关键词：保障房；诺瑟姆曲线；城市化率；拟合曲线
中图分类号：F293.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）04-0163-02
2006年，中国提出了住房保障政策；2008年提高了对住房保障的重视，并制定相关政策；从2011年起，进入保障性住房建设“加速跑”阶段：计划新建保障性住房3 600万套，大约是过去十年建设规模的两倍；同时，每年还将改造农村危房150万户以上。到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率将提高到20%以上。中国近年来为改善人民群众的居住条件，不断地加大保障性住房政策力度，而保障性住房政策何时实施，如何实施成为关注的焦点。本论文从数据特征方面说明并论证保障性住房政策在现今实施的必要性和合理性。
一、“诺瑟姆”曲线
中国自改革开放以来，城市化进程明显加快，住房的需求随着城市化进程的加快也不断增加。在有关城市化进程理论中，美国城市地理学家诺瑟姆Ray.M.Northam于1979年发现并提出了表明一个国家城市化进程的“诺瑟姆曲线”。他将城市化进程分为三个阶段，第一阶段为城市化的初级阶段，城市人口增长缓慢，当城市人口超过10%以后，城市化进程逐渐加快；当城市化水平超过30%时进入第二阶段，城市化进程出现加快趋势，这种趋势一直要持续到城市人口超过70%以后，才会趋缓；以后为城市化进程第三阶段，城市化进程停滞或略有下降趋势。
表征城市化进程规律的“诺瑟姆曲线”的一个重要特征为，在初期和部分中期阶段，曲线呈现凹函数的性质，即曲线的斜率递增；在部分中期和后期阶段呈现凸函数的性质，即曲线的斜率递减。
二、美国和日本的城市化进程
根据美国、英国、日本等发达国家在城市化进程中应对城市住房短缺问题的历史经验，各国政府都适时地颁布各项法律法规及其保障性住房政策，以确保城市以及经济的正常扩张和发展。以下从美国和日本城市化率的数据及其各国出台保障性住房政策的时间数据方面，与中国现阶段出台保障性住房政策的时间以及城市化率作一些比较分析。将美国从1900—2000年和日本从1950—2000年的的城市化率数据收集整理如下：
将美国及其日本城市化率的数据随自变量时间t的关系做曲线拟合，结果（见下页图1、图2）：
可得出：美国，日本城市化率随时间拟合的曲线函数分别为（A代表美国，J代表日本）：
当xA，xJ>0时，yA″
查阅资料得知，美国在20世纪早期开始实施住房保障政策。日本在1960年开始实施保障房政策。分别在图2，图3中用箭头标示出，上页表1、表2中用阴影标出。此时，两国的城市化率分别约为：46%，43.7%。
三、中国的城市化进程
中国从1949—2009年每隔五年城市化进程数据整理如下：
中国自1949年成立以来，每五年城市化率数据如下，曲线拟合结果如下：
中国城市化率随时间拟合的曲线函数为（C代表中国）：
yc=10.686e0.1041xc yc″=0.1179e0.1041xc
当xc>0时，可得yc″>0，判断yc为凸函数，因此，中国的城市化进程符合“诺瑟姆曲线”的前中期阶段。
与美国和日本一样，中国的城市化进程也符合“诺瑟姆曲线”所揭示的城市化进程规律。所以，美国与日本在城市化进程中实施保障性住房的时间点，或者说在整个城市化进程中所处的位置可以为中国所借鉴。
四、结论
比较美国和日本均在城市化率为45%左右时实施保障性住房政策。如图3标示所示，中国在2008年城市化率约为45.68%时实施保障放政策。从时间维度分析，中国在2008年提出保障性住房政策，有其时间的偶然性。从“诺瑟姆曲线”城市化进程理论的角度与发达国家比较可知，中国在城市化率为45.68%时实施保障性住房政策有其合理性和历史必然性。
参考文献：
[1] Ray M.Northam Urban Geography Wiley Publisher，1979.
[2] 华东师范大学数学系.数学分析[M].上海：高等教育出版社，2010.
[3] 汤腊梅.基于住房支付能力的住房保障对象的界定[J].城市发展研究，2010，（10）.
[4] 王晖.主要发达国家住房保障制度及其实施对中国的启示[J].世界经济与政治论坛（Forum of World Economics and Politics），2006，（4）.
[5] http：//census.gov/，United States Census Bureau.
1998年，住房政策由福利的实物分配改为货币化，房价成为备受关注的话题。2003年始，房地产业一度高歌猛进，全国各城市高楼林立的同时，日益高涨的房价使民众怨声载道，房地产商成为“暴利”的炮轰对象，中央调控政策频频出台。2008年，房地产经济由直线上升应声而落，进入量缩价滞期。如何防止中国经济的大起大落？怎样保障作为支柱型产业的房地产经济的健康发展？《小康》记者走访华远地产董事长任志强，从房地产开发商的视角来思考中国的住房政策、房地产市场化与中国的人居状况。
过于频繁出台的调控政策，让市场失去了预期。谁都希望中国的经济始终保持高增长、低通胀，但如果是以人为压低的资产与资源价格的垄断为代价，那么就必然是不可持续与重病后发的。也许今天的无法预期正来自于这样一种结果。
《小康》：自从年初深圳房地产市场从高涨状态步入滑坡，引发人们讨论是否房地产市场的“拐点”就要到来。您当时是否定“拐点”说的。但经历这几个月，人们对房地产市场一直处于观望状态。您是怎么看这个现象的？
任志强：观望就是因为社会与民众无法判断政策变化与未来的预期。每次宏观调控政策出台之后都会有一个观望期，市场中不管是企业还是个人、不管是投资者还是消费者都在观望中等待。
过于频繁地出台调控政策，让市场失去了预期，无法根据政策预期的走向实施战略或较长期的调整。最初的政策出台，社会以为这就是预期了，但每次出台的政策都在极短的周期中再次调整了。当社会中的投资与消费主体刚刚按着上一个刚出台的政策调整了自己的经营与消费行为时，不久新政策就从相反的方向出台更严厉的手段，让市场与民众无所适从。于是就形成了每次政策出台之后都有一个观望期，似乎形成惯例地都在等待“第二只靴子落地”。
另外，人们观望还因为他们不知道政府是希望要控制通胀而牺牲增长速度，还是容忍一定的通胀条件去理顺被扭曲的资产与资源价格来保证经济的持续增长。我觉得政府应该尽快地给人们一个政策的稳定预期，这是打破这种沉闷观望的唯一有效出路。
为了防止炒房者发财和防止炒房可能产生的泡沫，就一刀切地限制了住房的二套信贷，让以旧换新、以小换大的住房梯次消费也成了泡影，甚至还清了贷款的也不能合理地用较低的消费信贷去改善住房条件，这显然是不合理的。
《小康》：自2007下半年以来，政府为了针对房地产业的投机确实出台了一系列的政策。对于购房者来说，影响最大的是对于购买第二套住房的银行贷款上的限制；而对于开发商，也在信贷管理上做了相应的调整。作为房地产开发商，您是如何看待这些政策的？
任志强： 因为还有人住房情况较差或尚未改善住房条件，因此要限制有些人拥有第二套住房，这似乎已成为了多数民众或舆论高唱的主调，政府也因此出台了相关的措施以迎合民众的呼声。我认为是荒谬的。
最简单的道理就在于不能因为有人还买不起私家车就不允许其他人拥有第二、第三辆车，社会主义不能因还有人贫穷就让所有人都贫穷。有人说居住是个“人权”问题，有人说第二套住房多占用土地资源，第二辆汽车同样占用着钢铁资源与燃料资源。任何非平均的消费都必然会占用更多的资源。难道可以用平均资源占用为理由而只能实现平均消费吗？
如果用放水养鱼的方式，则应是对无力购房的应保障群体用转移支付的廉租房解决住房问题，对帮助的群体用免除土地出让金的经济适用住房解决，同时既然政府能对那些无力交税的群体实施无偿的或免除土地收益的方式解决以保障住房，为什么不能对纳税群体中的弱者用购买商品房免征定额的个人所得税的方式给以帮助呢？那些超出了免税额度的炒房人自然就不能享受免税的权利了，那么在炒房获利的风险与法定的免税获利之间，人们就不得不做出更理性的选择，也许炒房的风险远不如合理的免税更有诱惑力。
