〔关键词〕发达国家；档案；自然灾害；防治；启示
DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2013.09.028
〔中图分类号〕G273.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2013）09-0140-05
当今世界，地球变异，生态恶化，导致自然灾害频发且破坏力逐渐加大，对于肩负维护历史真实面貌之重任的档案部门来说，自然灾害防治工作，任重而道远。发达国家如美国和日本，在档案自然灾害防治过程中，经过长期探索，积累了丰富的经验。美国三面临海，东临大西洋，西临太平洋，南面为墨西哥湾，大量的水汽经常向美国大陆汇集；而美国中部以广阔的平原为主，使得南北方气流可以直接汇合，从而产生强大的气旋。特殊的地理位置和地形条件使得美国飓风灾害频发，给包括档案部门在内的全国各个行业带来了巨大损失。而日本由于地处大平洋板块与亚欧板块交界处，板块之间经常碰撞挤压，使得地震灾害频发，档案部门在灾害中遭受的损失巨大。面对频繁发生的自然灾害，美国、日本等发达国家的档案部门依托国家雄厚的经济基础以及全球领先的科技实力，建立了一流的自然灾害防治体系，取得了较为显著的成效，并在长期的灾害防治实践中提高了危机防范意识。深入分析并总结美国、日本等发达国家档案部门自然灾害防治的举措，对于提升我国档案自然灾害防治水平和能力是不无裨益的。
1美国的档案自然灾害防治
1.1美国档案自然灾害防治的演变
美国的档案应急计划最早出现于20世纪80年代，它们由专业人员制定，内容包括了灾前准备、灾时应对和灾后恢复等阶段，非常完整。应急计划中还提出了定期组织演习、定期更新计划、进行现场记录及评估抢救结果等具体的要求[1]。可见，20世纪80年代的美国档案部门就已经树立起高度的自然灾害防治意识。此外，得力于先进技术设备的支持，美国从20世纪70年代中期就开始进行灾难备份，使档案部门具备了充足的防灾和抗灾能力。
[关键词]结构式减灾；非结构式减灾；风险管理；灾害保险；社区减灾
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）12-0094-07
一、引言
近年来，各类特重大自然灾害频发引发人们反思――为什么在科技日益发达的今天，灾害造成的损失依然巨大甚至有日益严重的趋势？单纯依靠结构式减灾是否真正有效？在减灾领域中一直重视和信奉的是结构式减灾（structural mitigation），事实上并没有因为采取相应措施而降低灾害损失。有学者甚至认为结构式减灾只能治标而无法治本，非结构式减灾（non-structural mitigation）才是降低未来天然灾害损失的有效手段[1]，而逐渐成为西方减灾领域最前沿的议题，结构式减灾“神话与迷思”正在被打破。
非结构式减灾源起于巴罗斯（Barrows， H. E）将地理学中的生态分析应用于灾害研究。1942年，怀特（White， G. F）率先提出“防洪规划的地形力法”，指出美国政府在处理洪水灾害时不断加大对结构式减灾的投入，但灾害损失并没有因此而减少。为此，他提出了两个影响半个多世纪而至今一直未能被回答的问题：为什么这些面对灾害风险的努力比其他事情更为重要？尽管不断投资在这些努力上，灾害造成的社会损失还是不断增加？[2]1958年美国政府开始接受非结构式减灾理念，1966年众议院465号文件首次正式提出“非结构式措施”概念，1979 年三哩岛事件发生后，美国白宫要求将所有与灾害相关的联邦部门整合，开启了跨学科灾害研究的新局面。1993年美国密西西比河和密苏里河水灾爆发，由于结构式工程在洪水中被损坏而造成了严重损失，学术界才真正重视非结构式减灾，尤其是2009年莫拉克风灾已经完全扭转了过去过度依赖结构式减灾的状况。吊诡的是，这一国际减灾领域的前沿议题本应是社会科学界高度重视的研究，实际上重视的却是自然科学界或工程技术界，以“非结构式减灾”作为社会科学研究主题的论文非常少见。我国自古以来就重特大灾害频发，非结构式减灾理念也可以追溯到远古时期，如大禹治水的朴素的“疏导而非堵截”观，但是近代以来一直就侧重于结构式减灾，尤其是社会科学界对此很少有关注。
一般而言，减灾工具分为结构式与非结构式两大类。前者是指制订严格的建筑技术规范、改善耐震材料和建筑设计方法、技术、施工方法和修建公共减灾工程结构物作为预防手段以降低人和建筑物风险；后者则指采用社会结构性方法增强减灾能力，通过非工程和非技术层面规划、教育等途径进行减灾，而不是硬体的工程和技术，或者说是指不涉及物理建筑的减灾方法。灾害的发生永远不会终结，面对灾害关键是人类对待灾害观念及减灾观念的更新。只有采取符合自然规律的减灾行动并修正减灾方法，才能获得富有成效的减灾效果。同样，只有在减灾观念转变的基础上调整研究思路，变“与灾害抗争”为“与灾害共存”，才能更好推动灾害研究的深入。
二、结构式减灾悖论
长期以来，政府与民众都笃信结构式减灾，但是一味强调结构式减灾不仅成本高，而且容易让民众产生“安全无忧”的错觉，导致灾害防备意识降低和不愿疏散等负面后果，这一现象被称为“结构式减灾迷思”，学者皮尔克（Pielke，Jr. R.A）认为存在九个悖论。[3]借鉴于此，本文将从七个方面展开论述：
1.灾害可抗性悖论。人们大多相信人类依靠科学技术能抵抗天然灾害，事实上目前科技不仅无法阻止天然灾害发生，还具有延迟灾害发生时间、道德风险（moral hazard）、破坏生态环境和对灾害采取对抗思维等局限。[4]既然人类无法防止灾害发生，那么只有在顺应和尊重自然的基础上，配合地形地势特质推动减灾，才能发挥减灾最佳效果。为此，学术界逐渐形成了“我们无法防止灾害发生，只能与灾害共存”、“预防胜于治疗”、“减灾才是最根本且长效的灾害管理措施”等新共识。荷兰提出“与水共存”（Living with Water）、“还地于河”（Room for the River）以及英国“为水留下空间”（Making Space for Water）等理念，标志着非结构式减灾开始作为减灾政策的轴心。德、荷、法三国从曾经围垦河滩和对河道实施“裁弯取直”等工程措施到如今铲堤退堤、舍直取弯、还河道以原生态、自然蓄水和“退田还河”等转变，宣告了水利大国减灾政策的“大转变”。
2.灾害可预测性与不可预测性悖论。美国科学家盖勒的“地震无法预测”是著名灾害观点，他认为地震是一种“自组织临界现象”，在物理学中属于一种复杂系统，具有不可预测性。就目前科技和脆弱性评估水平而言，人们甚至还无法准确预测飓风、洪水、地震、海啸、滑坡和泥石流等自然灾害发生的时间和地点。不过，另外一些学者却对此持完全相反的观点，他们认为地震是有前兆的，现有的科技水平完全能够预警，中国地震界大多数专家持此看法。长期以来，灾害可预测性与不可预测性的论争一度成为世界性难题和悖论。
3.减灾能力与工业化同步悖论。随着工业化发展，人们对自然控制欲望也越来越强，普遍认为工业化程度越高，减灾能力就越强。事实上，水坝、堤防与建筑物耐震设计虽然在工业化进程中取得了长足进步，但并没有由此发展出绝对安全的灾害降低技术。况且结构式工程发展到一定标准后，遇到超出防灾标准的突发性灾害会增加工程失事的风险，这就是“灾害随机性与结构式减灾标准有限性之间的矛盾”。要完成防御百年一遇的灾害损失需要付出相当大的代价，但还有千年一遇、万年一遇甚至更大灾害的可能，这些都超出了结构式减灾抵御范围，都可能产生“工程失灵”、“技术失灵”和“工业化失灵”现象。而且，随着工业化发展，减灾工程会改变自然环境，从而导致环境失调与生态失衡的风险。
4.绝对有效性悖论。结构式减灾背后隐含着一个基本假设：只有它才是有效的减灾手段。学者托宾（Tobin， G.A）和蒙特斯（Montz， B.E）认为单纯依靠减灾工程会使普通民众产生错误的安全感，原本被认为有危险的地方在工程完工后被误认为从此没有危险，导致开发密度进一步增强，使得更多人口及资产暴露在危险区域，忽略了工程一旦失事会带来更大灾难，这就是著名的“堤防效应”（levee effect） 。[5]1927年，美国密西西比河洪水灾害爆发后，沿河兴建的堤防倒塌了一部分，结果造成200人丧生，700000人被迫转移，135000个建筑物倒塌。1979年，美国帕尔河上游罗斯巴内特坝水库大雨水满开闸泄水，中游水位受到下游水位的顶托，导致中游城市杰克逊市修筑的堤防无法抵抗突如其来的特大洪水，造成了该市百年一遇的灾害损失。2005年卡特里娜飓风（Hurricane Katrina）中的新奥尔良市本来已低于海平面且三面环海或邻河，已不适合继续进行高密度开发，然而政府与企业界却相信“人定胜天”，不断加高和巩固堤防，最终造成了美国有史以来最大的飓风伤亡。[6]
5.灾害损失评估完整性悖论。自然科学家大多认为通过量化手段能对灾害损失进行完整评估，他们侧重对建筑物和自然环境造成的直接影响进行评估，但灾害还会对更大范围的社会经济领域产生间接损失，这种损失往往被忽视。在社会经济领域评估中，直接损失包括死伤人数、受影响人数、建筑物受损和受害面积等，这些可以用量化指标和具体数据来说明，但间接损失主要是一些难以用数字来表示的状况，如工厂停产、学校停课、商业中断、公路、铁路和飞机等交通中断、停电、停水、生活冲击和民众心理影响等，自然科学家没能给出有价值的量化评估方法和依据。
6.防灾认知与减灾间接相关悖论。自然科学家大多将减灾与防灾认知分割开来，事实上，在没有改变民众灾害认知之前过度使用工程设施进行减灾，反而会进一步增加社会脆弱性。不加强民众灾害认知教育，不提高其认知水平，不与“处于危险中”的社会开展合作，结构式减灾效果不仅不明显，而且使用越多造成的灾害损失会越大。虽然防灾认知教育难以通过实证检验其效果，但越来越多的人已经认识到这是减灾过程中不可或缺的一环。从这个层面而言，防灾认知与减灾实践是直接而非间接相关。
7.灾害预测设施四处都有悖论。一般民众都觉得灾害预测设施遍布各地，但事实上并不是四处都有，在一些发展中国家乡村地区，由于经费不足和技术缺乏等原因，甚至出现普遍缺乏现象。例如，2005年南太平洋海啸造成重大伤亡的一个重要原因就是没有架设足够多的海啸观察站。而且，即便建立了灾害预测设施，由于配置不合理和“超负荷运转”等原因，当极端气象事件或其他天然灾害来临时，是否能如预期般正常发挥作用，是否考虑到了“功能性坍塌（functional collapse）”和人为操作失当等因素？[7]
三、结构式减灾与非结构式减灾比较
在国家、社区和家庭层面上利用结构式和非结构式减灾都有许多降低脆弱性的机会，随着现代减灾事业的发展，二者不断相互作用、相互渗透，越来越朝着综合化、整体化方向发展，二者既有区别，又有联系。
1.自然脆弱性与社会脆弱性的不同。结构式减灾从自然脆弱性视角解释减灾，注重减灾的“过程性”，强调通过技术控制将灾害危险降到安全标准以下。随着灾害研究的逐渐深入，脆弱性在人类社会进程中不断被放大，科学技术与灾害损失呈同步增加趋势，非结构式减灾因此强调任何科学技术都不能彻底防止灾害发生，灾害还涉及更为复杂的社会关系、社会组织和社会行为，只有改变或调整灾害影响方式和范围或者说只有重视社会脆弱性才能有效减灾。
2.集体风险与个人风险的不同。结构式减灾强调通过工程技术降低建筑物风险，保护对象是整个城市或某一地区的大片土地及其上面的人口和建筑物等，强调集体风险的降低而不考虑个别防护对象。非结构式减灾主张通过国家与社会共同分担灾害带来的社会风险，分散灾害对单一个体造成的损失，增加民众自我调适能力，关注的是小范围土地、少数人口、局部居住地区及设施等。由于目前还没有发展出绝对安全的减灾技术，无法分散灾害对个体造成的损失，因此，结构式减灾对个人风险的忽视受到了学者们的批评。
