〔关键词〕农村社会阶层分化；乡村治理；成都市
〔中图分类号〕D638〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2014）03-0078-05
党的十八届三中全会提出，促进国家治理体系和治理能力现代化。我国是农业大国，乡村治理关系到党在农村的执政基础，关系到中国特色社会主义民主政治的发展，是国家治理体系的基础。在城镇化快速发展的大背景下，乡村治理的重要性更加突出。2014年中央一号文件指出，要改善乡村治理机制，对新形势下的农村社会管理作出重要部署。农村社会阶层分化是指在社会转型期，大量农民由农业劳动者转为非农业劳动者，〔1〕也即农民改变自身身份的过程。乡村治理是以促进乡村发展、维护乡村秩序、保持乡村稳定为目的的公共权力的运用，是乡村多元利益主体协同公共管理乡村的过程。〔2〕改革开放以来，我国农村社会阶层分化加快，农民收入差距拉大，贫富分化加剧，对乡村治理提出了新课题。近年来，成都市在推进城乡一体化发展的背景下对健全乡村治理机制、强化村级公共服务和社会管理改革等作了有益探索。本文结合成都农村改革发展实践探索，对农村社会阶层分化与促进乡村治理现代化作了深入思考。
一、成都市构建新型乡村治理体系的实践与启示 2007年成都市获批全国统筹城乡综合配套改革试验区。近年来，成都市适应新型工业化、新型城镇化加速发展的新形势，在统筹城乡改革发展的实践中，大力实施农村“四大基础工程”，推进乡镇政府职能转变，率先在全国推进村级公共服务和社会管理改革，〔3〕全面构建以党组织为核心、居住地为单元的村级治理机制，深入推进基层民主政治建设，形成了共创共享的社会管理新格局。
（一）主要实践
1.转变乡镇政府职能。一是优化乡镇工作目标绩效考核。降低考核办法中乡镇经济指标的权重，强化社会管理和公共服务职能。二是推进撤乡建镇并村。综合考虑产业发展、城镇规划、人口分布、居住规模、公共服务配套、居民认同感等因素，采取就近合并、单独建立等方式，调整乡镇、行政村（社区）区划，实施管理体制改革，理顺区（市）县、乡镇、村（社区）的关系，提高行政效率。三是推行乡镇重大公共建设项目民主管理改革。在首批10个试点乡镇中建立了组织机构，强化公众参与制度、公开公示制度、民主决策制度、民主监督制度、民主评议制度，推动决策公开，扩大群众的参与面。
2.创新村级公共服务和社会管理机制。探索基本公共服务均等化、村民民主参与实现村庄有效共治问题，促进村民生活改善与基层治理结构完善。一是明确政府、村级自治组织、市场的责任。按照“公益政府承担、福利适度补贴、经营推向市场”的思路，明确政府、村级自治组织和市场主体的供给责任。二是建立持续的财政投入机制。建立村级公共服务和社会管理专项资金，纳入市县两级财政预算，并建立随财政收入增长而增长的机制，实现村级公共服务“有钱办事”。三是构建基层民主管理的长效机制。建立村民广泛参与的民主管理机制，实行民主议决村级公共事务项目和专项资金使用事宜，达到“民生促进民主，民主保障民生”的良好效果。四是建立城镇“社区”公共服务和社会管理机制。将农村的这一做法向城镇推广，建立城镇社区公共服务和社会管理专项资金，建立城乡统一的村（社区）基本公共服务和社会管理保障机制。
3.完善新型基层治理机制。一是全面推行乡镇、村（社区）党组织书记公推直选。全市乡镇党委书记以及村（社区）党组织书记全部公推直选，以党内民主带动基层民主。二是理顺村级各种主体的关系。按照决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离的原则，完善农村公共服务和社会管理体系和集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织领导的思路，进一步理顺村（社区）自治组织与政府、基层党组织、集体经济组织、社会组织的关系。三是健全村民自治机制。率先在全国建立村组议事会制度，积极培育农村专业经济协会和农村公益性社会组织，村（社区）党组织领导、村民（代表）会议或村民议事会决策、村民委员会执行、村务监督委员会监督、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制基本形成。四是增强村级党组织领导核心地位。促进村党组织领导方式的转变，整合基层党组织、村级自治组织、集体经济组织、社会组织以及党员群众等多方力量，实现基层治理机制与创新社会管理有机结合，提高村（社区）党组织凝聚力、号召力和战斗力。
（二）几点启示
实践证明，在快速城镇化的进程中，充分发挥党组织的领导核心作用，是稳妥推进社会转型、加强社会管理、实现新市民安居乐业的坚强保证。
1.抓好基层党组织工作覆盖和凝聚力覆盖是基础。面对经济转轨、社会转型，基层党建工作必须因势而为，主动变革，迅速跟进。要把服务中心大局的力度和效果作为根本标尺，积极围绕区域发展、民生保障和社会管理，创新基层党组织设置方式和活动载体，在改革发展稳定一线加强党组织建设，夯实党的群众基础和组织基础。
2.强化村级公共管理与有效服务是核心。在体制转换、结构调整和社会变革过程中，要着眼于群众多元化需求，探索建立更加直接、更加贴近群众的联系服务机制，切实解决群众的各种利益问题，在服务群众中凝聚人心。促进公共资源下沉，整合各类社会资源，共同参与村级建设，实现共驻共建。
3.提升基层党组织民主治理能力是关键。要按照坚持党的领导、严格依法办事、扩大直接民主有机结合的思路，不断改进基层党组织领导方式和工作方式，用民主的方法聚民力、集民智，善于发挥群众主体作用，形成共商共建、共创共享的强大合力。要建立党组织、自治组织、经济组织规范有序的运行制度，大力培育社会组织，促进群众自我决策、自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
当前，农民诉求多元化，生产生活方式变迁，流动人口大量增加，部分地方村级公共服务职能和权责不太清晰，农民合作社负责人、家庭农场主等新型农业经营主体在乡村治理中的作用发挥不够充分，进入农业领域的城市工商资本与原有农业生产经营主体的关系需要改善，农村基层管理服务亟待创新。
二、我国农村社会阶层分化的特点与趋势
改革开放以来，我国农村社会结构发生重大变化。特别是现代化转型与经济体制转轨，随着所有制结构、分配方式和经营模式调整，农村社会阶层多向重组，呈现明显的多元化和复杂化趋势。据著名社会学家陆学艺研究，这一时期农村阶层分化为“农业劳动者阶层、农民工阶层、雇工阶层、农民知识分子阶层、个体劳动者和个体工商户阶层、私营企业主阶层、乡镇企业管理者阶层和农村管理者阶层”。〔4〕如今我国农村社会阶层分化出现一些新特点，呈现新的态势。
（一）农村社会阶层分化的特点
当前我国正处于工业化后期、城镇化加速期和社会转型期，农村社会阶层分化还不稳定、不成熟，未能定型化，具有如下特点：
1.不完全性。转移后的绝大多数劳动者还拥有承包经营权的土地（不论流转与否），所从事的非农职业岗位不太稳定。相当部分就地转移的劳动者亦工亦农，与农业劳动、土地都还有一定联系。土地还是大多数农民的“保险箱”，农村劳动力转移还有一个从兼业到专业的过程。
2.不平衡性。农村社会阶层分化与经济发展水平、市场开放程度、非农产业发展状况紧密相连。经济发达地区，农业劳动者阶层所占比例较低；反之则比例较高。
3.自发性。农民选择什么职业或进入哪个阶层由农民自愿决定，并没有制度承认和支持。社会阶层变化是在国家宏观经济政策和经济体制改革的影响下发生的，国家并未运用相应社会政策去调节和引导。〔5〕
4.边界不固定。农村社会阶层之间存在着水平流动、垂直流动和结构流动，农民个体可以在各个阶层之间自由流动，也可以同时进入某几个阶层。由于阶层开放性、流动性大，使得阶层边界模糊不清。
（二）农村社会阶层分化的趋势
在未来较长时期，农业人口会不断由农业领域向非农产业转化，由农村向城镇转移，传统农业劳动者所占比例会下降，新型职业农民会大量涌现。农村社会阶层分化趋向简单化，农村社会结构趋向现代化，〔6〕将呈现如下趋势：
1.农村社会阶层分化规模化、扩大化。一是国民经济转型升级，加快发展二、三产业，尤其是大力发展中小城镇，农村劳动力转移加快，其规模、速度、结构、方式、地域等都影响着农村社会阶层分化；二是大力发展民营经济，个体私营经济、混合经济发展迅速，个体劳动者阶层、私营企业主阶层、雇工阶层等呈扩大态势。
2.农村社会阶层分化在两个层面展开。一是在农业内部转移。在保障国家粮食安全的前提下，积极调整农业产业结构，大力发展优势特色效益农业，这有利于发展高产、优质、高效、生态、安全农业。二是农业向二、三产业转移。主要是中小企业、个体经济、私营企业、农村服务业等的发展，尤其是农业与文化、旅游、创意产业等融合发展催生新业态，农村管理人员、农民知识分子数量大量增加。这有利于扩大农民收入来源，繁荣农村经济文化，发展乡村旅游，改善乡村治理。
3.非农阶层定型化。随着城镇化进程和城乡户籍制度改革，部分中小企业职工及管理者、个体工商户、私营企业主和一些农民工会彻底转换农村居民身份。同时，在大中城市郊区，由于都市现代农业发展和农村产权制度改革推进，一部分非农阶层人员又期望转移成农村居民身份。