央行和银监会的信贷管理的通知仅仅针对商业性房地产信贷，只严格地控制了市场的部分（包括个贷）。这让我产生一个问题，难道中国真的不要市场经济了，不要住房市场化了吗？
以万科作为例子来说，他们的产品全部供向市场出售，他们所有的资金都是生产的流动资金而不是不动产的持有性投资。因此央行要求他们的注册资本必须大于或等于项目资本金率，而股东贷款却不能算作自有资金的怪现象。正因为这样，也才有了所谓的封闭贷款的管理和开发贷与个贷捆绑式信贷管理的发明等一系列的计划管理方式。
我们不否认这种信贷管理方式会增加银行信贷的监管能力与安全度，但市场经济中除了防范风险之外，更重要的是要提高资金的利用效率。如果安全是在降低效率的基础上保障的，那么中国的经济又如何形成竞争力呢？
24号文件明确了政府与市场分工的责任。它的实质是告诉社会与民众，住房人权保障的问题是政府的事，政府必须从资金、资源、产品、制度上对低收入家庭的住房困难给以全面的保障，这与市场化无关，是政府的责任，做不好打政府的板子，用清楚的问责制与市场的管理分开。
《小康》：您多次在研讨会上指出，同时也撰文表示：良好的住房政策是房地产业健康发展的基础。作为房地产开发商，您认为目前的住房政策是怎么样的，又该在哪些地方改进呢？
任志强：住房政策是个长期政策、龙头政策，影响着市场政策与产业政策。在1998年之前，住房政策是福利的实物分配制度，但并没有从根本上改善住房的条件，反而让各级财政背上了沉重的包袱。1998年的住房制度货币化分配的改革是市场经济转型中的突破。但当时在拉动经济增长的主要矛盾掩盖之下，忽视了对低收入无房户群体的保障体系的建立，留下了十年的遗憾。当我们试图用市场化的方式解决保障性问题或无强制性约束的分层次解决住房的政策，这会造成公共产品严重的缺失，也会在最终形成了住房制度的扭曲。这就是目前所有的社会矛盾集中转移于市场化和产业政策上来，同时也让所有行政调控的板子打在了房地产行业上。
什么是中国的住房政策呢？目前尚没有立法（如住宅法）而是只有1998年的23号文件、2003年的18号文件和2007年的24号文件。
前两个文件中有明确的经济适用住房与廉租房的需求，但没有明确责任与资金保障，因此让保障性的廉租房成了一句空话，也让经济适用住房飞出了保障性的轨道，混入到了市场的行列之中，成了富人们财产性收入的工具和行政性寻租的工具。
24号文件明确了政府与市场分工的责任。2008年温总理的政府工作报告也特别强调了政府与市场责任的划分与界定，再一次明确了中国的住房政策，即中高收入家庭靠市场（商品房）、低收入家庭靠政府（廉租房）、中间层介于两者之间，上端政府帮助进市场，下端政府帮助进保障（分别为限价房与经济适用住房）。
公共产品的十年缺失，让更多的民众将房价中被政府索取了大量土地出让金，却不能提供社会保障的责任转嫁给了市场和开发商。该不该买房本是有完全支付或部分支付能力家庭讨论的问题，但却成了全民关心的事情，让那些本就没有支付能力的家庭也成了市场中的争抢者，让市场中增加了许多无理性的噪音。
《小康》：这几年，社会对于房地产开发商多有责难，房价的看涨看跌也成为大家的热点话题。作为华远房地产董事长，您是如何看待这个现象的？
任志强：当房地产业被称为是中国经济发展的支柱型产业时，反对的声音就从未停止，房地产开发商也连续不断地成为重拳猛击的对象，变成了人人喊打的过街老鼠。房地产业一方面在改善着城市面貌、增加着政府第二财政的收入、提高着城市人民的居住水平；另一方面又被当作经济过热的祸根和推动资产价格上涨的源头。
该不该买房是个需要不需要的判断，前提是有支付能力。否则人人都觉得自己该上月球、该有房、有车、有高等教育与高消费，这就成了天方夜谭了。讨论问题应有前提与基础。
什么时候与什么价位购房是与支付条件和预期收入能力相关的事，却在市场中成了投资者的讨价还价。更多的人不是以需求为前提，而是以房价是否能产生更多盈利为条件的讨论，让消费观念产生了混乱。固然商品房具有双重属性，包括投资产品的功能，却不能不强调社会舆论导向作用，更多地让住房变成投资品的单一属性，让社会的预期发生了重大扭曲。
而政府出台的各种严控政策则从限制、抑制投机变成了面对整个地产行业的调控。似乎炒房产生的危害远远大于解决与改善住房需求的实际效果。投资过热已成为房地产业的副产品，让支柱型产业不但徒有虚名，且连拉动内需都成了空话。解决保障性住房已压倒一切地占了主导地位，而商品房市场化改革也成了备受争议的错误。
于是住房是政治、房价是政治等等与市场原则根本无关或相背的口号都堂堂正正地出自政府官员之口并写到了政府的工作文件之中。更有甚者，则是要用社会保障性住房的大量推出来降低市场商品房房价，将政府责任与市场责任完全颠倒了，也在干扰与破坏中国的住房政策和市场经济。
政府在制订政策时，不但要对贫穷者给予法律的保障，维护世界人权公约这一基础，同时，也应该对合法收入与劳动致富给予肯定，并对财富给予必要的尊重。如果整个社会的平均水平很低，即使有保障制度也不会让社会更快发展，也不会让穷人过上更好的日子。
《小康》：您认为我们该如何合理地规划好保障性住房与商品房，以此保证人们的居住权？
任志强：我们可以用分层次的交通体系来对比一下中国住房政策中的多层次消费问题。每个层次中又有高、中、低的不同消费层次。这些划分恰恰是给不同收入的群体进行消费选择的权利。
高收入的家庭可以选择私人交通或公共交通中的高消费；中低收入家庭可以选择适于自己消费能力的交通方式，如市内的私人交通、航空中的中等消费、火车中的高消费；低收入家庭则更多选择公共交通中的带有政府补贴或较低的消费方式。
住房政策也同样。住房分为保障性的公共产品（廉租房），半保障性的公共产品（经济适用住房），帮的半商品房（两限房）以及商品房中的高、中、低档房。不同的消费群体可以选择不同的消费或保障，但绝不能将不同的消费群体放在一个水平上去对比。
市场只面对高或中高收入的家庭，这是中央与国务院文件定的调子，也是中国住房政策的重要改革之一，所以才有了商品房是给富人盖的前提。
政府的税收毫无疑问的应对那些缺少竞争能力的弱势群体和贫困家庭给予逐步提高的社会保障，包括最低生活保障、收入保障、住房保障以及医疗、教育、退养等各种保障。但对低收入群体的保障性政策与法律并不同时和必须去限制其他人创造财富和增加财产性收入。
关键词：社会保障；住房保障；对策
中图分类号：F323.89文献标识码：A文章编号：1672-3198（2007）10-0036-01
住房保障作为社会保障制度的重要内容，是人的基本权利，是文明社会起码的目标，关系到和谐社会的构建。我国住房保障体制建设起步于1998年，包括了以下几方面：一是住房公积金制度保障方式，这是一项强制与鼓励相结合的制度；二是中低收入群体的半市场化的保障制度。政府通过减免土地出让或提供土地补贴、减免税费等方式建设经济适用房，让部分群体进入这一保障制度；三是困难群体的非市场化保障方式。应该说在一定程度上有效地促进了住房制度的改革和住房社会保障制度的完善，但在实际运行中，是与预期相差太大，没有从根本上解决问题。
1住房保障制度的历史借鉴
