【关键词】 西部生态；退耕还林还草；法律保障。
一、西部退耕还林还草取得的成就。
退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。
1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。
退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。
十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。
2、农民收入增加。
退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。
实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。
3、农民生产方式、生活方式发生变化。
退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。
二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。
1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。
退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]
2、退耕区农民生计与发展问题。
西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。
我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（CPI）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。
3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。
西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。
除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：
（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。
（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。
（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。
4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。
退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。
三、法律对退耕还林还草工程的重要性。
1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。
新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。
2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。
退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。
3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。
退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。
四、对策建议。
1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。
（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。
（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。
（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。
（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。
2、对部分不合理法条进行修改。
（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。
结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。
（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。
3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。
退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：
（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。
（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。
（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。
上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。
【参考文献】
[1] 李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.
[2] 秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.
[3] 退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。
[4] 陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.
[5] 政策要览。农村工作通讯，2004.11.
[6] 黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.
[7] 郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[M].北京：中国人民大学出版社，1999.
[8] 宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。
[9] 国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.
[10] 宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.
[11] 高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.
【关键词】 西部生态；退耕还林还草；法律保障。
一、西部退耕还林还草取得的成就。
退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。
1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。
退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。
十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。WwW..Com工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。
2、农民收入增加。
退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。
实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。
3、农民生产方式、生活方式发生变化。
退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。
二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。
1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。
退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林，5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]
2、退耕区农民生计与发展问题。
西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。
我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。
3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。
西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。
除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：
