关键词:层次分析法;农民住房;评价
农民住房质量是衡量农民富裕程度的一个重要指标,如何衡量农民住房质量是一个关键问题。随着农民人均年纯收入的大幅度提高,农民追求的居住目标也发生了变化,农民不再仅仅追求面积的扩大,而是逐步从生存型向享受型转变,并以提高住宅建筑品质、完善配套设施、改善居住环境为最大诉求。
一、建立杭州农民住房质量综合评价指标体系
我们在借鉴已有的指标体系,特别是国外的结构特征、邻里特征、区位特征指标体系的基础上,结合杭州市实际情况,根据杭州市第二次农业普查资料的可获取程度,设计建立杭州市农民住房质量综合评价指标体系(见表1)。并引入层次分析法来进行各项权重计算,从而更准确地衡量农民住房状况的各因素。
二、层次分析法在农民住房质量评价中的应用
层次分析法是美国运筹学家T.L.Saaty等人于20世纪70年代提出的对复杂问题做出决策的一种新方法。它将定性分析与定量分析相结合,根据问题的总目标,以系统的观点,把问题分解成若干因素,并按其支配关系构成递阶层次结构模型,最终利用两两比较的方法确定各方案的相对重要性,从而做出正确的决策。利用层次分析法,对影响杭州农民住房状况的各个因素进行权重分析与计算。
(一)指标的选择
杭州市位于浙江省西北部,地处长江三角洲南沿和钱塘江流域,地形复杂多样2009年末全市常住人口达810万人,其中户籍人口683.38万人,在户籍人口中,农业人口328.9万人,占户籍人口总数的48.1%。据抽样调查,2009年,全市农村居民人均纯收入11822元,人均生活消费性支出9065元,恩格尔系数为35.9%。杭州市农村居民人口数量庞大,农村居民生活品质逐步提高,农民住房也逐步改善。改革开放以来,农村人均住房面积增长三倍。居住权是人类生存的基本权利,因此关注农民的住房问题,意义重大。根据杭州市的特殊情况,本文主要选取结构特征、邻里特征、区位特征作为一级评价指标。
(二)建立层次结构模型
依照杭州市农民住房质量的综合评价指标体系,确定层次结构(见图1)。
(三)构造判断矩阵
1、判断矩阵说明
根据层次结构模型,根据指标变量元素的分布,构造判断矩阵C(见图2)。
根据1-9标度法,逐项就任意2个评价指标进行比较,然后参考专家意见和杭州市实际情况问卷调查确定他们的相对重要性并赋以相应的分值,即判断矩阵各系数值Cij,见结构特征判断矩阵(见图3)、邻里特征判断矩阵(见图4)、区位特征判断矩阵(见图5)。
2、求准则层各指标的权重
准则层各指标中C1最重要,其次是C2,再次是C3。通过上述分析,得到判断矩阵C=,计算得到权重向量为:W=(0.605,0.291,0.103),说明C1的权重为0.605,C2的权重为0.291,C3的权重为0.103。
3、结构特征判断矩阵(见图3)
(四)计算各指标的权重
1、结构特征判断矩阵的最大特征向量为W=(W1,W2,W3,W4,W5)=(0.166, 0.436,0.031,0.285,0.082)
其中5个分量为目标层5个元素C1、C2、C3、C4、C5的权重。其特征根λmax为:
λmax==5.2375
检验判断矩阵的一致性指标CI为:CI=(λmax-n)/n-1=0.059375。检验判断矩阵的平均随机一致性指标RI,对于五阶矩阵为RI=1.12。则判断矩阵的随机一致性指标CR为:CR=CI/RI=0.053。
显然矩阵具有满意一致性,即CR=0.053
2、邻里特征判断矩阵的最大特征向量W=(W1,W2,W3,W4,W5)=(0.436,0.166, 0.031,0.082,0.285)
其中5个分量为目标层5个元素C1、C2、C3、C4、C5的权重。其特征根λmax为:
λmax==5.2375
检验判断矩阵的一致性指标CI为:CI=(λmax-n)/n-1=0.059375。检验判断矩阵的平均随机一致性指标RI,对于五阶矩阵为RI=1.12。则判断矩阵的随机一致性指标CR为:CR=CI/RI=0.053,显然矩阵具有满意一致性,即CR=0.053
3、区位特征判断矩阵最大特征向量为W=(W1,W2,W3)=(0.103,0.605,0.292)
其中3个分量为目标层3个元素C1、C2、C3的权重。其特征根λmax为:
λmax==3.0385
检验判断矩阵的一致性指标CI为:CI=(λmax-n)/n-1=0.01925。检验判断矩阵的平均随机一致性指标RI,对于三阶矩阵为RI=0.52。则判断矩阵的随机一致性指标CR为:CR=CI/RI=0.037,显然矩阵具有满意一致性,即CR=0.037
(五)列出农民住房质量综合评价指标的计算式
农民住房质量综合评价指标=0.605C1+0.291C2+0.103C3
C1=0.166C11+0.436C12+0.031C13+0.285C14+0.082C15
C2=0.436C21+0.166C22+0.031C23+0.082C24+0.285C25
C3=0.103C31+0.605C32+0.292C33
其中C1表示杭州农民住房的结构特征,C2表示杭州农民住房的邻里特征,C3表示杭州农民住房的区位特征。C11-C15代表结构特征的各项指标,C21-C25代表邻里特征的各项指标,C31-C33代表区位特征的各项指标。
三、结论
农民住房质量评价是一项复杂的多目标决策问题,层次分析法把复杂的问题分解为各个特征因素,将这些特征因素按分项指标的设计及其重要性进行两两比较,确定各分项指标的相对重要性,然后综合判断以决定住房状况中结构特征、邻里特征、区位特征的重要性。在影响杭州农民住房质量的因素中,农民住房的结构特征占了主导地位,其次是农民住房的邻里特征,住房的区位特征对质量的影响力度相对较小。在杭州市新农村建设中,要注重对住房结构特征建设的引导,对“一户一宅”制度进行严格控制,提倡切实提高生活设施水平,不能单一注重房屋外观的高大与美观。政府要统筹城乡发展,改善基础设施落后地区的建设,使村庄环境、教育配套、医疗配套等紧跟新农村建设步伐,全面建设新农村,提高农民居住质量与水平而努力。
参考文献:
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一、江苏农村新社区的三种类型
根据农村新社区建设的直接动因，大致可划分为“征地拆迁安置型”、“耕地整理安置型”和“康居示范型”三种主要类型，且各种类型特征鲜明。
征地拆迁安置型新社区。以征地拆迁安置形成的农村新社区，是典型的城市化、工业化的产物。主要特征是：第一，新社区规模大。第二，居民社会身份改变。征地拆迁安置形成的农村新社区，以“双失型”居民为主体。绝大多数居民已完全失去了原有承包耕地（包括自留地）和农村宅基地，其社会身份特征已经彻底“非农化”，其生存形态也已与城市居民基本相同。第三，居民原有的社会组织隶属关系被彻底打破，基层社会组织必须重新构建。
耕地整理安置型新社区。通常以“万顷良田工程”等大规模农田基本建设为抓手，在地方政府积极推进下形成的农村居民集中居住区，有以下主要特征：
第一，农户土地承包权不变。新社区绝大多数居民仍保留原有集体土地承包权和自留地经营权。但在承包地经营方式上，地区间存在较大差异。苏南多数通过组建土地股份合作社这类土地流转平台，实行土地规模经营。具体经营方式上，以大户承包经营为主，部分为农业企业承包经营，少数由村集体统一经营。市、镇两级政府为鼓励农村土地规模经营，往往实行政策性财政补贴，每年每亩补贴规模经营者300元左右。在苏中和苏北地区，则基本上仍维持原有的分户经营方式，有些地方政府为解决农户集中居住后耕作半径过大、路途太远的矛盾，每年给农户发放一定数额的农业生产交通补贴。
第二，居民社会身份未变。与农户土地承包权不变相对应，耕地整理安置型农村新社区居民的农村户籍身份没有改变。对于非整村拆迁的新社区居民而言，虽然居住地离开，但与原行政村仍保持着所属关系，特别是经济上仍保持密切联系，如村委会换届选举等重大活动也都要回到原行政村参加。在社会保障方面，苏南大多数进入各类企业的职工基本上已纳入城镇职工社会保障体系，而仍留在农业上的劳动力及农村老人绝大多数只能参加“新农保”，目前每月每人领取的最低养老金标准为60元。在我们调查的吴江震泽镇，农村老人每人每月可领取养老金160元。
第三，社会管理上双重架构。耕地整理安置型农村新社区规模通常较大，同一社区内往往集中了不同行政村的居民。事实上新社区居民的生活居住地与村民自治组织往往形成了空间上的分离。一方面，由于其与原行政村在土地承包等经济和行政隶属关系不变；另一方面，当然也要接受现居住和生活所在新社区的管理，这就形成了新社区居民受原行政村和新社区组织双重管理的态势，原行政村管理职能在经济、政治生活方面占主要地位；新社区组织着重负责社区治安、生活服务和社区环境保洁等，居相对次要地位。
康居示范型新社区。康居示范型新社区，是目前全省各地最为常见的农村新社区，旨在改善农村居民的居住条件和生活环境，提高农村居民生活质量。它有以下主要特征：首先，新社区规模相对较小。由于并非是行政指令性的大拆大建，而以农户自由选择为导向，入住农户规模多在100户左右。第二，居民社会关系不变。社区居民原有土地承包权属关系不变，自留地隶属关系不变，新社区居民与原有村组自治组织的隶属关系也维持不变。第三，新区建设统分结合。即新社区公共基础设施由村集体统一建设，以优越的环境条件吸引村民自愿落户新社区。居民住房则按规划的地点和宅基地面积由农民自建为主，农民自建房较少有政策性补助，地方政府和集体经济组织投入负担较轻。许多地方对农户旧房翻建有强制性规定，即必须迁建到规划的新社区。第四，社区管理村社合一。新社区建设规划中，各地通常将村党支部和村委会办公地点、村民生活服务网点设在新社区。
二、江苏农村新社区管理的困境
管理体制不顺，“管不着”与“不服管”并存。征地拆迁安置形成的大型农村新社区，居民跨区域居住、与原基层自治组织空间上分离的现象十分普遍。由于集中居住的村民仍要在原村进行选举、获得集体资产分红、享受相关福利待遇等，因此他们与原村的关系很难割断，心理归属也倾向于原行政村，户籍关系留在原行政村。理论上新社区管委会与原行政村对社区居民实行双重管理，但两者管理职能上难以有效整合，双方的责、权、利难以协调统一。原居住地村委会往往因“跨界”管理不方便而“管不着”。新社区村委会则因不是本村的村民，管理起来总觉得名不正、言不顺，加之集中居住的村民又觉得居住地村委会不会给自己什么利益，往往也“不服管”。还有部分在集镇购房定居的村民则出现“无人管”的状况。