从20世纪初开始，面对由于工业革命和城市化，以及世纪世界大战带来的住房短缺问题，西方各国采取了一些政策，制定了一系列法律，尤其是二战以后到70年代中期，为缓解社会矛盾，促进经济发展和社会稳定，这些发达国家为处理因战争以及之后的市场竞争而带来的“边缘群体”的贫困问题，先后制定了各种福利政策，实施各种福利制度，并逐渐走向鼎盛，成为我们今天所看到的“福利国家”。这些国家不仅有完善的医疗、养老等福利制度，在住房方面也相继建立了各自的住房社会保障体系。美国的福利住房政策主要是通过补贴制度来实施，补贴分为以项目为基础的补贴和和以租户为基础的补贴两大类。以项目为基础的补贴是联邦政府推行的住房补贴工程，对公共住房补贴和对私有住房的补贴同属于这个范畴。公共住房补贴制度始于1937年，是最早的补贴形式。它由联邦政府负责拨付建造公共住房的所有资金，地方政府(或州政府)设置的财政归中央的住房局负责监督公比住房的建造、分配和管理，产权归地方政府住房司，其维修和管理营运的资金也由联邦受府负担。包括两种形式：一是政府帮助低收入者购买住房。购房者须通过抵押贷款获得住房，并拥有住房的所有权，政府对抵押贷款提供部分补贴，如补贴一部分首期付款，或补贴全部抵押贷款的交易成本、戎对抵押贷款提供担保，或补贴一部分抵押贷款利息。这项措施极大地刺激了收入较低但有稳定工作的家庭购房。二是政府帮助低收入者租赁指定的私有住房。政府选择一部分合格的私人住房提供给贫困者，被选中的住房的房主可以得到政府提供的抵押贷款担保和获得稳定的租金收入。
以租户为基础的补贴是补贴跟“人”(租户)走，分为发放住房证和住房券两种形式，但接受对象都是低收入家庭。联邦政府按照住房市场一般租金水平确定补助金额，承租者自己寻找和选择想要承租的住房，经过讨价还价协商确定租金。选定住房的质量及承租者和房主之间的租约须经地方政府住房局的确认之后，地方政府住房局直接以住房证或住房券的方式向房主支付一部分租金。政府补贴的标准是租户按家庭收入的25%支付房租，其余部分由政府给房主补齐。
西方国家的住房政策及其实施已经充分说明了居民住房保障在促进经济发展、维护社会安全方面起着重要的作用。出于以人为本的理念和市场经济的客观要求，西方各国均把为每一个居民提供住房和改善人们的居住环境作为其基本的国策。尽管西方国家的住房社会保障体系同它们的失业、养老、医疗等其他福利制度一样，经常成为人们长期争论的话题，但毋庸置疑，它总体上是成功的，反应了住房问题不仅涉及到人的生存权和居住权，也是保障社会安定和人类文明及社会发展的核心问题。因此，无论什么社会制度的政府，都必须对公众的居住问题进行关注，不能将住房全部私有化和商品化，这是我国当前人口因素、经济因素、政治因素所决定的。
2充分认识住房制度上的误区
当前我国住房社会保障体系建设严重滞后，房价上涨过快，已背离了商品的价值规律，超出了绝大多数人的购买能力，影响了中低收入家庭的正常生活，造成了极大的经济负担、心理负担。因此，理解当前房改政策时，不能认为住房市场化就是人人买房，否认住房社会保障的重要性。住房市场化并不是人人拥有产权房。我国目前城镇住房自有率已达80%，但发达国家拥有产权房的也只有50%-60%左右，如美国目前住房自有率才占65.5%。所以我国目前住房自有率应当说已经较高了，相形之下却对住房租赁市场是不够重视的，住房租赁市场对低收入阶层、对于特殊行业的生产与生活及物业管理是有积极意义的。我认为实行住房商品化，提倡购租商品房，决不否认住房社会保障的重要性，而是应当关注弱势群体，重点是解决其基本的住房需求，关注特殊行业的需要，在当前住房自有化率已有较大提高的情况下，更应采取积极措施加快住房保障制度建设。
3健全住房社会保障制度的对策
在实行住房市场化之后，部分弱势群体的住房问题更显突出，特殊行业的生产与生活也受到严重影响，物业管理难以有序开展，因此，政府和企业应更多地关注老百姓的住房问题，帮助他们解决住房困难，切实抓紧抓好住房保障制度建设，在构建多层次的住房保障体系上做文章，要建立科学的住房保障体系，切实注重救助（济）性、援、互三个层面。同时要改进住房供应方式，总体思路是实行市场化、半市场化和非市场化相结合的住房供应体制，高收入户购买大面积房、高档房；中等收入户购买面积适中的中等档次的普通商品住房；中低收入户购买或租住小面积、中低档次住房，亦即半市场化住房；低收入户租不起市场价住房，供应政府补贴房租的廉租住房或房租优惠的公房，特殊行业实行租住公房管理。由此形成市场化供应与非市场化供应相结合、以市场化供应为主、非市场化供应为辅的住房供应体制新格局。其好处是既符合市场经济要求，坚持市场化改革的大方向，又体现了和谐社会精神，保障低收入群体能满足基本的住房需求和特殊行业的生产要求。
住房社会保障制度是一项复杂、细致的系统工程，需要引起各级党委政府的高度重视，应结合实际情况，综合城镇居民收入、住房水平、房价高低、财政状况、企业特性和人口变动等因素，确立住房保障的工作目标和年度实施计划，探索新的住房供给方式、工作程序和措施，逐步建立和完善有效的住房社会保障制度，促进和谐社会的健康发展。
参考文献
［1］孙光德.社会保障概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.
关键词：社会保障；住房保障；对策
住房保障作为社会保障制度的重要内容，是人的基本权利，是文明社会起码的目标，关系到和谐社会的构建。我国住房保障体制建设起步于1998年，包括了以下几方面：一是住房公积金制度保障方式，这是一项强制与鼓励相结合的制度；二是中低收入群体的半市场化的保障制度。政府通过减免土地出让或提供土地补贴、减免税费等方式建设经济适用房，让部分群体进入这一保障制度；三是困难群体的非市场化保障方式。应该说在一定程度上有效地促进了住房制度的改革和住房社会保障制度的完善，但在实际运行中，是与预期相差太大，没有从根本上解决问题。
1住房保障制度的历史借鉴
从20世纪初开始，面对由于工业革命和城市化，以及世纪世界大战带来的住房短缺问题，西方各国采取了一些政策，制定了一系列法律，尤其是二战以后到70年代中期，为缓解社会矛盾，促进经济发展和社会稳定，这些发达国家为处理因战争以及之后的市场竞争而带来的“边缘群体”的贫困问题，先后制定了各种福利政策，实施各种福利制度，并逐渐走向鼎盛，成为我们今天所看到的“福利国家”。这些国家不仅有完善的医疗、养老等福利制度，在住房方面也相继建立了各自的住房社会保障体系。美国的福利住房政策主要是通过补贴制度来实施，补贴分为以项目为基础的补贴和和以租户为基础的补贴两大类。以项目为基础的补贴是联邦政府推行的住房补贴工程，对公共住房补贴和对私有住房的补贴同属于这个范畴。公共住房补贴制度始于1937年，是最早的补贴形式。它由联邦政府负责拨付建造公共住房的所有资金，地方政府(或州政府)设置的财政归中央的住房局负责监督公比住房的建造、分配和管理，产权归地方政府住房司，其维修和管理营运的资金也由联邦受府负担。包括两种形式：一是政府帮助低收入者购买住房。购房者须通过抵押贷款获得住房，并拥有住房的所有权，政府对抵押贷款提供部分补贴，如补贴一部分首期付款，或补贴全部抵押贷款的交易成本、戎对抵押贷款提供担保，或补贴一部分抵押贷款利息。这项措施极大地刺激了收入较低但有稳定工作的家庭购房。二是政府帮助低收入者租赁指定的私有住房。政府选择一部分合格的私人住房提供给贫困者，被选中的住房的房主可以得到政府提供的抵押贷款担保和获得稳定的租金收入。
以租户为基础的补贴是补贴跟“人”(租户)走，分为发放住房证和住房券两种形式，但接受对象都是低收入家庭。联邦政府按照住房市场一般租金水平确定补助金额，承租者自己寻找和选择想要承租的住房，经过讨价还价协商确定租金。选定住房的质量及承租者和房主之间的租约须经地方政府住房局的确认之后，地方政府住房局直接以住房证或住房券的方式向房主支付一部分租金。政府补贴的标准是租户按家庭收入的25%支付房租，其余部分由政府给房主补齐。
西方国家的住房政策及其实施已经充分说明了居民住房保障在促进经济发展、维护社会安全方面起着重要的作用。出于以人为本的理念和市场经济的客观要求，西方各国均把为每一个居民提供住房和改善人们的居住环境作为其基本的国策。尽管西方国家的住房社会保障体系同它们的失业、养老、医疗等其他福利制度一样，经常成为人们长期争论的话题，但毋庸置疑，它总体上是成功的，反应了住房问题不仅涉及到人的生存权和居住权，也是保障社会安定和人类文明及社会发展的核心问题。因此，无论什么社会制度的政府，都必须对公众的居住问题进行关注，不能将住房全部私有化和商品化，这是我国当前人口因素、经济因素、政治因素所决定的。
2充分认识住房制度上的误区