三、农村社会阶层分化对乡村治理的积极作用和影响与挑战 农村社会阶层分化与农村经济社会发展紧密相连。不同阶层的区别，体现了农村社会结构的巨大变迁。这种变迁，一方面对乡村治理产生了积极影响，另一方面，也给乡村治理提出了许多新课题。
（一）积极作用
1.加快现代农业发展与社会主义新农村建设。农村社会阶层分化使农民有多样的职业选择，进而使收入来源多元化，客观上加快了农业农村经济发展，〔7〕对提高农民整体收入水平，改善农村落后状况起到了积极的推动作用；同时也有利于农村产业结构调整和农村生产要素整合，有利于推进农业适度规模经营，发展现代农业，提高农业比较效益；同时也有利于实现农村乡风文明、村容整洁等，建设幸福美丽新村。
2.推动农村基层民主政治与法治建设。首先，农村社会阶层分化为民主和法制建设创造了现实条件，分化后的农民各阶层，权利意识、法治意识和民主意识不断增强，成为农村民主和法制建设的现实主体。其次，农村社会阶层分化改变了农村干部的经济和社会运行机制，增强了农村社会活力，促进了农村政治制度的完善和发展，〔8〕使农村管理逐步走向法制化轨道。
3.促进城乡交流融合与农民的全面现代化。随着农村体制改革的深入，农民阶层分化促进了农村社会结构的转型，调动了农民参与农业现代化建设的积极性，改变了农民千百年来形成的固化守旧的思维方式，特别是返乡农民工，带回了技术、资金、信息和先进理念，成为农村创新创业的生力军。实践表明，农村社会阶层分化是促进农民提高自身素质的重要动力。农村社会阶层分化促进了新型农民自身价值的实现。〔9〕
4.加快新型工业化、新型城镇化进程。新型城镇化着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。城镇化涉及社会方方面面，关系着从都市到农户的产销、合作、互动、和谐的新型社会关系。农村社会阶层分化过程中产生大批从事非农业生产的劳动力，为工业发展、城镇建设提供了大量劳动力。随着城乡二元体制的逐步破除和城镇内部二元结构矛盾的逐步化解，全体人民将共享现代文明成果，有利于维护社会公平正义、消除社会风险隐患，促进社会和谐进步。
（二）影响与挑战
1.农村贫富差距拉大，各阶层利益矛盾凸现。农村人口职业分化，导致了其收入的明显差距。这在一定程度上反映了农村社会的财富占用率，也体现了农民的社会地位和社会层次。由于贫富差距拉大，农民负担与社会分层呈现逆向关系，损害了农业劳动者阶层的发展能力，带来了农民各群体之间的断裂，影响了社会公正秩序的建立和政府管理社会的公信力，导致各阶层的矛盾增多。
2.农村社会矛盾加剧，不稳定性因素增加。随着农村各阶层收入差距不断增大，个体相对剥夺感滋生，〔10〕平等的社会关系在一定程度上受到扭曲，导致一部分农民产生社会不公平感和心理不平衡，造成农村社会的不稳定性。同时，也动摇了人们的传统价值观念，导致了农民的思想观念和的分化，形成不同的意识群体和阶层，给农村社会稳定带来严重隐患。
3.农村基层组织建设滞后，政治思想工作方式方法创新不够。受比较利益的驱动，农村青壮年劳动者大量转移，这给农村带来一系列社会问题，农村基层组织受到严重影响。同时不少地方乡村债务严重，基层工作开展面临许多困难。〔11〕农村社会阶层分化后农村传统的思想政治工作方式受到考验，要在新的条件下重组优化我们党的执政资源，增强阶层分化后的政治优势，创新思想政治工作方式方法，实施分层分类教育，增强针对性和有效性。
4.新型农业生产经营体系尚未健全完善，新生代农民职业素养不高。按照党的十提出的构建集约化、专业化、组织化、社会化的新型农业经营体系要求，新型农业经营主体的培育还有一个过程，现有新型农业经营主体在乡村治理中的积极作用体现不够。农村劳动者向非农产业持续转移后，一些地方出现结构性、季节性农业劳动者短缺现象，务农劳动者呈现老龄化、低文化等特征，农村留守老人、留守妇女、留守儿童问题突出。农村新生代劳动者绝大部分在结束求学后选择“跳农门”、进城务工，“谁来种地”问题突出，务农农民成了国民素质的“低洼地带”。
四、农村社会阶层分化与促进乡村治理现代化两者良性互动的对策措施思考 （一）协调好农村各阶层的利益关系，健全各阶层利益表达机制
随着农村利益分化日益突出，密切干群关系的关键在于整合各阶层的利益。一是维护好广大农民的合法利益，提高实现农民自身利益的能力。二是着眼农村各阶层的共同利益和特殊利益，构建多层次、宽渠道的利益表达机制。畅通各阶层农民的利益表达途径，支持合法、正当的利益诉求，疏导和化解非制度性表达。争取各阶层农民都能找到表达自身利益诉求的渠道，有效管控各阶层的利益冲突，保持农村社会长久稳定。
（二）大力培育新型职业农民，加快构建新型农业经营体系
要立足提升传统农民、引入新型农民、培育骨干农民，制定认定标准，拓宽培养途径，完善扶持政策，推动新型职业农民建设。可优先选择农村种养大户、优秀业主、村组干部、返乡农民工等具备职业农民潜质且急需从生产型向创业型转变的农民作为重点培养对象，同时制定鼓励和支持大学毕业生从事现代农业的政策，〔12〕促进大学生在农村创新创业。
要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，以集约化、专业化、组织化、社会化为基本方向，以保障主要农产品有效供给、促进农民持续增收为基本目标，加快培育种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，大力发展经营组织，形成多层次、多形式、多元化的农业社会化服务体系。要加强对城市工商资本下乡从事种养业的引导和管理，切实做到带动农民增收。
要引导各类新型农业经营主体在乡村治理中发挥积极作用，尤其是农民合作社通过促进经济发展营造积极向上的良好社会风尚，通过组织运作打牢民主管理的现实基础，通过传播合作思想弘扬诚信友爱的和谐文化，是创新农村社会管理形式、有效开展乡村治理的新型载体。
（三）加强农村基层党的建设，增强党组织的社会治理能力
要把党的建设、基层组织建设和农民增收、农村社会全面发展有效结合起来，提高基层组织人员的待遇，改善工作条件和环境，积极吸引先进分子担任乡村领导，规范乡村干部的行为，努力改善干群关系，增强干部的服务意识和工作能力。〔13〕加强干部的理想信念教育和群众路线教育，把干部推向基层，融入群众，在服务群众中增进感情。坚持寓管理于服务之中，把人民群众满不满意作为检验工作成效的标准。
（四）健全农村基层民主制度，创新基层管理服务
以党内民主带动基层民主，充分调动农村党员群众参与乡村建设的激情，推进农村基层民主建设。村民委员会通过群众意见收集会、议题讨论会、议事决策会和述职评议等制度，引导村民对农村的规划、建设、治理和发展等公共事务事项进行集体讨论和民主决策。创新社会管理模式和机制，充分尊重群众意愿，实现自我教育、自我管理、自我服务。完善村规民约，维护农村和谐有序的管理秩序。
（五）深化农村户籍制度改革，促进人的自由流动和全面发展
破除城乡二元的户籍管理制度，是促进农民有序向城镇转移、构建社会公平的重要途径。要充分尊重城乡居民自由迁徙权利，努力消除隐藏在户籍背后的不平等的身份差异和基本权利，全面建立户籍、居住一元化管理的体制机制。一是消除城乡居民附着在户籍上的权利和待遇不平等。从就业、社保、住房保障、社会救助、计划生育、义务教育、职业教育、民主管理权利、义务兵家庭优待等方面入手，实现城乡居民享有平等的基本公共服务和社会福利。二是实现城乡居民自由迁徙。充分保障农民各项权益，农村进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价，建立起户口在居住地登记、随人员流动自由迁徙的统一户籍制度，〔14〕实现户口登记地与实际居住地一致。通过创新农村经济发展机制，把农民的身份定位转变为农业从业者的职业定位。
（六）引导城镇化协调发展，切实维护农民的物质利益
要合理控制大城市规模，注重中小城市特别是小城镇的发展，着力改善基础设施条件，推行“产城一体”模式，增强城镇的综合承载能力，促进农民就地、就近转移就业增收。要大力加强幸福美丽新村建设，坚持产村相融、产业先行，三产联动、农旅结合。要加大农村基础设施建设和公共服务配套，实现城乡基本公共服务均等化；抓好农村人居环境综合整治，强化公共服务设施运行维护管理。在推进农村产权制度改革过程中，要明晰股权或份额，让农民拥有长期而又稳定的财产性收入；要创新农村集体经济管理体制和经营方式，盘活用好存量资产、资金、资源，确保集体经济组织有稳定的收益来源。〔15〕
（七）完善农村社会保障体系，更加重视发展养老服务业
因地制宜地推进社会救助、社会保险、优抚安置等制度建设，重点加强最低生活保障制度、医疗保险制度建设。促进城乡就业和社保制度并轨，建立城乡一体的就业、社会保险、社会救助、住房保障体系。大力构建以最低生活保障为核心，以帮困助学、助医和建房三大救助为配套的综合型社会救助体系，以廉租房、公租房、经济适用房、限价商品房为主的多层次的住房保障体系。
随着城镇化进程加快，越来越多的农村青壮年劳动者离开农村，农村“空巢老人”数量迅速增加，大力培育和发展农村养老服务业刻不容缓。发展农村养老服务业，要着力加强农村养老保障制度和服务体系建设，积极探索建立多元化、社会化兴办农村养老机构的路子，加强和完善农村基本医疗保险和福利制度。〔参考文献〕
〔1〕温莲香.农民阶层分化与“三农”问题的思考及对策〔J〕.理论与现代化，2006，（1）.