（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力，16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。
（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。
（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。
4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。
退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。
三、法律对退耕还林还草工程的重要性。
1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。
新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。
2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。
退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。
3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。
退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。
四、对策建议。
1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。
（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。
（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。
（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善：a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾；b.环境法律体系必须与市场经济相协调；c.环境立法必须与环境执法相协调；d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。
（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。
2、对部分不合理法条进行修改。
（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。
结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。
（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。
3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。
退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：
（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。
（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。
（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。
上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。
【参考文献】
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关键词：发达国家 城市化 耕地保护
Abstract: the paper analyses the United States, Britain, Japan, South Korea, France in the urbanization process of the practice of cultivated land protection measures, and sums up the developed countries of the cultivated land protection general experience, aim to be our country the current development of cultivated land protection work to provide a certain significance.
Keywords: developed country urbanization cultivated land protection
中图分类号：F301.21文献标识码：A 文章编号：
一 引言
当前，我国正处于经济高速增长时期，城市化和工业化水平均有大幅度提高；我国有限的耕地资源不仅要满足城市化和工业化发展对耕地的正常需求；而且我国特殊体制下形成的城市化和工业化发展模式，以及我国经济发展过程有的“开发区热”和“大学城热”等圈地现象已经对我国有限的耕地资源形成了较大的压力。因此参考发达国家城市化进程中耕地保护实践经验，结合我国具体国情切实搞好耕地保护工作，是关系到我国能否走好城市化道路的关键问题，也是构建和谐社会，确保粮食安全的必要举措。
二 美国：从以扩大耕地面积为主到全面保护耕地数量和质量
美国是世界上实现城市化较早的国家之一。美国城市化进程中对耕地的保护工作可以分为两个阶段。
第一阶段：20世纪30年代以前，为满足工业化、城市化对农产品的需求，美国政府采取了一系列增加耕地经济供给的有力措施。如制定引导西部开拓垦殖的政策，拨款支助兴办灌溉工程，加强农地改良工作，提高耕地质量等。使得美国农业在城镇化和工业化的同时获得了长足的发展。
第二阶段：20世纪30年代以后，由于过去长期的大规模耕地开垦，美国产生地力下将、水土流失、城市和其他建设大量占用耕地等严重问题，为此美国政府采取一系列对策从数量和质量上全面保护耕地。具体有以下几方面的措施：
（1）立法措施。制定《土壤保护法》及一系列法令将土地管理和水土保持纳入法制轨道，颁布《农地保护政策法》及一些修正案保护农地，一些州也通过制定自己的法律从规划、税收等角度规范着农地非农化行为。
（2）规划与分类用途管制制度。美国的土地利用总体规划具有法律效应，作为土地宪法使用，从总体上控制城市发展和扩张，并且通过定期修改和规划，来适合社会发展的要求。20世纪60年代以来，农地保护成为美国地方规划工作的重要组成部分，这些规划措施包括：①农地估价与用途确定，采用科学方法监测土地利用动态，评估土地质量，以划定优质农地边界。②划定城市增长边界（UGB），只有在增长边界内的土地才能在某一特定的时间转变为城市用途，以此控制城市增长速度。③农业区划政策，即把农业用地和工业用地一样严格划片，农业区内的土地严禁转为它用。
（3）经济措施。如政府和农场主签订合同，通过休耕、轮耕的措施保护地力。对农地保留农业用途的退税、减税等优惠。
（4）公众参与。通过媒体宣传增加公众环境意识、资源危机意识、社会福利意识。通过财政刺激鼓励公众参与农地保护。
三 英国：从不重视到严格实行耕地保护
英国是典型的土地私有制国家，其在城市化过程中的耕地保护工作也可分为两个阶段。
第一阶段：英国通过其殖民地及贸易进口获得工业化、城市化所需的农产品，重视发展工商业，忽视耕地保护，使得英国耕地面积迅速减少，农业明显萎缩。
第二阶段：二战以后，面对殖民国的独立、本国耕地减少的情况，英国采取一系列措施严格保护耕地。
（1）制定《城乡规划法》及相关法律，实行先审查后开发的用地许可制度。
（2）进行土地调查，分类定级，控制建设用地，合理安排用地。
（3）开展环保型农业，提高土地质量。
（4）英国城市规划的一个显著特点是“城市围墙”政策，主要是通过绿化带提高城市基础设施率和保护乡村美丽风景，同时保护了农地。
四 日本：从城市化初期就开始重视耕地数量和质量的全面保护
日本是一个国土面积狭小、耕地资源稀缺的国家。但是，日本在较短时间内达到了与美国差不多的城市化水平，同时付出比较小的用地代价。战后日本农地非农化的特征可以概括成：与“农民非农化”和“市民化”基本同步，与耕地保护、土地集约利用相结合，在市场机制的作用下，在法律政策的引导下开展。较好的解决了工业化、城市化进程中人多地少与农地非农化的矛盾，走出一条节约有限土地资源的城市化道路。其在耕地保护方面的工作主要有：
（1）建立庞大而健全的农法体系，将农业发展纳入法制化轨道。如《土地基本法》《耕地法》《土地征用法》等多部法律涉及耕地保护的内容。在市场机制的冲击下，日本的农田依靠法律的保护得以保全，耕地减少的速度。
（2）合理的农地分类利用规划。日本将农地划分为市街化（即城市化）调整区域以外的农地和市街化调整区域内的农地两大类。市街化调整区域以外的农地分为三种A第一种是土质优良、生产效率高的农地，机械化作业的农地和为农业生产服务的道路、水渠等公共设施。这种农地划为农业保护区。第二种包括将来市街化发展需要占用的农地、生产效率低的农地、规模较小（20hm2以下）的农地。第三种包括都市设施区域内的农地、市街地内或之间的农地.这类地域大多为建筑物，农地较零散。政府鼓励并引导使用第三种农地进行非农建设；在第三种农地不能满足非农建设需要时，可以使用第二种农地；第一种农地为永久性的，不准进行非农建设。市街化调整区域内的农地分为甲种农地和乙种地。甲种农地指高产良田,乙种农地指甲种农地以的农地。甲种农地原则上不得动用,乙种农地可以动用并对动用农地的程序进行了严格规定。