当前我国住房社会保障体系建设严重滞后，房价上涨过快，已背离了商品的价值规律，超出了绝大多数人的购买能力，影响了中低收入家庭的正常生活，造成了极大的经济负担、心理负担。因此，理解当前房改政策时，不能认为住房市场化就是人人买房，否认住房社会保障的重要性。住房市场化并不是人人拥有产权房。我国目前城镇住房自有率已达80%，但发达国家拥有产权房的也只有50%-60%左右，如美国目前住房自有率才占65.5%。所以我国目前住房自有率应当说已经较高了，相形之下却对住房租赁市场是不够重视的，住房租赁市场对低收入阶层、对于特殊行业的生产与生活及物业管理是有积极意义的。我认为实行住房商品化，提倡购租商品房，决不否认住房社会保障的重要性，而是应当关注弱势群体，重点是解决其基本的住房需求，关注特殊行业的需要，在当前住房自有化率已有较大提高的情况下，更应采取积极措施加快住房保障制度建设。
3健全住房社会保障制度的对策
在实行住房市场化之后，部分弱势群体的住房问题更显突出，特殊行业的生产与生活也受到严重影响，物业管理难以有序开展，因此，政府和企业应更多地关注老百姓的住房问题，帮助他们解决住房困难，切实抓紧抓好住房保障制度建设，在构建多层次的住房保障体系上做文章，要建立科学的住房保障体系，切实注重救助（济）性、援助性、互助性三个层面。同时要改进住房供应方式，总体思路是实行市场化、半市场化和非市场化相结合的住房供应体制，高收入户购买大面积房、高档房；中等收入户购买面积适中的中等档次的普通商品住房；中低收入户购买或租住小面积、中低档次住房，亦即半市场化住房；低收入户租不起市场价住房，供应政府补贴房租的廉租住房或房租优惠的公房，特殊行业实行租住公房管理。由此形成市场化供应与非市场化供应相结合、以市场化供应为主、非市场化供应为辅的住房供应体制新格局。其好处是既符合市场经济要求，坚持市场化改革的大方向，又体现了和谐社会精神，保障低收入群体能满足基本的住房需求和特殊行业的生产要求。
住房社会保障制度是一项复杂、细致的系统工程，需要引起各级党委政府的高度重视，应结合实际情况，综合城镇居民收入、住房水平、房价高低、财政状况、企业特性和人口变动等因素，确立住房保障的工作目标和年度实施计划，探索新的住房供给方式、工作程序和措施，逐步建立和完善有效的住房社会保障制度，促进和谐社会的健康发展。
参考文献
［1］孙光德.社会保障概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.
关键词：石家庄 保障性住房 资金瓶颈 法律法规 工程质量
1 石家庄市保障房的现状与存在的问题
1.1 保障房的定义
社会保障性住房是我国城镇住宅建设中具有特殊性的一种类型住宅，通常指的是根据我国政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，然后提供给制定人群使用的，并保证建造标准和销售价格以及租金等都是国家统一给予限定，以此起到社会保障作用的住房。保障性住房的建筑主要是针对中、低收入家庭的，主要是为了保障他们的生活，是由政府统一制定的，所提供的对象、建设标准、销售价格和租金都有所限制。目前，我国的住房保障体系主要包括经济适用房、廉租房、限价房和政策性公共租赁房等四个部分。在“十二五”规划纲要中提出：“我国将重点发展政策性公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体”。
1.2 石家庄保障性住房的发展现状
石市住房局相关负责人介绍，2013年河北省政府下达石市的安居工程建设任务为开工3.59万套、竣工2.48万套、入住2.08万套，新增廉租住房租赁补贴500户，任务量占全省的1/6。全市已开工保障性安居工程项目100个、3.59万套，达到省定任务目标的100%；竣工项目67个、2.57万套，占任务目标的103.6%；分配入住项目58个、2.08万套，占任务目标的100%；新增廉租补贴856户，占任务目标的171.2%。但是，现有保障房数量仍不能满足广大住房困难中低收入者的“住房难”问题。
1.3 石家庄保障房建设过程中存在的主要问题
1.3.1 保障房建设的资金瓶颈问题
在进行建设资金筹措和征地拆迁的时候，存在一定的压力。随着建设任务的增加，资金筹措方面就有一定的困难，部分区县的保障性住房用地仍未及时完成拆迁，这样就不能保证工程按期完成。而上述存在的主要原因就是因为：一方面由于保障性住房的建设利润较低，很多项目出现亏损，导致很多企业不愿意参与到保障性住房的建设中；另一方面就是保证性住房建设需要的资金流动大，在当前不断加大房地产市场调控的背景下，企业对获取土地的热情锐减，因此就使得土地价格相对的理性。
1.3.2 住房保障法制建设滞后，住房保障立法不完善
现行住房保障政策都是以规范性文件形式的，虽有一定的效力，但是并没有行程法律法规制约。在工作中，很多政策边界还不够清晰、利益的调节和退出机制不够完善，都是现存的问题。这些都需要在实践中加以总结并完善，这样才能以法律法规的形式加以规范。
1.3.3 保障房的分配和运营管理方面问题
家庭和个人住房、收入以及金融资产等情况基础信息不够完善的，是因为在核对的时候有一定的困难。一些地方出现骗租、骗购的情况。例如，有的家庭随着收入的增长，还不及时退出保障性住房，造成群众很大的不满情绪。
我国保障性住房建设和管理总体上带有探索性质，包括政策、机制、保障范围、保障方式等，还需要在实践中不断完善。同时，也有前后政策如何更好衔接的问题。比如经济适用住房，早期的供应范围比较宽，套型面积标准、上市交易规则等与后来调整的政策不完全一致，也造成了一些社会误解。
1.3.4 保障房的工程质量和规划布局有待改善
在进行保障性住房的时候，很多施工小区无论在工程设计、施工、监理还是验收质量的时候，都存在把关不严的现象，个别工程还使用不合格的建筑材料，这样导致工程质量存在一定的安全隐患。而部分保障性住房项目选址远离城市中心的较偏远地带，而且配套设施不能同步建设，有的建成后迟迟不得入住，甚至不能保障人们便捷的生活。有的保障性住房内部空间结构不合理，严重影响了使用功能。
2 对住房保障体系有效运行的政策建议
2.1 为鼓励房地产企业参与保障性住房建设，政府落实好支持保障性安居工程建设的税收优惠和收费基金减免政策。各大银行应将房地产企业建设廉租住房贷款利率在基准利率水平上下浮，同时，各大银行应通过信贷政策加大对保障性住房项目的支持，就保障性住房建设开展银企合作进行探索。
2.2 健全相关法律、法规，增强政策的执行力
建立健全法律，增强法律的执行力度，严厉打击房屋投机者，并将此项措施纳入法律；另外，银行严控非廉租房经济适用房房地产开发贷款，对于手续不全，不从事经济适用房建设的单位不贷款或者限制条件性贷款。
2.3 建立个人信用制度与收入申报机制
通过建立个人收入申报制度，可以从根本上解决了解居民真实收入的问题。通过这一制度的建立，也可以作为政府划定享受保障性住房的条件依据。通过该制度的建立和调查居民隐形收入，最终确定居民个人真实收入，避免引起保障对象与保障补贴产生错位的现象。
2.4 严控施工质量，配套设施相应跟进
保障房是民心工程，施工质量是重中之重，这需要多部门齐抓共管，严把质量关，确保其造福于民。在保障房的建设过程中，一是严格遵守基本建设程序。不能因为资金短缺就偷工减料或违反施工程序，不能因为进度要求就违反科学规律，该多长时间就多长时间。其次，就是在工程建设的时候要严格按照法律法规执行的标准进行。因为建筑工程产品多，工期长，任何一个环节的失误都会导致整个工程质量出问题。最后，就是建立完善的监督机制。保证在进行工程建设过程的时候，相关的政府机构，监理机构等都需要履行自己的工作职责，要加强制度的完善工作，这样才能避免工程存在质量等方面的问题，把问题消除在萌芽状态，发现问题要及时进行整改，这样才能避免出现违法行为。
保障性住房作为一项安居工程，应该合理布局选址，尽量安排在人口聚集、产业聚集、交通干道沿线等区域。同时，公交、教育、医疗卫生、商业、文化体育和社区、物业管理用房等基础设施建设要配套，尽一切可能满足居民日常生活需求。