〔2〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕〔13〕魏惠萍.农村阶层分化对新农村建设的影响〔J〕.赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2011，（6）.
〔3〕〔14〕秦代红.成都全域统一户籍 城乡居民自由迁徙〔J〕.理论参考，2010，（12）.
〔4〕陆学艺.当代中国社会阶层研究报告〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2002.
〔5〕〔6〕张洪伟，金卓.我国农村阶层分化的历史变迁及其特点〔J〕.理论探索，2011，（3）.
一、根本状况和首要做法
2011年以来，县依照省市总体要求，鼎力施行“一村(社区)一名大学生”方案。县共有村居、社区93个(村居86个、社区7个)，共已选聘了59名高校卒业生，其间有3名考上公事员、事业单元，1名辞去职务，当前在岗55名。个中男性为25名，女人为30名，大专学历为34名，本科学历21名，中共党员11名，有1名进入村支委。两年来的首要做法如下：
精心组织选聘任务。为按时、高质量地完成年度选聘任务，经过走访乡镇、村居，召开专题座谈会，发放定见寻求表等方式，具体调查乡村底层所需人才。经过县教育局招生办、人事局人才交流中间和团县委在外大学生联谊会，多路子调查高校卒业生所想所盼，普遍发动当地籍卒业生回籍创业。依据前期的摸底调研状况，研讨制订了契合实践的应考方案。2011年，按村的岗亭报名，可跨乡镇报名，但对报考本乡镇的赐与恰当加分。录用时成果高的登科。2012年，按乡镇岗亭报名，外岛两个乡镇只答应本乡镇报名。其它四个乡镇参照07年，可跨乡镇报名，但报本乡镇的赐与加分。录用时，先属地(村)优先后成果优进步前辈行择岗，尽能够便利学生的任务和生涯。还设置了在全县局限保存资历人员。岗亭呈现空白，从保存资历人员中按先属地优先后成果优先的准则选择替补，确保完成应考方案。应考任务参照公事员考录的顺序，和事业单元还承受报名。严厉依照布告、报名、资历搜检、书面考试、面试、体检、调查等顺序进行。整个进程未接到、告发件，社会回响优越。07年的考录比例超越10：1；08年的考录比例为7：1。在查询问卷中，以为应考录用任务公道的占100%。
完美政策机制。制订出台《县关于指导和鼓舞高校卒业生到乡村和社区任务的施行细则(试行)》、《县被聘乡村和社区任务高校卒业生治理方法(试行)的告诉》等系列政策性文件，对被聘高校卒业生的经济待遇和经费保证作出明白规则，大专学历人员每月1200元、本科学历人员每月1400元、研讨生学历人员每月1600元。被聘高校卒业生按规则参与企业职工养老、医疗、赋闲、工伤、女职工生育等社会保险。被聘高校卒业生的固定待遇、参与社会保险的单元交纳局部，除去省财务津贴(40%)，残剩局部由县、乡镇按70%和30%的比例承当。乡镇详细担任日常治理和年度审核并发放年度奖。一些乡镇为在偏僻村居任务的高校卒业生添加伙食补助和交通费补助，发放夏令费，在严重节庆日奉上慰劳金和慰劳品。按此核算，均匀本科一个月实发大约为1857元，大专注个月实发约为1657，再加上年关奖、平常补助等人均约为1700元，本科生一年收入约为2.4万元，专科约为2.2万元。
抓好培训培育。举行岗亭培训班、进修会、座谈会等方式，加强政管理论本质。树立乡镇干部和村居干部帮带准则，为每位被聘高校卒业生至少装备一名“任务导师”，教授乡村任务经历和办法。树立被聘高校卒业生挂职磨炼准则，有方案布置他们到县级部分、乡镇机关挂职(普通为3个月)。发明前提让他们多参加乡村治理事务，让他们在理论中磨炼。在查询中，88%的被聘高校卒业生以为培训有针对性。88%的被聘高校卒业生以为乡村任务阅历对本身开展有利，“能磨炼任务才能”，“丰厚任务经历，积聚群众根底，调查乡村生涯”，“是很好的人生历练”等。
增强日常治理。明白乡镇党委和村居作为日常治理任务的首要承当者。各乡镇依据当地实践，增强治理和培育。试用期满后，乡镇一致录用为“村务助理员”。借鉴村两委干部、乡村任务指点员治理的经历，制订被聘高校卒业生信息报送准则、严重事项申报准则、请请假准则、《民情日志》治理准则、课题调研年度审核任务等一系列日常治理准则。树立被聘高校卒业生任务档案，把任务、进修、考勤、奖惩、审核等状况归入，执行动态治理。查询问卷显示，86%的高校卒业生以为日常治理合理；73%的高校卒业生以为审核机制有利。县选聘高校卒业生到乡村和社区任务联席会议办公室设在县委组织部，按期召开成员单元任务报告请示会和被聘高校卒业生座谈会。实时调查他们的思维动态、任务展开状况，增强对他们的治理和指点。
建立平台，促进效果发扬。各乡镇积极为被聘高校卒业生建立干事创业、磨炼成才的平台，发扬他们的优势，用其所长。特殊是在换届选举、旧村革新、底层党建和各类创立任务方面供应磨炼的时机。他们文明程度高，承受事务才能强，能积极宣传、解答乡村任务相关政策和办法，做党的政策的讲解员、新乡村建立的宣传员、乡村矛盾胶葛的调停员。特殊是纯熟运用乡村干部现代长途教育系统，协助村民处理出产中碰到的技能问题、产销问题。他们也能耐性做好群众思维任务，自动调停底层胶葛，妥帖处理乡村矛盾。查询问卷中，他们对任职地根本状况“很熟习”的占18%；“较熟习”的占76%。对任务岗亭称心水平，“称心”的占25%；“普通”的占66%。90%的被聘高校卒业生以为任职地的村干部对他们透露表现欢送。
二、存在问题及剖析
一是扎根认识欠缺。在拜访座谈中，大局部高校卒业生选择到乡村社区任务是出于就业的思索，是在就业压力和优惠政策引力下作出的“权宜之计”。很多大学生以为担任“村官”是在就业压力下的无法选择，对乡村怀有情绪、想成就一番事业的较少。绝大大都参与选聘是由于和事业单元测验一同报名才报考的。三年期满后，83%的大学生选择考公事员和事业单元，15%的大学生选择自谋职业或其它，选择持续聘用的占2%。在查询中对本身开展前景很担忧的占35%；较担忧的占53%，不担忧的只占12%。针对这种状况，若何教育指导人人在思维上扎下根来，“既来之则安之”集中精神、发扬伶俐才智，在新乡村建立中真正有所作为，是往后任务中需求出力处理的一个问题。
二是作风深化缺乏。查询发现，有37%的被聘高校卒业生以为村民对他们的任职反响清淡。对当前岗亭职责状况以为只是打杂，不太明白的占65%。6%的被聘高校卒业生对任职地状况不熟习，都是2012年新聘的。进村第一年大都面对任务难以“深化”问题，如感应专业用不上，人际关系难处置、村里人缺乏认同感、生涯不习气、任务无从下手等。还需尽快调查乡村，融入乡村，与群众“浑然一体”。
三是适岗才能有待进步。大学生作为乡村建立的急需人才，但其才能上的欠缺障碍着他们常识优势的发扬。如:运用专业常识处理问题的才能缺乏。在查询问卷中，选择“专业与日前岗亭的联系关系度强”的只占6%，选择“有关，但不强”的占40%，选择“无关”的占54%。人际沟通才能缺乏，单个人成天只守在电脑前，可贵与村民、村干部沟通。组织治理才能缺乏，他们大局部方才分开黉舍，社会任务经历缺乏或缺乏。自我鼓励才能有待进步。乡村情况复杂，任务繁琐，面临坚苦和波折，更需求有优越的心思本质和意志质量。查询中，在任务中碰着难题的状况：良多难题的占10%；普通的占88%，很少的占2%。碰着难题本人处理不了时，起首向村干部乞助的47人，占92%，向家人伴侣乞助的4人，占8%，向乡镇干部乞助的没有。在任务建言献策状况：常常提出本人的定见建议并被采用过的21人，占41%，“提出过，但从未被采用过”的和“从未提出过”的占59%。