3.“管灾”与“管人”的不同。结构式减灾治理对象比较单纯，主要集中于“管灾”层面，主张通过提高人类制约和防范灾害能力而远离灾害侵袭，它总是试图通过控制灾害风险与危险源而非顺应灾害来降低风险，这是一种外在的灾害保护理念。非结构式减灾主要通过调整和约束人类行为、协调人与自然的关系来适应自然，增加人类对灾害的适应和承受能力，这是一种人与自然和谐相处的减灾观，目的是改变被保护对象特征而不是灾害特征，体现出明显的“管人”特点并可独立实施。
4.客观与主观的不同。结构性减灾将灾害视为纯粹给定的、独立于社会成员主观意识之外的“客观性现实”，致力于探究支配灾害的自然规律，强调在减灾过程中严格制定并执行各类减灾技术标准，从而使人类免受灾害冲击。非结构式减灾则将减灾视为个人意志建构出来的“主观性现实”，没有人类社会的存在，就不会有所谓灾害的出现，一切灾害都有人类社会的影子。因此，增强人们的能动性即提高灾害应对能力能达到减灾目的，避免结构式减灾片面的灾害控制观、抵抗观及对人类自我调适能力忽视的局限。
5.事后被动保护与事先主动预防的不同。结构式减灾主要通过工程技术手段使人类避免灾害再次冲击，但由于工程量大，一般都需要大量投资，因而实施困难大，过多使用这一事后补救性措施会减少人们事先预防的积极性与主动性。非结构式减灾则是在灾害可能发生之前，通过社会结构性方法主动适应而采取的一系列减灾措施，尽量避免防灾工程对生态环境造成的负面影响，主张人们主动调整与自然的关系，从片面对抗自然灾害到调整和规范人类行为以适应自然灾害的转变。
6.已开发地区与未开发地区适应范围的不同。二者在不同地区有不同适用性，以洪水灾害为例，在已开发地区结构式减灾方法是易于使用的管理策略。对于没有完全开发的地区，非结构式减灾则具有更好的效果，二者各有优缺点和适应范围。
二者的联系在于，它们的根本目的都是为了减少灾害损失，在减灾过程中仅仅依靠某一种减灾方式都无法有效降低灾害风险，虽然结构式减灾存在许多局限，但与非结构式减灾结合起来作为整体来看还是具有相当效益，海斯（Hayes， B. D）通过效益成本分析发现在结构式减灾中加入非结构式减灾措施，整体成效较全部用结构式减灾成效要高。[8]非结构式减灾也要通过结构性减灾的实施来达到降低灾害损失的目的，二者并不是对立或非此即彼的关系，而是相辅相成的，在双方共同作用下，减灾才能发挥最佳效果。
四、非结构式减灾介入政策及基本内涵
随着非结构式减灾重要性日益受到重视，如何确定有效的及探讨不同类型的减灾政策工具则成为非常重要的问题，也是社会科学定量分析面临的重要挑战，施沃恩等学者整理出多项减灾政策工具，如表1所示。
由于减灾重点、目的和各国实际情况等方面的不同，学者们提出了各种各样的减灾政策工具，一般性政策工具也因此众多，但其中的土地使用管理、征收制度、风险管理、灾害保险、财政金融、灾害认知教育、社区减灾和数据库建设等被视为一般性政策中的特殊政策，具有特别重要的地位和作用。
1.土地使用管理政策。这一政策主要通过规划土地使用、划定灾害潜在区中不易受灾区或灾害潜在区土地作低强度使用以降低灾害冲击，主要包括灾害分区管制、建筑规范、发展条例限制、地役权管理（Easement Management）和泛滥区管理计划等措施，其主要优点有，第一，减灾效益最高。不仅能让灾害发生几率下降，而且就长远而言也被公认为是所有策略中实质效益最高的方法，也是最常使用的土地减灾方式。一方面地方政府可以将限制发展成本转嫁到开发商或土地所有权人身上，另一方面，政府也已习惯使用这一工具。澳大利亚、新西兰和美国的实证研究表明，如果政府在灾前已经制定好土地利用计划，那么将会从随后的减灾行动中获得许多益处。[9]第二，能有效引导其他地方政策。政府通过建立不同的标准限制、处分或禁止灾害潜在区内的土地使用，帮助决策者、未来投资者和民众灾害风险性及限制的必要性，从而使密集开发项目避开危险地段，实现经济发展和减灾效果相结合的双重目的。第三，在安全性上远高于结构式减灾。它的目的不是减少和对抗灾害的发生，而是利用自然与社会条件去适应灾害，主要是改变土地空间配置和使用方式，从而调整灾害可能覆盖的区域。第四，它还具备其他社会目标功能。例如土地利用计划公布于众，通过保持与土地管理条例一致的行动，使公众得到的减灾教育比单独条例更为直接、更为有效。
2.征收政策。这一政策是指以政府经费或公益基金征收或购买民众位于灾害潜在区的土地与财产，并将之转移为不易受灾害冲击的其他用途，或对灾害隐患地区进行迁村或住房迁移等。同时，通过配备相关税务与财政手段（主要有土地税制和开发影响费两种）协调受损方和受益方利益，以间接方式影响土地使用。根据风险评估结果制定的征收标准，也可进一步强化个人灾害风险管理意识，戴勒（Deyle，R. E）和史密斯（Smith， R. A）指出这不仅有助于健全防灾减灾工作的财政防备体制，还可抑制环境敏感地区的开发，因此被视为有效的政策工具。[10]在美国，洪灾后的土地征收（buy-out）政策是主要的减灾手段，1993年，美国中西部密西西比河洪水灾害以来，联邦应急管理局（FEMA）制定了强制性的“赎买和迁移”减灾项目，到了1999年，38个州的近20，000件财产和一块地皮已被全部收购，表明了联邦政府转变减灾战略的决心[11]。
3.风险管理政策。灾害风险管理是一项系统工程，包括风险预防、风险评估、紧急应对和灾后恢复等多个环节，在灾前、灾中和灾后等不同阶段都有相应的风险管理理论支持，从而使整个管理过程科学化及效益最大化。贝伊利等学者（Beighley， R. E， et al）认为当代防灾已从工程防控进入风险管理阶段，它为区域防灾减灾提供了一种新方法和思路。[12]灾害风险管理已成为国家可持续发展的重大需要，也是国家形象、能力和社会责任的重要体现，当政府有紧急应变能力时能协助与指挥救灾而不至于成为受灾者。在2006年达沃斯国际减灾会议上，有关专家认为灾害风险管理实质可概括为：管理不可避免的，避免不可管理的。此外，风险管理也强调在人类脆弱性形成过程中社会因索的重要影响，提倡在社会脆弱性评估基础上建立风险管理模式。
关键词：企业灾害社会责任成本 控制杠杆 平衡计分卡 社会责任投资 灾害保险机制
灾害对社会经济的发展具有重大的负面作用，影响着企业的生存和发展。伴随着灾害的频发和破坏力的加剧，在经济发展中如何加大防灾救灾投资力度，企业如何建立长效机制参与灾害管理、承担相应的社会责任等问题已成为社会各界特别是企业关注的焦点。
一、企业灾害社会责任成本的内涵及其构成
政府是灾害事件的管理者，在整个灾害管理过程中起主导作用，企业基于各种政治动因、经济动因、伦理动因，应当也必须承担起相应的社会责任，为履行社会责任必然要付出相应的代价。企业承担相应灾害社会责任是其应尽的义务，这在某种程度上代表了企业管理当局的认知态度、责任意识以及是否具有积极的价值取向。
灾害管理是运用管理学的理论和方法，研究如何充分发挥防灾救灾最大效能，使协调防灾救灾的各种活动科学化，使预防或减轻灾害损失方法合理化。在灾害管理中，企业无论是作为致灾体或受灾体，还是慈善救助，在灾前预防、灾时控制、灾后救援中，都有应尽之责，都会发生相应的社会责任成本。灾害管理中的企业社会责任成本即企业为承担灾害管理的社会责任而发生的价值牺牲或付出的经济代价，主要包括在安全生产、公共卫生、环境污染等灾害中企业作为致灾体或受灾体所承担的人、财、物的付出，以及在灾害中企业进行的公益性捐赠等，本文将其简称为“企业灾害社会责任成本”。企业灾害社会责任成本的构成内容，可以按照不同的标准进行分类。
按成本目的分，企业灾害社会责任成本可分为防灾责任成本和救灾责任成本。防灾责任成本是指企业发生的与防灾相关联的各种费用支出以及与防灾相关联的投资总和，它包含与防灾相关联的管理成本、耐震化投资、制定恢复企业正常经营和日常业务的战略计划编制费用，以及与防灾相关联的研究费、员工培训费、物资储备费用等。救灾责任成本是指企业在灾中和灾后与减灾相关联的各种支出与投资总和，包含企业各种减灾措施的实施，灾中对灾区捐赠的款物、技术上的支持，灾后为受灾者提供就业岗位、培训机会，以及为灾区的可持续发展创造条件的各种支出。
按成本内容分，企业灾害社会责任成本可分为安全生产责任成本、公共卫生责任成本、环境责任成本和救灾捐赠支出等项目。安全生产责任成本是指企业预防与处置一切与安全生产有关的事故所发生的成本费用，具体内容包括安全设备购置、隐患处理、安全培训及保险、人员和财产赔偿等费用。公共卫生责任成本是指企业在应急处理某些突然发生，造成社会公众身心健康严重损害的公共卫生事件中物资和人力资源等支出。环境责任成本是指企业在国家监管范围之内，由企业自己提供资金或服务于劳动环境的改善而发生的可货币化计量的各种消耗。如企业为防治环境污染、恢复生态环境而购置环保设备、支付的人员工资、按国家规定缴纳的污水排污费、废气排污费、固体废物及危险废物排污费、噪声超标排污费等环境保护费用而发生的各项支出。救灾捐赠支出是指企业向灾区捐赠款物等各种形式的捐赠支出。
按成本构成分，企业灾害社会责任成本可分为防灾救灾物资投资额、人力资源责任成本和支付的相关费用等项目。防灾救灾物资投资额是指企业用于防灾救灾方面的物资投资额。人力资源责任成本是指企业为防灾救灾而发生的人力资源的耗费。支付的相关费用包括企业支付的环境保护费用、赔偿费用、诉讼费用、罚款和救灾捐赠款等。
值得注意的是，企业灾害社会责任成本除了上述显性成本外，还有隐性成本，即难以看到、难以估计的成本。隐性成本主要表现在：一是道德成本，指违道德的消极的甚至对社会有害的行为代价，即不遵守社会责任承担原则应付出的成本代价。如企业偷排污水、废气，以致污染环境，该成本有时是相当巨大的，甚至是致命的，随之而来的诉讼等成本支出是显性的，而其对企业声誉的损害带来的成本支出则是隐性的。二是风险成本，指在生产经营过程中由于观念、管理等对于社会责任的忽视而在未来可能发生的不必要的额外支出。道德成本与风险成本往往是联系在一起的。
二、企业灾害社会责任成本管理路径探析
面对日益复杂的自然环境、管理环境和竞争环境，企业灾害社会责任成本控制正在经受前所未有的严峻挑战。要使企业灾害社会责任成本管理行之有效，需要政府有关部门乃至社会相关领域的大力支持。只有从战略角度扩展到宏观层面，将微观深入和宏观拓展有机结合，才能形成合力，切实加强企业灾害社会责任成本管理。
（一）加快企业灾害社会责任成本管理的法制化进程
1.完善企业灾害社会责任成本管理的相关规定。
（1）尽快出台企业灾害社会责任成本的核算制度。为加强企业灾害社会责任成本控制，我国相关法律规范陆续作出了一些企业灾害社会责任成本的核算规定，但这些核算规定较零散、不完整、不系统，而且存在量化标准不清、核算方式不明、难以操作等问题。因此，有必要尽快出台企业灾害社会责任成本的核算制度，规范企业灾害社会责任成本核算体系，为我国企业进行灾害社会责任成本核算提供统一的规范和依据。
