发布时间:2023-07-25 16:49:48
序言:写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁,我们为您精选了8篇的公共危机管理概念样本,期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发,请尽情阅读。
何谓公共危机管理呢?查阅相关文献资料可见,国内关于公共危机管理的概念界定有很多。例如,张小明在其发表的《公共危机预警机制设计与指标体系构建》一文中提到:“所谓公共危机管理,是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程,政府针对潜在的或者当前的危机,在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动,以期有效地预防、处理和消弭危机。”孟庆璐在其硕士毕业论文《政府公共危机管理研究——以大连“7•16”输油管道爆炸事件的政府应对为例》中提出:“公共危机管理是政府及其他社会公共组织通过检测、预警、应急处理、评估、恢复等措施,防止可能发生的危机,处理己经发生的危机,以减少损失,甚至将危险转化为机会,保护公民的人身和财产安全,维护社会和国家的安全的政府管理活动。”由上述概念界定我们不难看出:政府提高自身的公共危机管理能力是非常重要的,它可以为我们的和谐社会建设提供重要的条件以及保证。
2提高政府公共危机管理能力的具体措施
要提高政府的公共危机管理能力,应具体抓好以下工作。
1)完善公共危机应急预案系统。公共危机应急预案的制定是政府实施公共危机管理的重要基础。据了解,截止到目前,我国所制定的公共危机应急预案仅有四十一项。这些预案看起来非常完备,但是在当前公共危机多元化发展的背景之下,我国的公共危机应急预案在细化方面却仍显不足。例如,我国在制定的公共危机应急预案中就缺乏对南方雪灾这一公共危机的相关应急预案。事实上,我国所制定的很多公共危机应急预案更多的只是表现在形式上,虽然预案的内容很多,但是大多是一些空话、套话,缺乏实际可操作性,一旦真正的公共危机来临往往并不能充分发挥其重要作用。笔者认为,政府必须要不断完善公共危机应急预案。首先,要细化应对各种公共危机的专门预案,在内容上要尽可能的做到没有漏洞;其次,要把公共危机应急预案做到层层落实。我国目前绝大多数的公共危机应急预案仅仅局限于自然灾害、事故灾难以及公共卫生事件等方面。事实上,由于天灾所造成的公共危机还是相对较少的,而许多公共危机往往是人为引发的。例如,2003年非典的爆发,其危害性是相对较小的。但为什么非典又会引发一场影响全国人民正常生产和生活的公共危机呢?对于此类问题,我们必须深刻地剖析其内在的社会原因,从而有针对性的制定出相关的应急预案。特别是对公共危机形成的诱因方面需要投以更多的关注,从而增强公共危机应急预案制定的针对性以及可操作性。
2)建立专门的公共危机管理机构。笔者认为,我国政府应该切实建立一个长期存在的、具有独立行政地位的、全国统一的公共危机管理机构,这个机构的主要任务就是专门负责预防以及应对出现的各种公共危机。它的建立是非常必要的,可以有效改变现有的公共危机应对机构临时建立的紧张状况,并可以有效提升政府的公共危机管理能力。这个专门的公共危机管理机构的建立必须要充分保障其核心的领导地位,一旦发生公共危机各个部门必须要密切配合该机构积极应对相关的公共危机事件。为了让这个专门的公共危机管理机构可以充分的发挥其管理效能,从中央到地方各级政府都应该建立相应的职能部门。比如,在中央可以建立一个专门的公共危机管理局,而在下级各地方政府也应该设立类似的公共危机管理机构,配合公共危机管理局进行相应的公共危机管理工作。除此之外,对于专门的公共危机管理机构的工作人员的选拔,政府也应该投以足够的重视,一定要从政府机构中选拔一些专门的公共危机管理人才,这些工作人员必须要有足够的公共危机应对经验。对于那些公共危机管理经验尚浅的工作人员一定要加强对其进行继续教育和培训,不断提高其公共危机管理能力,最终不断提高政府应对公共危机的管理能力。此外,这个专门的公共危机管理机构建立之后,还应该建立相应的制度以及公共危机管理程序,要做到有章可循,如此方能有效应对各种公共危机事件。
3)发挥媒体在危机管理中的作用。据权威部门统计,我国目前的公共危机事件已经呈现出逐年递增的状态。公共危机事件的出现也在一定程度上影响了经济的快速发展以及社会的和谐稳定。基于此种情况,笔者认为,政府必须要充分重视媒体在公共危机管理中的重要作用,在发生重大公共危机事件的时候政府必须要及时的与相关媒体进行主动的协调以及沟通,从而做到及时有效的向人民群众传播及时、准确的公共危机信息。除此之外,政府还应该通过相关的法律法规的制定来确保和约束我们的媒体在发生公共危机事件的时候可以高效的进行介入,帮助政府进行相关的危机处理。众所周知,部分媒体存在一定的炒作性特征,它们往往会把相关的公共危机信息进行片面的传播,甚至部分媒体还会恶意编造一些虚假的、不真实的信息来博取公众对于该媒体的关注。这样的做法对于政府有效管理公共危机事件是相当不利的,很可能会让公共危机事件进一步恶化,变得一发而不可收拾。基于此种情况,政府对于各大媒体发出的言论必须要做出正确的引导,最好能以相应的法律为准绳,对媒体的言行进行规范,最终防止部分媒体发出不真实的言论。总而言之,政府既要与媒体进行很好的沟通和协调,又要对其言论进行有效的规范和制约。二者全力合作共同提高公共危机的管理能力。如果政府不重视媒体的重要作用,不能有效发挥媒体在公共危机管理中的重要作用,那么就很难对公共危机事件进行有效的管理。当前社会是一个信息社会,媒体在信息的传递中扮演着重要的作用。人民群众获取公共危机事件的信息也主要是从媒体获得的,所以政府必须要做到及时的与各大媒体进行沟通和协调,并对其言行进行有效的规范。
关键词:公共管理;公共危机;危机管理
一、公共危机管理的概念及特征