（3）利用大城市集聚效应减少占用耕地。战后日本形成东京都市圈、名古屋都市圈和阪神都市圈三大都市圈，集中了日本的80%的人口和经济密度，对土地利用的集约程度很高，这种区域经济模式对节省用地做出了重大贡献。
（4）开展环保农业，提高土地质量。
五 韩国：农地保护和充分利用
20世纪60年代以来，韩国通过实施政府主导的工业化、城市化战略，从一个落后的小农经济国家成为新兴的工业国家。但是，随之而产生的农地转换为非农用途使农地绝对数量减少，农业经营的市场竟争力较弱、农业利润偏低而使农地荒芜和地力减退等问题都严重影响了韩国农业的发展。为了保护和充分利用农地资源，韩国通过制定一系列的法律形成了一整套农地保护制度，取得了显著成效。
农地保护方面，1994年韩国重新制定《农地法》，规定应对农地进行保全和适于公共福利的管理，其法律措施有：①依法确定农地的类型。农地保护利用法把农地分为绝对土地和准土地，绝对土地是特别法律规定的土地和农林部指定的土地，并严禁用于农业以外的用途。②限制农地转用，实行严格的转用许可制度，并进行监督。③设立农地基金。从1981年起农地转用者签订农地转用许可协议时必须缴纳农地开发费，这些替代土地造地费和基金运用产生的效益成为农地基金的来源，用于各项造地事业。
农地充分利用方面，公布了农地扩大促进法及其实施规则，内容包括：①农地的所有者和利用者有诚实耕作的义务。②对闲置土地或者连续两年未达到农林部规定的基准收获量或栽培基准的农地采取代耕措施。③实行农地振兴地域制度，促进农地改良，包括物质条件的改良以及权利归属状况向有利于规模化经营的方向调整。
六 发达国家城市化进程中耕地保护的几点特征与启示
（一）将耕地保护置于完备的法律体系保护之下
纵观各发达国家对耕地保护乃至整个农业的实践过程，无不重视法律对其的规范引导作用。我国目前急需建立一套以科学的耕地用途转变约束机制和管制制度为核心的耕地保护法规、法律保障体系，确保快速城市化背景下合理利用和保护好宝贵的耕地资源。
（二）加强用地规划
土地利用规划是实施农地保护的基础和根据，以规划为指导实施农地保护具有明确方向，从发达国家经验来看，应该把城市发展和乡村保护相协调的理念渗透到规划理念中去，并且鼓励公众参与到规划中来，此外，是否能够效仿英国实行“绿带政策”控制城镇扩张也是一个值得试行的办法。
（三）进行农地分类规划，实行有层次的保护力度
国外的耕地保护理念告诉我们，对于耕地的保护，首先要确定保护特殊的土壤资源、特殊的土地利用方式、特殊的利用方式。对于这些特殊的耕地资源形式，必须确定下来，严格保护，因为这些资源一旦损失，就会消逝。
（四）集中型城市化道路
由日本耕地保持与城市化发展互动的历史经验可以看出，经济发展及城市化和耕地面积保持相对稳定并不是一对不可调和的矛盾，相反，城市化发展有可能使耕地流失趋向缓和，甚至可能是耕地面积的增加，其关键在于要选择合适的城市化发展道路和土地利用方式。中国要实现城市化水平提高和保持耕地面积的稳定，应选择集约化的城市发展思路，适度实施大都市区发展战略，走集中型的城市化道路。大都市是高度集约的土地利用模式，以很少的土地和较多的资本投入结合，创造出大量的财富和就业；同时通过局部集约紧凑的发展，换来自然赋予人类大尺度的绿色开敞空间，包括农田、草地、森林和水体等。世界各地经验表明大都市是最具活力的城市，因此不妨把发展大都市作为一项国家战略。
（五）公众参与
借鉴国外保护农地的成功做法，通过经济手段解决保护与利用之间的关系，特别是对由于进行了耕地保护而失去开发权的农民进行补偿，要通过设置开发权转移、税收等使为区域耕地保护作出贡献的人能够同时得到发展，政府保护的目标转化为农民保护耕地的动力。同时耕地所特有的乡村景观，是城市人向往的，要唤起人们对耕地新的价值―环境价值、景观价值的认识，从而引导对耕地保护的观念转变，将耕地保护变为广大市民的一种自觉行为。
除上述略述的几点经验启示之外，发达国家城市化进程中的耕地保护实践还有很多值得探讨和思考的问题，我国须在认清本国国情的前提下认真研究，大胆实践，处理好城市化与农地保护的关系，保障我国社会经济健康可持续发展。
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作者介绍：
【关键词】宿迁；耕地质量保护；调研报告
由于耕地是一种特殊的和重要的资源，直接承担着保证国家粮食安全的重任，关系所在国家或地区的经济增长、社会稳定和生态建设。另一方面，经济增长对耕地资源的需求相当旺盛，因此，笔者对宿迁耕地质量保护工作进行了调研。
一、耕地质量保护的重要意义
耕地资源是国计民生的根本依托，只有保证足够数量和相当质量的耕地，才能保证国家的粮食安全，保障社会经济协调发展。[1]然而，随着工业化、城市化进程的加快，对土地需求的增加和对土地的不合理利用，造成了耕地数量的减少和质量的降低。耕地面积大量减少直接威胁农业发展，为此，必须采取法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。“耕地总量动态平衡”政策是耕地保护的重要政策。[2]通过土地整理、复垦、后备资源开发等手段实现“占一补一”。在耕地数量上能基本上保持动态平衡，然而在耕地质量保护上却未给予足够的重视，从而造成耕地质量的总体水平下降。因此，通过各种形式保护耕地具有不断提高的生产能力，保证现存和新开发耕地的产出性（即产出率和效率的高低）能够满足人类日益增加的生产需要，并要特殊保护一级基本农田具有重要意义。[3]
二、宿迁耕地质量保护的有力措施
宿迁市有人口约546万，全市土地总面积85.24万hm2，人均0.16hm2其中，农用地59.96万hm2，农用地中，耕地45.2万hm2，占全部土地的53.0%，高于全省平均水平。耕地比重高，可供开发利用的耕地后备资源十分有限。其中基本农田面积637.5万亩。[4]市政府及有关部门正确处理保护土地和保障发展的关系，严格执行耕地保护制度，推进节约集约用地，取得了较为明显的成效。
（一）耕地质量保护机制逐步健全
完善市、县、乡（镇）、村、组、户六级耕地和基本农田保护管理网络，全市各级国土资源部门定期对所辖区域内的耕地和基本农田保护层进行动态巡查，及时对台帐、图、表、册进行更新。严格执行基本农田保护责任制度、基本农田保护用途管制制度、基本农田审批和占补平衡制度、基本农田质量保护制度和基本农田动态巡查制度等“五项制度”，确保基本农田的数量不减少、质量不降低。通过组织开展基本农田保护“争先达标”活动，全市设立三级基本农田保护单位10325个、三级基本农田保护标志牌5993块，有效落实了耕地和基本农田保护目标任务。认真开展土地执法监察工作，按照“预防为主，事前防范和事后查处相结合”的原则，建立了违法案件周报告、零报告制度以及纪检监察、国土、公安、法院、检察院等部门联合办案的长效机制，严肃查处破坏耕地和基本农田行为，严格追究相关责任人员责任。
（二）耕地质量保护技术支持逐步加强
成立测土配方施肥技术专家组，由县（区）土肥、作栽、植保等技术骨干任专家组成员，扩大了测土配方施肥在县（区）的影响力，为项目的实施提供了组织保证和技术支撑。专家组成员包片到乡镇到村到田头，利用试验示范对比田，结合生产实际，了解农户施肥情况，进行田间诊断，与农民座谈，指导农民施肥，推广配方施肥，收到了较好的效果。
三、宿迁耕地保护存在问题
我市在耕地质量保护上尽管采取了很多相关的积极措施，但问题依然存在。集中表现在一下几个方面
（一）国家的法律法规不够完善
目前，我国已出台多部与土地相关的法律、法规及政策文件，但详细描述耕地质量保护的并不多，大多数只是把耕地总量中的数量和质量统一起来，在耕地减少的过程中数量的减少是显性的，质量的减少是隐性的，在强调耕地总量动态平衡时往往会忽视耕地质量的动态平衡，使得耕地质量未得到足够的重视或者说硬性度不够。《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》、《土地管理法》和《基本农田保护条例》主要针对的是耕地的数量管理而对耕地的质量管理相对不够明确，至今尚无可操作的耕地质量管理法规，对提高耕地的质量，改土培肥的经费投入少，导致各地在耕地的保护管理上存在重数量轻质量的倾向。土地法律、法规、制度等缺乏可操作性的技术规范造成耕地隐性流失。在耕地质量保护相关法律上国家机关没有相应的管理和保护依据，使土地利用者在耕地质量保护方面没有相关法律法规的明确规定。保护耕地问题调研组建议：尽快制定《耕地管理法》，通过立法确立耕地管制、利用、保护、开发和监督管理等法律制度。
（二）农民的耕地质量保护意识比较淡薄
农民是进行耕地质量保护最坚实的力量，最好的保护措施和政策都要通过农民实现。然而在农民对耕地质量保护的研究中得知：“越是年轻的农民，对耕地保护的责任心越不强。原因有几个：一是农民的意见得不到重视；二是种地不合算，希望被征地，如‘城中村’；三是耕地不是个人财产，保护不保护无所谓；四是没精力耕种”。这4个方面较为全面地概括了当前农村中农民对耕地的保护问题，造成耕地质量不断下降，随着大量劳动力进城务工，许多优良耕地变成了荒地，尽管短期和局部对粮食安全构不成威胁，但对国家整体粮食生产能力产生一定的冲击。此外，城市郊区的高产良田一旦划入城市建设用地，极易被征用占用，而农民则认为这些土地将来终为城市建设所用，且随时有被征用的可能，因而降低了对土地的投入和经营的积极性，掠夺式经营使这部分耕地在数量减少之前先出现质量下降。在现行土地管理体制下，由于“条条管理”和“块块管理”不协调统一，政府及相关部门对耕地质量保护的认识不够。为搞开发区建设，大量占用城郊附近的良田，忽视对耕地质量的保护。同时，村民委员会作为集体土地所有者的代表，在土地征用过程中由于受短期经济利益的驱使，往往忽视其自身的长远利益，使大量优质耕地被征用如何通过村集体这一经济主体进行耕地质量保护仍存在一定的困难。
