【关键词】 西部生态；退耕还林还草；法律保障。
一、西部退耕还林还草取得的成就。
退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。
1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。
退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。
十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。
2、农民收入增加。
退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。
实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。
3、农民生产方式、生活方式发生变化。
退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。
二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。
1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。
退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]
2、退耕区农民生计与发展问题。
西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。
我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。
3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。
西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。
除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：
（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。
（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。
（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。
4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。
退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。
三、法律对退耕还林还草工程的重要性。
1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。
新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。
2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。
退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。
3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。
退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。
四、对策建议。
1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。
（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。
（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。
（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。
（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。
2、对部分不合理法条进行修改。
（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。
结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。
（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。
3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。
退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：
（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。
（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。
（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。
上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。
【参考文献】
[1] 李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.
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[5] 政策要览。农村工作通讯，2004.11.
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[11] 高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.
关键词：违法占用耕地；粮食安全；监督追责；耕地保护
中图分类号：D912.5 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2015）09-0089-03
农业是国民经济的基础，耕地是农业生产的前提。耕地为农村人口提供生活来源，为城镇居民提供物质资料，为轻工业提供各种原材料，更是社会稳定的基础和发展的动力。我国作为人口大国，人均占有耕地面积远远低于世界人均水平。所以，在我国未来经济发展中，必须采取世界上最严格的措施，对耕地进行特殊保护，不断提高耕地质量，保证18亿亩红线。而随着人口持续增加，经济高速增长，资源消耗加剧，人力成本提高，人地矛盾加剧。如何减少违法占用耕地现象，提高耕地保护意识，保障农民合法权益，维护法律权威，保障粮食安全，构建耕地合法使用机制意义重大。
一、违法占用耕地原因简析
近年来，我国违法违规占用耕地现象屡禁不止。在城市主要表现为规划跟项目，规划跟领导，规划跟违法，抢占强拆大肆横行，“虚假挂牌”数不胜数，腐败落马官员也多与城区审批建造密切相关；在广大农村地区，农户违规建房早已成为常态，农户承包土地集体变“私有”，承包地上房屋院落林立。
有学者曾指出，违法使用土地诸多乱相，究其根本：一是地方政府对违法占用耕地多采取主导、宽容或默许措施；二是法律缺乏对地方政府官员违法行为的切实强制措施，没有真正进行约束、惩戒；三是耕地保护意识薄弱，大众未意识到违法占用耕地对国民经济恶劣影响；四是土地法律法规仍不健全，违法查处难；五是农村村小组及农户违法使用耕地数量多，涉及人员广泛，制止难度大。[1]我国实行土地国有制，而任何人不得违法将国有土地变为私有土地，地方政府官员和广大群众铤而走险频频违法占用耕地，在这里不得不探求深刻的根源。
（一）经济利益诱惑
当前违法占用耕地主体多为地方政府和农民个人，经济利益驱动下的违规利用土地在两者身上表现尤为突出。
一方面，各级地方政府部门通过违规设立开发园区，弱化土地合理管理，对土地资源配置横加干预，通过违规审批土地牟利；“地方政府请客，老百姓买单”，特搞政策特区只征不补。学者对地方政府违法使用耕地原因剖析，通过构建其违法占用耕地单人博弈模型，得出结论：地方政府通过违法占用耕地获得收益远大于违法行为的成本，“违法”成为了地方政府去实现自身最大化利益的最佳选项，这也是违法占用耕地受政府官员青睐之首要原因。[2]
另一方面，农民违法占用的多为城市郊区或乡村干道耕地，“地边房”较于农业耕作成本低升值空间大，相较于农村宅基地交通便利、更具有经济价值，违规者往往通过简易价值判断选用占用耕地。而各级政府对农民违法占用耕地也往往采取“以罚代批”等措施，使违法占用耕地违法成本低收效高。政府或个人决策往往选择经济价值较高的土地利用方式，这就使耕地加速向其他非农用地流转，违禁占用耕地频出，耕地流失现象普遍。
（二）法律观念淡薄
我国制定重重法规来规制违法占用耕地行为，然而红线变“弹簧”问题突出已成为不争的事实，这与社会大众普遍缺乏法治理念密切联系。
一方面，部分地方政府及其领导干部成员不够重视，学习贯彻土地管理法规，官本位思想作祟，依法行政、依章管理各项用地存于皮毛，重利轻法，重政绩轻法律，缺乏“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”之基本国策观念。违法审批更给腐败提供了温床，部分官员甚至借机、权钱交易，违禁审批耕地，强制征收农户土地，制造社会不安定因素，极大损坏了社会主义法治建设。