公共危机管理是指公共组织以政府为核心,通过现代风险和危机精神以及危机管理理念的指挥,依据法律原则采取公共危机管理法规、应对紧急事件处理方案,在社会各方组织和群众的相互协调合作下,来对危机事件进行预测、预防、控制与处理,以达到避免、减轻、弥补公共危机的目的,从而保护公民的人身、财产安全以及国家安全。公共危机管理有三层含义。一是自然环境有着不可抗力、不可预知、不确定信息、极具挑战性等因素下会出现各种公共危机不同程度的可能性。这是客观存在的事实,应该正视这一方面的事务。二是以科学的态度和方法来研究公共危机,这是了解公共危机的前提条件。三是公共危机的处理不仅要靠政府与相关部门的主导,同时需要社会各阶层人士有序参与、共同合作。公共危机管理呈现出七大特征。一是紧迫性。由于危机的发生往往是突发性的,而且时间很紧迫,急需处理,突然性使得社会面对极大的负面因素,难以有效采取应对措施。二是长期性。这类事件一旦发生,其通常并非偶然和孤立的,涉及自然和社会的因素很多,危机管理的时间较长。其三是不确定性,事前事后对危机事件的预测和判断也往往是不确定的。其四是链条效应。通常危机会引起连锁反应,“牵一发而动全身”,触及到方方面面。其五是权变性。危机发生的诱因很多,对于发生过程中所表现的侧重点也不尽相同。其六是心理约束性。一旦发生危机,人经常表现出忧虑、恐慌、害怕等心理。这些心理状态会约束人们对危机事件的认知和判断能力。其七是博弈性。在危机面前,双方都在一个相互博弈的动态过程中。
二、公共危机管理的必要性
1.维护社会稳定与和谐。从社会的稳定发展来看,重视危机管理,有利于社会稳定和和谐发展。因此,必须从更高的审慎标准来看待危机事件,否则对社会稳定和发展都是极其不利的。
2.防止出现系统性风险。当今公共关系是一个越来越紧密的整体,经济全球化使得各个国家相互影响、相互作用,关联性愈加强烈,因此,更需要加强公共危机管理,提升危机意识,借鉴其他国家危机管理的案例,取其精华,以求达到减小危机的影响范围与影响时间,更有效地预防社会发生系统性的风险。
三、公共危机的诱因
1.主观原因。如果管理部门对社会公共环境缺乏一定的认知度、适应能力不够,往往无法对危机的出现做出一个比较及时合理的解决方案。这是由于相关管理人员危机管理意识不够,对社会所发生的重大事件的关注度不高,在管理上效率不高,导致出现了不必要的疏忽和脱节现象。
2.客观原因。自然灾害因素往往难以预料,有相对的复杂性和困难性。在物资匮乏的情况下会引起盲目和一定程度的恐慌,导致公共危机的暂时发生。例如,经济泡沫和间接性的通货膨胀使居民购买力下降,出现暂时的市场低迷,公共危机管理底气不足等现象。
四、公共危机管理模式创新
加强“全局化”观念,对传统公共危机管理的弊端进行有针对性地避免,架起“全局和局部、中央和地方接洽、整体和部分”的公共危机管理新模式。公共危机管理需要在统筹全局、宏观决策的背景下,充分考虑危机可能发展的各种因素,注重借鉴公共危机事件所具有的波动性、范围性、全球性。创新构造知识型、有需求的公共危机管理模式。由于相关部门公共管理系统至今存在部分漏洞,要有效改进其处理危机事件的效率和能力,就必须从不断发展变化的环境中获取知识,建立一个有知识和有需求的公共危机管理模式。当前情况下,公共危机管理依然是以有关部门为主导,多方面公众共同有序参与、反馈配合的,但为了经济与公共管理事业的稳定发展、迎接美好未来,有关部门亟需顺应时代的发展潮流,适时将网络信息技术等新兴事物更好地融入危机管理模式中,并且尝试倾听大众的反馈与心声,促进集民智、顺民意的发展局面。
五、结语
通过以上的探讨和分析,可以发现,虽然我国对公共危机管理进行了一定的研究与实践,但是仍然没有完全摆脱理论的上的局限,实证和反馈力度仍需进一步加强。由于公共危机所带有的复杂性和多样性,其研究势必涉及管理学、法律学、经济学等多领域,有关部门和相关人员应该以“包容和发展的眼光,谨慎又开放的心态”来处理好公共管理中危机管理这一部分的实务。
作者:陈丽彬 陈国良 单位:贺州学院 广西平桂飞碟股份有限公司
参考文献:
[1]吕孝礼,张海波,钟开斌.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向[J].公共管理学,2012(3).
关键词:地方政府;危机公关;公共危机
中图分类号:D693.6 文献标识码:A文章编号:1673-0992(2010)11-0000-01
一、 事件回顾
2010年9月8日,有关媒体报道河南商城县多人被蜱虫叮咬后致死,但当地政府以“维稳”为由拒绝公布相关病例详情和死亡名单。一时间,众人谈蜱虫色变,各路媒体蜂拥而至,矛头直指当地政府没做好信息工作,有瞒报之嫌。此时,当地政府陷入公众的信任危机,政府形象大打折扣。当天,河南信阳市卫生局紧急召开新闻通气会,当地疾控专家在会上告诉媒体,蜱虫传播的疑似无体形病,目前无法根治。同日,河南省卫生厅通报称自2007年5月至今年9月8日,河南省共监测发现此类病例557例,死亡18例,并调派省级专家前往商城县现场调查指导。9月10日,卫生部派出专家组奔赴商城县进行调查和医疗救治。2010年10月11日,卫生部指南,公布“蜱虫咬死人”病毒元凶确定,可防可治。这场蜱虫恐慌至此终于平息。
二、 危机公关的内涵
1. 公共危机的基本概念
公共危机是一种导致社会偏离正常轨道的状态,一般由突发事件引起,对社会的公共安全和秩序造成重大影响,使人民群众的利益遭到威胁和损失。[1]公共危机的诱因主要包括以下几种:自然灾害、公共安全突发事故、恶性刑事案件、恐怖事件、公共卫生问题、自然环境恶化等。
2. 政府危机公关的基本概念
政府危机公关是政府及其隶属部门和组织针对潜在的或者当前已经发生的公共危机事件,为了维护公众、社会和国家利益,减少危机事件可能或已经带来的损失及不良影响,在危机发生的不同阶段运用一系列公共关系手段,以期及时有效地预防、处理和消灭公共危机事件及其不良影响,并起到传播沟通、协调关系和树立政府形象的作用。[2]
三、“蜱虫咬人”事件中反映出地方政府危机公关的缺失
1. 危机防范意识淡薄
政府管理的目的是“使用少量钱预防,而不是花大量钱治疗”。[3]如果只重视危机发生后的灭火,而忽视危机发生前的预防,那就造成危机成本增大。尽管卫生部早就在2008年2月下发了《人粒细胞无形体病预防控制技术指南(试行)》,指南中对无形体病的预防、症状做了详细描述,并要求各级卫生机构组织培训,提高医务人员对该病的警惕性和识别能力。而蜱虫咬人致死的事件也不是第一年在当地发生,但多数村民仍然不了解此病。既然蜱虫咬人可防可治,倘若政府及早告知民众,普及宣传防治措施,就会减少伤亡,更不会造成不知情的传染。然而商城县政府在危机潜伏期不但没有引起重视,反而采取捂盖子的方式。这种行为只会让恐慌继续蔓延,而此次危机也就不可避免了。
2. 信息管理和被动
政府信息公开有利于危机事件的预防,保障公民的知情权。反之,漠视公众的知情权,一方面会导致公众对危机信息产生误解,造成谣言四起的局面;另一方面,会导致公众对管理者的严重不信任,使政府公信力受损。在9月8日媒体正式报导前的采访中,无论是信阳市、还是商城县当地卫生部门均表示,无法提供具体疑似病例的数目及疫情状况。虽然当地政府不愿意公布疫情,但是媒体“替”你公布出来了,这就意味着权威信息缺位。
3. 相关法律法规及机制不健全