拆迁安置政策前后不一，居民长期积怨影响安定。征地拆迁安置型新社区，通常是边拆迁、边建设，居民拆迁工程也是分期、分批进行的，往往是建到哪拆到哪。拆迁安置和补偿政策缺少连贯性，使得新社区干群关系“先天不足”，给新社区管理者的日常工作及和谐社区建设带来很大麻烦和阻力。
社区建设标准低、质量差、维修难。总体而言，目前农村拆迁安置新社区的房屋质量远不如商品房，居民意见很大，新社区管理人员每天为各种问题消耗大量精力。此外，新社区建筑质量不高，维修压力自然就很大。而农村新社区物业维修难，没有物业维修的经济承受能力，而申请使用物业维修基金，则难上加难。据了解，农村新社区基本上不可能申请到物业维修基金使用权。
社区管理经费无着落是最大的问题。无论是苏南经济发达地区，还是苏中、苏北农村新社区，至今未见靠收取物业费维持社区日常运转的。目前不同类型的农村新社区，物管经费筹措的来源也不相同。康居示范型新社区，居民来自同一个行政村内的一个或相邻几个自然村落，实行村社合一社区管理体制，也即村党支部、村委会和社区管委会三块牌子，一套班子。物业管理经费来自村集体经济收入。100多户规模的康居示范型新社区，每年的物管经费在15—20万元之间。征地拆迁安置形成的农村新社区，目前的物业管理经费通常由地方财政承担。
居民对新社区归属感不强，民主管理亟待加强。居民参与社区管理的积极性不高，居民对社区的归属感不足，社区凝聚力不强。部分社区民主选举、民主管理、村民自治不能有效落实，村干部在村委会换届选举中设流动票箱、拿钱买票的现象也不鲜见。此外，部分社区表现出较为明显的行政化色彩，管理干部与居民之间的关系较为疏远，居民表达利益诉求的渠道有限，社区民主管理和居民自治流于形式。
新社区管理者工作强度大待遇低。原行政村比较而言，已建成的农村新社区，尤其是以拆迁安置为主体的新社区普遍规模较大，社区社会管理和服务的任务十分繁重，社区管理人员承担的工作量大、强度高。当前社区管理人员中大部分由原行政村干部转任，与所承担的繁重管理工作任务比较而言，社区管理人员工资待遇偏低，影响工作积极性。
三、建立江苏农村新社区管理的长效机制
尽快理顺新社区管理体制。要在积极借鉴城市居民小区管理经验的同时，较好地适合农民集中居住的特点；农村新社区管理也不能是单一模式，应针对不同类型农村新社区的特点，建立与之相适应的新社区管理模式。对康居示范型新社区，由于新社区居民与基层自治组织的经济纽带和社会组织关系没有发生改变，现行的管理组织体系也无需变更，需要重新适应的是新社区居民的管理、服务方式，还有新增加的社区物业管理成本的消化。对征地拆迁安置形成的农村新社区，其居民身份、生存状态已完全城镇化。当前最紧迫的工作主要包括：一是建立专职、稳定的社区管理队伍，管理人员部分从乡村干部中分流，部分采取面向社区和社会公开选聘；二是发动和依靠群众，教育农村居民改变原有不良生活习惯；三是针对失地农民建立创业机制，帮贫扶弱，提供公益性岗位，通过技能培训，提高就业能力；四是努力丰富小区居民文化生活，组织居民开展多种形式、积极健康的文体活动。对耕地整理安置型农村新社区，一是要建立专职、稳定的社区管理队伍（包括明确职级、报酬、经费来源）；二是要加强新社区组织与原行政村相互间理解、沟通与工作交流，努力探索并建立制度化、高效率的协调工作机制和纠纷处理机制；三是组织筹建物业委员会，提高社区居民的组织化程度和自我管理能力；四是社区管理人员目前以原有村组干部为基础，今后应逐步引进年轻新型管理人才，提高管理水平。
明确扎口统筹管理部门。农村新社区的建设和管理，涉及许多政府部门。如建设局负责小区规划、选址、审批、施工许可、验收以及房屋维修基金管理；民政局负责社区居委会设置、审批、选举、公共服务，社区专职工作者管理、培训、上岗、使用考核，社区志愿者招募、注册、管理等；农工办负责统筹新农村建设、农民集中居住区建设、土地流转、环境整治、农民收入等；小区所在镇政府则具体负责农村新社区的投资施工建设。根据当前部门工作职责分工的实际情况，农工办比较适宜担当这样的扎口统筹管理部门角色。
加强长效管理工作制度建设。淮安经济技术开发区下属的城西花园社区，近年来在上级部门的指导下，全面完整地制定了一整套社区工作和管理规章制度，包括：社区居民公约、社区民主自治制度、社区民主理财制度、社区门卫值班制度、创建工作奖励制度、公共秩序（保安）管理制度、绿化管理制度、环境卫生保洁制度、公共设施维修管理制度、计划生育工作制度、治安调解工作职责、学习培训制度、志愿者工作制度、独居老人居家养老工作制度，等等。各地经济发展水平和地方财力水平不同，不能要求各地建设统一的新社区管理和服务硬件设施，但加强新社区长效管理和服务工作制度软件建设，应引起各地更多的重视。
积极处理拆迁遗留问题，努力消解居民怨气。拆迁安置和补偿政策缺少连贯性，是各地较为普遍的现象。各地应认真吸取这一深刻教训，保持不同时期征地拆迁补偿标准的可比性、连贯性，充分保护被征地拆迁农户的应得利益。各地基层政府和新社区管理人员，要通力协作，不回避矛盾，积极调解处理拆迁遗留问题，真心实意地努力帮助他们解决现实中的切身利益问题，努力消解这部分社区居民的怨气。
培育“造血”功能，构建良性物管经费保障体系。目前，全省各地农村新社区物业管理经费筹集渠道单一。康居示范型新社区物业管理经费通常完全是由村集体买单；征地拆迁安置型农村新社区，物管费基本上是由地方财政买单；耕地整理安置型新社区物业费，通常由乡镇政府和行政村集体共同承担。淮安经济技术开发区下辖8个乡镇，2011年用于全区拆迁安置新社区物业补贴投入高达3000万元。随着农村新社区建设规模的日益扩大，完全由政府和村集体承担的物管经费筹措方式，不仅会日益加重村集体和地方财政负担，长期下去难以为继，也不尽合理和缺少效率。努力培育农村新社区物业管理的“造血”功能，多渠道筹措物业管理经费，是今后必由之路，也是当务之急。鉴于农村新社区居民在转型期处于“城市居民生活方式，农村居民收入水平，城市贫民社会保障”的弱势地位，不应照搬城市居住小区物业管理收费模式，积极探索建立一个“社区居民交一些、社区商业配套用房赚一些、政府财政补一些”的良性社区管理经费保障体系，比较符合当前社会现实。
而由新社区管委会通过出租社区商业配套用房获得租金收益，是培育农村新社区物业管理“造血”功能行之有效的办法之一。但不少地方的农村新社区建设开发商，违反相关政策规定，将社区商业用房全部买光了，使得社区居委会接手后没有任何经济收入来源。对此政府相关行政职能部门应严加防范，严肃查处。征地拆迁安置型农村新社区，大多数位于城乡结合部，社区居民身份绝大多数也已转为非农业户口，可以在这类社区进行“社区居民交一些”的先行试点。努力引导居民转变习惯性思维，确立付费获得服务的观念，并随着物业管理质量的不断提升，向住户收取一部分物业费，逐步减轻政府负担，努力形成良性可持续的社区物业管理经费保障体系。
努力引导和组织居民开展自我管理和自我服务。与城市居民小区相比，农村新社区的管理有其特殊优势。一是与城市居民小区常见的邻里甚至对门邻居老死不相往来不同，农村新社区是一个熟人社会，或沾亲带故，或来自同一个村组的邻里关系，熟人好办事；二是农村新社区有大量原村组的老干部、老党员等组织资源；三是农村新社区有大量刚刚失去土地的中老年闲置劳动力资源。新社区党支部、居委会在社区管理中应充分利用这些特殊优势和宝贵社会资源，把热心的社区居民组织起来，努力引导他们开展民主管理，从而增强社区居民的归属感、亲和力和凝聚力，达到实现充分的自我管理、自我服务的目标。如淮安市城西花园社区将整个社区划分为若干个网格，每网格有几幢楼，充分利用原行政村的老党员、村组老干部资源，聘任他们担任“格长”和“楼长”，参与小区的管理。要求格长每天走访辖区内两户家庭，既了解民情，又广泛听取小区内居民对社区管理方面存在问题的意见。该社区还组织社区热心公益的居民，成立了“关心下一代工作委员会”、“社区校外辅导站”、“社区志愿者工作站”等群众组织，并制定了相应的工作制度，有序开展各项社区服务活动。包括前述社区家庭困难居民以提供绿化、保洁和突击性劳务抵消物业费的方式，也都是很好的自我服务形式，收到良好的社会效果。
【关键词】 武汉城市圈 黄金山先行区 集体土地征用 征用补偿方式
2008年国务院批复的《武汉城市圈“两型”社会建设总体方案》中明确要求“创新节约集约用地的体制机制”。黄石市黄金山“两型”社会先行区根据这一精神，提出了“集体土地征用补偿机制创新”，目前正在推进过程中。本文选择黄金山先行区作为典型案例，研究集体土地征用补偿方式创新问题，以期对武汉城市圈“创新节约集约用地的体制机制”起到推进作用。
一、黄金山先行区的现行土地征用补偿方式及比较分析
1、黄金山先行区现行的土地征用补偿方式
从黄石市国土资源局于2006年至今公布的54条征地补偿方案中，涉及的补偿方式包括货币补偿、社保补偿、农业安置补偿和就业安置补偿，在2009年第12号补偿安置方案之前均采用单一的货币补偿方式，其后才开始采取了社保补偿、农业安置补偿和就业安置补偿等方式，但货币安置补偿仍然是主要补偿方式，占到所有补偿安置方式的66.6%；社保安置、农业安置、就业安置的比重分别只有19.8%、11.1%和2.5%。
黄金山先行区目前普遍采取的现行安置方式虽然也采用了工作安置补偿的方式，但依然还是以货币补偿安置为主，这种安置模式操作简单，易于执行，一方面失地农民往往从眼前考虑，比较容易接受，减少了用地单位在征占土地中所遇到的不必要的矛盾，另一方面缓解了地方政府为解决劳动力安置带来的压力。但是从长远来看，黄金山先行区的补偿安置方式相对单一，不能保证农民的长远生计。货币安置是一种生活指向性安排，而非就业指向性安置。有限的货币补偿安置不能从长远解决被征地农民最为基本的生活保障问题，对被征地农民的未来出路缺乏长远考虑，一旦被征地农民不能合理地利用它，尤其是对具有“一夜暴富”心理的被征地农民来说，这笔费用短期内会很快挥霍一空，造成“吃光、花光、集体上访”的局面，最后还得找政府，为社会的安全和稳定带来隐患。因此，货币补偿不能解决被征地农民的长远生计问题。