另一方面，农民法律意识严重滞后，据统计显示，至少60%以上的村户认为耕地是属自己所有的财产，自己有权任意支配。与之相应的是我国仍缺乏切实有效的法制宣传，“基层普法，全民懂法”尚未完全实现，多数违法使用耕地建房农户缺乏相关法律理念，并没有意识到占用耕地建造房屋等行为的违法性，少数农户认识到违法性却存在从众侥幸心理。这些错误观念极大地阻碍了现行耕地法规的实施，更阻碍了土地红线政策的贯彻。
（三）法制不健全
当下我国土地政策实践中始终面临着“有法难全”的困境。以早于2000年监察部、国土资源部联合下发的《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》为例，国土资源部门只有建议权，缺乏相关部门的协调配合，往往以违法政府部门敷衍补办手续了事，建议也被变成一文空纸， “雷声巨大，雨点甚小”，该暂行办法在惩戒违法审批耕地的政府部门方面并没有起到应有的作用。
同时农户违法占用耕地与现行的农村宅基地管理制度和承包地流转制度不适时也存在一定的联系。一方面，为保障农民的基本生活，我国现行法律对宅基地转让进行一定限制，规定一户村民只能拥有一处宅基地，更是严格限制宅基地的转让；现行宅基地数量相对固定，激增的农村人口与宅基地相对严格的限制具有一定对立性，农户居住需求难以满足，部分农户多选择违法占用耕地解决居住问题。另一方面，现行关于农村承包土地流转的规定仍不健全，《土地管理法》第四条规定，严格限制农用地转为建设用地，但未对农户在承包土地上建造用于农业生产管理和居住是否需经土地管理部门批准做明确规定，却在《对关于非法占有林地进行非农业建设问题的处理意见的请示的回复》中规定，农业生产者在农用土地上建设直接为农业生产服务的工程可以不经土地管理部门的审批。因此，部分农户采取搭建临时“窝棚”进行农业生产管理名义，掩盖违法占用耕地事实，地方政府也往往采取视而不见的态度，都加剧了耕地的流失。
（四）监督不力
耕地与人们生活息息相关，然而在违规占用耕地中，监督部门不作为，广大人民群众不监督或监督难问题，很大程度上助长了违法占用耕地者的嚣张气焰。
一般而言，农民群众扎根基层，知悉违法占用耕地的情况，更易行使监督权，然而由于农民深受根深蒂固的宗族观念影响，简单认为监督等同告密，并未很好的履行相关的监督权利和义务，对邻里的违法使用耕地行为进行隐瞒不报、少报、错报；即使部分农民行使了监督权，但由于监督机关的不作为，往往以缴纳少量罚金、敷衍了事来解决违法占用耕地问题。这些现状都使“监督”被束之高阁，相关违法人员有恃无恐，违禁占用耕地现象日益严峻。
二、违法占用耕地危害
据统计，在2013年环保部《2013中国环境状况公报》中更是指出仅于2013年一年全国净减少耕地面积约为八万公顷（120万亩左右）。除却环境污染原因，违规占用耕地很大程度上也导致了耕地面积锐减。耕地作为立国之本，对于保障农民基本收支平衡、维护我国粮食安全问题，以及国家安全稳定可持续发展具有重要的战略意义，罔顾现行土地管理法令违法占用耕地只会带来难以估量的后果，一时的经济快速增长和繁荣政绩带来的“钢筋水泥”后，只是虚幻的泡沫经济，更有可能动摇国之基础。
（一）强力割裂农民与土地联系
长期以来我国小农经济，农民依附于土地生产生活、自给自足，土地是农民的生命线。在各国历次大变革中，土地特别是耕地都被放在重中之重的地位。而今地方政府却片面追求快速政绩，高价拍卖城郊耕地获利，将农民从土地赶走或集中居住，强力割裂了农民和土地的历史联系。
虽然随着我国经济发展增速、人口迁移限制取消，越来越多的农民流向城市，被赋予农民和工人的双重身份，一定程度弱化农民和土地的联系。但由于城市有限的容纳量，基础设施的相对不健全，严重缺乏对农民工的社会保障；而农民工的收入有限，在当今我国经济发展增速变缓、经济危机频现、第一代农民工年老体衰的大背景下，返回农村是农民工的最好归宿，丧失土地的农民工缺乏耕地收入来源，更缺少了与生养土地的联系，这种矛盾和冲突将极有可能对社会稳定造成一定冲击。
（二）对国家粮食和粮食安全具有严重安全隐患
有撰文指出：未来我国粮食生产和供求将面对“四个不会变”和“四难”问题，一方面，我国人口将不断增长，粮食需求总量逐步增加，与此相反，耕地总量和人均耕地量不断缩减；另一方面，随着强占耕地多发，土地日益零散，种粮农民难以规模生产，国家制定的良法很难施展，难致富成为种粮农民的首要难题，保障粮食及其安全显得尤为突出。[3]当下违法占用耕地频繁，耕地数量锐减，这些无疑会深刻影响粮食供给安全问题。
《管子》书中曾记载“服帛降鲁梁，买鹿制楚，买狐降代”，自齐桓公始粮食战争屡见不鲜，自加入WTO以后，我国便面临国外规模化生产的低价质优粮食的冲击。据统计，我国在2012年谷物及谷物粉进口累计已达1300多万吨，其中三种口粮大米、小麦、玉米超1000万吨进口量。尽管进口粮占国内生产总量尚不足为虑，但新增供给越来越难满足新增需求的问题日益突出，未来中国粮食对外依存程度势必逐步上升，而“四个不会变”和“四难”问题依旧突出短期内难以克服，违法占用耕地现象置之不理带来的优质土地转为非农用地甚至抛荒、流失进而导致粮食危机，影响我国国家安全也绝非危言耸听。
（三）违法行为横行损害法律权威
法律权威是指国家和社会行为要遵循法律法规，法律在整个社会机制中处于主要地位。在现行阶段，树立法律权威主要通过科学立法、文明执法、公民守法不可或缺的三方面来实现，而政府部门的违法审批行为、农户违规占用耕地甚至违法占用以建造建筑物居住行为严重破坏了土地执法、守法环节，也将进一步损害社会主义法治建设和法律权威。有学者指出“法律权威的缺失使立法机关已经制定众多土地管理法律近乎虚设”。[4]
特别是作为农业大国，现行我国耕地使用具有基础性、普遍性、全民性等特点，违法占用耕地行为横行，越来越多的政府和个人势必加入违规大潮，会加剧法律权威的缺失，最终只会带来违法违规的泛滥和法治破坏的恶性循环，“法之不法，国难成国”，影响现行法制建设进程，更将危害国之根基。
三、构建耕地合法使用机制
（一）退还违规占用耕地，建立耕地共管机制
针对现行违规占用耕地乱象，各级政府首先应对现有各类开发区进行清点核算，取消对违法占用的土地特别是违规占用后被抛荒土地的单罚金措施，改为责令限时进行退耕和缴纳罚金双轨并行惩罚措施；对农民违规占用土地进行清点、整理，通过村组协调退还耕地，并对坚决不退还者采取一定行政处罚。
在保证18亿亩土地红线的基础上，还应当积极建立耕地共管机制，通过土地管理局与有权部门的配合，加大行政执法力度，强化土地监管，破除以往土地管理部门“有法依，无权管”的僵局。通过有权部门的执法监督，进一步减少违规占用耕地的现象。
（二）加强事前法律教育和对违法者事后追责，强化耕地保护
违法占用耕地，多源于相关人员被短期利益所蒙蔽，没认识到违法行为肆虐可能会给我国的粮食安全、国家可持续发展、国家稳定带来的严峻后果，且土地管理法规惩罚往往鞭长莫及，惩罚力度远小于违法所获收益，违法人员普遍存在侥幸心理，以违法行为来牟求更大的经济利益。
因此，在规制土地违法的问题上，通过事后追责来完善耕地合理使用体制，强化对耕地的保护。一方面，要让农户认识到未经审批占用耕地行为为法律所禁止，我们需要加强土地管理法规的事前宣传教育，提高农户耕地保护的法律意识；同时对地方政府官员保护耕地措施实行效果纳入政绩审核，必要时，实行一票否决制度，从根本上预防政府部门违法审批占用耕地等不法行为；另一方面，加大对违法审批官员和违规占地农户的惩处，法律法规的有效实施，才能从根本上震慑违法人员。
（三）实行社会监督，建立健全预警机制
现实中，耕地一旦被违法占用，除了收取一定数目罚款、拆除违规建筑物外，大部分违法被占用的耕地被长期抛荒，并未得到有效复耕，违法占用耕地不能仅仅通过事后查处来解决，更需要建立健全事前预警机制。[5]
对农户而言，可通过建立村组干部巡逻宣传队伍，深入群众内部，积极宣传教育土地管理法律法规，防范于未然，并及时制止农户违规占用耕地建造房屋，避免群体性违法行为。对政府而言，地方政府筹建大型项目，特别是违法占用大片耕地，往往具有事前预兆，通过对政府行为的社会监督，对违法行为及时预警，则能最大程度上避免违法占用耕地现象发生。[6]
（四）加快推进征地制度改革研究和试点工作
除却相关人员法律意识淡薄，法制不全，违法占用耕地现象频现，更与经济迅猛发展、城市膨胀，经济集约可持续发展尚未完全实现，现行城镇土地难以满足其发展需求密切相关。各级地方政府对“土地红线”制度往往采取阴奉阳违态度，更是通过钻空子、钻漏洞方式牟取经济利益。
通过在个别城市的特定区域，如：城市郊区，建立征用耕地改革试点，探索科学合法合理征地，并在全国范围推广，减少耕地无序利用，避免更多优质土地流失、抛荒。
（五）弱化地方财政对耕地的依赖，推动农村经济体制改革
一方面，长期以来地方政府财政面临财政赤字、收支失衡、入不敷出的多重窘境，该现象根植于一届政府一套领导班子，各班子大有“你方唱罢我登场”之势。各政府官员片面追求高速政效，而引商投资具有招资难、见效慢、限制多，更因环境污染等问题被群众反对而受阻，这时出卖土地获取收益无异于运动员服用兴奋剂，备受政客们青睐。
必须弱化地方财政对耕地的依赖，只有强行为地方政府“断奶”，并完善对招商引资的相关规定，才能从根本上打破地方政府财政依附出卖土地的困局。另一方面，对于农户违规占用耕地现象，只有加快推进农村经济体制改革，深入解决三农问题，对农业进行产业化经营和深加工等措施，提高农民的经济收入，才能从根本上解决该问题。
参考文献：
[1] 杨瑞珍，陈印军.耕地违法占用现状、成因及预防对策[C].2012年中国农业资源与区划学会学术年会论文集，2012.