虽然我国已经颁布了一系列有关的法律法规,但这些立法相对分散,难免出现相互冲突的情况缺乏必要的沟通与协作。同时,在依次落实到各个地方的过程中,难免出现下级政府照葫芦画瓢和流于形式的现象。在应急预案的编制和落实上,沿海地区和大城市的做的比较好,而农村地区比较欠缺。商城,此次“蜱虫中毒”的重灾区,是国家级贫困县,也是著名的革命老区。农村卫生条件差、农民缺乏防范保护意识,更容易爆发传染疾病,这与大城市的完善的应急预案相比,显得十分不平衡。
四、 对地方政府危机公关的有益启示地方政府处在危机管理的第一线,它的危机公关能力直接决定着公共危机能否得到快速、有效、妥善的解决。本文主要从地方政府危机的实际及需要出发,提出了一些具体措施,以期对地方政府的危机公关起到一定的促进作用。
1. 构建以预防为主的常态化公共危机体系
由于我国处于社会转型期,公共危机已经转变为常态化。加强危机公关能力,首要的就是要加强危机预防,预见可能发生的危机,避免公共危机发生。因此危机意识应当贯穿于地方政府管理始终,在思想上高度重视公共危机的预防和监测,定期组织危机公关培训,提高地方公务员的危机防范意识和危机处理能力。对于全体公民,也应当进行危机管理的普及性教育,增强公民应对危机的自我保护能力。总而言之,地方政府应当转变传统思想,变被动应对危机为主动反危机。[4]
2. 建立常设性的危机公关部门
成立专门的危机公关部门,可保持危机公关的连续性和科学性,降低公共危机管理成本。危机公关部门在危机处理中具有核心领导地位,其日常工作的主要内容应当是密切监测信息和预警危机,综合相关部门专业信息(如气象部门、卫生部门),发现危机苗头后及时采取措施;在危机爆发后,负责危机处理的指挥安排,第一时间协调各部门工作,调动各方面资源,将危机的损失减至最低;危机结束后,进行善后工作,特别是公众的心理工作。同时也要及时总结经验教训,对公共危机体系进行完善和创新,以预防公共危机再次发生。
3. 重视媒体的作用,建立完善的信息公开制度
适时公开相关信息,是现代危机公关中非常重要的一环。公开透明的信息可以缓解公众的不安和紧张情绪,同时也可以抑制谣言的传播。长期以来,地方政府等部门习惯性“求稳”,往往采取封锁消息的做法。然而随着社会信息化不断发展,必须转变传统观念,树立信息公开的意识,及时公布信息,保障公民的知情权。而广大媒体是政府进行信息公开的重要途径,是联系公众的桥梁。地方政府及部门应当重视媒体的作用,变被动为主动。与媒体良性互动,通过舆论引导公众理性地对待危机。通过这种有效的沟通,能够得到公众的理解和支持,有利于危机的处理。 [5]
4. 进一步完善公共危机管理法制建设
依法行政是政府公共管理的基本原则和要求,也是危机公关实施的重要保证。以法律手段来处理突发性公共事件,是世界各国普遍采取的措施和对策。但目前我国不少地方政府的应急预案存在应付上级、流于形式的现象。因此地方各级政府应根据实际状况的变化和实践的发展对应急预案进行及时、必要的修订和完善,形成包括总体预案、分类预案、专项预案和必要的实际操作预案在内的系统、完整的应急预案体系。同时,应当加快推进政府绩效考核和问责制建设,建立健全相关绩效考核机制。
参考文献:
[1]李明水.集团经济研究[J].集团经济研究,2007(1):14―15
[2]朱光喜.政府危机公关初探[j].沙洋师范高等专科学校学报,2OO4(3):30―33,37.
[3]丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社,2OO5.
(一)城市公共危机管理的概念
城市公共危机是属于一种紧急事件或者紧急状态,如果政府不能采取及时有效的应急措施,就可能会导致严重后果,从而影响到社会的正常运转,对国家对人民都会造成重大的损失。所以就需要对公共存在的危机进行一系列的管理,城市公共危机管理通俗点说就是指在城市范围内政府运用行政权力组织相关社会力量对城市所面对的危机事件进行一系列有效的处理,所以说城市公共危机管理中最重要的就是要处理好政府公理共危机管理能力。
(二)发达国家的危机管理机制
国外相当一部分国家在经历了种种危机事件之时,为了使国家和人民的生活能够得到稳定,从而构建了一系列的公共危机管理机制,并形成了各自独特的城市公共危机管理体系。
1.建立危机管理机制并设立危机管理机构
一些发达国家之所以能够在面临公共危机时能够自然有条不紊地管理各种自然灾害和人,根本上是因为这些国家建立了健全的危机管理机制,并且在这基础上设立相应的危机管理机构。美国在应对危机时的管理模式是以总统直接领导、由专门政府部门参与的组织体系,并且美国形成了联邦紧急事务的最高管理机构,它建设了中央到地方的救灾体系,并实行单位一体化指挥,一旦遇到重大灾害即可迅速动员一切资源,最大限度降低灾害损失。
2.发达顺畅的信息沟通系统
在对城市公共危机管理之时,需要最迅速的获得事故发生的确切信息,从而对突发性公共事件的发生采取应急措施,争取救济的宝贵时间,为此建立一套发达顺畅的信息沟通系统至关重要。日本在建立信息沟通系统之时还建立了信息管理一体化和危机认识、处理体制,并随时通过各种媒介向群众传播最新事故状况,从而使中央到危机发生地能够及时准确传递相关信息。
3.完备的城市公共危机管理法律
将危机管理纳入法制化的轨道,是世界各国建立公共危机管理机制普遍遵循的一项基本原则,也是现代行政法的一项重要法律原则。
很多国家制定了许多相关的法律来应对公共危机的发生,在德国宪法中,就直接对紧急状态法律制度直接做出了规定,奠定了紧急状态法律制度的基础;此外还有专门的法律规定了如何应对城市公共危机。例如美国就制定了新的《国家应急反应计划》,并依据此计划设立一个永久性的国土安全行动中心。
4.重视社会参与和国际合作
在危机管理教育和培训方面,美国和日本等具有代表性的国家都特别重视防灾工作,并开展了对预防公共危机发生的各种培训和演练项目,并且施行相关政策和举行各种活动来调动社会对防灾工作方面的积极性。除了在国内重视社会参与,很多国家还积极与国际合作,比如在涉及国家安全保障方面的活动之时之所以没有造成更大的恐慌和破坏,绝大部分原因是世界各国政府伸出援助之手,使得危机发生国在面对公共危机发生时能够解决燃眉之急。
二、我国城市公共危机管理的现状以及对不足部分的建议
(一)我国应对城市公共危机的管理模式
我国自建国以来逐步形成了分门别类的城市公共危机管理模式,这种模式有利于使各政府部门井然有序地利用自身职能应对危机的发生,但是这种模式只能在一般的危机事故管理中能够体现出较高的效率。但是,在面临大的危机事故时,这种管理模式的弊端就显露出来了,由于部门间联系比较机械,不能灵活地处理相互之间的职能分配,所以我国可以对每种危机管理分门别类的同时,可设立专门的管理部门,政府再将社会团体、媒体、民众的力量介入其中,使得在总体上不缺乏秩序但是在事故发生之时又能很好地形成活动机制,增强灵活性。
