关键词：俄罗斯；环境保护；法律；中国；投资
中图分类号：DF151.21 文献标志码：A 文章编号：1008-0961（2013）05-0019-03
一、俄罗斯环境保护立法概况
俄罗斯政府极其重视环境保护问题，因而俄罗斯人的环境保护意识很强。2001年，俄罗斯联邦政府曾经组织联邦自然资源部、农业部、国家渔业委员会、联邦测绘制图局、联邦水文气象和环境监测局制定了《2002-2010年全国生态和自然资源目标计划》，提出“均衡开发各类自然资源，以满足国家经济对能源资源、矿产资源、水资源、森林资源、水生物资源等方面的需要，让公民享有良好环境的宪法权利”的目标。现行的俄罗斯环境保护法开宗明义：“根据俄罗斯联邦宪法，每个人都有享受良好环境的权利，每个人都必须爱护自然和环境，珍惜自然财富。自然财富是生活在俄罗斯联邦国土上的各族人民持续发展、生存和活动的基础。”
俄罗斯现行的《环境保护法》于2002年1月10日颁布，全文共分16章82条。《俄联邦环境保护法》的立法目的是确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源，满足当代人和未来世世代代的需要，加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全。该法调整的关系是在俄罗斯联邦领土范围内，以及在俄罗斯联邦大陆架和专属经济区进行经济活动和其他影响自然环境活动的过程中产生的社会与自然相互作用领域的关系。
俄罗斯联邦自然资源部下设国家自然资源利用和生态领域监督局，对生态、地质调查、矿产资源合理使用和保护、水资源的使用保护、森林资源的保护和恢复、大气保护以及生物世界及其生存环境保护方面的执法监督实行统一管理，建立统一的国家监测系统。这强化了执法监督工作，便于法律的实施和对资源环境的保护。
二、在俄投资人应注意的问题
（一）俄环保立法不止一部《环境保护法》
中国投资者首先应注意的是：俄环境保护立法，不仅仅是一部单项立法，它是一个立法体系，围绕俄环境与生态系统的保护，形成了自己的法律链。其中包括宪法中确立的环保法的基本原则以及渗透在联邦法、联邦主体法及其他相关法规中的环保方面的法律文件。在实施投资之前，我国投资人最好全面了解俄环境保护立法的要则，掌握相关条款，对与投资相关的所有的俄环保问题进行评估，从而保证投资决策的针对性和适应性。
（二）环境影响评价与生态鉴定
任何一个投资项目都涉及环境影响评价和生态鉴定问题。中国投资人必须对俄《环境保护法》第3l条、第32条和第33条给予足够重视。根据第31条“生态认证”的规定，进行生态认证，是为了从生态上保障在俄国土上安全进行经济活动和其他活动；生态认证可以是强制性的或自愿的；强制性生态认证要按照俄政府规定的办法进行。
第32条对“进行环境影响评价”做出下述规定：首先，对计划中的可能对环境产生直接或间接影响的经济活动和其他活动进行环境影响评价，不论经济活动和其他活动主体的所有制是何种法律组织形式。其次，环境影响评价在对论证计划中的经济活动和其他活动的前期设计（包括前期投资设计）的设计文件制定各种选择方案时进行，并要吸收社会团体参加。再次，有关环境影响评价的资料要求由实施国家环境保护管理的联邦执行权力机关规定。
第33条针对“生态鉴定”做出如下规定：进行生态鉴定的目的是确定计划进行的经济活动和其他活动是否符合环境保护要求，而进行生态鉴定的程序由联邦生态鉴定法规定。
这些规定总体上具有法律强制性。
我国对俄投资人必须在项目准备阶段对相关投资项目进行必要的环境安全分析，研判项目可能面临的环境风险，认清俄国家与国民普遍关心环境问题的国情。
（三）在俄进行经济活动和其他活动过程中的环保意识
俄《环境保护法》针对各种经济活动项目如建筑、农业、矿产开发、军事与国防等的布局、设计、建设、投产、运营、停工和清算的整个过程都提出了环保要求。从该法第34-56条可以看出，它对进行经济活动和其他活动的环境保护要求体现在各个领域、行业的经济活动、投资经营的各个阶段中，具有全方位性和全程性特征。因此，对于我国投资者来说，环保问题的风险存在于整个经营过程之中，绝不是投资初期项目生态审查所需的一份环评报告的问题，环保风险的警戒应当成为我国投资人进入俄罗斯后保护项目安全的常态化风险意识，从而保障项目的合法运行。
（四）必须重视《环境保护法》第56条
使外来投资项目可能遭遇毙命风险的主要是俄《环境保护法》第56条“对违反自然保护要求的应对措施”的规定。根据该条，如果违反本章规定的自然保护要求，对违反要求的活动将依照俄立法规定的程序予以限制或终止。因此，该条法律必须引起我国对俄投资者的高度重视，因为它可以成为俄对外来投资项目的杀手锏。对东道国来说可能正常使用这一条款，也可能非正常使用该条款，包括俄罗斯本土的私权主体和公法主体都可能运用这一条款作为他们手中中止外来在俄投资活动的利器。私权主体为了争夺资源和市场，而公权主体可能出于保护本土企业利益或地方民情的需要，以转化利益冲突为法律上的托词，从而决定一个外来投资项目的命运。第56条还可以用来作为铲除外来投资项目的法律借口，当然这在一定程度上还取决于投资主体存在违反自然保护要求的行为或由于管理不慎给人以借口。
（五）国家公权的行使——环境监督
俄环境状况一直处于国家监督之中。俄强大的国家公权在保护自然环境上得到充分展示，发挥了不可替代的作用。这要归功于俄富有远见和科学精神的相关立法，赋予国家在环保方面全方位的公权权力，并清晰设定了运行规则。
具体看，俄《环境保护法》第63条“国家环境监测（国家生态监测）的组织”做出规定，国家环境监测（国家生态监测）根据俄联邦立法和俄联邦各主体立法进行，其目的是对环境状况进行监督，包括对分布有人类活动影响源的地区环境状况的监督和对这些影响源的环境影响进行监督，并保证国家、法人和自然人为防止及减轻环境状况变化的不良影响对必要的可靠信息的需要。该法确认，组织和进行国家环境监测（国家生态监测）的办法，由俄政府规定。通过国家环境监测（国家生态监测）取得的关于环境状况及其变化的信息资料，供俄联邦国家权力机关、俄联邦各主体国家权力机关、地方自治机关用以制定社会经济发展预测和做出有关决策、编制俄生态发展联邦规划和俄联邦各主体环境保护专项规划及制定环境保护措施。同时，通过实施环境保护监督，以“保证俄联邦国家权力机关、俄联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、法人和自然人执行环境保护法律法规，遵守环境保护要求，包括标准和标准性文件，保障生态安全”。
我国投资人必须清醒地看到，我方对俄投资项目及项目经营活动是一直处于俄国家生态监测视野内的。中方投资人有必要入乡随俗，认清俄国情，改变在国内形成的忽视环境保护问题的恶习，不把习惯性破坏环境的行为和作风带到投资东道国。由此，中方投资人的环境保护风险意识必须得到相应的加强，这对我国政府和企业都提出了相应的要求。
（六）环保领域的生产生态监督一对俄投资主体的一项重要责任
社会经济活动的基础层面是经济活动的实体企业生产活动。生产企业等经济主体面对自然环境，开发和使用自然资源，必然触及环境保护问题。因此，俄《环境保护法》第67条对“环境保护领域的生产监督（生产生态监督）”做出规定，以强化生产企业的生产监督（生产生态监督）责任。该条规定，为了保证在经济活动和其他活动中执行保护环境、合理使用和恢复自然资源的措施，遵守环保立法规定的环保要求，在环保领域实施生产监督（生产生态监督）。经济活动和其他活动主体，必须依照立法规定的程序，向实施国家监督和市政监督执行权力机关和地方自治机关提供有关组织生产生态监督情况。
（七）全民性的环境监督
在俄环保领域，环境监督具有全民性，具体体现在实施国家监督、生产监督、市政监督和社会监督。
国家与市政监督形成不同级别行政权力主体，而由社会团体和其他非商业性团体根据其章程进行的以及由公民根据立法进行的社会监督则使俄环境安全预警具有了天罗地网的特点。比如，根据俄《环境保护法》第68条的规定，环境保护领域的市政监督（市政生态监督），由地方自治机关或其授权的机关在市政建制地区实施；环境保护领域的市政监督（市政生态监督），根据俄立法，依照地方自治机关的规范性法律文件规定的程序在市政建制地区实施；实施环保社会监督（社会生态监督），是为了实现每个人都享受良好环境的权利和预防环保领域违法行为的发生；环保社会监督（社会生态监督），由公民根据立法进行，或由社会团体和其他非商业性团体根据其章程进行。对于提交到俄联邦国家权力机关、俄联邦各主体国家权力机关和地方自治机关的环境保护社会监督（社会生态监督）的结果，必须按法定程序进行处理。
俄罗斯的这种环境保护监督机制的设定，科学完整，使环境违法者毫无藏身之地。
（八）违反环保法的责任
在俄罗斯违反环境保护法将承担财产责任、纪律责任、行政责任和刑事责任。
《环境保护法》规定，因违反《环境保护法》而发生纠纷须通过司法程序解决。
包括外国投资者在内的法人和自然人，因污染环境，耗竭、损坏、毁灭、不合理使用自然资源，使自然生态系统、自然综合体和自然景观遭受退化和破坏及其他违反环保法规行为给环境造成损害的，必须依法全部赔偿损害。由经济活动和其他活动主体造成的环境损害，包括其活动方案取得了国家生态鉴定肯定结论和取用自然环境要素的活动，由定货人和经济活动及其他活动主体赔偿。由经济活动和其他活动主体造成的环境损害，依照按规定程序批准的环境损害数额计算表和方法予以赔偿，在没有这种计算表和方法时，根据用于恢复被破坏的环境状况的实际费用并考虑受到的损失（包括失去的应得利益）予以赔偿。
一、指导思想、发展目标和基本原则
(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持依靠科技进步，走资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少和可持续的煤炭工业发展道路。把煤矿安全生产始终放在各项工作的首位，以建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业和企业集团为主线，按照统筹煤炭工业与相关产业协调发展，统筹煤炭开发与生态环境协调发展，统筹矿山经济与区域经济协调发展的要求，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系，实现煤炭工业持续稳定健康发展，加快建设资源节约型社会，为全面建设小康社会提供可靠的能源保障。
(二)发展目标。从2005年起，用3—5年时间，建立规范的煤炭资源开发秩序，大型煤炭基地建设初见成效，形成若干个亿吨级生产能力的大型煤炭企业和企业集团，煤矿安全基础条件有较大改善，煤矿瓦斯得到有效治理，重特大事故多发的势头得到有效遏制，煤矿安全生产形势明显好转，矿区生态环境恶化的趋势初步得到控制，煤炭法规政策体系逐步完善。再用5年左右时间，形成以合理保护、强化节约为重点的资源开发监管体系，以大型煤炭基地和大型煤炭企业集团为主体的煤炭供给体系，以强化管理和投入为重点、先进技术为支撑的安全生产保障体系，以煤炭加工转化、资源综合利用和矿山环境治理为核心的循环经济体系，以《中华人民共和国煤炭法》和《中华人民共和国矿产资源法》为基础的法规政策调控体系。
(三)基本原则。坚持发展先进生产能力和淘汰落后生产能力相结合的原则，一方面加快现代化大型煤炭基地建设，培育大型煤炭企业和企业集团，促进中小型煤矿重组联合改造，另一方面继续依法关闭布局不合理、不具备安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿。坚持治标与治本相结合的原则，着力解决影响煤炭工业健康发展的突出问题，同时抓紧完善法规政策调控体系，提高煤炭资源勘查、开发准入条件。坚持“安全第一、预防为主”的方针和综合治理的原则，促使煤矿安全文化、安全法制、安全责任、安全科技、安全投入等各项要素到位。坚持国家引导、扶持和企业自主发展相结合的原则，既要帮助企业解决历史遗留问题，为企业发展创造公平竞争的市场环境，又要尊重企业的自主发展权。坚持体制改革与机制创新相结合的原则，推进煤炭企业建立规范的现代企业制度，建立保障安全生产和促进健康发展的激励约束机制，提高企业的活力和竞争力。坚持煤炭开发与地方经济和社会发展相结合的原则，合理开发利用煤炭资源，促进煤炭、电力、冶金、化工等相关产业的联合和煤炭就地转化，带动地方经济和社会协调发展。
二、强化规划和管理，完善煤炭资源开发监管体系
(四)加强对煤炭资源的规划管理。煤炭资源是重要的战略资源，要改进管理方式，实现由粗放开发型管理向科学合理开发、保护节约型管理的转变。依法科学合理划定煤炭资源国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区，严格按国家规划有序开发。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的划定，由国土资源部研究提出，会同发展改革委共同审定并公布。建立煤炭资源战略储备制度，对特殊和稀缺煤种实行保护性开发。
(五)完善煤炭资源管理与生产开发的管理制度。各级发展改革(煤炭行业)主管部门要综合运用煤炭发展规划、产业政策、法律法规等手段，加强对煤矿开发建设和煤炭生产的监督管理。各级国土资源主管部门要按照《中华人民共和国矿产资源法》和国务院行政法规，规范煤炭资源勘查、开采登记管理工作，纠正、制止一切越权审批和以招商引资为由越权配置煤炭资源的行为。煤炭开发规划和资源管理工作要相互衔接，紧密配合。发展改革(煤炭行业)主管部门编制煤炭生产开发规划、矿区总体规划时，必须征求同级国土资源主管部门的意见，并作为批准规划的重要依据。国土资源主管部门在编制煤炭资源勘查规划、矿业权设置方案时，必须征求同级发展改革(煤炭行业)主管部门的意见，并作为批准煤炭资源勘查规划和矿业权设置方案的重要依据。产煤地区地方各级人民政府要落实煤炭行业管理职能部门，并充实和加强煤炭管理力量，健全和完善管理制度，强化煤炭资源和生产开发管理。
(六)加大煤炭资源勘探力度。加大煤炭资源勘探资金支持力度，研究建立煤炭地质勘探周转资金，增强煤炭资源保障能力。由国家投资完成煤炭资源的找煤、普查和必要的详查，统一管理煤炭资源一级探矿权市场，在此基础上编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案；依据矿区总体开发规划和矿业权设置方案，实行煤炭资源二级探矿权和采矿权市场化转让，转让收入要按规定实行“收支两条线”管理，并用于煤炭资源勘探投入，实现滚动发展。健全煤炭地质勘查市场准入制度，培育精干高效、装备精良的煤田地质勘探队伍。严格执行勘查技术规程，进一步完善储量评估制度，依靠科技进步，提高地质勘探精度，保障地质勘查质量，为合理规划和开发煤炭资源奠定基础。