四是外岛乡镇应考难。我县大门、鹿西、东屏三个乡镇共有外岛村居37个，这些村当地生源少，生涯前提较差，任务根底和前提相对差。2011年，经过报名到村的方法，有3名跨乡镇，8名跨村。2012年，大门、鹿西只答应本乡镇报名。有23名跨村考录。后经保存资历人员替补择岗，有5名跨乡镇考录。目前共有39名大学生不在本村任务，其任务、生涯较不方便。外岛乡镇村居将面对生源缺乏，应考方案难完成的问题。
五是准则政策有待完美。优惠政策的“含金量”有待进步。在查询问卷中，以为期满后的鼓励准则具有吸引力的占43%，没有吸引力的占45%，其他占12%。对期满后考公事员和事业单元的书面考试加分，尚未明白是在总分为几多的根底上加分。年度审核为“优异”的，固然明白要赐与必然物质奖励和精力奖励，但没有明白由哪级去兑现奖励。薪酬有待进步。被聘高校卒业生对薪酬称心的占2%；普通的占37%；不称心的占61%。目前的薪酬与上年度职工收入程度有差距。政策的前瞻性缺乏。对三年合同期满后的后续任务相关政策亟需研讨思索。
三、往后任务探究的重点和对策建议
1、应考方面。要总结上两次应考成功经历，和事业单元应考一同报名，吸引当地卒业生回籍报考。要处理外岛乡镇应考难的问题，进一步鼓舞外岛当地的高校卒业生回籍报考。要答应恰当活动。要答应审核优异的被聘高校卒业生有时机在恰当的局限内活动，有助于进步步队生机，处理跨乡镇在外岛岗亭的高校卒业生任务生涯不方便的问题，也有助于处理本岛保存资历的学生择岗时不敢选择外岛的问题。
2、薪酬方面。当前，我县被聘高校卒业生村官工资大多已到达或超越村两委主职干部的工资。但目前村里的首要任务照样由村两委干部完成，假如再大幅度进步规范，将形成村干部心思上的落差，晦气于乡村步队的连合和任务的推进。建议以全市职工年均工资(2012年约为2.5万元)收入为大学生的薪酬规范。我县要起劲到达这一规范。要树立薪酬待遇动态增进机制。依据本地职工均匀程度的进步实时响应调整。
3、治理审核方面。增强部分、乡镇之间的协作共同，发扬联席会议成员单元的效果，为大学生成才发明各类时机和路子。要关怀保护被聘高校卒业生，增强思维政治教育，指导他们在扎根底层、效劳群众、贡献社会中经风雨、见世面、喜欢磨炼、增才干。经过收集、座谈、单个访谈、联谊会等平台，增强沟通交流，营建任务上有盼头、生涯上有奔头的优越气氛。要完美审核机制，包罗年度审核内容、方法和效果运用。留意日常任务显示和审核后果一致。注重审核在完成村居重点任务中的显示和效果发扬。要扩展对审核后果的运用。把审核后果与待遇、培育、享用优惠政策、续聘解职、往后的效果挂钩。年度审核优异的，要赐与不少于一个月工资的奖励。所需经费由省、县、乡按原工资承当比例分管。要优先布置审核优异者参与各类进修培训和挂职磨炼。对显示较差、任务不凸起的，增强教育和指导；对任务不堪任，年度审核两年不称职的，予以解职。
农村空心村综合整治按照“以耕为主、宜耕则耕、宜建则建”的原则，依据土地利用总体规划、县域总体规划和新农村建设规划的具体要求，对农村宅基地实行“三统一”管理，切实盘活存量土地，增加有效耕地。针对我县农村普遍存在规划不科学、用地结构不合理、建新不拆旧、土地资源浪费严重等现象，积极引导农村人口向城镇、中心村集聚，进一步加快我县城市化建设步伐，不仅有利于山区沟壑边缘农民脱贫致富，也有利于解决地质灾害隐患区群众搬迁避险等民生问题。各乡镇、各部门要从贯彻落实科学发展观的高度出发，充分认识实施空心村治理工作对于合理利用土地资源、加快解决民生问题、推进县域经济社会科学、协调、持续发展的重要作用，全面部署，积极实施，切实做好辖区内空心村改造整治各项工作。
二、目标要求
各乡镇要牢固树立惜土如金的责任意识，要坚持科学规划，分步实施，每年整治空心村不少于200亩，力争在10—20年的时间内，逐步消除空心村，切实增加县域耕地面积。
三、基本原则
1、坚持农民自愿与政府推动相结合的原则。各乡镇要立足实际，深入研究，制定切实可行的工作方案，增强整治工作的科学性和指导性，在空心村整治项目申报前，要及时召开村民（代表）大会，广泛征求村民的意见，协调处理各方利益，着力消除工作阻力。要注重通过政策引导、项目推动、资金扶持等方法措施，充分调动群众的积极性，引导农民积极支持并自觉投身参与空心村整治活动。
2、坚持典型示范与全面推进相结合的原则。各乡镇要按照“抓点带面、示范引导、逐步实施、统筹推进”的方法，先摸清辖区内现有村庄和农村居民点的区位、规模、土地利用现状及分布情况，然后选择村组干部工作能力强、群众积极性高的村庄建立空心村整治示范点，合理确定数量、布局和规模，聚集力量，整和要素，先行试点，在试点成功的基础上，按照先易后难的工作思路，逐步实施，全面推开。
3、坚持因地制宜与集约用地相结合的原则。各乡镇要建立农村宅基地整理资源项目库，对原农村建设用地进行重新整合利用；对沟边废弃窑洞宅基要进行复垦整理还耕；对远离乡村道路的塬上闲置宅基（空闲地），要根据地形位置等因素，首先考虑复垦为耕地。如果要调剂为建设用地的，必须符合土地利用总体规划，并纳入年度土地利用计划管理，优先用于农村公益事业建设和新农村建设。
4、坚持集中整治与分散整治相结合的原则。各乡镇要统筹规划、科学实施，对集中连片、规模较大的空心村，由乡镇政府采取集中整治的方式组织实施。对相对分散、规模较小的空心村，由乡镇政府采取分散整治的方式，组织村组或有经济实力的团体和个人进行整治。在土地所有权归村级经济组织所有的前提下，坚持“谁整治、谁受益”的原则，是集体整治的，土地使用权归集体所有，是个人整治的，土地使用权归个人所有。
三、工作任务
1、严格执行“一户一宅、建新拆旧”的规定。要紧紧围绕“集约用地、规划建房、利于生产、方便生活”的要求，严格按照土地利用总体规划和村庄建设规划，开展空心村整治工作。凡申请审批宅基地的农户，必须与所在乡镇签订建新拆旧协议，并将老宅基地退还村组集体，由村组集体统一安排使用；除合理分家析产外，不得采取隐瞒、变通、买卖等欺骗手段回避老屋拆除，拒退旧宅基地；坚决防止超面积占用宅基地和“一户多宅”现象。所有符合建房审批条件的农户必须安排在规定的规划区内建房。严禁农村集体宅基地非法买卖。
2、开展农村宅基地清理工作。村级集体经济组织要及时摸清村庄建设规划范围内的现有老屋、空闲宅基地的面积、数量、位置、使用权人等基本状况，分门别类提出清理意见，为宅基地收归村集体统一安排使用创造有利条件。列入空心村整治的村庄，可根据自身实际情况，向所在乡镇提出书面申请，由乡镇协调建设、规划、国土等职能部门进行指导、监督并联合执法，加大宅基地清理力度，确保空心村整治工程顺利实施。