2、黄金山先行区补偿安置方式在武汉城市圈中的比较
从武汉城市圈地区现行的土地征用安置补偿方式来看，主要具有如下几个特点。
一是武汉城市圈所有城市基本上都采取了以货币安置为主的补偿方式，这主要是由于我国长期以来制度上的安排，致使货币补偿成为征地补偿方式的主流。虽然国家在《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》中明确提出了优先农业安置、规范留地安置和社会保障安置等方式，但目前还尚未广泛运用。
二是鄂州、黄冈、咸宁及孝感等部分城市开始采用社保安置的办法，社保安置从一定程度上弥补了单一货币补偿方式的局限性，有利于失地农民的可持续生计。[2006]29号《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》明确要求落实被征地农民就业培训和社会保障资金、做好被征地农民社会保障工作，保障被征地农民的基本生活和长远生计。同时，省国土厅计划实施征用补偿首先缴纳社保的制度。因此，社会保障安置的方法将成为湖北征地补偿安置的一个重点。
三是部分地区已经开始尝试多样化的补偿方式。比较突出的地区是东湖高新区，提出了“和谐征用补偿”，除了进行合理化的货币补偿外，还积极加强被征地农民的技能培训和创业培训，并大力扶持村集体经济实施土地补偿费入股。此外，孝感市根据本人意愿，将18周岁以下人员纳入低保范围，将男55周岁以上、女50周岁以上的人员纳入基本养老保障范围，将18岁以上、男55周岁以下、女50周岁以下的劳动力采取培训、推荐就业、发放安置补助费、办理社保等方式进行安置。云梦县的留地安置尝试，以村为单位，依据该村征地全部撤组时可利用土地面积的3%作为该村留用地基数，城市规划区范围内按40―60亩安排发展留用地，主要用于发展三产服务业；城市规划区范围外按70―100亩安排发展留用地，主要用于发展第二、三产业，目的是促进村组经济健康可持续发展，提高公益福利水平，保障被征地农民尤其是弱势群体的生产生活。
由上述的三个特点来看，黄金山先行区在土地征用补偿方式上还比较单一，有必要加快土地征用补偿方式的创新。一方面可借鉴圈内部分地区的经验和不足之处，另一方面要充分认识哪些补偿方式更适合黄金山先行区的现实状况，开辟适合自身的多样化土地征用补偿方式。
二、新型补偿方式及对黄金山先行区的适用性分析
1、农业生产安置的适用性分析
农业生产安置，是指通过调整分配农村集体机动地、承包户自愿交回的承包地以及土地开发整理新增加的耕地，保证被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产的安置方式。农业生产安置模式的优点很多，主要表现在可操作性强和易于被失地农户所接受两个方面。
但这一模式对黄金山先行区不适用。主要因为：一是黄金山先行区发展需要增加“两型”产业项目建设用地的指标，要求尽可能的调减基本农田数量，可供转移安置的农田数量受到限制，而且黄石作为工业城市，农田数量本身就有限。二是黄金山先行区部分土地开发整理出的土地质量一般难以满足农业生产的需要。三是部分被征地农民由于对其他安置模式存在特殊偏好，对农业生产安置存在心理误区。
2、重新择业安置的适用性分析
重新择业安置，是指土地被征收后，原土地使用者从农业生产行业转向其他生产经营模式的安置方式，包括原来意义上的用地单位招工安置。重新择业安置后，被征地农民通过技能培训，选择适合自己的岗位就业，不但生活有保障，而且收入还会有所增加。农民满意程度高，有利于社会稳定。这一模式对黄金山先行区适用，主要有以下几方面的原因。
第一，黄金山新区作为黄石两型产业发展的新战场，现已有台湾宝成、比利时LVD、法国康迪泰斯、日本丸红等30多个投资过亿元的项目入驻；同时，包括机械工业园、创业中心产业园、科技产业园、有色工业园、东贝工业园、劲牌工业园、三环锻压工业园、美岛工业和铁山工业园等9个特色园区已经初具规模，随着20平方公里起步区发展的逐步完善，其他地区将具有更为广阔的发展空间。从目前的发展势头来看，不仅为黄金山先行区，而且给黄石市其他地区可以提供诸多的就业机会。
第二，黄金山先行区在重新择业安置上已采取了相关措施，积极为失地农民就近进行转移就业，鼓励新区内企业招聘失地农民，确保先行区内企业每年招收2000名当地农民就业，并积极开展农民工就业培训，就业人数达到5万以上。同时，新区每年安排100个绿化、保洁、保安、物流等公益性岗位向失地农民倾斜。这些措施为进一步实施该安置方式提供了良好的基础。
3、社保安置的适用性分析
社保安置即用征用土地补偿费和安置补助费购买养老保险，逐步将被征用农民纳入社会保险体系，以确保失地农民长期的基本经济生活保障。这一安置模式应被黄金山先行区采纳，一是湖北省国土资源厅有意在全省实施征用补偿首先缴纳社保的制度；二是黄石市的征地补偿尝试过社保安置的模式，对黄金山先行区有可直接借鉴的经验；三是已出台的《黄石经济技术开发区失地农民基本养老保障暂行办法》已提供现成的参考依据。因此，社保安置对以黄金山先行区是一个十分重要的补偿模式。
4、入股安置的适用性分析
入股分红安置，是指被征地农民在土地集体所有权不变的前提下，将被征收土地按政府规定的土地征收价或经营土地的效益折股，或者按农民的经济组织关系、土地承包关系、劳动贡献及土地状况等综合因素折股，并由被征地农民将土地股带入用地单位进行股份合作经营，最终分享被征收土地深度开发带来的利益成果的安置方式。
黄金山先行区的产业发展以“两型产业”作为发展指导，以低碳产业发展为重点，具有良好的发展前景，可以采取入股安置的模式，但是入股安置存在一定的风险。首先，必须本着农民自愿的原则。其次，必须选择成长性较好的企业。再次，必须有较高素质的村集体管理人员来进行操作。入股不同的项目或者公司收益也将不同。因此，该模式可进行探索性的实施，可考虑成立黄金山投资集团作为征地农民入股企业的载体，通过集团与被征地村签订合同入股，共同建设基地和园区。
5、留地安置的适用性分析
留地安置，是指在土地征收时由用地单位一定比例土地留给被征地集体经济组织使用，按城市统一规划要求，开展经营活动，使被征地农民的生产、生活与社会城市同步发展的安置方式。
这一方法需要在完善的土地利用规划的基础上进行实施。目前黄金山先行区的土地利用规划正在制定和完善中，同时黄金山先行区是黄石的城乡结合部，土地本身就是巨大的财富，使得该模式具备良好的实施基础。但由于该模式存在着易产生“城中村”和“食利阶层”、不利于耕地保护、容易产生土地权益纠纷等比较明显的缺陷，黄金山先行区应该进行探索性的实施。
6、土地债券安置分析
债券安置，是指各市、县人民政府以发行有价债券的形式代替货币形式支付给被征地农民，待一定年期满后，被征地农民凭借土地债券获得相应本息的安置方式。一般适用于除土地收益外，被征地农民有其他的固定收入来源，土地征收对被征地农民的生计没有太大影响的经济发达地区。
这一模式仅适用于经济发达地区和家庭经济条件良好的农户，加上黄金山先行区的人员构成以农民为主，而且人均纯收入在5000元左右，如果发行债券，征地农民对此可接受的程度极低，容易形成不稳定因素。因此，这一方式并不适用于黄金山先行区。
三、黄金山先行区创新土地征用补偿方式的探索
从新型补偿方式的适用性分析来看，适用于黄金山先行区的安置方式主要有社保安置、重新择业安置、入股安置和留地安置。黄金山先行区实施征地补偿安置模式的创新应该在充分保障农民基本生活的基础上，循序渐进，以试点的方式进行探索创新，实施因人而异的补偿方式，最终形成一套适合黄金山先行区的补偿安置模式，发挥两型社会先行区的示范带头作用。本文建议将黄金山先行区的失地农村人口划分为4类群体，按照不同群体的特征实施不同的补偿模式组合。具体如表1所示。
【参考文献】
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论文关键词：农民 生活方式 特色
论文摘要：我国农民“文明、健康、科学”生活方式的构建是社会主义新农村建设的应有之义，我国农民生活方式的构建不能走发达国家消费主义时尚文化引导的老路子，而应走一条切合我国农村发展实际“低消费、高福利”的新途径，构建具有显著的时代性特征、鲜明的民族性特征、突出的地域性特征和明确的主体性特征的中国特色的农民生活方式。
一个时期以来，席卷全球的金融危机令人谈虎色变，许多国家纷纷出重资救市。一时乎人们对发达国家消费主义时尚文化引导的现代化产生质疑，对超前消费和过度消费嗤之以鼻。在我国现代化进程中，农民生活方式的构建是社会主义新农村建设的应有之义。我国农民生活方式的构建不能走发达国家消费主义时尚文化引导的老路，而应走一条切合我国农村发展实际的途径，构建具有中国特色的农民生活方式。具有中国特色的农民生活方式必须具有显著的时代性特征、鲜明的民族性特征、突出的地域性特征和明确的主体性特征。
一、我国农民生活方式的构建必须具有显著的时代性特征
具有中国特色的农民生活方式，时代性是其关键特征。生活方式总是要受到一定时代生产力和生产关系的制约，从而使生活方式打上时代的烙印。21世纪我国农民生活方式建构的基本目标模式是社会主义和谐社会生活方式，也就是要构建一种不以金钱作为生活价值主要衡量标准，却可以提高农民幸福感与满意度的生活方式。其中“和谐”是建设目标，“文明、健康、科学”是建设内涵，“勤劳节俭、注重生活质量”是建设主导。具有显著时代性特征的我国农民生活方式主要表现为：生产方式逐步从传统农业生产方式脱胎并主动接受现代农业生产方式，重视土地生产力和劳动生产率，不断增加收入水平和提高消费能力，劳动不再只是获取生活的义务，同时成为愉快的享受；消费方式以求得生存为主向日益提高的物质享受转变，在物质享受增加的同时精神生活极大丰富，有很强的精神满足感和生活幸福感；家庭方式由家族型转变为核心型，妇女的家庭地位和自主权益受到维护，家庭职能不再只是消费和生育，广泛的社会交往成为家庭生活不可或缺的内容，家庭生活和社会生活日趋和谐；闲暇方式从低级趣味、无聊消遣转变为情趣高尚、主动参与，农民喜闻乐见的文化生活和文化活动丰富多彩，不同年龄、不同性别、不同需要的人群各有所得和各有所乐，形成文明健康的村庄社区组织。从农民主体地位出发的我国农民生活方式构建，一定要与时俱进不断发展，从而使农民生活方式构建既具有很强的多样性，又有显著的时代性。
