的发生往往出现多种灾害复合、次生和衍生灾害并发、造成的损害后果严重，防灾减灾的难度大，由气象部门主管的体制层次级别太低无法及时有效地应对。需要确立由各级人民政府负责，属地管理为主的气候灾害防治管理体制。在各级政府设立由政府主要领导人任主任的防灾减灾委员会或者相关部门组成的联席会议，综合协调政府各相关部门的防灾减灾工作。根据灾害发生及影响的气候区域性特征，形成同一气候区域多个地方政府参与的联防联控机制，协调建立防灾减灾的区域气候监测预警系统，实施信息共享和应急响应联动等措施。
4．强制执行防灾减灾措施和工程设施开展基础设施工程建设时应当考虑到气候灾害的影响，强制执行防灾减灾措施和工程设施。对已有的基础设施则进行全面、系统地检测，改进和提高交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等“生命线”工程的建设标准，从而提升其应对气象灾害的能力。各级地方政府积极实施气候脆弱区的生态修复工作，加强对沿海地区、水资源和农业以及易于受到沙漠化、旱灾和洪水影响的地区的保护和恢复，提高气候适应性。如加强水利工程建设，加大防洪和水土流失治理力度；大力推动农田水利基本建设，提升农业综合生产能力；加强对海岸带和沿海地区的保护管理。
5．开展气候灾害防治能力建设各级政府加大防灾减灾资金投入力度，重视农村、边远地区、气候脆弱区域的监测网络建设，形成布局合理、覆盖全面、功能齐全、指标完整、运行高效的气候灾害监测预警系统。加强专业队伍的建设，特别是基层气候灾害防治机构的设置和人员的配置。加强气候风险行政管理、救灾抢险等方面的人才培养，结合气候灾害的特点，定期开展针对性训练和技能培训。加大对气候灾害防治的宣传力度,充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体,开展气候灾害防灾减灾基本知识的宣传普及,提高广大人民群众有关气候灾害的知识和防治意识,提高他们在面对气候灾害时的自救和互救能力。
【关键词】林业生物灾害 管理与防护
林业生物灾害，就是少数生物偶然抢占生态位，导致原有森林生物种群之间的共生、竞争、协同等平衡关系遭到破坏，超出了森林生态系统自身恢复能力，导致人员、财产、环境等产生损失。产生林业生物灾害的灾害源统称为林业有害生物。
1林业生物灾害的特点
林业生物灾害属于自然灾害，除具有一般自然灾害的共性外，还具有突发性、隐蔽性、扩散性、区域性、社会性、时间性等特点：
（1）突发性。许多有害生物生命周期短、繁殖率高，可在很短时间内形成数量巨大的群体，从而造成危害，呈暴发态势。
（2）隐蔽性。许多有害生物形态多变，给监测治理带来很大困难。害虫虫态一般要经过卵、幼虫、蛹和成虫等不同虫态；病原微生物个体小，隐蔽发生。另外，还有许多有害生物隐藏于受害体内、水中、大气里或地下，不易发现，治理非常困难。
（3）扩散性。绝大多数有害生物可以随气流、水流、动物迁徙、人为活动和本身的迁飞等迁移到另外一个地方，在新地域定居后，对生态系统造成危害。有些危险性有害生物侵入到新地域后，迅速繁殖，排挤本土生物，从而造成生态灾难。
（4）区域性。有害生物的种类分布具有明显的区域性，再加上有害生物生活与危害行为与自然因子密切相关，有害生物的生命周期与灾害发生的周期、危害程度就具有强烈的区域性。
（5）社会性。林业生物灾害不仅造成巨大的生态和经济损失，可危及人类健康，甚至危及整个社会的安全。如野生动物疫情传播，危及社会公共卫生安全和畜牧业安全；有毒林业有害生物严重发生，污染局部水源和空气，威胁人类的健康。
（6）时间性。有害生物也是生态系统中的重要组成部分，生态系统的演变依赖于自然条件，林业生物灾害的发生在很大程度上与自然条件密切相关，在其发生发展上，表现出很强的时间性。