3、推行宅基地“三统一”管理。农村集体宅基地“三统一”管理是指：根据国家法律法规的有关规定，村级集体经济组织全面有效行使集体土地使用权，把村内宅基地、空闲地收归集体统一管理、统一规划、统一安排使用的管理模式。村级集体经济组织可通过村民（代表）大会决议、村规民约等方法，适当调整现有土地承包关系，实施“三统一”管理。建立宅基地退出机制，对自愿拆除原有房屋，将空闲宅基地交还村集体或自愿放弃老宅基地而不再安排新宅基地的农户，均可给予一定的经济补偿。具体补偿标准根据受损大小由村级集体经济组织和村民协商确定，乡镇帮助做好指导工作。
4、加强土地复垦项目管理。要严把空心村宅基地整理项目“选址、论证、立项、实施、验收”关，项目选址要同时符合土地利用总体规划、县域总体规划和村庄建设规划。未编制村庄建设规划、不符合土地利用总体规划的，一律不得立项。项目立项后，必须严格按规划设计和规范要求认真组织实施。
5、规范资金使用管理。县财政每年从国有土地出让收入中列入一部分资金作为空心村整治费用。各乡镇各部门也要积极向上争取资金，努力实施土地复垦、旧村改造和新农村建设工程。要加强资金管理，做到专款专用，不得挪、截留、挤占整治资金。
四、落实措施
1、加强组织领导，明确工作责任。县上成立由县政府分管领导任组长，发改、国土、规划、城建、财政等部门主要负责人和各乡镇乡镇长为成员的空心村整治领导小组，切实加强空心村整治工作的领导和协调。各乡镇、各部门也要结合自身实际，各司其责，通力合作，帮助解决整治过程中遇到的困难和问题。国土部门负责对项目的立项、规划及实施管理等业务指导和监督检查，并会同有关部门做好项目的竣工初验工作；建设规划部门帮助指导建设区块规划设计和住宅建设设计，负责空心村改造技术指导和监督检查验收；财政、审计等部门要加强对农村空心村整治资金筹集、使用情况的监督检查；农办要结合和谐生态村建设，加快整理进程；交通部门要及时安排通村公路项目，帮助解决村间道路的配套建设；各乡镇建立相应组织，保障项目顺利建设。
通过参加"**区加强基层组织建设创新社会管理北京大学研修班"，个人感到受益颇丰，开阔思路，启发思考，就创新基层社会管理谈点想法。
随着经济社会的发展，基层社会治理模式正在转型发展，治理方式也要变化。回顾乡村治理方式经历三个阶段：
1954年9月，颁布政社合一为公社管理委员会。
1962年之后，人民公社调整并确立为公社、生产大队、生产队三级组织。
1982年，用宪法确立了乡镇村治理模式，设乡、镇人民政府，村民委员会，这种农村基层组织模式一直延续至今，乡村治理期待转型。
目前的村两委承担了整个村庄的政治、经济、社会职能，简单的治理体制与面临多元结构转变的村庄，已经不相匹配。传统治理模式之困主要表现：体制单一与事务多元的冲突；体制固化与村庄变化的摩擦；治理形式与村民理念的断裂。
同志们：
推行城乡同治工作，是中央、省、市的一项重要决策部署。今年的中央一号文件明确提出：“把农村环境整治工作作为环保工作的重点，完善以奖促治政策，逐步推行城乡同治。”今年的省政府工作报告也明确要求，要在全省大力推广城乡环境同治。昨天上午，市委、市政府又专门召开了高规格的农村环境综合整治电视电话动员大会，名谦书记、自银市长出席会议并作了重要讲话。今天这次会议的目的，就是贯彻中央、省、市的要求，对全区城乡同治工作进行动员部署。刚才，周建区长作了一个很好的报告，讲得很全面、很具体，指导性、操作性都很强。希望大家认真抓好落实。下面，我再强调三点意见。
一、城乡同治必须同识
推行城乡同治，首先要提高认识，统一思想，充分认识城乡同治的重大意义，切实将思想和行动统一到区委、区政府的决策部署上来。
1.推行城乡同治，是坚持“一心为民”的重要体现。随着经济社会的快速发展，农民群众对生活环境的要求和生活质量的期望越来越越高。推行城乡同治，根本目的是让群众喝上干净的水，呼吸新鲜的空气，吃上放心的食品，拥有优美的环境，过上幸福的生活。对城乡同治这一群众最现实、最关心、最期盼的民生工程，全区各级各部门一定要看得最重，抓得最实，力争效果最好。
2.推行城乡同治，是建设“两型社会”的重要内容。今年区委经济工作会议明确提出了实现“四先”的奋斗目标，“两型社会率先”是其中的重要内容。推行城乡同治，是建设“两型社会”的题中之义。我区植被丰富、山清水秀，具有推行城乡同治的良好基础，岳屏镇农村环境连片综合治理工程的圆满实施为推行城乡同治积累了宝贵的经验，同时我区面积不大，我们完全有信心把城乡同治工作打造成全市的样板工程。
3.推行城乡同治，是打造“三宜城区”的重要举措。打造宜居宜业宜游新雁峰，是我区“十二五”时期的奋斗目标，是全区人民的共同愿望。当前，我区农村环境的总体状况距离宜居宜业宜游城区的要求还有较大的差距。“垃圾靠风刮，污水靠蒸发；屋内现代化，屋外脏乱差”的现象普遍存在，有的甚至触目惊心，到了非重视不可、非改善不可、非行动不可的时候了。
4.推行城乡同治，是抓好“四化建设”的重要基础。环境既是民生工程，也是发展工程，既是软实力，也是硬实力。有了清洁的环境，才有良好的形象；有了良好的形象，才有旺盛的人气；有了旺盛的人气，才有滚滚的财气。环境变美了，游客自然多了，发展休闲农业就有了好的基础；环境变美了，客商自然多了，引进重大项目就有了好的窗口；环境变美了，领导的关注自然多了，争取优惠政策就有了好的平台。
二、城乡同治必须同策
推行城乡同治，总体思路就是要做好“三清三基二分一化”工作，实现“三个100%、四个80%”的目标，将我区农村建设成为村容整洁、村庄秀美、村风文明、人与自然和谐相处的社会主义新农村。完成上述目标任务，各单位的具体举措不尽相同，但从面上来讲，要共同抓好以下几个方面的工作。
1.要突出抓好重点区域。城乡同治，既要抓好整个面上的环境治理，更要抓好重点区域的环境治理。一是要抓好“三边”（城边、路边、水边）的环境治理；二是要抓好“三区”（人口集中区、风景旅游区、产业项目区）的环境治理；三是要抓好“三点”（群众反映的焦点、媒体关注的热点、城乡同治的难点）的环境治理。要按照市委、市政府的要求，全面清理暴露垃圾，重点治理水体污染，迅速取缔马路市场。
2.要突出抓好设施建设。环境治理，设施建设是基础；离开设施建设，环境治理就成了无水之源。要按质按量抓好垃圾桶、垃圾车的配置，抓好安全饮水工程、垃圾池、垃圾中转站、沼气池、污水渗漏池、环保公厕、乡镇农贸市场、村卫生室等设施的建设。
3.要突出抓好队伍建设。为抓好城乡同治工作，区委、区政府成立了高规格的工作领导小组。各乡镇、涉农街道也要成立相应的工作领导小组，一把手要亲自抓，分管副职要具体抓，班子成员要配合抓。各村（管区）两委班子要全体上阵、集中精力抓城乡同治工作。这次每个村都要求建立5-10人的清扫保洁专业队伍。对这支队伍要选好工作人员，建立好管理机制，发挥好职能作用。
4.要突出抓好资金投入。要按照“财政要挤、部门要扶、村民要筹、运作要活”的方针，确保资金保障到位。今年，区、乡两级财政共同出资的218万元要予以保证，今后，要根据财政增长的情况逐年增加专项资金。联点的职能部门要加大帮扶力度，特别是要充分利用当前中央、省、市高度重视城乡同治工作的有利机遇，想方设法、锲而不舍地向上争取资金和项目。广大村民是城乡同治的直接受益者。要引导和发动广大企业和村里在外能人共同参与城乡同治；要根据“一事一议”的政策规定，通过村民自筹一部分资金。要按照“谁投资，谁受益”的原则，运用市场机制吸引各类社会资金参与农村环境基础设施建设。
5.