现阶段，财政部应进一步明确《企业财务通则》的相关具体规定，规范我国企业在灾害管理中应承担的社会责任成本的量化问题。如为推动企业切实履行社会责任，应适当加大安全生产、清洁生产、污染治理、地质灾害防治、生态恢复和环境保护保证金比例，明确规定防灾基金的提取办法等，努力做到尽可能使企业既尽到社会责任，又不损害股东权益，有利于实现企业与社会的协调发展。与此同时，以《企业会计准则——基本准则》为依据，制定关于企业社会责任的具体准则，其中对企业灾害社会责任成本的确认、计量和报告作出具体规定。为便于理解和执行，在《企业会计准则——应用指南》中，增加相关会计科目和会计报表的设置，规定其核算内容和主要账务处理。这不仅是为企业灾害社会责任成本的核算提供规范，而且是规范企业灾害社会责任成本信息披露的基础。
（2）完善企业灾害社会责任成本的信息披露制度。
首先，充实企业灾害社会责任成本信息披露的内容。目前企业普遍面临着安全生产、环境污染、自然灾害较多等一系列的社会经济问题，企业披露的灾害社会责任成本信息至少应当包括前述企业灾害社会责任成本分类中所涉及到的具体内容。
其次，完善企业灾害社会责任成本信息披露的方式。指导企业由只是采用文字叙述方法在表外以附注形式披露企业社会责任信息逐步过渡到增设相关会计报表披露相关信息，从而实现财务信息与非财务信息相结合，达到充分披露包含企业灾害社会责任成本信息在内的企业社会责任信息的目的。
再次，可借鉴西方国家自愿与强制披露相结合的方式进行灾害社会责任成本信息的披露。基于我国国情，企业灾害社会责任成本信息的披露可考虑率先在上市公司或重污染行业中选取企业进行试点，积累经验，逐步普及。
2.加强对企业灾害社会责任成本管理的激励与监督。
（1）在税收等方面支持企业履行灾害社会责任。在相当长的一个阶段，灾害社会责任的履行应是“政府引导”为主，相应地，政府应加大对企业履行灾害社会责任的支持力度，进一步出台相关激励政策，对积极履行社会责任的企业在税收、用电用水用地、融资贷款等方面给予扶持。
（2）有效实施对企业灾害社会责任成本信息的第三方审计。要制定企业社会责任报告的审计标准，明确审计对象、审计范围和审计主体，设计科学合理的审计方法和程序，统一由会计师事务所或审计机关对企业灾害社会责任成本信息进行审计。
在加快企业灾害社会责任成本管理法制化进程的同时，应加强政府的指导监督，主要依靠各级财政部门即主管财政机关进行。政府的指导监督是多方面的，包括及时研究防灾会计中出现的新问题，通过法规或规章，明确提出企业灾害社会责任成本核算、披露和审计等要求，督促相关专业协会发挥作用，监管企业灾害社会责任成本信息的披露和等。
（二）开展企业灾害社会责任成本的内部控制
基于管理会计视角，按照管理会计技术与方法创新的内在要求，分析和认识不同管理会计工具应用时的逻辑联系、互补性及其整合效应，将相关管理会计工具进行整合，能够提高其应用效果。笔者尝试将管理会计的控制杠杆和平衡计分卡引入企业灾害社会责任成本控制。
1.引入Simons 的控制杠杆，为开展企业灾害社会责任成本的内部控制提供一个有效平衡价值创造与管理控制之间压力的架构。1995年，哈佛商学院工商管理教授罗伯特·西蒙斯（Robert Simons）在他的《控制的杠杆》一书里构建了一个控制杠杆体系，如图1所示。该体系的基点是企业战略，四个分支系统是：信念系统、边界系统、诊断性控制系统和交互式控制系统。核心价值观受到信念系统的控制；要规避的风险受到边界系统的控制；战略不确定因素受到诊断性控制系统的控制；关键绩效变量受到交互式控制系统的控制。四个系统是对企业战略进行控制的关键杠杆。Simons为企业管理人员提供了一个有效平衡价值创造与管理控制之间压力的架构。四个系统同时运用，互相补充，环环相扣，发挥最佳效果，使组织内部的制约关系保持平衡。
在灾害管理中，将基于伦理的企业社会责任与Simons构建的管理控制的四个系统有机地加以融合，有助于创新企业履行社会责任的路径，优化企业履行社会责任的行为，全面体现企业履行经济、法律与伦理责任的状况。通过有效开展企业灾害社会责任成本控制，力求灾害损失的最小化，从而实现企业长远的经济与社会效益。企业灾害社会责任成本控制体系如图2所示。
信念系统，在任何组织中都一定要有其位置，组织通过控制承诺来确保员工共享组织的愿景、核心价值、使命、信条及宗旨等。它具有贡献社会的意愿，传达着组织的核心价值和使命。在灾害管理中，基于信念系统控制，培养团队认同和共同责任的意识，企业应将社会责任意识嵌入企业的核心价值观中，确立战略的社会责任伦理理念，将履行社会责任作为企业的发展战略之一并予以目标化，着眼于企业的长远发展，这样有利于企业履行社会责任的行动。
边界系统，又称为道德系统，就是制定商业规则，明确员工不能操作的风险区域。也是每一个组织所必须明确的、并要为每一名组织成员所知晓的规范，如组织的行动规范、事先定义的战略规划方法以及运营指南等。边界系统是提高利益相关者相互信赖的系统，其实质是对行为加以限制的否定系统，它与信念系统构成了一个对立统一体。在灾害管理中，与信念系统配合，有关边界系统控制主要体现在以下两个方面：确定必须遵守的最低限度，制止各种道德违反行为；自主决定道德准则的目标值，进一步提高其可靠性。
诊断性控制系统，是指通过富有成效的方式实现控制的目标。它在企业管理中的地位非常重要，能够对企业产出进行优化，包括：输出测度、评价标准、激励系统以及回报系统。诊断性控制系统是正式的信息系统，管理人员利用该系统监控组织取得的绩效，并纠正与预定绩效标准的偏差。在边界系统中运用成本收益分析法、弹性预算法等方法确定的企业灾害社会责任目标成本，都要通过诊断性控制系统，评估成本支出效果和社会责任效果，修正弹性预算变量，从而达到成本控制的目的。
交互式控制系统，是指基于战略创新，促进学习、开展企业交流与沟通的活动。企业可以通过它来跟踪蕴藏于企业的新创意、激发新的学习活动，以便做出面向未来的准确定位。它包括将企业的流程数据融入交互管理系统，与员工面对面地交流沟通，对来自下属的数据、假设或行动方案提出挑战。在企业基于灾害管理、履行社会责任的战略实施过程中，存在诸多不确定因素，任何不确定因素都会对企业灾害社会责任成本产生重大影响。因此，对通过诊断性控制系统诊断出来的企业灾害社会责任成本控制战略和管理上的问题，运用交互式控制系统，我们应重视并及时开展企业灾害社会责任成本信息的交流与沟通，以促使企业整个组织上下集中关注与履行社会责任战略相关的不确定因素，注入创新压力，激励全体员工积极参与其关键绩效变量的解读、质疑和讨论，提供建议。通过高度互动的辩论和对话，往往会形成新的想法，以便企业在灾害管理中适时对履行社会责任的战略进行调整，更好地履行社会责任。
2.基于平衡计分卡，为企业灾害社会责任成本控制构建一个具有多元绩效评价指标体系的逻辑框架。将平衡计分卡（简称BSC）引入企业灾害社会责任成本控制，其核心是从企业灾害社会责任成本控制的战略目标（基于信念系统和边界系统）出发，将企业灾害管理的工作任务和决策转化为多维度的、相互联系的目标，然后再将目标分解，分别从财务、利益相关者、内部流程管理、学习和发展四个维度诠释企业灾害社会责任成本的控制目标，构建一个多元绩效评价指标体系的逻辑框架。BSC四个维度的绩效评价关键指标如下：
财务维度评价指标包括安全生产责任成本、公共卫生责任成本、环境责任成本、救灾捐赠支出、企业收入、企业利润。为便于开展成本构成分析，在每项成本中需详细列明该项成本中企业防灾救灾物资投资额、人力资源责任成本以及支付的相关费用。利益相关者维度评价指标包括：利益相关者满意度、利益相关者受灾害损失减少情况。内部流程管理维度评价指标包括：防灾救灾流程规范情况、防灾救灾物资调度情况、防灾救灾人力资源调度情况，具体指标有：建筑物耐震化率、自动灭水灭火设备的导入率、电源及线路备用率、灾后目标恢复时间等。学习与发展维度评价指标包括：员工接受防灾救灾培训时间、接受防灾救灾培训的员工比例、员工人均提出灾害管理建议的数量、员工人均提出灾害管理建议被采纳的数量、防灾救灾信息系统的建立与完善情况、有关防灾救灾的国内外交流支出。
BSC四个维度的具体指标可根据企业在灾害管理中履行企业社会责任的实际情况作相应的调整。上述四个维度不是相互独立的，而是一条因果链，展示了绩效和绩效动因之间的关系。在BSC的逻辑框架下，绩效目标是通过各维度指标的相互驱动来实现的。BSC仍然重视实现财务目标，但是也兼顾了财务目标的绩效驱动因素。基于BSC的企业灾害社会责任成本绩效评价指标体系可以综合关注经济与非经济因素、短期与长期因素、外部与内部因素、结果与动因因素等。通过以上四个维度的具体指标的实际数值与设定的标准（可以是行业标准或历史标准）进行比较，可以较好地诊断企业灾害社会责任成本控制战略和管理上的问题，并进一步结合激励系统纠正偏差。
（三）通过相关市场、行业的发展，为企业灾害社会责任成本管理提供可靠的保障
1.增加社会责任投资在资本市场中的份额。作为企业的内生变量， 社会责任投资（简称 SRI）对企业及会计工作产生的影响值得管理会计工作者关注，一些观点将这种影响定位在如何有效地管理企业社会责任风险。因为不同于传统的企业价值观，面对外部社会可能带来的巨大影响，需要企业从内在化的角度，基于企业经营活动的整体来把握企业社会责任。笔者认为，倡导SRI，运用资本的力量，影响管理者决策，强化企业社会责任风险控制，优化企业社会责任风险管理，最终结果是提升企业的价值。因此，SRI的发展，不仅能促使更多的企业履行社会责任，实现长期可持续发展，而且也将实现投资者的投资初衷，在投资获利的同时，对社会作出贡献。在现阶段，我国要发展SRI产品，不仅需要专家学者积极开展研究，更需要政府的积极推动，包括对于企业社会责任方面的评价体系的完善。
2.将完善灾害保险机制列为保险业改革和发展的重要内容。
（1）逐步建立国家政策支持的巨灾保险体系，完善巨灾风险分散转移和补偿机制。目前，我国的巨灾风险管理主要采用的是以中央政府为主导、地方政府紧密配合、以国家财政救济和社会捐助为主的模式，还没有建立专门的巨灾保险体系。有关资料表明，2008年“5.12”汶川地震造成直接经济损失达到8 400多亿元，其中财产损失超过1 400亿元，而投保财产损失不到70亿元，赔付率只有5%左右，远低于国际36%的平均赔付率水平。随着巨灾损失增加，建立巨灾保险体系的必要性更加凸显。从企业履行灾害社会责任的层面看，建立国家政策支持的巨灾保险体系，可以大大减轻企业的救灾捐赠压力，有助于企业灾害社会责任成本的控制。
（2）强化保险事前防范与事后补偿相统一的机制，提高保险服务水平。目前，我国已经建立起较为完善的国家灾害应急体系，但由于保险覆盖面还较低，灾害损失的补偿水平不高。保险是风险管理的重要方式，对企业的长期可持续发展至关重要，因此，企业要增强借助保险转移风险的意识，提升参保率。从保险业的改革和发展来看，要更好地发挥保险服务功能，提高保险服务水平。国务院颁发的《关于保险业改革发展的若干意见》明确指出：“充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，将保险纳入灾害事故防范救助体系。不断提高保险机构风险管理能力，利用保险事前防范与事后补偿相统一的机制，充分发挥保险费率杠杆的激励约束作用，强化事前风险防范，减少灾害事故发生，促进安全生产和突发事件应急管理。”当然，完善灾害保险机制涉及到保险公司、政府、企业之间的利益协调和商业机制的建立，这需要保险公司、政府、企业等各方面多年的共同探索和努力。
（注：本文系江苏省教育厅2011年度高校哲学社会科学基金项目《基于灾害管理的企业社会责任成本研究》的阶段性成果；项目编号：2011SJD790015）
参考文献：
1.陈彪.中国灾害管理制度变迁与绩效研究[D].中国地质大学，2010.