（三）相关技术还不够成熟
通过土地整理、复垦、后备资源的开发，可以增加相当数量和质量的耕地，通过建立耕地质量评估制度和耕地占补平衡质量评价标准体系，以及农用地分等定级制度，可以对存量或增量耕地进行检测和质量评价，从而建立保护机制。然而国内耕地质量保护评价体系尚不完善，缺乏可操作性强的耕地占补平衡质量评价标准。耕地占补平衡的验收，尤其是质量平衡的验收，缺乏可操作性强的、切合实际的考核标准和办法。农用地分等定级估价工作是“新一轮国土资源大调查”的重要组成部分。由此可见，从开始到完成，再到应用，过程比较复杂漫长，而耕地质量变化较快，在某些时候农用地分等定级估价成果同当前的耕地质量变化不协调，产生错误的评价。因此，农用地分等定级估价应尽可能同当前的土地利用环境相适应。
四、关于宿迁耕地保护几点建议
（一）健全耕地质量保护的制度体系
1、完善耕地质量监管机制。一是严格执行耕地质量等级折算制度。建议农业行政主管部门对非农建设占用耕地的质量进行等级鉴定，并出具耕地质量等级鉴定报告，耕地占用单位或者个人应当按照耕地质量鉴定等级，补充与其质量相当的耕地。二是建立和健全耕地质量监测体系和预警预报系统。对耕地地力、墒情和环境状况进行监测与评价，经监测确认土壤和环境质量已经遭受污染、不适宜特定农产品生产的耕地，建议农业行政主管部门会同国土、环境保护部门依法将其划为禁止该特定农产品生产的区域，报本级人民政府批准后公布，并提出治理方案，督促责任单位和个人对污染源进行治理。
2、构建耕地质量建设长效投入机制。建议县级以上人民政府将耕地质量保护和改善所必要的经费纳入财政预算，充分发挥公共财政对耕地质量建设和管理的支撑作用。各级政府要从土地出让收入用于农业土地开发的资金和新增建设用地土地有偿使用费中，确定一定比例用于土地整理和复垦、耕地质量建设与保护、改善农业生产条件等。如有机肥肥效慢，使用成本高，老百姓很难接受，各级政府应加强投入，加强宣传，扩大商品有机肥应用补贴规模，通过政策手段，促进商品有机肥推广应用，减少化肥使用量。目前，全市近660万亩耕地仅有标准化监测点27个，监测点的数量远远不能满足要求，因此在扎实开展省级耕地质量监测点的基础上，建议各级地方政府加大投入，推进市、县（区）级耕地质量监测网络建设，提高耕地质量综合管理水平和预测预警能力。
3、建立耕地质量护养机制。一是开展项目可行性论证。建议各级政府加强耕地质量建设，切实重视实施标准农田建设、中低产田土壤改良、土地开发整理和复垦、灾毁耕地恢复、退化和污染耕地修复、沃土工程等涉及耕地质量建设的项目，涉及耕地质量建设的项目立项前，建议项目主管单位应当组织有农业行政主管部门参加的可行性论证。二是制定耕地质量保护措施。各级政府要大力支持和鼓励种植绿肥、生产和施用有机肥料，推广测土配方施肥、秸秆还田等技术，改良土壤，提高地力。通过相关政策、培训、宣传，引导耕地使用者合理利用耕地，采用有利于保护和提高耕地质量的耕作技术，科学合理施肥、使用农药，增施有机肥料，发展绿肥生产。
（二）建立经济激励机制，统筹耕地保护与区域经济发展
坚持在保护中发展，以发展促保护，使经济发展为耕地保护创造良好的环境。既不能不顾当前经济建设的合理需求，单纯地为了保护耕地而保护耕地；也不能只考虑经济一时的增长，而忽视保护耕地，以牺牲耕地资源为代价换取经济的暂时增长。在满足各类建设用地的同时实现耕地保护目标。在强化土地用途管制，制约新增建设用地无序扩张的同时，逐步建立起耕地保护与本市工业化、城镇化以及农业现代化协调发展的机制，逐步加大工业对农业的支持和反哺力度，引导和利用建设用地收益补偿耕地，发展农业生产。
同时建立耕地及基本农田保护的经济激励机制，一方面要对各乡镇的耕地及基本农田保护执行情况进行年度考核，利用经济激励机制调动各乡镇保护耕地及基本农田的积极性。另一方面，要在农民群体中建立起奖励制度，调动农民保护耕地及基本农田、耕作粮食的积极性，发挥其耕地及基本农田保护的主体地位。
（三）鼓励农地整理，不断提高耕地及基本农田质量
耕地及基本农田保护的核心在于保持区域耕地及基本农田的生产力。随着耕地及基本农田保护中质量低下问题的日益凸显以及社会生产力和人们生活品质的提高，耕地及基本农田保护的工作重心将由数量保护转向质量保护。农地整理是农地利用由粗放型向集约型转变的客观要求，是有效增加耕地及基本农田面积，提高耕地及基本农田质量，促进农业增长增收，高效利用农地资源，改善农业生态环境条件的基础性战略工程。可持续土地利用和管理要求将土地质量提高视为农地整理的重要内容。而目前开展的农地整理无论是规划方案的编制，还是整理过程的推进抑或整理项目的验收等均偏重于耕地及基本农田数量，在土地质量上考虑不足。为此，可从以下几方面予以改进：
（1）通过土地置换、重划、征收等方式，确保质量较好的土地用于耕作，质量较差的土地用于建设。
（2）在土地整理过程中，通过沟、路、林、渠的重建和调整，改善农田生态环境，培肥地力，确保耕地及基本农田质量。
（3）将土地整理与土地整治和土地保护结合在一起，把整理区域内的闲散地的开发、污染土地的治理、退化土地的整理和优质土地的保护等内容作为一个整体，统一进行。同时还可以把地块整理和小区域土地整理和流域政治或区域开发建设相协调，实现土地整理、土地质量提高和开发建设的一体化。
（四）提高耕地质量保护的管理和服务水平
1、建立一支高素质综合性执法队伍。建议由县级以上人民政府农业行政主管部门牵头负责，由农业、国土、财政、发改、环保、水利等部门参与，选调业务骨干，共同组建耕地质量监管执法队伍。
2、积极开展耕地质量保护田间技术指导及宣传。建议各级政府及农业、国土、水利等相关职能部门要深入基层，开展田间现场授课、示范，与农户面对面交流，进行现场指导，增强农民的感性认识，从而辐射带动更多的农户，充分调动农民的耕地质量保护自觉性和积极性。相关部门要充分利用电视、报纸、网络等媒体广泛开展宣传活动，通过编印小册子、张贴宣传画、热线咨询答疑等形式，引起全社会对耕地质量保护工作的高度关注，形成推进工作的强大合力。
3、加大对违法用地个案查处的力度。各级政府要进一步加大土地执法监察力度，农业、国土等部门要会同监察机关不定期地开展耕地质量保护情况的执法检查。严肃查处土地违法行为，既要查处土地违法行为，又要查处违法责任人。对应当给予行政处分的，移送监察机关处理；对应当给予党纪处分的，移送纪检机关处理；涉嫌犯罪的，要及时移送司法机关依法追究刑事责任。
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论文摘要：农地征收直接造成农村耕地减少，损害农民利益，危及整个经济的全面健康发展：究其原因有执法者政治思想素质与业务能力低下，法律制度不健全，严格的法律责任追究制度的弱化等阐述了农地征收的现状及危害，分析了过量征收的原因，并提出了耕地保护的对策。
伴随着我国经济的不断增长，工业化、城镇化进程的加快，客观上造成了对土地的巨大需求，对农村土地征收已不可避免。但是，作为绝大多数农民的生命地的耕地，如何有效保护既是直接保护农民土地权益的需要，也是间接保护国家粮食安全的需要。近年来，一些地方政府部门因思想认识不正确，加上法律制度不健全，严格法律责任追究制度的弱化等，以种种理由和借口违法征收耕地，牺牲农民利益来换取城镇经济的一时发展，不仅损害农民利益，还严重危及到了我国的粮食安全和经济的全面健康发展因此，国家必须采取强有力的法律保护措施，严格规范合法征地行为，严厉制止和打击一切违法征地行为，达到既能保证经济的高速增长和城镇化对土地的合理需求，又能切实保护好每寸耕地，从根本上维护农民的土地权益。因而，研究探讨农村土地征收中耕地的法律保护，具有重要的指导意义：农村土地征收已成为近些年学术界极其关注的热点问题多数学者大都将土地征收与被征地农民利益保护结合起来研究，但却未关注耕地的保护；或者研究土地征收导致耕地大量减少，危害粮食安全，却未关注农民土地权益的保护。为此，笔者探讨在土地征收中如何有效保护农村耕地，从而从根本上保护农民的土地权益。
一、农地征收现状及危害
目前，由于对土地的巨大需求，各地政府部门依据《土地管理法》中的“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”规定，对“公共利益”作扩大化理解。实践中，地方政府经常凭借这条依据无视集体土地所有者和使用者的意志，强行征收农民集体土地，损害农民利益。中央财经领导小组办公室有关负责人一针见血地指出：“现在的问题是，不论投资主体、投资目的，谁都可以强行征用集体土地。有占必征，使公共利益的内涵被无限扩大”。因此，在为文化、卫生、国防、军事及其他社会公共事业等真正公共利益进行征地的同时，伴随着一些个人或集团的商业行为，征收耕地动辄上千亩，甚至上万亩，而且80%用的是农村集体土地。这不仅导致城市规模盲目扩大，各类开发区、园区过多过滥，而且致使耕地面积大量减少。据统计，1986——1995年，我国耕地减少了328.9万hm2，大约平均每年减少33.33万hm2，尽管开发复垦258.6万hm2，但耕地还是减少了193.3万hm2，平均每年减少19.27万hm2，相当于一年减少3个中等县的耕地数。1997——2003年底7年间耕地减少了0.067亿hm2,2003年建设占用的耕地22.9万hm2，实毁耕地5万hm2。目前，全国已有666个县(区)人均耕地面积低于国际上公认的0.053hm2的警戒线。据预测，到2020年，我国人口将达15亿左右，城镇化水平达到50%，仅此将增加用地约200万hm2，加上其他建设对土地的占用，今后一个时期，年均建设占用耕地量预计不会低于13万hm2。我国耕地面积1.33亿hm2，人均占有量0.12hm2，仅为世界水平的1/3，这反映出我国切实保护有限耕地的重要性和迫切性。