(七)合理有序开发煤炭资源。进一步完善矿业权有偿取得制度，规范煤炭矿业权价款评估办法，逐步形成矿业权价款市场发现机制，实现矿业权资产化管理。煤炭矿业权资产化要与科学的生产规划相结合，按照“统一规划、集中开发、一次置权、分期付款”的原则有序进行。严格矿业权审批，对国家规划矿区内的煤炭资源，凡未经国家批准开发规划和矿业权设置方案的，一律不得办理矿业权的设置。保障矿区井田的科学划分和合理开发，形成有利于保护和节约资源的煤炭开发秩序。加快修订煤矿设计规范，严格开采顺序、开采方法和开发强度管理，禁止越层越界和私挖乱采。鼓励采用先进技术，开采难采煤层和极薄煤层。煤矿新建和改扩建项目必须按照隶属关系，依法取得同级安全生产监管部门的审查批准，并认真执行安全生产设施“三同时”制度(同时设计、施工和投入使用)。
(八)保护节约和合理利用煤炭资源。修订煤炭生产矿井资源回采率标准和管理办法，凡设计回采率达不到国家规定标准的煤炭开发建设项目，一律不予核准，不予颁发采矿许可证。建立严格的煤炭资源利用监管制度，对煤炭资源回采率实行年度核查、动态监管，达不到回采率标准的煤矿，要责令限期整改；逾期仍达不到回采率标准的，依法予以处罚，直至吊销采矿许可证和煤炭生产许可证。加快完善煤炭资源税费计征办法，研究将煤炭资源税费以产量和销售收入为基数计征，改为以资源储量为基数计征的方案，并在条件成熟时实施；同时，要积极探索多种激励约束机制，促使煤炭生产企业节约煤炭资源。健全煤炭生产企业资源储量管理机构，落实储量管理责任，完善煤炭储量管理档案和制度，严格执行生产技术和管理规程。
三、加快结构调整，加强煤炭供应体系
(九)加快大型煤炭基地建设。按照煤炭发展规划和开局，选择资源条件好、具有发展潜力的矿区，以国有大型煤炭企业为依托，加快神东、陕北、晋中等13个大型煤炭基地建设，形成稳定可靠的商品煤供应基地、煤炭深加工基地和出口煤基地。国家继续从中央预算内基建投资(或国债资金)中安排资金，以资本金注入等方式，重点支持大型煤炭基地建设。政策性银行、国有商业银行和股份制商业银行应积极改进金融服务，加大金融产品创新力度，切实支持符合国家产业政策和市场准入条件的煤炭开发建设。支持有条件的煤炭企业上市融资，按照国家规定发行企业债券，筹集建设资金，加快建设和发展。
(十)促进煤炭与相关产业协调发展。大型煤炭基地建设要与煤炭外运和水资源等条件相衔接，与相关产业和地方经济发展相协调。要加大投资力度，改革铁路和港口投资体制，鼓励企业法人、非公有资本参股建设和管理，抓紧建设和改造山西、陕西、内蒙古西部出煤通道和北方煤炭下水港口，提高煤炭运输能力，从根本上缓解交通运输对煤炭供给的制约。按照政府引导和企业自愿的原则，鼓励煤电一体化发展，加快大型坑口电站建设，缓解煤炭运输压力。鼓励大型煤炭企业与冶金、化工、建材、交通运输企业联营。火力发电、煤焦化工、建材等产业发展布局，要优先安排依托煤炭矿区的项目，促进能源及相关产业布局的优化和煤炭产业与下游产业协调发展。
(十一)培育大型煤炭企业集团。打破地域、行业和所有制界限，加快培育和发展若干个亿吨级大型煤炭骨干企业和企业集团，使之成为优化煤炭工业结构、建设大型煤炭基地、平衡国内煤炭市场供需关系和“走出去”开发国外煤炭、参与国际市场竞争的主体。煤炭企业要进一步完善法人治理结构，按照现代企业制度要求积极推进股份制改造，转换经营机制，提高管理水平。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的资源开发由国有资本控股。鼓励发展煤炭、电力、铁路、港口等一体化经营的具有国际竞争力的大型企业集团。鼓励大型煤炭企业到境外投资办矿，带动煤炭机械产品出口和技术、劳物输出，提高我国煤炭工业的国际竞争力。
(十二)进一步改造整顿和规范小煤矿。各产煤地区要充分发挥市场机制的作用，加快中小型煤矿的整顿、改造和提高，整合煤炭资源，实行集约化开发经营。鼓励大型煤炭企业兼并改造中小型煤矿，鼓励资源储量可靠的中小型煤矿，通过资产重组实行联合改造。积极推进中小型煤矿采煤工艺改革和技术改造，规模以上煤矿必须做到壁式正规化开采。继续淘汰布局不合理、不符合安全标准、不符合环保要求和浪费资源的小煤矿，坚决取缔违法经营的小煤矿。
(十三)加快提升煤炭生产和设备制造技术水平。采用高新技术和先进适用技术，加快高产高效矿井建设，提高煤矿装备现代化、系统自动化、管理信息化水平，淘汰落后的技术装备与工艺，推动煤炭工业科技进步。大力推进中小型煤矿机械化，加快培育和发展面向小型煤矿的综合服务机构，形成完善的技术服务体系。通过关键技术引进、技贸结合、合作制造、市场换技术等多种方式，提高煤炭重大技术装备研发和制造能力，促进重大装备制造国产化。加强企业、科研机构和各类院校的联合，推进技术创新体系建设。
(十四)规范煤炭市场秩序。深化煤炭流通体制改革，改革电煤价格形成机制，运用经济手段和必要的行政法规，合理调整煤炭企业与发电企业的利益关系。继续推进煤炭订货方式改革，鼓励供需双方自主衔接、签订长期供货合同。加快建立以全国煤炭交易中心为主体，以区域市场为补充，以网络技术为平台，有利于政府宏观调控、市场主体自由交易的现代化煤炭交易体系。严格煤炭经营企业资格审查，取缔无证非法经营活动，清理煤炭运销环节乱收费、乱罚款，依法打击掺杂使假和偷骗税款等不法行为。
四、坚持综合治理，强化煤矿安全生产保障体系
(十五)进一步落实安全生产责任。加强“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作体系建设，进一步落实安全生产责任制。完善煤矿安全监察体制，提高监察的权威性和有效性，强化煤矿安全执法检查。落实地方人民政府煤矿安全监督管理职责，建立地方人民政府领导分工联系本地区煤矿安全生产工作制度。认真实行煤矿安全生产许可证制度，强化煤炭企业安全生产责任主体，落实企业法定代表人作为安全生产第一责任人的责任；精简企业管理机构，加强一线管理力量；坚持煤炭企业内部安全生产机构派驻制度，严格执行煤矿领导干部下井带班作业制度。严格外包工程队伍资质管理和现场管理。建立煤矿安全生产风险抵押金制度。
(十六)加大煤矿安全投入。按照企业负责、政府支持的原则，完善中央、地方和企业共同增加煤矿安全投入的机制。各类煤矿要按有关规定提取生产安全费用。国家继续从预算内基建投资(国债资金)中安排资金支持煤矿安全技术改造。对国家支持的煤矿安全改造项目，地方财政要积极安排配套资金，专项列支，并与中央资金同时到位。各级财政、审计和煤炭行业管理、煤矿安全监察部门要加强监督，确保煤矿安全资金专款专用，安全改造项目顺利实施并发挥效用。
(十七)提高瓦斯防治技术水平。成立煤矿瓦斯防治部际协调领导小组，加强煤矿瓦斯防治工作的领导和协调。设立国家瓦斯治理和利用(煤层气)工程研究中心，加强瓦斯防治科技攻关，立足于推动煤矿安全生产科技进步，从根本上扭转瓦斯事故多发的现状，加快瓦斯灾害监测预警、应急救援、瓦斯煤尘防爆、瓦斯抽采利用技术的研究。抓紧制订和实施全国煤矿瓦斯治理总体方案，尽快使煤矿瓦斯治理取得明显成效。财政、税务部门要尽快制订实施办法，对瓦斯(煤层气)抽采和利用实行税收优惠。煤炭企业要严格高瓦斯和瓦斯突出矿井的管理，建立健全危险源辨识技术体系、瓦斯抽采和监测监控体系、灾害预警救援体系，切实防范重特大瓦斯事故的发生。
(十八)提高煤矿职工队伍素质。建立和完善企业职工培训制度，组织和引导企业开展多层次、全方位的职工安全、技术培训和继续教育，全面提高煤矿职工队伍特别是采掘工人的素质和安全生产技能。对煤矿负责人和主要工种依法实行强制性安全培训，杜绝违章指挥、违章作业、违反纪律等现象。实行国家职业资格证书制度，对煤矿采煤等专业技术岗位人员和特殊工种人员实行职业准入，持证上岗，严格技术岗位人员配备标准。教育部门要加强与煤炭行业的合作，将煤炭行业有关专业纳入技能型紧缺人才培养、培训计划；要与大型煤炭企业合作，尽快恢复或设立一批煤炭职业技术学校。要引导有关大专院校和中等职业学校按照煤炭行业市场需求培养懂安全、有技术、会管理的煤炭专业人才。要通过设立煤炭专业奖学金、减免学费等措施，鼓励学生报考煤炭专业。
五、加强综合利用与环境治理，构建煤炭循环经济体系
(十九)推进洁净煤技术产业化发展。发展改革委要制定规划，完善政策，组织建设示范工程，并给予一定资金支持，推动洁净煤技术和产业化发展。大力发展洗煤、配煤和型煤技术，提高煤炭洗选加工程度。积极开展液化、气化等用煤的资源评价，稳步实施煤炭液化、气化工程。加快低品位、难采矿的地下气化等示范工程建设，带动以煤炭为基础的新型能源化工产业发展。采用先进的燃煤和环保技术，提高煤炭利用效率，减少污染物排放。
(二十)推进资源综合利用。按照高效、清洁、充分利用的原则，开展煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排放水以及与煤共伴生资源的综合开发与利用。鼓励瓦斯抽采利用，变害为利，促进煤层气产业化发展。按照就近利用的原则，发展与资源总量相匹配的低热值煤发电、建材等产品的生产。修改制定配套法规、标准和管理办法，落实和完善财税优惠政策，鼓励对废弃物进行资源化利用，无害化处理。在煤炭生产开发规划和建设项目申报中，必须提出资源综合利用方案，并将其作为核准项目的条件之一。
(二十一)保护和治理矿区环境。煤炭资源的开发利用必须依法开展环境影响评价，环保设施与主体工程要严格实行建设项目“三同时”制度。按照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则，加强矿区生态环境和水资源保护、废弃物和采煤沉陷区治理。研究建立矿区生态环境恢复补偿机制，明确企业和政府的治理责任，加大生态环境治理投入，逐步使矿区环境治理步入良性循环。对原中央国有重点煤矿历史形成的采煤沉陷等环境治理欠账，要制订专项规划，继续实施综合治理，中央政府给予必要的资金和政策支持，地方各级人民政府和煤炭企业按规定安排配套资金。
(二十二)大力开展煤炭节约和有效利用。积极引导合理用煤、节约用煤和有效用煤，努力缓解当前煤炭供求紧张状况，解决煤炭产需长期矛盾。大力调整经济结构，切实转变增长方式，抓紧完善产业政策和产品能耗标准，限制高耗能工业的发展。优化能源生产和消费结构，鼓励发展新能源，努力减少和替代煤炭使用。依靠科技进步和创新，推广先进的节煤设备、工艺和技术。强化科学管理，减少煤炭生产、流通、消费等环节的损失和浪费。制定有利于节约用煤的经济政策、技术标准和法规，利用经济、法律和必要的行政手段，实行全面、严格的节煤措施，在全社会形成节约用煤和合理用煤的良好环境。
六、制订和完善有关法律规章制度，健全煤炭工业法规政策调控体系
(二十三)加强煤炭法制建设。抓紧修订《中华人民共和国煤炭法》和《中华人民共和国矿产资源法》，完善配套法规，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的煤炭法规体系。尽快修订煤炭产业政策，完善办矿审核制度，严格准入标准。制订严格的煤炭资源消耗、污染物排放等标准，促进新技术、新工艺、新材料的应用，推动煤炭产业升级。加强煤炭执法队伍建设，依法规范煤炭市场秩序，为各类煤炭企业发展创造良好的市场环境。煤炭企业要认真贯彻执行国家关于资源、环境、安全生产等方面的技术政策和行业标准、规范，建立健全企业内部技术管理规章制度，规范矿井设计、施工、技术改造、生产和加工利用等方面的行为，深入开展安全质量标准化活动。
(二十四)切实减轻煤炭企业负担。各地要根据国家关于分离企业办社会职能的有关政策，加快分离煤炭企业办社会职能。严格按照1998年国务院关于改革国有重点煤矿管理体制的规定，切实落实原中央财政对国有重点煤矿增值税定额返还和所得税返还政策。加快增值税改革步伐，落实对已公布取消的各类基金和收费项目的清理、整顿措施，减轻煤炭企业负担。
(二十五)促进煤炭企业接续发展。落实《中华人民共和国煤炭法》有关规定，研究建立煤炭产业积累煤矿衰老期转产资金制度，筹集资金专项用于发展接续产业和替代产业。完善煤炭成本核算制度，保障煤炭企业增加接续资源，开展资源勘查，保护和治理环境，发展接续产业。重视煤炭合理开发与矿区经济社会的协调发展，在基础设施建设、财政转移支付等方面制定相关扶持政策，促进矿业城镇产业结构调整和经济发展，支持资源枯竭矿区经济转型。
(二十六)提高矿工劳动保障水平。加强煤矿质量标准化基础工作，提高机械化、自动化水平，改善作业环境，减轻矿工劳动强度。改革煤矿工作制度，将矿工入井时间缩短到八小时以内，并尽快实行四班六小时工作制。加强煤矿劳动保护用品的研发，煤炭企业必须为井下工人发放必需的劳动保护用品，不断提高劳动保护水平。加强对煤矿作业场所职业危害的监督检查，做好煤矿尘肺病等职业病的防治工作，保护矿工身心健康。全面贯彻落实《工伤保险条例》，各地劳动和社会保障部门要根据本地区煤炭企业的实际情况，制订煤炭企业参加工伤保险的具体办法。各类煤炭企业都应为矿工办理工伤保险，切实维护矿工的合法权益。
(二十七)提高矿工生活质量。劳动和社会保障部门要根据井下矿工的劳动强度和风险、生产环境等情况，制订或提高煤矿工人艰苦岗位津贴标准。各类煤炭企业应根据效益情况，逐步提高矿工收入水平。继续采取国家、地方政府、企业和个人共同出资的办法，解决历史形成的矿区危房、棚户改造问题。
【关键词】自然生态资源 生态补偿银行 保护地役权 碳汇交易 公益性私权
【中图分类号】X-019 【文献标识码】A
我国拥有丰富的自然生态资源，但是，资源生态系统退化现象严重，其生态环境也十分脆弱。保护自然生态资源，不仅是建设“美丽中国”的重要途径，也是建设“美丽中国”的重要责任。①欲解决近两年频发的“雾霾天气”问题，除了从产生根源上进行控制以外，发挥森林、草原等自然资源吸收二氧化碳、二氧化硫、涵养水源等生态功能也是一条重要途径。法律是生态资源保护的重要手段之一，加强自然资源生态资源保护，需要健全、完善的法律保障机制。
我国自然生态资源存在问题分析
自然生态资源开发面临严重的生态、经济和社会问题。首先，自然生态资源的开发面临着严重的生态问题。例如，草原区开矿占用大量的草原，并改变草原地貌，进而导致土壤沙化、水土流失，污水排放导致土地、水流受到污染②。其次，自然生态资源的开发面临着严重的经济问题。目前，资源开发方式大多属于粗放式开发，例如矿产资源的开发利用率低、水资源循环利用率低、草原资源利用仍然没有进入集约化经营阶段。资源浪费势必导致资源危机。再次，自然生态资源的开发面临严重的社会问题。草原生态保护措施的实施使许多牧民不能在草原上放牧更多的牲畜，直接导致收入降低，目前的生态补偿资金不能弥补牧民的损失，可以说影响了牧民的发展和生存权。