关键词：巨灾；灾害救助；南方雪灾；汶川地震
中图分类号：C913；D03529 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)03-0058-10
在全球范围内，从2003年“欧洲热浪”、2004年“印度洋海啸”、2005年美国“卡特里娜飓风”到2008年中国“南方雪灾”、“汶川地震”，再到2011年日本“3・11地震”，系统的不稳定性正导致越来越频繁的巨灾。联合国救灾机构“国际减灾战略”也认为，越来越多的“极端天气”将成为“正常”现象。因此，传统的“五十年一遇”、“一百年一遇”的概率计算已经意义不大，巨灾正由偶发事件变为多发事件。
频繁发生的灾害，使得灾害救助日益成为各国政府面临的重要政策议题。灾害救助有狭义和广义之分。狭义的灾害救助主要指生活救助，如我国于2010年9月1日起施行的《自然灾害救助条例》第一条指出，自然灾害救助旨在“保障受灾人员基本生活”。广义的灾害救助则可界定为“满足灾后需求的过程”。美国学者戴利斯（Russell R Dynes）、克兰特利（Enrico L Quarantelli）和克里普斯（Gary A Kreps）曾专门研究了灾害引发的需求，并将其分为两类：一类是由灾害本身引发的需求（agent-generated demands），包括预警、灾前准备、搜救、伤员护理和死者安置、基本福利需求、社区重建、防范后续威胁、公共秩序维持等；另一类是回应上述需求而产生的需求（response-generated demands），包括信息沟通、灾情评估、动员和使用人力物力、协调合作、控制和权威等①。这一分析也完全适用于巨灾。事实上，由于“系统性风险（systematic risk）”的出现，巨灾后果的“涟漪效应（ripple effect）”波及的范围越来越大，灾后需求也更加复杂和多元。
现有的文献对巨灾的理解多与巨灾保险有关。然而，巨灾不仅是保险行业需要考虑的问题，也对现行灾害救助体系提出了诸多挑战。随着巨灾及其挑战的常态化，灾害救助体系不得不做出结构性调整，即不能再将巨灾当作偶发的“例外”来对待，而应区分巨灾救助与常规自然灾害救助，认真研究并不断完善巨灾救助政策。
有鉴于此，本文从广义的灾害救助出发，借助西方灾害管理研究的前沿理论，以“南方雪灾”和“汶川地震”为案例，探讨我国巨灾救助的理论和政策。
一、巨灾的含义与特征
“巨灾”在英文中有“大规模灾害（large-scale disaster）”、“灾难（catastrophe）”、“重大灾害（major disaster）”、“灾难性突发事件（catastrophic incident）”等多种相近的表述，至今没有统一的定义。自然科学研究者通常将人员伤亡、财产损失或受灾范围作为划分巨灾的标准，如美国学者盖德-哈克（Mohamed Gadel-Hak）将灾害分为五级――小灾（small disaster）、中灾（medium disaster）、大灾（large disaster）、巨灾（enormous disaster）、特大灾害（gargantuan disaster），其中死亡人数超过1000人或受灾面积超过100 km2的属于巨灾，死亡人数超过10000人或受灾面积超过1000 km2的属于特大灾害
Mohamed Gadel-Hak, ed,Large-scale Disasters: Prediction, Control, and Mitigation,New York: Cambridge University Press, 2008, p2
；我国学者马宗晋等把死亡10000人以上、直接经济损失（按照1990年价格计算）100亿元人民币以上视为巨灾
马宗晋主编：《中国重大自然灾害及减灾对策（总论）》，科学出版社1994年版，第170-175页。
；史培军则提出死亡10000人以上、直接经济损失1000亿元人民币以上、成灾面积10万km2以上等三条标准，认为只要符合其中两条即可划定为巨灾
史培军等：《从中国汶川地震和南方雨雪冰冻灾害看巨灾划分的标准和巨灾保险》，载《国家综合防灾减灾与可持续发展论坛文集（上）》2010年5月。
政策实践则倾向于从政府应对能力的角度来界定巨灾。例如美国1988年通过的《斯坦福救灾与应急救援法案》（Robert T Stanford Disaster Relief and Emergency Relief Act，简称《斯坦福法》）对“重大灾害（major disaster）”做了明确界定：“在美国任何地方发生的自然大灾害（包括飓风、龙卷风、暴风雨、高潮、风卷潮、潮汐浪、海啸、地震、火山爆发、滑坡、泥石流、暴风雪或干旱），或者不管原因的任何火灾、洪水或爆炸；在总统的决断下，认定其引起达到了足够严重量级的损失，必须依据本法授权援助增加州和地方政府以及灾害救助组织的可用资源，以减轻由此引起的损害、损失、艰难和痛苦。”
Emergency Management Institute, Independent Study IS230, Principles of Emergency Management, 2003,p2
2001年“9・11事件”之后，由联邦响应计划（Federal Response Plan）升级而来的国家响应计划（National Response Plan），则界定了“全国性突发事件（incident of national significance）”，符合下列的其中一条即可：（1）履行自己职权的联邦的部或机构对国土安全部部长已经提出了援助请求；（2）州和地方政府的资源已经无济于事，相应的州和地方政府已经请求联邦援助；（3）已经有一个以上的部或机构实质性地参与了某一突发事件的应对；（4）国土安全部部长已经接到总统指示，去承担管理某个突发事件的责任
Department of Homeland Security,National Response Plan,December 2004
。在“全国性突发事件”中，最严重的被称为“灾难性突发事件（catastrophic incident）”。从“重大灾害”到“全国性突发事件”，再到“灾难性突发事件”，美国对巨灾的界定一贯地强调其超出州和地方政府应对能力的特征。
在巨灾救助政策中扮演重要角色的保险行业也多持同样的观点。经合组织巨灾金融管理国际网络高级咨询委员会（High Level Advisory Board of the OECD International Network on Financial Management of Large-Scale Disaster），强调了巨灾造成的大量人员伤亡、财产损失和基础设施的大面积毁坏，以及在应对时需要成员国之间的通力合作和帮助
OECD,Financial Management of Large-Scale Catastrophes,2008
。慕尼黑再保险公司则明确指出，如果自然灾害发生后，受灾地区无法依靠自己的力量来帮助自己，而必须依靠区域间或国际援助，那么这场自然灾害就可以定义为巨灾
姚庆海：《巨灾损失补偿机制研究――兼论政府和市场在巨灾风险管理中的作用》，中国财政经济出版社2007年版，第105-111页。
我国在政策实践中并没有关于“巨灾”的正式表述。2006年1月8日的《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年11月1日生效的《突发事件应对法》，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类，以及特别重大、重大、较大、一般等四级，但即便是严重级别最高的特别重大自然灾害，也与目前学界所讨论的巨灾相去甚远。例如，按《国家地震应急预案》规定，可划为特别重大自然灾害的地震为：300人以上死亡，或直接经济损失占该省（区、市）上年国内生产总值1%以上；发生在人口较稠密地区的70级以上地震。可见，对突发事件的级别划分与对巨灾的界定是两种思路：前者主要在于划分政府内部的责任，尤其是划分中央与地方的责任，以改变过去那种“一遇大灾，地方就打报告向中央多要钱”的局面；后者主要用于划分政府与市场、社会的责任，以便开展广泛的社会动员，发展巨灾保险，发挥保险在巨灾所致巨额损失中的分担作用。
客观地看，巨灾的划分需要有一定的数量标准以明确不同层级政府的责任，避免属地政府将本来可以承担的救灾责任上交以获得更多的资源支持。然而，巨灾的划分又不能完全拘泥于数量标准。如果按数量标准，“南方雪灾”在我国现行的预案中连特别重大突发事件都够不上，更谈不上巨灾，民政部最初启动的只是四级响应；但由于南方省份抵御寒潮能力较低，雪灾引发了巨大的社会混乱，造成了全国性影响，“南方雪灾”又是一次显而易见、众所公认的巨灾。因此，巨灾的界定应综合考虑绝对的数量标准和相对的能力标准，前者包括死亡（含失踪）人数、直接经济损失、成灾面积等可以量化的指标，后者则需要灾后的快速评估来判定，可主要包括两个方面：第一，是否要依赖外部资源救灾，需要通过国家动员来提供资源帮助？如“南方雪灾”需要通过煤电油运的全国调配来重启电力系统，“汶川地震”需要通过“对口支援”来进行灾后重建；第二，地方组织体系是否已无力应对，需要动用外部力量来组织救灾？如“南方雪灾”和“汶川地震”都动用了军队力量来进行救灾。如果这两条标准也都符合，则可界定为巨灾。在这种意义上，我国2008年相继发生的“南方雪灾”和“汶川地震”都是巨灾，见表1：
（1）农作物成灾8764万亩；（2）森林受灾面积279亿亩；（3）水产受灾面积1455万亩；（4）170个县供电中断，工业企业大面积停产
（1）成立国务院煤电油运与抢险抗灾应急指挥中心；（2）中央政治局召开会议部署抢险救灾（3）军队参与救灾
（1）地震局、民政部等多部委启动一级响应；（2）成立国务院抗震救灾指挥部；（3）中央政治局多次召开会议部署抗震救灾；（4）军队参与救灾；（5）对口支援
美国特拉华大学的灾害研究中心经过长期的研究后认为，巨灾（catastrophe）的救助与社区灾害（community disaster）、日常紧急事件（everyday emergency）的救助有很大的不同，如在社区灾害中，受灾者通常将亲戚或朋友的住所当成避难所，属地政府可以组织施救，但在巨灾中，大家都需要避难所，属地政府本身也成为被救助的对象
Sue McNeil and Henry Quarantelli, Past,Present and Future: Building an Interdisciplinary Disaster Research Center on a Half-century Social Science Disaster Research,Preliminary Paper #326 of Delaware University Disaster Research Center, 2008
。概而言之，从需求满足的角度来看巨灾救助，巨灾应对的相对能力标准更有实质意义，它意味着巨灾会引发对外部资源巨量的、多元的、长期的需求，在资源需求数量、受灾者需求内部差异性、灾后需求持续时间这三个维度上，巨灾救助与常规自然灾害救助形成了本质区别。
二、“浪涌能力”与救灾储备的弹性
“浪涌能力（surge capacity）”原本是一个电子学概念。“浪涌”主要指电源接通瞬间产生的强力脉冲，它会使电路在一瞬间烧坏；而含有浪涌阻绝装置的产品则可有效吸收突发的巨大能量，以保护连接设备免于受损，这就具备了“浪涌能力”。作为此后科学技术上较新的进展，“浪涌能力”的研究主要集中在军事、急诊医学和公共卫生领域。近年来，“浪涌能力”也成为防灾规划和应急准备的焦点议题之一，被界定为“应对巨灾后需求峰值的能力”。
Lavonne M Adams, “Exploring the Concept of Surge Capacity”, the Online Journal of Issues in Nursing, 2009Vol14 wwwnursingworldorg/MainMenuCategories/ANAMarketplace/ANAPeriodicals/OJIN/TableofContents/Vol142009/No2May09/Articles-Previous-Topics/Surge-Capacityaspx
美国学者豪威特（Arnold Howitt）提出了在巨灾应对领域分析“浪涌能力”的五个维度：（1）需求总量（volume of need），巨灾救助所需资源量大，超出原有资源储备；（2）物理规模（physical scale），巨灾成灾面积大，救助资源难以均衡分布；（3）技术复杂程度（technical complexity），巨灾毁坏力强，需要专业人员与特别设备；（4）时间压力（time pressure），巨灾造成大量人员伤亡，应急救援的“黄金72小时”形成对巨灾救援的刚性约束；（5）危机持续时间（duration of crisis），巨灾可能引发危机，且持续时间长
Arnold Howitt, “The Surge Capacity Problem: Scaling Up for Disaster Response”,Proceedings of International Conference on Risk, Crisis and Public Management,Nanjing, 2008
。在这五个维度上，“浪涌能力”对灾害救助都提出了新的要求，以“南方雪灾”和“汶川地震”为例，见表2：
（1）电力：贵州受到破坏的输电线路3895条，电力减供负荷达575%，44个县市停电，最长达15天；（2）运力：1月25日至30日，全国铁路各火车站共滞留旅客580万人；1月30日，广州火车站滞留旅客达80万人
主要资源的需求峰值：
（1）帐篷：震后初期，全国储备不足20万顶，帐篷需求超过100万顶；（2）救援人员：震后4天内，95支专业救援队参与救灾；震后3天内，参与救灾军队达84万人
物理规模
分散，20个省（区、市）不同程度受灾，7省份严重受灾，湖南覆冰电线线路达6000公里
分散，极重灾区、重灾区面积13万平方公里，某些地区救援力量过剩，某些地区救援力量不足
民政部国家减灾中心、联合国开发计划署：《汶川地震救灾救援工作报告》，2009。
技术复杂程度
去除覆冰需要专业的技术与装备
需要遥感、卫星通讯、生命探索仪等专业救援装备
时间压力
要让滞留人员及时回家过春节
应急救援“黄金72小时”
危机持续时间
从1月8日第一场雪到2月15日转入灾后重建，危机持续时间超过1个月
从地震发生到9月转入灾后重建，危机持续时间近4个月
“浪涌能力”对救灾储备的弹性提出了要求，这主要有两层含义：一是救灾储备并非越多越好，“浪涌能力”并不要求按照资源需求的峰值来进行救灾储备，否则大量的救灾储备将长期处于闲置；二是救灾储备要维持在适度的规模，既可满足一般自然灾害救助的资源需求，也能通过一定的扩展适应巨灾救助的资源需求。因此，“弹性”意味着在适度增加救灾资源储备的前提下，通过对资源储备结构体系的优化来提升其资源供给的峰值能力。照此标准，可增加救灾储备弹性的政策安排包括：
1“全危险（all hazards）”物资储备
一定量的物资储备是灾害救助的基本方式。1998年“张北地震”后，民政部、财政部出台了《关于建立中央级救灾物资储备的通知》，在全国建立救灾物资储备制度。目前已经设立了10个中央级储备库，由当地省级民政部门实行代储管理。各地也相应建立了救灾物资储备制度，整个救灾物资储备网络基本形成，储备了一定品种和一定数量的救灾物资。但是，目前储备的物资品种还比较单一，无法满足巨灾救助的实际需求。例如，在“南方雪灾”灾情最严重的时期，急需的救灾物资是防滑链、除雪剂、铲雪车、发电机等，而以单、棉帐篷为主的物资储备根本无法发挥作用。在“汶川地震”中，流动厕所、发电机、挖掘机等救灾物资的储备也不足。“全危险”物资储备在理论上有三大依据：（1）巨灾的“灾害链”比一般灾害复杂，同时人口、环境、技术和社会经济结构改造了传统危害，却导致了新型风险，改变了风险的脆弱性，转化了事故影响扩散的途径，导致了一种综合性影响，出现“跨界危机（transboundary crisis）”的可能性越来越大，引发对外部资源的全面需求。例如，“南方雪灾”对环境系统、经济系统、社会系统都造成了巨大的影响， 引发了交通运输、生活救助、生态修复、物资供给、社会稳定等多方面的灾后需求
张海波：《高风险社会中的自然灾害管理――以2008年“南方雪灾”为案例》，《北京行政学院学报》2010年第6期。
。“汶川地震”是以地震为首发灾害，以滑坡、崩塌、堰塞湖为衍生灾害和次生灾害的“灾害链”，引发了生命救援、生活救助、地质灾害防治、疫情防控、心理干预、灾后重建等多方面的灾后需求。（2）“全危险”物资储备可以应对多种潜在风险，被用到的可能性更大。（3）相比于巨灾后的应急救援，物资储备属于常态管理，需要持续的公共财政投入，会面临许多其他的“竞争性需求（competitive demand）”，被用到的可能性更大也就意味着物资储备的价值得到证实，也就更容易获得公共财政的持续投入以便长期维持。
“全危险”物资储备包括：（1）政府储备。从布局来看，我国为应对巨灾而设置的中央级储备库主要集中在东部和中部地区，西部地区偏少
高建国、贾燕、李保俊、李成：《国家救灾物资储备的历史和现状》，《国际地震动态》2005年第4期。
。这与我国自然灾害的风险分布基本一致，2011年5月11日的《中国自然灾害风险地图集》显示，我国的自然灾害风险等级呈现出“东部高于中部、中部高于西部”的格局
新华网江苏频道：《“中国自然灾害风险地图集”，两区域涉及江苏》，wwwjsxinhuanetcom/xin_wen_zhong_xin/2011-05/11/content_22738958htm,2011-05-11。
。需要特别指出的是，以风险分布来布局中央级储备库与“全危险”物资储备并不矛盾，前者主要是指物资储备的地理布局，后者主要是指储备物资的种类构成。“全危险”物资储备必须打破现有物资储备的部门分割。目前，衣被、帐篷等生活物资由民政部门储备，药品、车辆、粮食则分别由物资、交通和粮食部门负责，具备生产能力的企业网络则由商务部门掌握，由于物资储备分属多个部门负责，物资配置将难以形成整体和统一计划，直接影响了物资储备的“浪涌能力”。（2）生产能力储备。对于食品、药品等保存期较短的物资，可以通过政府采购、企业预留生产能力和协议生产等方式来满足需求。（3）社区和家庭储备。社区和家庭储备的“应急包”等物资，也能在一定程度上增强物资储备的“浪涌能力”。