[2] 周秀芳，张亚君，龚循强.地方政府违法占用耕地行为的博弈分析[J].安徽农业科学，2013（2）.
[3] 张士功.耕地资源与粮食安全[J].中国农业科学院，2005（3）.
[4] 席书旗.法律权威与公众法律认同问题研究[J].山东师范大学学报，2010（4）.
关键词：退耕还林《退耕还林条例》
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。
随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。
（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。
（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。
另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规划等衔接协调，因地制宜，制订退耕还林还草实施方案；执行单位要依据方案编制作业计划，具体落实方案的内容和要求。
（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、部级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。
重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。
（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。
地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。
（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。
退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整农村产业结构。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，在编制退耕还林作业设计时因地制宜、科学设计，发展一些既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，尽可能兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现“退得下、还得上、能致富、不反弹”的目标。
创造良好的生态环境是加速经济建设、提高人们生活水平，实现生态、经济、社会协调发展的前提和保障，当前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”是这一阶段的重要目标。据此，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求”，“必须把林业建设放在更加突出的位置”等科学论断，确定了林业在生态建设中的主体地位和经济社会可持续发展中的基础地位，为加强林业建设提供了科学的理论依据。党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中央经济工作会议提出国债和新增财政资金要重点向“三农”和生态建设倾斜，给林业的发展创造了更好的政策条件。退耕还林作为西部大开发与林业建设和生态系统恢复的重点工程，必将在此良好的机遇下得以更快更好的发展。
参考资料：
1、王迪生，《加强法律手段，规范退耕还林（草）》，《中国林业》2000年第4期；
2、李淑新，《《退耕还林条例》与生态环境建设》，《林业经济》2002年12期；
3、孙杰、赵承、王立彬，《绿色的长征——中国退耕还林纪事》，中国时代经济出版社2002年版；
4、宋才发，《实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考》，《西北第二民族学院学报》2003年第1期；
关键词：退耕还林《退耕还林条例》
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。
随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。
（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。
（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。
另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规划等衔接协调，因地制宜，制订退耕还林还草实施方案；执行单位要依据方案编制作业计划，具体落实方案的内容和要求。
（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、部级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。
重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。
（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。
地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。
（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。
退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整农村产业结构。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，在编制退耕还林作业设计时因地制宜、科学设计，发展一些既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，尽可能兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现“退得下、还得上、能致富、不反弹”的目标。
创造良好的生态环境是加速经济建设、提高人们生活水平，实现生态、经济、社会协调发展的前提和保障，当前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”是这一阶段的重要目标。据此，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求”，“必须把林业建设放在更加突出的位置”等科学论断，确定了林业在生态建设中的主体地位和经济社会可持续发展中的基础地位，为加强林业建设提供了科学的理论依据。党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中央经济工作会议提出国债和新增财政资金要重点向“三农”和生态建设倾斜，给林业的发展创造了更好的政策条件。退耕还林作为西部大开发与林业建设和生态系统恢复的重点工程，必将在此良好的机遇下得以更快更好的发展。