农村耕地减少既损害农民利益又危及我国的粮食安全和整个经济的全面健康发展。我国是农业大国，8亿农民中相当部分仍以耕作农地为生，即土地是农民最基本的生产资源和最可靠的生活保障。征收农村耕地不仅减少了农民赖以生存的保障，而且产生了大量的失地农民问题，还出现了土地补偿安置社会保障等一系列无法有效解决的问题，严重地损害了农民利益，危及农村乃至整个社会的稳定。耕地资源不足，我国中长期粮食安全隐患可能日益凸现。随着人口持续增长与膳食结构不断改善，粮食需求量将刚性增长，而耕地资源的不足将抵消土地生产力的提高，最终影响粮食供给，转而依赖国际粮食市场，这是必须引起警惕的。保护国家粮食安全的重点应立足于土地生产能力，即耕地资源的保护。美国布朗博士曾提出“谁来养活中国”的问题，如果不能有效地遏制耕地急剧减少的势头，我国未来粮食安全形势的确会发生逆转，中华民族可能会失去安身立命的根基。因此，十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要确定，到2010年耕地保有量必须保持1.2亿hm2(18亿亩)，这是一项约束性指标，是不可逾越的底线。实行最严格的土地管理制度，特别是严格规范合法征地行为，严厉制止和打击一切违法征地行为，切实保护好每寸耕地尤其是基本农田，是我国面临的一项十分紧迫而又艰巨的任务。
二、农地征收过量的原因
2.1错误思想指导
很长一段时间以来，一些地方政府把经济发展片面地理解为增长速度的提高，并作为衡量经济发展的唯一指标，往往以投人和消耗大量耕地来拉动经济的增长。这种靠拼耕地资源求得经济发展的做法，必然导致大量耕地被征收。以江苏省国土资源厅的测算为例，该省每增长1个百分点，就要消耗1600hm2土地。在城镇化建设和发展中，一些地方政府主要领导为表现其所谓的政绩，热衷于上项目，大搞形象工程，盲目追求开发区、园林示范区，广场修得越来越大，马路修得越来越宽，互相攀比，相互比阔，还搞土地优惠招商引资。于是，大量的耕地不断被征收。因此，错误的思想认识是导致我国耕地大量减少的主要原因之一。
2．2法律制度不健全
2．2．1“公共利益”的法律界定存在困难。应当指出，公共利益是一个“不确定的概念”，其本身的确切范围含糊不清，并因各个时期各个法律领域而有所差异，这是我国宪法规定公益要件而现实中不能贯彻公益原则的重要原因。一般而言，公共利益是指一定范围内的不特定多数人的共同利益。公共利益的最大特征在于其概念内容的不确定性，这种不确定性表现在其受益对象的不确定性和利益内容的不确定性两个方面。所谓“受益对象的不确定性”，是指界定公共利益的“公共性”不明确，即公共利益既然是由人们的私益构成的，那么存在需要多少私益组成公共利益这个问题界定“公共性”的标准，一种是地域标准，即地区内的大多数人共同利益，就足以构成公益。“一定范围内”是指不同级别的政府所管辖的地域范围，同时也看到公共利益分成了国家利益和地方利益。另一种是利益标准，即公共利益的受益人具有“开放性”并因而人数不确定，公共利益是一个不确定多数人的利益，“公共性”即体现在有不确定的社会上多数人收益，将“不确定多数人”的利益界定为公共利益，已经成为学界的共识。所谓“利益内容的不确定性”，是指利益与价值判断紧密关联，因为价值判断具有主观性，导致了利益的内容含有不确定性，即利益不限于物质上利益，也包含文化、风俗、政治等利益。利益以及价值是无法在实际中以恒定标准加以测定的，是由“弹性的、浮动的、受到一些判断公共利益的要素所决定”。因而，所谓“利益”，既包括事实上已经取得的各种正当利益，如财产，也包括可能获得的或者丢失的各种正当利益，如经济结构的良性发展，社会秩序的安定等。因此，现实中许多征地行为正是打着“公共利益”之名行商业行为之实导致“征非所用”现象普遍存在。
2．2．2现行征地程序存在不足之处。从征地的审批、执行、监督的过程分析，我国现行征地程序存在的主要问题是征地缺乏民主参与和监督制约机制不完善等。首先，征地缺乏民主参与。《土地管理法》第48条和《土地管理法实施条例》第25条规定，征地补偿方案确定后，相关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《征用土地公告办法》第9条规定：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。由此可见，在土地审批之前，政府并没有将征地信息告知被征地人的义务，被征地人对征地没有发言权，也无法提出异议；只有在审批通过后的征地过程中，其才有对补偿、安置方案提出意见和要求举行听证会的权利。尤其是对事关广大农民切身利益和国家粮食安全的大量耕地的征收，没有经过科学民主的决策程序和推行重大决策专家咨询、民主评议和听证程序，其科学与否，可行与否，值得怀疑。缺乏广泛有效的民主参与，使得政府的征地行为缺乏最有力的监督——来自广大人民群众的监督。
其次，监督制约机制不完善。一方面，国土资源管理部门及其工作人员在执行国家土地管理的法律法规和方针政策时，往往出现不依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性不负责任，，，，不执行和不遵守土地管理法律规定，使有关土地征收方面的法律得不到全面贯彻和落实。主要表现为：土地利用总体规划的整体性、科学性没有得到确立；土地利用尤其是征地计划随意突破；耕地征收上，常常先征后批，甚至“先开发后审批”或者根本不办审批手续。实践中，对一些严重的违法征地事件，一些地方的国土资源局负责人仿佛“见怪不怪”。他们解释说，主要原因是地方政府没有严格执行用地法规，普遍采取“先开发后审批”、“土地跟着项目走”的“潜规则”。即在土地出让前，基本确定了开发单位，并将前期本应由政府承担的征地拆迁费用推给开发单位，最后在交土地出让金时统一结算。缺乏制约的权力，就会导致权力的滥用。政府征地权如没有受到约束，就会恣意妄为，严重侵犯被征地农民的土地权益。“先征地，后拍卖”现象是行政权力滥用的结果，也显示了土地征收程序中监督制约机制的缺失。另一方面，土地监察执行不力。土地监察是指土地管理部门按照一定的程序和方式，依法对机关、团体、单位和个人遵守土地管理法规情况进行监督检查和对违法者实施行政制裁的行政活动。
它是代表国家行使土地管理执法职能，其本质是国家权力的运用。现行的土地监察体制是以“块块”为主，与上级土地监察部门只是业务上的指导与被指导关系，土地执法队伍只能听命于地方政府，往往不务“监察”正业，沦为政府的工具。事实证明，目前土地监察实施“块块”管理的传统模式，势必影响执法队伍的整体素质和执法的独立性、公正性，导致执法违法现象屡禁不止。地方政府之所以无视土地管理法律法规，其中“块块”管理体制就是重要原因之一。因此，当地方政府从某地区甚至某部门利益出发，在批地、征地上违反法律法规时，土地管理监察部门往往不敢过问，甚至纵容包庇。
2．3不完善的官员考评和晋升制度近些年来，某些地方政府行政长官受“政绩”及考评与晋升的驱动，违法大量征收农村集体土地，低价补偿农民，高价出让给各类开发商，从中获取巨额差价，作为地方政府的第二财政收入。然后，运用征地收入“经营城市”、“造福市民”。可以说，征收土地可以快速出政绩，快速出效益，快速致富已成为政府和社会的共识。立竿见影的“政绩”为某些地方行政长官带来优秀的考评与官位的晋升。
2．4执法者业务能力与素质有待提高法律、法规和政策必须依靠具体的人和组织来执行，执法者的素质对相关法律法规的实施有着巨大的影响。法律规定，有权制定并实施征地的主体是地方政府，对政府征地行为合法与否进行有效监督制约主要也是地方政府及其相关部门。作为地方政府及其相关部门的执法者对涉及农村土地征收的法律法规和相关政策理应熟悉并掌握，从而指导征地实践；面对广大集体农民对自己耕地被征收的不理解甚至有意阻挠，理应积极宣传教育，做好农民群众各方面的思想工作，从而得到他们的支持；作为土地行政管理部门和土地监察部门的执法者理应依法行使人民赋予的权力，履行自己的职责，规范政府的征地行为。
但是，现实中的征地者对土地征收的意义认识不够，对法定的征地程序缺乏必要的了解，处理问题简单粗暴，滥用手中的权力强行征地，损害农民利益；对征地行为履行监督制约的执法者听命于地方政府的违法征地行为，由此引发许多，严重地影响了社会的安定团结。
2．5严格责任追究制的弱化违法征地行为的法律责任，在土地管理法、土地管理法实施条例、基本农田保护条例、关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法、物权法、刑法等法律法规中都做了明确的规定。实践中，一些领导干部对违法征地案件，往往认为是“出于公心，为了发展”，睁只眼闭只眼。事实上，在所谓“因公违法”、“良性违法”的外衣下，往往是为了少数部门或地方利益或少数人，甚至是开发商不正当的利益，其涉案土地面积更大，影响更坏，它严重干扰和破坏土地管理的正常秩序，损害的是国家利益和人民群众的长远利益。
尽管近年来国土资源部不断加大土地违法案件查处力度，但在结案的9万余件中，只处理了相关责任人3593名，其中2名省级干部受到党纪处分。4％的低处罚率，意味着超过96％的土地违法案件并未追究责任人，而刑事处罚率更是低到5‰，出现权责明显不对称的局面。缺乏对违法征地责任的追究是征地之风盛行、耕地屡遭严重破坏的重要原因之一。
三、耕地保护对策