2资源共享
区域互助合作是资源共享的主要方式。同一区域内不同地方政府之间在灾前签订合作协议，就可以在增加投入较少的情况下，通过资源共享增强资源储备的弹性。在日本的“中央―都（道、府、县）―市（町、村）”三级体制中，地方政府之间的互助协议非常普遍，东京都就与附近的7个都市县签订了相互援助合作协定
顾林生：《东京大城市防灾应急管理体系及其启示》，《防灾技术高等专科学校报》2005年第2期。
。在美国，《州际应急管理互助协议》（Emergency Management Assistance Compact，简称EMAC）为跨州区域应急管理协作提供了合法性机制
吕志奎、朱正威：《美国州际区域应急协作：经验及其借鉴》，《中国行政管理》2010年第11期。
。我国“珠三角”区域已经开始尝试区域应急合作：2008年，广东省政府和香港特区政府签订了《粤港应急管理合作协议》；2009年，福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9省（区）签订了《泛珠三角区域内地9省（区）应急管理合作协议》；2009年，广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆9市签订了《珠江三角洲地区9市应急管理合作协议》。但目前，“珠三角”区域应急合作仅限于相互交流学习和负责人联席会议制度，尚需要延伸至更为深入的资源储备合作领域；并将这种合作制度推广至“长三角”、京津唐等具备条件的区域。
3风险共担
巨灾保险是风险共担的主要方式，也可以在较少增加资金投入的情况下，通过风险在时空上的转移、分散和共担机制，来增强资源储备的弹性。美国、欧洲、日本都通过巨灾保险来应对巨灾中突然增加的资金需求。我国目前应对巨灾的资金投入仍以政府支出为主，仅就中央财政而言，“南方雪灾”的投入为27亿元；“汶川地震”应急抢险投入为700亿元，灾后重建投入为2203亿元
冯俏斌：《我国自然灾害资金保障体系的制度框架设计》，《中国经济》2011年第1期。
。在我国财政预算支出结构中，可用于灾害救助支出的项目是占比为1-3%的预备费，在巨灾多发的年份，如果还有其他支出用途的预备费必定捉襟见肘，只能挤占其他项目支出，影响其他经济社会发展目标的实现，尤其会影响到弹性比较大的社会发展目标。以雪灾为例，在1998年“北美雪灾”中，加拿大的保险赔付占雪灾直接经济损失的37%，美国的保险赔付占14%；在我国“南方雪灾”中，直接经济损失为151665亿元，各类保险赔付合计16亿元
魏华林：《中国雪灾损失与保险补偿问题研究》，《保险研究》2008年第3期。
，占比仅为1%。“汶川地震”的直接经济损失为8451亿元，保险赔付为186亿元，占比仅为02%。可见，我国巨灾保险的发展空间巨大，政府应该更加积极主动，协调自身与保险公司、投保人之间的利益关系，提供启动资金，引导保险公司进入巨灾保险市场。
三、“社会脆弱性”与多元参与的优化
巨灾引发的需求中既有普遍性需求，也有差异性需求。普遍性需求主要指受灾民众的基本生活需求，按照我国现行灾害救助政策的要求，简而言之就是“有饭吃、有水喝、有衣穿、有房住、有医就、有学上”等六个方面。差异性需求则更多元、广泛，目前所获得的关注也还远远不够。从根源上看，差异性需求源于受灾群体的社会脆弱性（social vulnerability）。近20年来，社会脆弱性已经成为灾害社会科学研究的核心议题之一，西方学界对此进行了大量的研究，美国学者苏珊・卡特（Susan Cutter）总结了社会脆弱性的16个维度以及由此所致的需求的差异性
Susan L Cutter, Bryan J Brouff, W Lynn Shirley, “Social Vulnerability to Environmental Hazards”,Social Science Quarterly,2003(84), pp 242-261
。循此思路，我们以“南方雪灾”与“汶川地震”为例进行分析，详见表3：
表3显示，“汶川地震”灾后需求的差异性比“南方雪灾”更为明显，几乎在社会脆弱性的所有维度上都有体现。这说明巨灾的规模越大、损失越严重、持续时间越长，因社会脆弱性而产生的需求差异性也越突出。目前公开发表的关于“汶川地震”灾后需求的研究已经提供了部分的经验证据：城乡受灾居民的基本生活需求除了与地震前家庭经济状况显著相关，还与财产损失
情况、地震对收入来源影响“显著”正相关；随着时间的推移，城乡受灾居民住房修建需求与地震前家庭经济状况的相关性由“不显著”向“显著”转变，且呈负相关关系；城乡受灾居民的工作、经营或务农生产受地震的影响越大，对公共服务的需求越大；震前家庭经济状况越差，伤残救助需求越强
陈升、孟庆国、胡鞍钢：《汶川地震受灾居民需求变化分析》，《中国农村经济》2010年第3期。
。儿童行为问题的检出率高达382%，比全国总体水平高出25个百分点，比以往成都地区的调查结果高出28个百分点，大大高于上海、武汉等国内多个地区的水平，也显著高出西方发达国家儿童行为问题检出率（14%-20%），因而对心理救助的需求更强烈
陈彩琦等：《汶川地震灾区儿童行为问题的状况及影响因素研究》，《华南师范大学学报》2009年第4期。
。以往对“唐山大地震”灾后需求的研究也提供了侧证：城镇居民在震后最主要的需求分别为食品、衣服、水、临时窝棚等与生存活动密切相关的物品；而农村居民在震后最需要的依次是资金、医疗设施和恢复重建指导
邹其嘉等：《唐山地震灾区社会恢复与社会问题研究》，地震出版社1997年版。
。相比之下，“南方雪灾”的规模、损失都要小，持续时间也短，灾后的差异性需求则主要集中在农业和生态的恢复上。
通常而言，在巨灾救助中，政府能较好地满足普遍性需求，而NGO、志愿者、受灾民众的社会支持网则擅长于满足差异性需求。例如“汶川地震”后，由中国科学技术发展战略研究院开展的对地震灾区4000户家庭的快速需求调查显示：22%的家庭认为亲友提供的帮助对他们最重要，27%的家庭认为志愿者和NGO组织提供的帮助对他们最重要。政府提供的帮助主要集中在提供生活用品、现金和医疗救治，而亲友提供的帮助主要是搭建帐篷、照顾小孩、聊天宽心
王奋宇、何光喜、马缨、邓大胜、赵延东：《汶川地震灾区居民的生活状况与政策需求》，中国科技发展战略研究院2008年12月。
。按照马斯洛（A Maslow）需求层次理论所揭示的一般规律，普遍性需求是基本生活需求，差异性需求则是在普遍性需求得到满足之后才逐步凸显的需求，因此越到灾后重建与恢复阶段，或是灾后重建与恢复持续的时间越长，NGO、志愿者和受灾民众的社会支持网等政府之外的救助力量的参与也就越重要。此外，在巨灾发生后的初期，由于属地政府的组织体系陷于瘫痪，上级政府的外部支援尚未到达，NGO、志愿者的快速响应也能满足部分普遍性需求。因此，从需求满足的角度看，在“政府主导、多元参与”的巨灾救助体系中，NGO、志愿者和受灾民众的社会支持网络的能力建设应以社会脆弱性的分布为导向。正如苏珊・卡特所指出的那样，社会脆弱性既是社会不平等的产物，也是空间不平等的产物
Susan L Cutter, Bryan J Brouff, W Lynn Shirley, “Social Vulnerability to Environmental Hazards”,Social Science Quarterly,2003(84), pp242-261
，在政府致力于满足普遍性需求的基础上，政府之外的多元主体则应以社会脆弱性的分布致力于满足差异性需求。如果说“南方雪灾”中由出租车司机所发起的“绿丝带”行动（让行人免费搭车）只是志愿者在巨灾救助中的初步展示，那么“汶川地震”中数百家NGO和数百万志愿者的参与则是NGO和志愿者在巨灾救助中的集体亮相，发挥了重要作用。但也要看到，只有少量的NGO可以提供与政府不同的服务，满足受灾民众的差异性需求，大部分NGO仍然没有明确的行动目的和行动方式，一时间都聚集到媒体曝光比较多的地方，造成物资和人员在短时间内的“扎堆”
陈健民：《从“非典”到“汶川地震”――中国公民社会对灾难的回应》，载童星、张海波主编《灾害与公共管理》，南京大学出版社2011年版。
。
因此，要实现巨灾救助中多元参与主体的功能优化，需要在政策上有所转变：（1）在推行灾后社会评估的同时，更加强调灾前的社会脆弱性评估，并依据社会脆弱性的分布来发展和培育能够满足差异性需求能力的NGO。如在灾前加强对脆弱群体和空间的识别，通过培训来增强他们的抗灾能力，加强预警信息的传递，增强弱势群体对预警信息的获取和理解，引导弱势群体的利益表达，提高巨灾救助的质量。（2）从限制NGO的发展到鼓励NGO参与巨灾救助，建立NGO参与巨灾救助的准入制度，引导NGO发展满足差异性需求的能力，使NGO能够成为政府巨灾救助的有效补充。
四、灾后恢复的社会过程与社区互助网络
国外灾害研究关于灾后重建有两种基本立场：一是强调灾后的物质重建（physical reconstruction）。例如哈斯（Eugene Has）和凯兹（Robert Kates）在《灾后重建》（Reconstruction Following Disaster）一书中提出了灾后物质重建的三个阶段：（1）修补（restoration），通常在灾后几天或几周内，主要任务是对受损的物质和社会系统进行修补，使社区功能尽早恢复；（2）复原重建（replacement reconstruction），通常在灾后几个月到几年内，强调社会形态恢复正常；（3）纪念、改善和发展型重建（commemorative, betterment and developmental reconstruction），直到下一次灾害发生之前都可以归入这一阶段，主要推行减灾和可持续发展。二是强调灾后恢复的社会过程（recovery as a social process）。戴利斯和克兰特利指出，灾后恢复（recovery）是一个根植于社会结构的过程，相比之下，灾后重建（reconstruction）只是一个技术问题，而非社会事实；重建只是涉及砖瓦和土地使用，而恢复则关注社会价值和群体利益。乔安妮・尼格（Joanne M Nigg）也指出，灾后恢复不仅是产出，更是一个早在灾害影响和恢复重建的决策开始之前就已经存在的社会过程（social process）。灾后所发生的一切在灾前都能找到依据
Joanne M Nigg, Disaster Recovery as Social Process,University of Delaware Disaster Research Center Preliminary Paper #219 of Delaware University Disaster Research Center, 1995
。简而言之，灾后重建和灾后恢复是不同的，灾后恢复更强调社会过程，巨灾影响深远，其灾后恢复更是一个长期的社会过程。
相比于“南方雪灾”，“汶川地震”灾后恢复的社会过程更为明显。“汶川地震”后，奔赴一线参与救灾的民间组织有300多家，介入的志愿者更多达300万人左右；但到2009年4月，坚守在灾区的民间组织大概已经不足50家，志愿者已不到5万人。这一方面说明了中国的NGO和志愿者的发育不足，另一方面更体现了NGO和志愿者对巨灾灾后恢复的长期的社会过程缺乏认识和准备。巨灾发生后，在短期内社会关注度较高，灾后救助的活动强度也较大；但随着时间的推移，对灾区的关注会逐渐淡化，灾后救助的活动强度也较低。对于“汶川地震”灾区，我国设计的基本方案是“三年重建，两年完成”，这一方面显示了“集中力量办大事”的体制特色，但另一方面灾区重建的完成也可能会导致外界关注强度消失过快，忽略灾后恢复是一个长期性的社会过程，从而影响到灾区的长久复兴和可持续发展。
这种情况在美国和日本的巨灾灾后恢复中都曾出现过。1993年美国“中西部大洪水”后，有学者对5个社区的比较研究发现，在某些原本没有组织网络的社区中，部分居民在洪水后成立了应急小组，然而由于缺乏组织经验，加上随着即时危机过去，居民的热情转淡，应急小组无法持续运作，影响了重建进度；相反，在原本已有组织网络的社区中，地方组织承担起需要经年历久的重建工作，使重建工作可以持续下去
MS Sherrard, E Fox, “The Great Flood of 1993: Respond and Recovery in Five Communities”,Journal of Community Practice,1997 (3), pp23-45
。1995年“阪神淡路地震”后，日本政府确立了一个为期10年的方案，以实现灾后的“创造性复兴”。在灾后恢复中，兵库县实施的阶段性评估发现，1995年制定的《阪神淡路震灾复兴计划》对老年人特别是孤寡老人家庭有一定的政策倾斜，例如发放特殊生活津贴、优先集中安排过渡性安置房、组织志愿者援助老年人日常生活等，这些措施在灾后救援阶段为保障老年人基本生活条件起到了积极作用；但是进入恢复重建阶段后，随着救援人员及志愿者集中撤离灾区，受灾老年人独立生活的意识和能力低下问题日渐突出。为此，兵库县随即制定并于2007年2月实施《高龄者自立支援、生产生活氛围恢复推进方案》，针对促进灾区老年人生活恢复提出了两个原则：一是“独立”。主要指灾区老年人应得到工作或参加其他创造收入活动的机会；二是“自我实现”。主要指老年人应能寻找和发展为社会服务的机会，从而充分发挥自我潜力。具体措施主要有：开设专门为老年人服务的临时保健医疗站，组织大批“老年人家庭生活辅助员”开展心理干预和生活辅助；调整老年人集中居住模式，通过实现不同年龄层家庭杂居，促进各年龄层之间的交流和互帮互助；设立“老年人自立支援所”，为老年人家庭开展生产自救提供资金、技术、信息支持
王岱、张文忠、余建辉：《国外重大自然灾害区域重建规划的理念和启示》，《地理科学进展》2010年第10期。
从长远来看，由于巨灾灾后恢复持续的时间长，政府和外部NGO都不可能长期地嵌入到当地的社会结构中，只有发展基于本地资源的社区互助网络，才有可能完成灾后恢复的过程。因此，对“南方雪灾”、“汶川地震”而言，灾害虽然惨痛，但又总是容易被人遗忘，如何在政府的引导下，发展当地的社区互助网络，推动灾后恢复的长期性社会过程，将是灾后重建结束需要继续思考的政策议题。
综合来看，巨灾救助是政府执政能力的重要维度，政府不仅要在灾后提供及时的应急救援、生活救助和组织灾后重建，还要高度重视以下几点：加强资源储备的弹性，尽量减少巨灾对经济社会发展的影响；发展多元的灾害救助体系，充分调动市场和非政府力量的参与，形成良性互补、运转高效的巨灾救助机制，全方位地满足受灾民众的多元化需求；关注灾后恢复的社会过程，促进巨灾受灾地区的长治久安和可持续发展。
Theory View and Policy Adoption for Catastrophe Relief:
Cased on the Southern Snowstorm and the Wenchuan Earthquake
Zhang Haibo Tong Xing
Abstract:Disaster relief is a process that meeting demands after disaster Catastrophe would cause great amount of, multiple and long term demands Study on the cases of the Southern Snowstorm and the Wenchuan Earthquake shows that, the Surge Capacity, social vulnerability and recovery as a social process set higher requirements for the disaster relief system in three dimensions such as resources amount, internal variations among the victims and duration of demands The policy has to response to these three challenges with all-hazards resources reserving, resources and risk sharing to improve the flexibility of resource providing when catastrophe happens, taking social vulnerability evaluation to develop the NGOs’ capability for variable demands according to the result of the evaluation, fostering local mutual aid network to realize the social process of recovery
DesignforNewStrategyofSafetyandDisasterReduction
intheNewCentury
——AndDiscuiononReadjustingtheDisciplinarySystemof
SafetyandDisasterReduction
JinLei
（BeijingItituteofArtbitectureDesign&amResearch）
XuDeshu
（CTLP）
Atract：Basedontherecognitionofthedisasterregulantyinpastdecadesandthepredictiveanalysisofdisastersituationinthenewcentury,fromthenewviewpointofintersectionofscienceandculture,anewstrategy,takingthemanagement,scienceandtechnology,cultureanddisciplinecotructionasmainsubjects,wasstudied.