二、我国农民生活方式的构建必须具有鲜明的民族性特征
具有中国特色的农民生活方式，民族性是其核15、，特征。民族是由共同祖先、共同文化、共同习惯构成的特殊社会群体，我国农民生活方式的构建必须建立在民族基石之上，植根于民族土壤之中。我国不但是一个多民族和睦共存的国家，而且不同民族主要以分散状态星罗棋布于我国广袤的农(山、牧、副、渔)村，是一个有着自己相对独立政治、经济和文化的综合共同体，所以也必然有自己的生活方式，从而构成我国多姿多彩的民族风情。具有鲜明民族性特征的我国农民生活方式主要体现在：精神生活从娱乐性变为享受型，特别是不同民族的文化生活如文艺、体育、节日、礼仪等，不仅应成为本民族的精神享受，还应通过文化交流为兄弟民族提供精神享受；物质生活从单调型转向丰富性，不论是饮食、穿着、居所，还是交通、通讯、用品，都随着收入的改善和提高发生越来越深刻的变化；劳动生活从传统型转向现代型，许多民族已经从刀耕火种、游牧渔猎的传统劳动生活中逐步解放出来，集群定居并采取现代生产方式以获取更高的劳动生产率；闲暇生活从单一型转向多样型，逐渐富裕起来的不同民族群体闲暇生活的社会性更加广泛，使得原本相对活跃的闲暇生活变得更加丰富多彩。此外，具有中国特色农民生活方式的民族性特征在宗教、道德、交往等方面，都要在摒弃糟粕的基础上受到应有的尊重和保护，尊重民族生活习惯，发展民族特色文化，使我国农民生活方式的构建具有鲜明的民族性特征。
三、我国农民生活方式的构建必须具有突出的地域性特征
具有中国特色的农民生活方式，地域性是其必要特征。我国农民所在地的自然地理环境不同、经济社会条件不同、历史文化背景不同，对精神生活、物质生活、劳动生活、闲暇生活、家庭生活等生活方式的影响也是不同的。共同的地域、共同的语言、共同的文化、共同的经济，不仅是构成民族的基本要素，而且是我国农民集群而居的基础。我国农民居所的地域性差异，决定了生活方式的地域性特征。从静态方面看，不同地域的自然资源在农民生活方式构建中所起的作用不同，自然资源的地域性特征形成特征性地域生活方式；从动态方面看，探讨地域环境对农民生活方式的影响，主要是探讨地域环境对农民生活方式的形成、改变、传播和发展所起的作用；从哲学角度看，辩证唯物主义和历史唯物主义认为生活方式与地域环境的辩证关系，至少应包括人们生活方式与地域环境的关系是一种辩证的因果关系、人们生活方式与地域环境的关系是一种间接关系、人们生活方式与地域环境的关系是一种动态关系和人们生活方式与地域环境的关系是一种相互作用的关系。可以说，生产力是地域环境影响农民生活方式的根本要素，而生产关系则是决定农民生活方式的直接原因。此外，地域还对人的气质、性格产生影响，如风光秀美的江南水乡，人的气质性格多倾向温柔细腻，而山河壮阔的北方大地，人的气质性格多表现豪放粗犷。由此可知，地域性特征是我国农民生活方式多样性的重要基础，深入研究农民生活方式的地域性特征对于区域经济社会发展具有重要的理论意义和实际意义。
四、我国农民生活方式的构建必须具有明确的主体性特征
关键词：农村集体；经济组织；合作经济组织
中图分类号：F323文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）19-0059-02
一、研究现状
农村合作经济组织，是国际社会上在农村经济发展中起重要作用的经济组织，国际经验表明，农业是合作经济最活跃的一个领域，农民合作社是当今世界合作社的主体。
1.一种观点认为，农村合作经济组织包括各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织、农村股份合作制企业以及供销合作社和信用合作社；中国的农村集体经济具有农村合作经济性质，农村集体经济组织，也属于农村合作经济组织，主要依据是中国的宪法。1999年《宪法》修正案第8条第1款规定：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。
2.许多政府部门的官员及其部分学者[1～2]认为，农村集体经济组织，包括各种类型的农村合作经济组织。广东省农村集体经济组织管理规定：本规定所称农村集体经济组织，是指原、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。
3.多数学者认为，农村集体经济组织与农村合作经济组织，是不同的两个范畴[3～6]。其主要依据是，集体经济与合作经济是不同分类依据条件下的两个概念，集体经济是根据产权的所有形式而界定的经济形式，它指生产资料和经营性财产归集体所有，按这一依据划分的组织还有国有经济、私有经济等。合作经济是根据组成及运行方式而界定的经济形式，按这一依据划分的组织还有公司制企业等。合作经济与集体经济具有实质区别，合作经济的本质是交易的联合，它承认私人产权；而传统集体经济的本质特征是财产的合并，它否认私人产权。
现有的研究成果，从不同的角度对农村集体经济组织和农村合作经济组织的关系进行了分析，但由于对农村集体经济组织的理解不同，看似真理的论点论据往往出现在不同的文章中论证相反的观点。本文尝试从农村集体经济组织的概念入手，分析二者之间的关系。
二、概念的内涵
对农村集体经济组织的内涵及其功能，无论是权威文件还是学术界，没有统一的、明确的和具体的界定。用历史的尺度及其功能作标准，可以把农村集体经济组织划分为传统农村集体经济组织和新型农村集体经济组织两种类型。
1.传统意义上的农村集体经济组织，是指在行政乡村范围内，以社会主义集体所有制经济为主要特征的一种组织形式。在传统意义上，农村集体经济组织包括以下几个最明显的特征：一是农村区域，二是农民组织，三是集体所有制经济。其中集体所有制经济，是生产资料归部分劳动者共同所有的一种社会主义公有制，是中国社会主义公有制经济制度的两大组成部分之一，是社会主义优越性的表现之一。
2.新型农村经济组织，是相对于传统意义上的农村集体经济组织而言的，市场条件下的“农村集体经济组织”这一概念应该具有新的内涵。新型农村集体经济组织是在以村民为服务对象，以规模经济为特征，满足成员共同经济需求的合作经济组织。其中 “集体经济”所显示的，是“农村集体经济组织”中以集体规模经济为标志、以集体主义为价值观的性质特征[7]。
3.合作经济组织，是合作经济的载体，泛称合作社。合作社是由自愿联合的人们，通过其共同拥有和民主管理的企业，满足它们共同的经济、社会和文化需要的自治组织。国际合作社原则是：自愿和开放的社员原则；社员民主管理原则；社员经济参与原则；自主和自立原则；教育培训和信息原则；合作社间的合作原则和关心社区原则。其中，社员民主管理原则、社员经济参与原则两项是根本性的。
三、传统农村集体经济组织与农村合作经济组织的关系
传统意义上的农村集体经济组织，明显不同于典型意义上的农村合作经济组织。作为乡（镇）、村、村民小组农民以生产资料集体所有的形式组成，实行独立核算、自负盈亏的社区性经济实体的农村集体经济组织，与典型意义上的农村合作经济组织的主要区别在于原则、目的及其特点：
1.真正的合作经济组织遵循自愿原则，农户、消费者或市场经济中其他弱小的实体，为了抗衡经济领域的各种风险，自愿联合、自我服务的产物。合作社是农民自发的组织，入社自愿，退社自由；而农村集体经济组织成员，没有加入退出的自由。
2.农村集体经济组织不承认个人产权，生产资料和经营性财产归集体所有。合作经济组织承认个人产权，资本联合所有，承认和保护社员的所有者权益。农民加入合作社以后保持独立的市场主体地位，而集体经济组织中农民没有任何自主地位；合作经济的本质是以承认私人产权为前提的交易的联合，而传统的集体经济的本质特征是财产的合并，它否认私人产权[3]。
3.传统的农村集体经济组织是自上而下行政组织、行政干预的产物，农村集体经济组织是政府的延伸，农村集体经济组织的管理者，是体现政府意图的准官员。农村合作经济组织，是介于政府和农民之间的非政府组织，农村合作经济组织的管理者，要对合作经济组织的成员而非政府官员负责。
4.农民专业合作社是民主管理，实行一人一票，而集体经济组织民主管理没有体现出来；民主管理原则和社员经济参与原则不可能在传统的农村集体经济组织体现出来。
5.真正的农村合作经济组织，只有在社会经济发达到一定水平以后才有可能出现。在传统计划经济体制时期，在中国工业剥夺农业的条件下，农村集体经济组织不具有农村合作经济组织性质。
四、新型农村集体经济组织与农村合作经济组织的关系
在市场经济条件下，新型农村集体经济组织，在目标、特征及其原则等方面，与农村合作经济组织有着不可分离的关系。
1.中国的农村集体经济组织起源于合作经济。20世纪50年代中期在农村推行的农村互助组，可算是建国以后中国最初的合作经济形式。运动以后，生产力有了极大的提高，但数以千万计的拥有各种不等小块土地的小农，不能抵御各种自然的天灾人祸。因此，成立互助组，走互助合作的道路，是农民的自愿选择的结果。互助组的时期，土地私有，自愿结合，等价交换，产权清晰，民主管理，这些都完全符合合作化的原则。互助组以后，中国农村经济合作组织走向集体所有制的道路，主要是政治因素作用的结果。
2.新型农村集体经济组织是农村合作经济组织的一种，它是农民在家庭承包经营的基础上，依照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，按章程进行共同生产经营活动的经济组织[8]。农村合作经济组织大致可分为四种类型：一是社区性合作经济组织，包括土地股份合作社、资本型股份、村集体经济组织合作社；二是专业合作经济组织，如大户带动型、农业龙头企业联结型、农产品批发市场中介型；三是专业（行业）协会，如经营性专业协会和服务型专业协会；四是各种经济联合体，例如种植养殖型联合体、加工型联合体、经销型联合体等。新型农村集体经济组织，是由传统农村集体经济组织改造成的、以集体财产特别是土地为连接纽带的一种合作经济组织。作为经济组织，新型农村集体经济组织的目标只有一个，即在法规容许的范围内为其成员谋取最大的经济利益[9]。新型农村集体经济组织对外要赢利的，不断的增强竞争意识和竞争能力，追求经济效益是市场机制的要求，背离了这一点，提供服务就失去了基础。对内则不以赢利为目的，服务是组织的宗旨和目的，背离了这一点，集体的合作就失去了吸引力和凝聚力。