经济要持续增长，城镇用地要持续增多，耕地又必须严格保护，这似乎是一种两难的选择，其实，除了转变城镇粗放经营用地模式外，树立正确的思想认识观，建立健全土地征收法律与制度并严格执行，是可以兼顾两方面的。
3．1树立正确的思想认识观，完善官员考评和晋升制度
3．1．1树立正确的思想认识观。保护耕地，思想认识是关键。地方各级政府部门及其领导干部必须正确地认识到，我国人多地少，底子又薄，农业问题、粮食问题始终是关系国计民生的大问题，农民问题则是关系我国发展的最大问题。因此，必须加强政治思想学习，充分认识我国的国情和土地基本国策，正确处理经济发展与保护耕地的关系，坚持科学的发展观，树立正确的政绩观，强化经济发展的全局意识、责任意识和耕地资源节约意识，严格依法征地，切实保护耕地。
3．1．2完善官员考评和晋升制度。地方政府及相关部门主要官员进行责任考核绩效考评，除了具备一定条件外，还应采用违法征地“一票否决”制度。未按法律规定的程序实施征地的政府及相关部门主要官员，在规定时间内没有依法处理违法征地特别是非法征收耕地的行为，要根据情况给予党政主要领导、分管领导及国土部门、规划部门主要负责人在一定时间内不得提拔、调动、就地免职或降级使用等行政处理或处分。对违法征收耕地建设情况知道或应当知道，但没有及时出面制止或没有及时向有关部门通报的，给予应当承担领导责任的县级以下党委书记、支部书记就地免职的处分，同时提请乡人大罢免乡长或由村民会议罢免村长。考评行政长官绩效应该还有一个重要的指标，就是耕地面积不要不适当地减少。总之，要将加强土地管理、切实保护耕地、合理利用土地资源工作情况，作为考核地方党委和人民政府及其负责人工作的重要内容。
3．2建立健全法律与制度
3．2．1合理界定“公共利益”，明确征收范围。宪法和法律赋予政府征地权是为了发展文化、卫生、国防及其他公共事业，然而现实中许多征地行为打着“公共利益”之名行商业行为之实导致“征非所用”现象普遍存在。因此，尽管“公共利益”的法律界定存在种种困难，为了尽量减少滥用，依照我国实际情况，笔者建议在立法上，可采用概括式与列举式并举的方式，尽可能对公共利益和非公共利益从正反两方面予以界定，为私有财产权的征收与保护划定较为明确的界限，为执法和司法活动提供良好的操作规则。在具体的做法上，笔者赞同姜明安教授的观点：首先，给“公共利益”下一个简要的定义，如公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益。其次，尽可能较全面地列举出属于公共利益的事项范围。其中包括国防建设用地；国家机关及公益性事业研究单位用地；能源、交通、水利、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目用地；教育、文化、卫生、体育、慈善事业用地；环境保护、文物保护事业用地；其他公认或法院裁定的公共利益用地。再次，设立一个概括性(兜底性)条款，即立法时无法列举或难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项。最后，设立一个非公共利益条款，即明确列举些明显不属于“公共利益”的事项，如企业从事商业性开发，政府兴建高尔夫球场等事项用地不得启动征地权尽管通过立法的方式界定“公共利益”会存在法律的疏漏性和滞后性等缺陷，但在强调保护私有财产权起步较晚、公权力强大与私权利弱小、行政机关及其工作人员的依法行政理念有待提高及注重成文法的我国，这样做，具有其时空上的合理性和可行性。在法律明确区分公共利益和商业利益后，只有符合社会公共利益需要时才能对农村耕地实行征收。
3．2．2建立土地利用规划制度，合理有效利用土地。由于耕地征收费低，许多人以建设用地为名占用土地，行非法倒卖土地之实，大量的土地征收后被闲置，造成了土地资源的巨大浪费。根据国家土地管理局1997年统计，全国被征收后闲置的土地高达11．65万hm2，占征地总面积的5．8％。其中，耕地6．28万hm2，占闲置土地总面积的54％，且有3．45万hm2闲置耕地已无法耕种。2000—2001年共征地16．46万hm2，其中，耕地11．43万hm2，失地农民236万人。大体上每征667m2土地就会造成1．4人失去土地。同时也造成了土地闲置较多，被征收土地浪费严重。因此，必须建立土地利用规划制度以保护有限的耕地资源。首先，根据当地国民经济、城镇社会发展规划、土地供给能力和各项建设等对土地的客观需求，组织编制土地利用总体规划，特别是土地征收计划。用地总体规划应当贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。该总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现，加强土地宏观管理的关键措施，也是实施土地用途管制的基本依据。然后，依据土地利用总体规划、建设用地和土地利用的实际状况等编制土地利用年度计划及征地年度计划。统筹安排各业用地，使征地合理有序进行，实现土地的科学开发和有效利用，以促进社会经济的可持续发展。最后，认真执行土地利用总体规划和年度计划。坚决控制建设占地规模，加强耕地特别是基本农田保护，禁止擅自将农用地转为建设用地。潘明才司长说：“只有把基本农田这条‘红线’变成‘高压线’，才能保住子孙后代的粮仓”。
3．2．3严格土地用途管制制度，合理限制建设用地。土地用途管制制度是我国防止征收权滥用，控制土地流失，保护耕地的基本法律制度，也是在征地热不断升温的背景下所采取的一项旨在保护耕地不受侵犯的新型法律制度。这一制度的核心是除法律规定的国家重点建设项目之外，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。同时要求使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
3．2．4建立科学的土地监察制度，严防政府征地权的滥用。针对现行土地监察部门听命于地方政府的“块块”体制弊端，保证土地监察执法队伍的整体素质和执法的独立性与公正性，应改与上级土地监察部门业务上的指导与被指导关系为直接的领导与被领导关系，即国土资源部直接设立国家土地督察局，实行垂直领导，不受地方政府的干预。这样土地监察部门从事“监察”正业，有效监督地方各级人民政府耕地保护责任制的落实情况，特别是监督政府一把手对本行政区内土地管理、耕地保护和土地利用年度计划执行情况及执行国家土地调控政策的情况，并制约政府征地权的行使。此外，应该有一个独立于政府的机构专司土地利用变化监测的任务，并定期向社会公布监测结果，让社会来监督政府行为。
3．3严格执法
“徒法不足以自行”。有了好的法律与制度，如果不能严格地执行和有效地遵守，那只不过是书面的法律与制度而已。因此，建立健全与征地相关的法律与制度以后，要求各级政府及其土地管理部门必须带头切实地遵守、更严格地执行。
3．3．1加强政治业务培训，提高执法能力。健全的法律与制度必须依靠具体的组织和人来执行，执法者素质能力的高低对其实施效果有着直接的影响。因此，必须加强对各级政府部门执法人员的政治业务培训，提高他们依法管地用地尤其是征地的水平和能力。首先，学习土地管理方面的法律法规，明确依法征地的必要性和违法征地的严重性。其中包括土地管理法、土地管理法实施条例、基本农田保护条例、关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法、物权法、刑法等。
其次，学习土地征收相关政策，懂得土地征收的必要性和维护农民土地权益的重要性。再次，熟悉土地法律法规和相关政策后，有计划地主动向广大农民宣传教育，做好各方面的思想工作，使征地工作能顺利进行。总之，执法者应当不断提高自身的业务文化素质和道德水准，正确行使手中的权力，真正做到权为民所用。
3．3．2规范政府征地行为。首先，预防违法征地。“预防为主，防患于未然”是我国法制建设的基本方针。在预防违法征地，遏制乱征行为，保护土地，尤其是保护耕地的过程中，应该坚持预防为主的方针，并尽快建立符合我国土地国情的违法预防征地制度。目前，应抓紧做好以下工作：第一，严格审批程序。任何权力都容易滥用。为了防止政府征地权的滥用，有效规范政府征地权的行使，减少政府及其部门违法征地现象的发生，对一切非农建设用地，尤其是征收耕地，各级政府部门都必须严格按法定的审批程序办事。并且，尽快建立科学民主的决策程序，推行重大决策专家咨询、民主评议和听证制度。严禁未批先征、边批边征、少批多征，把政府违法征地行为的漏洞堵死，真正使保护耕地工作落实到实处。第二，加强征地过程监督。除了用法律约束政府征地权行使外，还要动员全社会的力量，借助新闻媒体力量，加强监督，不断健全征地过程监督机制，逐步建立起符合我国土地国情的，结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的，有利于发挥舆论监督、社会监督和群众监督作用的土地违法监督机制。只有这样，监督才能真正发挥作用。
其次，查处违法征地。违法征地查处是防止征地权滥用，有效遏制征地热的重要保障。征地违法行为能否得到及时、有效地制止和查处，是一项事关土地管理法能否得到全面实施，土地管理秩序能否实现根本好转的全局性工作，更是依法征地能否实现的关键。为此，国家土地管理局于1995年12月18日了土地违法案件查处办法，国土资源部也于1999年5月7日专门发出了关于加强土地违法案件查处工作的通知。早发现、早处理是土地违法案件查处制度的2个基本点。土地行政主管部门要通过多种渠道，采取多种形式及早发现土地违法行为。这样才能有效地遏制违法征地行为，切实保护好耕地。