Keywords：Safetyanddisasterreduction Intersectingdiscipline DisciplinarysystemReadjustment
1 前 言
在20世纪即成历史，千年之交跨入新世纪之时，作为科技工作者应关注减灾的科学理性及管理思想，有责任向政府及决策者进言，以期创造一个推进21世纪科技减灾的知识及文化氛围。在新的千年之初，人类生存环境虽有一种万物更新的召唤，但也不乏众多留给21世纪的悬念，其中事故及灾害正是一种无法抹掉的现实。联合国“国际减灾十年”(1990～1999年）每年一次“国际减灾日”主题的选定和变化，令人们感受到国际减灾行动的脉胳和发展趋向。
1987年，联大第42届大会形成的第169号决议，决定20世纪90年代为“国际减灾十年”，具体目标是提高发展中国家的防灾、抗灾能力。1989年第44届联大决定每年10月的第二个星期三为“国际减灾日”，从其主题发展可感悟到减灾对可持续发展的意义及轨迹；1991年：减灾、发展、环境——为了一个目标；1992年：减轻自然灾害与持续发展；1993年：减轻自然灾害的损失，要特别注意学校和医院；1994年：确定受灾害威胁和易受灾害损害的地区——为了更加安全的21世纪；1995年：妇女和儿童——预防的关键；1996年：城市化与灾害；1997年：水多、水少，都会酿成现代灾害；1998年：信息与媒体——减灾从信息开始。1999年是联合国“国际减灾十年”的最后一年，其主题是“防灾的收益”。
1999年7月，在日内瓦召开的第二次世界减灾大会通过的管理论坛强调：要关注大城市及都市的防灾减灾，尤其要将社区视为减灾的基本单元，必须开展灾害风险评估；建筑结构的标准与规范的研究，因为它对减灾十分重要，而提高结构安全标准更是面临的重要挑战。国际减灾十年科技委员会报告强调：未来全球减灾关键是要提供一个观念，即如何通过现代科技知识，为使减轻灾害危险取得收益，并更好地深入到社会政策的决策过程中去。只有通过持久地提高公众意识和实际应用减灾技术，安全减灾才能为公众所理解、所认识，并体现出社会价值及广泛的意义。联合国《制止灾害》杂志主编A.Mauro在“20__年的新挑战”一文中强调：“国际减灾十年目标是促进、支持灾害周期中防灾和备灾的最新研究成果，事实上一个好的防灾政策，可使破坏不致变成灾害。人类的活动主要是在文化上的促进和加强，更好地总结现有灾害深入评价适合的生命安全环境”。
笔者认为，国家、政府领导人及安全减灾界专家必须充分关注新世纪中国社会经济可持续发展中面临的重大灾情及灾害事故潜势，不如此，中国的安全减灾问题将直接阻碍新世纪中国社会经济发展之腾飞。可持续发展作为一种全新的发展观，是追求生命永驻世界的本性理论。过去的缺欠及不足在于，只关注21世纪议程中的环保主题及自然灾害问题，并未充分关注集安全、减灾为一体的大安全观，这不仅不是客观地分析及判断，同时也将有害于真正减灾战略的制定。为此，本文强调的可持续发展战略必须是集安全、减灾、环保为一体的安全观，其基本框架要包括安全、减灾的总体战略、社会安全的可持续发展、经济安全的可持续发展、人口资源环境的安全可持续发展等。
2 中国21世纪安全减灾战略的重大选择
2.1 减灾重点及高新技术意外之灾
新近换届的中国灾害防御协会通过的会议报告提出：新世纪中国将特别关注城市化灾害、工业化灾害、贫困减灾、中西部开发等区域性灾害重点问题。笔者对清华大学物理系提交的高技术灾害报告进行了研究，并归纳了现代物理概念中的高技术灾害事故，即非常态的核事故隐患、电磁环境公害、航空航天事故、化学品致灾等。对高新技术意外灾害应采取的应急对策是，按照国际惯例：首先立法，起草国家关于高技术事故应急特别法规，以使这项工作有法可依。其次，建立起部级的高技术事故应急组织机构网络，形成国家、省、市、县、镇五级综合减灾防灾网络，增强防灾、减灾的能力。考虑到高技术事故及其应急处理有其专业特殊性，所以，应急宣传工作一定要到位，以消除人们的恐惧心理。如核应急五级减灾网络，要做好宣传工作，向广大民众讲清楚，对不同的核事故采取不同的应急对策，方能使事 故的后果减到最小，取得最佳减灾效果。最后，周密制定核事故应急措施，如灾区划分、警戒，城市民众的疏散、撤离路线，居民临时疏散、集结地安排，交通管制，医院急救系统应急准备，广播、电视等宣传媒体的适度宣讲，以及开展类似于消防、救护等工作那样，进行必要的核事故应急演习。
2.2 综合减灾管理及政策制定
自然变异和人为作用是现代及未来灾害的两大根源，从而分别形成自然灾害及人为灾害或混合型灾害。减灾管理的目的，不仅在于组织人力、物力、财力综合防灾，尽力减轻损失，更在于采取预防对策，强化管理体制建设，从而节制人类自身的行为，尤其要防范人为灾害链的形成。减灾政策指安全减灾的指导思想、方针及其科学计划及规划，这是21世纪中国安全减灾的纲要。《中国减灾规划》及《中国21世纪议程》无疑成为中国安全减灾在21世纪初的前十年的部级战略政策，而由减灾科学家提出并得到国务院有关领导关注及部委级支持的《21世纪国家安全文化建设纲要》(1997年6月6日推出)同样应成为中国跨越20__年的减灾科技管理指南。它十分需要各界科技专家、管理人士的爱护、扶植，并使之丰富。
2.3 安全减灾科技与产业发展
安全减灾是一项复杂的自然——社会——经济系统工程。减灾的成功在很大程度上取决于科技进步的水准。科技减灾之所以能够成为最重要的生产力要素，贵在抓紧如下建设：(1)深入开展减灾基础性及灾害系统机理综合性及分支性研究；(2)大力开展减灾科技攻关及技术产品开发；(3)抓紧中国减灾综合性研究机构建设及培育；(4)以灾害经济及减灾创造效益为中心开展产业化模式探索；(5)发展以风险、保险评估为中心的重大工程项目安全减灾综合评估研究等。如同环保界按自身发展规律及国际呼声不断完善环保产业一样，安全减灾的能力建设要本质性增强，其产业化方面要有大思路，不应再局限于劳保护品，而应拓展到城市公众及城市公共空间中，大力发展安全防灾、救灾类及安康类产品，发展安全减灾商业。当前最重要的是，管理部门要听取科学家的建议，制定未来减灾技术及产品发展计划。
2.4 大力普及“全球预防文化”及安全文化教育
实践证明，无论是公众安全意识，还是领导者的安全责任意识及防范能力的培养，国家系统化的减灾教育，都取决于对“文化教育”主题词的理解。1993年以来，我国的专家、学者就陆续向公众奉献了“安全文化建设”、“企业安全文化”、“社区安全文化”、“青少年安全文化”、“校园安全文化”、“安全减灾文化”等专著和教材，并由120余名安全、减灾专家向国务院及有关部委提交了“21世纪国家安全文化建设纲要”，为倡导安全文化，公众的安全科技文化教育，提高全民安全减灾文化素质，发挥了先锋作用，对营造中国的安全减灾文化氛围，弘扬安全减灾文化产生了深远影响。1999年7月，第二次联合国“世界减灾大会”提出的日内瓦战略极具启发性，正如安南秘书长所言，“我们人类必须由反应文化转变为预防文化”。减灾文化教育必须包括青少年。一方面，青少年也是社区的组成部分，另一方面，青少年是联系成人的途径。通过儿童影响父母，在消防教育中尤为成功。消防队员和警察在学校的讲话中，包括了不少紧急事故的信息，儿童可以从学校带回许多防火安全方面的问题和知识。在美国，儿童电视节目“芝麻街”创作了“停、丢、滚”歌曲，告诉孩子关于消防的知识。
无论是落实“中国减灾规划”、“中国21世纪议程”、“安全生产规划”，还是积极开展联合国“国际减灾十年”的各项活动，都离不开最大范围的向公众宣传、教育。通过对公众安全文化知识的传播及安全科技常识的教育，提高全民、全民的安全文化素质和创造良好的安全文化氛围，倡导“全球预防文化”，推崇“公众安全文化教育”是我国安全减灾的基础。
2.5 要极大关注信息及媒体的防灾作用
1998年的国际减灾日把媒体作为主题，是希望媒体成为推动防灾工作发展的重要力量。要发挥社会的现代化功能，就必须依赖于信息的准确、快速交换。所谓灾害信息，是指为减灾研究服务的信息。值得指出的是，灾害情报信息可简称为“灾害信息”，却不能简称为“灾情”。因为“灾情”一般特指某次灾害的人员伤亡和财产损失，它仅是灾害情报的一部分，而非全部，所以，不能把两者等同看待。从内容上分，灾害情报是科技情报的一部分；其加工程度同样有零次、一次、二次、三次情报（文献）；其载体，也有书面、口头、实物、声像、电子情报等。灾害信息采集（调查），是在一定范围从事所需灾害信息获取的基础性工作，它是灾害信息研究的依据和基础。从现状看，灾害信息采集方式有：印刷型文献的采集、零次情报的采集、剪贴簿、计算机联机检索、询问调查等。但无论从财力还是资料来源看，没有任何一个系统可以完全收集全世界所有的灾害基本数据。如果通过信息共享的方式，就可以各系统之间进行各种形式的资料共享。必须提出，在科学日益加速发展的今天，现代灾害信息的积累以比过去快几十倍的速度在不断膨胀，学科的发展已不允许过去那种各自为证，条快分割的大量重复工作、大量重复数据的现象继续存在。在这种情况下，社会各界提出了信息共享的要求。可以说，信息共享的提出是社会进步的迫切需要，更是全球及中国安全减灾发展的必然。
3 重组中国安全减灾科学技术学科的思考
21世纪的科技减灾文化之路，更趋综合化及交叉性。据不完全统计，近十年，国际性减灾会议已召开百余次，广泛涉及自然灾害与人为灾害、环境公害与技术复合型灾害等领域。1997年1月20日～28日，在北京召开的联合国灾害科学与公共管理相结合国际研讨会，特别强调运用多种高新技术，分析和认识自然灾害发生演化的趋势和规律，将综合减灾理论广泛应用；鼓励促进与减灾有关的不同学科的“杂 交”，以便共同发展全球的“灾害预防文化”。依笔者之见，未来的减灾科学极待学科化，即从构造大安全观的意义上讲，它应该再充实并完善，否则，将再造成条块分割、无所适从的局面，从根本上影响安全减灾学科建设及体系完善。因此，呼吁安全减灾学科的大联合、相关学术团体的大联合、管理及体制上的交叉、交融，这是迈向21世纪的中国安全减灾应抓紧、抓好的首要大事。仅就中国安全减灾学科建设看：(1)安全科学建设与发展，当今缺少一批学科带头人和学科建设理论专家。一个学科的完成与否，直接与其学科带头人和学科理论专家群体的形成关系密切，急需有计划地培养并发现一批学科研究专家；(2)安全科学学科建设与发展，还缺少对国际安全科学技术的理论及发展趋势有深刻的了解和研究，吸取国外的经验，学习他国专家的理论，从中对比以推动中国安全科学学科建设的进程和完善；(3)安全科学技术的进步和水平直接影响高新技术的应用，当前尚缺少专家致力于人造系统与人造系统、人造系统与自然系统相匹配连接的接口——“安全系统”的研究。
1998年，由河南大学出版社推出的百万字专著《中国21世纪安全减灾战略》的特点之一，是第三篇“科学技术篇”，用了近20万字篇幅对刘潜教授等人于20世纪90年代初创立的安全科学技术体系中所涉及学科及分支学科的框架之科学内涵予以展开和描述。在此基础上，大胆预见了安全、减灾、环保可望交叉的近30个新学科，并予以分析和创新。之所以这样做，是因为实践中已经发现，原学科体系（GB/G13745-92）的某些方面已不适应现代及未来安全减灾事业发展，这里不仅有学科交叉的需要，也有原体系未涉足的地方。客观地说，由于历史的原因及局限，该学科体系对于大安全观突出不明显，在许多方面既明确灾害学与安全学界限，又模糊各自的含义，从而使至今国内专家很难遵循，更无法上升到统一的科学体系上去认识问题。科学地论证现状及未来的大安全观，主要指应从安全减灾这个科学体系出发，描述有希望的发展中的学科，无疑为中国安全减灾基础科学及其教育探索了新路，但作为一种实践还需进一步得到相关学科专家和学者的大力支持。笔者以为应进一步明确并着力探讨如下关系，它们无疑会对丰富并完善学科体系有重要价值，也将成为重组学科的依据之一。
1) 安全减灾科学体系作为大安全观的事物之一，是主观的还是客观的，是专家随意杜撰的，还是社会经济或持续发展所需要的，必须搞清楚，因为这事实上确立了学科存在的根本。
2) 安全减灾科学体系作为知识体系和学科体系的一种创新，不仅给科研，更为综合减灾管理带来新径，还必然会影响现有大学教育及学位教育体制。作为一种探讨，科技与教育界人士是关心发展还是维护持续惯性体制，是站在国家全局，还是局限于小环境或单一灾种部门，也成为新学科确立的关键问题。
3) 安全减灾科学技术既包含安全，也包含减灾科学，其含义是明确的，是适合整个国际化综合交叉学科特点的。比如联合国20世纪90年代倡导发起的“国际减灾十年”行动，就不是从单一灾种出发的减灾，而日益明确了综合减灾的大安全观。为此，人们有理由相信，安全减灾科学技术作为一种综合性、交叉学科，有其存在的必然性及可能性。
4) 安全减灾科学技术学科体系将在新世纪得到完善。这是因为作为两大独立分支的自然灾害、人为灾害学科体系已有独立成为历史的体系。现在的问题，一方面是从学科意义上强化沟通，另一方面要从需求上找到其应用价值，从而不仅为教育、人才培养，更为新世纪择业寻求途径。这些或许更成为安全减灾科技及综合减灾管理事业的后劲与潜力所在。
作者简介：金磊，高级工程师，中国灾害防御协会副秘书长，中国劳动保护科学技术学会常务理事，中国科协减灾白皮书专家组专家，北京市人民政府专家顾问团专家
作者单位：金磊（北京市建筑设计研究院）
徐德蜀（中国劳动保护科学技术学会）
参考文献：
［1］金 磊.世界城市化防灾对策研究.中国城市导报，1988.9.