(二)对我国城市危机管理的指导思想之解剖
我国各个城市在应对危机时的指导思想还依然遵循着传统的只着重于直接救灾的指导思想,在城市发现公共危机时,还是较多以采用行政应急手段为主,依法行政的危机管理理念并不能真正落实,国际上一些前沿的科学管理方法以及高新技术还没有具体应用到城市的危机管理之中。对此,我国应当在注重应急救灾的同时,积极创新,创造出适合本国国情以及公众所能接受的城市公共危机管理理念。
(三)对公民的危机意识的教育问题
我国政府在对公民的公共危机管理意识管理过程中,虽然也对公民危机意识的教育有所涉及,或者说也给予了重视,但是在执行力方面,并没有付诸多少力道,因此政府在加强本身防范城市公共危机管理同时,也应该多多开展宣传教育活动,让公众在日常生活中理解到政府行使公共权力的艰难以及个人对整个社会行政执法的重要性,这是最基础的也是必须的。
(四)城市公共危机处理过程政府责任
首先,政府在公共灾难、危机发生后,现今处理模式是升级发放救灾物资,下级去执行,这其中的监管问题有待加强。很明显,经过一层层的剥削消耗,到了人民手中救助物资可想而知,所以政府在这其中应该进行全方位的监督,宏观方面,制定相关监督处理办法,实际执行方面,可以与工商部门、公安机关等强强联合,以便灾民能得到最好的救助。
我国政府对公共危机的管理有一层,重补救,轻防范,这倒是跟我国违宪审查模式有的一拼,虽然这种事后补救模式也有可取之处,但是为何不预防着呢?很多公共危机都是可以从国家体制到下面执法人员执行的过程中予以避免的,当真只能任其发生吗?对于如何预防公共危机的发生,首先靠国家政策的辅佐,不以规矩不成方圆,相信大家都明白,就是政府肩负的执行力度和监督力度了,要想执行强监督有力,这就需要有专门的机关或者规章来约束,现今纪律检查委员会倒是不错的选择,但一般为了能不混淆行政机关之间的相互职能,最好能建立单独的监督委员会或者机关。另外可以参照日本的危机管理和处理机制,一旦发生灾情,即能通过媒体报道或者网络传播等方式来向给广大人民群众做出预警。另外还缺乏灵敏、准确的信息监测系统,我国政府有必要予以加强。
【关键词】公共危机;应急管理;政府工作
在突发公共危机事件面前,为了最大限度降低人、财、物的损失,控制危害与影响的程度政府会采取措施,以最快的速度和最小的代价终止危机事件,使之恢复到正常状态。这是一系列复杂的工程,需要一个科学、合理、协调有力的应急管理系统才能实现此目标。我国已进入经济发展新常态时期并且今后一段时间会长期处于新常态阶段,这就需要稳定、和谐的社会大环境作为基础。而现实情况是各种公共安全、自然灾害等问题始终是持续的挑战。煤矿事故频发,道路交通事故层出不穷,食物中毒公共卫生风险始终存在,地区恐怖活动的威胁也日趋严重,加之地震、暴风雪等自然灾害的破坏力之大,应急管理工作存在很大的挑战也面临着很高的目标。
虽然长期以来政府在面对公共危机开展应急管理工作中积累了一些经验,但是客观的讲工作中还存在着很多不足:
第一,缺乏公共危机应急管理意识。
应对公共危机,做好应急管理工作的前提就是转变观念、提高意识,在开展应急管理工作中显现出的机制不健全、信息不准反应不快、管理不到位等问题的根本就是政府工作人员以及公众全体的危机和应急管理意识淡薄。而这种意识的淡薄,就会对危机缺乏真正的认识,工作中忽略预防的环节甚至存在侥幸心态,这就会在危机到来之时准备不足错过解决问题的良好时机以至产生比危机本身更严重的后果。
第二,缺乏合理、高效的应急管理机制。
一个合理、科学的应急管理机制对于社会的稳定与发展是至关重要的。在政府职能划分不清、分割严重的大背景下,危机到来之时,各级政府部门之间缺乏协调,容易产生互相推诿的情况。有些情况下即使收到中央统一的命令,出于各政府部门分工负责与自身利益化的驱使,就会产生高成本、低效率以及反应速度慢等严重后果。
第三,缺乏健全的应急管理法律法规。
面对突发的公共危机事件,我国在立法方面存在着明显的欠缺,没有明确规定出各个政府部门的职责、权力与义务。而应急管理过程中依法行政还有待于加强。在强调法治型政府的当下,无论是面对正常状况还是突发事件都应将依法行政作为政府行政的基本准则。此外在应急管理过程中政府行为监督方面的法律也有待补充。监督方面法律的欠缺,无疑会影响政府应急管理过程中行为的规范性与完善性。
针对以上问题提出以下几点对策:
第一,加强政府及全社会公共危机认识并全面提升应急管理能力。
政府部门首要应该转变观念提高公共危机处理意识,日常工作中就应做到有所防范有所准备,应负责地承担起应急管理工作中的主导地位,尽可能地减轻危机带来的影响,提高公共危机处理效率。政府人员的日常工作中应大力加强公共危机应急管理的培训与教育,潜移默化中产生观念的改变。此外社会公众力量也应树立应急管理主体参与感,为政府开展工作起到互补的作用。利用大众传媒等手段进行公共危机与应急管理的知识与技巧的传播,使公众自发地参与其中。
第二,建立健全完善的公共危机应急管理机制。
公共危机应急管理是一个复杂的系统工程,需要明确的强有力的职能部门作为领导核心,建立综合化协调运行的应急管理体系。将相关职能部门集中管理,改变部门间各自为政的局面,统一指令统一领导并理顺各方职责与义务,加强跨区域的资源整合避免资源浪费,进而全面提高我国应急管理体系综合化、系统化水平。
第三,大力开展并完善应急管理工作法律法规建设工作。
为保证应急管理工作的时效性与恰当性,必须将应急管理工作纳入法制化轨道,建立比较完备的法律法规体系,随着法治型政府理念的不断加强这一点也显得尤为重要。近年来虽然我国也先后制定了一些关于公共危机应急管理的法律法规,但它始终是比较笼统、模糊的概念。虽然起到了一定的协调作用但具体细节操作、职能和权限的规定仍是比较简单的。因而今后的工作重点始终是加强公共危机应急管理法律体系建设,通过法律明确各个相关部门应急管理工作中的职责、任务与操作程序,将各个部门有效地联系在一起,为及时有效、科学合理地开展应急管理工作提供法律支撑。
在我国经济发展新常态以及法治型社会的大背景下,要不断提高面对公共危机政府的应急管理能力,始终将维护好社会的稳定、健康作为关键,在保障好公众生命财产安全的同时不断改善民生,提高综合国力,保证经济社会全面协调发展。
参考文献
[1] 黄金兰.我国公共危机管理中信息沟通机制的完善[D].福建师范大学,2009.
[2] 李敏.非政府组织参与公共危机管理研究[D].武汉科技大学,2009.
[3] 陈静,周峰.我国政府应急管理的进展及若干思考[J].吉林广播电视大学学报,2010.
[4] 张维平.政府应急管理预警机制建设创新研究[J].中国行政管理,2009.