参考资料：
1、王迪生，《加强法律手段，规范退耕还林（草）》，《中国林业》2000年第4期；
2、李淑新，《《退耕还林条例》与生态环境建设》，《林业经济》2002年12期；
3、孙杰、赵承、王立彬，《绿色的长征——中国退耕还林纪事》，中国时代经济出版社2002年版；
4、宋才发，《实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考》，《西北第二民族学院学报》2003年第1期；
(一)租佃立法和租佃法律关系
1924年1月，一大在广州召开，孙中山重新解释三民主义，在平均地权思想的基础上进一步提出“耕者有其田”的农村土地政策。耕者有其田政策的直接目标是实现佃农上升为自耕农。该政策并不是要无偿地没收地主的耕地，也不是要消灭租佃制，而是通过租佃立法由政府逐步收购或没收逃税地主的耕地，再长期租佃给农民耕种。耕者有其田成为了政府后来租佃立法的基本原则。1926年10月，在广州召开中央与各省联席会议，通过了《关于本党最近政纲决议案》，确定了“二五减租”政策；从1929年5月起，南京国民政府立法院陆续分篇颁布实施《中华民国民法》，分别在债篇和物权篇中专节专章规定了耕地租赁契约和永佃权；1930年6月，立法院又公布了《中华民国土地法》，该法第三章“农地”专节规定“耕地租用”（1946年修改为第四章），对于地租、租期、租约、减租、租佃双方的权利义务及租佃纠纷的处理机制等都作了全面的规定。此外，民国时期还有其他大量的租佃立法文件，如颁布而未实际实施的《佃农保护法》（1927年）；审核在案而未予以公布的《租佃法草案》（1928年）以及其他的相关国家法令和地方法规等。可见，民国时期国家层面的租佃立法是全面且细致的。虽然没有一个统一的租佃立法文件，但却是一个自成体系的完整法律制度。由上述有关租佃法律规范所调整而形成的出租人与承租人之间的权利义务关系，我们可称之为耕地租佃法律关系。租佃法律关系是租佃法律制度的基本构成要件，贯穿租佃制度的始终。民国时期，租佃法律关系的性质及特征表现为以下四个方面：其一，调整租佃关系的法律制度是一个多层次的法律体系。租佃法制在民国的多个部门法中都有相关的规定，且各部门法的侧重点不同。1936年宪法142条明确规定“实施平均地权”，143条进一步规定“国家对于土地之分配与整理，应以扶植自耕农及自行使用土地人为原则，并规定其适当经营之面积”。这两条确立了土地分配上保障农民耕地权益的立法原则和实现“耕者有其田”立法精神。民法从整体上确立永佃权制度和租佃契约制度，将永佃权规定为物权，而耕地租赁规定为债权；土地法则专门规范了地租、租期、租约、减租、租佃双方的权利义务及租佃纠纷的处理机制等内容。其他耕地租佃相关政策法规则是进一步的细化和调整。1929年的民法第1条规定：“民事，法律所未规定者，依习惯；无习惯者，依法理”。根据该条规定，习惯也是租佃行为规范和法院判决依据。可见，民国时期的租佃法制是一个由宪法为指导，民法、土地法为主，法令、习惯法为补充的系统的、多层次的法律体系。其二，租佃关系的法定类型有定期租用、不定期租用和永佃。定期租用，是指承租人与业主约定租用期限，未经双方同意，业主不得任意解除租约。定期租佃作为不动产租赁的一种形式是租佃关系的常态，若双方未约定租期，则法律默认为不定期租用；不定期租用，是指租佃双方没有约定租期或者约定租期届满而出租人没有终止租约。为维护租佃关系稳定性以有利于承租人对耕地长期投入和经营，法律重点规范不定期租用；永佃，是指承租人支付佃租永久在他人土地上为耕作或牧畜，除法定之原因外，业主不得任意撤佃。租期的永久性是定期租佃与永佃权的根本区别。关于永佃与不定期租佃区分，法律并无明确的标准，司法实践一般据租约内容判断。其三，租佃关系是法律人格平等的民事法律关系。耕地租佃法律关系是一种主体资格平等的民事关系，租佃行为也是一种民事行为。出租人与承租人的法律人格是相互独立和平等的。因此，民国时期的租佃关系已经从法律上宣布结束传统社会中封建地主与佃农之间以人身依附为特征的主从隶属关系。然而，法律上的平等与事实上的平等是两回事。事实上，全国大量耕地集中于地主手中，各地约占农村人口10%的地主却占有平均50%以上耕地[4]。由于法律承认土地私有，耕地分配极不平均使得佃农在经济上仍然依赖于地主。因此，租佃关系又被纳入土地立法，显示出政府强行干预的行政属性，就是为了消除这种经济上的不平衡关系。其四，租佃关系是法律调整农地使用权流转所形成的权利义务关系。根据土地法规定，租佃法律关系客体是耕作。所谓“耕作”是指目的在定期收获，而施人工于他人之土地以栽培农作物而言，除农业上之耕作外，亦包括渔牧在内[5]。也就是说，“耕地”不仅是指农田还包括经营渔业、牧业所使用的农业用地，即我们现在所称的“农地”。租佃法律关系的内容是租佃双方依租约流转耕地使用权而形成的权利和义务关系。耕地租佃实际上是耕地所有人在耕地所有权与使用权分离的前提下，将耕地使用权予以出租的一种农地使用权流转行为。可见，耕地租佃法律制度实质上是一项农地使用制度，或者我们现在所说的农地使用权流转制度。民国立法中的耕地租用相当于现行土地承包法中的农地出租。而永佃权的转让、转租、典卖和继承也相当于现行土地承包权的转让、转包、抵押和继承。两者的本质区别在于耕地占有人是否完全享有耕地的所有权。
(二）租约制度
根据契约自由原理，任何人均可通过自由的契约关系创造一切，人人有为自己缔约的不可剥夺的权利，政府和法律应尽可能少的干预或限制。民国时期正好处于自由资本主义发展的阶段，私法自治和契约自由是当时各国立法和司法的基本精神。然而，民国立法却体现出政府对租佃契约的诸多干预，其主要体现在以下四个方面：其一，对出租人的权利设置诸多限制。（1)禁止预收地租和押租。土地法第177条规定，出租人不得预收地租，并不得收取押租。从不动产租赁之债的一般原理上讲，押租属于债的合理担保。业主要求佃户提供押租是合法的，而不合法的是押租额过高或者拒绝返还。因此，1946年的土地法修改为限制押租金额：“但因习惯以现金为耕地租用之担保者，其金额不得超过一年应缴租额四分之一”；(2)禁止出租人行使留置权。土地法第185条规定，出租人对于承租人耕作上必需之农具牲畜，肥料及其农产物，不得行使民法规定之留置权；（3)征收“不在地主”的耕地，限制私人土地兼并。土地法规定，本法施行后同一承租人继续耕作十年以上之耕地，其出租人为不在地主时，承租人得依法请求政府征收其耕地。其二，对承租人的权利的特别保护。（1)赋予承租人优先权。优先权包括优先承买权和优先承租权。土地法第173条规定，出租人出卖耕地时，承租人依同等条件有优先承买之权；第184条又规定，收回自耕之耕地再出租时，原承租人有优先承租之权。自收回自耕之日起未满一年而再出租时，原承租人得以原租用条件承租；（2)赋予承租人减免租金请求权。民法第457条规定，耕作地之承租人，因不可抗力致其收益减少或全无者，得请求减少或免除租金；前项租金减免请求权，不得预先抛弃。根据风险自负原则，出租人对于缔约后的经营风险无需承担任何责任，因此承租人不得直接向出租人请求减免祖金，须以地方政府有减租决定为前提。