3．3．3强化违法征地责任追究制。法律责任是法律规定得以贯彻和落实的根本保障，也是国家法律强制力的具体体现。在征地之风盛行，耕地遭到严重破坏的今天，国务院发展研究中心专家表示，“我们不是缺政策，而是如何增强执行力的问题。问责制必须问到实处，才能保持政令畅通”。笔者认为，除了追究违法征地的政府及相关部门主要官员违纪责任外，还应该强化下列法律责任。
3．3．3．1民事责任。对于违法征收土地，尤其是可耕地，应当由有关部门采取强有力的措施，坚决责令其恢复原状，恢复到可以耕种的程度并退还给农民集体；对被征地农民的土地权益造成损失的，依法赔偿其损失，决不能冈为土地已经被开发、被建设而心慈手软姑息养奸。
关键词：退耕还林《退耕还林条例》
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境;林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。
随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展;2000年3月，退耕还林试点工作在17个省(区、市)正式启动;2002年在全国215个省(区、市)全面铺开。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元(粮食483.4亿斤)。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降;其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平;另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
(1)对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食(金钱)换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5%，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。
(2)对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高;其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
(3)有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格;退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
(4)相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林(草)积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。
(5)一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法;国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准;各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。
另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调;同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。
(1)普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提;引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围;同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
(2)依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”;各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作;基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规划等衔接协调，因地制宜，制订退耕还林还草实施方案;执行单位要依据方案编制作业计划，具体落实方案的内容和要求。
(3)依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80%。”(《条例》第23条)。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、部级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。
重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕
还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。
(4)依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”(第35条)，解决了口粮问题;“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林(草)所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”(第49条);“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木(草)所有权”(47条)，保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。
地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。
(5)完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林(草)政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。
(6)树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。
[关键词]耕地保护；体制与政策；研究
[中图分类号]D922.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）01 — 0082 — 02
众所周知，我国是一个人多地少的国家，人均耕地面积仅占世界平均水平的40%，排名世界第126位。随着经济社会的快速发展，我国耕地将承载着越来越大的压力。2010年11月1日的第6次全国人口普查登记的全国总人口为13.397亿，比2000年第5次人口普查数据的12.658亿多出0.739亿，平均每年增加约740万人。未来10年，我国的人口数量还将继续增加，根据国家人口计划生育委员会2007年的《国家人口发展战略研究报告》预测，2020年我国人口将达到14.5亿，2033年将达到人口峰值15亿左右。同时，由于建设占用、农业结构调整、生态退耕、灾毁等原因，我国的耕地数量由2000年的19.24亿亩下降到2010年的18.26亿亩。可见，人地矛盾加剧已成为一个不争的事实，因此，今后一段时期，如何妥善处理好保障经济发展和保护耕地资源的关系，是事关我国科学发展的重大政策问题，也是亟待研究解决的一项重要课题。
一、加强我国耕地保护的重要性
耕地关系到国家粮食安全、农产品质量安全以及农业和农村经济的可持续发展。保护耕地是关系到我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。
（一）耕地保护事关和谐社会建设。自古以来，“民以食为天”、“无粮则乱”，“粮食安全”之于一个国家具有最根本的意义，是一个国家稳定社会政治局面，解决民生问题的关键，也是发展工业化、推进城市化的重要基础。近年来，伴随着城乡一体化进程的不断推进，出现各种新的社会问题，由于地方政府在土地利益问题上处理不当，从而导致部分失地农民因不满情绪而上访的事件时有发生。因此，在城乡一体化的建设过程中充分保障农民的耕地财产权益，对于稳定国家和社会大局，推进和谐社会建设具有重要意义。
（二）耕地保护事关农民的生存与发展。能否“提高农民收入，维持粮价基本稳定，保障中低收入国民基本生活”是在全面建成小康社会进程中，对我国政府提出的严峻考验。这一系列考验能否顺利通过均与耕地保护存在必然联系。农民依赖耕地，通过农业生产创造社会财富，耕地上承载着农民自身所拥有的经济权利和利益。不仅如此，随着社会的不断发展，人地矛盾不断加剧，耕地作为一种财产，其内在的巨大价值不断凸显。可以说失去耕地就意味着农民受教育权、健康权、社会保障权、住房权等与生存和发展的相关权利缺失，深刻影响着失地农民的日常生活。
（三）耕地保护有利于生态安全。随着我国小康社会建设进程的不断推进，人民生活水平日益提高，对食品安全的要求逐步提高，特别是“三聚氰胺”事件后，人们对农产品质量和食品安全的关注度明显提高。人们能够吃上无毒、无害、绿色营养的食品才算实现了小康社会。耕地作为出产农产品的基础，其质量优劣直接与土壤生物多样性和以土壤为载体的植物、动物、微生物的生长繁殖有着密切的关系。质量较高的耕地土壤微生物区系健全，土壤动物数量众多，适宜多种植物生长，并可有效减少水土流失的发生。保护耕地，实现土壤生物的多样性，是维持生态平衡和生态安全的至关重要的一个环节。