合作经济和合作经济组织，作为一种改变单个农业生产者和大市场之间不对等交易的一种制度安排，在发达国家已经取得了丰富的经验，并成为一种发展的必然方向。目前中国的一部分地区已经自发地建立了以农户家庭承包的土地使用权为基础的各种农村股份合作组织，包括社区性股份合作和专业技术股份合作。以村民为服务对象，以规模经济为特征，满足成员共同经济需求的新型农村集体经济组织，是农村合作经济组织的一种形式。当然，由传统农村集体经济组织改造为新型农村集体经济组织，是一项任重道远的工作。
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一、基本情况
随着经济社会的不断发展和我县城镇化、工业化建设步伐的加快，非农用地需求不断增长，自土地承包到户以来，全县因国家重点项目建设、城镇项目建设等被征收征用土地共4490亩，其中，耕地4227亩。所有征地涉及51个村委会235个村民小组3301户农户11094人，其中1—18岁2938人，18—60岁6881人，60岁以上1275人。其中2005年至2008年7月共征地358亩，其中耕地341亩，占所征地的95%。所有征地涉及9个村委会36个村民小组259户农户852人，其中1—18岁218人，18—60岁563人，60岁以上71人。
（一）基本失地人口情况。征收、征占用土地后失地农民中基本失地（人均耕地不足0.3亩）1284户4446人，其中1—18岁1058人，18—60岁2847人，60岁以上541人。基本失地农民生活现状为：上升型120户、持平型903户、贫困型261户。其中2005年至2008年7月，征收、征占用土地后失地农民中基本失地31户108人，其中1—18岁31人，18—60岁66人，60岁以上11人。基本失地农民生活现状为：上升型5户、持平型13户、贫困型13户。
（二）完全无地人口情况。征收、征占用土地后失地农民中完全无地644户2209人，其中1—18岁632人，18—60岁1331人，60岁以上246人。完全无地农民生活现状为：上升型57户、持平型303户、贫困型284户。其中2005年至2008年7月，征收、征占用土地后失地农民中完全无地61户220人，其中1—18岁54人，18—60岁146人，60岁以上20人。完全无地农民生活现状为：上升型4户、持平型33户、贫困型24户。
（三）征收征用土地的补偿情况。因项目建设的补偿情况。1998年以前征地以货币补偿为主，补偿标准不等。少部分农户采用减免农业税（费）的方式补偿；1998年以后的征地主要实行货币补偿和办理农转非的方式进行安置，标准根据地块等不同而不等，最高时曾达6万元/亩，大多数为2万元/亩。另外，落实农转非2263人，其中安排就业114人。落实最低生活保障839人（户）。其中2005年至2008年7月，落实农转非48人，其中安排就业16人，落实最低生活保障40人（户）。
2005年11月以前征地实行货币补偿，补偿标准不等，最高达6万元/亩，大多数在2万元/亩左右。2005年11月至2008年7月，按县人民政府第5号公告规定的标准对建设征收土地及附着物进行补偿，具体标准为征收水田、菜地的规划区内24000元/亩，规划区外的坝区、乡镇政府所在地22000元/亩，其它地区19800元/亩；征收旱地规划区内10000元/亩，规划区外的坝区、乡镇政府所在地9000元/亩，其它地区7700元/亩。2008年7月，县人民政府了28号公告，对大瑞铁路××段建设用地征收及拆迁补偿标准作了新的规定。
（四）被征地农民的安置情况。对被征地农民的安置，采用货币安置、就业安置和土地安置的方式进行。一是货币安置。这是目前采取的主要安置方式。征收土地的补偿费，除原老街的部分村、社按一定的比例提取少量的费用外，其它乡镇全部兑补到农户。二是宅基地安置。对部分拆迁户，在进行货币补偿的同时，还实行宅基地同面积兑换的方式进行安置。三是办理农转非手续和就业安置。按征收0.5亩耕地办理1人农转非，共办理农转非2263人。从2008年起，实行户籍制度改革后，不执行农转非政策。同时，由用地单位为土地被征收的农户提供就业岗位，安排了114人就业，但这样安置的方式很少。四是最低生活保障。对生活困难符合享受低保条件被征地农民给予最低生活保障，被征地农民中享受最低生活保障有839人（户）。
二、存在的问题
土地是农民的命根子，是农民生活的最基本的保障，是农村稳定的基础。失去了土地，农民就没有稳定的生活保障。如果农民在失地后没有得到合理的安置，就会造成大量失地农民变为介于农民与城镇居民之间新的社会弱势群体。土地征用不仅没有富裕农民，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公，在构建和谐社会的今天，已成了农村社会的不稳定因素。目前存在的主要问题是：
第一，补偿费用偏低，失地农民安置难。土地补偿费和安置补助费标准只考虑了土地的历史产出和收益，以及不降低“农民”的生活标准，没有充分考虑到被征地农民成为新居民后生活消费水平必然提高的客观事实。目前每亩水田的全部补偿费大约在2万多元，也就相等于一个普通公务员1年的工资。现在农民没有土地了，生活成本又在不断的提高，他面对城镇生活的时候需要开销，所以补偿费也是杯水车薪的。由于现在的补偿标准没有充分考虑工业化、城镇化和现代化给被征地农民带来的深刻变化，既解决不了被征地农民的基本生活，更解决不了培训就业和社会保障问题。
第二，整体素质不高，失地农民就业难。土地依然是绝大多数农民、特别是大龄农民的最基本的就业岗位。由于历史的原因，大部分大龄农民的文化素质和知识水平相对低下，在竞争激烈的劳动力市场中，他们是弱者。面对激烈竞争的劳动力市场，农民失地就意味着他们失去了最基本的就业岗位。文化程度不高、缺乏非农就业技能的失地农民，在就业方面明显处于劣势地位。自谋出路的失地农民自谋职业困难，目前有相当一部分处于失业和半失业状态。
第三，经济收入不稳定，失地农民保障难。土地是农民的基本生产资料，征用土地必然影响农民的生计。土地被征用后，有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业，生活稳定并有较大提高。对大部分被征地农民而言，他们的生活水平总体上呈现“先高后低”的特征。在土地被征用之初，生活水平普遍得到提高。有的失地农民闲居在家，打牌、打麻将，甚至成为日常生活的主要内容。几年下来，正事没干，钱也花光了，技术也没学，种地没土地，工作又没有，生活一下子陷入困境。有的失地农民都把土地补偿费用到住房的建设修缮、婚丧嫁娶、购置生活消费品，以及清偿债务等方面，没有将补偿费用于生产经营，导致失地后往往也就丧失经济收入来源。随着时间的推移，被征地农民的生活水平将会因就业发展能力、社会转型能力等等，导致生活水平出现很大的差异。特别是以土地经营为主、文化程度较低、社会转型能力较差、消费没有计划靠征地款来维持生计的被征地农民，几年后征地款“吃”完，其最终结果往往是生活没有保障。
第四，相应的制度不健全，失地农民管理难。土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。农民失去土地以后，没有低保，没有社保，处于无地、无业、无保障、无创业资本的“四无”状态，造成了“种粮无地、就业无岗、社保无份”的情况，生活在城镇的边缘，导致失地农民大量转化为城市贫民，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关优惠政策，不仅计划生育等政策执行难，而且影响到城乡社会稳定，制约着城镇化、工业化的发展进程。
三、对被征地农民基本生活保障的建议
根据国家的相关政策，结合我县的实际情况，对被征地农民生活保障方面的建议和措施如下：
（一）依法提高征地补偿费用。土地对于农民来讲具有三项基本功能，即：所有权功能、就业功能和保障功能。同时土地也具有效益延续功能，只要土地在，农民可以祖祖辈辈的依靠土地生活下去。因此，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。要按照“土地能换到农民的保障”
的原则，根据被征土地的原有收益、未来用途、区位、质量、供求关系等综合因素，结合当地城镇居民社会保障水平和被征地农民未来生存发展的实际需要，依法制定评估办法，合理确定征地补偿标准，以建立失地农民社会保障的基本经济条件来确定对失地农民进行合理补偿的依据。按照安置农民的实际社会成本，制定出补偿安置最低标准，改进补偿费的分配方法，完善补偿机制。
（二）采取灵活多样的补偿安置方式。要改变目前一次性货币安置为主的做法，采取形式多样的补偿安置方式，给被征地农民提供一条能够确保长期生计的出路。一是预留地安置。政府在征地时为完全失地的农民15%左右的土地，进行统一规划开发，建盖标准厂房、市场等用于租赁、经营或作价入股，以保证失地农民的长远生计。二是采取土地流转的方式（转让、租赁、作价入股等方式）。将收益的50%用于被征地农民的社会保障，剩下的收益小部分用于集体经济的发展壮大，其余直接分配给农民。三是实行宅基地安置。对完全失地农民补偿0.3——0.2亩的宅基地，一方面解决被征地农民的居住问题，另一面方面可建盖房屋可用于出租，增加收入。四是制定合理补偿费用分配机制。可将征地补偿安置费的一部分发放给被征地农民，保障其当前的生活需要，另一部分作为被征地农民的社会保障专项资金，解决被征地农民的保障问题。
(三)认真做好被征地农民的就业和社会保障工作。
大力推进被征地农民的就业培训和社会保障工作，是解决目前失地农民存在问题的关键。要从统筹城乡经济社会和谐发展的高度，将被征地农民的就业培训和社会保障纳入全县国民经济和社会发展规划及年度计划，结合被征地农民特点与需求建立与之相适合的社会保障制度，采取有效措施落实就业培训和社会保障资金，促进被征地农民实现就业和融入城镇社会，确保他们的生活水平不因征地而降低，长远生计有保障，实现“以土地换保障、以保障换就业,以就业促发展”的良性循环发展机制。做好被征地农民就业培训和社会保障工作要以劳动年龄段内的被征地农民为就业培训重点，以大龄和老龄人群为社会保障重点。