［2］金 磊.可靠性工程与城市防灾规划.城市规划，1989(4).
［3］金 磊编著.中国城市综合减灾对策.北京：中国建筑工业出版社，1992.
［4］金 磊编著.城市灾害学原理.北京：气象出版社，1997.
1研究方法
1.1材料2014—2016年春季将我国3种果树主栽品种（莲雾品种为‘黑珍珠’、杧果品种为‘台农1号’、青枣品种为‘脆蜜’）1—2a健壮嫁接苗植入到圆形橡胶盆中，每盆植1株，置于漳州热带气象试验站、华南农业大学农业气象观测场、柳州市沙塘农业气象试验站光照条件下培养，适时浇水，15~20d施肥1次。试验中保持植株自然状态，不作人为改变。1.2寒冻害形态学等级确定根据福建、广东、广西3省区3种热带果树冻害后树体的表现症状和危害性，结合文献、专家访问等制定出寒冻害分级标准，将冻害等级划分为4个级别，分别为轻度、中度、重度、极重，并将各级别中的叶片、枝条、主干受害症状进行归纳汇总。1.3莲雾、杧果、青枣主产区寒冻害观测试验2014年9月至今，在福建、广东、广西三省区7个莲雾园、7个杧果园、9个青枣园分别设置小气候观测点，记录各点逐日极端最低气温，过程低温过后调查各点种植的果树寒冻害，记录不同低温过程3种热带果树叶片、枝条、主干等营养器官形态变化，并将其与寒冻害形态学等级进行比较，确定各点寒冻害等级。1.4人工气候箱低温致灾试验模拟自然降温过程，在气温低于20℃的天气开始进行试验，温度分别设定5、3、2℃、1℃、0℃、-1℃、-2℃、-3℃，每个温度持续时间为2h，进行1d处理，其中-2℃处理又设2d、3d处理，共10个处理。每个处理均设3个重复。低温处理完毕后将试材置于户外继续培养（日最低温度≥5℃），1～2周后观测形态变化，确定灾情等级。1.5果树苗寒冻害地理移放试验根据福建、广东、广西3省区低温分布规律，于2014年11月至2015年1月、2015年11月至2016年1月将莲雾、青枣、杧果的盆栽苗各3～5株分别安置在福建、广东、广西共17个气象观测场或气象观测点附近。各点的地理信息见表1。对果树开展平行观测，每次冷空气来临或气温低于8℃时，观测记录果苗形态变化，确定其灾情等级。1.6寒冻害灾情样本资料收集、处理1.6.1历史灾情样本资料收集、处理收集整理历史上曾导致3种热带果树寒冻害的福建、广东、广西、贵州省历年寒冻害资料以及2014-2015、2015-2016年度冬季在福建、广东、广西3省区3种热带果树园寒冻害考察及果园气象站寒冻害调查资料。从中筛选出有明确时间、地点、果树受害症状、过程低温等有效样本莲雾89例、青枣45例、杧果60例，对照寒冻害形态学等级确定样本灾情等级X（0、0.5、1、1.5、2、2.5、3、3.5、4），其中0、1、2、3、4分别代表无、轻、中、重、极重寒冻害，0.5、1.5、2.5、3.5分别代表无～轻、轻～中、中～重、重～极重临界等级。其中考察点历史的寒冻害灾情对应的过程极端最低气温（Td），用近期县气象站或区域自动站的Td资料与各个测点的低温资料进行差值反演订正，推算出各个测点寒冻害当年度冬季的Td。1.6.2试验灾情样本资料收集、处理收集3种热带果树苗人工气候箱低温致灾试验、寒冻害地理移放试验、小气候致灾试验灾情样本，对照其寒冻害分级标准，分别建立灾情等级-过程低温样本集。1.6.3寒冻害低温等级指标确定以2008-2015年3种果树寒冻害等级-最低气温样本采用数理统计分析方法初步确定其的寒冻害低温等级指标，利用2016年样本及地理移放试验、人工气候箱低温致灾试验灾情及2016年果园实际灾情样本来验证以确定3种果树寒冻害低温等级指标。
2结果与分析
2.1寒冻害低温等级指标的初步确定3种果树灾情等级X与过程最低低温Td的关系分别用直线、对数、幂函数、指数函数方程进行拟合，显示一元一次、二次、三次方程的拟合效果均很好，其中莲雾各拟合方程分别为Td=7.306-2.632X、Td=6.267-1.085X-0.349X2、Td=6.820-2.611X+0.520X2-0.123X3，相关系数r分别为0.952、0.953、0.954，均＞r0.001；杧果各拟合方程分别为Td=2.657-1.416X、Td=2.66-1.425X+0.002X2、Td=2.732-1.969X+0.433X2-0.077X3，r分别为0.6893、0.6893、0.6907，均＞r0.001；青枣各拟合方程分别为Td=6.665-2.576X、Td=6.356-2.231X-0.076X2、Td=5.169+0.619X-1.598X2+0.226X3，r分别为0.8405、0.8408、0.8470，均＞r0.001。用寒冻害等级X=0.5，1.5，2.5，3.5分别代入以上方程，3个方程均可初步得出无～轻、轻～中、中～重、重～极重等级临界低温阈值Td，将3个方程同一X得出的Td值平均，为了应用方便，取0.5℃整，初步确定3种果树寒冻害低温等级指标分别为莲雾：Td>5.5℃，无寒冻害；3.0℃<Td≤5.5℃，轻度；1.0℃<Td≤3.0℃，中度；-1.5℃<Td≤1.0℃，重度；Td≤-1.5℃，极重；青枣：Td>5.0℃，无寒冻害，正常生长；3.0℃<Td≤5.0℃，轻度；0.5℃<Td≤3.0℃，中度；-2.5℃<Td≤0.5℃，重度；Td≤-2.5℃，极重，不可恢复或死亡；杧果：Td>2.0℃，无寒冻害，正常生长；0.5℃<Td≤2.0℃，轻度；-1.0℃<Td≤0.5℃，中度；-1.0℃<Td≤-2.5℃，重度；Td≤-2.5℃，极重，不可恢复或死亡。2.2寒冻害低温指标的验证分析2.2.1人工气候箱致灾试验对比印证3种果树人工气候箱致灾试验实际寒冻害等级与按照初步指标判断的等级进行对比（等级之差在0.5级以内的认为一致，下同），莲雾、杧果、青枣吻合率分别为90%、100%、100%（表2~4）。2.2.2地理移放试验的验证根据2014-2015、2015-2016年冬季在福建（南靖高港、长泰、龙海、平和、南安、福鼎、永泰、罗源）、广东（曲江、台山、太平洞、引太电站、秤架二级电站）、广西（资源、兴安、沙塘、钦州）17个地点盆栽移放试验，与按照初步指标判断的等级进行对比，莲雾、杧果、青枣验证吻合率分别为96.3%、88.2%、94.1%，结果见表5~7。2.2.32016年灾情对比印证2016年是强低温年，我国热带果树遭受较严重寒冻害，将指标判断值与2016年莲雾11个、杧果6个、青枣10个果园的实际寒冻害灾情样本进行对比，结果见表8~10。由表可见，用最低气温对照初步寒冻害指标查得的等级与实际寒冻害等级比较，莲雾、杧果、青枣均是除一个样本差1级外，其余样本之差均在0.5级以内，验证吻合率分别为91%、83.3%、90%。2.3寒冻害低温指标的最终确定由以上验证可见，研究的等级指标通过人工气候箱致灾试验、地理移放试验和典型年结果验证，其中莲雾、青枣各种验证准确率均在90%以上，杧果分别为100%、88.2%、83.3%，说明初步确定的指标是可靠的。结合各等级形态学标准，最终确定莲雾、杧果、青枣寒冻害低温等级指标见表11~13。
3讨论
【关键词】岩土工程；地质灾害；防治措施；实践经验
由于全球气候异常变化，世界范围内的降水、降雨量日渐增多，地质灾害隐患也在不断增加；特别是随着人类活动的加剧和活动范围的不断扩大，工程建设造成的地质性破坏越来越多。随着我国国民经济的快速发展，各种资源开发和工程建设活动等人类工程活动的力度也普遍增大，给我国本就十分脆弱的地质环境带来了巨大的压力，地质灾害的频度和规模有逐年增加的趋势。
1、岩土工程与地质灾害的内涵
人类起源于自然，又高于自然，人类自产生以来就一直在利用和改造自然。从原始人利用天然洞穴到学会挖土造屋，时至今日，人类已能够建造高达数百米的摩天大厦、高坝和巨塔。在此过程中，由于地基处理的需要，逐渐形成了一门学科技术―岩土工程。
地质工程学，是研究与解决从规划到竣工乃至工程运行后效的全过程的与地质有关的工程问题的科学。它把地质体乃至地质环境作为工程系统的组成部分来对待，这显然符合大系统工程学的思想，它包含岩土工程和地质灾害防治工程两个方面，但以后者对其特点的反映更为深刻。岩土工程是指工程建设中涉及岩土体的开挖与加固；地质灾害防治工程是对自然或人为作用产生的有害地质现象进行防范与防治。后者包含了更全面地对地质生态环境合理开发与管理的思想。
地质灾害是指由于自然因素或者人为活动引发的危害人民生命财产安全或使人类赖以生存和发展的环境、资源发生严重破坏的地质现象。《地质灾害防治条例》规定，地质灾害包括山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等灾害。
2、我国地质灾害的特征与危害
我国地理位置独特，东邻世界最大的太平洋，西靠全球最高的青藏高原，南处世界最大的环太平洋构造带与特提斯构造带交汇处，地质构造复杂，地球生态环境多变，加之，又是人口众多的农业大国，经济较落后，承灾能力弱，所有这些叠加在一起，形成灾害类型多、分布广、频度高、强度大、影响面宽、损失严重的格局。
地质灾害的发生还导致破坏铁路、公路、航运、水库、堤坝和通信等工程设施，破坏土地资源、水资源、矿产资源、旅游资源和生态环境等。
地质灾害可分两大类：第一类主要是由自然因素引起的地质环境问题，又称第一环境问题，属自然地质灾害；这些灾害不以人类历史的发展为转移；第二类主要是由人为活动引发的地质灾害，称第二环境问题，属人为地质灾害。这些灾害常随社会经济的发展而日益增加，据地质灾害成因分析，全国50%以上的地质灾害发生的主要原因是人类行为，尤其是人类不合理地大量挖掘能源所造成的。
2.1滑坡
滑坡是指斜坡上的土体或岩体，受河流冲刷、地下水活动、地震、人工切坡等因素的影响，沿着一定的软弱面或软弱带，整体地或分散地顺坡向下滑动的自然现象。
滑坡的诱因：
（1）地震；（2）降雨和融雪；（3）地表水的冲刷、浸泡；（4）河流等地表水体对斜坡坡脚的不断冲刷；（5）开挖坡脚；（6）蓄水排水；（7）堆填加载；（8）劈山放炮，乱砍乱伐。
滑坡发生的规律：
下列地带是滑坡的易发和多发地区：（1）江、河、湖（水库）、沟的岸坡地带，地形高差大的峡谷地区，山区铁路、公路、工程建筑物的边坡等。（2）地质构造带之中，如断裂带、地震带等。（3）易滑（坡）岩、土分布区。（4）暴雨多发区及异常的强降雨区。
2.2崩塌
陡坡上被直立裂缝分割的岩土体，因根部空虚，折断压碎或局部移滑，失去稳定，突然脱离母体向下倾倒、翻滚，堆积在坡脚（或沟谷）的地质现象称为崩塌。
崩塌的诱因：