要突出抓好督查考核。要建立健全督查考核机制，综合运用“面子”、“票子”、“位子”等多种激励措施，确保城乡同治工作落到实处。督查考核标准要高、考核要严，高标准才能出精品，严要求才能创典型。督查考核要常抓不懈、持之以恒，不能抓一阵子松一阵子，热一阵地冷一阵子，否则就会出现“辛辛苦苦大半年、一夜回到整治前”的现象。
三、城乡同治必须同力
城乡同治是一个系统工程，需要方方面面的协作，必须全区一盘棋，上下一条心
，干群一股劲，形成“党委正确领导、政府精心组织、群众积极参与”的工作格局。
1.推行城乡同治，要上下同力。城乡同治需要区、乡（镇、街道）、村（管区）三级互相支持，互相配合，形成“一级抓一级、层层抓落实”的良好局面。区一级重点是资金保障、工作指导和督查考核。乡镇（街道）一级重点是上传下达、组织实施。村(管区）一级主要是具体落实。
2.推行城乡同治，要部门同力。城乡同治涉及到区委宣传部、区城市工作办、区农村工作办、区发改局、区财政局、区环卫局、区住建局、区水利农机局、区卫生局、区规划分局、区环保分局等多个部门的工作。各部门既要“自家的孩子自家抱”，各司其职、各负其责；又要互相配合，互相支持，不推诿扯皮，不各自为政。
关键词：乡村振兴；治理有效；治理法治化；农村
党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。” [①] 党的报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。
一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择
乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在 2018 年两会期间，明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。
二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题
（一）农村基层干部依法办事能力不足
目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的
积极性较低。
（二）农村社会环境中法律公信力较低
目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不
严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。
（三）农村基层法律制度有待完善
现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。
（四）农村基层法律服务宣传不到位
现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。
三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题
随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放 40 年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。
（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺
随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。
（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出
在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。
（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决
基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。
（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足
随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。
（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大
互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。
四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索
实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。
（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系
法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。
（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系
一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。
（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制
乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。
（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平
乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。
（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式
面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网 +模式，探索乡村治理法治化的科学模式。
参考文献：
[1]李勇华.农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J].东南学术，2012（2）：68-79.
[2]钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会治理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）：10-12.
[3]徐汉明.推进国家与社会治理法治化现代化[J].法制与社会发展，2014（5）.
一、主要措施
为确保今年和谐生态村（村庄整治）建设任务的顺利完成，前阶段主要做了以下七方面工作：
一是根据省市精神，结合我县实际，确定了今年的整治建设对象,并报经省农办批准；及时下发了和谐办[]1号《关于下达年和谐生态村建设计划任务的通知》，将任务分解到各乡镇（街道）。
二是组织人员集中时间对54多个创建村进行了实地走访踏看，并与乡镇（街道）和村干部进行了座谈，全面了解了各创建村的基本情况，同时宣传省市新一轮村庄整治的有关政策及要求，促使各创建村加快启动。
三是县政府与各乡镇（街道）签订了和谐生态村建设责任书，把今年和谐生态村建设任务切实落到各乡镇（街道）。
四是重新制订了《关于和谐生态村（村庄整治）建设部分责任单位职责分工的通知》、《关于明确和谐生态村建设主要责任单位联系乡镇（街道）及职责的通知》、《县年乡镇街道和谐生态村（村庄整治）工作责任制考核办法》、《县和谐生态村（村庄整治）考核验收标准及办法》和《和谐生态村以奖代补专项资金管理办法》等系列文件，这样进一步明确了今年村庄整治的建设任务，充分调动相关部门和乡镇（街道）的工作主动性和积极性。
五是明确了县农办、县财政局、县建设局、县农业局、县卫生局、县交通局、县环保局、林特局等主要责任单位的具体工作人员，制作了《新农村建设工作服务指导联系卡》1200多张，分发给各乡镇（街道）有关人员和全县所有行政村书记主任，便于他们咨询联系。
六是组建了“和谐生态村”建设技术指导服务队伍，并于4月9日召开和谐生态村建设动员大会和业务培训会，对54个行政村负责人和各乡镇（街道）分管领导及业务骨干进行了和谐生态村（村庄整治）五个项目建设相关知识的理论培训和实地参观培训，使他们比较系统全面地了解此项工作，以便结合实际把工作做好做实。同时于6月1日组织各乡镇（街道）和谐生态村建设业务骨干及八个相关责任部门业务科长，在平桥镇下王村进行现场面对面的培训，使他们熟练掌握这五个项目的有关技术，从而去指导各村开展工作。6有16日又对今年列入村庄整治村的30名派注指导员进行业务培训，确保今年的村庄整治能保质保量完成。
七是及时召开和谐生态村建设主要责任单位协调会，和各乡镇（街道）分管领导及业务骨干与和谐生态村建设主要责任单位分管领导及业务科长参加的和谐生态村建设进展情况汇报会，会上县委副书记张宇和副县长蔡文新对下阶段工作分别作了明确指示。县主要领导也非常重视村庄整治这项工作，有5位领导分别蹲点5个整治村，有4位部们主要领导联系4个整治村。
二、存在问题
一是随着工程的深入推进，列入整治建设村庄的基础条件相对较差，工程实施难度逐步加大，不少地方存在畏难思想，造成进展不快。
二是受宏观经济的影响，企业等社会力量参与新农村建设的资金力度有所减弱，村级负债建设将比较突出，筹资、融资难已成为和谐生态村建设的首要问题。
三是农村环境长效管理机制的落实还不够到位，仍存在着重建轻管、重眼前轻长远的倾向。
四是生活污水处理技术指导力量不够，影响到其它项目工作开展。
三、村庄整治工作思路
（一）、指导思想
全面贯彻落实党的全会精神，树立科学发展观，根据省新一轮“万千”工程的有关要求，结合县委提出的“五个先”和“九个一”的新农村建设总体思路，以和谐生态村建设为抓手，全面整治村庄环境，加快推进农村基础设施和公共服务事业建设，提升农村品位，建设农村新社区。经过努力，创建一批党建强、经济发展快、村面貌好、农民生活水平高的社会主义新农村。
（二）、工作目标
完成50个初级型和谐生态村（待整治村）,10个已整治村污水单项处理,创建4个农村新社区建设的任务，80个农村垃圾生态化处理村。
（三）、工作重点
1、按照省“万千”工程建设的有关要求，重点抓好村庄的“道路硬化、卫生改厕、垃圾处理、生活污水处理、绿化”等五项工作。
2、抓好三州乡整乡整治工作。根据省市村庄整治建设要从点上转向面上的要求，今年计划在三州乡开展整乡整治工作，为推动全县面上工作打下基础。
3、开展农村垃圾生态处理专项工作。今年继续实施80个村的农村垃圾生态处理，该项工作与和谐生态村创建结合。