2林业生物灾害管理的概念
林业生物灾害管理是一个有效组织协调可利用的一切资源，应对林业生物灾害事件的过程。其根本目的，是通过对林业生物灾害进行系统的监测和分析，进一步改善灾害应急管理周期中减灾、准备、响应和重建等方面的措施，以尽最大可能通过有效的组织协调，来保障生态安全，并将人员与经济财产损失降到最低程度。
林业生物灾害管理，必须根据有害生物生物学、生态学特性和不同生物灾害的特点，进行科学管理。
3林业生物灾害管理的内涵
林业生物灾害管理要面对3个要素：一是生物灾害发生、发展具有突发性和破坏性。二是可供管理者利用的时间、信息等资源非常有限。三是事态发展的后果不能准确预料。因此，林业生物灾害管理不同于一般企业管理或公共管理，具有明显的不可逆性，它要求在相当短的时间内作出重大决策，组织有关资源，对灾害进行救治。
林业生物灾害具有特定的生命周期，对林业生物灾害每一个特定的阶段，要制定出不同的防治对策。例如，就某一个害虫而言，不同的虫态，其防治对策不同。就广泛意义上来说，林业生物灾害管理包括以下4个方面：一是检疫。对有害生物进行风险分析，通过法律手段，对有害生物实施拦截，防治有害生物扩散蔓延（超前管理）。二是监测。对本区域内实施监测，及时发现并准确掌握林业生物灾害发生发展动态，林业生物灾害预测预报，进行灾害预警（预警管理）。三是治理。对已经发生的林业生物灾害，进行灾害评估，及时采取有效的手段，对林业生物灾害进行治理和灾后恢复（应急管理）。四是学习。灾后进行防治效果评估，总结防治技术和灾害管理经验，修订有关法律法规和技术规范（灾后评估）。
高效的林业生物灾害管理措施，不仅包括应急管理，还包括缩减灾害源和灾害影响，提高林业生物灾害的预防管理地位，改进超前管理、预警管理、灾后恢复管理措施。而传统的林业生物灾害管理只着重对灾害的应急反应进行管理，不重视灾害的前因后果。高效的林业生物灾害管理要求通过寻找灾害根源、本质及表现形式，分析它们之间的关系和对生态系统造成的危害，通过降低风险和灾前超前管理（缓冲管理）等预防措施，更好地进行灾害管理。
4林业生物灾害管理原则
林业生物灾害管理活动是依据林业生物灾害发生客观规律、有关林业生物灾害的法律法规和其他有关规范性文件，对林业有害生物实施监测预警、检疫、预防和灾害治理等具体行为。它涉及社会生产生活方方面面，应该遵循系统化、法制化、社会化、科学化等原则。
4.1系统化原则
林业生物灾害管理措施包括检疫、监测预警、防治、灾后恢复等灾害防治措施和有关组织机构管理、法制管理、技术管理等管理内容，和决策、计划、组织、指挥、监督、调节等管理过程。林业生物灾害管理活动是一个复杂的系统工程，要进行高效的林业生物灾害管理活动，就必须运用系统科学技术和管理科学技术，进行科学管理，实现生物灾害可持续控制。
4.2法制化原则
林业生物灾害管理法律法规为林业生物灾害管理行动提供了正式依据，提供了一套实用的、操作性强的法律手段，实现了灾害管理规范化、制度化，给灾害管理计划、机构设置、防灾减灾准备措施、响应行动等提供了正式的支持。通过林业生物灾害管理法律法规，明确规定各社会主体在防治中的职能和作用，使之从自身的性质、特点出发，充分发挥各自的功能，分工协作，全方位做好防治减灾工作；可以在全国范围内具有统一的效力，保证各个层次各个地区的防治机构，获益于立法的支持，为参与管理的机构和人员在工作中提供保护，保证减灾对策的顺利实施。
4.3社会化原则
林业生物灾害管理系统是社会大系统中的一个子系统，其活动必须遵从社会学规律，将林业生物灾害管理活动与其他社会活动融合起来，使林业生物灾害管理系统融入社会这个大系统，发挥其在社会发展中的保驾护航作用。