二、我国耕地资源保护和利用的现状
（一）耕地资源短缺、水土流失严重。我国耕地资源远远低于世界平均水平。“用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口”，并且人口过快增长，特别是农村人口过快增长与农村教育、医疗卫生等条件发展不相适应，加剧了人口数量与质量的矛盾，造成了农村劳动力素质难以提高和就业难等问题；现有的贫困人口主要分布在农村，贫困造成耕地资源环境恶化，耕地资源环境恶化又加剧贫困，最终对耕地资源保护产生严重的制约。耕地质量下降和人口增加，造成人均耕地减少、土地负担指数上升和耕地失衡等耕地资源危机。目前我国的土地和草原“三化”（退化、沙化、盐渍化）面积持续扩大，自然湖泊数量和湖泊总面积持续减少。由于不合理的农业生产方式，致使大量农业遗传资源损失，生物多样性面临严重威胁。全国因土地荒漠化水土流失，造成农业经济损失。长江流域的60%泥沙来自中上游开垦的坡地，仅四川、重庆每年流入长江的泥沙达到5.33亿吨。水土流失导致每年流失土壤50亿吨，减少耕地100多万亩，损失的肥力相当于4500万吨化肥。全国扶贫计划所确定的贫困县中，约有80%属于水土流失严重地区。
（二）耕地环境污染加剧、质量不断下降。我国粮食问题非常突出，人均粮食占有量只有400千克，离发达国家每人800千克还有很大距离，一些贫困地区，粮食供应很不充分。随着环境污染的加剧，食品污染问题日趋严重，据最近资料报道，全世界每年患癌症的500万人中，有50%左右与食品污染有关。其中，农药是我国农产品污染的重要来源，主要农产品的农药残留超标率高达20%；化肥的大量施用，使农作物硝酸盐含量超标，导致胃癌和食道癌发病率增加。近年来，由于人类活动释放到环境中的激素类物质种类和含量急剧上升，大部分饲料含有激素、抗生素等有害人类健康的物质，通过食物链进入人体后，引起早熟、肥胖等疾病，对人类健康构成极大威胁。
（三）耕地保护体制不顺。由于耕地保护、建设与管理缺乏有效统一的法律依据，在实际工作中出现了诸如多头管理、体制不顺等问题。根据《土地管理法》、《农业法》和《环境保护法》，土地、农业和环保行政主管部门都具有耕地保护管理与监督的职能职责。三部门依据不同法律在各自所属领域开展耕地保护、管理与监督工作，但出现了职能交叉与职能空白的领域，形成各部门都有责任，又都职责不明，相互协调难，工作不能形成合力的局面。
三、创新我国耕地保护体制与政策的对策与建议
（一）加强宣传，形成全社会的责任意识与全员参与耕地保护的良好态势。受社会发展与自然环境变化等多种因素影响，耕地减少趋势不可逆转，而且减少速度在短期内也较难得到大幅度减缓。鉴于此，必须在全社会形成耕地质量与耕地数量同等重要的共识，树立“耕地质量建设与保护是社会经济可持续发展的基础，是最大的科学发展观”的理念，将耕地质量建设与保护任务上升为影响全局发展的战略性任务来对待和执行。同时，应进一步加大宣传力度，使每个人都能认识到耕地质量建设与保护不仅是全社会的责任与义务，更与每个人的生活切实相关，是所有社会人的责任与义务。
（二）建立、健全耕地质量保护与建设的法律、法规。近年来，湖南、天津、辽宁、江西和内蒙古等省、自治区、直辖市相继出台了耕地质量管理条例或办法，以立法的形式规范质量保护、建设与管理行为，为明确各部门职能和规范耕地质量保护、建设与管理提供了政策依据和法制保障。目前，国家层面上关于耕地质量保护、建设与管理的立法工作尚处于在起步阶段，相关部门应借鉴国内外耕地质量保护与建设的先进经验，加强调研，积极协调，尽快完成耕地质量保护与建设立法工作。明确农民作为耕地质量保护与建设的主体地位，明确各部门在耕地质量保护、建设与管理中的地位与角色，建立责任追究制度、投入保障制度和等级认证制度、质量占补平衡制度，把耕地质量保护纳入法治化的管理轨道。
（三）理顺耕地质量管理体制。首先，尊重和保障农民作为耕地质量建设和养护的主体地位。《农业法》、《基本农田保护条例》已明确了农民在耕地质量建设与养护中的主体地位。在基本农田建设及农业综合开发过程中，规划设计、建设项目确定、工程建设、工程监督、建后管护等，应通过村规民约等制度设计，让农民全过程参与，在参与中增加收入、享受建设成果，同时重建农民耕地质量建设与管护的责任意识。其次，强化地方各级政府耕地质量责任主体。《基本农田保护条例》确定了各级地方政府在基本农田保护中的责任主体地位，并将基本农田保护工作作为政府领导任期目标责任制考核的一项重要内容。下一步体制改革，应进一步明确地方各级政府耕地质量保护的责任主体地位，各级地方政府应加大辖区内统筹协调力度，认真履行分类指导、组织实施的职责。最后，明确农业部门的耕地质量管理主导地位。《土地管理法》、《农业法》和《环境保护法》等规定了土地、农业和环保行政主管部门的耕地保护管理与监督的职能、职责，形成了耕地质量管理职能职权的交叉，应尽快通过耕地质量建设保护与管理的立法，明确耕地质量管理的主管部门。考虑到农业行政主管部门在指导农民合理用地、养地，以及在基本农田建设方面的优势，建议明确农业部门耕地质量管理的主导地位。
（四）加大耕地保护执法检查与管理。各级国土资源部门要加强土地执法队伍建设，严格落实土地执法动态巡查责任制，加强土地违法的检查、处理力度。各有关部门要在查处土地违法违规案件中，加强协作配合，建立相应的沟通、协调和联合执法机制。国土资源部门要会同监察机关等有关部门不定期地开展用地情况的执法检查，重点查处非法批地、未批先用、“以租”、非法出让土地、严重侵害群众利益以及领导干部违规干预、插手经营性用地和工业用地招标拍卖挂牌出让等行为。上级国土资源部门要加强对市、县土地管理行为的监督检查，发现违法违规行为，要及时提出纠正或整改意见，重大问题要直接调查并依法做出处理，对典型案件要公开立案查处。进一步规范案件管辖和办理程序，创新办案方式，建立国土资源与监察、公安、司法等机关的办案协作机制和案件移送制度。此外，还应当赋予土地执法部门更强的行政执法权力，使其执法不受人为因素特别是地方领导的干涉。
〔参 考 文 献〕
〔1〕杨瑞文，赵士熙.农业可持续发展概论〔M〕.北京：中国农业出版社，2006.
〔2〕吴群，等.中国耕地保护的体制与政策研究〔M〕.北京：科学出版社，2011.
〔3〕刘俊.中国农村土地法律制度创新研究〔M〕.北京：群众出版社，2012.
我国中东部地区人口密集、耕地数量少、耕地后备资源不足，城镇建设占用的耕地难以补足。本文以河南省鹿邑县为例，对我国目前耕地保护问题及政策进行阐述，分析其在实施过程中所取得的成果及问题，并提出可行性建议。
1研究区的概况
鹿邑县位于河南省东部豫皖交界处，总面积为1243.25平方公里，耕地面积为90273公顷 。三次产业结构由2010年的25.5∶48.5∶26优化发展到2015年的18.7∶48.9∶32.4。粮食总产稳定在93万吨以上，保持“全国粮食生产先进县”荣誉称号 。根据《鹿邑县土地利用规划调查》，2009年土地总面积124325.43公顷，其中农用地面积为99131公顷，建设用地为22180公顷，其他用地3013.35公顷，分别占全县总面积的79.74%、17.84%和2.42% 。
2耕地现存的问题
2.1数量减少
鹿邑县耕地面积由1997年～2005年的90644公顷减少到90273公顷，平均每年减少耕地量为41公顷左右。农村居民聚居区、城镇建设用地、乡镇企业特别是砖瓦窑厂，占用了大量耕地。
2.2耕地面积补充难度大
鹿邑县未开发土地面积很少，并多为不可利用土地，不能转化为耕地，使得被占有的耕地不能得到应有的补充，耕地面积不断减少。
2.3农民缺乏耕地保护的积极性
农民保护耕地的思想薄弱，缺乏科学用地的知识，导致耕地质量下降；由于粮食收购价格低迷，种粮成本不断上升，严重挫伤农民的积极性，造成大部分土地撂荒。
3 鹿邑县耕地保护政策
3.1耕地保护政策
3.1.1法律政策 河南省制定并施行的耕地保护的相关法律法规主要有《河南省实施办法》、《河南省农村宅基地用地管理办法》等，这些法律法规对保护耕地起重要作用。鹿邑县根据以上法律法规，制定施行了占用耕地的补偿制度。
3.1.2行政政策 一是行政审批政策，2014年河南省国土资源厅出台的《印发关于深化国土资源行政审批制度改革转变管理职能若干意见（试行）的通知》 文件，主要解决的问题是：全面深化行政审批制度改革，进一步下放行政审批权限，进一步减少行政审批事项；二是行政责任政策，在《鹿邑县土地利用总体规划》明确规划期末，确定的耕地保有量目标为9万公顷，县政府将这一目标下达各乡，建立了乡、村、组、户四级耕地保护责任体系，各级责任明确，并确定各级主要负责人作为耕地保护的第一责任人，切实落实目标责任制。
3.1.3经济政策 征收“耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费”等 ，这些税收用来促进“三农”发展、开垦耕地、保护耕地，使耕地保护得以健康持久进行。
4 耕地保护政策的建议
4.1严格落实保护目标责任制
将保障耕地质量与数量纳入各级政府领导任期目标考核，明确责任。完善耕地保护、加大耕地保护目标管理责任制和土地开发整理项目实施管理责任书的执行力度，明确乡以下耕地保护工作有关责任人责任。
4.2推动“三农”发展
加大对“三农”的投入与扶持，通过市场机制和经济手段对农民补贴与扶持，提高农民积极性，加快农村土地流转经营的改革与实践，最大限度防治土地撂荒；加强耕地抗灾能力，提高农民科学用地水平，防止耕地退化，并加大对灾地、荒地修复和修补力度，恢复并提高耕地质量。
4.3保障科学发展用地
贯彻落实全面、协调、可持续的发展要求，制定相应的法律法规，优化城乡、区域土地利用结构和布局，统筹经济、人口、资源、环境等协调发展。