3 总结
近些年，随着房价的上涨，越来越多的中低收入群体买不起房，这也就相应的引起社会矛盾。因此，政府就加大对保障性住房的建设力度，特别是进入2010年，国家相应出台多项政策措施对保障性住房进行完善。从金融、税收、土地等多方面加强对保障性住房的支持力度，逐步完善相应的法律法规，明确各部门职责，加强监督处罚力度，严把质量关，确保中央的保障性住房建设任务落到实处，使保障性住房真正的承担起保障民生的作用。
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王超（1993-），女，蒙古族，内蒙古通辽人，南开大学物理科学学院材料物理专业本科生。
摘要：城市“夹心层”群体参与保障性住房政策制定是其作为利益相关者表达利益诉求的重要方式。本文根据笔者实践调研所获得的相关数据和信息，分析当前城市“夹心层”群体参与保障性住房政策制定的现状、存在问题，并提出对策建议。
关键词：“夹心层”群体；保障性住房；困境；对策分析
城市“夹心层”群体主要是指在城市中收入介于高收入群体与低收入群体之间的中低收入者，购买商品房对于他们来说价格太高，购买经济适用房又不符合购买条件，而申请廉租房又不符合资格的群体。本文主要指的是城市中大学毕业生群体和外来务工群体。
一、问题背景分析
（一）城市“夹心层”群体参与保障性住房政策制定的情况
1、城市“夹心层”群体对政策制定的参与实践
通过对大学毕业生和外来务工人员的问卷调查，仅23.66%的调研对象有过至少一次主动找过政府、社区或居委会等相关部门反映住房问题的经历；而对于“如果您反映过住房困难问题，相关部门做出了什么样的回应”，高达80.82%的人选择“没有回应”，仅有2.74%的人选择“问题已经解决”。可知，大部分城市“夹心层”群体都没有过多的对自身的住房问题寻求过政府等相关部门的救助以及对保障性住房政策制定的参与实践。
2、城市“夹心层”群体希望参与保障性住房政策制定的途径分析
对于大学毕业生群体，40.65%的受访者选择参与听证会，36.36%的受访者选择通过网络媒体，如论坛，微博等新兴形式。而外来务工人员中41.38%的受访者选择了向人大代表、政协委员等表达政策建议这一传统形式。总体上讲，外来务工人员对于保障性住房政策制定的参与程度，较比大学毕业生群体，仍然较低。电视、报纸等传统媒体，网络媒体，参与听证会，是这两大群体参与政策制定的主要渠道。而向人大代表、政协委员等表达政策建议以及组织或参与上访只占到了很小的比例。
（二）政府部门对保障性住房政策制定公众参与的情况
目前对保障性住房政策制定的公众参与实践非常有限，仅有一些地方县市所做的小范围试点工程、调研走访，以及覆盖面非常狭窄的网络公众参与形式。政策制定主要是根据国务院下发的文件以及住房和城乡建设部的政策规定，结合本省实际制定政策，在公众参与政策制定方面还没有具体、大范围的操作实践。在保障性住房政策制定的公众参与机制和制度设计上非常少，而且具体操作基本上只是为了完成程序上的规定，没有真正参考和采纳公众反映的意见和建议。
二、城市“夹心层”群体参与保障性住房政策制定的重要性
（一）公共政策制定过程中公众参与的重要性
首先，只有社会公众与政府共同参与，制定出的公共政策才能既符合社会公众和政府的利益。其次，公众参与政策制定是保障政策合法化、减少和政策腐败现象的根本途径。再次，政府制定的公共政策与公众的利益密切相关。要保证政策有较高的支持度，就不能忽视政策制定中的公众的有效介入。
（二）城市“夹心层”群体是保障性住房政策的利益相关者
我国城市“夹心层”群体的产生，有一大部分因素源于我国住房政策的缺陷和住房保障制度的不完善。城市“夹心层”群体住房问题难以解决，与保障性住房政策息息相关。城市“夹心层”群体是保障性住房政策的利益相关者。
（三）提高城市“夹心层”群体对保障性住房政策制定的参与度有利于政策更加科学、客观和反映民意
在公共政策的形成过程中，公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。城市“夹心层”群体参与制定与他们切身利益息息相关的保障性住房政策，听取他们的呼声和建议会使得相关政策更加科学、客观和反映民意。
三、城市“夹心层”群体参与保障性住房政策制定的困境
（一）缺乏相应的法律保障和制度基础
虽然法律和相关政策肯定了公众参与公共政策制定的权利，但是在具体执行方面缺乏详尽的法律规定和制度保障，很多只是做了框架式或形式化的规定，没有对公共政策制定中公众参与程序做出刚性要求。尤其在保障性住房政策制定方面，相关的民意调查制度及政策回应制度都非常缺乏。
（二）政府对保障性住房政策的信息公开和政策宣传方面还需完善
公众参与以有效的信息为基础。但目前对于保障性住房政策的信息公开方面，仅在办公单位的公示栏、政府门户网站等列出相关的政策规定，这种信息公开方式给城市“夹心层”群体参与政策制定造成实际困难。在保障性住房的政策宣传方面，政府宣传力度不够，方向过于集中。
（三）城市“夹心层”群体参与保障性住房政策制定的渠道不畅
目前政府采用的公众参与方式主要有公示、座谈会和听证等，方法简单，形式有限，且有些成了装饰性的形式主义。政府提供政策制定参与渠道的匮乏使得城市“夹心层”群体无法自由表达意愿，且表达意见的结果不公开，结果与民意出入较大，一方面导致公民对政府采纳其表达的意见持消极的态度，另一方面也降低了政府的公信力。
（四）城市“夹心层”群体参与保障性住房政策制定的能力有待提高
公众自身参与能力低下会造成公众整体理性能力和政策参与能力的无法提高，这是不利于公共政策制定的有效开展。公民政治需要公民具有良好的参政议政能力，而现阶段我国城市“夹心层”群体对保障性住房政策制定的参与能力还有待提高。
四、解决城市“夹心层”群体参与保障性住房政策制定困境的对策分析
（一）完善相应的法律和制度建设
首先，在保障性住房的政策制定中，必须以法的名义，真正保障城市“夹心层”群体在保障性住房政策制定过程中的参与权。其次，在具体的公众参与实践领域，则要求政府落实相关的制度建设，建立相应的政策制定听证会、座谈会、网络参与、政策回应等具体的公众参与制度和方式，且不能只流于走形式、完成程序性任务等层面，要切实能听取广大公众的意见和建议。
（二）加强信息公开和政策宣传工作
信息公开是建设透明政府的必然要求。信息公开和政策宣传工作要保证稳定性和预见性，使与政策切实相关的群体能够及时有效地掌握保障性住房的信息，对受众在接受信息后的行为进行预判并做好相应的应对工作。使城市“夹心层”群体在充分掌握政策的同时，政府能够及时开展符合“夹心层”群体需要的保障性住房建设和分配工作。
（三）拓宽参与政策制定的渠道
必须拓展参与政策制定的渠道，通过电子政务等方式将政策制定的相关信息公开，可设立公民积极参与政策制定的奖励激励机制，使公众参与政策制定的渠道多元化、合理化、有效化，最大限度地突出城市“夹心层”群体行使参与权的结果，最大限度地调动公众的积极性。
（四）提高城市“夹心层”群体参与政策制定的能力
城市“夹心层”群体有必要提高参政意识、参政能力，并且还要增强权利意识。应主动了解与自身利益切实相关的保障性住房政策，提高政策理解程度，并积极投入到政策的完善过程中，群策群力搞好保障性住房的落实，在实践中提高自己的参政能力。（作者单位：吉林大学行政学院）
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【关键词】 住房保障制度 比较分析 政策建议
1. 问题的提出
住房保障制度是一个国家或地区政府为满足中低收入家庭的基本居住需要而采取的特殊政策，它是社会保障制度的重要组成部分。长期以来，国际社会对住房问题一向高度重视。雅典①指出：“居住、工作、游息与交通四大活动是研究及分析现代城市设计时最基本的分类”。其中“居住是主要功能”；《联合国大会第二十五届特别会议特设全体委员会的报告》（文件编号：A/S-25/7/Rev.1）指出：“我们十分关切地注意到全世界城市人口的四分之一目前生活在贫困线之下，许多城市由于面临迅速的扩张，环境问题和经济发展缓慢一直不能解决提供足够就业、提供适当住房和满足市民基本需求的挑战”②。