1、着力解决被征地农民的就业问题。
首先，转变被征地农民的就业观。大部分的被征地农民对就业缺乏市场意识，存在着“等、靠、要”思想。因此，要通过宣传教育帮助被征地农民树立与市场经济相适应的新的择业观念。
其次，建立健全被征地农民再就业培训机制。农民失去土地后，客观上需要从农业转向其他行业。除去合理支付货币补偿以外，还应考虑到失地农民的长远利益。要在劳动就业方面给予就业指导、组织劳务输出，安排专门的资金，开展针对被征地农民的特点有计划、有步骤地、多层次的职业培训，提高劳动者素质和技能，提高被征地农民的就业竞争能力和创业能力，使更多的失地农民通过就业培训打开就业渠道，为失地农民再就业创造良好的条件。
再次，做好就业援助工作。按照××省人民政府“贷免扶补”的就业带动创业政策的要求，将有劳动能力和就业愿望的被征地农民分类纳入城乡就业体系，提供相关的就业服务和再就业政策扶持。
第四，加大安置被征地农民就业的力度。一是用地单位直接提供就业岗位，按一定比例优先符合就业条件被征地农民就业。二是积极开发公益性岗位，优先安置“4050”人员及其就业困难的被征地农民就业积极开发就业岗位，解决就业弱势群体的生活和就业困难。
2、建立被征地农民社会保障制度
根据《××省人民政府关于印发××省被征地农民基本养老保障试行办法的通知》等文件的有关要求，结合我县实际，采取基本生活补助、建立被征地农民基本养老保险和最低生活保障制度的办法，妥善解决被征地农民的社会保障问题。
（1）建立被征地农民养老保障制度。按照政府倡导、个人自愿、以支定收、适度保障，缴费标准与我县农村经济社会发展、农民收入的实际情况及社会承受能力相适应，保障水平不低于我县城镇居民最低生活保障标准的原则，建立个人账户与社会统筹相结合的被征地农民基本养老保险制度
第一，参保范围。被征地人员是指××县辖区内有承包村集体经济组织土地资格，其土地因国家建设需要而被征用，征地时的在册农业人员。以户为单位，土地（指按××县农村合作经济组织承包合同界定的耕地，面积以农经部门丈量面积为准）被完全征用或征地后以户为单位人均耕地不足0.3亩的人员，均为参保对象。
第二、保障方式。一是基本生活补助。被征地时年满60周岁及其以上（不分男女）的人员，实行基本生活补助。二是基本养老保险。被征地时年满16周岁且不满60周岁（不分男女）的人员，实行基本养老保险。
第三、基金来源。被征地人员基本养老保险基金来源：一是使用土地的单位，按使用每亩土地不低于4万元的标准缴纳被征地人员社会保障费；二是政府从土地纯收益中安排10%的资金；三是基本养老保险金收益；四是政府补助和个人缴纳的基本养老保险费；五是其它来源。
第四、缴费及补助标准。被征地农民基本养老保险的养老保险金由农民个人、政府分比例共同承担，实行一次性缴纳，筹资标准根据我县的经济发展水平和被征地农民的承受能力来确定，由县人民政府一次性补助50%，由个人缴纳50%。政府补助部分一次性划入统筹账户，个人缴纳部分一次性划入个人账户。凡参加基本养老保险的被征地农民均有权享有政府的一次性补助。
第五、待遇的发放。一是基本生活补助。享受基本生活补助的60周岁以上的征地养老人员，从办理参保手续后之下月开始，由社会保险局经办机构按启领时城镇居民最低生活保障标准支付基本生活补助费，直至死亡。二是基本养老保险。16周岁至不满60周岁被征地农民，按规定缴足养老保险费的，从年满60周岁的次月起，由社会保险局经办机构根据××省农村养老保险政策计算相应的待遇，如待遇不足我县启领时城镇居民最低生活保障标准的，应从统筹账户中补足不足部分，按月领取基本养老金，直至死亡。
（2）实行生活补助。对县人民政府具体政策实施后征地时不满16周岁的人员且土地被完全征用的人员不列入被征地人员社会保障范围，一次性发给征地生活补助，其今后的就业和养老问题自行解决。
（3）医疗保障。被征地农民可参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险，按参保方式享受有关医疗待遇。
我国现行农业税制立法是以1958年第一届全国人大常委会通过的《中华人民共和国农业税条例》（以下简称《条例》）为主，包括其后（主要是80年代以来）国务院颁布的一系列专门规定农业税的行政法规，如1994年的《关于对农业特产收入征收农业税的规定》（以下简称《规定》），以及其他法律、法规中与农业税有关的法律规范。
《条例》颁行至今已有40年，特别是在社会主义市场经济体制建立之今日，我国的农业经济体制、产业结构、农业产品、农业生产经营方式和农业收入等方面，都发生了根本性的变化。但是，农业税制及其立法却几乎保持不变，这与社会现实的需要和农业的进一步发展大为脱节，由此而导致的问题甚多，主要表现在以下两大方面。
一方面，农业税和农业特产税并存所造成的问题。农业特产税即农业特产农业税的简称，它是为了平衡农业特产品和其他农作物之间的税收负担而从农业税中逐步分离出来的。但是，国务院有关规定都未将其明确为独立税种。然而实践中，它已突破了附属于农业税并作为农业税一个税目的立法本意，成为了一个事实上的独立税种。这一立法与实践相脱节的现象所造成的后果，具体表现在：（1）税种法定性质不清。从理论上讲，农业特产税应当附属于农业税，同样类归所得税类。但农业特产税主要是针对农业特产品的实际收入征收，亦应属流转税类。（2）征税范围划分不清。这不仅导致了重复征税现象（包括对同一农产品既征收农业税又征收农业特产税，或是在不同环节征收农业特产税），还漏征了一些收入水平高的应税所得，特别是一些随着农业高新技术的推广而出现的技术含量高、成本低的农产品收入。（3）在税收征收管理方面也造成了一定的难度。因对某些同一征税对象并行设置两种税，且计税依据不同，分别计征，人为地造成了一户两税、一地两税的状况，同时征管手续也较为繁琐复杂。
另一方面，农业税立法的严重滞后性。其主要表现在：（1）计税产量与实际产量差距越来越大。目前，我国粮食产量比50年代已翻了两番，而计税产量一直维持在五、六十年代的水平。（2）计税土地与实际耕地不符。对许多新开垦的土地不计征农业税，即所谓“有地无税”；一些被实际占用（包括正常占用和非法占用）的耕地，仍要缴纳农业税，即所谓“有税无地”。（3）税率偏低。因计税产量低于实际产量，导致实际税负偏低，且税收负担不平衡。如原来为了调节地区间农业收入而采用的地区差别比例税率，由于40年来各地区情况的巨大变化，现在已不能很好地发挥作用。再如粮食作物与经济作物税负畸重畸轻。（4）征管规定过于原则、笼统，处罚措施单调、疲软。如纳税人已经从最初的生产队发展到现在多种类型并存的纳税人，结算单位扩大数十倍，征管难度大为增加。而1993年施行的《中华人民共和国税收征收管理法》对农业税只规定“参照本法有关规定执行”，导致对农业税的欠、漏、偷、抗税等违法行为的约束力弱化。
二
《条例》虽然名为“条例”，但因是全国人大常委会通过的，所以从立法权限的角度来看，其实质上应当是“税收法律”，而且还是我国仅有的少数几个税收法律之一，在税法的渊源中仅次于有关税收的宪法性规范，其效力高于大量的“税收行政法规。”
从80年代初直至90年代以来，尤其是1994年工商税制全面改革后，完善农业税法和改革农业税制的呼声越来越高。为此，许多理论研究者或实际工作者都提出了不少改革方案和模式。归纳起来，主要是三大类：[1]第一类是农用耕地税（或称农业土地使用税）和农业产品税并行，简称“两税型”；第二类是实行农业所得税，简称“单税型”；第三类则认为，由现行农业税制向行为税（土地使用税）和流转税（产品税）转变，最终将两税型与单税型作为我国农业税制发展与完善的阶段性目标与发展方向，并且通过对《条例》的修订以及其他配套改革措施来逐步实现上述目标，简称“过渡型”。我们赞同“过渡型”，但不同的是：其一，不论是“两税型”还是“过渡型”，仍然主张有“产品税”税种。鉴于1994年工商税制改革已取消了产品税，在工业生产领域和批发零售商业普遍征收增值税。因此，我们主张以“农业增值税”代替前述“两税型”和“过渡型”中的“农业产品税”。其二，依第三类观点，将来实行的是“以所得税为主体的税制体系”，即除了农业所得税的主体税种以外，还有其他农业税性质的税种，如耕地占用税、屠宰税等，甚至还可能包括在广大农村地区征收的增值税、企业所得税、契税、车船使用税等各税类中的其他非农业税性质的税种。实际上，也就是通常所说的“农村税制”。而我们所探讨的是“农业税制”，仅包括有关农业税的征收管理等规定，在目前就是农业税和农业特产税；在“两税型”下，就是指农业土地使用税和农业增值税；在“单税型”下，就是指农业所得税。因此，我们主张，农业税制应当向以“所得税”为单一税种的方向发展，而不再包括农业土地使用税或农业增值税。至于某些未纳入所得税征税范围内的征税对象应当包括在其他有关税种的征税范围之内，“各司其责”。关于这一点，我们还将在后文论及。
我们之所以提出“过渡型”观点，主要是基于以下两点原因：（1）考虑到我国农业经济的现实状况和农业税制实行40年来给广大农业已经造成的根深蒂固的影响，采用由现行农业税制向“两税型”转变的方式显得更为自然、平缓，不致于给农民的纳税观念造成过分的冲击，有利于新旧税制的前后衔接。同时，参考我国个人所得税的征管现状，加上农业税的纳税人在数量上将会多于个人所得税的纳税人，陡然转变为“单税型”显然不太切合实际，也会给本来已困难重重的农业税的征管增加更大的难度。应该有俟于个人所得税的征管模式走向完善和成熟时，农业税制再向所得税的方向发展。目前，以“两税型”作为过渡性的安排是较为稳妥的，也是较为切实可行的。（2）在我国整体税制与国际接轨的大环境中，农业税制也存在着与国际惯例逐步接轨的问题。世界上大多数国家一般对农业生产经营所得征收所得税，即对农业生产经营所得扣除一定的成本费用后，按照超额累进税率计算征税，如法国、德国、英国、澳大利亚、意大利、印度、马来西亚、新加坡等。因此，将所得税作为我国农业税制改革的长远发展目标也是必要的。
应当指出的是，在农业税制的改革中，存在着农业税的税种与其他税种之间的关系问题。比如，农业土地使用税与土地使用税以及耕地占用税的关系，农业增值税与增值税的关系，乃至农业所得税和个人所得税的关系等。众所周知，我国长期以来对农业基本实行的是一套独立的税制体系，这也是由我国的现实国情所决定的。在今后的改革与发展中，是继续保持其独立性，还是依法将农业税或其部分征税对象与其他税种合并征收，是一个值得思索的问题。有的学者就建议“开征农业产品税把农业特产税和一部分农村工商税合并征收，解决了农民长期反映强烈的一个产品征两道税的误解。”[2]在我国台湾地区，有学者提出从“放弃农民与非农民身份之认定标准”入手来现行农业税赋问题，并认为：“在税赋之课征上，以职业为区分之标准，理论上即有其缺陷。在税赋稽征之立场而言
，农民与非农民并无不同，农业税赋与非农业税赋之差别，仅在于针对产业之特性而异。因此，不论农民或非农民均一律须申报综合所得税，并订定合理的最低基本所得下限，不论农民或非农民之所得未达此基本所得时，即毋须缴纳综合所得税，但超过此下限者，即须按其所得之多少缴纳特定之税赋。”[3]
我们认为，对待这一问题，亦应采取区分阶段性目标与最终发展方向二者关系的态度。换言之，从我国现实国情出发，在相当长的一段时期内，仍然应当保持农业税制体系的独立性。今后在农业经济体制和农业经济结构趋于稳定，农业的商品化已达到一定程度，且征管体制网络化、成熟化时，应当逐步减弱并最终消灭农业税制体系的独立性，即“放弃农民与非农民身份之认定标准。”当然，“在我国要像西方市场经济国家一样，对农业与其它纳税对象实行同样的税制，恐怕还不是短期内能办到的事情。”[4]
三
还必须清楚认识到，仅仅依靠修订《条例》和改进农业税制本身并不能够对现在的农业税的征管状况带来根本上的改进。其中一个非常重要的原因就是“农业税费”现象。实践中，农业税已经无法保持其独立性，而是与众多的“费”联系在一起，成为一个不可分割的、被普遍使用的概念。一般所说的“农民的负担”主要指的也就是“农业税费”，[5]而且实际上其中“费的负担”要远重于“税的负担”。同时，农村税收征管“难”中，“收费难”亦占据了相当的地位。
当然，“税费不分”并不是农业税收中独有的现象。“在中国，目前一种非常值得注意的现象是：税收在政府收入中的占比偏低”，“税收占比偏低的同时，便是各种收费和债务收入占比的偏高。由税收‘缺位’和各种收费、债务收入‘越位’可能引发的诸方面风险，不容忽视”。[6]由于我国农业人口众多，所以这一现象在农业税收中反映极为突出，“有引发或激化社会矛盾的可能”。[7]以至于法理学家们在探讨“当代中国法与正义、利益关系的理论与实践”的重大课题时，都把“农民负担合理与否”作为展开论证的引例。[8]
农业税收处于农村税收乃至整个财政税收的大环境中，仅靠修订《条例》和改进农业税制本身是“孤掌难鸣”的，必须实施一项系统工程。
其一，税费不分的一个很重要的原因是“政府部门，习惯于以行政命令的办法、非税的方式组织收入。……在各级地方政府那里，又加上了税收立法权高度集中在中央的约束这一条，更是大开了收费之门。于是，形成了一股包括中央各部门的基金性收费和各级地方政府的地方性收费在内的全国范围自立收费项目浪潮。税外收费趋势的蔓延和收费规模的日渐增大，既冲击了税基，又在相当程度上转移了人们对税收的注意力。”[9]解决这一问题，就要通过立法形式“改费为税”，这“可能是在目前条件下，解决收费项目泛滥问题的一个有效且可行的办法”，“是一种‘釜底抽薪’的治本之法”。[10]同时不止于此，还要通过对国家整体立法体制的改革和完善来进一步改进税收立法体制，即在纵向效力从属关系上要合理，适度划分中央与地方税收立法权限，在若干限定条件下赋予地方开征新税种的权力，可以改变目前许多地方因无开征新税种的权力而变相地开征一些具有税收性质与作用的费用和基金的做法；在横向协作分配关系和立法形式方面，合理划分权力机关与行政机关之间的税收立法权限。[11]
其二，在改进农业税收征管模式，加强其征管力度方面，也不单单是靠农业税制自身的改革所能实现的。固然需要以立法的形式，从法律角度确定农业税征管的法律依据，尤其是要明确对各种违反农业税法的行为，如偷、漏、欠、抗税等行为的处罚措施。“因此，尽快建立一套‘严管理、重处罚’的税收征管制度，是非常必要的。不过，国内外的经验告诉我们，税收征管秩序的确立和运行，不单单是税务部门一家的事情，它需要包括各级政府和社会各界在内的共同努力。比如，没有公安、邮电、银行、工商行政管理、海关、技术监督等部门的积极配合，再完备的税收征管制度，实行起来，效果也要打折扣。没有司法机关的有效支持，查处税收违法犯罪案件的工作，既很难到位，亦缺乏必要的司法保障。”[12]
最后需要强调两点：一方面，尽管我们研究的着眼点在于发现和分析农业税制存在的问题，并试图解决之，但我们又不能仅仅局限于农业税制及其立法的“圈子”中。“就事论事”，或者“头痛医头，脚痛医脚”，不是实质性解决问题的办法。我们应该把农业税制及其所存在的种种问题放到国家整体税制，甚至国家整个财政体制、经济体制的大环境中加以考虑，并从中寻求切实可行的解决方法和实现途径。这才是我们研究的目的和意义之所在。
另一方面，不论是“分清税费”还是建立“严管理、重处罚”的征管制度，其实现与操作最后都必须落实到法制中去。虽然本文看似重在探讨“农业税制”，好像与“农业税制立法”之题不太相称，但法制本就是法律与制度的总称。[13] 制度是其不可分割的一部分。同时，法制的核心问题是依法办事，[14]制度的构建与实现又必须在法律的轨道上运行，获得并依靠法律的保障。“制度与法规是相辅相成的，……立意良好的制度若缺乏适当的法规之辅助，执行成效必不如预期理想。”[15]若再加上执行制度的人员素质不高等其他不良因素，又缺乏有效的法律监管和惩处，后果就会更糟。因此，农业税制的构建与运作、乃至改革与完善都必须通过农业税收法制来实现。
「注释
[1]有关第一类和第二类的观点，参见乌杰主编：《中国经济文库·税收卷》，中国编译出版社1995年版，第549～561页、第1720～1723页、第1745～1747页。
[2]赵复蔚：《改革现行农业税制的意见》，载乌杰主编：《中国经济文库·税收卷》，中央编译出版社1995年版，第554页。
[3]黄健儿：《现行台湾农业税赋之演变及检讨》，《台湾经济》1995年第4期，第33页。
[4]唐仁健：《农业税赋制度改革研究》，《中国农村经济》1995年第1期，第38页。
[5]农民的负担还包括由于工农业产品价格剪刀差的不断扩大而使农民承受的“隐性负担”。
[6]高培勇：《社会主义市场经济条件下的中国税收与税制》，《中国税务报》1997年4月25日。
[7]高培勇：《社会主义市场经济条件下的中国税收与税制》，《中国税务报》1997年4月25日。
[8]参见沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社1994年版，第55页。
[9]高培勇：《社会主义市场经济条件下的中国税收与税制》，《中国税务报》1997年4月25日。
[10]高培勇：《社会主义市场经济条件下的中国税收与税制》，《中国税务报》1997年4月25日。
[11]参见戴海先：《略论我国税收立法体制问题》，《税收经济研究》1996年第7期，第28页。
[12]高培勇：《社会主义市场经济条件下的中国税收与税制》，《中国税务报》1997年4月25日。
[13]参见沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社1994年版，第183～184页。
[14]参见沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社1994年版，第183～184页。
好政策的明显标志就是连续两年中央一号文件的出台，以及五年之内逐步取消农业税的承诺。2004年中央一号文件的主题是促进农民增收，05年则变为提高农业综合生产能力，但这只是形式的变化，两个文件最后都是落在要使农民富起来，缩小城乡差距，以化解三农难题。
我们喊“减轻农民负担”很多年了，但庞大的基层政权设置，以及各种名目的搭车收费依旧让农民不堪重负，这也是前几年税费纠纷严重，以至于最后不得不启动税费改革的重要原因。
但是，随着农业税的全面取消，一系列新的问题也接踵而至。对于化解三农问题而言，决不是轻徭薄赋，休养生息如此简单。“黄老之治”的思想只是恢复农村生机的前奏，农村要想尽快缩小与城市间的差距，必须经历一场深层次的变革，实现转型。这个转型既包括农村自身经济增长方式的转型，也包括农村基层政权的转型。后者的转型对于未来的中国社会的建构和发展，则具有尤为特殊的意义。
改革开放发酵于农村，民主选举在农村开始成型，而在取消农业税之后，基层政权——包括县乡两级政权以及村自治机构将面临巨大的财政和人事压力。如果他们不尽快从全权政府转变为限权政府，把政府功能从经济建设型转变到公共服务型上来，农民对政府的信任危机就会不期而至。
对于农村社会的发展，我们需要有三个层次的视野。一是从宏观上，要有国际视野，正确看待中国农村在全球化进程的发展前景；二是从中观上，把握国情，尤其是东部、中部和西部地区的的不均衡发展状况；三是从微观上，结合当地实际情况，正确看待农民个体和某些群体的思想以及行为特征。只有把握并协调好这三个层次，我们才能更有效地利用取消农业税所带来的政策效应，力争尽早、平稳地实现农村的经济和政治的双层转型。
一，千年的梦想成真
“均田地、轻税赋”是中国农民几千年的梦想。在漫长的中国农业社会历史上，政府收缴农业税、农民交纳农业税从来都是天经地义的。各朝各代，只有过局部减轻包括农业税在内的税赋的举措，从来没有在全国范围内取消农业税的先例。从这个意义上而言，取消农业税几乎可以算做是中国自盛唐之后关于税制的第四次重大改革。但是这第四次改革与前三次改革相比，具有本质性的差异。
中国古代的经济权力，归根结底是建立在田制税法上的。秦代以后，每个王朝在田制税法上就进行着各色各样的斗争。譬如在魏晋时期，就先后出现曹魏的屯田制、晋代的占田制、北魏乃至其后隋唐的均田制。
唐室建立之初，其中央集权的物质基础就是均田制和租庸调税法。这之前的传统税法一般只与人口挂钩，所以唐德宗元年，也就是公元780年，由宰相杨炎建议推行的两税法，由于确定以资产、田亩为课税对象，变相承认了地主和一些农户的土地所有权流转，以户税和地税来代替之前税法，实际上是此前由国家统制土地分配的规制，从根上取消了，因此，两税法可以说是对中国此前税赋征收方式的根本性变革。另一意义则在于，土地私有和土地所有权流转在事实上被政府承认。
第二次则是明朝后期的“一条鞭法”。公元1581年，张居正把人头税、财产税以及各种杂税全部归到土地税里，统一征收。我国于2000年开始的税费改革试点，应该说，也能窥见一条鞭法的影子，譬如，取消“三提五统”，也就是国家规定的村提留(包括公积金、公益金、管理费),五统筹(包括教育附加、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路费)，以及各种杂费，逐步取消劳动积累工、义务工，建立以税率提高的农业税以及农业税附加为主体的农村税制，即所谓“费改税”，实际上就是与一条鞭法如出一辙。
但是一条鞭法到了后期，出现了“黄宗羲定律”，各种收费在一段时期过后，又重新以各种名目收取，税增加了，费并没有减少，农民需缴纳的负担实际与改革前并没有太大区别，而且多数会更严重。从征税费成本上来分析，地方政府在征收“皇粮国税”时，往往会附加收取“费”，最后甚至可能演变成以征费为中心，征税为附属物的局面。取消农业税后，那些原本以征收农业税为名义而进行的收费行为，不得不改弦更张，这将有利于农民算明白帐。
第三次改革是雍正元年实行的“摊丁入亩”。1723年，雍正将丁税也就是人头税平均摊入田赋中，征收统一的地丁银。，土地多的交税多，土地少的交税就少。“摊丁入亩”废除了编审制度，解除了许多世纪以来加在农民身上的一条锁链；政权通过赋役制度实现的人身控制削弱了；数千年的人头税基本废除。
第四次重大改革即为当前正实施的税费改革，其主要政策即在“费改税”的基础上，再进一步，逐步取消农业税和除烟草之外的农业特产税。从去年3月国务院宣布5年内逐步取消农业税后，国家在黑龙江、吉林两省进行免征农业税改革试点，11个粮食主产省区的农业税税率降低3个百分点，其余省份农业税税率降低1个百分点。同时鼓励沿海及其它有条件的省份先行改革。到目前为止，我国已有25个省、自治区、直辖市全面停征农业税。此外，中央政府从今年起免除全国592个部级贫困县的农业税。
二，地方财政与债务危机
农业税取消之后，实际上，从税费改革试点开始，我们就发现，乡村两级的收入大大减少，加上财政转移支付滞后，导致了乡村基层机制运行面临困难。这个困难的典型表现就是财政来源问题。
中国目前实行分税制财政管理体制。在实行分税制的财政体制下，各级财政的支出范围按照中央与地方政府的事权划分，层层包干，收支层层是平衡的，中央负责中央，地方负责地方。但从1994年税制改革以后，好税、利大的税向上收，坏税、没税的向下放，财权上收了，事权就下放，其结果是越到基层，事权越大。而我国的乡镇一级政权有相对独立的财政，这就导致他们必然要寻求变通之道，也就是通过运用事权重新加强财政能力。举个例子，农业税没有办法征收，他还可以征收计划生育费，宅地费等，而征收标准，如何征收仍然是基层政府说了算。
在我国县乡两级庞大的人员结构没有大的变动下，取消农业税，必然进一步导致地方财政危机。其一，乡镇机构精简下来的人要买断工龄，这部分钱只能从财政中开支；其二，吃财政饭的教师队伍也仍然由县乡财政出钱，这部分所占比例在很多地方超过乡镇财政总额的50％；其三，乡镇政权仍然在进人，尤其是新分配来的大学生、大专生，这也是干部年轻化、专业化的需要，这部分人也要吃财政饭。新旧干部加在一起，财政负担在有的地方不减反增。
另外一个导致财政危机的就是债务危机。前几年经济开发区等兴起，县乡政权为谋政绩，纷纷搞基建，圈地建开发区等，这些由政府主导的经济行为，不仅造成了大量资源浪费，而且由于不少是向银行贷款或是向老板借款，欠下了很多债务。再加上一些历史遗留，基层政权的负债现象已经十分突出，取消农业税之后，债务偿还能力更加虚弱。
在村一级，多年来农村兴办农田水利设施建设、农村基金合作会、农业开发等生产公益事业，以及兴办工商企业等原因也形成了乡村大量负债现象。农村税费改革前，乡村除从经营性收入外还要从收上来的乡统筹村提留中拿出一部分来偿还债务。改革后，乡村可用财力下降，筹资数量和筹资数额减少，偿还能力受到很大限制，偿债压力非常大。目前在中西部地区，平均每个乡债务是500万，典型的乡超过1000万，据称，现在全国每个乡的平均债务是400万，村级是20万到100万不等。平摊到每个村民的人头上，也是一笔不小的数目。
这些财政和债务危机如何化解？在取消农业税和除烟叶之外的农业特产税之后，上级财政必须拿出办法来，加大转移支付力度和速度，否则，基层政权会通过不断变通的新方法来自行解决这些危机。那么，这就很容易走向税费改革本意的反面，重新加重农民负担。
当然，另外一个措施就是基层政权自身的转变，取消农业税，消除基层政权以前较为核心的征税职能，正好给基层政府改革以一个新的契机。
三，下一步是城乡统一税制？
我国即将取消的现行农业税制是1958年税制改革时建立的。我国的农业税是对从事农业生产取得农业收入的单位和个人，就其取得的常年产量或实际收入所征收的税，是对总收益额征税。新中国成立初期，农民缴纳的税费支撑了中国工业化的初期积累。
近年来，随着工业和服务业的快速发展，农业税在国家财政中的比重逐步变小，全国财政收入中来自农业税的收入从1950年的41％下降到去年不到1％，充其量五六百个亿，而去年的财政收入为22000多个亿。我国市场经济发展到现在，取消农业税，反哺农业，作为我国总体经济战略性的一次大调整，也是水到渠成。
农业税取消之后，中央财政还要在几年之内对农业继续扶助。中央领导人去年提出工业反哺农业的时代已经来临，在现代市场经济社会中，指望企业法人对农业进行反哺不太现实，只有动用计划的手段才可能达到这一目标。如果没有政策扶持，基于经济人理性，企业家不会主动去“献身农村”，在解决三农问题上，理想主义情绪只能是一种情怀，而不能从根本上解决让农民富裕起来的目标。因此，反哺的重任只能也只有政府财政才能承担得起。
但是，反哺也是有时间表的。基于长期政策的考虑，城乡在未来统一税制是一条公平之路。农业税取消之前，城乡征税制度几乎性质完全不同。同样收入程度的两个中国人，由于城市居民和农村居民的身份之差，前者可以享受低保，每个月定期领取政府补助，而后者不仅无钱可发，还要缴纳税费。中国农民的收入水平决定了从事农业生产的收入基本上是生存性收入，包括口粮、种子、化肥、农药、看病、小孩上学都需要这部分农业产出，这种生存性收入按照国际惯例是不应收取税收的。关键的一个差异就是我国过去对农民不是按照收入水平来收税，而是以产量和人头来定量收税。这就造成了严重的城乡税制的不平等。
然而，城乡统一税制不可能一蹴而就，现今时机尚不成熟。原因在于取消农业税之后，农村需要几年的调整期。这也与农民总体收入水平紧密相连。以收取个人所得税为例，城里把800元作为起征点，工资卡上有注明，征税成本电子化，低廉快捷；而在农村，如何量化这个标准，一时都不好界定，何况，即使农民个人月收入超过800元，考虑到在农村约20％的征税成本，亦是“吃力不讨好”，且作为反哺时代的一种策略，也应该使这种对农民好不容易得来的税收福利持久一些，这其实就是以现今看似不公平的措施纠偏，以达到历史性的公平。
取消农业税的基本思路是，在农业生产环节一律免征，只对进入流通和消费环节的农产品征税，也就是说农产品不上市不征税。对上市的农产品征什么税，是征农产品税，征营业税，还是增值税，这是另一个大课题，有待纳入城乡统一税制的历程中加以衡量。
统一城乡税制，最终还是要对农民征税。这主要是对富裕起来之后的农民征税，农民有缴税的能力了，该缴的仍然应该缴，不然这种政策的差异会引发大面积征税作弊现象，造成国家财政受到不必要的损失。但这至少需要几年的过程，如果马上统一城乡税制，恐会抵消取消农业税所带来的政策效应，影响农村政治稳定。
从此一意义上而言，这场关于税制的转型对于未来农村的经济和社会发展具有不可低估的作用。转得好，有利于打破城乡二元经济结构的坚冰，转得不好，又会孳生新的社会问题。但无论如何，统一城乡税制，消除歧视性政策，稳定农村福利，都是一条必经之路。
四，政府改革的契机
假如取消农业税的政策完全落实，据估测，农民因此将人均减负40元。考虑到城市整体经济发展速度仍然远高过农村的现实，这40元所带来的更多的是政治效益，而对于缩小城乡贫富差距，仍然是“路漫漫其修远兮”。
因此，光取消农业税是远远不够的。免征农业税后，基层政府不再担当收税的职能，县乡两级政府空闲出大量精力，正好可以腾出手来着力促进向服务型政府的转变，只有这样，取消农业税所增加的40元收入才能引发“乘数效应”。农民并非不需要政府，而是需要为他服务的政府。在现代市场经济社会，信息、人才都很重要，政府完全可以通过一些事业单位的改革，进行转型。在农村搞“无政府主义”，并不利于农村的整体健康发展，也不利于对农村的引导。
“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，是中央政府提出来需要加强的四大职能。从总体上看，目前乡镇政府职能特点是仍然以经济管理职能为主体，社会管理和公共服务的职能相对较少，而且由于各方面条件的限制，这些职能还难以有效履行。这种状况已经不适应市场经济发展和中国社会转型的要求，应当充分利用税改的契机，加以改革。
怎么改革？从建设公共服务型政府的角度出发，首先就应该理顺政府各部门之间的关系和职能分配，把那些市场可以完成的职能剥离出去，交给市场来办。比如说对乡镇七站八所中的农机站、种子站、兽医站等都可以独立出去，逼迫他们靠满足农民需要来存活。版权所有
第二，公共服务的一大块就是为农村提供公共品，包括公共医疗，水利、交通等基础设施建设等。目前农村公共品供给主要是以农民为主，国家补助的模式，因而供给出现严重缺位，也就是政府的缺位。
对于公共品，农民需要，但又没有充分的实力和精力来从事，取消农业税和义务工后，如何整治农村的公共品更成为困扰农民的一道难题。因为这涉及到各个村庄之间的协调问题，政府出面是最有效率的解决方式。而且，这部分公共品，譬如纯公益性的，就应该由中央和省级财政来做。