（1）采掘矿产资源；（2）道路工程开挖边坡；（3）水库蓄水与渠道渗漏；（4）堆（弃）渣填土；（5）强烈振动。
2.3泥石流
泥石流是由于降水（暴雨、冰川、积雪融化水）产生在沟谷或山坡上的一种挟带大量泥砂、石块和巨砾等固体物质的特殊洪流，是高浓度的固体和液体的混合颗粒流。
泥石流的诱因：
（1）不合理开挖；（2）不合理的弃土、弃渣、弃石；（3）滥伐乱垦。
地面塌陷是指地表岩、土体在自然或人为因素作用下向下陷落，并在地面形成塌陷坑（洞）的一种动力地质现象。
2.4地面变形
地面变形包括地面沉降、地面塌陷与地裂缝。目前中国发生地面沉降活动的城镇有70多个，明显成灾的有30余个，最大沉降量已将近3m。这些城市有的孤立存在，有的密集成群相连形成广阔的地面沉降带(区)。造成中国城镇地面塌陷原因有三:一是不合理地大量开采地下矿产资源引起的塌陷；二是表面岩溶活动引起的塌陷；三是大量抽取地下水引起地面下沉。
地面塌陷发生的规律：
（1）岩溶强烈发育的纯可溶岩分布地带或沿其与非可溶岩的接触地带；（2）沿可溶岩中的断裂带或主要裂隙交汇破碎带，岩层剧烈转折、破碎的地带；（3）松散盖层较薄且以砂石为主，其底部粘性土层缺失或甚薄（一般不足1-2米）的“天窗”地段；（4）岩溶地下水的主迳流带或岩溶管道上；（5）具有潜水和岩溶水双层含水层分布地带；（6）岩溶地下水的排泄区；（7）岩沉吟地下水位在基岩面上下频繁波动的地带，或受排水影响强烈的降落漏斗中心及近侧地段；（8）临近河、湖、塘地表水体的近岸地带；（9）岩溶地下水位埋藏较浅的低洼地带。
2.5人为地质灾害的危险性分析
人为活动加剧或加速地质灾害的发生所带来的危害性大大超过正常状态下产生的地质灾害所带来的损失。人工诱发地质灾害的特点如下:
一是诱发速度快。在自然地质演化及气候变化过程中，岩体由相对稳定至不稳定的变化，经历长时间过程。
二是诱发灾害面广。自然地质灾害的发生，除了特大灾害之外，一般其危害性有一定的局限性，在人工因素诱发下，其危害性就具有更大的影响面。
三是灾害损失巨大，除了地震之外，人工诱发的地质灾害所造成的损失是严重的。随着经济建设的发展，人工诱发地质灾害所造成的损失，仍会不断增加，目前估计地质灾害损失每年约500亿元，而受到威胁的就是这些数据的数倍至数百倍。其中不少损失是通过地质灾害而产生的。
3、地质灾害防治工程的主要施工技术标准及防治措施
3.1主要的施工技术标准总结
地质灾害防治工程的最大特点是隐蔽性(如抗滑桩)、复杂性(如抗滑桩+锚拉+挡板+冠梁)和多样性(防治滑坡可采用桩，亦可采用挡土墙)，以地下工程施工为工艺特点，因此与地基与基础工程和岩土工程具有十分相近或相同的工艺流程、施工工序和施工工法。涉及地质灾害防治工程施工的技术规范和标准主要有:
(1)地质灾害防治工程现行施工技术标准和规范，如《滑坡防治工程设计与施工技术规范》(DZ/T0218-2006)；
(2)各类工业与民用和市政工程建设项目的地基与基础、深基坑、高切坡、地基处理、基础病害工程防治等所涉及的技术规范和标准均可参考使用，如《建筑地基基础工程施工质量验收规范》(GB50202-2002)；
(3)各类水利水电工程的土石方、地基与基础和岩土工程所涉及的技术规范和标准均可参考使用，如《水电水利工程预应力锚索施工规范》(DL/T5083-2004)；
(4)各类交通建设中所涉及的边坡、滑坡、危岩、塌陷和沉降等工程防治的相关技术标准和规范，如《公路隧道施工技术规范》)(JTJ042-94)。
3.2地质灾害防治工程实践
3.2.1做好防治工程设计
(1)根据致灾的成因确定主要防治途径；
(2)根据灾害的易发程度、防治目标确定防治工程的强度和工程量。
3.2.2地质灾害防治工程的主要工程措施
根据地质灾害防治工程勘查设计现行行业规范，国内防治地质灾害的主要工程类型有：排(截)水工程、支(拦)挡工程、加固工程、护坡工程、减载与压脚工程及搬迁和避让等，设计分别采用了对应的防治工程措施，见下表1所示。
3.2.3地质灾害工程实践
(l)工程防治措施
工程防治措施是防治地质灾害的重要组成部分，工程防治措施的适用条件及方式：大多数房后切坡造成的小型土质滑坡，选用滑坡后缘地表排水、前缘支挡或削方减载护坡等工程措施较为适应；对于中型以上滑坡，应根据工程地质勘察资料选择工程防治措施。
(2)生物防治措施
生物防治措施是指植树造林，种草护坡及合理耕牧。它具有应用范围广、投资省，能促进生态平衡，改善自然环境条件，防治作用持续时间长的特点，需较长时间才能发挥其效益。
(3)避让措施
①雨天避让措施。对灾害隐患点和变形斜坡，采取雨天临时避让措施，各镇在防灾预案的基础上编制安全转移预案，雨天对受威胁户一一作转移地点安排。应根据就近原则、转移地(接受户)不受地质灾害或其它灾害威胁的原则进行操作。
②搬迁避让措施。对一些危险性大、危害性严重的地质灾害，防治费用超过搬迁费用或再建房仍然受地质灾害威胁的，采用搬迁避让措施。调查区需搬迁避让或已搬迁的灾点。
4、结语
岩土工程地质灾害防治工程是一项长期的工作，任重而道远。建设资源节约型、环境友好型社会，建设社会主义新农村，对地质灾害防治工作提出了新的要求。
人类起源于自然，又高于自然，人类自产生以来就一直在利用和改造自然。从原始人利用天然洞穴到学会挖土造屋，时至今日，人类已能够建造高达数百米的摩天大厦、高坝和巨塔。在此过程中，由于地基处理的需要，逐渐形成了一门学科技术―岩土工程。
地质灾害是指由于自然因素或者人为活动引发的危害人民生命财产安全或使人类赖以生存和发展的环境、资源发生严重破坏的地质现象。《地质灾害防治条例》规定，地质灾害包括山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等灾害。
2、我国地质灾害的特征与危害
我国地理位置独特，东邻世界最大的太平洋，西靠全球最高的青藏高原，南处世界最大的环太平洋构造带与特提斯构造带交汇处，地质构造复杂，地球生态环境多变，加之，又是人口众多的农业大国，经济较落后，承灾能力弱，所有这些叠加在一起，形成灾害类型多、分布广、频度高、强度大、影响面宽、损失严重的格局。
地质灾害可分两大类：第一类主要是由自然因素引起的地质环境问题，又称第一环境问题，属自然地质灾害；这些灾害不以人类历史的发展为转移；第二类主要是由人为活动引发的地质灾害，称第二环境问题，属人为地质灾害。全国50%以上的地质灾害发生的主要原因是人类行为，尤其是人类不合理地大量挖掘能源所造成的。
2.1滑坡。滑坡是指斜坡上的土体或岩体，受河流冲刷、地下水活动、地震、人工切坡等因素的影响，沿着一定的软弱面或软弱带，整体地或分散地顺坡向下滑动的自然现象。
滑坡的诱因：（1）地震；（2）降雨和融雪；（3）地表水的冲刷、浸泡；（4）河流等地表水体对斜坡坡脚的不断冲刷；（5）开挖坡脚；（6）蓄水排水；（7）堆填加载；（8）劈山放炮，乱砍乱伐。
滑坡发生的规律：下列地带是滑坡的易发和多发地区：（1）江、河、湖（水库）、沟的岸坡地带，地形高差大的峡谷地区，山区铁路、公路、工程建筑物的边坡等。（2）地质构造带之中，如断裂带、地震带等。（3）易滑（坡）岩、土分布区。（4）暴雨多发区及异常的强降雨区。
2.2崩塌。陡坡上被直立裂缝分割的岩土体，因根部空虚，折断压碎或局部移滑，失去稳定，突然脱离母体向下倾倒、翻滚，堆积在坡脚（或沟谷）的地质现象称为崩塌。
崩塌的诱因：（1）采掘矿产资源；（2）道路工程开挖边坡；（3）水库蓄水与渠道渗漏；（4）堆（弃）渣填土；（5）强烈振动。
2.3泥石流。泥石流是由于降水（暴雨、冰川、积雪融化水）产生在沟谷或山坡上的一种挟带大量泥砂、石块和巨砾等固体物质的特殊洪流，是高浓度的固体和液体的混合颗粒流。
泥石流的诱因：（1）不合理开挖；（2）不合理的弃土、弃渣、弃石；（3）滥伐乱垦。地面塌陷是指地表岩、土体在自然或人为因素作用下向下陷落，并在地面形成塌陷坑（洞）的一种动力地质现象。
2.4地面变形：地面变形包括地面沉降、地面塌陷与地裂缝。目前中国发生地面沉降活动的城镇有70多个，明显成灾的有30余个，最大沉降量已将近3m。造成中国城镇地面塌陷原因有三：一是不合理地大量开采地下矿产资源引起的塌陷；二是表面岩溶活动引起的塌陷；三是大量抽取地下水引起地面下沉。
地面塌陷发生的规律：
（1）岩溶强烈发育的纯可溶岩分布地带或沿其与非可溶岩的接触地带；（2）沿可溶岩中的断裂带或主要裂隙交汇破碎带，岩层剧烈转折、破碎的地带；（3）松散盖层较薄且以砂石为主，其底部粘性土层缺失或甚薄（一般不足1-2米）的“天窗”地段；（4）岩溶地下水的主迳流带或岩溶管道上；（5）具有潜水和岩溶水双层含水层分布地带；（6）岩溶地下水的排泄区；（7）岩沉吟地下水位在基岩面上下频繁波动的地带，或受排水影响强烈的降落漏斗中心及近侧地段；（8）临近河、湖、塘地表水体的近岸地带；（9）岩溶地下水位埋藏较浅的低洼地带。
2.5人为地质灾害的危险性分析。人为活动加剧或加速地质灾害的发生所带来的危害性大大超过正常状态下产生的地质灾害所带来的损失。人工诱发地质灾害的特点如下：
一是诱发速度快。在自然地质演化及气候变化过程中，岩体由相对稳定至不稳定的变化，经历长时间过程。
二是诱发灾害面广。自然地质灾害的发生，除了特大灾害之外，一般其危害性有一定的局限性，在人工因素诱发下，其危害性就具有更大的影响面。
三是灾害损失巨大，除了地震之外，人工诱发的地质灾害所造成的损失是严重的。目前估计地质灾害损失每年约500亿元，而受到威胁的就是这些数据的数倍至数百倍。其中不少损失是通过地质灾害而产生的。
3、地质灾害防治工程的主要施工技术标准总结
地质灾害防治工程的最大特点是隐蔽性、复杂性和多样性，以地下工程施工为工艺特点，因此与地基与基础工程和岩土工程具有十分相近或相同的工艺流程、施工工序和施工工法。涉及地质灾害防治工程施工的技术规范和标准主要有：
（1）地质灾害防治工程现行施工技术标准和规范，如《滑坡防治工程设计与施工技术规范》（DZ/T0218-2006）；
（2）各类工业与民用和市政工程建设项目的地基与基础、深基坑、高切坡、地基处理、基础病害工程防治等所涉及的技术规范和标准均可参考使用，如《建筑地基基础工程施工质量验收规》（GB50202-2002）；
（3）各类水利水电工程的土石方、地基与基础和岩土工程所涉及的技术规范和标准均可参考使用，如《水电水利工程预应力锚索施工规范》（DL/T5083-2004）；
（4）各类交通建设中所涉及的边坡、滑坡、危岩、塌陷和沉降等工程防治的相关技术标准和规范，如《公路隧道施工技术规范》）（JTJ042-94）。