其三，地租最高额的限制与转租限制。（1)限制地租最高额。土地法第177条规定，地租不得超过耕地正产物收获总额375%。，约定地租超过375%。者，应减为375%。，不及375%。者依其约定。地租以现金支付者，地租限度应按支付时市场价折算之。这一规定实际上是二五减租政策的法律化；（2)禁止转租。民法第443条规定，承租人若经出租人同意可以行使转租权。而土地法第174条却明文禁止，承租人纵经出租人承诺，仍不得将耕地全部或一部转租于他人。禁止转租实际上是为禁止包佃转租而设，目的在于防止因多层转租而损害实际耕作者的利益。其四，租佃契约终止的限制。根据契约自由原则，出租人有权选择承租人和决定租期，债权相对性也要求第三人对租佃关系负有不作为义务。因而，法律限制租佃契约的终止实际上是赋予国家干预租佃契约的的合法性。土地法重点规定了不定期租佃的出租人只有在以下情形时始得终止契约：(1)承租人死亡而无继承人时；（2)承租人放弃其耕作权利时；（3)出租人收回自耕时或耕地依法变更其使用时；（4)承租人违反民法第432条及第462条第二项之规定时；（5)承租人转租或积欠地租达二年之总额时。这些条件一方面是限制出租人的契约自由，防止其任意撤佃而使承租人利益受损；另一方面是为防止耕地抛荒实现地尽其利，承租人非因不可抗力继续一年不为耕作者，视为抛弃耕作权利，出租人得以撤佃另租。
二、民国时期广东的租佃习惯
传统观点认为，法必然是国家立法机关制定的，体现国家意识的统一性和排他性。法律社会学派则认为法律是应该是多元且多层次的，法律秩序不是一个由国家规制地单一的、统一的等级规范秩序的命题，而是来源于多个社会层面。正如波土皮斯尔认为，任何一个社会都不只有一个单独的、一致的法律制度。社会中有多少次群体，就有多少法律制度[6]。如果我们将法放在社会历史的发展历程中考察，可以看到任何时代的特定地域内，都存在着不同于正式法律制度所构建起来的区域性社会秩序。
(一)广东耕地租佃管理体制
民国时期，广东的耕地所有权分配可以大致的分为民田和官田。民田以太公田为代表，太公田是广东最主要的私有耕地占有形式，约占全省总耕地面积的1/3[7]；官田以学田为代表，学田是政府掌控的耕地，其中以东莞明轮堂最为典型。两者的租佃管理体制可分述如下：太公田经历明清几百年的发展变化，至民国时期已经形成特有的租佃管理运作体制，其基本特征表现为：（1)完善的等级身份制管理机构。在广东，祠堂既是祭祀祖宗的地方，也是宗族管理机构的代称。祠堂既有决策机构又有管理机构。决策机构即“耆老会议”，是宗族的最高权利机构[8]。由族长和族董组成；管理机构主要由理事组成，专门负责经营管理太公田等族产，处理太公田的出租、收租及调解租悃纠纷等事项，并有权处罚欠租的族人；（2)身份不同承租方式有别。族内子孙承耕太公田多采用分耕或轮耕。分耕是指将太公田分租给全部族人耕种，只要愿意者分组编排后向祠堂领耕。轮耕是指各房子孙按长次房顺序轮流向宗祠领耕。无论是分耕还是轮耕，若佃户欠租，则由祠堂取消其承租权，并革除一定年限的"胙肉”。族外人承耕太公田则只釆用“投耕”，即以投标方式发包出租太公田；（3)经营所得承担公共福利职能。族田的地租所得都具有一定的公共福利性质，这在清代的各地县志均有记载。如《曾城县志》载：“族毕有祠，祭田所入，蒸尝之外，子孙应试者，给其资斧。余则赈凶饥，恤孤寡。”等[9]。民国时期，广东许多地方的太公田仍然承担着这种职能。东莞明伦堂占有万顷沙六百余顷肥沃的沙田。从民国元年至解放前，它名义上属于政府委托管理学田的公益组织，实际上是一个地方自治财团，其租佃管理体制体现出以下特征：（1)具备独立的自治组织。明伦堂改设专门的管理机构“东莞明伦堂沙田经理局”，内设总董事、副总董事各一名及董事若干人，并配置独立的武装护卫队——“自卫局”自卫局局长和大队长，由总董事委任，其下统辖12个卡所约两个营的兵力。沙田经理局除了总董事必须由省长加委任免外，其他一切经营管理和治安防卫实行自治；（2)以投标的方式出租。明伦堂的沙田广大且陆续开发，采用分批投标的方式出租，到期一批便幵投一批，采用价高者得规则。根据明伦堂的规定，承投人开投前须预先缴纳一笔巨额的按金，叫做“押票金”。投得后，承租人缔约时须预缴相当于一年租金的押租金，并由全体董事在租约上签章。
(二）包佃制、押租制和永佃制
包佃制是指承租人不直接耕种，而是将大片的耕地包租下来，再转租给零散的佃户，是商业资本介入租佃经营的结果。广东的包佃制在明末清初已经发展起来，包佃沙田者俗称“沙头”或“总佃”。至民国，随着商业资本的活跃广东的包佃制相当盛行。与其他地方相比，广东的包佃制最具特色：（1)沙区的多层包佃。沙区的太公田面积广阔，富商豪绅通过投耕方式包租下数千亩以上的沙田，自己不经营耕种，而是分批地转租给“分益农”[11]。分益农也只是参与分益而不自耕，再将耕地转批，有的直接转租给“大耕仔”，也有的转租给二重分益农后再转租给大耕仔。大耕仔是实际上的承租人，但大多采用雇耕。这种多层包租是通过不同租约之间的租期差来实现的，田主出租时租期为十年，而包佃者和分益农分租或转租时，租期多为二至三年；（2)包佃公司。1925年以后，包佃制有了新发展，出现了专门从事耕地包租经营的“包农公司”。包农公司在中山、顺德、东莞等县普遍存在，最为典型的是中山县的清芬包农公司。该公司由几个资本家合股集资16万元组成，主要业务是从中小地主处长期地承租大批耕地，再以公司名义短期地转租给佃户。从经济效益上说，包佃公司既可使闲散资本得到营利，又对零散的耕地使用权进行集中交易，可降低交易成本。广东的押租制，在清代乾隆时期己经广泛流行，俗称“批头银”或“粪质银”等。民国时期，广东各区都实行押租制。根据民国政府主计处1933年的统计，广东每亩耕地的押租金大概是：最高为10元，最低为1元半，普通为6元[12]。总的来说，广东的押租制因业佃之间的关系而异，大致可分为两种情况：（1)公田的押租。以投耕方式取得耕地，无论是太公田还是学田，都要求订立书面契约并缴纳足额的押租金。而以分耕和轮耕的太公田往往不需要押租金或其他担保。其原因主要承租人以其宗族身份作为担保，不敢随意欠租。因为一旦受到革除承租权和停分胙肉等族法惩戒，承租人将面临生存的危机和社会地位的贬低；（2)私田的押租。私田以口约出租的多数为亲戚朋友关系，或租期较短，或悃户的居住离田主很近，因田主对于佃户较为信任而往往不需交纳押租。私田以契约出租的，田主大都要向佃户索要押金。若佃户不缴清田租，田主可返还押租金撤佃另租。永佃制的初始形态以佃户不欠租谷为前提条件，其佃权不是绝对永久的。经过明清时期的进一步发展，出现了所谓“一田二主”现象，即耕地的所有权和使用权分离，耕地的所有权和使用权可以独立地进行市场交易，相互之间没有任何牵制。田主的变动不影响承租人的地位，即“换东不换佃”；承租人则可将其承租权进行转租、买卖、抵押及继承而无需经田主同意。学术界将这些民间习惯统称为“永佃制”。永佃制于清代时在广东广泛流行，习惯上将永佃制下田主的耕地分为“粮田”和“质田”。粮田指田主的耕地所有权或收租权；质田指佃户的耕地使用权，可以自由转租、出典和买卖。民国时期，广东仅有少数地方保留永佃制，如韩江流域：“那里的田权有所谓‘粮田’与‘质田’之别。……此种质田在韩江下游己日渐减少；目下所留之质田，已不到全耕地面积的10%”[13]。广东永佃制的没落主要表现为以下两方面：一是粮质归一。民国以后，许多粮田的业主宁愿收取押租和寻找更高租金的承租人，也不愿意一成不变地收取低额的固定租金。因此，新的田主为了让买进的粮田能自由出租，大都要求卖方在田地买卖契约上特别注明“粮质归一之田”的字样。“粮质归一”表明买方田主可以撤佃另租，承租人已无权自由转佃或典卖耕地；一是粪质制。粪质制是指租清永耕的习惯，当业主换悃时，原佃户可向新佃户索要粪水钱，收回相当于其对耕地改良的代价。粪水钱仅是转租时的手续费，而非转卖佃权的所得。可见，粪质制相对“一田二主”来说显然是一种历史倒退。