1998年7月，中华人民共和国国务院了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布全面停止住房实物分配制度，实施住房分配货币化制度，提出了建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系：这主要包括：大幅度调整住房投资结构，重点发展经济适用住房，加快解决城镇住房困难居民的住房问题；对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。对最低收入家庭，由政府或单位提供廉租住房，以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅；发放住房补贴。如果房价收入比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在4倍以上，政府和单位应对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。
但在执行住房货币化改革的进程中，针对居民的住房补贴发放情况和居民对住房需求满足的程度非常不令人满意；业已存在的住房不公平现象进一步加剧并随着房价的疯狂上涨而恶化；经济适用房由于政策目标不明确，执行过程中失控现象严重，经济适用住房并没有成为供应主渠道，商品房的大量空置和经济适用房的供应不足的现象同时存在（2008年6月末，全国商品房空置面积为1.27亿平方米）。
东亚发达国家和新兴经济体的住房保障制度起步相对较早（与我国相比而言），法律法规相对较为完善，住房保障政策和制度发展相对而言比较成熟，且东亚各国在文化、习俗和价值观方面和我国较为接近，它们长期积累下来的较为成功的经验值得我国中央和地方决策当局学习和借鉴；。据此，本文拟通过比较研究的方式，在分析日本、韩国和新加坡住房保障制度的基础上，为我国中央和地方决策当局提供相应的政策建议。
2. 日本的住房保障制度
从全球的角度来看，日本的住房保障制度属于比较成功的，而这种制度成功的核心并不是房屋产权，而是用一套严密的制度设计，并由专门机构每年核定这些保障对象的收入，根据收入变化强制保障对象退出，确保保障性住房的好处由需要被保障的人来独享。日本的住房保障政策在“三法③”保障下顺利的完成了住宅的逐个五年建设计划。
从二战结束后至20世纪70年代上半期，日本采取了永久性的住房政策，《住宅金融公库法》、《住宅公团法》、《公营住宅法》成为政府住房政策的三大支柱，分别针对高、中、低三个不同收入阶层提供住房。在这段时期：1950年《住宅金融公库法》、《建筑基准法》出台；1951年《公营住宅法》出台；1955年《住宅公团法》出台；1960年《住宅地区改良法》出台；1965年《地方住宅供给公社法》出台；1966年《住宅建设计划法》出台；1969年《城市再开发法》出台。
从20世纪70年代下半期开始，尤其是20世纪90年代后期，日本对保障房政策进行了一系列的修订。在这一段时间：1978年部分修改公库法的法律；1981年《住宅·都市整备公团法》出台；1993年《提供特定优质出租住宅法》出台，由地方公共团体和地方住宅供给公社民间事业者对民间土地所有者所建造的优良租赁住宅进行补助或征借，作为租赁住宅提供给中产阶层（也通过房租补贴形式）；1995年降低住宅建设成本紧急计划出台和实施；1999年《城市基础设施建设公团法》出台；1999年关于促进优质出租住宅供给的特定措施出台和实施；2001年《确保老年人居住安定法》出台、住宅金融公库改为独立行政法人；2003年《城市再生特别措施法》出台； 2007年金融公库改组为住宅金融支援机构，来满足不同时期的住房融资需求。2005年以后制定了2006-2015年的“居住生活基本计划”，设定了住宅性能水准、住宅环境水准和居住面积水准，并提出必须采取的政策措施。2006年《居住生活基本法》、《高龄人、残疾人生活无障碍法》出台。
3. 韩国的住房保障制度
韩国保障房政策的重要组成部分是解决低收入居民的住房问题，政府需要投入必要的资金。韩国政府提供的住房保障资金的形式为：政府按一定比例出资或资助建房④和给居民发放住房补贴5。1988年至1992年期间实施了《住宅200万户建设规划》按收入将住宅供给对象划分为10 级， 并归为⑤种类型， 按类型建立多元化供给体系。按当时的规划， 国家只对特困的贫民（ 1级）的永租房提供财政支援。
韩国拥有较为全面和完善的住房法律和法规。自20世纪60年代起，以住房建设促进法为核心。韩国政府陆续出台了《建设法》、《城市规范法》、《大韩住宅公社法》、《住房法》和《大韩住房银行法》在内的一系列住房法律和法规。
住房保障资金的来源渠道较广，韩国的住房保障资金主要有三个来源渠道：第一个渠道是由建设交通部委托韩国住宅银行管理的国民住宅基金，。该项基金的来源为国民住宅债券、住宅、政府财政、国外贷款、住宅预约储蓄、国债管理基金预收金、利息等；第二个渠道是由经管住宅金融的金融机关通过预收金等方式筹措的民营住宅资金，。起在民间住宅金融领域中长期充当核心的角色的是韩国住宅银行。进入二十一世纪后，由于受到全球资本市场管制放松趋势的影响，其他的银行也开始参与民营住宅资金的运行。第三个渠道是期付金融。这种渠道是由期付金融公司向综合金融公司护着资本市场筹措资金， 代替购房者向房地产开发商提供资金后， 从购房者按一定条件收回其资金和利息， 期付金融也对住宅事业产生了一定影响。除了以上三个渠道以外， 韩国还实行过其他房地产金融政策， 如住宅储蓄制度和住房贷款证券化措施。
4. 新加坡的住房保障制度
新加坡政府解决居民住房问题的重要保障就是公积金制度，公积金制度新加坡组屋的建设计划提供了强大的资金来源方面的支持。该制度于1955年建立，该制度由雇主和雇员共同缴纳，宗旨是解决居民退休生活保障问题，是一项强制性储蓄制度。
居民所能享受的住房保障水平要依据居民家庭收入情况来确定：20世纪70年代，政府规定只有月收入在1500新元以下的居民才可以申请购买组屋；并随着收入水平的逐步提高而调整上限，目前的上限已经调整至8000新元，这样做的结果是：基本上保证了80%以上的中等收入居民（家庭）能够买到廉价的组屋。而对于较高收入水平的家庭，新加坡建屋发展局不负责提供组屋。另一方面，新加坡政府对向居民发放的购房补贴也采用分级发放的办法，基本上遵循以下的原则：针对购买二房式住房的居民，政府补贴33%；针对购买三房式住房的居民，政府只补贴5%；针对购买四房式住房的居民，政府按成本价加5%的利润；针对购买五房式住房的居民，则按成本价加15%的利润。由于房价上涨，出售保障性住房所赚得的利润必须向新加坡建屋发展局缴纳一部分。这项规定基本上保证了中低收入家庭能够买到保障性住房。
在成功地完成保障性住房建设之后，相关管理机构（建屋发展局）以居民的收入水平为标准，按照公平原则进行住房分配。配售方式为由本选区国会议员主持的订购抽签制，这样可以保证和强化抽签活动的权威性和代表性。
为了防止人为的炒作，抑制投资和投机性需求，保障中低收入居民的住房权益，新加坡政府制定了细致的法律、法规。于1966年颁布的《土地征用法令》规定：政府有权征用私人的土地用于国家建设，可以在任何一个地方征用土地建设公共组屋；被征用土地的价格只有政府有权进行调整，价格确定后，任何人和任何组织不得随意改变价格，确定的价格也不受市场的影响。新加坡建屋发展局把保障性住房定位为：“以自住为主”，居民在购买组屋后一定年限内不得整房出租（但是允许房主与租户合住）；组屋在购买后5年之内不得转让，也不能用于商业性经营，否则这样的行为将受到法律的制裁。长期以来，新加坡政府均征收房产税，若业主出售购买不足一年的房屋，要缴纳高额房产税。
5. 结论和政策建议
根据前文的比较分析，我们可以得出这样的结论：尽管日本、韩国和新加坡的住房保障制度各有特色，但三国的住房保障政策具有以下两个共同点：
第一，保障对象明确，建立起了完善的住房分层保障体系， 按收入等级实施不同的资金支援。这一点对于我国中央和地方决策当局而言，尤其应该受到重视。尽管在经济增长方面我国已经取得了引人瞩目的成就，但中国仍然是一个发展中国家，各级政府能用于住房保障的财力和物力有限。因此，必须注意住房保障制度的层次性。各级政府应该认真界定住房保障的范围，明确住房保障对象，仅仅限于为居民中确实没有能力解决住房问题的家庭（收入水平较低的家庭）提供住房保障。针对不同保障对象的具体的有差异的需求，从住房供应结构和方式方面建立与不同收入水平居民住房支付能力相匹配的的、分层次的住房保障体系，针对不同收入的家庭实施标准有差异的的住房保障政策。
第二，立法明确、法制健全。建立起了完善的住房保障法律法规体系。经过中华人民共和国成立以来特别是改革开放以来30多年的不懈努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的各个方面实现了有法可依。但法治建设中仍然有许多不足之处。同志曾指出：“必须十分重视和不断加强社会保障的法制建设。世界上许多国家的实践表明，基本的社会保险活动，都是以国家制定相关法律、法规和政策为手段来实施的。我们要努力把我们在发展社会保障方面长期积累的成功经验，用法律形式确定下来。同时，要增强社会保障的法制建设的前瞻性和系统性。”有鉴于此，我国各级相关部门应尽快完善有关住房保障的法律法规，建立适应市场经济运行的相对完整的住房保障法律体系。从法律层面规定住房保障的各项细节（主要包括住房保障对象、保障水平、保障标准和保障资金的来源）；以法律条文的形式规定和明确相关住房保障管理机构的设置和职责权限；对住房保障基金的监管不应仅仅简单地局限于所谓“通知”和“办法”，应重视住房保障基金管理法规制定和完善；以法律条文的形式明确地把住房保障资金列入财政预算，投入专项资金保证保障房的建设；应以法律条文的形式明确各级政府在解决居民住房问题中的责任和义务。
基金项目：本文为国家社科基金青年项目（10CJL044）的部分研究成果，同时受到云南大学第三批“中青年骨干教师培养计划”基金（21132014）的资助。
注释：
①即国际建筑协会于1933年8月在雅典会议上制定的一份关于城市规划的纲领性文件-《城市规划大纲》。它集中反映了当时“新建筑”学派，特别是勒·柯比西埃（Le Corbusier）的观点。
②http：///doc/UNDOC/GEN/N01/413/12/PDF/N0141312.pdf？OpenElement
③《住宅金融公库法》由日本政府出资设立住宅金融公库，对于住宅开发与购买过程中出现的潜在损失通过国家财政给予资助，并向家庭提供长期低息贷款；《公营住宅法》由地方政府作为公营住宅的提供主体，可以获得中央政府的资金补贴，并以较低的租金向低收入者提供住宅；《住宅公团法》由中央政府出资成立住宅公团，为城市中等收入者建设并租售住宅，其中出租住宅占比较大。
④永久性公租房，政府投资占房屋建筑成本的85%；可出售的公租房，由公营的韩国政府公社开发建设， 韩国住房基金提供占总建筑成本40% - 50% 的低息贷款。
⑤采取直接补贴和间接补贴方式。直接补贴是政府财政拨款对居民买房、建房、租房给予相应的资助。间接补贴是政府通过减免税、控制租金、降低建筑材料价格等方式来资助居民获得住房。
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【关键词】经济适用房；先租后售；优势；可行性
一、引言
本文以住房梯度消费理论为基础，结合经济适用房制度推行过程中存在的现实问题，对于现行的经济适用房制度加以创新，提出经济适用房“先租后售”模式，希望对经济适用房未来走向提供一些新思路。
二、现行经济适用房推行过程中存在的问题
现行的经济适用房指：政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。该政策自实施以来，在解决我国城镇低收入家庭住房困难方面作出了重大贡献，但是，在推行过程中也产生一系列问题，众多学者从不同的角度做了比较深入细致的研究。
关于经济适用房的供应研究中，陈汝安（2011）研究发现：经济适用住房的适用性一般较差，如选址便利性差、配套设施不完善、住房面积偏小，且依据2010―2015年经济适用房的投资比例和中低收入群体的实际情况进行数据分析，经济适用房处于严重的供不应求的状况；阿梨玛（2015）认为，政府在经济适用房建设过程中存在不足，很多经济适用房存在安全隐患，很多开发商在建设过程中偷工减料；张媛（2016）以保障性住房理论为基础，运用逆向成本价值定价方法对经济适用房定价机制进行了研究，认为政府经济适用房定价对于低收入群体偏高；常华堂和张大勇（2006）指出，经适房保障对象界定不明、定位过宽，造成排队购房的现象的同时又出现富人购房、投资性购房等问题。在监管方面的研究中，王歌（2012）认为政府相关部门在经济适用房政策监督约束机制运行过程中缺位，放任开放商在经济适用房开发与销售过程中的违规操作行为；刘程（2011）以青岛市作为主要调研对象，研究发现由于政府具有经济适用房开发管理监管者和土地供应者的双重身份，导致经济适用房存在租售违规、经适房变“机关房”等现象的出现。对补贴方式研究，牛毅（2006）认为从避免补贴效益流失严重现象的出现，兼顾市场公平，可以把补贴方式由“砖头补贴”转变为“人头补贴”。 就资金方面的研究而言，陈汝安（2011）认为，现阶段有关经济适用房的金融保障措施，并不能够满足政府建设和条件适合者购买的需要；林乐芬和边皓（2012） 运用VAR模型和Granger因果检验对江苏省1997―2010年的经济适用房的政策支持进行实证分析，发现：在经济适用房的供给中，相对于财政政策，金融政策产生的正面乘数效应更大，主张政府采取金融为主财政为辅的政策支持手段。
从上述研究中可看出，经济适用房制度在推行过程中存在的问题涉及建设、销售、退出等诸多环节，众学者在指出问题的同时也从对立面提出相应的对策建议。但是，无论是增加经济适用房供应数量，加强对经济适用房各环节监管，改变补贴方式，还是完善相应的法律法规，这些措施只是通过外力作用，对经济适用房制度的小补小贴，不能从根本上解决问题，最终反而加重政府负担。因此，研究促进经济适用房制度可持续发展的内生动力，才是本文关键所在。
三、住房梯度消费理论与经济适用房设想
梯度消费理论认为，人们的消费需求与其收入的增加呈正相关关系，同时也伴随着梯度消费的特性。在个人住房消费上，消费者应根据自身的收入水平和承受能力选择不同档次的住房；遵循先租房，买小面积房，换大面积公寓、购别墅的住房梯度消费规律，逐步改善住房条件。欧美等发达国家便是住房梯度消费理论的成功践行者，购买住房的多为高收入群体，40%～60%的中低收入家庭都是依靠租房来满足其居住需求，租房理念已经深入人心。德国是欧盟成员国中租房率最高的国家，住房自有率仅为42%。可见，租房市场已经成为发达国家住房市场不可或缺的一部分，也是其解决居住问题的重要途径之一。