[关键词] 公共危机
非政府组织
多元治理
公共危机是相对于人类生活中正常的社会秩序而形成的一个概念,它一般是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。[①]20世纪90年代以来,全球社会几乎都面临着无法预料的各种重大的自然灾害、人为灾难、恐怖袭击、烈性传染病的暴发与流行等等公共危机的威胁,从美国9·11事件到印度洋海啸灾难,从SARS病毒及禽流感肆虐、煤矿透水或瓦斯爆炸频发、松花江水受污染到九江地震,表明了在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下,社会公共危机已由非常态化的偶发转变为常态化的频发,因而公共危机治理也成为现代社会不可避免的重要社会行动。
传统的管理理论认为,公共危机管理是政府针对潜在的或者当前的危机,在危机发展的不同阶段采取一系列有组织、有计划、持续动态的控制行动。而伴随着治理理念的提出,社会日益达成的共识是:公共危机治理是指政府、非政府组织等主体通过对公共危机的预测、预防、控制、处理、以及达到避免、减缓危机危害和弥补危机损失的行为过程,在这个过程中,公共危机治理主体除了政府之外,非政府组织以及公司、企业甚至公民个人都将涵盖在内。
一、非政府组织参与公共危机治理的理论基石
非政府组织是指不以营利为目的,主要开展各种志愿性的公益或互益活动的社会组织,又称为“第三部门”。公益性、民间性、非营利性、志愿性、自治性是非政府组织的基本特点。非政府组织能够在实践中有效地参与公共危机治理,是具有一定的理论依据的。根据学者们的研究,主要有这样几种:
一是市场失灵理论。古典经济学家亚当·斯密的市场调节理论认为,只要给予公民追求利益的自由,“看不见的手”就会自动调节资源配置,促进社会的经济繁荣,并达到社会福利的最大化。实际上,市场机制在发展经济和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时,也会造成分配不公、外部化、失业、市场垄断等问题,在公共事务的处理上更是无能为力。由于市场本身的缺陷,在公共物品领域常常出现“搭便车”行为——即一部分人支付公共物品的费用,而大多数人免费享用。在这种情况下,追求成本最小化、效益最大化的“理性经济人”就会纷纷采取不付费而搭便车的行为,私人因提供公共物品会导致资源配置的损失而不愿投资,最终会导致公共物品的严重短缺。由此可见,在公共服务领域中,单纯依靠市场机制是难以提供充足的公共物品和公共服务的。因此,美国经济学家伯顿·韦斯布罗德(Burton A. Weisbrod)认为,任何选民都有对公共服务的需求,由于私人企业的营利取向以及市场存在的内在局限性,单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置和公共服务的有效性,由此产生提供公共物品方面的“市场失灵”,[②]而这恰恰是政府存在及非政府组织产生的合法性前提。
二是政府失灵理论。政府作为整个社会组织中最具权威的公共机构,它的存在就是为了管理公共事务,为社会提供公共服务,这就是人们通常所说的,政府是为了弥补市场的不足或市场失灵的。然而在实践中人们发现,政府也有局限性,也同样会失灵。因为社会成员对公共服务的需求存在异质性,而政府公共服务的提供是由政治决策过程决定的,不可能满足社会成员的个性化需求,而只能从中性的角度作出选择,这样,政府在提供公共服务时也产生了失灵,也就是说,仅仅依靠国家的计划和命令等手段,也无法达到资源配置的最优化。尤其是在一些突发状态下,危机事件的不可预知性往往会加剧政府权力“失灵”。[③]在这种情况下非政府组织的作用将会最大限度地彰显出来。非政府组织在专业技术、灵活性、组织机制上等具有优势,这就为非政府组织在应对公共危机时发挥重要作用创造了条件。
三是公民社会与治理理论。20世纪90年代以来,建立在政府、市场和民间社会三分法基础上的公民社会概念日益得到国内外学者们的普遍接受并广泛流行。按照这种理论,公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和,其组成要素是各种非政府所属的公民组织。公民社会将人们从国家和市场的超强控制与统治中解脱出来,主张建立自治、自主、自律性的社会组织,从而形成国家、市场、社会良性互动的现代化的社会结构。[④]社会不再是以政府为中心的、等级制的、命令式的统治,而是多中心的、自主地、合作管理的治理与善治。治理的基本理念就是多元、合作和互动,它是一种既发挥政府的功能,又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念,它强调对社会管理力量多元化格局的关注,对社会组织群体势力的重视和关切。[⑤]管理社会并不只有政府一个公共权力中心,除政府外,社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构,如志愿组织、非政府机构、社区互助组织以及各种社会运动在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务的管理与调节。公共危机治理是一个复杂的、系统的社会公共工程,其需求的不仅仅是财力、物力和强制性机制,而且需要危机治理主体的多元化, 最大可能地吸纳各种社会力量, 使公共危机处理具有更大的灵活性和高效性。治理理论为公民社会的重要组织——非政府组织参与公共危机管理提供了有力的理论依据。
二、非政府组织在公共危机治理中的参与方式
公共危机治理的重点在于:危机信息的获取和预警;危机的准备与预防;危机的控制与回应;危机后的恢复与重建;持续不断的学习与创新。在这一过程中,非政府组织通过在不同阶段不同方式的参与有效地发挥了自己的作用。
一是公共危机发生前进行宣传与预警。公共危机的主要特性表现为突发性、紧迫性、威胁性、公共性、复杂性、危害性及社会性等特点。这些特点决定了对公共危机的预防以及相关信息的采集与传递极其重要,在危机事件发生前,任何政府机构之间信息传递的延误,相互推诿,复核审批等问题的出现都会在不同程度上对危机征兆视而不见,形成盲点。非政府组织则能够相对而言避免上述情况的发生。一方面,非政府组织的专业性使得它们对于特定公共危机的产生有着更加敏锐、前瞻的洞察力,他们可以运用自己的技术优势,为社会提供各种层次、各种形式和各种性质的社会服务,通过民间大量的宣传,树立群众的危机观念;另一方面,非政府的中介地位使得它们上接政府,下联基层群众,利用其广泛的社会触角和成员基础,在危机潜伏时期,大量收集信息、及早发现危机的根源和苗头,为危机的预警提供信息,向政府提出政策建议和应对措施。例如,在“非典”尚未大规模扩散之前,国际红十字会就已向各国分支红十字会提出预警和进行动员,并建议世界各国公民避免到疫区旅行。
二是公共危机发生时进行社会动员与整合。对政府而言,危机管理是一种非常态性的管理方式,由于危机事件的突发性与不可预见性,政府在常态管理中有效的行政动员和政治动员方式往往可能在危机事件的突发性、瞬时性和紧急性面前显得滞后单薄。与之相对应,非政府组织作为一种社会自治机制,社会服务是其最突出的功能,它能通过组织结构的灵活多样和独立的决策与行使能力开展社会动员,对公共危机快速做出反应,因此,非政府组织能配合行政动员和政治动员,通过有效的社会动员的方式实现对社会资源和社会力量最快和最大的整合。可以说,每一次的公共危机都关联着大量公共资源和志愿资源的调配与使用,能否拥有充足的资源是决定危机回应效力的关键因素。非政府组织是政府之外公共应急资源的筹集者,它们可以广泛动员政府财政体系之外的社会公益资源来向危机受害者提供援助,有效弥补政府的资源短缺。它们还能够作为国际社会各种力量救助支援的中介机构,寻求国际支持,募集国外援助,通过游说、呼吁、劝募等方式引导更多的社会组织参与应对危机。据统计,在1998年抗洪赈灾过程中, 国家财政向灾区直接拨款48亿元,而来自社会各界的救灾捐款达72亿元。如果没有中华慈善总会、中国红十字会等慈善团体的募捐和社会各界的捐献, 政府的财政支出压力会更大。与此同时,非政府组织作为一种为追求公共利益,本着自我意愿与选择结合而成的社群组织,团结了许多具有公共意识和献身精神的公民成为工作志愿者,他们在危机时刻提供的志愿服务,不仅为政府应对危机管理提供和储备了大量的人力资源,还以高素质的专业资深人员及专业性帮助,形成了在精神动员和战胜危机方面政府无法替代的作用。