(三）广东租佃习惯规则的法律解析
法社会学派从一般社会行为和社会的层面上观察法律，将法律视为某种具有特殊强制性的规则。马克思?韦伯认为，“法律”是有形或无形强制而予以保障的规则，强制性是“法律”区别于其他社会规则的根本特征，即只有当一套强制性机构将会强制实行对这些规范的服从，我们才必须把这些规范看作‘法律’。韦伯认为除了国家机器的暴力强制手段，其他社会组织也可能实施具有强制性手段。这种强制是通过一个专门为此设立的“人的班子”采取行动强制遵守，或者在违反时加以惩罚来实现的[14]。韦伯又将法律分为两类：国家的法律超国家的法律。超国家的法律，是指“如果构成权利保障的强制性手段属于政治权威以外的其他权威的话——我们将之称为‘超国家的法律’”[15]。借用韦伯的说法，我们可将广东租佃习惯制度界定为租佃习惯法。这些习惯包括租佃管理体制、包佃制、押租制和永佃制。这些制度都是从习俗演化而来的，都具有一定程度的强制性。就太公田的租佃来说，祠堂就是一个组织太公田租佃的“人的班子”。祠堂对于分耕和轮耕中欠租的子孙执行剥夺承租权和停分胙肉等族法处罚。对于投耕人不按时缴租或欠租过多，祠堂则可在押金中扣除或根据约定撤佃另批。东莞明伦堂的强制性更为明显，不仅沙田经理局实行着类似于太公田的租佃组织模式，还拥有独立武装的自卫局，执行类似于政府警察部门的职能。包佃制是依附于祠堂等社会组织的祖悃制度发展起来的，其强制性不言而喻。押租制和永佃制在乾隆刑科题本中有大量的记载，从判决来看，都得到司法官员的认可并强制执行。
三、国家法与习惯的协调融合
【关键词】退耕还林问题解决办法
退耕还林是我国改善生态环境，促进可持续发展的重要工程，退耕还林是将一部分不适宜耕种的坡耕地转换为更有利于生态环境保护的林地、草地等。退耕还林（草）可以通过大量的植树造林，恢复森林草地生态系统，使得已经破坏的森林恢复自身的稳定性和抵抗力，发挥森林的多种生态作用，从而恢复森林和草地的生态平衡。我国退耕还林工程取得了巨大成就，但也出现了一些问题，现阶段必须进一步针对新的问题与情况，落实并完善退耕还林方面的法律法规与法律机制，推进退耕还林的顺利开展。
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观，严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
二、退耕还林的益处
1、生态环境得到了改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；
2、促进了农村经济发展。林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；
3、通过退耕还林，全民生态意识明显增强，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
三、当前存在的主要问题
1、对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。
2、对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。其中有两个原因：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽。无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
3、有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
4、一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
1、普法。
要扩大宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
2、依法编制规划计划。
科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。
3、依法育林，保障质量。
针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”
4、依法落实激励机制，保障农民合法权益。
林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”，解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”，保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
5、完善立法，健全配套政策。
退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
关键词：农业用地；土壤污染；污染防治；法律问题
前言
农业用地是指农、林、牧等各种土地资源的总称，是人类赖以生存和发展的自然物质的基础。1我国是农业用地资源极其匮乏的国家，随着土壤污染问题的不断恶化，农业用地资源质量和数量的匮乏已成为限制农业可持续发展的重大障碍。近年来，随着经济建设和城镇建设的迅速发展、农业化进程的不断加快、化学制品在农业生产中的集约使用，以及农业生产经营活动中的“短期行为”的不断增多，我国的农业用地污染情况日趋严重，并呈发展之势。日益严重的土壤污染直接导致农产品品质不断下降，同时也给我国农产品出口遭遇绿色贸易壁垒埋下了严重隐患，直接造成巨大经济损失。
一、我国农业用地土壤污染的现状及危害
（一）我国农业用地污染的现状
据报道，目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近12000万公顷，约占总耕地面积的1/5；其中工业"三废"污染耕地1000万公顷，污水灌溉的农田面积已达330多万公顷。
污水灌溉等废弃物对农田已造成大面积的土壤污染。如沈阳张士灌区用污水灌溉20多年后，污染耕地2500多公顷，造成了严重的镉污染，稻田含镉5-7mg/kg。天津近郊因污水灌溉导致2.3万公顷农田受到污染物。广州近郊因为污水灌溉而污染农田2700公顷，因施用含污染物的底泥造成1333公顷的土壤被污染，污染面积占郊区耕地面积的46%。80年代中期对北京某污灌区进行的抽样调查表明，大约60%的土壤和36%的糙米存在污染问题。另一方面，全国有1300-1600万公顷耕地受到农药的污染。除耕地污染之外，我国的工矿区、城市也还存在土壤（或土地）污染问题。