4、培育农村新社区。在条件比较好村创建3个农村新社区（市级小康示范村）。
（四）、工作措施
1、完善出有关政策。特别是要提高以奖代补标准，因为待整治建设的村庄与以前已经整治的村相比，各方面条件都较差，难度很大。
2、组织村镇干部培训，特别是污水处理技术，提高创建整体水平。一是学习有关文件明确标准，使村镇干部成为指导创建工作的明白人；二是参观交流，为村镇创建工作提供直观的经验和做法；三抓好创建业务培训，使创建村少走湾路，减少浪费。
3、抓好宣传发动，营造良好氛围。一是召开村庄整治专题部署会，统一思想，明确要求。二是发挥各大新闻媒体的作用，及时捕促创建信息，大力开展先进事迹和先进经验的宣传，电视可以开辟专栏，开展名人访谈，热点讨论，从而提高全县农民参与意识，营造共建新农村的良好氛围。
摘要： 改革开放以来，中央、地方与基层形成的政治集权与经济分权体制是压力型体制适用于县乡以及乡村两级关系的主要因素。压力型体制是当前农村基层服务型党组织建设的根本困境。改变压力型体制，需从重构党内关系、规范党政关系、密切党群关系三个方面，加强农村基层服务型党组织建设。
中图分类号： C933.1；D267.2文献标志码： A文章编号： 10012435（2013）06068505
压力型体制是20世纪90年代末国内地方官员根据自身的感受创造出来的一个提法[1]。它“指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”对于县乡压力型体制，荣敬本等人作过阐述[2]。本文以此为分析视角，结合2013年7月份在安徽省宣城市宣州区Y乡实地调查所获资料，探讨如何加强农村基层服务型党组织建设。
一、压力型体制之于农村基层党组织建设的适用性分析
笔者从改革开放以来形成的中央、地方与基层形成的政治集权与经济分权的制度安排来说明压力型体制对分析农村党组织建设的适用性。
政治集权主要表现上级政治组织掌管下级政治组织干部的命运，在党管干部的原则下，“党在干部的任免方面决定性的权力，干部的提名、考核、任免等管理权集中到组织部门”。[3]实际这也得到党内相关法规的支持。虽然《》明确规定党委会产生是由选举产生，但是同时规定“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”类似这一规定在其他党内法规中也能见到。2004年颁布的《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》就对地方党委书记与行政机关负责任人的提名进行详细规定。因此，从人事权来看，政治集权实际就是上级党组织对下级政治组织负责人的产生有决定性影响。
经济分权是指“地方拥有较大的财政自，或者辖区主要的经济管理职能（ 管理地方国有企业、提供地方性公共产品和服务、制定和实施本辖区的经济管理规范、掌控或影响当地主要的国有资源和经济要素等） 由地方政府行使”[4] ，主要包括财政分权和经济管理权的下放。这样地方政治组织对辖区的经济发展、社会建设起到较大影响，有时甚至是决定性影响。经济分权是上级政治组织对下级政治组织进行考核的重要基础。上级政治组织授予所属下级政治组织几乎相等的权力，然后用同一内容，不同的指标来对所有下属政治组织进行考核，并将之作为其负责人晋升的主要依据，有学者将之称为“晋升锦标赛”[5]。
在金字塔式的等级制机构前提下，更高一级的级别与职务成为一种稀缺资源，比如并不是每个人都可以从乡党委书记晋升为县委副书记或其他县级领导干部。那么上级党委选拔的依据的是什么？中共中央组织部1998年印发的《党政领导干部考核暂行规定》对党政领导干部考核内容作了规定，包括思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律五个方面，即“德、能、勤、绩、廉”。但是在实际的考核过程中，五个方面对于考核一个党政领导干部的重要性是不同的。一是因为改革开放以来，在强调以“经济建设为中心”与社会建设的大背景下，“绩”尤其是经济绩效与社会建设绩效成为考核的主要依据，而忽略其他方面，如思想政治素质。二是上级政治组织与下级政治组织形成委托关系的情况下，就会出现信息不对称的问题，下级党政部门负责人平时的真实表现上级负责人无法观察，因而只能通过其工作绩效来考核。
从理论上看，政治集权与经济集权不适用农村党组织负责人及乡村负责人的产生。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称“条例”）规定，乡镇党委由党员大会或者党员代表会议选举产生，村党支部、总支部和党的基层委员会由党员大会产生。同时，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》，乡镇政府负责人是由同级人民代表大会选举产生，村委会成员由全体村民选举产生，乡镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但是在调研中发现，政治集权与经济集权也适用上级政治组织与乡村政治组织的关系，特别是党政不分，党政一体化Y乡党政机构设置主要是党政办公室，主要包括党的工作、政府行政工作、人大工作、群团工作。从机构设置就可以看出，该乡一定程度上存在党政一体化现象。早在2004年该乡曾实行“主官合一”试点工作，即乡党委书记、镇长一肩挑。的情况下，上级政治组织将各项任务进行分解，量化，并将之作为乡村党组织考核的主要依据。调研发现，虽然村级组织没有独立的财务机构，但其经济收入主要来源是村里资源的租让，也符合财权与经济管理权的下放。
因此，在上述分析中，可以得出这样的结论，一是在基层党政一体化的情况下，不仅县与乡党组织之间是压力型关系，乡与村党组织之间也是压力型关系；二是上级政治组织与下级政治间政治集权与经济集权的制度安排是形成这种压力型关系的主要因素。
二、压力型体制：当前农村服务型党组织建设的根本困境
中共十报告指出：“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”应该说，2006年农业税的废除，“国家在乡村社会为开始从汲取式整合转向供给式整合”[6]，相应地对党组织角色与功能转变提出了要求，为建设基层服务型党组织提供了现实基础。但是“乡村组织并没有成为改革者所设想的服务型组织”[7]，笔者在Y乡调研时发现，基层服务党组织建设状况并不乐观，服务功能不突出，其根本困境在于压力型体制。
（一）考核主体与服务对象的错位，主动服务不够
从本质上说，上级组织与群众都应该是基层党组织的考核主体，这是因为基层党组织服务农民的双重角色，一是作为执政党的基层组织，其提供的服务是执政党提供服务的组成部分，表现为服务任务自上而下的逐级发包，如安全生产、社会治安等。作为中国共产党在农村的执政力量，其提供的服务水平往往反映执政党为农民服务的质量，这也是建设服务型马克思主义执政党重要内容。二是作为农民的直接服务者，要时刻倾听农民的呼声和诉求，这也是基层党组织利益表达功能的重要体现。
但是，笔者在Y乡调查发现，农村基层党组织主要提供上级发包下来的服务。这主要是因为区级政治组织对Y乡政治组织，乡政治组织对村“两委”的考核采取目标管理的方式，这也是当下中国地方党政组织对下级管理常用的一种方式。有的学者称之为“目标管理责任制”，即“将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行‘管理’（如考评、奖惩等）的依据，并以书面形式的‘责任状/书’在上下级党政部门之间进行层层签订。”[8]这种考核机制就是压力型体制下的产物。Y乡对各行政村“两委”的考核分为农经管理、计划生育、综治普法和工作，安全生产、水面管理、“一事一议”规费征收、农业和农村工作、党建工作等八个方面，共计970分，考核主体为乡镇对口管理部门，如农经管理由农经站来考核。根据各部门打分，综合考核结果从高往低分为好中差三等，并与村干部的津贴直接挂钩。好中差等次的村干部每个月分别获500、400、300元不等的津贴。同时，村民也给村干部进行测评，但是没有测评细则，测评结果与村干部的津贴无关。新制度主义的代表人物诺思认为，“制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。”[9]的确，这样一种考核机制，促使村干部整天忙于上级指派下的任务，村干部根本就没有时间和精力去联系和接触农民，没多少机会去了解农民的实际需求，倾听不同农民的心声，主动为农民提供服务。
（二）推动发展与服务群众的尴尬，做群众工作能力下降
中共十报告指出了基层党组织的四大作用，即“推动发展、服务群众、凝聚人心”。当前中国地方发展主要是地方政府（包括党委）主导的模式，这其中，政府主导招商引资是重要形式。但是不同层次的政府，招商引资企业的规模、资金的数量与产值是不同的，一般与政府层级成正相关。所以，相对而言，乡镇一级的招商引资的难度是最大的。笔者在Y乡调研发现，基层党组织招商引资数量也是上级党政对Y乡党委政府年终考核的重要内容，财税收入考核的重要支撑。在这种目标管理责任制的压力下，该乡党政主要干部每年要花很大一部分时间用于招商引资等工作。可以说，在压力型体制下，对于像Y乡一级的党组织而言，推动发展主要就是招商引资。
同样在政绩考核的要求下，招商基本上是投资工商业，这又涉及另一个问题，开发商的用地从何而来，各地普遍的做法是向农民征地。在当前我国的土地制度下，土地市场主要存在于地方政府与投资开发商之间的关系，即政府以相应的市场价格将征收来的土地卖给开发商。政府却是从农民那里以低价强征的方式获得土地，农村无法享受土地市场释放出的红利，这也是导致各地频发的重要原因。Y乡在征地过程中的情况稍好，各种工作措施比较及时到位，没有发生，但是仍有部分失地农民对乡党委和政府不满，去上级政府上访。从根本上说，推动发展与服务群众是一致的，推动发展是为了更好的服务群众。但是在地方发展具体实践中，推动发展却不一定服务大多数群众，却是服务了开发商。这样就导致了地方政治组织，特别是基层政治组织在群众的公信力的下降，大大损害党群、干群的亲密关系，使基层党组织做群众工作能力下降。这种能力的下降也得到该乡现实案例的印证。听该村党总支书记讲述，除了征地引发的上访，该乡也发生了因群众提出不合理的要求无法得到满足，出现的几起群众上访事件。国内有学者把这种上访称为“谋利型上访”[10]。谋利型上访的出现表明农民对基层党组织的不信任。从乡村治理主体角度来看，主要是因为基层党组织没有适应后税费时代乡村社会的变迁，对群众的心理与行为的变化把握不到位，做群众工作能力的下降。
（三）乡村精英流失严重，服务队伍老化
改革开放以来，中国的城乡差距逐步拉大，压力型体制是一个影响因素。从文明形态来看，现代化过程是一个从农业文明向工业文明转型过程。不同现代化道路，政治组织在其中作用是不同的，作为一个后发国家，政治组织起着主导作用。相比农业增长缓慢，在压力型体制下，工业增长速度快。因而在官员有限的任期内，会将有限的资源（土地、资金、技术）用于发展工业，加强城市市政建设，并随着带来增强城市政治组织的管理能力，提升城市的公共服务（主要是教育与医疗等）的水平，因此城乡不仅在经济发展上出现差距，公共服务差距也在拉大，反之，城乡公共服务差距的拉大，会吸引越来越多乡村精英在城市工作、定居。加上相关政策不利于乡村精英的在乡村发展，最终导致大多数年轻的乡村精英不愿意从事乡村党组织工作，导致从事乡村党建工作后继乏人，村级队伍老化较为严重。Y乡的10个行政村和1个社区“两委”成员无一人在40岁以下，大部分在50岁以上。他们一般是土生土长的本村人，从事农村工作时间较长，经验较丰富，但大多数人学历不高，对现代化的农业专业知识了解也不多，甚至很多人连电脑都不会用。在过去，他们能力或许还是满足农民的需求，但是随着2005年“建设社会主义新农村”思想的提出，“工业反哺农业”机制的形成，国家对“三农”关注度增加，投入增多，对乡村党员干部的要求越来越高。他们的自身能力开始满足不了农民的需求，服务能力呈弱化趋势。也因为这一问题较为突出，早在2010年宣州区区委就颁发了《宣州区村级后备干部选拔、管理工作实施意见》，要求在Y乡公开选拔村级后备干部11名，其中，10个村每村1名，1个社区1名。但是最终只选拔了5名村级后备干部，村级党组织服务队伍老化的状况没有得到根本改善。
三、农村基层服务型党组织建设的路径选择
改变压力型体制是学界的共识，应该建构什么样新的体制替代它，目前占主导的看法是建立民主合作型体制。[2]这是变革乡村治理方式的必然选择，但是就建设农村基层服务型党组织而言，可以从重构党内关系、规范党政关系、密切党群关系三个层面来展开。
（一）重构党内关系，建立上级党组织支持农村党组织建设机制
正如彭穗宁所述，“我国的组织领导制度具有资源配置逐级递减，承担责任逐级递增的基本特征。对于基层来说，资源越少，意味着解决问题的能力越小；责任越大，意味着需要面对的矛盾和问题越多。”[11]对于这种现状，中央也认识到这一问题，并开始探索解决问题之道，笔者认为，应该总结探索成果，建立相对稳定上级党组织支持农村党组织建设机制：
1. 建立社会资源下移机制。对于基层党建工作而言，在社会资源中，最重要的是人与钱。当前随着财政转移支付的实行，乡村的财务状况得到好转。同时，随着选派干部和大学生村官等政策的实行，人才匮乏的状况得到缓解。在Y乡调查时发现，Y乡对不同的行政村使用不同的人才。对先进村使用大学生村官，对后进村使用选派干部。Z村是一个后进村，也是一个圩区。因此，宣州区委组织部就选派一个区水利局的业务骨干来协助Z村的“小农水”项目。在调研时，Z村村干部说，选派干部的作用不仅仅是在水利建设上，在思想观念的更新、现代化办公手段的使用都起到重要的作用。问题是选派干部一个任期为两年，要出台相关政策法规，实现选派干部支持农村建设的长期性与持续性。同时调研时发现，不少大学生村官把在农村工作作为考取公务员或事业编制的跳板，并没有长期扎根农村的愿望，也要出台政策稳定大学生村官队伍。2012年颁布《安徽省农村基层党组织建设2012-2016年规划》（下称“规划”）就对大学生村官的培养与使用作了明确规定。《规划》指出：“加大对优秀大学生村官的培养使用力度，把通过选举进入村‘两委’班子、选拔进入乡镇和县（市、区）直部门领导班子以及选拔为县级团委、妇联领导干部作为大学生村官成长的重要途径。”实际成效如何，有待实践检验。
2.是建立提高乡村干部待遇、职务晋升机制。在当前权责不对称状况无法得到根本改变的情况，要想留住人，吸引更多的优秀人才加入乡村干部队伍中来，必须要切实解决好乡村干部，特别是村干部待遇偏低的问题，增加他们晋升机会，使他们的价值能得到真正体现。在Y乡调查时发现，近年来仅有一位村干部成功晋升副乡长。中共安徽省委组织部注意到这一问题，2012年的《规划》指出：“加大从优秀村干部中招录乡镇公务员和招聘乡镇事业编制人员力度，畅通从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部渠道。”即便如此，也要考虑那些没有进入乡镇公务员和乡镇事业编制又长期在一线工作的村干部出路问题，毕竟当前我国党政机构是金字塔式的组织结构，且存在晋升“天花板现象”，不是每一位村干部都可以成功晋升的。
（二）规范党政关系，明确服务型党组织建设的着力点
早在2005年就提出“服务型政府”这一命题，中共十报告再次强调建立“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。这就带来一个问题，如何规范党政关系，同时建设基层服务型党组织与基层服务型政府？这就必须注意到党政之间的关系。根据《》规定，中国共产党对政府与社会的领导分为思想、政治与组织上领导。农村基层党组织对基层政府与乡村社会的领导也应分为上述三个方面的领导，基层服务型党组织建设的重点也应该放在这三个方面。
1.注重加强对群众的思想引导。思想引导的内容包括一是党和国家的大政方针，马克思主义中国化最新理论成果。二是党和国家关于“三农”问题的最新政策。近年来，党和国家的惠农、支农政策越来越多，对“三农”问题关注度也日益增加，通过宣传让农民能及时了解党和国家对他们的关心与关怀。三是在本地区经济社会发展的重大时刻，把握农民的思想与心理上的变化，及时做好沟通与疏导工作。引导形式上采取多样化，可以通过远程在线教育方式，也可以聘请专家来作专题辅导等。
2.注重在乡村各项工作中领导核心作用的发挥，实现服务群众的政策保障。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：“乡镇党委和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。”讨论决定本乡镇和本村经济建设和社会发展中的重大问题是乡镇党委与村支部的重要职责。这就意味着服务发展是基层服务型党组织的重要功能。在当前党和政府大力强调民生的情况下。党组织要处理好服务发展与服务民生的关系。同时也要处理本地区重要问题政策的总体设计与具体事务的关系，避免党组织陷入具体事务主义。
3.推荐优秀党员干部，实现服务群众的组织保证。政治录用是现代政党的重要功能，政治录用的一个方面就是“政党把能够体现政党意图的积极分子推荐给民众，由民众把他们选举到权力机构中去。”[12]对于基层党组织来，就是将优秀党员干部推荐至基层政府与村民自治组织，贯彻党全心全意为人民服务的宗旨。
此外，要改变当前乡镇党政事务合一的现状，实行党政机构设置分开，党政事务分开是基层服务型党组织建设重要体制保障。考虑到上级组织给乡镇机构的编制数有限，可以考虑将党的宣传、组织与监督部门，合署办公，成立人员精干的党委办公室。
（三）密切党群关系，建立、完善服务群众机制
1. 建立党组织与群众沟通协商机制。笔者在调研时，发现Y乡建立乡村两级联系村民的制度，即乡干部联系村制度和村干部的包组制度。乡干部联系村制度主要是由一名党政班子成员、中层干部与普通工作人员组成的工作组负责联系一个村，并出席村内重要会议。村干部的包组制度，是指一名村干部主要负责一个或几个村民组的具体工作。这一制度安排只是让乡村干部了解村内、组内的事务。可以在这一制度基础上再建立两种机制，一是建立乡村干部与村民的定时沟通机制。可以是乡村干部传递一些本乡村与上级组织的信息，也可以是村民向乡村干部传递他们生产、生活中遇到的问题，最终实现信息自上而下与自下而上信息的双向流动，增加党群、干群的相互信任。二是建立乡村重大事务的协商机制。可以就乡村“经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行协商，广纳群言、广集民智”[13]，充分尊重村民当家作主的地位。
2. 建立党员服务群众机制。无论是地方党组织还是基层党组织都具有服务群众的功能，但是在服务群众同时，它们还要统筹地方与乡村全局发展，不可能时时刻刻与群众在一起。普通党员时刻与群众生活在一起，建立党员服务群众机制可以延伸基层党组织的服务功能，实现服务的日常生活化。笔者在Y乡调查过程中，许多村设置“党员联系户”。根据该乡相关资料显示，其设立的主要依据是自身专长，这是党员服务群众一个非常好的制度安排。这个制度能否实现设计者的目的主要取决于选什么样的党员作为负责联系农民的党员，毕竟服务根本上是人对人的服务。不仅要根据自身专长，更要考虑农民的实际需要。因此，应该优先考虑两类党员，一类是能人，即在能经营、善管理，在农村经济发展中具有较强能力的党员。二是好人，即性格好、人缘好、口碑好、作风好、沟通能强、善于做思想政治工作、群众基础扎实、情商高的党员。
3. 完善群众评价党组织与基层党员干部机制。改变当前群众评价基层党员干部模糊化，增加对乡村两级党组织的评价，可以从服务内容（主要是农业生产与农民生活等内容）、服务方式、服务态度、服务效果等方面设定相应指标体系，与分好、中、差三等。并将这种考核结果与上级组织对乡村两级党组织考核结果一起（比重各有不同）作为干部年终考核、干部待遇提高、职务晋升重要依据，增强群众评价的实效性。
致谢：感谢匿名评审人提出的修改意见和芮秀妹等对调研资料的整理工作。
参考文献：
[1]杨雪冬.压力型体制：一个概念的简明史[J].社会科学，2012，（11）.
[2]荣敬本，等.从压力型体制向民主合作体制的转变[M].北京：中央编译出版社，1998 ：28.
[3]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2008：102.
[4]杨龙，等.政治集权与经济分权配置制度的绩效与问题[J].江苏行政学院学报，2011，（5）.
[5]周黎安中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）.
[6]吴理财.改革与重建――中国乡镇制度研究[M].北京：高等教育出版社，2010：13.
[7]申端锋.软指标的硬指标化――关于税改后乡村组织职能转变的一个解释框架 [J].甘肃社会科学，2007，（2）.
[8]王汉生.等.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究，2009，（2）.
[9]道格拉斯・诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译.上海：格致出版社，2008：3.
[10]田先红.从维权到谋利――农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架[J].开放时代，2010，（6）.
[11]彭穗宁.服务是基层党组织的主要功能[J].理论视野，2010，（6）.