三是公共危机结束后进行善后修复与回应反馈。危机的爆发是一个有生命周期的过程,危机救治阶段的结束,并不意味着危机管理的结束,而是进入了一个新的阶段即危机恢复阶段,如果处理不当,危机恢复期可能成为新危机的发生期。在这一阶段,非政府组织主要是辅助政府部门进行危机后的重建工作,重新恢复和建立稳定的社会秩序。例如许多志愿组织帮助那些因危机而产生的、政府事后未能充分帮助但又需要救助的弱势群体。有的非政府组织还参与政府危机管理的评估工作,为政府回归常态管理提供建议。还有的非政府组织通过研讨、交流与政治沟通,全面分析危机产生的原因,为避免类似危机的再次发生而向政府提供相关建议。
三、加大非政府组织的参与与协作,推进公共危机的多元共治
社会学家指出,危机最根本的功能是改变组织结构、社会关系和人们的信念体系,同时危机提供了树立组织形象、进行社会变革与关系调整的一种社会机会。可见,公共危机事件的产生,在一定程度上可以激发社会各层面的应急反应能力,使社会秩序在更高的程度上达到稳定。由于公共危机的治理涉及到政府、非政府组织以及社会公民等社会主体,要达到公共危机多元化的良好治理,需要推进非政府组织的参与与协作,多管齐下,形成合力,最终实现善治目标。
一是建立政府与非政府组织的协作伙伴关系,形成良好的互动应对机制
公共危机对社会影响的广泛性不仅对作为治理主要主体的政府能力提出了挑战,更是对社会整体能力提出了综合考验。在公共危机面前,仅仅依靠政府的力量难以做到危机应对的高效、快速、协调、灵活,因此,在强调政府部门危机管理的快速反应、责任性、透明性和合法性等原则的同时,也必须强调政府危机管理系统中参与主体的多元性,特别是吸纳非政府组织力量,调动各种社会资源共同应对危机,形成良好的互动应对机制。实践证明,非政府组织和政府在公共服务领域治理中各自具有不同的作用。乔治·里查森指出,资源互补的必要性是组织间合作的关键动力。公共部门与非营利部门建立合作伙伴关系可被视为积聚公共部门和非营利部门两者的资源和力量解决复杂问题的有效方式,同时也提高了解决问题的效率和创新性。[⑥]这一观点为政府与非政府组织的合作伙伴关系奠定了基础。在我国公共危机治理中,政府与非政府组织的伙伴关系是有一定的范围和边界的。在我国国家主导社会的政治行为模式下,虽然公共事务的治理边界已向非政府组织敞开,但政府作为最为强大的社会组织,仍然拥有对社会实行干预的最强大力量。在我国非政府组织还远未成熟的现实条件下,在危机治理中必须有一个权力核心进行快速有效的决策和救治,政府成为当然角色。因此,公共危机不是一个市场化的治理过程,也不是仅凭社会力量可以消解的过程,政府的协调与控制是实现多元治理的首要前提。在这一前提下,政府需要主动寻求与非政府组织建立联合治理的格局,同时非政府组织也要积极地探寻与政府协作的途径,填充政府传统治理中及权力回撤后出现的真空,主动回应公共服务领域中出现的治理结构的转型。在此过程中,非政府组织一方面自发地展开工作,另一方面需要得到政府的“委托赋权”。“赋权”是政府与非政府组织合作,承认、支持非政府组织开展工作的表现,同时非政府组织得到了一些政府的帮助如政策上的倾斜、直接拨款、宣传等。因此,有效的危机治理必然是政府有选择地退却,非政府组织有选择地进入,二者相互信任、相互支持、相互依赖,开展多种契约性、制度性的联合,建立良性、友好的伙伴关系才能实现对公共危机的有效治理。
二是克服制度性缺陷,在非政府组织内部建立完整的危机应对机制
非政府组织参与公共危机治理本身就是对自身形象、影响力和能力的重要检验。在危机中,平时很难察觉到的缺陷和不足会更加明显,特别是非政府组织自身的“志愿失灵”为其参与危机管理设置了门槛。非政府组织志愿失灵是指组织偏离所奉行的社会公益宗旨,片面地以功利主义为取向的信念、行为给社会公众和社会管理所带来的负效应。它的主要表现一是“慈善供给不足”,由于非政府组织资源有限,当社会的自发机制无法获得足够的资源时,它们收入与支出将出现很大的缺口;二是“慈善特殊主义”,即它们所服务的对象是某些特定的社会群体,结果一部分群体可以享受到完善的服务,而另外一些往往最需要帮助的群体利益却被忽视了,并由此导致资源的浪费;三是“慈善组织家长式作风”,就是说那些控制非政府组织经济命脉的人对如何使用资源有很大的发言权,造成内部决策过程的非民主化和非透明化,四是“慈善业余主义”,即非政府组织的工作往往由有爱心的业余人员来做,这不可避免地会影响到服务的质量。[⑦]在我国,由于非政府组织与政府有着千丝万缕的关系,有很大一部分非政府组织由政府部门转化而来,还有相当一部分直接挂靠在政府部门之下,这些对政府形成较强的资源依赖性, 这种依赖性使其难以实现独立和自治,而独立性的缺失也使得非政府组织带有较强的官僚化和商业化倾向,不仅出现志愿失灵的现象,还大大降低了其社会公信度。因此,要有效发挥非政府组织在公共危机治理中的应有作用,需要大力加强组织的能力建设和制度建设,形成良好的募捐系统、动员系统、财务管理系统、人力资源、与政府及公民的沟通和公关能力、管理和控制能力等,并在此基础上建立完整的危机应对机制。通过一定的制度和程序设计,使非政府组织应对机制具有良好的决策系统、清晰的工作流程、有力的社会动员能力和完善的监督机构等要素。另外,为更好地发挥非政府组织的作用,应注意建设非政府组织危机管理制度的评估机制,即对非政府组织危机管理制度自身作出评价,使制度本身具有自学习和自适应性,以得到不断的完善和发展,确保其具有较强的适应能力和更新能力。
三是创建良好的舆论氛围和制度保障,为非政府组织参与治理提供助力
非政府组织是公民基于共同信仰或利益而自愿结成的社团,它在危机管理活动中,使社会个体之间的平等互惠精神和社会责任感得到进一步培养,人们之间的相互信任和理解得到进一步加深,它所体现的团结合作、公益精神对于社会文明的发展有着重大作用。与之相呼应,要实现这一作用,它也取决于“社会信任”这种社会资本的积累。这种信任一方面来自社会体制、政治管理因素对其的认可与支持,另一方面来自社会大众对其的认可与信任,因此,“信任”的社会意识基础与非政府组织的发展相辅相成,不断地相互促进共同发展。在我国现时期,由于非政府组织理念还不为大多数人所熟悉,尤其媒体对它们的宣传不够,使得非政府组织的活动透明度不高,容易遭到公众的猜疑和不信任,很容易导致组织解体或者停滞。这也要求社会对非政府组织的合理性和合法性予以认定,避免造成信用危机而挫伤它们应对危机的积极性。同时也亟需加强公民文化建设,培育公民的主体意识、参与意识和志愿精神,使公民自愿加入到非政府组织,提高非政府组织公信力。
与此同时,没有合理的法律体系和明晰的制度设计,是难以保证多元治理的科学与规范的。非政府组织与政府相比,无论在职权范围、活动方式、组织理念均存在着较大的差异,而且,由于政府在公共事务治理过程中掌控着具有强制约束力的公共权力,而非政府组织则没有强制性权力作后盾,因此,非政府组织要想在公共事务治理领域谋求与政府组织的平等合作,必须借助法律体系和制度设计明晰双方在公共事务治理领域的权利、责任与义务,也即是明确各自的治理边限。政府应以立法的形式确保危机状态下权责各方的正常运行,明确各治理主体在危机中的权力与职责,通过《危机管理法》等规范公共危机处理的程序和办法,及时化解不同主体之间的矛盾,防止政府利用公共权力侵害非政府组织的合法权益,为非政府组织介入公共危机管理提供法律上的保障。与此同时,也要依法对非政府组织进行规范、监督和管理,加紧制定与完善结社法、行业协会法、商会法、社会团体管理法、民办事业单位管理法、基金会法等,注意克服以往立法层次低,侧重登记管理等的倾向,逐步建立和完善对非政府组织依法监督和管理的长效机制,在法律上对非政府组织处理危机事件的行为加以规范和保障。总之,要以法律来界定危机管理各主体的权力和责任的界限,以法律来规范和制约权力的运行,把危机管理纳入法制轨道。
注释:
[①] 王晓成.论公共危机全球化趋势[J].社会科学,2004(6).