（二）我国农业用地污染的危害
总的来说，农业用地土壤污染是由两个方面的原因形成，一个是人为因素，发生在农业生产过程中如不当使用农药以及其他人类活动中如工业污水流经的土地引起的土壤污染或用工业废水灌溉，不合理的使用地膜等；另一个就是自然因素所造成的污染，自然因素造成的土壤污染其因果关系和机理较为复杂，就我国农业用地的污染主要来自不当的农业种植方式如滥用农药、化肥等和工业污染所带来的土壤重金属含量超过国家和世界标准许可的范围。
农业用地土壤污染的危害主要有以下几点：
1．一是粮食及农产品安全受到威胁，进而影响人类自身健康；二是耕地的生产能力下降，造成产量、效益的下滑；三是耕地的复种能力下降，部分耕地有可能丧失耕作能力；四是对我国生态环境质量造成严重损害，耕地的生态功能和农村景观会受到侵害。
2．土壤污染会使污染物在植(作)物体中积累,并通过食物链富集到人体和动物体中,危害人畜健康,引发癌症和其他疾病等。
3．耕地被放射性物质污染后，通过放射性衰变，能产生a、β、γ射线，这些射线能穿透人体组织，对机体既可造成外照射损伤，又可通过饮食或呼吸进入人体，造成内照射损伤。
4．被有机废弃物污染的土壤还容易腐败分解，散发出恶臭，污染空气。有机废弃物或有毒化学物质又能阻塞土壤孔隙，破坏土壤结构，影响土壤的自净能力；有时还能使土壤处于潮湿污秽状态。
二、我国农业用地土壤污染防治的立法现状及问题
目前我国已制定有关环境保护、治理污染的国家法律有6部，资源保护的法律有9部，国家有关环境资源保护的行政法规30多部，环境资源保护方面的行政规章有400多个。其中农业用地土壤污染防治立法主要有法律、法规和规章的有关规定，包括农业环境保护、防治环境（包括土地）污染的规定和特殊区域的特别保护措施等方面。但是，目前在此方面不仅没有专门性单行法律、法规，而且在《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《农业法》、《土地管理法》和《基本农田保护条例》等也只有些零散规定，防治土壤污染的法律基本上是一项空白，缺乏系统的、可操作性的具体法律制度。具体问题如下：
1．现行土壤污染防治的法律条款都是原则性、概括性的规定，虽成体系但缺乏对农业用地土壤污染防治的专门性，针对性和系统性规定。现行有关土壤污染防治的法律条款只是概括性地指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。对于如何保障土壤不被污染，如何对污染的土壤进行改良,并未作出明确而完善的规定。
2．不能满足保障公众健康和经济、社会与环境可持续发展的需要。目前，我国农业用地土壤污染问题日益严重并呈现出加剧的趋势，充分说明了我国防治农业用地土壤污染的法律、法规没有达到法律的目的。 3．对土壤污染防治的预防性措施缺乏规范化、可操作性强的规定，主要倚重事后救济。现行的与环境资源保护相关的法律规定对于土壤污染的预防作用并不明显，事后性突出，这样一来就很难真正达到立法的目的。有学者就土壤污染的现状提出了土壤污染的预警制度，这是一个极好的创制，但如何实施，特别是如何以法律的形式作为可操作的制度加以明确仍有一定困难。
4．现行农业用地土壤污染防治的法律规范中缺乏法律责任的规定。法律责任是实现农业用地土壤污染防治目标的重要保障。现行有关的法律规范中没有规定法律责任主体，也没有设定相应的法律责任，致使一些严重污染土壤的行为得不到法律追究。
三、农业用地土壤污染防治法律制度的构建
（一）制定《土壤污染防治法
》，完善土壤污染防治的法律、法规体系
为了使土壤污染防治有法可依，需要健全和完善土壤污染防治法律、法规体系。在这个体系中，应当中央立法和地方立法相结合、综合性立法与单行性立法相结合、土壤环境保护与土壤污染防治立法相结合、实体性立法与程序性立法相结合，各层次、各部分的土壤污染防治立法相互联系、相互补充，共同达到土壤污染防治立法的总体目标。
（二）树立农业用地保护同经济建设、社会发展相协调的原则
这一原则和国际环境组织提出的“可持续发展”的指导思想是一致的。“协调发展”着重从横向关系上，即制约发展的基本因素的相互关系上对发展提出要求，“可持续发展”则是从纵向历史发展过程，即当前需要与未来需要的关系上提出要求。两者的目的都是为了保证社会的持续发展，既满足当代人的需要，又不对后代人构成危害。
土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础,是不可再生的有限资源。而耕地则是土地的精华，它不仅是粮食等主要农产品来源的基础，并且在较大程度上决定了一个国家或地区社会与经济发展的稳定性与持续性。
有效保护耕地，不仅仅要对耕地进行保护，更重要的是对破坏耕地的行为进行有力的处罚和打击。
根据《2012年国土资源统计年鉴》显示：自2006年以来，全国土地违法案件涉及耕地面积一直居高不下，最严重的年份为2007年，涉及耕地面积36708公顷。由此可见，由于违法用地而导致的耕地损失非常严重。但是《2012年国土资源统计年鉴》同样收录了以下数据：2011年，当年关于违法用地破坏耕地的案件立案面积为235公顷，在这些案件中当年结案的涉及破坏耕地的面积仅有138公顷。无论是何原因造成当年案件未结，破坏耕地如何认定、如何量化成为亟待解决的问题，加之近年来由于经济利益驱使，违法案件造成的耕地破坏数量连年递增，对耕地保护造成了严重的冲击，耕地数量保护、质量保护形势日益严峻。
一、耕地破坏鉴定法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第3条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”第74条同时规定：违反《土地管理法》规定，占用耕地建窑或建坟，以及擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等情况，破坏种植条件的情况，或者由于开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的情况，由县级以上人民政府的土地行政主管部门责令违法者限期改正或者治理，可以并处罚款。
为有效和切实保护耕地资源，1997年的《刑法》规定严重破坏耕地的行为为犯罪，罪名是“非法占用耕地罪”，将耕地纳入到刑法保护的范围内。2000年，最高法院的司法解释从数量上对罪与非罪明确了界限。但是破坏耕地行为仍屡禁不止，严重存在破坏耕地以外的土地的现象。因此破坏耕地鉴定工作非常重要，用刑罚加以保护耕地尤为必要。为“惩治毁林开垦以及乱占林地的犯罪，切实保护森林资源”，2001年8月，《刑法修正案》认为刑法第228条、第342条、第410条规定的“违反土地管理法指的是违反土地管理法、森林法、草原法等法律及有关行政法规中关于土地管理的相关规定”。这样，《刑法》第342条被相应地修改为：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用的土地用途，数量较大的，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。《刑法》第342条规定的罪名相应改为“非法占用农用地罪”，具体包含的罪名为非法占用耕地罪、非法占用林地罪。据此，破坏农用地的犯罪对象从最初的耕地，扩大到农用地，包括耕地、林地在内。
二、当前耕地破坏鉴定工作存在的问题
目前土地执法部门对土地违法案件的处理程序是这样的：由四种途径（举报、巡查、卫片、媒体曝光）发现土地违法情况。土地执法部门对具体情况进行调查后确认违法主体，调查取证后向违法主体发责令改正国土资源违法行为通知书及行政处罚决定书等法律文书。如果涉及触犯刑法，移送至公安部门并抄备检查机关。移送公安部门时，土地部门需提交移送书及移送函。移送函中描述违法事实，发挥的就是耕地破坏鉴定的作用。目前的移送函中对耕地破坏的认定都是局限于对面积的认定，目的都是为了对违法主体进行追责提供证据。这也恰恰体现了目前部分省市即便开展了耕地破坏鉴定这项工作，仍旧存在着一些制约因素。主要包括四个方面：一是耕地破坏鉴定的主体不统一，鉴定书盖章有国土部门、农业部门、环保部门甚至有水利部门。多头管理不利于耕地破坏鉴定工作的开展，使该工作的权威性大大下降。二是耕地破坏鉴定的标准缺失，公说公有理、婆说婆有理，到底以什么样的标准来定量或者定性的衡量耕地被破坏的程度是个很棘手的问题。三是关于耕地破坏鉴定的程序，由谁申请，由谁组织，由谁出具鉴定报告，最终由谁为鉴定报告负责，目前没有统一的标准。四是当前进行的耕地破坏鉴定的目的过于单一，就是单纯的为了给司法部门提供证据，对违法者追究刑事责任。
（一）耕地破坏鉴定主体不统一
我国《刑法》中第342条对于非法占用农用地罪作出如下规定：违反土地管理相关法规，非法占用了耕地、林地等农用地的，改变了被占用土地的用途，数量较大，造成了耕地和林地等农用地大量毁坏的，处以五年以下的有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中的第三条就“数量较大”、“造成耕地大量毁坏”作出如下解释：第一，非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用了5亩以上基本农田或者非法占用10亩以上除基本农田以外的耕地；第二，非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，指的是犯罪行为人非法占用了耕地并用于建窑、建坟或挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成5亩以上的基本农田或者10亩以上的除基本农田以外的耕地种植条件严重毁坏或者严重污染。该解释对非法占用农用地分别在数量（基本农田5亩以上或者基本农田以外耕地10亩以上）和质量（种植条件严重毁坏或者严重污染）上做出具体规定。
但是《刑法》和该解释都未对耕地破坏鉴定的部门做出规定，有关部门的法律法规中也未规定本部门具有耕地破坏鉴定的职权。在实际施行中，司法机关一般要求对国土或农业、环保部门对耕地破坏进行鉴定，确定是否“数量较大”和造成“耕地大量毁坏”。鉴定主体无法统一，根据不同耕地破坏类型，需要不同的职能部门对耕地破坏程度进行鉴定。一般来说，国土部门对地类、破坏面积进行认定，农业部门对种植条件是否遭到“严重破坏”进行认定，环保部门对是否造成土壤“严重污染”进行认定，有时还需水务部门参与，对水土流失等进行鉴定。单独委托国土或农业、环保部门进行鉴定已不符合耕地破坏鉴定的要求，以何者的鉴定结果为准也尚待定论。在实际工作中常现这种情况，农业部门称其没有出具土壤严重污染证明的职权，出具的证明没有法律依据，国土部门称无法对种植条件遭到破坏做出证明，导致公安部门见不到土地严重破坏的鉴定证明，无法立案，使耕地破坏者不能及时受到惩处。同时，多头管理过于混乱，更容易造成推诿扯皮。所以，现阶段急需一个统一的耕地破坏鉴定机构，以出具权威的鉴定报告。
（二） 耕地破坏鉴定标准缺失
在土地违法案件中耕地破坏的程度有轻有重，当前却缺乏对耕地破坏程度统一的分级标准。其他行业，比如《地质灾害危险性评估规范》中对于地质灾害有明确的分级标准，根据地质环境复杂程度、地质灾害易发程度、地质灾害可能造成的损失等其中的各种指标进行分级。然而，在耕地破坏鉴定的操作中，目前最高人民法院对《刑法》第三百四十二条“造成耕地大量毁坏”作出了解释，但什么是“种植条件严重毁坏或者严重污染”并未进一步定义，一些说法还需细化、分级，如种植条件毁坏的程度、土壤污染的程度等。
国土资源部统计的执法监察典型案例中，曾有投机钻营的非法占用耕地的违法者，未经批准，擅自在租赁的土地上占用超过10亩的耕地进行违法建设，地表被硬化、土壤耕作层严重破坏，无法恢复耕作种植条件，其行为已经涉嫌构成违法占用农用地罪。在属地国土资源执法监察部门进行初步调查以后，该违法者将违法建设进行拆除，拆除仅限于容积率极低的库房，并且是部分拆除。测绘部门入场测绘时发现：违法建设面积刚好在10亩以下，由于占地属于一般耕地。使得违法者免于刑事处罚，国土资源执法监察部门对其作出行政处罚，该违法者视而不见，性质恶劣，在当地造成了较坏的影响，对于加强基层民众对保护耕地意识的宣传造成了很不利的影响。
究其根本原因，是因为目前缺失对种植条件造成严重破坏的具体认定标准。
（三） 耕地破坏鉴定程序缺失
当前北京市并未有专门的行政法规对耕地破坏鉴定的组织实施进行规范，如耕地破坏鉴定的申请、组织，鉴定工作时限，鉴定经费来源，鉴定工作监察，鉴定报告的有效期等。有的省市将土地违法当事人定为鉴定申请人，鉴定费用由鉴定申请人承担，实质就是违法者出钱请人鉴定以对自己进行处罚，如果是处罚前收取，违法当事人缺少积极性，如果是处罚后收取，鉴定费用并未及时得到保障。同时，耕地破坏鉴定缺少成熟的体系框架支撑，例如我国的地价体系，以基准地价和标定地价为核心，在此基础上进行一定的核准或者评估。同样是主体申请，地价评估对于申请者来说具有目的性，申请者具备积极性。
（四）耕地破坏鉴定目的单一
当前开展耕地破坏鉴定的一个重要目的就是为了量刑定罪而用。这一单一性的目的根源在于耕地破坏鉴定标准的过于量化。针对一些占用基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上的土地违法行为开展耕地破坏鉴定工作的目的是为了追究非法占用农用地罪。针对一些占用基本农田不足 5亩或者基本农田以外的耕地不足10亩、但造成种植条件严重毁坏或者严重污染的土地违法行为开展耕地破坏鉴定工作却无法追究刑事责任，这造成了部分土地违法者钻法律的空子，比如占用基本农田4.9亩或者基本农田以外的耕地9.9亩，大肆破坏耕种植条件，致使耕地遭到严重破坏，难以恢复。而其它违法者一旦纷纷效仿，辖区内的耕地破坏总面积将不断上升。这种标准的过于量化存在严重的不合理性，可以相当于打架，出手次数小于等于10是一个级别的刑罚，大于10是另一个级别的刑罚，这种不合理显而易见。单纯从数字量化来量刑定罪，合理公平的鉴定标准应该综合考虑对耕地破坏之后进行修复的难度。延伸一些，那就是不能仅仅为了量刑定罪。