为推动住房制度改革，实现住房市场化和社会化最终目标，1998年，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，该《通知》要求停止实物分房，建立以经济适用房为主体的多层次住房供应体系：高收入家庭根据自身支付能力购买商品房，中低收入家庭可购买经济适用住房，最低收入家庭则申请租住政府提供的廉租住房。为保障、规范经济适用房制度的推行，2004年5月国家发改委、建设部、国土资源部和中国人民银行颁布《经济适用住房管理办法》。在其推行的十五年以来，虽然我国人均GDP收入2016年达到8000美元，已步入中等收入国家行列；但由于房产供应市场化、土地财政等因素造成房价上涨过快，使得很多中低收入群体依然无法负担高昂的住房和租房价格，经济适用房制度推行效果未能达到最初设想的效果。要有效解决这一问题，实现“住有所居”目标，应借鉴相关发达国家的关于住房保障方面的成功经验，鼓励部分中低收入消费者转变住房观念，以租替买；同时积极构建和优化与现实住房需求相适应的住房供应体系，引导、支持先租后买的梯度消费模式，经济适用房制度应当遵循住房梯度消费规律，实现可持续发展。因此，住房梯度消费理论反映在我国经济适用房制度上的设想是：从我国中等偏低收入群体的实际经济承受能力出发，确立符合具体实际的基本住房条件，包括住房面积、质量安全标准、户型设计、基本的配套设施等。先将经济适用房以租赁的形式低于市场价出租给符合申请条件的人群。当其经济收入或住房需求提高时，承租人可以选择购买其租赁的房屋，或购买其他商品房并退出经济适用房领域，腾退出来的经济适用房重新回归到经济适用房供应体系。这一设想制度，不同层次经济适用房需求者的利益，同时兼顾到政府利益，最终实现该制度可持续地发展。
四、经济适用房先租后售模式及优势
所谓经济适用房先租后售模式，即将新建的经济适用房按照低于正常的市场租金的水平出租给城镇中等偏低收入人群（包括符合一定条件的外来务工人员、刚毕业的大学生）的一种方式。它是由政府提供专项资金和优惠政策，限定建设标准及租赁对象的保障性住房。在实施操作中，首先以租赁方式解决符合条件的城镇中等偏低收入群体的住房困难问题。随后，当承租人经济条件或住房需求提高时，承租人可以按市场价购买其租赁的房屋，已付租金可以抵付部分购房款；无意购买经济适用房的承租人必须及时退出经济适用房领域。先租后售的经济适用房将按照政府主导、社会参与、资格准入、轮候配租、契约管理的原则进行建设、租赁以及出售，能更有效地解决中等偏低收入群体的居住需求问题。其优势表现如下：
1.减轻政府负担
经济适用房先租后售模式能有效解决中等偏低收入群体的住房问题，实现政府住房保障的政策目标。同时，在出租阶段，政府通过收取租金回收部分投资成本，增加财政收入。在出售阶段，政府以市场价格出售经济适用房，实现其增值，提高其投资收益。故先租后售模式的经济适用房在一定程度上大大减轻了政府在经济适用房建设上的财政负担，赋予了经济适用房持续经营的强大动力。
2.缓解供需矛盾
先租后售的经济适用房，在承租人在经济条件提高后并无意愿购买其所租经济适用房时，必须及时退出其所租经济适用房。腾退出来的经济适用房可以重新回到体制内，增加经济适用房市场的有效供给，有利于解决因原有经济适用房缺乏完善退出机制而导致的住房供应紧缺问题，缓解不断加大的经济适用房供需矛盾。
3.扩大了住房保障的范围
现行的经济适用房政策中，对提供住房保障的低收入群体有严格的本地城镇户籍限制，将本地城市建设和经济发展的部分贡献者（外来务工人员、刚毕业的大学生）挡在门外。面对不断上涨的城市住房和租房价格，使得这这一群体的住房问题亟待解决。先租后售模式的经济适用房将该群体也纳入保障范围，有利于解决这一群体住房需求，扩大住房保障范围；有利于促进农民工市民化，加快新型城镇化进程；有利于促进社会和谐稳定发展。
4.实现多方共赢
首先，相对完善的准入、退出机制可以大大缩减经济适用房审批层面存在的巨大寻租空间，有效遏制某些投机行为，提高经济适用房政策效益。其次，低于市场租金的租房可以满足大部分中等偏低收入租房需求，解决了其最头疼的居住问题。再者，对于租后购买经济适用房的群体，租金可以抵付部分购房款，减轻了购房者的经济压力，圆了他们多年的住房梦；同时，由于对房屋情况足够了解，减少了日后因房屋质量问题出现的种种纠纷。
5.促进市场竞争
当承租人经济状况改善时，可以按市场价格购买其现租的经济适用房，获得完全房屋产权；或购买商品房解决其不断上升的居住需求。这一模式使买房群体通过市场的方式购得性价比较高的房屋，有利于促进竞争，激活住房市场活力。
五、经济适用房“先租后售”模式可行性分析
经济适用房先租后售模式不仅具有上述优势，还具备如下推行的可行性：
1.有利的政策支持
2010年中央经济工作会议提出，强化政府责任，调动社会各方面力量，大力发展公共租赁住房，缓解群众在居住方面遇到的困难。为加快发展公共租赁住房，2010年6月住建部等7部委联合《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，对公租房的房源、建设以及资金配套等方面做出具体要求。各地政府把公共租赁住房建设用地纳入年度土地供应计划，分年度组织实施，保障建设用地；政府还提供优惠政策鼓励有实力的企业家、投资人投资住房租赁市场，建造中小户型多功能住房，作为租赁市场的房源之一。鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款，支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营。政府投资建设的公共租赁住房，纳入住房公积金贷款支持保障性住房建设试点范围。由此看来，经济适用房先租后售模式是顺应政府政策，发展公共租赁住房的一条较好途径。
2.巨大的住房租赁市场需求
随着经济的发展，城市商品住房价格上涨过快、价格较高，一些中等偏低收入群体无力通过市场租赁或购买商品来解决其住房困难问题。同时，随着城镇化进程的加快，城市人口聚集程度不断提高，住房需求不断增大，可供出租的小户型住房供应不足，致使住房供求矛盾日渐凸显。先租后售的经济适用房是培育住房租赁市场，完善住房供应体系，满足城市中等偏低收入家庭及个人基本住房需求的重要举措。
3.可借鉴的国际成功经验
我国经济适用房政策自1994年出台以来，在探索中得到不断完善。为更有效地解决好我国中等偏低收入群体的住房问难问题，吸取其他国家住房保障制度的成功经验，并结合我国各地实情为我所用，不失为一种完善我国经济适用房政策的好方法。香港公屋政策成为举世公认的解决居民住房问题的成功典范，笔者认为可借鉴香港“居者有其屋计划”和“以房养房”（ 即通过出租或经营公屋附属的商业用地和商业设施，转售公屋来获取资金来发展公屋）经验。根据我国内地各地区的实际情况制定严格的资格限定、优惠及限制，鼓励一部分收入逐步提高的原租住经济适用屋的住户购买其承租房，或将经济房退让给其他低收入群体租住。通过出售经济适用房为其发展提供强大的资金动力。新加坡居住问题的解决得益于其独特的“居者有其屋”住房保障政策。其专门机构运作（建屋发展局）、强大的金融支持（住房公积金政策）、政府扶持和严谨的住房分配和管理制度，值得我国学习。美国在住房保障方面最具特色的， 就在于其各项保障措施的法制化。启示我们配套的法律法规建设是必须的，是保证各项政策严格、准确执行不可或缺的依据。德国公共福利住房，采取政府主导与市场相结合模式。自1949年，德国政府每年都向各州提供数额不等的财政支持住房建设或补贴。 2006年德国政府颁布《联邦改革法》，将住房职责划归到各州政府。至此，政府退出了直接建设公共住房的历史舞台，但其通过提供政策（如开发商可获得政府的长期贷款、低息贷款甚至是无息贷款，以及土地优惠、建房税收优惠等）鼓励社会投资建房，保障公共福利住房的供应。我国现阶段经济适用房的建设遵从“政府主导，社会参与”原则，鼓励社会投资建设经济适用房，但德国政府出台优惠和支持政策仍值得我们深入研究、学习和借鉴。
六、结束语
现行经济适用房制度的不完善使得其政策执行效果大打折扣，但我们不应混淆经济适用房政策推行过程中出现的种种问题与其目标方向，更不应因噎废食。因此，本文提出经济适用房“先租后售”模式以完善经济适用房制度，促进其可持续、健康发展。但要有效保障中等偏低收入群题的住房权益，还必须建立独立、严格的监管机构，防止住房效益的被侵占和流失。
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