[②] Burton Weisbrod.1974.Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in Three-Sector Economy,in E.Phelps.ed.Altruism and Economic Theory.New York:Russel Sage.
[③] 高会宗等.市场经济中的政府失灵及其防范[J],政治学研究,1998(1).
[④] 莱斯特·萨拉蒙等.公民社会部门,载何增科主编.公民社会与第三部门[M],北京:社会科学文献出版社,2000.
[⑤] 俞可平.引论:治理与善治,载俞可平主编.治理与善治[M],北京:社会科学文献出版社,2000.
一、公共危机审计研究现状
国内的有关研究成果进行综述:孔繁建(2004)提出了设置重大突发性事件专项资金的必要性及其审计的目的。刘洪波(2008)探讨了救灾物资资金审计的要点及措施,指出要通过收集资料证据、深入现场盘点核实、调查访谈、接受举报、问询、请求专家帮助等方法来获取审计证据。梅丹(2008)认为应围绕救灾款物的来源、分配、使用和发放等关键环节开展救灾款物审计,坚持事前审计和事中审计相结合,及时进行审计结果公告,开展专项审计调查,积极发挥审计的建设性作用。华金秋(2008)阐述了抗震救灾资金审计的必要性、目标、主体、基本原则、要点、技术方法、证据、报告以及开展措施。吴加录(2008)分析了抗震救灾款物的审计工作措施及成效、应急体制存在的体制和机制缺陷,提出了解决应急体制缺陷的对策。王国权(2009)就汶川地震灾后恢复重建提出了全过程跟踪审计的重点,主要包括项目准备阶段跟踪审计和项目建设实施阶段跟踪审计。王中信(2009)指出全过程跟踪审计是审计机关应对重大突发性公共事件审计的最佳方式,该方式与常规审计方式存在冲突。张林军、刘西林(2009)从社会突发事件的基本概念、特点和构成等方面入手,结合社会突发性危机事件的项目审计实践经验,提出了紧急项目审计管理策略及其实施措施。李晗、张立民(2009) 运用审计免疫系统论和需求供给理论对非营利组织审计进行论证,基于中国红十字基金会抗震救灾审计的案例研究,提出非营利组织公共危机救助活动的全过程审计理念及制度安排与创新。杨德明、夏敏(2009)指出,在重大自然灾害发生后,审计目标应服从于广大人民群众的需求,在灾害发生的不同时期,审计目标和审计方法应随着进行调整。
上述研究成果为公共危机审计理论研究提供了基本的素材,为审计实务的开展提供了一定的指导。但总体上看,既有的研究十分薄弱,表现为:研究成果数量畸少,说明危机审计的研究并没有引起学者们足够的重视;研究层次不高,发表在高层次刊物中直接相关的论文只有2篇;研究时间集中,主要为近两年,研究缺乏历史延续,说明危机审计研究在几年前基本为空白;研究内容集中,主要集中于危机审计内容和方法的经验性介绍,理论层次相对不高,体系化欠缺;研究方法集中,采用规范研究法,少有案例分析,没有实际调查,研究缺乏针对性。为此,开展公共危机审计理论研究,搭建公共危机审计理论研究框架,总结既有的公共危机审计实践经验,以期为审计实务工作者提供指导,为公共危机审计规范的制定提供政策性建议,为形成公共危机审计理论提供基本素材,既具有特殊的现实意义,也具有很强的理论意义。
二、公共危机审计基本理论框架
委托理论和新公共管理理论为公共危机审计提供了理论基础。首先,委托理论是公共危机审计存在的基础。提供救助款物的社会公众(委托人)委托审计机关,监督各级政府机关和慈善机构(人)对救助款物的管理和分配情况,防止双方因信息不对称而产生人道德风险和逆向选择的问题。此外,在公共危机发生的不同阶段,委托人和人面临不同的审计环境,导致在不同阶段的审计风险、审计目标及审计内容、审计方法均各不相同。由此,产生了对公共危机审计的需求。同时,新公共管理理论是公共危机审计发展的动因。新公共管理的宗旨在于克服政府面临的危机,提高政府的效能和合法性。它要求审计机关在从事公共危机审计时致力于降低风险,讲求效率,追求质量,培养创新意识,增加审计透明度,利用社会和市场力量实现审计服务社会化,进而要求审计人员除分别对事前、事中、事后三个阶段进行审计,还要重视后续审计,从更高层次上落实审计建议、总结审计经验,推动公共危机审计螺旋式向上发展。这种高标准的要求将促使审计机关在公共危机审计中不断探索,实现持续发展。
传统意义上的审计理论框架分别将审计目标、审计对象、审计程序或者审计方法选为逻辑起点,往往忽视了审计环境的影响。审计理论密切依存于审计实践,不可避免地受其所处环境的影响,回首现代审计大发展的几次浪潮,从审计目标、审计对象、审计程序到审计方法的变化无不是审计环境变化的结果。同时站在公共危机审计的角度,突发事件的产生导致了公共危机审计的需求,是公共危机审计形成的原因;危机发生的不同阶段审计人员面临不同的审计环境,从而要求审计人员在不同的审计阶段采用不同的审计方法从不同的角度进行审计,是公共危机审计进一步发展的原因。可以说,对审计理论的研究离不开对审计环境的研究,脱离环境的审计理论研究等于是无源之水、无本之木。因此,本文在构建理论框架时以审计环境作为逻辑起点,考虑到公共危机发生的不同阶段,审计环境呈现出不同的特点,带来不同的风险,审计目标随之有不同的定位,审计内容和审计方法也有不同的选择,本文试从公共危机事前、事中、事后以及后续四个审计阶段来探讨审计环境、审计风险、审计目标、审计内容和审计方法之间的相互关系,构建一个公共危机审计基本理论框架。
三、公共危机审计阶段具体内容
关键词:公共危机;公共危机管理;政府;垂直管理;对策
1 公共危机管理的基本概念
1.1公共危机的内涵
所谓公共危机是指由自然或社会原因所引起的突发性事件,对公共秩序与安全、公众利益已经造成或立即造成严重威胁,直接导致社会不安全因素与公众恐慌因素骤升等震荡,需要由以政府为领导的公共部门进行动态科学决策并高效应对的紧急突发事件。[1]
1.2 公共危机管理的内涵