自然生态资源补偿机制不完善。生态资源补偿机制不完善是自然生态资源危机问题的重要原因，也阻碍了保护自然资源生态文明目标的实现。分析现有的各类自然生态资源补偿机制可见，在生态补偿中，过度重视政府的作用，主要依靠政府的公共财政投入，而忽视市场的作用。从目前的自然资源保护现状来看，现有的单纯的“命令一控制”型自然资源保护措施难以取得良好效果，必须引入市场机制，扩展保护资金的筹集途径，积极利用资本市场，激励保护生态资源的积极性。③
自然生态资源保护措施缺乏持久性。目前的生态资源保护措施缺乏持久性，没有形成制度化。例如内蒙古地区实施的 “退牧还草工程”定于2015年截止。这样的短期性措施很容易导致项目期内参与人缺乏积极性，项目期后回到治理前状态。应当通过法律使其制度化，实现生态保护的持久性。
我国自然生态资源法制建设现状及存在问题分析
自然生态资源法制建设现状。目前，有关自然生态资源开发、利用、保护和管理的法律法规有很多，可以说已经基本形成了自然资源法律体系。其中，既有国家层面的立法，也有地方层面的立法。国家层面立法方面。主要包括《森林法》、《矿产资源法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水法》、《土地管理法》等全国人大常委会制定的自然资源法律。也有《生物多样性公约》、《世界文化和自然遗产保护公约》、《气候变化框架公约》等国际条约。地方层面立法方面。黑龙江、甘肃、内蒙古、云南等地有关森林、草原、矿产等自然资源都制定有相应的条例、办法等。例如《黑龙江省草原条例》、《云南省森林条例》、《陕西省矿产资源管理条例》等。
自然生态资源法制建设存在问题分析。尽管在自然生态资源法制建设方面有大量的国家和地方性立法为依据，但上述立法仍然存在很多缺陷，导致目前的自然生态资源危机。
一是自然资源法存在结构性缺陷。相较于国家层面立法而言，各省的地方性立法能够明确自然资源的可持续发展理念，但是在重要资源上未体现零净损失的理念，同时也没有设立相应的法律制度以保障可持续发展理念的贯彻实施，可持续发展理念也大多停留在口号上。可见，法律原则性强，但是却缺乏可操作性。
二是生态资源法律保护主要体现为行政强制性。目前的自然资源法律中大多规定了公众、企业保障自然资源生态环境的强制性义务，缺乏激励性的私法手段。这种保护生态环境的行政强制性义务，会带来经济利益与生态保护的冲突，地方政府和当地农牧民会为了经济利益而放弃生态保护，同时这种行政强制性义务却缺乏可操作性，从现存的自然资源生态文明现状可知，单纯的行政强制性义务性法律规定并没有起到很好的生态保护的作用，自然生态资源法制建设亟需引入私法途径。
三是生态资源保护法律制度具有滞后性。生态补偿制度是保护自然生态资源的重要措施，但是各地现有的法规和制度严重滞后于生态补偿方式的发展。例如，目前国外在很多自然资源生态补偿方面已经从政府主导转向主要依靠市场力量来实现矿产资源生态文明。这些市场途径包括碳汇交易、湿地银行、排污权交易、一对一交易等。可以说引入市场化途径是保护自然生态资源的必然趋势。但是我国对新的自然资源生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律制度上的支持。
四是生态资源补偿法规存在缺陷。虽然我国在矿产、草原、森林等自然资源法规中都规定了实施生态补偿制，但是缺乏具体可操作的规定。例如缺乏相关的技术标准，环境影响评价指标体系也不健全，导致矿区生态恢复中因缺乏制度支撑而没有可操作的依据，甚至未经环境影响评价就开采矿山。在相关法规中缺少健全的资源价格形成机制，没有形成生态环境激励法律制度，导致资源型企业在开发中并未考虑资源的生态价值即社会成本，只考虑私人成本，以致使企业在开发中并不注重生态环境保护。
我国自然生态资源法律保障机制的构建
构建系统化的自然生态资源法律保障机制。目前，我国的生态资源法律保障机制主要体现为公法手段，兼有少量的私法手段。公法手段主要包括生态税、生态补偿基金、政府财政转移支付、生态保护强制性义务（例如禁止滥砍滥伐、禁止随意采摘野生植物、禁止随意放牧等）等手段。我国通过物权法、草原法等单行自然资源法对自然资源的用途予以明确规定并严格限制。有关自然资源用途限制的法律规范是基于国家的强制性规定赋予自然资源权利人的义务，具有公法性质。国家在矿产资源法、草原法、水法等相应的法律中都强制性规定自然生态资源的用途限制，这是国家机关行使行政权力的体现。可见，有关自然生态资源用途管制的法律规范属于公法规范，是国家公权力的行使。而目前国外生态文明保护上存在很多市场化途径，主要包括地役权合同、排放权交易、碳汇交易、私人补偿、生态产品认证、湿地银行等，这些市场化途径都被当地法律所确认，国家并没有赋予其强制性义务，只是制定规则规范上述途径的实施，因此属于私法手段。
囿于目前我国在生态资源保护方面所体现的政府失灵等现象，建议构建系统化的自然生态资源法律保障机制。即建立生态资源保护和利用的长效机制，并通过法律手段加以确立，实现公私法途径相结合。
完善公法途径。一是完善自然资源生态税收制度。森林、草原、湿地等自然资源的生态效益都属于公共效益。政府当然是购买公共产品的主要主体，但是单纯依靠政府的作用显然不能完全补偿自然资源的生态效益，从而影响自然资源生态文明的实现。而通过法律强制设立生态税收制度，可以用来补偿生产自然资源生态效益所耗费的成本，以实现生态效益最大化。生态税征收对象确定为我国境内受益于自然资源生态效益的单位和个人，并建议分别针对不同的自然资源确定不同的征收对象。例如林区或牧区附近的煤矿企业。内蒙古自治区重点建设呼伦贝尔、鄂尔多斯、锡林郭勒三大煤电基地，这势必将极大影响草原生态环境。因此，十分有必要对该煤电基地企业征收生态税，以用于自然资源生态补偿。
二是完善政府财政转移支付制度。通过法律将横向财政转移支付措施确立为法律制度。由自然资源生态效益的受益地区向自然资源生态效益的供给区提供生态补偿。德国的横向转移支付制度已经实施多年，可以提供借鉴。另外，在财政转移支付方式上，目前主要是直接将补偿金额全部发放给农牧户，这种单纯的“输血式”补偿具有很大的弊端，资金的有限性并不能使农牧民的生活有很大改善，且不利于产业结构的转变。建议改为提供技术支持等“造血式”补偿途径，这样有利于调整产业结构、转移劳动力。
三是完善自然生态资源补偿制度。真正实现自然生态资源补偿制度法制化。前已述及，各地在矿产、草原、森林等自然资源法规中都规定了实施生态补偿制，但是缺乏具体可操作的规定。因此，应当在国家层面上尽快制定出台“生态补偿法”，并强制性规定环境影响评价指标体系、技术标准、补偿主体、补偿标准、补偿方法、补偿程序、补偿救济手段等问题，使自然资源生态补偿真正实现有法可依，具有可操作性。
创新私法途径。私权的人类社会发展史，是公权力与私权利配置关系的进化史。事实上，公法和私法本身就是交融的状态，二者的最终目的是一致的，没有必要将二者完全对立。而且，二者在事实上也并非完全对立。通过私权途径实现公权的目的并不是天方夜谭。自然资源因为其本身的公益性特点，决定自然资源产权应当属于公益性私权，同时也应当构建合适的自然资源产权制度以实现自然资源公益价值的最大化。公益性私权的发展是私权发展的最高阶段，私权不仅仅表达个人意志，还承载着社会公共利益，同时也协助公权力对整个社会进行合理的管理。因此，应当创新自然资源生态保护机制，引入私法途径，发挥私权制度对自然资源生态保护的作用。公益性私权是解决自然资源产权私权性与用途管制公权性冲突的有效途径。它实现了自然资源产权与用途管制的契合，打破了公私法完全对立的传统观点。自然资源用途管制私法路径中，国外的湿地银行、保护地役权等制度具有重要的借鉴意义，同时也具有引入的可行性。
一是建立自然资源生态补偿银行制度。美国在管理湿地资源过程中创立了湿地补偿银行制度。根据该制度，欲占用、开垦湿地的企业须首先从湿地补偿银行购买一定面积（相当于其所占用的湿地面积）的再建或修复湿地，以保证湿地面积的不变，作为对欲占用湿地的补偿。④这也是美国实现湿地零净损失目标的有效途径。湿地补偿银行属于对湿地资源的事前补偿，相较于事后补偿而言，更加具有保护性，对生态环境更有益。我国很多地区已经出台了《湿地保护条例》，确定了建立湿地自然保护区、实施湿地生态效益补偿、禁止破坏湿地义务等制度，旨在保护湿地资源。但是上述措施都属于公法上的措施，主要依靠政府的力量，必然导致湿地保护投入不足的后果。因此，应当引入私法手段，使湿地资源通过更加灵活且具有激励和惩罚性质的市场途径得到保护。
补偿银行制度应当不仅仅只适用于湿地资源的保护，还应适用于其他的自然资源生态补偿中。因此，建议设立自然资源生态补偿银行。目前，很多矿产开发都是在民族地区的草地上进行，因矿产开发对草地造成的破坏十分严重，如果引入生态补偿银行制度，采矿企业在预期对草原的破坏之前，须先购买补偿草地作为赔偿，才能获得采矿许可。自然资源生态补偿银行制度与现有的自然资源保护政策和措施并不冲突。它可以作为目前自然资源生态保护政策的必要补充，以纠正在自然资源保护管理中的市场失灵问题，实现民族地区的自然资源的生态文明和可持续发展，并顺应自然资源零净损失的国际趋势。
二是完善碳汇交易制度。目前，国际上主要在森林资源上实施碳汇交易制度，该制度属于受私法调整的市场途径。通过碳汇交易可以极大地拓宽自然资源生态文明保护的融资途径。除了森林外，草原、湿地等自然资源也具有碳汇的功能。据测算，1公顷草原的固碳能力是1.65吨。而且草原、湿地的固碳成本远低于森林，如果在草原、湿地资源上实施碳汇交易，可以克服森林碳汇成本过高的弊端。建议在碳汇储量高的地区设立碳汇基地和综合性自然资源碳汇交易市场。
三是实施自然资源保护地役权制度。自然资源保护地役权制度是指由政府、企业、社会团体等主体与自然资源权利人协商，从后者取得保护地役权，由自然资源权利人划出自己全部或部分自然资源（例如草原、森林等），并在特定土地上进行保护性管理，由政府等主体对出于保护目的而划出自己全部或部分自然资源的权利人进行补偿。该制度属于受私法调整的市场途径，自然资源权利人在可以衡量利弊后，决定是否设立保护地役权。设定保护地役权后，自然资源权利人根据约定履行保护性管理的义务，并从购买主体处取得报酬。这样可以极大地调动自然资源权利人的保护积极性，并拓宽自然资源生态文明保护资金的渠道。
四是实施生态产品认证制度。保障自然资源生态文明的另一个私法途径即实施生态产品认证制度。即在将符合认证标准的自然资源产品上贴上证明性图形标志，使其成为生态产品，例如生态鱼类等。因为生态产品认证服务具有可信性，可以提高生态产品服务的价格。这样，自然资源产品的生态效益即体现在产品价格之中，相当于购买该产品的人为产品的生态效益付费，既体现了公平性，又提高了自然资源权利人的经济收入。也使自然资源的生态优势转化为产业优势，从而拓宽自然资源生态补偿的资金来源途径，有利于生态文明的建设。
健全社会团体和公众参与机制。实践证明，单纯依靠政府的力量，必然会出现生态保护资金紧张的局面。因此，应当在加大政府财政投入的同时，积极引导社会团体和公众参与到自然资源生态保护和建设中。通过法律确立一系列市场途径，拓宽生态保护资金的来源渠道，重点发挥非营利性组织、金融机构、企业的作用，增加利益相关者对自然资源生态保护的认知，从而最终实现保护自然生态资源的目标。
我国自然资源生态问题日趋严峻，建立健全生态文明法律保障机制是实现可持续发展的制度保障。
（作者分别为内蒙古民族大学政法与历史学院副教授，东南大学法学院讲师；本文系2014年度国家社科基金青年项目“湿地资源‘保护地役权’法律制度研究”与2013年度国家社科基金青年项目“私法视野下的水权配置研究”阶段性成果，项目编号分别为：14CFX046、13CFX101）
【注释】
①唐孝辉.：“建设美丽中国的法律制度回应―自然资源保护地役权制度构建”，《理论与现代化》，2013年第4期。
②屈燕妮：“建立健全矿产资源开发生态补偿机制”，《内蒙古财经学院学报》，2012年第6期。
③杨华：“健全生态补偿机制何处着力”，《环境保护》，2010年第6期。
（中共福建泉州市委党校，福建 泉州 362000）
摘要：目前我国自然资源保护制度建设在宏观与微观两个层面上都存在着诸多缺陷与不足。为了应对这一状况，就必须在加强自然生态资源补偿与税收法制化以及政府财政转移支付法制化的同时，建立健全自然资源生态补偿银行制度、保护地役权制度、碳汇交易制度、生态产品认证制度，从而全面协调地推进自然生态资源保护制度化建设。
关键词 ：自然生态资源；制度建设；法制化；市场化
中图分类号：X37 文献标识码：A 文章编号：1008－9500（2015）07－0053－04
收稿日期：2015－06－15
作者简介：陈彩棉（1966－），女，福建泉州人，教授，主要研究方向：生态文明与自然资源保护。
自然生态资源是人类生存与发展所必需的自然条件与物质基础，是经济和社会可持续发展不可或缺的重要支撑和基本保障。正是出于对自然生态资源重要性的深刻认识，党的十八大报告将自然资源生态文明确立为生态文明建设的重要内容，以及建设“美丽中国”的重要途径。生态建设，制度先行；因而，对自然生态资源保护制度建设问题进行研究，不仅是关于生态文明研究的深刻理论问题，更是一个关乎生态文明建设以及“美丽中国”建设能否顺利推进的重大实践问题。
1 我国自然生态资源保护制度建设现状
就总量而言，我国是个资源大国，然而，若从人均的视角看，我国自然生态资源的人均占有量却远低于世界平均水平。据有关部门测算，我国水资源总量在世界上排名第6位，但人均占有量仅为世界人均值的25%；我国人均拥有草地不足5亩，仅为世界人均草地的大约一半；我国森林覆盖率为18.21%，为世界平均值的一半；我国现有耕地面积约20亿亩，位居世界第2，但人均则排在世界第67位，而且还是世界上荒漠化和沙化面积危害较严重的几个国家之一，全国荒漠化土地面积占全国土地总面积的27.46%［1］。尤为严重的是，这些自然生态资源不仅人均占有量少，而且还分布极端不均衡，从而造成了极为严重的生态、经济和社会后果。面对这种状况，为了形成自然生态资源保护的长效机制，近年来我国一直致力于自然生态资源保护制度建设。
不可否认，目前我国在自然生态资源保护制度建设方面取得了一定的成绩，但相对于所面临任务的艰巨程度而言，这些努力是远远不够的，体系内部还存在着诸多缺陷与不足。这些缺陷与不足可以归结于法制化建设的不足与市场化途径的缺乏两个方面。
1.1 法制化建设不足
1.1.1 未能真正完全融入生态文明理念
不可否认，在国家层面上的相关法律基本上能够秉持并彰显自然资源的可持续发展理念与零净损失的理念。然而，基于各地方具体和实际的地方性立法并未能完全融入这些生态理念。在具体立法中，往往从本地方的利益出发，既没有设立相应的法律制度以确保可持续发展理念的贯彻与践行，也未能在重要资源上深入贯彻零净损失理念。就此而论，大多地方性立法在生态理念上停留在字面和口头。
1.1.2 权利和义务不对等
目前自然资源保护法律大多规定了各个市场主体和个人保障自然资源生态环境的强制性义务，但未能规定与之相应的生态权利，致使在履行生态义务需要付出一定的经济代价时，大多市场主体和个人倾向于漠视生态责任，以最大程度地获取经济利益。而且，在规定行政强制性义务时，大多罚则规定过于笼统，不足以对违犯法律者起到很好的震慑作用。
1.1.3 体系化程度不高
虽然目前我国在矿产、森林、草原等自然资源法律法规中都规定了生态补偿制度，但缺乏相应的技术标准，尤其是缺乏对生态补偿制而言至关重要的环境影响评价指标体系，从而导致了在生态恢复实践中因缺乏必要的制度支撑而缺乏现实可操作性。此外，在资源价格形成机制中，由于没有建立相应的生态环境激励法律制度，以至于资源型企业在具体资源开发中缺乏践行生态理念的激励机制，从而使得资源价格形成机制归于无效。
1.2 市场化途径缺乏
1.2.1 生态补偿市场化手段相对滞后
以作为当前最为重要保护措施的生态补偿为例，目前大多地方现有法规和条例严重滞后于生态补偿方式的发展。当前，国外自然资源生态补偿手段已普遍实现了从政府主导向市场主导的转向，并发展出碳汇交易、排污权交易、湿地银行、一对一交易等市场途径。然而，我国目前这些市场途径还处于起步和探索阶段，在法律法规中对这些新自然资源生态保护的法律支持还缺乏必要的关注和支持。
1.2.2 自然生态资源用途限定市场化手段乏力
目前，我国自然生态资源用途限定主要是通过物权法、矿产资源法、草原法、水法等单行自然资源法来进行调整和规范的。这些法律规范借助于国家强制性规定明确了自然资源权利人的生态义务，从而具有鲜明的公法性质。实践证明，这种公法手段在众多环节和方面并非是充分有效的。国外的成功经验表明，在这一方面相较于公法手段更为高效的是付诸市场化途径，主要包括地役权合同、碳汇交易、排放权交易、生态产品认证、私人补偿、湿地银行等。目前，这些市场化途径尽管为相关法律所确认，但并没有过多地强加强制性义务，因而属于私法手段的范畴。然而，在我国的相关法律体系中，缺乏相应的市场化途径据以实现的规范和规定。
鉴于目前我国在自然生态资源保护制度不健全现象，要推进自然生态资源保护制度化，就必须在法制化和市场化两个层面上协调并进与均衡发展。
2推进我国自然生态资源保护法制化进程
作为一种公共资源管理，自然生态资源保护无疑首先适用于公法领域。因而，自然生态资源保护制度建设首先应体现于公法途径和公法体系建设方面。近年来，随着生态环境的日渐恶化以及自然资源的日趋匮乏，我国在国家和地方两个层次上，大力推进自然生态资源法律体系建设。在国家层面上，主要包括《森林法》、《矿产资源法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水法》、《土地管理法》等全国人大常委会制定的自然资源法律。在地方层面上，具有代表性的有《黑龙江省草原条例》、《云南省森林条例》、《陕西省矿产资源管理条例》，甘肃、内蒙古等省区在森林、草原、矿产等自然资源保护的相关条例、办法等也可圈可点。可以说，目前我国已经初步形成了一个种类齐全、法条完备的自然资源法律体系。然而，要切实保障这些法律法规效力的发挥，还必须进一步推进自然生态资源保护制度化，大力加强自然生态资源补偿、生态税收、政府财政转移支付等一系列公法手段的法制化。
2.1 推进自然生态资源补偿法制化
从以上的分析中我们不难看出，自然生态资源保护不力的关键原因在于生态资源补偿机制不完善。鉴于现有各类自然生态资源补偿机制过度重视政府作用的现象，要完善自然生态资源补偿机制，就必须改变过度倚重政府公共财政投入的做法，充分引入市场机制，激发市场活力，扩展保护资金的筹集途径，积极利用资本市场，激励保护生态资源的积极性［2］。
值得强调的是，生态资源补偿机制不完善不仅体现于机制本身，而且还在于缺乏据以施行的具有可操作性的法律法规体系。为了弥补现有的自然资源法律法规体系缺乏可操作性的弊端，国家应尽快颁布并实施统一的适用于全国层面和范围的“生态补偿法”，制定科学合理并切实可行的环境影响评价指标体系、技术标准和补偿标准，对自然生态资源补偿中的补偿主体、补偿程序、补偿方法、补偿手段等一系列问题予以明确详尽地界定，从而为自然资源生态补偿提供科学而明确的法律依据，由此增强自然生态资源补偿制度的可操作性。
2.2 增强自然资源生态税收法制化
政府作为公共利益的管理者和守护者，无疑是森林、草原、湿地以及矿产等公共自然资源及其所产生生态效益的主要购买者。然而，由于政府财力有限，因而单纯依靠政府购买远远不能完全补偿产生自然资源生态效益的生态成本和经济投入。为此，国家必须制定并实施科学合理的生态税收法律法规，将我国境内所有的受益于自然资源生态效益的单位和个人都纳入生态税征收的对象范围，并根据各种资源的具体特性来确定生态税收的征收主体、征收额度、征收方式等。通过这种生态税的有效征收，来补偿生产自然资源生态效益所耗费的成本，以实现生态效益最大化。
2.3 加强政府财政转移支付法制化
生态公平是生态文明建设的重要内容，而同代人之间的生态公平又是生态公平的重要方面。从国外的先进经验看，同时代不同地区生态责任与生态义务的对等性主要是通过横向财政转移支付来实现的。借由横向转移支付，使自然资源生态效益的受益地区向供给地区提供生态补偿。不可否认，目前我国已在一定程度上和范围内实行了通过财政转移支付来进行生态利益调节，但大多仍停留在单纯的“输血式”补偿的阶段上，主要是将补偿金额直接发放给生态供给地区的个体住户。这种补偿方式不仅不利于闲散资金的集中，而且也不利于对产业结构调整的引导。鉴于这一现状，国家就应站在社会公平守护者的高度上，制定并实施科学合理的财政转移支付法律法规，从法律的高度上规定财政转移额度，强力推行提供技术支持等“造血式”补偿途径，借以调整产业结构、优化产业布局。
3创新我国自然生态资源保护市场化途径
如前所述，我国自然生态资源保护制度的缺陷不仅在于法制化建设方面，而且还在于缺乏与之相匹配的市场化手段和途径。因而，切实保障对自然生态资源的保护，就必须在完善我国自然生态资源保护公法途径的同时，创新并完善与之相匹配、相适应的市场化途径和手段。这就是要求构建旨在保障自然生态资源公益价值最大化的公益性私权。在这里，自然生态资源领域的公益性私权不仅仅表达个人生态利益和诉求，而且还承载着社会整体的公共生态利益，是生态公益性公权在生态效益发挥、生态利益分配、生态正义维护等一系列问题上的“增效剂”和“调节器”，是有效解决自然资源用途管制公权性与开发利用私权性之间冲突的法律保障机制［1］。
3.1 建立自然资源生态补偿银行制度
自然资源生态补偿银行制度是美国在1993年首先启用的一项湿地保护制度，是指在预期开发行为可能造成某个湿地的损失之前，先购置土（湿）地建造或恢复新的湿地，来满足水源保护区或生态区域内的补偿需求。一旦这些湿地建立以后，补偿银行可以提供补偿存款（mitigation credit）用来做异地补偿（off-site compensation），这些存款可以由建立银行的人使用。在美国，通过生态补偿银行的实施，目前已基本达到了湿地零净损失的目标［3］。作为一种事前补偿，这种补偿方式比事后补偿有着更大的前瞻性、高效性和可操作性。
鉴于这种补偿制度的优越性，我国很多地区纷纷效仿，出台了各具特色的《湿地保护条例》，其后又将保护对象扩及草地、森林、矿产等其他自然生态资源。其中最为紧迫的当属一些地区的矿产开发对草地造成破坏的生态补偿。在这些地区实施生态补偿银行制度，就是要在建立湿地自然保护区、实施湿地生态效益补偿、禁止破坏湿地义务等制度的基础上，科学确定提高矿产开发启动门槛，强制性要求在采矿企业尚未对草原产生破坏前，将先行购买补偿草地作为赔偿确立为获得采矿许可的必要条件，并引入市场机制和途径来弥补公共管理滞后性、公权灵活性不够以及政府资金不足等缺陷。
3．2 健全碳汇交易制度
碳汇交易制度是一种在国际范围内新兴的以排放许可为交易对象的环保制度，属于受私法调整的市场途径。通过碳汇交易，可以极大地拓宽自然生态资源保护的融资途径。目前，国际上碳汇交易制度主要应用于森林资源保护上。在我国，要完善碳汇交易制度，首先必须拓展这一制度适用范围，将草原、湿地等生态资源都纳入制度设计保护的对象。事实上，与森林相比，草原、湿地等自然资源有着更低的固碳成本。据测算，1 hm2草原的固碳能力就达1.65 t之巨。鉴于草地、湿地等自然生态资源固碳的低成本和高效率，应在碳汇储量高的地区大力建设碳汇基地和综合性自然资源碳汇交易市场。
同时，要建立健全与碳汇交易制度相匹配的一些基础性制度。首先是低碳信用卡制度，根据持卡者的碳排放情况，消除自己的碳足迹，也可通过个人购碳平台购买经过认证的减排量，以支持减排项目的实施；其次是初始碳信用免费分配制度，对碳信用进行免费初始分配；再次是碳信用市场准入制度，将企业是否具有一定的碳信用作为判定其能否进入该行业的一个指标重要指标［4］。
3.3 完善自然资源保护地役权制度
所谓地役权，就是指为使用自己不动产的便利或提高其效益而按照合同约定利用他人不动产的权利。要完善自然资源保护地役权制度，就必须切实做到确立国家、地方政府、非政府公益组织、企业政府、企业、社会团体等多元化主体；建立国家、地方政府财政、国债、生态补偿税等多元化的资金筹集渠道，确保生态补偿基金的充足与调配；主体在通过向供役地人支付报酬获得自然资源上的保护地役权的过程中，必须遵照市场规律和市场机制；保护地役权人严格行使对供役地人的经营管理自然资源的行为实施监督检查的权利，供役地人切实履行对自然资源进行严格保护的义务。这样，通过对自然资源的保护性利用，在发挥自然资源生态功能的同时，也能够最大程度地发挥其经济功能［1］。
3.4 实施生态产品认证制度
所谓生态产品认证制度，就是指在符合绿色环保、资源节约、低碳节能等方面认证标准的自然生态产品上贴上证明性图形标志，使广大消费者能够根据这些标识而确认这些产品的生态性，进而能够为购买这些产品而付出比一般的同类产品更高的价格。借由这种机制，自然生态产品的购买者便通过付出高价格来向自然资源权利人进行生态付费，既体现了生态公平，又实现了自然资源的生态效益。在具体的生态产品认证制度建设过程中，应着力推进生态原产地产品认证，重点认证符合各项生态标准并具有原产地特征和特性的良好生态型产品，包括原产地标记产品、原产地名称保护产品、生物物种起源产品、具有历史传承的名、优、特产品或自主知识产权的创新型产品等。大力鼓励一切具有实力的企业——尤其是外向型企业和特色精品企业——积极申请保护评定。
参考文献
1唐孝辉．建设美丽中国的法律制度回应——自然资源保护地役权制度构建［J］．理论与现代化，2013，（4）：12－16．
2杨华．健全生态补偿机制何处着力［J］．环境保护，2010，（6）：32－34．
3赵云峰，侯铁珊，徐大伟．生态补偿银行制度的分析:美国的经验及其对我国的启示［J］．生态经济，2012，（6）：172－175．
企业投资与产权保护之理论争议自上个世纪中后期以来，法律之于经济增长的作用得到了特别关注，并先后经历了两次法律与发展运动，第一次法律与发展运动主要受韦伯关于资本主义国家兴起的理论分析之影响，强调对发达国家现有法律制度与组织形式的移植；第二次法律（法治）与发展运动则受诺斯等学者理论的影响，认为产权保护与合同交易的可靠性而非法律文本才更为重要（关于法律与发展理论的历程与评议，鲁楠于本刊2011年6月的论文《法律全球化视野下的法治运动》已有详尽而系统的介绍）。 尽管两次法律与发展运动暂时看来是以失败告终，其中苏联的改革甚至造成了地方政府失控、黑帮盛行等问题，被斯蒂格利茨等学者将之称为“法律失败”。但来自Knack和Keefer、麦克米兰、施莱弗等学者对世界各国法治水平与经济增长、企业投资、金融市场相关性的一系列实证研究依然证明，法律制度与经济发展之间有显著的正相关关系，当产权保护缺乏时企业是不愿意将利润用于再投资的，经济增长亦会受到影响。无论如何，良好的产权保护与合同履行都是经济发展的前提。 论及法制的完备性、科学性以及可实施性，中国的法律制度迄今依然饱受批评与质疑。按照法治与发展理论的论证，这样糟糕的法治环境不可能带来长期的经济繁荣。然而事实却表明，我国获得了持续而飞速的经济增长，经济增量已升至世界第二。中国的经济奇迹在表面上并不符合法律与发展理论关于法治是经济增长前提的论断。从更微观的视角考察，“中国奇迹”更具挑战性。中国的产权保护、合同履行机制更存问题，行政与司法效率低下、吃拿卡要、乱收费、寻租腐败、地方保护等皆可用于刻画此现状。某市政协会议的一份提案详细地描述了这种现实： 基层法官不按法规办案，基层税官乱收税案，基层公安干警办案不力，社会治安虽有所改善，但未得到有效的遏制，城建管理员执法不文明，城监管理员乱收费，出租车、饮食行业乱宰客，旅游市场管理混乱，水费、电费居高不下，个别行政部门私设各种收费名目，大搞吃、喝、卡、拿、要，办一个项目需要层层报批，搞公文旅行，雁过拔毛等等…… 当产权保护不足、合同履行得不到公正判决时，该地区就难以吸引企业投资、增加经济交易。但我国已成为世界上吸引跨国投资最大的国家之一，据商务部统计数据表明，仅2011年，我国全年实际使用外资(FDI)1160.11亿美元；而民间投资也早成为经济活动的主力，根据国家发展和改革委员会的最新统计，2011年全年民间投资占同期固定资产投资的比重为58.2%，同比提高7.1个百分点。问题在于，为什么企业家在法律缺失乃至产权得不到有效保护的情况下却进行了巨大的投资？是什么在保护这些企业家的投资与合同的履行？ 李稻葵、车佳华等经济学家早期曾以乡镇企业模糊产权可避免私人产权遭受国家掠夺的可能来解释上世纪90年代乡镇企业支撑的经济增长。但乡镇企业现已没落，唱主角的不是国有企业，更不是乡镇企业，而是私营企业。私营企业是会担心政府与个体的侵权和违约的，模糊产权论无法解释大量外国直接投资(FDI)以及私人跨区投资存在之事实，也不能解释进入21世纪以来的经济增长。黄亚生分析了FDI在我国远高于资本在省际之间流动的现状，他认为其原因在于我国各类型的企业存在政治主从次序，其中外资得到了最好的保护。黄亚生的观察与解释确实揭示了在我国FDI得到了较好的产权保护这一事实，但是其并未能回答为什么FDI获得了产权保护，而且其理论也不能解释民间资本的产权保护问题。也有学者从华人文化、社会资本、关系网络、私力救济等非正式机制的替代作用来解释我国的产权保护机制，但这些解释依然存有不足。毕竟，非正式机制只能适用于熟人之间，无法扩展到FDI、跨省市投资。非正式机制可解释合同得到有效履行的原因，却无法解释为什么私有产权未受到侵犯特别是来自政府的掠夺，以及中国经济为什么没有产生类似于俄罗斯黑帮盛行的私力救济。 由于难以找到中国企业产权保护的一般性解释，萨克斯等学者甚至认为中国改革所取得的成绩不过是暂时的昙花一现，缺少法治与的中国很难支撑起长期的经济增长，而俄罗斯等国家却会后来居上。就此论述，林毅夫曾专门撰文否认了西方民主是经济增长的前提的论述，他的证据是实现了民主与的国家也可能存在经济停滞的情况。林毅夫沿袭诺斯关于制度变迁是由相对价格变化所引致的理论，认为是否发挥了比较优势才是决定经济增长与否的关键，而中国的经济增长正是因为改革开放后的发展战略发挥了要素结构的比较优势。毫无疑问，林毅夫的观点能够解释中国经济为什么取得成功，但是林毅夫依然未能解释清楚微观个体为什么会在产权不稳定的情况下进行投资。如果产权无法得到有效保护、合同违约又得不到来自司法的公正救济，再考虑到政府的寻租与掠夺，很难想象投资者还会继续进行大量投资。问题的关键依然在于，在缺乏法治保障的情况下企业家为什么还会投资呢？ 名实分离的产权保护机制关于产权保护和合同履行的问题，无非就是两个，一是政府是否会侵权违约，比如随意征收、乱收费、乱摊派、乱罚款等；一是受到来自私人的侵权和违约时法院是否会公正司法。如果将产权保护和合同履行作为经济增长与企业投资的必要条件，我国海量的企业投资与交易至少从逻辑上表明，上述两个问题可能不那么严重，之所以在现实中出现这么多问题很可能是被放大了。在这种逻辑下，我们或许可以转而考察地方政府保护还是掠夺了企业投资，地方法院是否公正进行了司法。本文仅关注第一个问题。 世界银行认为，影响企业投资的决定因素大体可以分为成本、风险与竞争壁垒。为吸引企业、资金、项目落户，我国不少地方政府都了改进招商引资软环境的文件，这些引资文本涉及土地、税收、行政审批、行政执法、社会治安、医疗、子女教育、交通、政治待遇等诸多方面，比世界银行关于投资环境的指标体系要宽泛得多。各地政府都试图通过降低企业的综合成本来吸引投资，在地区竞争中占据主动地位。 以抱怨最多的行政审批为例。施莱弗等学者曾通过考察85个国家创办企业需经历的审批数、所耗时间与费用等指标，发现法国法系、德国法系的国家创办企业所需的审批步骤比英美国家多，其中加拿大最快只需要2天就可以完成审批，美国需要7天，在中国则需要111天。而关于我国行政审批项目众多、程序繁杂、耗时费力、乱收费等问题的抱怨也不时见诸报端，在我国办企业审批难成为一种共识。但在招商引资压力下，众多地方政府已刊发了大量规范性文件，要求减少审批事项、下放审批权限、严格限制新设审批、缩短审批期限、规范审批程序、简化审批手续等，并创造出并联审批、一条龙审批等方式。大量地方政府还提出了要“一门受理、联合审批、一口收费、限时办结”，提供“一站式”、“一条龙”等服务。一些地方政府还要求行政审批提速，并承诺当场办理、限时办理，严格限制行政审批时间，而其标准远远低于国家要求，个别地方甚至提出部分手续“立等可取、当天办理”。 除行政审批之外，地方政府还要求取消各种不合法收费，全面实行收费公示、罚缴分离，禁止利用职权向外来投资企业索要财物，以减轻投资者税外负担；要大力推行集中检查、合并检查、联合检查，固定执法检查人员，切实保障外来投资者的合法权益；要保护外商人身、财产安全，对投资企业、纳税大户进行特殊保护、重点保护、挂牌保护，甚至配备警力进行专门保护；要克服司法地方保护主义倾向，营造公正的司法环境，要公平、公正、及时审理危害外来投资者的刑事、民事案件。 尽管必然会受到大量事例的反证，但上述事实多少还是表明，中国的产权保护机制或许不那么糟糕，私人投资得到了较好的保护。正是地方政府上述的一系列行为才给投资者一个明确的信号与承诺，在当地投资其权益是能够得到保障的，并成功吸引到企业投资。 资本驱动下的法治建设竞争抛开相关争议暂且不表，转而考察另一问题，为什么地方政府保护而非掠夺产权呢？对此的解释有两种，一种是财政激励，一种是官员晋升机制。 钱颖一和温加斯特的市场支撑型联邦主义（market-preserving federalism）假设，给以地方政府以更高的财政分成就会强化地方政府（官员）发展地方经济的激励。但财政激励不能解释地方政府官员发展经济的激励，于是学界开始研究中国的官员晋升机制与GDP考核体系。由于上级党政领导主要根据地方经济增长来决定下级官员的职位升迁，这就将地方政府官员的晋升激励从政治忠诚导向了经济发展，地方政府官员为此展开了经济增长（GDP增速）竞争，并形成了锦标赛式的淘汰竞争。尽管这些研究还存有不少争议，但一个非常重要的理论共识大体是达成了的，即地方竞争已被普遍认为是解释中国奇迹的重要变量。 无论是要获得更多的财政收入还是更高的经济增速，都依赖于企业投资，这也使得地方竞争集中体现于招商引资竞争。由于资本是流动的，在其他方面没有差别的情况下，资本自然会流向那些综合成本最低的洼地。法律风险和生命财产安全也是一种成本，是否会受到黑社会敲诈，是否会受到行政部门的乱收费、乱罚款、乱摊派，投资者会把这一系列因素都作为成本。“资本追求什么？追求效益最大化；投资者最担心什么？最担心市场秩序不好，担心投资打水漂。”陕西安康某地方政府官员就非常清楚地分析了法治作为一种成本对企业投资决策的影响。 投资不仅需要利润，更需要安全。任何一个投资者，在有利可图的情况下，都希望把钱投到一个安全的地方，从而平稳地实现其利润。如果一个地方看起来有利可图，但安全保障存在隐患，投资者也会裹足不前甚至断然回首。投资的安全保障靠的是什么，只能靠法治。 既然产权保护也有成本，地方政府要在招商引资竞争中胜出，就必须满足资本的需求，不仅要有最优惠的政策，还要有最安全的产权保护。投资者的权益能够得到很好的保护才能吸引更多投资、而若投资权益不安全资本便会裹足不前，那么，地方政府自然需要改善投资环境、降低企业的投资风险，否则，资本就会流向产权保护成本或者企业投资法律风险最小的“洼地”去。正因为资本逐低而流动的特性，使得地方政府不得不改善法治，确保投资者的正当合法权益得到保护，以降低企业成本打造“投资洼地”。 一个地区，只讲招商引资，不讲创优环境，既招不来商，也引不来资……必须千方百计优化经济发展环境，筑好发展环境这个巢。松茂鹤会至，巢暖凤自来。 以重庆市为例，甚至在“打黑除恶”之前，官方的讲话就以招商引资和产权保护之关联为后续行为作了铺垫： 公正、高效、安全、有序的法治环境，对于吸引各类经济要素、形成现代市场具有重要作用。要善于保护好各类投资者的合法权益，尤其是生命财产安全，使重庆实实在在地成为中外投资者的安全区、放心区。……一个法治健全的成熟市场，各种经济要素会不期而至，越发展越顺利。 正因如此，在财政增收和经济增长的激励下，在推进产业转移和升级、促进城市化和工业化发展的大背景下，地方政府不得不加强对企业投资资产安全和外来企业家的生命安全保护，不得不减少乱收费、乱摊派、乱罚款，也不得不改进社会治安。不少市县公安局局长在招商引资推介会上都明确承诺，要以“你赚钱我保护，你纳税我服务，你发展我铺路，你有难我帮助”的理念，优化投资环境，切实保护外来投资者的生命财产安全。有的区县甚至明确规定，“对招商引资重点企业（项目）给予挂牌保护。维护外来投资企业及投资商的合法权益，任何单位和个人都不得干预外来投资商正常的生产经营和生活。”而在现有的司法格局下，地方政府自然也会改进法院司法中的地方保护主义来要求保护企业投资。 正是基于对企业投资的需求，地方政府才保护而非掠夺了企业投资，又由于法治水平多少和产权保护具有一定的正相关，为此越来越多的地方政府开始强调要改进法治环境，仅考察2012年初各地方政府的政府工作报告就可发现，不少地方都不约而同地提出要建设法治政府、服务型政府，以降低企业投资成本和法律风险。这或许是在中央要求加强法治政府建设的背景下，地方法治政府建设的根本逻辑。 现有理论强调法治水平决定了企业投资和经济增长，没有好的法治就难以有高速的经济增长。中国的实践或许提供了法治与经济发展关系的另一个版本，即企业投资和经济发展同样会促进法治发展。尽管两种进路下都以产权得到有效保护为前提，但中国的实践表明，重要的是产权保护而不是健全的法律文本和独立司法，在法治初始条件很差的情况下，只要产权保护的承诺是可信的，依然可以吸收到企业投资并带来经济增长，资金流动能够促使地方政府不得不通过改善法治环境来保护企业投资。尽管得出的结论依然可以转换为法治是经济增长的必要条件，但多少还是丰富了企业投资、经济增长之于法治发展的积极意义。 在这样的思维进路下，我们才可能理解“中国经济增长奇迹之谜”，也才可以解释为什么地方政府会有“勇气”革自己的命，要主动投身于“法治”的束缚之中。仅以知识产权保护为例，早些年假货、山寨产品横行与地方执法的纵容密不可分。但资本的力量是巨大的，随着对高新技术、生物医药等契约密集型产业的引资竞争加剧，就在2010年前后，江苏常州、四川成都、贵州贵阳等全国多地已开始提出加强知识产权保护，借此来为招商引资加分。而在招商引资文件中，不少地方政府还主动提出要改革政府职能，建设法治政府、服务型政府、效能政府和廉洁政府，将政府管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，要为投资企业提供“保姆式”服务。包括广东、浙江、江苏、四川、重庆等诸多省市都提出要打造法治政府、要做法治政府建设的排头兵、要让良好的法治环境成为区域核心竞争力，“法治政府建设”在中国大地似乎正悄然生长。什么才是应有的法治政府建设地方政府对企业投资的竞争带来了法治水平的提高。甚至可以认为，不少地方所展开的法治政府建设、依法行政等都是因为地方政府竞争所导致的。尽管招商引资约束下的地方法治建设竞争有助于保护私人财产，乃至构成我国法治政府建设的中国经验。但是应当看到，地方政府加强法治政府建设只是在近几年产业转移竞争白热化的压力下才不得不展开。在强大的资本压力下，与地方法治政府建设竞争伴随的，则是逐底竞争。实践中，一些地方政府将中央的产业管制政策、环境政策、土地政策等置于一边，引入高污染、高耗能的企业；一些地方政府为彰显客商的重要性，还对投资者的教育、医疗、交通、政治待遇等进行了特殊规定，为外来投资者颁发“特别通行证”、“客商证”，一般交通违法不罚款不扣证，医院看病半价支付，子女优先就读并免收择校费等等。 而地方政府之所以要不遗余力地展开招商引资洼地经济的竞争，不仅只是因为地方可以获得更多的财政收入、更快的经济增长、更多的就业机会，更是因为地方政府主要官员可以凭此得以晋升官职，政府部门和政府官员还可以获得与招商引资相关的收益分成（不少地方规定引资者可以获得引资金额或者纳税0.5%~5%的奖励）。地方政府过于“媚商”的功利行为也日渐受到民众的反抗与舆论的谴责。不过，相比资本对地方政府官员的吸引力，地方民众实在难以对地方政府施加更多有效的约束。要地方政府在经济发展中考虑民众的环境保护、土地房屋权益等诉求，纠正地方政府的“逐底竞争”还不是一件容易的事情。这也使得中国的地方法治政府建设运动是以资本导向的法治政府建设，与老百姓期待的法治政府相差甚远，更难以形成一个公平公正的法律环境和竞争秩序。 真正的法治除保护企业投资外，也需要能够保护地方民众的权益，而法治政府的根本内涵乃是“强化对行政权力运行的监督和制约”（国发[2010]33号），而这种监督和制约的关键应是来自于地方民众的监督，这也理应是经济分权过后必须解决的一个重大问题，不过这样的“自我革命”才是需要勇气的。当然，本文无意于否认现今法治政府建设的积极意义，更不是说中国的地方政府不应再进行招商引资竞争。而是强调，谁才是决定赋予这些政策优惠和法治保障的最终决策者，而这或许已是一个可以放大到“中国法治走向何处”的庞大话题了。（作者单位：西南政法大学经济法学院）
党的十六大明确提出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”这一阐述为我们建立新型的国有资产管理体制指明了前进方向。
我们认为，当前及今后一个时期国有资产管理体制的改革，重点是解决国有资产有效监管问题，争取用3年左右时间建立起国有资产管理体制新的基本框架，初步做到权利、义务和责任统一，管资产和管人、管事相结合，实现国有资产保值增值。争取到2010年，建立起适应社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的比较完善的国有资产监督、管理、营运体制和机制。为了实现这一总体目标，应当牢牢把握三个原则，合理设置三个层次，加快建立三个体系。
（一）牢牢把握三个原则，始终坚持正确方向
一是国家所有的原则。宪法规定：“中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”全民所有制是指由代表人民利益的国家占有生产资料的一种所有制形式。国有资产属于全体人民，由代表全体人民利益的国家统一行使所有权。所有权主要是引导规范权，即国家通过制定法律法规，对各级国有资产出资人代表履行出资人职责，监督管理企业国有资产进行引导规范。从我国实际情况看，国家所有权只能由国家通过国务院来统一行使，权利主体不能分割，不能分为中央所有和地方所有。
二是分级代表国家履行出资人职责的原则。党的十六大确立了“国家所有，分级代表国家履行出资人职责”的原则。这是从体制上落实国有资产权利主体和责任主体，发挥地方政府有效监管国有资产积极性的重要举措，也是我国国有资产管理体制改革的重大突破。“分级代表”实质上是通过确立中央和地方政府出资人的地位和身份，明确各级政府管理企业国有资产的范围和应当享有的权益，以推进企业国有资产出资人制度建设。
三是权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则。坚持“三统一”，是国有资产管理体制能够有效运行的基本法则，也是国有资产管理体制改革及其立法的重要原则。作为分级代表国家履行出资人职责的中央和地方政府及相应的国有资产监管机构，既要享受出资人的资产收益、重大决策和选择管理者等权利，又要履行出资人义务，维护国有资产所有者的合法权益，尊重企业经营自。同时还要代表人民、代表国家对国有资产实施监管。坚持“三结合”，是有效落实“三统一”的基本前提，要保证国有资产出资人及其代表全面充分地行使出资人的三项权利，必须以“三结合”为原则，推进国有资产管理体制改革，构建国有资产监督管理新体制。
（二）合理设置三个层次，不断完善管理模式根据党的十六大精神以及我国国有资产管理体制和国有企业的改革实践，当前可以按照“三个层次”的模式探索建立我国国有资产管理体制的新框架。第一个层次是国务院和省、市（地）级政府设立的国有资产监督管理机构；第二层次是各级国有资产管理机构根据资产规模和营运需要，授权确立的国有资产营运主体；第三个层次是国有资本投资的全资、控股与参股企业。
第一个层次：国有资产监督管理机构。建立和完善国有资产监管机构，关键是把握好出资人职责定位，切实做到不缺位、不越位、不错位。不缺位，就是保证出资人代表到位，权利到位，责任到位，切实保证出资人各项权利的充分行使和所有者各项权益的充分体现。不越位，就是正确处理出资人权益与企业董事会权利的关系，既要保证国有资产监管机构依法履行出资人职责，又不削弱或侵犯子企业的生产经营权，使企业真正成为自主经营，自负盈亏的市场主体和法人实体。不错位，就是按照政资分开的原则，国有资产监管机构专门承担监管企业国有资产的职责，不行使社会公共管理职能。
第二个层次：国有资产营运主体。国有资产经营主体是指经国有资产监管机构依照法定程序特别批准与授权，专门从事国有资产经营业务，对委托或授权范围内的国有资产行使出资人职责，并依法登记注册的特殊企业法人。从中央和地方的实践来看，当前主要是授权国有资产经营机构或国有企业经营。近几年地方新组建了一批国有资产经营机构，承担着部分行业改革管理和资产经营的责任，而授权企业经营是当前中央和地方普遍采用的方式。通过授权企业经营，在国资监管机构（授权者）和被授权企业之间，可以明确被授权企业的权利和责任，有利于维护被授权企业的主体地位和国资监管机构对授权企业的约束；在被授权企业和其子公司之间，可以明确被授权企业完全行使出资人权利，有利于实现子公司层面上的出资人到位和国有资产市场化运营。
第三个层次：监管的国有企业。截至2002年底，我国国有及国有控股企业（不含金融类）15．9万户，其中大型企业9429户，占5．9％；中型企业2．79万户，占17．6％；小型企业12．1万户，占76．5％。中央企业1．75万户，占11％；地方企业14．1万户，占89％。进一步推进国有企业的改革，主要是按照现代企业制度的要求，加快推进公司制改革和股份制改造，完善法人治理结构，转换经营机制；制定企业发展战略，突出主业，提高技术创新能力，增强核心竞争力；强化企业管理，健全重大事项决策程序，建立风险控制机制，保持稳健的资本结构；层层落实国有资产保值增值责任，防止重大投资失误，确保国有资产不流失。
（三）加快建立三大体系，促进国资保值增值
从战略上调整国有经济布局和结构，确保国有资产保值增值，需要加快建立管理、监督和运营三大体系，形成有效的运行机制。
一是建立管理体系。这个体系主要包括管资产、管人和管事三个方面。从管资产来看，主要包括：（1）基础管理。主要是加强国有资产的产权界定、产权登记、资产评估、清产核资、综合评价等基础管理。（2）交易管理。主要是依法对国有资产的产权交易、资本运营等进行有效管理，确保国有资产效益最大化。（3）收益管理。国有资产监管机构依法享有出资企业国有资产的收益权，并在条件成熟后按照出资比例对所有出资企业收缴净利润，同时进行相应的预算管理。从管人来看，主要是建立健全三项制度：（1）选择任用制度。要逐步把党管干部原则和市场化配置人才机制结合起来，建立区别于党政干部的企业领导人员选择任用制度。（2）业绩考核制度。通过合理制定年度考核和任期考核两套指标体系，对企业领导班子和主要领导人员进行公平、客观、科学的考核。（3）薪酬分配制度。这项制度要与企业的选择任用制度、业绩考核制度、奖惩制度以及市场化的分配机制等紧密结合，调动企业管理、经营和生产人员的积极性。从管事来看，主要是围绕企业重大决策进行管理：（1）重大事项管理。重点是对国有独资企业、国有独资和国有控股、参股公司的改革、改组和改造，对企业国有股权转让等重大事项的管理。（2）重大投融资管理。主要是管企业投融资方向、投融资总额和投融资的中长期效益。（3）发展战略管理。主要是管企业发展战略方向、发展战略规划和发展战略重点。
二是建立监督体系。这个体系重点包括：（1）加强企业自身监督，即加强企业内部财务、资金、成本和投资管理，建立健全风险内控机制，切实防止资产和效益流失。（2）加强监事会监督，继续把关系国民经济命脉和国家安全以及资产规模较大的国有企业作为监督重点，进一步完善外派监事会制度。（3）加强社会与行政监督，即加强对国有企业的外部财务、审计和纪检监督，严格实行企业重大决策失误责任追究制度。
三是建立营运体系。建立高效有序的国有资产和国有企业营运体系是确保国有资产保值增值的一项关键措施。今后主要是通过国有资产的综合性经营机构与企业投融资机构，联接产权市场、资本市场交易网络，形成自身的营运体系，从而更好地规范和发展国有资产的产权交易、证券交易，使国有经济的布局和结构得到积极调整与发展。
二、国有资产管理体制的制度设计
国有资产管理体制的制度设计，一要有利于支撑国有资产管理体制健康有序地运行发展；二要有利于推动国民经济布局和结构的调整优化；三要有利于我国基本经济制度的巩固完善。这些制度主要包括以下几个方面：
（一）法律制度建设
国有资产管理、监督和营运法律制度的建设是整个国有资产监管工作的根本。当前，我们正在按照《企业国有资产监督管理暂行条例》制定一系列配套的法规规章，涉及统计评价、财务审计、企业改革、产权交易等许多方面，正在形成新的法规体系。同时，还要加快推动《国有资产管理法》的研究制定。
（二）国有资本经营预算制度建设
国有资本经营预算是国有资产监管机构依据政府授权，以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收、安排国有资本经营支出的专门预算，是政府预算的重要组成部分。实行国有资本经营预算是国有经济布局和结构调整的重要手段，也是国有资产监管机构履行国有资产出资人职责的重要方式。国有资本经营预算收入的主要包括国有资本经营收入、国有资产出售收入、中央政府性基金收入和公共财政预算转入收入。国有资本经营预算支出的主要包括投资性支出和补贴支出等。
（三）企业经营业绩考核制度建设
企业经营业绩考核是一项系统工程，需要建立健全相应的统计评价制度、奖惩制度、财务监督制度等，各项制度相互衔接、相互配套、共同推进。具体来讲，一是定期做好清产核资工作，健全财务资金和财务决策制度，完善投资风险防范和控制机制。二是抓好薪酬制度的改革，建立健全高效有序的奖惩制度和约束机制。三是结合行业的发展战略，科学制定企业年度考核和任期考核指标体系，并建立完善的责任制度。
（四）现代企业制度建设
完善的公司人治理结构是现代企业制度的核心，建立健全董事会是落实国有资产经营责任的关键。当前应当创造条件使大型国有独资公司和独资企业建立和完善董事会，一时难以实现股权多元化的应当逐步改制为国有独资公司。今后国有控股的上市公司要按照有关规定建立健全独立董事制度。国有独资和国有控股的非上市公司应当减少董事会成员在经营层兼职，逐步建立有效的外部董事会制度。
（五）现代产权制度建设
首先要按照法律法规理清产权属性，解决改制中产权关系不清的问题；其次是保障国有资本出资人权益，督促企业实现国有资产保值增值，落实企业应当享有的各项权利，使之真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体；再次是规范发展产权交易市场，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转；第四是健全保护产权的法律法规，完善产权的各项法律制度，切实维护产权主体的合法权益和平等发展的权利。
（六）授权经营制度建设
完善授权经营制度，是完善国有资产监管制度的重要措施。当前，首先要积极完善国有独资企业、国有独资公司的授权经营，为其发展创造更好的条件。今后除了对具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营外，还应当根据法定程序将一些具备条件的国有独资企业、国有独资公司作为中央和地方政府规定的投资公司、控股公司，或者作为授权的投资机构。其次，要大力探索国有资产经营机构的授权经营、从地方来看，第一是突破原来行业的界限，跨行业组建综合化的经营机构；第二是建立投资型的经营机构，从投资角度进行国有经济资源的优化配置；第三是建立专业化经营机构，主要以对行政、金融以及部分资源性国有资产进行专门经营，从中央来看，重点是从更宏观的层面上进行战略投资。主要是参与国家大型项目和重点领域的投资；协调中央与地方、授权与非授权企业之间的投资；调整国有经济布局和结构的投资等。
三、国有资产管理政策的基本走向
党的十六大以来，我国国有资产管理正在发生积极的变化：监管对象由过去的国有企业逐步走向国有或国有控股以及参股企业的国有资本；监管方式由专业部门的行政管理逐步走向制度化、规范化、法制化监管；体制内容由过去重管理、轻监督和重监管、轻营运逐走走向管理、监督、营运一体化；营运形式由国有企业之间的产权转让交易逐步走向多元化、市场化、国际化资源配置。这些变化决定了我国国有资产监管政策的基本走向和发展趋势。
（一）国有企业的改革与发展政策
今后我国国有企业的改革主要推进股份制改造，使之成为公有制的主要实现形式。除军工生产等少数企业外，其他国有大型企业包括特大型国有企业，都要以调整和优化产权结构为重点，通过规范上市、中外合资、相互参股、兼并收购等多种途径进行股份制改革。鼓励国有大型企业引进境外战略投资者，鼓励有条件的国有大型企业到境外上市，鼓励民营资本参与国有企业的股份制改造，实现投资主体多元化，发展混合所有制经济。这表明我国国有企业的改革正在走向社会化、市场化。但从当前实际来看，国有企业改革发展仍然面临许多深层次的问题，仍然需要国家在一定时期内给予必要的政策扶持。主要包括：
1、关闭破产政策。当前我国亟待退出市场的资源枯竭矿山和国有大中型企业仍有1700多户。这些企业经营困难、负债很多、亏损严重，需要通过政策引导加快关闭破产的步伐，逐步实现由政策性破产向依法破产过渡。
2、主辅分离政策。初步测算，目前中央企业有8．1％的资产属于闲置资产，辅业资产和拟关闭资产，有25．2％的人员属于辅业单位职工，需要通过政策扶持来推进企业的改革、改组和改造。
3、分离办社会政策。现在全国国有企业自办的中小学还有1．1万所，医院6100多所，每年缴纳城市建设费和教育附加费约500亿元，用于办社会的资金达到456亿元，需要国家和企业共同采取措施加以解决。
4、社会保障政策。1997年到2003年6月，全国国有企业职工由6970万人减少到4190万人，下岗分流职工累计达到2780万人。现在虽有1000多万已经再就业，仍有不少处在下岗分流状态。所以亟待采取有效措施，建立健全国有企业下岗分流职工的保障体系。
（二）国有产权的改革与流转政策
我国国有产权管理体制在产权的归属、监管、流转等环节还有不少体制性和政策，有的已经直接影响改革的进程。今后的重点：
1、加强研究制定有关产权界定的政策，使各类产权得到合理的归属。
2、研究制定产权保护政策，把国有资产产权主体和责任主体落到实处，保护国有资本出资人的合法权益。落实企业应当享有的各项权利，保护各类产权的安全和平等权利。
3、研究制定产权有序流转的政策，清除产权流转中的各种障碍，保证产权交易的公正性和有序性，促进各类产权在更大范围高效流动。
（三）国有资本的监管与营运政策
目前，我国国有资产的监管与营运出现了新的发展趋势。即：从监管向营运发展，更加注重通过营运来提高监管的效率和效益；从资产营运向资本营运发展，更加注重通过资本营运来确保国有资产的保值增值；从国内营运向国际营运发展，更加注重通过国际营运来扩大对国际资本市场资源的利用；国有资产营运向非国有资产营运发展，而且更加注重通过两者的共同营运来提高国有资本的影响力、控制力和带动力。在今后一个时期内，重点是建立健全国有资本的监管政策，形成有效的政策监管体系。随着资本市场的不断完善，我国将逐步建立国有资本尤其是各种证券的营运政策，以提高营运质量和效益。
（四）国有经济的布局和结构政策
从发展趋势来看，国有经济的布局和结构政策包括：
1、发展政策。主要是围绕第一、二、三次产业不同发展要求实施的促进政策；围绕中西部地区发展和振兴东北老工业基地实施的倾斜政策；围绕建立一批具有国际竞争力的大公司大企业集团采取的扶持政策；围绕实施“走出去”发展战略制定的开放政策等。
2、调整政策。按照“有进有退、有所为有所不为”的方针，重点推动国有资本向关系国家安全、自然垄断、重要资源、提供主要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术骨干企业的集中政策，推动企业间联合、兼并、整合的并购政策，推动竞争领域企业优胜劣汰的竞争政策等。
国土资源是富国安邦的基本条件，是国计民生的根本依托，是国家安全的重要保障，深入分析和正确认识国土资源工作面临的形势是我们做好国土资源工作的重要前提。为了使基层领导干部深刻认识国土资源工作在经济社会发展中的地位和作用，并在全社会形成理解、支持国土资源工作，构建保护国土资源的共同责任机制，下面，我就当前国土资源的形势和任务讲几点意见。
一、什么是国土资源
国土资源是一个国家和地区赖以生存和发展的物质基础。一般认为国土资源是国家主权管辖范围内全部自然资源的总称。它主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、气候资源、生物资源、自然景观资源等。按照1998年国务院机构改革方案，国土资源管理工作的主要职能是对土地资源、矿产资源、海洋资源调查评规划、管理、保护和合理利用。目前的管理体制，省以下国土资源部门管辖的职能范围主要是土地资源和矿产资源两个方面。土地是民生之本、发展之基、财富之母，是人类生存和经济社会发展的重要基础;矿产资源是工业的“血液”和“粮食”，矿产资源在经济社会中发挥的作用可以概括为“9873”，也就是90%左右的一次性能源、80%以上的工业原材料、70%以上的农业生产资料和30%以上的生活用水都来自矿产资源。
二、当前我国国土资源形势
(一)土地资源
1.土地资源的基本国情
我国土地资源的基本特点可以概括为“一多三少”，即总量多，人均土地少(尤其是人均耕地少)，高质量的耕地少，可开发的后备土地资源少。
首先是总量多，我国土地总面积占世界土地总面积的7.2%，居世界第三位。仅次于俄罗斯和加拿大之后。
截止20xx年，在土地利用现状中，耕地18.26亿亩，占全国土地面积12.81%。接近世界耕地面积的十分之一。
其次是人均土地少。我国人均土地面积11.65亩，仅相当于世界平均水平的三分之一;我国人均耕地面积不足1.39亩，不到世界人均耕地面积的40%。 与世界主要国家比较，我国人均耕地仅相当于加拿大的1/18、俄罗斯的1/10、美国1/8、印度的1/2。而且由于各地区人口、耕地分布的不均衡，各地区耕地资源的人均占有量也表现出很大的差异性。
全国有666个市(县)的人均耕地已经不足联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。北京、天津、上海、浙江、福建、广东等6省市的人均耕地已经不足0.8亩。
第三个特点是土地资源质量不高，在土地资源中具备优质耕作条件的少。在全国国土面积中，65%属于山地或丘陵，33%属于干旱地区或荒漠地区。 55%不适宜人类生活与生产。35%受到土壤侵蚀或沙漠化影响。全国大于25度的陡坡耕地有600多万公顷，也就是9000多万亩。
从耕作条件来看，我国大多数地区的耕地耕作条件差，存在水源缺乏、干旱退化、水土流失、污染严重等问题。
我国水资源充沛、热量充足的优质耕地仅占全国耕地的三分之一，主要分布在东南部地区，这些地区多是经济发展快、建设占地多的地方。
第四个特点就是后备资源少，严重不足。据测算，全国耕地后备资源总潜力约为2亿亩，而这些资源60%以上分布在水源不足和水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，开发利用的制约因素很多。
我国土地开发潜力最大为1亿亩左右，土地整理潜力最大约8000万亩;土地复垦潜力近1400万亩。但是，这仅仅是潜力，要把潜力变成现实的耕地资源，需要大量的人力、物力、财力的投入，还要经过一个漫长的过程，甚至有些潜力根本不可能变成现实的耕地资源。另一方面，我国目前土地垦殖率12.81%，复种指数约为158%，利用程度均处于世界较高水平，进一 步提高耕地资源利用程度的空间十分有限。所以从我国土地资源的基本国情来看，形势是相当严峻的。
2.土地资源的开发利用现状
从土地资源的开发利用现状看，总的说是粗放、浪费，主要表现在四个方面：一是建设用地十分粗放;二是城市土地利用结构和布局不合理，产出效率低;三是农村空闲住宅、空心村多，人均用地还在逐年增加;四是违法违规用地屡禁不止。
一是建设用地十分粗放，利用效率不高。不少地方宽马路、大广场、大校园等用地浪费现象仍然较为严重。
二是城市土地利用结构和布局不合理，产出效率低。我国工业用地产出率非常低，不到发达国家的2%。同时，不少大型交通设施、城市基础设施占地偏大。农村的建设用地也存在这种情况。
三是农村空闲住宅、空心村多，农村人均用地还在逐年增加。
四是违法违规用地屡禁不止。
第一种形式是“以租”，即违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租(承租)、承包等方式非法占用农地搞非农建设。
第二是违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，突破开发区范围，擅自扩大开发区面积，有的甚至以各种名义新设各类开发区、工业集中区等。
第三是未批先占先用，即没有依法取得建设用地的审批手续，就擅自先行征地、供地、施工建设。
3.土地资源的供需形势
从未来供需形势来看，土地资源与经济社会发展的矛盾将长期存在。
一是粮食安全对耕地的压力大。一方面看，耕地面积逐年减少。耕地从1996年底我国第一次土地详查结束时的19.51亿亩，减少到20xx年底的18.26亿亩。11年之内，全国就净减少了1.25亿亩耕地，约占全国耕地总量的6.63%。另一方面看，我国人口高峰日益逼近，到20xx年和2020年，我国人口总规模将分别达到13.6亿和14.5亿。
根据国家统计局提出的我国粮食消费标准，按人均粮食需求量880斤计算，到2020年全国粮食需求总量6.4亿吨。但是从国际市场看，全球粮食贸易量每年才2亿吨，所以我们要实现基本能够自已解决粮食问题，对耕地的压力非常大。
二是建设用地供需矛盾日益突出。近几年，全国建设用地的需求每年都在1200万亩左右，但只能满足50%。到目前为止，山东、江苏、上海、浙江、广东还有部分的省会城市已经把土地利用总体规划到20xx年的控制指标都用完了。土地的供需矛盾非常突出。
“十一五”期间及今后一段时间，区域协调和城乡统筹发展战略的实施，区域基础设施建设力度的加大，都需要占用大量土地。刚才从粮食安全的角度来考虑，到2020年18亿亩耕地不能减少，现在是18.26亿亩，还有2600万亩，到2020年每年可以占用的耕地面积只有200万亩左右，前面已提到每年我们建设用地要1200万亩，耕地供应只占六分之一，所以建设用地的供给将面临很大的压力。
(二)矿产资源
1.矿产资源的国情
矿产资源可以总结为总量多，人均少，开发利用难，资源分布区域差异大，优劣势并存。
一是总量多。我国现已发现171种矿产资源，查明资源储量的有159种，矿种齐全，已查明的矿产资源总量和20多种矿产的探明储量居世界前列。从与世界主要国家的对比来看，我国已探明的矿产资源总量约占世界的12%，仅次于美国和俄罗斯，跟土地资源总面积一样居世界第3位。
二是人均少，仅为世界平均水平的58%。主要矿产探明人均储量不到世界平均水平的1/4。石油和绝大多数金属矿产供需缺口较大，金刚石、铂、铬铁矿、钾盐等矿产资源严重短缺。
矿产资源是经过漫长地质作用形成的，具有耗竭性和不可再生性，开发一点就少一点。这个特点决定了我国矿产资源供需矛盾的长期存在。
三是开发利用难，特别是关系到国计民生的重要矿产，如铁、锰、铝、铜、磷、钾盐中，大型矿床和容易选冶的矿产地少，中小矿和共生伴生矿多;探明矿产中，可直接开发利用的少，需要进一步提高勘查程度和经济技术评价的多，三分之一的矿产在现有经济技术条件下难以利用。
四是资源分布区域差异大，我国石油资源除海域外，主要分布在东北、华北和西北。煤矿主要分布于北方和东中部地区，主要是华北一带。钨、锡等优势资源则主要分布在湘、赣、桂、滇等省(区)。
五是优劣势并存，从优势矿产看，我国的煤炭储量占世界的20%，而稀土占74%，钛矿占82%，在世界上具有绝对的优势，不仅探明储量可观，且资源质量高，开发利用条件好，在国际市场具有明显的优势。但另外一些重要的战略资源劣势也很明显。比如石油、铜、铝土矿、铬铁矿(生产不锈钢的重要原料)，还有钾盐(生产化肥的重要原料)，我国都是非常短缺的。
2.矿产资源开发利用现状
从开发利用现状来看，可以概括为四个方面：一是大宗矿产品消费持续增长，二是资源总回收率和综合利用水平低，三是单位产品资源消耗高，四是矿产资源开发利用违法违规问题突出。
第一，大宗矿产品消费持续增长。20xx—20xx年，石油的消费平均增长率为8.1%，天然气的消费平均增长率为19.2%，煤的消费平均增长率为15.4%。
第二，资源总回收率和综合利用水平低。我国现在的矿产资源采选冶综合回收率及共伴生综合利用率均低于世界平均水平。矿产资源总回收率只有30%，比世界平均水平低20个百分点。全国煤矿资源回采率也只有40%左右，国有重点煤矿的回采率一般为50%左右，地方国营为30%，而乡镇矿以及小煤矿一般只有10%—15%。
我国矿产资源综合利用率不到20%;比国外先进水平低10个百分点。发达国家再生有色金属的产量一般占有色金属总产量的30—40%，而我国仅为15%—20%。
第三，单位产品资源消耗高。与世界主要国家进行比较，我国主要产品单位产量的能耗、水耗和矿产资源消耗等，均大大高于国际先进水平。我国单位产值能耗是世界平均水平的2倍多，比美国、欧盟、日本分別高2.5倍、4.9倍、8.7倍;我国7个行业石化、电力、钢铁、有色、建材、化工、纺织主要产品单位能耗平均比国际先进水平高40% 。
第四，矿产资源开发利用违法违规问题依然突出。通过多年持续治理整顿，矿产开发秩序出现了明显好转的势头。但近几年，由于煤、石油及许多矿产资源供求紧张，价格上涨，在利益驱动下，一些地方矿产资源开发秩序问题有所反弹，矿山布局和结构不合理，矿业集中度较低，一矿多开、大矿小开等违法违规现象严重。
3.矿产资源的供需形势
总的来看，我国矿产资源供需面临的形势是：一是供需矛盾日益突出，二是国内供应形势不容乐观，三是对外依存度不断提高。
第一是供需矛盾日益突出。随着经济社会快速发展，矿产资源需求量快速增长，而勘查开发跟不上需要，使得供需缺口不断增大，对外进口的依赖程度不断加大。
第二，国内供应形势不容乐观。在近千个国有骨干矿山中，有2/3进入中晚期，20xx年前后将出现金属老矿山关闭高峰，将失去37%以上的生产能力。400多座矿山因资源枯竭而难以为继，这不仅威胁到资源供应，由此带来的社会问题也相当严重。
虽然我国地质勘查取得新的进展，但是重大突破还较少，重要矿产资源储量增长低于矿产产量增长。
第三，对外依存度不断提高。我国石油、铁矿等重要矿产资源进口大幅增长，铁、铜、铝等矿产的对外依存度分别达到了55%、70%和21%，在世界消费总量和新增消费量中比重进一步增大。这种趋势还将长期存在。
我国国土资源形势严峻，这种严峻的形势从三个层面来体现：第一，从资源国情来看，我们人口众多，供需矛盾突出：第二，从利用现状来看，我们利用方式粗放，资源浪费严重，供需矛盾进一步加剧;从发展趋势来看，我们正处在工业化、城镇化加速发展阶段，供需矛盾将长期存在。
(三)当前我市国土资源概况
㈠土地资源
根据20xx年土地变更调查成果，我市现有土地总面积796547公顷，其中：农用地673302公顷，建设用地60139公顷，未利用地63105公顷。
㈡矿产资源
我市矿产资源比较丰富，截至20xx年底，全市共发现矿产48种，矿产地269处。其中：能源矿产有煤、泥炭土和地下热水等3种，矿产地32处;金属矿产有铁、铜、钨锡、铅锌、稀土等18种，矿产地61处;非金属矿产主要有水泥用石灰岩、硫铁矿、石英砂、建筑石料、瓷土等25种，矿产地168处;地下水矿产有矿泉水和饮用地下水2种，矿产地8处。
严峻的国土资源形势，使国土资源管理部门肩上的分量越来越重，压力越来越大。所以，国土资源部门当前迫在眉睫的事，就是要把解决保障发展与保护资源“两难”问题放在首位。
二、新形势下国土资源工作的任务
㈠党的十七大对国土资源工作提出的新要求
进入新世纪新阶段，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。当前我国发展的阶段性特征，是社会主义初级阶段基本国情在新世纪新阶段的具体表现。随着经济的快速发展，不断大量占用土地特别是占用耕地，大量开采矿产资源特别是一些掠夺性的滥挖乱采，造成了资源的粗放利用和极度浪费，使得国土资源形势不容乐观，让人担忧。近年来，党中央、国务院对国土资源工作高度重视，在党的十七大报告中就得到了充分体现。在党的十七大报告中直接谈到国土资源工作就有20余处，其中针对国土资源工作的新要求、新任务概括起来主要有以下几个方面：
要坚持节约资源和保护环境的基本国策，加强能源节约与生态环境的保护，完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策。
要加强国土规划，完善区域政策，调整经济布局;要保护土地和水资源，建设科学合理的能源利用体系，提高能源利用效率。
要完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。
要严格保护耕地，增强农业综合能力，确保国家粮食安全。
要按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。
在党的报告中对国土资源管理工作提出这么多具体要求，是不多见的，其内容涉及各产业、人民群众的生活生产、生存发展，涉及宏观调控、结构调整、国家安全和生态发展的方方面面，国土资源工作的重要性不言而喻。
㈡国土资源部“保增长保红线行动”对国土资源工作提出的新要求
为进一步应对金融危机，提高统筹保障和保护的能力，实现保障科学发展和保护耕地红线的有机统一，今年3月，国土资源部在全国范围开展“保增长、保红线”行动。“双保行动”的主要工作任务：
一是保障发展。从土地规划、计划和审批等方面，通过扩增量、挤存量、调结构、快审批等方式，优先保障国家扩内需保增长的重点建设项目及时落地。
二是严格把关。从规划计划、产业政策和供地政策、耕地占补平衡、征地补偿安置四个方面，严把建设项目用地预审和审查关，坚决纠正不符合产业政策和供地政策的供地、用地，坚决纠正搭车用地。
三是坚守红线。坚持实行最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线，耕地保护的红线不能碰。国土资源部与监察部、人力资源和社会保障部联合出台了《违反土地管理规定行为处分办法》。《办法》规定每年违规违法占用耕地超过建设占用耕地总量的15%，就要对这个地方的主要政府负责人进行问责。
四是扎实推进农村土地整治。农村土地整治是保发展、保红线的结合点，是统筹城乡发展的新平台，当前还能有效地拉动农村投资和消费需求。农村土地整治可以增加有效耕地面积，改善农业生产条件和农村生活环境，促进土地节约集约利用。
在当前金融危机形势依然严峻的特殊背景下，国土资源部在全国范围内部署开展以保经济增长、保耕地红线为主要内容的“双保行动”有着特殊意义，是针对当前面临复杂多变的形势所采取的必要措施。开展“双保行动”，就是既要保经济增长，又要保耕地红线，从而不断提高统筹保障和保护的能力，实现保障科学发展和保护耕地红线的有机统一。一方面要求各级国土资源部门必须为支持扩内需保增长创造一个良好的软环境，全力做好用地保障，体现的是一个“宽”字;另一方面又明确提出必须严守红线，不能损害群众利益，体现的是一个“严”字。具体讲，在项目供地上，要坚持节约集约的原则，尽量利用废弃闲置土地搞建设，提高土地利用率，同时通过土地整理复垦，努力增加有效耕地面积，不占或少占基本农田，坚决做到耕地占补平衡有余，保证全市基本农田面积不减少，质量不降低。
㈢新时期国土资源工作面临的机遇与挑战
20xx年可能是新世纪以来经济发展最为困难的一年，也是蕴含重大机遇的一年。当前面对国际国内经济形势急剧变化的严峻挑战，国土资源管理形势严峻，机遇挑战并存。地产、矿产市场发生重大变化。土地管理面临“两碰头、一忧虑”。受矿业“一紧一松、震荡调整”影响，矿产资源管理面临新挑战。但同时也要看到，国土资源管理“危”中有“机”。党中央、国务院对国土资源工作高度重视，把两个最严格的土地管理制度，严守18亿亩耕地红线写入中央决定，有利于形成全党的共识。通过深入学习实践科学发展观，有利于科学发展的氛围和机制逐步形成。国土资源管理体制机制法制改革对统筹保障和保护和作用越来越明显。同时，为应对金融危机，中央和省对今后经济社会发展提出了许多新思路、新举措。在这样一个“扩内需、促增长”的形式下，土地、矿产资源管理面临新的机遇，国土资源管理工作任务更加艰巨，压力与难度加大，机遇和挑战并存。
⑴国土资源管理工作面临着严峻形势。从土地管理形势看，面临着“两碰头，一忧虑”的局面。一是党的十七届三中全会提出要加快农村土地管理制度改革，激发出各地极大的改革热情，土地流转加快，各种探索踊跃，规范稳妥推进农村土地管理制度改革的任务十分繁重。二是中央和地方新增投资力度大、范围广、建设时间集中，土地需求必然上升，违法违规用地可能反弹，国土资源部门保障发展、规范秩序、维护权益、遏制违法违规用地的压力进一步加大。三是监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合颁布的《违反土地管理规定行为处分办法》(简称“第 15 号”)已正式施行，如果我们不能有效遏制违法违规用地势头，将极有可能出现干部被大量问责的局面。从矿产资源管理形势看，受矿业“一紧一松、震荡调整”的影响，矿产品价格下滑，企业经营成本上升，矿业企业经营困难，资源对经济的支撑能力下降;同时，采富弃贫、滥采乱挖等破坏资源的行为可能上升，矿产资源综合利用的难度加大，有偿使用制度改革推进困难，矿产勘查萎缩，社会投资减少，地质找矿突破更加困难。
⑵国土资源管理工作面临着巨大压力。一是破解土地供需矛盾突出的难题，实现保护与保障双赢的艰巨性带来的压力;二是破解矿产资源领域找矿难、管矿难、综合利用程度偏低的难题，增强矿产资源保障能力的复杂性带来的压力;三是破解国土资源违法行为屡禁不止的难题，推进依法依规行政的紧迫性带来的压力。破解这三大难题、缓解由此带来的压力，是今后一个时期需要我们重点研究解决的问题。
⑶国土资源管理工作面临着重要发展机遇。党中央国务院对国土资源工作历来高度重视，把国土资源工作摆在全局工作重要位置来部署，把保护耕地、节约资源提到了中华民族赖以生存和长远发展的战略高度。党的十七届三中全会提出要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，各级领导对国土资源工作更加重视，社会各界对国土资源工作更加关注，为我们更好地发挥作用、提升管理水平提供了有利条件和动力。从土地管理看，共同责任机制的建立特别是15号令的实施，必然会增强各级政府和广大干部依法依规、节约集约用地的意识;用地需求短期内迅速增加和用地总量的控制，必然会形成倒逼机制，促进节约集约用地，推动加快土地审批制度改革。从矿产资源管理看，一批小型矿山企业的停产，提供了整顿规范矿产资源开发秩序、整合重组矿产资源的有利条件，找矿、管矿面临着重要发展机遇。
㈣新形势下国土资源工作的主要任务
当前国土资源工作最主要的任务，就是要认真学习贯彻党的十七大精神，以科学的发展观统领国土资源工作，保障经济又好又快发展。
⑴深刻理解国家对国土资源工作的新政策，以科学的发展观统领国土资源工作
科学发展观是我国经济社会发展必须长期坚持的重要指导思路，也是国土资源工作必须始终坚持的重要指导思想，加强国土资源工作，是落实科学发展观的重要任务和重要内容。目前，我市正处于经济社会加速发展的重要时期，也是资源需求的高峰期，必须有足够的资源作保障，而我们面临的资源形势越来越严峻，资源供应越来越紧张，资源供需矛盾更加突出，粗放的资源利用方式已成为制约经济发展的硬约束，资源开发的利益诉求日益增多。我们一定要认清形势、明确任务、转变观念，充分认识国土资源管理工作的重要性，树立科学的发展观，形成依法用地、节约、集约用地的共识，切实增强做好国土资源工作的紧迫感、使命感。要坚持以科学发展观为纲，以“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”为总要求，深刻理解、认真贯彻落实党中央、国务院关于国土资源管理的新政策，正确处理好保护耕地、开发资源与支持地方经济建设的关系，科学合理保护好、管理好国土资源，为经济社会可持续持发展提供物质基础保障。运用科学发展的战略眼光和全面协调可持续发展的战略思维，探索建立保障科学发展的国土资源管理体制机制，切实转变管理方式，坚持节约集约利用土地资源，实现保障发展与保护资源“两难”问题的双赢。
⑵扎实开展双保行动，保障经济又好又快发展
严格守住耕地保有量和基本农田这根“红线”，坚守18亿亩耕地红线不动摇。一是要强化责任目标管理。中央、省、市政府将耕地保护工作纳入国民经济和社会发展计划、纳入政府年度综合目标管理考核内容、纳入政府任期目标责任制。各级各部门要强化耕地保护责任和目标责任考核，严格落实耕地占补平衡制度。二是严格执行规划计划。除国家重点建设项目外，土地利用总体规划确定的基本农田保护区一律不得占用。年度建设用地项目占用耕地不得突破上级下达的控制指标。土地利用总体规划修编必须坚持科学合理，既要考虑我市经济社会长远发展的用地需求，又不得突破耕地保有量和基本农田保护指标。加大建设占用耕地审批的监管力度，严格保护耕地。
⑶构建保障科学发展新机制
构建保障科学发展新机制，根本目标在于提高国土资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力;核心是解决好保障发展与保护资源关系的历史性课题，坚持开源与节流并举，走出一条节约集约利用资源的新路子;重点是严格监管和强化调控，落实最严格的管理制度和耕地保护的共同责任;关键是进一步解放思想、改革创新，不断完善体制机制，进一步更新观念、转变作风，不断增强行政管理能力。要着力构建以下几种保障科学发展新机制：
宏观调控机制。综合研究国土资源政策参与宏观调控的目标、政策、手段和配套办法，更多运用价格及税费等经济手段，注重国土资源政策与货币政策、财政政策、产业政策的协调配合，增强调控的针对性、有效性。
共同责任机制。要从责任主体、职责、目标、考核、奖惩等方面，建立完善共同责任制度，落实和完善各级政府国土资源保护目标责任制，探索建立执法监管工作的监督管理制度。
开源节流机制。在开源方面，按照规划引导、政策激励、多元投入、规范管理的思路，加大土地开发整理补充耕地力度，不断拓展建设用地新空间。在节流方面，建立完善以规划和行业准入标准为前提、以政策约束激励为导向、以监管考核为保障、以有偿使用和市场配置为基础的资源节约集约制度。
科技创新机制。进一步明确国土资源科技工作的定位和发展方向，加强基础、强化应用，实现资源成果共享。
㈤当前我市国土资源管理工作的主要任务
当前和今后一段时期，我市国土资源管理工作的主要目标是做到四个“更加”：保障发展更加有力、保护资源更加坚决、保障民生更加有效、服务公众更加优质。
近期国土资源管理工作的重点是：
⑴围绕中心，进一步增强保障发展能力。要用足好活土地政策，全力争取上级用地计划指标和用地规模的支持，为重点建设项目提供资源保障。积极支持和办理符合国家产业政策的各类建设项目的土地审批和矿权审批手续，科学合理安排土地利用年度计划指标，按照“有保有压、突出重点”的供地原则，优先保障国家和省、市重点工程、重大基础设施建项目、公益事业项目、高新技术产业项目、重要工业项目和招商引资项目用地需求，优先支持优势产业、工业园区和产业集群、城市集群项目建设，严格控制污染环境、高能耗及低水平重复建设项目用地。
⑵严把闸门，进一步强化宏观调控手段。严格土地利用总体规划和年度计划管理。严格审查规划修改和新增建设用地，坚决控制不符合产业政策的项目用地。大力推进节约集约用地，加大政府对土地市场的调控力度，健全节约集约用地长效机制。综合运用经济、法律和行政手段，积极盘活存量土地，依法加大对闲置土地的处置力度，建立存量土地动态监测制度，依法征收土地闲置费，限期开发利用，使有限的土地资源发挥更大的效益。加大市场配置资源力度。严格实行经营性用地和工业用地招标拍卖挂牌出让制度。进一步建立健全矿业权招标拍卖挂牌出让制度，规范矿业权市场建设。
⑶开拓创新，进一步加大资源保护力度。推进耕地保护目标责任制的落实。耕地保护的责任主体是各级人民政府，完善耕地保护责任制度。加大土地开发整理和耕地占补平衡力度。积极推进广东创建节约集约用地试点示范省建设，继续推进利用园地山坡地补充耕地工作，拓宽建设用地空间。
随着经济的发展，改革的不断深入，森林的生态建设与保护受到社会的广泛关注。新形式下传统森林资产评估工作无法满足社会的发展需要，这就要求相关工作者不断创新森林资产的评估工作，切实应用好核查方法来实现森林资产评估工作的效率提升。
【关键词】
森林资产；评估；资产核查；内容；方法
随着我国林业体制的改革深入，如何更好的实现森林资产的评估核查也成为工作人员面对的重要课题之一。森林资源不同于其他矿产资源、可再生资源，其具有自身的特殊性，在新时期市场化进程中积极开展森林资源评估工作会有助于深化经济体制的改革，进而反作用推动我国林业的优化可持续发展。笔者结合工作实践，简要探讨森林资产核查内容，并探讨资产核查方法，希望能够促进森林资产评估核查工作进步。
1、森林资产核查的内容
第一，传统森林资源核查的内容。在传统森林资源核查的内容中通常是具有一定价值的林业，如林地、湿地等。若采用全面核查的方法，资产评估一般采用小班的方式制成表格全面反映评估的内容，其中包括：资产明细统计表、实物产量预测表、以及森林资源样地因子调查表等。实物产量是传统资产评估工作成败的主要因素，其包括的内容主要是木材、林产品以及林果等。主伐树木可以通过森林资源样地因子调查表进行调查，而林果与其他农产品是林木产量的一部分，其产量的预测可以使用林木资源预测的模式。
第二，新形势下森林资源核查的主要内容。随着经济的发展，物质文明的提高，人们越来越关注生态问题。森林具有吸碳、放氧、调蓄等功能，尤其是近年来，旅游业的兴起，将会使有关森林资产评估的项目越来越多。森林资产核查的内容，除了商品效能之外，还应当增加生态效能和社会效能。若采用全面核查的方法，新增资产可以采用小班方式制定表达综合反映其内容，同时按照对象的属性科学增加样地调查因子、资产明细统计等部分考虑；景区森林风景的等级评价则主要考虑森林生态景观综合调查因子、森林生态景观综合得分与等级等内容。
首先，要依据工作开展对象设定好森林资产评估的效益指标。由于进行森林资产评估，会有很多内容包括其中，如年度吸碳量、年度土壤流失量、以及森林调蓄率等。笔者结合工作经验，总结出效益指标有以下：（1)涵养水源。森林能够有效蓄水，这也是涵养水源能力的重要体现。对于森林涵养水分能力的影响因素包括：森林内植物的覆盖面积、森林植被的覆盖度、年度总降水量以及研究地区的产流降雨量等。相关具体的数据可以参照近几年的研究结果，得出森林涵养水源的的总量后，应科学采用分析方法来讨论价值估算，常用的方法是机会成本法。机会成本指的是不考了市场价格调节，采用牺牲替代收入方式对其进行估算。结合实践，我们为了保护土地往往会放弃土地带来的巨大经济效益。因此我们可以通过森林涵养水源其所消耗的经济成本来估算其经济效益。（2）水土保持。土壤效益评估的方法有两种：机会成本法、影子价格法。主要是从土壤的废弃、有机碳、肥力等三个方面进行评估其经济效益。关于土壤废弃的价值估算通常简单用土壤保持量同单位土壤的年均收益做乘法；而土壤有机碳的核查工作是需要参考土壤保持总量、土壤中平均有机碳的含量、以及碳税率；土壤肥力的保持效益应当结合土壤保持量、土壤中个元素如N、P、K的含量等，并与化肥的效力进行对比，通过估算和参考近几年的研究结果，可以得出土壤肥力的价值。
其次，生态景观综合因子调查。影响生态景观综合因子的因素大致是当地环境质量、开发条件和景观质量等。开发条件其内容具有多样化，如天文、水文、天象、生物及人文资源的评价及其等级，相关组合和旅游特色的评价，同时还要考虑到基础设施是否完善、交通是否完善、是否处于适游期等多方面因素。对森林固碳效益的测度根据部分的不同可以从年积累量和先存储量考虑，将这两个评估值相加，得出结果就是森林固碳的总经济效益。其次，生态景观综合评分及分级。评估森林对当地气候的影响，需要从蒸发量、森林固碳量、以及水土保持等方面进行测定。当然，也可以采用机会成本法，指的是利用为保持地区森林环境所消耗的成本来进行森林对应产生的经济效益。对各项指标进行数据化和数量化，根据数据评估生态资源质量的等级，从而调节气候，维持生物的多样性。
2、森林资产的核查方法
第一，传统资产核查方法。根据我国颁布施行的《森林资源资产评估技术规范》的要求，在核查中要做到依据规划进行调查，查阅林业部门的历年档案资料及编制好森林资产清单。同时，在森林资产核查中的方法应用可以选择抽样控制法、小班抽查法及全面核查法等。随着林权制度改革完成以后，资产评估的主体将以农林为主体，并在生产实践中全面使用这种核查方法。
第二，新形势下森林资产的核查方法。新的森林资产核查方法以传统核查方法为基础，主要针对生态和社会效能的核查。例如：土壤侵蚀情况、森林调蓄情况和森林旅游等相关情况，还包括风景等级评定的相关内容。针对上述特点，资产核查的方法也做出了相应的变动，除了传统的核查方法之外，还根据核查的特点相应增加了调查的样点和踏查路线。样点设置要按照森林的地势形态，同时样点核查的内容要做到全面准确，主要内容是：大气、地面水、负离子、空气细菌、土壤厚度、落叶厚度等数据。线路踏查的核查内容主要包括：景观资源质量、土壤侵蚀类型及环境质量等。无论是传统核查方法，还是新形势下的核查方法，归根到底还要告诉我们森林的重要性，我们不能为了经济的发展，而放弃森林，因此从现在开始必须重视森林的保护，支持国家的可持续发展的政策，并努力实践落实到实处。
随着经济的发展，人们在物质水平提高的基础上，开始重视生态的保护，尤其是森林资源的保护，森林资源除了可以为我们带来经济效益外，还可以涵养水源、保持水土、防风固沙等作用，同时森林还可以吸收二氧化碳，放出氧气，给我们带来健康的生活，因此森林的保护非常必要。
参考文献
[1]刘国才.新形势下资产评估核查内容与方法[J].广东科技，2015，(07):192-193.
[2]余松柏，梁思明.新形势下的森林资产评估核查内容与方法[J].中南林业调查规划，2012，(08):49-52.