“公共危机管理”与私人领域的危机管理(Crisis Management)相对,这一概念的采用,更多地是受了公共管理理论的影响,公共危机管理意在强调其管理的主体并不仅仅是政府,还有非营利组织等其它组织,政府在其中起主导作用。
2 公共危机中的垂直管理及其问题
2.1 垂直管理的内涵
我认为:垂直管理主要体现在两个方面,或者说公共危机中的垂直管理有两种表现形式。一方面,从原则上说,各种危机事件大都起源于地方,地方理应成为事件的第一反应者。但是,我国在危机管理中基层往往过于依赖上级政府,导致上级政府管理部门疲于奔命。另一个方面,是信息的通知模式也是垂直模式。信息垂直的流向并不是由事发地区向上级传达,而是由上级政府首先知道,再层层下达到事发地区,导致出现了这样一种局面:距离灾难最近的政府却最晚知道信息。
2.2 垂直管理的存在的主要问题
第一,应急管理的重心过于上移。
无疑,垂直管理的确是一种应对公共危机的管理方法。然而,从垂直管理的两种表现形式来看:第一种情况会导致层级间政府在面对的危机的过程中,下级政府因为不愿意承担风险和责任,所以选择被动等待上级的指令,使上级政府承担了本应由下级承担的义务,使得管理的重心过于上移,使得权力过于集中在上级,而下级政府则成了摆设,在危机到来的时候,在人民用期盼的目光望着他们的时候,选择等待上级的指令,被动地看着损失越来越大,消极地等着情况好转,这样下去,长此以往,政府在人民中的公信力将会越来越低,不能得到人民的信任。而第二种情况则会导致下级政府完全搞不清楚状况,不能及时知道灾情,更不要说去疏散人群,抢救人命甚至是抵抗灾情了。没有了政府的引导,在来势汹汹的危机面前,群众是那么软弱无力,不能有效地保护自己和家人。这样的政府怎么能让群众信服呢?
第二,时效性差、效率低下
虽然上级政府在资源调动和人员素质方面有一定优势,但是不可否认,这种垂直管理模式使我们的政府在等待上级命令的时间里错过了抢救的最佳时间,造成了无可弥补的损失。上级政府虽然有着较好的学历经历,但是面对危机,最重要的应该是尽快了解危机的实际情况并作出相应的决策。如果下级政府根本就不知道发生了什么事情,在损失已然造成的情况下再怎么做恐怕也只是亡羊补牢了,这样的管理本身就具有时效性差的特点,我们怎么能够对这样的模式报以高效的希望呢?
第三, 严重挫伤下级政府积极性
我们能够看到,许多下级政府在危机到来的时候,怕承担风险和责任,选择被动的等待上级政府做出决策,消极地执行上级政府的指令。然而,我们也能够看到,一些政府官员希望能够救百姓于水生火热之中,希望能够为百姓做点实事。但是,上级政府似乎已经习惯了在危机管理中“大展拳脚”,因此一旦下级政府在未经上级政府命令的情况下,自行采取行动,那么就有可能被冠上“越权”的帽子。如果抢救的结果好的话还好,但是一旦抢救不尽如人意,那么这位官员就会成为众矢之的,他必须为危机的抢救不力甚至是为危机的发生负上责任。那么,这样下去有哪位官员,有哪个下级政府敢在危机来临的时候挺身而出?由此可以看出,这种垂直管理严重地挫伤了下级政府解决问题,管理公共危机的积极性。
2.3 垂直管理的原因分析
第一,地方过于依赖中央政府。
我国是单一制国家,而且由中央给地方以财政拨款,另外地方的人事权掌握在中央。可以说,我国的行政组织体制是一种压力体制。这就导致了,地方政府在危机管理和其它事务管理中唯中央马首是瞻,因此在危机管理中,地方政府更倾向于听从中央政府的命令行事。另一方面,中央较之地方更有权威性,能够调动更充足的物质资源和人力资源。因此,在面对危机的时候,出于畏惧和依赖心理,地方政府会选择等待中央政府的指令。
第二,权责不明确。
面对危机,出于“经济人”假设,政府会出于对自己利益的保护,本着“少做少错”,“不做不错”的想法,选择逃避承担风险和责任,而把责任推给上级政府。而我国并不明确的责任体制为这种互相推委提供了可能性。由于体制上或法律上没有明确规定,面对什么等级的危机哪个政府应该做什么,应该负什么样的责任;没有明确规定政府内部各个部门应该履行哪些职能,因此在不同的层级政府间,在同级政府的内部各个部门,人们把责任推来推去却没有相关的法律可以对他们予以制裁。
第三,行业垂直管理模式的影响
以我国目前的政治和法律的制度安排,群众面临的各种矛盾和问题都应该能够在当地得到解决。基层党委、政府、人大、政协和法院、劳动仲裁等机构,都应该成为群众利益受到侵害时的投诉渠道。但是,我国现行的应急管理体系较多地延续了计划经济体制下形成的分灾种的行业垂直管理模式,应急管理的重心过于上移,权力过于集中于上级部门,虽然权力集中便于调动资源,但它最大的问题是效率低下,成本很高,容易造成资源浪费。[2]
3 基本对策
第一,针对地方过于依赖中央政府,各个部门之间权责不明确的问题,事实上都是我国整体的公共危机管理体制不健全的表现。我国应该建立一个权责明确的公共危机管理体制。其中,分属不同级别的危机管理机构具有应有的相应的职能,按明确的职能与权限来确定责任,对危机管理机构设定详细的奖惩标准。在处理危机事件中,凡本职本岗位应做的事,要尽职尽责,份内的工作如出现差错或失误,予以责任追究。严格责任追究制度,必须落实到严肃查处失职渎职行为。只有这样,才能确保政令畅通,令行禁止。
第二,由于计划经济体制下形成的分灾种的行业垂直管理模式的影响,我国的垂直管理可谓是根深蒂固。面对这种情况,我们应该向西方学习。目前,西方发达国家的危机管理一般都坚持“分级响应、重心下移”的原则。它们拥有从国家到地方的多级管理机构,分布在不同层次的指挥机构和救援力量。根据灾害的种类、规模 发生的可能性、社会影响程度等因素,实行分级管理,规定相应级别的机构启动指挥系统实施救灾。
总之,如果我国要真正地加强公共危机管理能力,就要改变权力过于集中于上层的状况,就要改变这种垂直管理的公共危机管理模式,就要把一部分决策权下放到地方政府手中,让它们在危机发生时能够迅速反应、及时处理。同时还要充实参谋咨询机构和信息工作机构,以形成合理科学有效的决策机构体系。
参考文献: