医院全面预算管理中存在的问题分析
目前，我国的医院预算管理主要存在以下几个方面的问题：
（一）医院不重视预算管理，且预算管理体制不完善。我国医院的预算管理是建立在国家财政预算管理体制上的，此种管理体制加强了国家对于医院收支的管理。近年来，随着私人医院的不断增加和扩充，医院之间的竞争异常激烈。医院领导过多注重经济效益，忽视了医院的预算管理。医院的领导在财务管理中的预算编制中不倾注心思，很大程度上仅仅为了满足上级完成的任务，并没有将预算管理在医院的财务管理中合理运用起来。在财务预算的总结和分析环节中，简单地将数据进行对比，没有分析其内部管理中存在的实质问题，很难完善医院的预算管理。此外，有些医院的预算管理体制并不完善。若要完善管理体制，必须加强编制、执行、分析和评价、考核和奖励等系统的管理过程，还要建立专业的财务管理部门或组织加以管理。但是，很多医院内部的管理过程中，编制甚是简单，执行过程也相对松散，评价过程也得不到落实，这些都不利于医院的内部管理体制的完善过程。
（二）医院预算内容笼统，且内部预算得不到具体落实。预算的编制工作过程是非常纷繁复杂的，其具体落实需要医院全体人员的共同参与和积极配合。有些医院将预算作为一种必须完成的任务，采用极为简单的编制方式，不更新科学的预算编制方法，而且在医院预算的具体过程中将其交给几个部门来实施，效果不佳。将预算任务简单分配给财务部或其他几个部门来完成，忽视了信息交流的作用，也不能合理地李永和分配资源。随着社会的不断发展，人们的生活水平越来越高，医院面临着极大的挑战。医院的大规模资金支出得到了保障，到那时医院的内部管理也变得更为复杂，若对于投资筹资没有一个合理的预算系统，对于医院的长远发展是十分不利的。
目前，医院财务预算的一个重要问题是医院的编制责任不落实到个人和部门，仍然是整个医院。还有一个更重要的问题就是很多医院为了争取更多上级的经费而大张旗鼓地预算，但在内部开展时，将整个预算体系设为摆设，造成了医院的资金紧张。其次，所谓医院完整的预算体系并没有将预算执行过程纳入其中，导致了医院的预算管理不能发挥其应有的作用。执行过程还包括预算的监督和评价过程，是预算管理中的重要组成部分。忽略了执行过程，那么预算管理就像颁布了并没有实施的法律条文一样，无法发挥其突出作用。
如何加强医院全面的预算管理
（一）成立预算管理机构，落实责任
医院应该根据医院的具体情况设定年度发展总规划，并结合上一年度的预算执行具体情况对今年预算进行合理安排，将任务层层分配到各个部门，做好本年度的预算管理。第一，医院要将预算的工作计划与预算管理有机结合起来，将整个预算管理落实到位。工作计划是预算管理工作的基础，预算管理过程包括预算编制、预算执行、预算评价三个方面。只有将这三个最主要的环节计划了解清楚，才能体现出最完整的预算计划。此外，预算的工作计划应与预算管理紧密结合起来，医院可以利用年初或年末各部门上报的工作计划合理编制预算年度计划。第二，医院应根据各部门，各科室的年度初预算进行汇总，制定出医院的总体预算，待上报了上级主管部门后，就可以执行相应的批准程序了。第三，医院制定预算执行的奖惩措施，对预算的执行效果给予科学评价，实行预算监督与鼓励政策并行的制度。
（二）发挥审计监察职能，保障预算
医院预算的监督部门、执行部门和财务部门都是保障医院的预算管理的重要机构。既要促进这三个部门的合作和沟通，又要使它们各司其职，完成各自本职工作，是实现医院预算良好管理的有效途径。执行、监察和财务三个部门作用不同，功能各异，它们可以互相监督，互相制约，形成一股强大的力量保障医院预算管理工作。例如，作为监督部门的审计监察部门具有审计监督职能，为预算管理工作进行审定预算，对各部门的预算执行情况进行全程审计。全程审计的内容包括预算项目申请的审批手续和项目的可行性分析，预算执行的力度和进度分析，各部门的预算具体情况是否符合要求等。全程审计贯穿于执行前，执行中和执行后三个过程，对医院的社会效益和经济效益有了全面的分析和掌握。
（三）健全医院财务制度，保证预算管理进行
医院的财务管理的重要内容之一便是医院的预算制度，健全的财务制度是医院预算管理工作顺利落实和开展的重要保证。财务预算管理是财务管理的重要组成部分，也是医院管理的核心部分。因为预算管理工作的每一个环节都与财务制度有关联，从预算的编制，执行控制到预算的评价和考核都与相应的财务制度和内容息息相关。医院的财务制度主要包括预算管理制度、医院财务收支审批制度、资产管理制度、医院各科室成本管理制度等内容。一套健全的财务制度能为医院的预算管理提供条件，而良好的预算机制又能促进医院财务管理工作的进行。因此，为了真正落实和全面落实医院的预算管理工作，健全财务制度是必须的。
关键词：中央银行；财务监管；问题；研究
中图分类号：F23 文献标识码：A
收录日期：2014年6月25日
一、中央银行财务监管理论分析
财务监管，作为财务监督与管理的统一体，是围绕财务而展开的监管、检查、控制、评价、考核、检查和纠错等相关活动的总称。中央银行财务监管是保证中央银行财务收支、提高资源配置效率的重要手段，它是依靠既定的监管制度，通过实时的技术监控手段和方法，对基层银行财务资源的配置进行监督调控的管理活动。
（一）中央银行财务监管要素分析。从财务监管的实施活动来看，监管活动的实施主体包括监管者、被监管者和监管对象。监管者依据委托的制度契约，对被监管者的财务资源和财务行为进行监控，以此达到调控资金的目的。被监管者尽管缺乏对其他主体行为实施直接的干预，但是作为财务资源的直接支配者，其享有财务资源的最直接的支配权。从宏观层面来看，中央银行财务监管活动中，监管者为上级主管单位，以及对中央银行财务资源有监控权力的其他职能部门，如财政部驻各地派出机构、审计署驻各地派出机构等；财务监管的对象就是中央银行所使用的财务资源和财务行为。这些监管者通过技术层面的手段与方法，通过制度构建，对被监管者财务资源配置和财务行为的最终后果进行监管。
（二）中央银行财务监管资源分析。资源即是能够带来最终经济效益的源泉。从经济效益这一方面出发，中央银行财务监管的目的是通过各种财务监管活动，让财务资源配置和财务行为更经济。因此，一定程度上财务监管以及与其相关的可用的人、财、物都可以看作是经济效益的一种来源。为了对各种财务监管资源进行有效区分，本文将财务监管活动作为中央银行实现财务监管目的的资源。
1、内部资源。中央银行财务管理的内部资源，就是对其财务活动实施监管的一切资源。主要表现在以下几个方面：
一是各级央行财务预算的管理。财务预算管理是以目标为导向，对未来一定时期内的收入和支出做出计划的一项经济管理活动，它包括中央银行部门预算管理和其他的系统内财务预算管理活动。在财务预算管理活动中，单位根据其内在的财务状况，对各部门的经济活动进行调整与控制，有效地组织与协调单位的资金运动，以此提高资金使用的社会效益。基层中央银行通过年度内执行财务预算活动，动态性地调控单位的管理活动，充分发挥中央银行的社会服务功能。
二是各级中央银行的内部监管。内部监管依附于内部的管理活动，其职能表现在防止并发现单位财务管理活动中的虚假财务信息、整治并规范财务人员的违规操作行为、警示并化解内部财务行为的财务风险，杜绝出现基层中央银行的内部人控制现象。
三是中央银行上、下级之间的财务沟通。表现为下级上报财务计划，上级审核并汇总全辖的财务数据。
财务监管的内部资源最接近于基层预算单位财务活动，是中央银行财务活动能否有效开展的内部因素。内部资源能否有效发挥作用，一定程度上决定了中央银行财务管理目标能否顺利完成。
2、外部资源。外部资源是相对于内部资源来讲的。外部资源是指中央银行以外的监管机构对中央银行财务活动所进行的、或可能进行的监管。外部资源主要是针对基层央行部门预算和特殊项目资金的审核与监控。具体表现为：
（1）财政监督。根据财政部门内设机构及主要职责中明确规定，财政各业务司（处）主要职责就是对其对口部门（单位）预算实施初步审查，提出预算编制建议，管理预算指标，负责对各部门（单位）事业经费和专项资金管理等。在部门预算监督体系中，财政监督是最直接的监督。在部门预算各监督主体中，财政部门是预算管理机构，它兼有制定预算相关政策，提出编制年度预算指导思想和原则等职能。从依法行政的角度看，财政对部门预算实施监督是《预算法》的授权，依照法律赋予的权限和程序，它有权对本级政府组成部门的部门预算的真实性、合法性、有效性实施审查、稽核和检查活动。
（2）其他监督形式。主要包括注册会计师审计和社会舆论监督。在推进市场经济法制化的进程中，注册会计师审计对中央及基层预算单位的监督是对财政监督和政府审计监督的有益补充，它在促进政府部门、预算单位提高预算编制水平，完善预算单位内部控制等方面发挥了积极的作用，是一种符合市场经济运行规律必不可少的经济监督形式；社会舆论监督是不可忽视的预算监督力量，是上述外部监督的重要补充。舆论监督是促进预算领域廉政建设和中央银行自我监督的必要形式，特别是各种新闻媒体的监督，其影响在部门预算监督体系中占有十分特殊的地位，能够发挥不可替代的重要作用。但是由于当前中央银行的特殊地位和财务信息的保密性，决定了注册会计师审计和社会舆论尚未完全参与中央银行的财务监管活动当中，使其在中央银行财务监管活动中表现为弱有效性。
二、当前中央银行财务监管现状及存在的问题
（一）当前中央银行财务监管现状――资源整合及效果评价。财务监管的最终目的是确保中央银行财务资源的合理配置。实际的财务监管过程中，财务信息需同时满足预算单位内部与外部的信息使用者。作为财务信息的提供者，财务人员与单位监管人员由于受同一组织结构的约束，内部监管人员的独立性易受到外部财务信息使用者的质疑。而外部财务监督，在成本效益原则的约束下，单纯的依靠制度约束对中央银行的财务结果进行监察并以此提出结论是不可行的。为有效发挥财务监管作用，中央银行财务监管应对内、外部财务监管资源进行有效的整合。
1、内部资源的有效整合。内部资源的有效整合主要表现在两个方面：
（1）预算管理活动本身的有效整合。基层预算单位预算管理活动全程主要体现在事前的预算编制，事中的预算执行和事后的预算监督上面。以往的预算管理活动，基层中央银行普遍存在“注重预算编制，轻预算监督”的问题。这种背景下，极易造成预算资金使用的“失衡现象”。经过近几年对预算管理制度的不断完善和预算编制经验的积累，目前各级行普遍将监管活动贯穿于预算管理的全过程，形成了“预算编制突出科学，预算执行突出实效，预算监督突出力度”的局面，确保了所在年度预算工作保质保量地完成。
（2）内部监管人员的整合。内部监管人员在执行工作中，必须具有较强的专业胜任能力。但是，监管部门人员由于日常工作中很少有机会亲自实践被监管对象工作，仅凭对最新规章制度的突击学习，以此开展检查工作是不现实的。当前，一些基层中央银行针对这种情况，采用了“借调基层业务岗位人员协助调查”的方法，使得借调人员与监管部门人员之间形成了良好的业务互动。
2、外部资源的整合。针对外部资源“多监管主体”的特点，当前可以将外部监管主体进行有效的整合，使不同部门重复的监管项目得到很好的整合。如同内部监管人员的整合，外部监管部门也可以吸收借调其他外部监管人员、或有特殊知识技能的专家参与到监管活动中，提高监管活动的效率。
3、内部与外部资源的整合。由于基层中央银行与监管单位之间的监管与被监管的关系，以及二者隶属不同的中央部门，为了保持外部监管部门形式上和实质上的独立，防止出现自我评价的现象，各预算单位尽可能回避内部与外部人员的交流，转而进行技术层面对内部与外部资源进行整合。主要表现在部门预算的编制以及基层中央银行特殊项目资金银行账户的审核方面。
（二）中央银行财务监管中存在的问题
1、多元化监管主体协调失灵的风险。监管主体多元化是中央银行监管一个重要的发展趋势，但若多元主体之间不能有效协调，就会演变成多头管理。监管主体的多元化容易出现两个问题：一是各部门之间的职能重叠交错，多头监管，导致监管部门的职能异化，以至于不分主次，造成部门之间相互协调困难，最终导致无效的监管；二是可能会造成监管效率低下。同时，这些监管机构和监管人员为了追求自身利益最大化，极易引起监管权力的争夺和滥用，最终引发监管冲突。此外，监管主体的多元化容易导致重复监管或监管空白，出现监管过度与监管不足同时存在的现象。
2、外部监管机构对财务监管的范围有待扩展。为做好基层中央银行财务监督工作，财政监管机构和政府审计部门专门制订了提高财务监督机构在监管事务中参与度的相关规定文件，为部门预算监督明确了保障措施。但由于外部监管部门的工作性质，以及基层中央银行相关财务工作的非公开性，使得外部监管过多地针对预算单位编制的材料进行审核，没有全面、深入开展财务对基层中央银行预算执行的监控，一定程度上存在对基层中央银行财务管理状况认识的偏颇，影响了部门预算监督检查工作效果。
三、完善中央银行财务监管思路与建议
（一）构建高效的中央银行财务监管总体思路。中央银行财务监督，就是以逐步完善内、外部监督工作，将基层预算单位财务预算的事前、事中、事后监督相结合，日常监督与重点专项监督相结合，财政监督与社会监督相结合的财政监督检查体系为目标，更好地为财政改革和管理等工作服务，积极推进财政监督制度和机制创新，推动财政监督工作顺利开展。
（二）完善中央银行财务监管体系的措施
1、监管主体的协调。适度的会计监管有利于其他监管主体功能的正常发挥。对监管主体的协调，就是要明确内、外部不同监管主体的职责范围。由于不同的财务预算管理其业务范围和职责权限是不一样的，因此各中央银行监管主体应该侧重于哪一方面的监管，尚没有统一的标准。
2、建立健全法律、法规体系，强化实施机制。由于中央银行财务监管涉及多方监管主体。但当前尚没有专门的法律法规来协调财务监管中出现的问题，因此有必要对监管资源整合过程中可能出现的问题进行法律约束。
3、建立和完善经济运行预测体系。作为财务监管中的重要内容――预算管理，如何实时、有效地进行预算监管，决定了基层中央银行是否有效履行了社会责任。发达市场经济国家经济预测时，首先要对经济运行的基本情况做一定的假设，然后根据基本的数据关系，预测最近一个年度的数据，这个数据直接作为编制本年度预算的相应预测，并且在以后年度中不断修订，通过经济预测来提高预算的准确性。鉴于此，财务监管目标下，也应该成立专门预测机构，通过较为充分和有效的预算数据，对监管对象的预算编制进行科学监督。
（三）我国基础中央银行财务监管工作具体建议
1、认真学习贯彻各项规章制度。认真学习中央、总行有关规定，准确把握形势，切实更新、纠正不合规理念和习惯做法，全面梳理和完善规章制度，细化公务接待、会议等公务活动费用管理规定，严格预算支出标准和范围，严格费用报销环节的审核管理，积极开展各类专项治理工作，切实落实好中央“八项规定”和党风廉政建设要求。
2、不断提高预算管理科学化、精细化水平。进一步转变观念，提高对财务管理新形势和新问题的研判能力，增强部门管理的协同效应。严格控制“三公”经费支出，不断巩固津补贴、小金库、公务用车、工程建设领域、论坛庆典等专项治理成效，提高财务资金使用效益。科学统筹规划财务支出进度，不断加强对基层人民银行预算执行的实时监控，加大费用执行的过程控制；严格参照财政部预算绩效评价有关规定，逐步扩大基层人民银行预算绩效评价范围。
3、进一步规范固定资产管理使用。进一步提高固定资产核算水平，加强固定资产日常管理，尤其要加强对建筑物、车辆、电子设备的管理。规范固定资产处置程序，切实维护人民银行财产的安全完整，避免账外资产情况的发生。
4、严格基本建设项目管理，积极推进建设项目有序开展。不断加强基本建设管理法规制度的学习，努力提高建设项目管理水平，进一步规范建设项目招投标行为，加强监督检查，强化工程质量和安全管理，严格控制项目建设投资，力争实现建设项目高效、廉洁和优质。进一步做好基本建设项目招标文件编制、审查工作，加大对投标申请人的考察，科学合理制定建设项目施工计划，明确各阶段的工作任务和重点控制目标；杜绝擅自变更、违规签证以及超面积、超标准、超投资问题的发生。
5、不断规范集中采购管理工作。要按照“合规、经济、实用”的原则制定购置计划，严格执行集中采购管理办法，合理安排预算资金，不断完善集中采购管理机制和制度，避免重复、盲目和超标准购置。继续拓展集中采购规模和范围，加强采购预算控制和招投标管理，推动信息化建设，促进“阳光采购”，切实有效防范风险。
主要参考文献：
[1]宁淑华.中央银行财务实力研究[J].河北金融，2013.9.
【关键词】 内部控制； 预算管理； 关键控制点
一、内部控制与预算管理
2010年4月15日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五部委，联合了《关于印发企业内部控制配套指引的通知》（财会【2010】11号）。《通知》要求，从2012年1月1日起，《企业内部控制配套指引》在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市的公司施行，并择机在中小板和创业板上市公司施行。颁布《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制配套指引》，对全面提升企业经营管理水平和风险防范能力起到重要作用。
内部控制的五大要素与预算管理均有联系。一是内部环境包括公司治理结构、权责分配、人力资源、企业文化等，这与预算管理的环境一致。良好的内部控制环境有利于预算的编制、执行、监督和绩效考核，预算执行情况反映了内部环境的状况。二是风险评估关注的内部因素和外部因素，不仅影响内部控制，大都直接影响预算管理，有效的预算管理可降低内部控制风险。三是控制活动包含预算控制，其他内部控制措施如不相容职务分离控制、授权批准控制和绩效考核控制等也是预算管理的关键控制点。四是信息与沟通不仅可以促进内部控制有效运行，同时也可监督预算的执行。预算执行情况是内部控制获得信息的主要途径，信息与沟通可以帮助预算管理获得纠偏信息。五是内部监督适用于内部控制和预算管理。有效的内部监督可以发现内部控制的缺陷和预算管理的薄弱环节，有助于企业加强内部控制和改进预算管理。
在理论界，分别对企业内部控制和预算管理的研究较多；实业界对内部控制和预算管理论实践成果颇丰。无论从理论界，还是实业界，大都把二者割裂开来，较少关注二者的有机结合。
本文在充分汲取和借鉴有关内部控制学、经济学、管理学及会计学的理论和方法的基础上，从内部控制与预算管理的密切关系着手，对企业基于内部控制的预算管理关键控制点进行了初步研究，以确保企业有效实施预算管理，实现企业价值最大化。
二、基于内部控制的预算管理关键控制点
《企业内部控制应用指南第15号——全面预算》已明确预算管理属于内部控制范畴。预算管理与内部控制都属于企业管理方法，都是企业控制风险的重要手段。预算管理是一种能把企业的关键问题融合于一体的管理控制方法。企业有效的内部控制机制可促进预算管理实现目标，良好的预算管理是实施内部控制的重要手段。除了内部控制的五大要素与预算管理均有联系外，内部控制与预算管理在主体、主要内容、目标、主要风险点等方面具有高度相似性。内部控制的重点就是企业的风险点，而预算管理的关键控制点来源于内部控制的重点，详见表1。
从内部控制和预算管理与风险管理的关系可看出，二者在公司治理结构及预算职责、公司战略规划、预算文化建设、业务预算、财务预算、专项预算、不相容职务相分离、权责利匹配等方面的要求基本上是相同的，内部控制风险关注的重点也是预算管理的关健控制点。因此，在内部控制实践中，预算管理的关键控制点主要包括：预算管理职责控制、预算编制内容控制、预算编制方法控制、预算编制流程与权限控制、预算调整控制、预算分析与考核控制、监督检查控制及预算管理文化控制等。关键控制点逻辑关系见图1。
（一）预算职责控制
预算控制基本岗位有：预算编制、预算审批、预算执行和预算考核。预算管理四个岗位应相互分离，不得替代和减少。预算编制：企业财务部门负责公司的预算编制及管理，各子公司财务部负责本单位的预算编制。预算审批：企业董事会负责审定、调整公司及控股子公司预算，报送股东会审批。预算执行：企业总部各部门及子公司均为预算执行主体。考核：企业监察审计部门负责预算执行情况考核。预算职责见表2。
预算管理的职责风险在于人力资源结构不合理、管理不完善和岗位没有相互牵制。因此，预算职责控制的关键点，一是不相容职务相互分离；二是具有相应预算权利的人员承担相应的预算责任，以确保预算管理控制落实到具体责任人。
（二）预算编制内容控制
年度预算应当编制预算大纲或预算手册，为编制预算提供指引。单位年度预算方案应当符合本单位发展战略、经营目标、投资计划、筹资计划和其它重大决策。
预算内容主要包括：业务预算、财务预算和专项预算。业务预算主要包括：采购、生产和销售；财务预算主要包括：编制利润表、资产负债表和现金流量表，其内容包含资金的筹资、运营、投资和分配，财务费用、管理费用和销售费用等期间费用，各项成本核算等；专项预算主要包括：研究与开发、资产购置、工程项目、业务外包等。
业务预算中风险主要在于：采购不当导致库存积压或短缺或物次价高或资金损失；存货管理不善导致存货减值、固定资产和无形资产效能低下导致资产减值；销售政策不当导致库存积压、客户管理不妥导致坏账。
财务预算中风险主要在于：筹资不当导致债务危机；投资失误导致资金损失或成本过高；合同订立或履行不当导致经济利益受损；会计报表编制不当导致决策失误或经营失控。
专门预算中风险主要在于：工程项目决策失误导致项目失败、管理不当导致项目建设成本过高；研究开发论证不当导致资源浪费或项目失败；业务外包管理不当导致成本过高或质量低劣；担保不当导致债务代偿。
预算内容控制关键点是纳入预算内容规范和齐全，预算事项的依据应充分适当，控制预算的措施应严密，以确保预算的完整性和科学性。
【关键词】 高校; 预算管理; 编制; 执行; 考核
近年来,中国高等学校从过去的依靠单一财政拨款向今天的多渠道收入转变,高等学校作为一个独立的经济实体,不仅仅要注重社会效益,同时也不能忽视其经济效益。随着近几年来国家对高等学校的财政拨款大幅度增加,学费收入、科研拨款以及社会捐赠等各种形式的收入不断提高,高等学校扩大招生规模,大力发展配套基建项目,着重培养和引进高新技术人才,以及越来越多的贫困学生资助等支出也随之增加,高等学校财务管理呈现出日益复杂化的特点。原有的高等学校预算管理模式已不能适应和满足伴随市场经济大环境下高等学校扩张发展并走向国际化的迫切需要。因而,对高等学校预算管理中存在的问题进行深入研究,提高高等学校财务管理效率,促进整个高等学校的和谐发展,并与国内其他高等学校分享这一领域的经验具有重要的现实意义。
一、当前高等学校预算管理存在的问题
(一)预算编制的问题
在预算管理中,预算编制是一个复杂、系统和严肃的工作,在保证平衡预算的前提下,要使预算资金的分配达到最优化配置,编制过程中往往需要反复调整验证,并且需要分析大量资料如高等学校基础数据及变动因素、部门事业发展计划和项目申请资料等。比如湖南某高等学校每年12月份才开始编制预算,1月份就要上报给省财政厅和教育厅,预算编制时间太短,难免造成预算的随意、草率和盲目,对支出项目没有经过充分的技术分析和论证,甚至预算不完整等,从而造成预算的偏差和资源分配的不合理。同时预算编制方法落后、预算内容不完整。长期以来我国高等学校预算编制的方法主要是采用“基数+增长”的方法,就是在上年支出基数的基础上加上一定的增长比例,就成为本年度支出的预算数额。这种方法最大的弊端就是保护了各部门和院系的既得利益,不管原来的决策是否错误,原来的分配是否公平,原来的支出结构、支出方向、支出比例是否合理,如果想要调整势必会受到来自各方面的阻碍。不过在此预算中,未完整反映学校下属的非独立核算单位,相应少报了这些单位的收支,隐瞒一些不合规定的其他收入等。部门预算编制内容的不完整,造成预算执行、决算口径不统一,为预算的执行和评估造成很大困难。
(二)预算执行的问题
预算执行随意性大,预算约束不强,甚至预算执行不了。对高等学校来讲,预算管理基本上就仅限于预算的编制,预算批复一经下达,预算管理工作就算完成了,预算执行的控制、预算后的考核两个重要职能形同虚设。造成这个问题的原因有:预算编制时间太短,与高等学校会计工作的开展脱节;预算编制较粗且缺乏科学论证;预算执行者的预算管理意识薄弱,认为即使不按预算执行也不会受到责任或法律追究,预算的权威性和强制性被人们忽视。在高等学校中,有的行政部门日常公用支出严重超支,而有的项目预算在执行中频繁要求追加支出,有的部门随意挤占挪用资金,如将财政安排的专项资金用于弥补日常公用经费等。对于这些严重违反《预算法》的现象,学校相关负责人睁一只眼闭一只眼,没有严格控制,财务法律意识淡薄。
(三)预算考核的问题
预算缺乏有效的激励机制,绩效考核缺失。目前大部分国内高等学校没有建立相应的跟踪、分析和考核预算制度,对各部门的各项预算经费难以正确、完整的考核,目前只进行基本的、总括的分析考核甚至有的学校不做任何的分析考核。正是由于缺乏严格有效的绩效考核机制,缺乏对决算的评估和责任追求体制,才更加重了预算编制与执行过程中的随意性。预算编制、预算执行、预算考核任何一个环节的缺失,都会引发各种财务问题,必须引起重视。
二、高等学校预算管理所存在问题的原因
(一)对预算管理认识不到位
长期以来,高等学校办学经费基本上靠国家财政包揽,学校只是按财政批准的拨款计划编制预算,简单地按开支标准管理支出,而校内各系部也只是被动地接受学校下达的预算。因此许多高等学校领导在思想上对预算管理的认识不到位,对预算编制不重视,没有真正将预算编制与全年的工作计划切实结合起来,没有将项目预算与科研或管理事业发展规划结合起来,整体预算管理观念认识不到位。认识问题是一切问题的根本,正是由于高等学校领导对预算及预算管理的认识不到位、不规范,对预算管理不够重视,导致了在整个预算管理过程中无法保证其权威性与严肃性,以及后面谈到的监督机制不健全、管理水平低、缺乏预算管理绩效考核和激励机制等一系列的问题。在实际工作中,有些人尤其是系部领导认为预算是争夺资源的工具;有些人由于预算管理失败就认为预算无用,只是摆设而已,在以后的工作中持消极的态度;还有的人认为预算管理是财务部门的事情,跟自己不搭界等等。这些观念都是对预算及预算管理的错误认识。
(二)监督机制不健全
监督是预算管理的重要一环,没有监督的预算管理或者监督乏力的预算管理是不完善的管理。预算监督的方式有很多种,比如财政监督、审计监督、社会中介机构监督、舆论监督等;按监督实施的时间也可以分为事前监督、事中监督、事后监督。对高等学校而言,预算监督应该由外部审计、校内审计部门、参与预算编制的各系部等共同参与进行,然而在实际操作中主要存在的问题是监督机制不健全,预算监督不力,其症结在于预算权力过分集中,校内的审计部门和财会部门监督很难取得实效。预算编制下达完了,预算管理工作也就算结束了,监督机制极不健全。
(三)缺乏预算管理考核机制
预算的绩效考核是指对高等学校内部各系部和个人预算执行情况进行绩效考核与考核,既可以检查、督促各系部和个人积极落实预算目标,及时提供预算执行情况的相关信息以便纠正实际与预算的偏差,又有助于学校管理层全面了解学校各项事业运行的状况。不过我国高等学校普遍缺乏有效的预算管理激励机制,绩优没有奖励,绩差也没有惩罚,造成资金利用效率低,甚至各系部之间资金矛盾加剧,抢夺资金与资源。从根本上讲,笔者认为,这是由于管理层对预算管理的认识不到位所造成的。管理层没有认识到预算的重要性与严肃性,因此更不会考虑要激励各系部去按预算执行使用资金。造成的结果就是高等学校只注重投入,不注重产出,普遍存在轻视成本核算,缺乏效益观念的现象。各系部基本上是预算多少钱就花掉多少钱,甚至到了年末不够了再伸手要,造成了高等学校内部花钱大手大脚,浪费严重的现象。
三、完善高等学校预算管理的对策
(一)正确认识高等学校预算管理
正确认识高效预算管理,必须转变旧有观念,走出高等学校预算管理的误区。第一,必须认识到预算管理在高等学校运行中的核心地位,加强对预算管理工作的认识和支持,树立以发展为基础的理念,使预算管理成为长期发展的基石,明确目标,并以此为基础编制预算,使预算前后衔接,避免工作的盲目性;第二,像企业一样,要树立“面向市场”的理念,使预算指标经得起市场的检验,保证学校各项工作的顺利开展;第三,要树立预算与实践相联系的理念,认真做好调查、预测,使预算具有客观性;第四,树立面向未来做预算的观念,从长远出发,从大局出发,以整合的思想看待预算管理。
(二)建立健全监督机制
预算监督贯穿于整个预算编制、预算执行、预算调整以及预算的过程。执行预算监督的可以是校内审计部门、预算责任人、财务处、校级领导以及各院系和部门的教职工等。预算监督是对校内各级预算的合法性、真实性、有效性实施审查和稽核的活动。监督可以分三种方式:事前监督,即对院系部门即将发生的经济事项或正在酝酿之中和即将付诸实施的经济事项以及其相关行为的合法、合规、合理性进行审核,比如对即将实施的专项的审核。事中监督,是对过程的监督,检查监督对象在经济运行过程中的行为是否符合合法性、合规性的要求。事中监督的作用是能够从经济活动的运行中及时发现、纠正存在的问题,及时修正预防措施中的偏差。但是往往发现问题时已经形成了部分事实,可能产生了不良影响。事后监督,不仅要对经济活动各个环节进行审核检查,还要通过对获得的实际结果进一步分析、判断、考核经济管理活动的整体效果,有针对性地提出提高经济效益的合理化建议。通过事后监督的结果,可以采取必要的行政措施,促使监督对象从中吸取教训,积极改进内部管理工作,增强自我约束和自我监督的能力。
(三)建立预算管理考核机制
建立预算绩效考核体系,完善预算管理配套措施。绩效管理实质上是预算管理过程中非常重要的一环,绩效考核的指标可以是定量指标,也可以是定性指标,或者可以采用行业标准、计划标准、历史标准以及经验标准等,通过使用适当的方法进行考核。西方国家对绩效考核的方法进行了各种探索,目前比较主流的方法有成本―效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标考核法以及公众考核法等。由于高等学校部门预算支出项目具有公共性,大部分经费支出是非营利性的,使考核指标的选取和量化存在难以克服的障碍,对其绩效难以进行准确的衡量。这也是目前我国高等学校无法广泛采用绩效预算和绩效评估的重要原因之一。
【参考文献】
[1] 徐明稚.向管理要效益的思考和实践[J].中国高等教育,2007(3).
[2] 邬兰.高等学校财务内部控制规范化操作与规章制度实务手册[S].河北音像出版社,2004.
关键词：财政预算；X-低效率；绩效管理
中图分类号：G642.0；F81 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）05-0015-02
一、引言
近年来我国在全面构建公共财政体系中采用了部门预算法、政府采购法和国库集中收付制度。并于2007年进行了政府收支分类科目的预算管理改革，随着公共预算改革的不断推进，公共预算管理更加要求公开透明和实效性，同时要加大监督力度。因此构建稳定的公共财政体制还离不开政府预算绩效管理改革。近年来，许多经济学家以及公共职能部门通过对国外政府预算绩效管理进行研究与学习，对我国相关试点改革积累一定经验，但同时还存在许多不足。X-低效率理论则从改革的根源出发，为改革提供了理论依据以及在的实践前提下，从政府部门自身存在的问题着手来分析政府部门低效率问题，为改革提供了可靠性和必然性依据。
二、政府预算绩效管理改革中的X-低效率理论
1.X-低效率理论的内涵。X-低效率主要是指一种组织或动机的低效率，也被称作是一种来历不明的非配置低效率，其中X代表造成配置（低）效率的一切客观存在的因素。从经济学的角度讲，如果厂商要素投入量既定，要素投入变化可以使得某些产品的产出增加但并没有使其他产品产出减少，这说明厂商不存在低效率，反之则被认为存在低效率。可以将经济学角度的这种效率理论推广到政府部门，如果政府投入资金在某一部门不能充分利用，或政府行政部门没能充分利用资源，从而导致政府部门X-低效率。
2.X-低效率的成因及表现。与经济学中的资源配置效率不同，政府预算的X-低效率是在社会经济活动中世纪存在的各种“非配置性低效率”问题。其产生的原因主要是部门与主管机构之间存在委托―关系，实施和管理成本过高或合同规定缺乏科学设计，激励与监督手段不合理。在低效率条件下，追求预算最大化的官僚们在行使职权的过程中受到更少的限制，会获得更大的职权空间为自身谋利。同时政府组织机构的激励机制和约束机制会排斥这种低效率的产生。我国现在公共部门“X-低效率”的主要表现为政府行政成本费用高昂、行政产出不均衡以及政府寻租行为。
三、政府预算管理改革中存在的X-低效率问题
1.预算管理改革中政府使用财政资金不合理。我国政府预算管理的发展历程是从计划经济到市场经济的不断发展中进步的，预算管理的改革目标是建立与市场经济体制相适应的预算管理模式。但在目前我国的宏观和微观预算管理过程中还残留着传统的预算管理理念，例如在对预算资金的管理过程中仍然存在着重投入轻结果的观念。对资金的使用结果没有有效的监督，造成资金的严重浪费等问题仍存在。没有预算的政府是“看不见的政府”、是不负责任的政府，因此要用预算来对政府的行为进行控制，使政府行为在合法的范围内发挥最大的作用。通过预算可以为政府行为事前提供一个参考依据，也是政府行为发挥最大效力的重要因素，预算可以从根源上防治腐败问题，同时对于X-低效率也是有一定的预防作用。对预算政府资金的合理使用，缩减不必要支出，进行有效监督。
2.预算管理改革中预算执行目标不到位。无论是从预算的编制、审批再到执行，这一过程中预算并没有真正达到公开、透明的原则，预算编制不科学、不合理，最终导致预算的准确性不高。审批环节不严谨也会导致预算编制所规划的预算资源流向不完整。政府预算约束不强，存在预算软约束的前提下，政府部门根据职权任意使用预算资金，甚至动用历年结余资金、项目资金等、未经批准擅自调整预算或自行安排预算支出、未按规定及时解缴规费收入等。政府预算管理中的执行环节不到位，正是X-低效率理论中的偏离成本原则，政府部门的预算与设定的并不相符合，导致在执行时支出成本远远大于政府的预算，预算编制人员中的低效率问题也会导致编制出的预算报表失真，在接下来的审批执行环节中仍然存在着预算失真，有违初衷的表现存在。
3.政府预算公开透明度不强。在制定财政支出时，支出的规模和结构偏好与原计划目标明显偏离。在预算管理中，委托人将预算资源委托给政府相关部门去执行，这种委托关系在信息不对称的条件下，委托人不能掌握全部的真实信息而不能明确了解人的行为选择的效率。因此人及时公开信息是完全必要的。此外，这种委托关系的形成一个完整的合约需要以下几个条件：委托人希望通过合约得到自身效率的最大化，即达到自身利益的最大化；人从该合约中获得的期望值要大于不接受该合约的最大期望绩效；人在此合约云逊的范围内可以自行选择能够使自身获得最大效益的行为。在存在委托―关系的情况下，这为X-低效率的产生提供了较好的条件，当存在第三方人的情况下，不仅会加大政府部门的成本增加，同时也会存在暗箱操作的几率的加大。同时在预算透明度加强的情况下，对政府预算的公开程度上并不会使公众可以轻易的读懂我国这本预算的账本。
四、绩效预算管理改革可以有效解决政府预算管理改革中的X-效率问题
1.加强政府预算绩效管理的制度建设，避免出现X-低效率。首先应实行部门预算为主体的管理体系，从源头上控制低效率的发生。同时财政、审计、人大作为监督控制主体应该从内部加强人员培训，积极探索专业评价或咨询中介机构的介入模式。其次在充分调查研究基础上，制定政府部门的预算绩效规划。从制度体系上预防低效率发生。根据不同公共部门职责、社会发展客观需要，以及预算约束等选择科学、合理的部门绩效目标，制定公共部门的近期年度预算绩效计划和中远期预算绩效战略规划，精确完成政府部门工作，将绩效目标与部门预算科目相结合的信息进行合理分类与管理。最后要合理编制预算报告，结合预算绩效管理成果，加大绩效管理信息的披露与公示制度，制定科学、有效的奖惩问责制度，最大限度的发挥预算配置优化调整的积极作用。
2.完善政府预算绩效管理的技术手段，确保X-低效率零发生。首先制定科学、合理的公共部门绩效产出和结果指标。公共部门对这一指标设计应有充分考虑其对支出效率与效益的合理规划，将产出结果指标作为考核控制的因素，根据不同的效益类型及时调整预算绩效管理重点。建立综合绩效标准，如部门间横向比较标杆、自身纵向的历史标杆，以及部门绩效目标责任标杆。其次加强公共部门运用预算绩效管理的能力建设。公共部门要加大自身的管理建设，通过运用有效的管理来改进自身的预算管理系统，与预算绩效管理相联系的会计制度可以考虑从收付实现制到采取权责发生制的转变，适时调整我国传统的收付实现制会计制度，应向权责发生制靠拢。最后要调整部门预算支出分类科目的设置，政府预算支出功能分类与支出经济分类相结合的方式来应对政府预算管理改革，及时解决好现行政府预算科目设置中存在的不合理问题。通过对项目不同阶段的不同方法评价，形成一个开放的评价系统，保证资金的使用效率。
3.充分发挥群众监督作用，防止政府X-低效率的产生。政府预算体制的透明化可以加强责任的落实，对政府部门来说，政府的财政支出是否达到了预算的目标，或是说是否真正实现了委托人的委托意愿，以及最终的结果是否是委托人最初的愿望，这一系列过程都离不开群众的监督，群众是最具有发言权的。通过加大群众的公共监督力度可以推进政府机构改革的顺利进行。政府绩效预算管理改革中的外部监督的舆论导向是不可或缺的，只有发挥出第三方的监督权力，从本质上杜绝委托―关系形成中的一些不透明原则，也可以加强政府预算软约束的一些不合理的规则。公众作为监督者，更容易发现问题。政府可以及时调整方法来预防X-低效率的出现，从公众的角度来解决政府的低效率行为则更具有说服力。
五、结语
根据公共经济学的理论分析，同时结合我国市场经济体制改革实践，我国政府预算绩效管理改革应本着真实、透明、公开的原则，采用渐进式、多样化的方式，同时具有前瞻性的改革眼光去面对遇到的一系列问题，要以部门预算为主体和基础，以项目支出为改革重点，同时关注支出的产出与结果是否一致，加大理论指导和事后监督，在明确改革的基本思路下，建立我国政府预算绩效管理的改革框架。X-低效率理论为我国政府预算绩效管理改革奠定了坚实的理论基础，在理论指导下进行的，同时也是根据我国经济发展的客观规律来展开的预算管理改革，在改革中运用新的思维和方法，同时发挥出广大群众的监督作用，这也是推进我国公共财政建设与改革的客观需要，有着重大的理论和现实意义。最后还应正视我国预算管理制度的现状和存在的问题，本着现有的客观条件来正确认识改革的实质性局限，坚持扎实推进、目标长远的改革精神，加强预算机构与职能部门的相互配合，避免出现将改革演变成新的部门利益争夺手段或产生消极面对改革的不利影响因素。
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行政事业单位财政预算的工作内容主要是指通过年度收支计划对行政事业单位的工作计划和项目编制并进行财政规划，优化行政事业单位财政务算管理。在当前经济形势日益高涨的背景下，行政事业单位必须认识到传统财务预算管理存在的问题，准确把握财务预算管理各个环节出现的新变化，并通过科学合理的手段和方法去使财务预算管理和行政事业单位相适应、与外部经济环境相协调，以促进行政事业单位的健康运转和发展。
一、行政事业单位财务预算存在的问题
（一）财务预算管理意识薄弱、认识落后
经济的发展给各个行业和领域带来突破性的进步和新的发展契机，而行政事业单位因其性质的特殊性，并未能实现与时俱进，尤其是财务预算管理依然沿用以往的管理理念，这种落后的管理意识严重制约着行政事业单位财务预算管理系统的建设。财务预算管理意识薄弱使行政事业单位预算执行力度不足，执行环节受阻，执行人员积极性不高，各部门在执行预算过程中也几乎是流于形式，实际性的操作欠缺。无论是行政事业单位高层，还是具体预算执行部门人员，财务预算管理意识欠缺，工作懒散、管理散漫，直接导致预算编制和执行无法正常开展，管理制度得不到质的更新。
（二）财务预算管理者素质不高、难以胜任新环境下的预算管理
财务预算管理者作为财务预算管理的主要主导力量，决定着财务预算管理的质量高低。财务管理者的职业素养、职业能力、职业道德直接影响到财政预算的准确性和有效性。而在当前行政事业单位的财务预算管理队伍中预算管理者的素质普遍较低，人员素质参差不齐，高素质人才欠缺，导致行政事业单位的财务预算编制无法得到有效保障，编制混乱现象严重。根据调查发现，行政事业单位中的财务管理者在《会计法》和《预算法》方面的专业知识水平偏低，职业能力和道德素养差异较大，财务预算得不到统一管理，工作效率低下，甚至造成资金流失等情况。
（三）财务预算管理制度不完善
行政事业单位的财务预算管理制度未能实现与时俱进，制度体系不完善，导致预算编制缺乏可靠性，社会基础服务设施项目的建设得不到预算编制的准确引导。预算编制作为财政预算管理的主要工作，决定了预算管理是否成功、具体项目是否能顺利进行，预算编制的合理性和准确性直接影响到预算执行的难度和效果。
（四）财务预算管理缺乏严格的监督体系
财务预算管理之所以出现混乱，其中一个重要原因是缺乏严格的管理监督。无论是预算编制过程，还是预算执行过程，都缺乏有效的监管。预算编制过程虚报预算信息、露报预算信息等现象严重；预算执行过程中，部门逃避责任，随意处理，预算执行流于形式。松散的监督机制难以保证财务预算的制定合理和执行效率。
二、强化行政事业单位财务预算管理的必要性
（一）明确财务预算管理的目标
财务预算管理计划是由各个部门财务预算计划组成，要想保证财务预算的编制、制定、执行、考核有条不絮的开展，必须依靠各个部门通力合作。完善行政事业单位财务预算管理制度，可以明确财务预算管理目标，部门协作又能保证预算管理方向的合理性，有利于行政事业单位具体执行项目的顺利进行。同时完善的财务预算管理制度能确保单位财务管理的合法性，为行政事业单位的发展保驾护航。
（二）提高财务预算管理制度的规范性
财务预算制度的严密性和规范性能有效保证财务预算的编制效果、预算执行的监督效果和预算的执行效果，对预算管理起到强力的规范作用。在财务预算的管理中可实施奖惩机制，通过利益协调和约束，提高管理工作者的积极性和创造性，扼制散漫思维，防止预算编制和执行出现较大失误。
（三）保证国有资产的安全和稳定
行政事业单位的主要财务预算是社会公共服务建设项目的预算，而社会服务建设项目的预算开支是属于国有资产的一部分，所以提高行政事业单位财务预算的规范性直接关系到国有资产的安全和稳定，才能保证国有资产切实的得到利用，真正服务于社会。
三、加强行政事业单位财务预算管理的措施
（一）强化财务预算管理意识
首先，必须让行政事业单位全体明确财务预算管理的重要性，尤其是提高干部的重视程度；其次是增强各部门之间的协调性，促进部门合作，使各部门积极配合财务预算管理，保证编制信息准确、预算执行有力；此外，通过预算管理制度的宣传和教育，使每个工作者参与到财务预算管理中来，提高预算管理的效率。
（二）组建先进的财务预算管理队伍
先进管理队伍的建设主要包含两方面，一是人才的培养，二是团队制度的建设。在人才培养上，要特别注意业务素养和道德素质，可通过马哲理论和党性教育，以及时政教育，加强工作者的思想建设，通过《会计法》、《预算法》的培训学习提高工作者的业务素养。
（三）完善财务预算管理制度
制度的规范性和完备性是强化财务预算管理的根本。预算管理制度应包含预算管理的整个流程，预算编制规范、预算执行要求和预算考核标准，三个环节的具体规范和要求必须在预算管理制度中体现，而且需要将三者的关系融合和协调，保证管理过程中三个环节的有效衔接。同时财务预算管理制度还需具有全局性和操控性，无论是部门之间沟通和合作的促进，还是项目实施中的指导和监控，财务预算管理都必须有严格、详细的规定。
关键词：财政体制改革存在问题对策
一、基本情况
在改革开放三十多年以来，我国财政体制改革实现了从建设型财政向公共财政的大跨越。财政改革不断深入，具体体现在以下的几个方面。
第一，财政各项改革深入推进，初步建立起了公共财政体制框架。1994年，我国全面推出分税制改革。1998年，我国提出建立公共财政框架，财政资金逐步退出一般性、竞争性领域，转向为政府履行“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”职能提供服务。从1999年开始，推行收支两条线、部门预算、国库管理和政府采购改革。2007年起，全面推行政府收支分类改革，开展国有资本经营预算试点和绩效考评试点。
第二，财政分配关系获得调节，实现了更加规范化的预算收入管理，能够保证中央与地方的分配关系的更加规范化。在最近的几年，国有资产管理机构的设立，达到了分开中央地方管理权限和范围的目标，有利于财政转移支付力度的扩大，能够保证财政向中西部地区的倾斜。1994年，国有企业与非国有企业(不包含外资企业)的所得税根据33％的税率来进行征收，能够保证中央与地方的分配关系的更加规范化，能够将各种包税办法和对国有企业的调节税取消。
第三，预算支出结构达到调整和革新，财政资金主要倾向于民生领域。民生方面的财政支出数额正在不断扩大，尤其是在最近的几年来，扩大了数十倍。尤其是随着国家对于民生的逐步重视以及最近几年的中央一号文件都更加重视农业的生产，财政资金更加倾向于农业方面的投入。另外，财政资金也大量花费在社会事业的发展方面，尤其是重视对于教育的投入力度，不断加大对于医疗卫生体制改革的财政资金投入力度，以便推动社会保障体系的不断健全，并且不断加大城乡居民最低保障水平的财政资金投入力度，在保障房建设方面财政资金的投入力度也在逐步加大，以切实有利于城乡低收入家庭的住房问题的解决。
二、财政体制改革存在的主要问题分析
虽然我国目前财政改革不断深入，预算管理不断规范，支出结构不断优化，财政监督和民主法治建设不断推进，财政资金使用效益明显提高，但是也要看到其中面临的问题。财政体制改革存在的主要问题如下所述。
（一）财政政策、编制、执行和监督之间缺乏有效制衡。当前的财政政策、预算、执行和监督不能够充分发挥出合力，缺乏相互之间的密切联系。财政部门内部的预算、监督等机构出现多重设立的问题，导致出现职能的交叉，从而不利于形成统一的管理口径，不能够真正区分清楚不同的职能部门的责任所在，最终导致财政工作的效率低下，不能够取得良好的效果，并且互相推诿的问题时有出现。与此同时，财政政策、编制、执行和监督因为存在着职能方面的重复设置，会出现做同样的工作的问题，并且会导致不同的文件之间的分歧，不利于制定出更加科学合理的财政决策，也导致财政预算执行部门很难决策。另外，财政预算监督也存在着问题，不能够较为详细、具体的编制预算草案，不能够保证预算报表所列科目的具体性，所有科目的规模数额都存在着扩大的问题，并且不具备较强的公开透明性。
（二）预算管理工作有待健全。在现阶段，仍然没有形成绩效预算机制。项目支出不具备可供参考的立项标准，专项支出也能够保证绩效预算的原则得到反映，专项资金安排仍然没有形成较为科学有效的评审机制。事前并不能够对项目支出预算做出真实、合理、科学有效的绩效评审工作，在事中，也不能够科学有效的对项目支出预算做好督导工作，在事后，不能够科学有效的进行绩效评价工作。与此同时，预算调整也不科学。随时调整预算收支，改变预算科目的现象经常出现。资金分配也不均匀，从而造成部分单位为了得到资金而形成预算编制的浮夸和随意性的问题，导致财政预算不具备权威性。另外，预算执行存在“散、慢、弱、低”的问题，导致财政资金的使用效益非常低下。
（三）财政监督法制、体系、方法有待健全。在现阶段，财政监督的法制保障是非常落后的。当前的法律对财政的监督主要是停留在原则性规定方面，不具备较强的操作性。与此同时，不具备较为健全的财政监督体系，并没有理清楚财政监督与其他经济监督之间的关系，不同的经济监督主体之间的职责分工也不科学，时常出现交叉工作的问题。另外，不具备较为规范的财政监督机制，相关的监督方法也不具备多样性，监督的方法主要是通过直接检查的方式来进行，不符合当前的财政职能转变的要求，外部监督机制也比较缺乏，不能够有效发挥出人大监督、审计监督的监督作用。
三、财政体制改革的对策建议
（一）转变财政体制改革的观念
只有转变财政体制改革的观念，才能够在新的观念的指导下，建立新的财政体制改革制度，更加有效的推动财政体制改革工作的开展。首先，必须坚持大局观念。预算管理和监督体割改革在财政各项改革中发挥着非常关键的作用，一定要站在全局、战略的高度来理解他们的重要作用。其次，一定要坚持责任观念。再次，一定要坚持民主法治观念。我国的财政体制改革应该是民主的，必须坚持民主原则，保证我国财政的所有收支行为必须在人民群众的监督之下。最后，必须坚持绩效观念。预算管理和监督的更高层次的要求就是必须取得最高的绩效。另外，也应该坚持诚信观念和危机观念。
（二）加强财政预算管理工作
大胆借鉴国外做法，逐步建立符合我国国情，体现政府职能，具有法律约束，科学、规范、高效的预算管理模式。一是深化分税制改革，完善分级预算制度，坚持财力下移，提高基层政府提供公共服务的能力。二是规范转移支付制度，加大转移支付力度，促进地区之间公共服务均等化。坚持公式化、均等化的改革方向。三是全面实行综合预算、部门预算和复式预算，以保证预算的完整性。四是推进财政机构改革，建立财政政策、编制、执行、监督四权相对分离、相互制衡机制。
（三）加强财政外部监督工作
加强财政外部监督工作，就是要做好人大监督、审计监督、新闻舆论监督和社会公众监督等各方面的监督工作。实现这方面的监督效能的全面加强和提升，从而保证我国的财政部门能够真正发挥出应有的力量，切实秉承公开、公正、透明的财政改革原则，不断做好财政预算管理和监督体制改革工作，不断突破各种各样的疑难问题的瓶颈。加强财政外部监督工作，就要求不断修改和健全《预算法》及相关条例，从法律的角度做好预算管理和监督工作；同时，也应该逐步建立健全人大财政监督工作机制；并且，要做好预算编制、执行和结果的审计工作；另外，逐步做好“阳光财政”工作，保证财政改革的公开透明程度。
四、结束语
综上所述，本文进行了关于财政体制改革的初步探讨，提出了几点财政体制改革的对策建议，希望能够为我国今后的财政体制改革工作提供一定的参考和借鉴，让财政体制改革工作向着更好的方向发展。
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[关键词]内部审计；企业；预算管理
[DOI]1013939/jcnkizgsc201619105
对于现代企业来说，内部审计制度业已成为其制度建设的重要一环，能够帮助企业进行有效内部控制、加强内部管理以及规范财政制度以及促进经济效益的提升等都有着重要作用。它是企业内部发展的必然结果，也是企业加强自我约束的重要环节。作为舶来品，内部审计制度在我国企业应用较晚，但对我国企业发展起到了有效的推动。可是，通过比较以及研究便会发现，我国的内部审计制度存在着诸多的问题，从而影响到了内部审计作用的有效发挥。在新一轮的经济体制改革以及发展期中，企业如果能够正视内部审计存在的问题，建立起更加完善有效的企业内部审计机构，将促进企业进一步实现良性发展。
1企业内部审计的概念及其发展现状
我国政府对内部审计工作越来越重视，内部审计制度在我国也有了一个长足的发展。最早确立内部审计是应国家要求不得不去做，而现在的内部审计制度更多的是企业自发的行为；因为企业已经看到内部审计对自我发展、提高自我权益等所起到的重要作用。另外，由于科学审计方式的引入以及专业人员的介入，目前我国的企业内部审计制度已经开始规范化，并逐步走向制度化。然而，我们不能仅仅只看到内部审计制度所取得的成绩，还应该看到其中存在的诸多问题。因为这些问题将决定企业内部审计未来的发展走向。
2企业内部审计制度中存在的问题
相较于内部审计在西方发展的悠久历史，我国实施内部审计是在改革开放之后，因此与西方相比，我国的内部审计制度是不太健全与完善的。其最主要的问题表现在以下四个方面。
1对内部审计存在认识偏差
由于我国在最初推行内部审计制度的时候，多是以行政命令的方式来进行的，这就导致了相较于西方国家企业自发建立内部审计制度，我国企业对内部审计存在着认识偏差。而对于不同的人员来说，存在的偏差也各不相同。对于企业管理层来说，由于对内部审计所带来的积极作用有一定的认识，或许还能够很好地进行配合以便完成内部审计工作，但或多或少还是存在着消极懈怠的想法，以为“上级单位”开始要加强对自己的管理或者不信任等。而对于企业下层员工来说，内部审计对其影响不大，最多也只是多了一道“紧箍咒”而已，其消极懈怠情绪更加强烈。对于直接负责审计的工作人员来说，因为很多审计人员并非专业出身，多是财会兼任，一方面由于工作的不熟悉，另一方面也是抱着“多一事不如少一事”的态度，因此，这也严重影响了内部审计工作的有效开展。
2内部审计机构设置独立性差
我国企业目下最常使用的内部审计制度大概有三种：即直接管理、间接管理以及自己管理。这三种模式有着不同的适用主体以及适用范围。而在不同的内部审计制度下，内部审计机构设置也不尽相同。其中，直接管理作为直接由单位主要负责人领导及管理的方式，内部审计有着极高的独立性。同时，因为领导的重视也导致整个企业上下都相对重视，但也因此会产生诸多问题，比如审计多以领导意志为转移，导致审计结果不公正等；间接管理体制是指设置独立的内部审计部门，跟其他部门相并列，由财务主管来领导内部审计工作。但由于内部权限问题，导致审计部门所做工作只能是对财务部门的审核，对其他部门不能够有效进行管理；而自行管理则是将内部审计机构纳入到财务部门里面，作为财务部门的一个下属部门或者基本职责来进行。无须多言，这一模式的独立性更弱，导致内部审计力度不够等问题。
3企业内部审计工作不规范
通过对我国现在内部审计工作的考察，就会发现其最大的问题在于事后审计，事前审计几乎没有。另外，内部审计的范围过于狭小，我们的审计更看重财务数据，对数据的真实性以及有效性甚至合法性花费了大量的时间与精力。但是对于企业发展更需要的经营数据、营业数据等关注力度不够，而对于最容易出现问题的企业经营环节，内部审计更是鲜有涉足。这也是我国内部审计工作跟西方国家有着显著差距的地方。
24内部审计人员专业素质不高
因为历史的原因，我国一直缺乏专业的内部审计人员。我国内部审计人员多为学历较低，对专业认识程度较差的人长期担任。这导致了许多西方先进的内部审计科学不能够被有效地引入。因为内部审计人员素质不高导致内部审计工作未能够展现出其应该有的作用，也间接导致了企业对内部审计工作的不信任，更进一步导致内部审计工作无法后续进行，人才培养更加困难。（下转P107）
孙平：行政单位预算管理存在的问题及对策行政单位预算管理存在的问题及对策
孙平
（黑龙江省人民检察院，黑龙江哈尔滨150090）
[摘要]近年来，各级行政单位认真贯彻落实《预算法》等一系列预算法规，积极探索并稳步推进预算管理工作，强化效率观念和绩效理念，取得了初步成效。但从总体上看，我国行政单位预算管理工作还存在一些亟待解决的问题。文章主要针对行政单位预算管理所存在的问题进行分析和探讨，并提出切实可行的对策和建议，以期更好地实现依法理财、科学理财、民主理财。
[关键词]行政单位；预算管理；监督机制
[DOI]1013939/jcnkizgsc201619106
预算的本质是行政单位财政资金管理控制的一项工具，即预算本身不是最终目标，而是为实现行政单位目标所采用的管理与控制手段，从而有效控制行政单位财务管理风险。预算主要包括预算编制、预算执行、预算监督三个阶段。行政单位预算管理就是为了实现预期目标，通过对财政资金产出和结果进行的管理活动，贯穿于预算编制、执行和监督整个过程。预算管理的质量对行政单位总体目标的实现发挥着至关重要的作用。
1行政单位预算管理的意义
11符合社会监督的根本需要
行政单位的根本职能是服务社会、服务广大人民群众，为社会谋福利，作为国家设立的组织机构，加强其预算管理可以有效地增进党群关系，建立起能够经得起社会监督的行政单位。随着预算管理工作不断深化，很多行政单位能够正确认识准确把握这一政策导向，不断地完善相关管理制度，使各项经费支出起到了有效控制，对建设节约型机关起到了积极的推动作用。
12符合建设高效、责任、透明政府要求
加强行政单位预算管理，强化部门的支出责任意识，推进预算信息公开，有利于完善政府绩效管理制度，促进公共资源的科学合理配置，改善决策管理和服务水平，提升公共产品和服务的质量，推动政府职能转变和公共财政体系建设。
13符合行政单位财务管理目标
预算管理强化了事前决策、事中监督、事后分析，把绩效管理融入预算编制、执行、监督管理全过程，更加注重公共部门直接提供服务的效率，促进财政工作从“重分配”向“重管理”、“重绩效”转变，既可有效缓解财政收支紧张的矛盾，又可提高财政资金的使用效益，是进一步提升财政科学化精细化管理水平的有力抓手。
2行政单位预算管理存在的问题
1预算法的执行力度不够
当前，我国行政单位执行《预算法》的力度还不够，预算编制的自主空间很大。部分行政单位都是将争取预算指标和专项经费追加作为重点工作来抓，忽视了预算执行和绩效管理。年度工作目标规划不合理，没有与总体发展目标紧密结合，没有考虑到单位长远发展，只是追求短期利益，缺乏全局意识。这样在一种预算管理机制与我国对行政单位职能定位有偏差。除此之外，预算相关的配套法律法规建设上也是比较落后的，不能完全适应社会主义市场经济的发展要求，导致预算法律责任失去了应有的约束力，对预算违法案件的处理也较为乏力。
2预算编制缺乏科学依据
在行政单位预算管理环节中，预算编制是基础工作。预算编制质量对预算管理水平有一定程度的影响。目前，我国大多数行政单位的预算编制基本上还都是按照增量编制的方法，对上一年度的预算进行适当的调整。一方面，部分行政单位的预算人员在预算编制过程中，凭借对单位以往情况的了解和对预算法的主观理解来编制预算，没有将新的因素变化考虑进去，这种做法常会发生预算编制与实际情况存在差距，造成了预算编制和预算执行相脱节；另一方面，由于预算编制时间紧、过程短，预算人员与其他职能部门之间缺乏有效沟通或业务部门不参与其中，存在拍脑门做项目的情况，导致预算项目不细，编制粗糙、随意性大。
3预算管理监督机制不健全
我国行政单位尚未建立一套完整的预算监督管理制度。很多单位的预算监督工作都只是流于一种形式，不具备科学性、规范性和可操作性，很难真正对预算管理起到约束的作用。行政单位在预算监督的主体和监督的对象上都存在不足之处，审计人员的工作常常会受到一定的干扰，导致审计结果缺乏客观性、公正性、准确性。被审计单位对检查出的问题没有及时采取有效措施予以整改，这样造成了预算约束力的弱化，达不到预期效果。
3行政单位预算管理的对策和建议
1加强对预算管理的重视
我国已经进入全面深化改革的新时期，将继续深入推进行政体制改革和经费保障体制改革。在此关键时期，各级行政单位要充分认识加强预算管理的重要性和紧迫性，牢固树立“先有预算、后有支出”的预算管理意识，从“重分配”观念向“重管理”、“重绩效”转变，坚持把预算管理工作摆在工作全局中谋划，作为加强财政精细化管理的中心工作来抓。同时，行政单位要成立预算管理委员会，由单位负责人、财务部门、监察部门及预算编制相关的业务部门的有关人员担任预算管理委员会委员，在充分认识预算管理发展客观规律的基础上，认真执行《预算法》等法律法规，科学合理地对预算编制、预算执行和预算监督等工作进行管理，找准方向、明确目标、健全机制、完善措施，抓住关键、重点突破，实现预算科学化管理，全面提高预算管理水平。
2明确预算管理的目标
各行政单位要按照财政部门的具体部署，立足事业长远发展，紧紧围绕部门职能及事业发展规划，对履行工作职能、落实改革任务等重大项目进行系统梳理，分清轻重缓急，明确工作重点，科学、合理地测算资金需求。既要立足当前，也要放眼长远，增强预算的前瞻性和规划性。要将当前急需与中长期发展统筹，使各项重大改革、重要政策和重大项目在中期规划中得以实现，并通过年度部门预算得到落实。
3加强预算执行的监督力度
预算监督是预算管理和控制的核心内容，关系着财政资金使用效益。行政单位要建立健全必要的内部监督管理机制，让单位的监察、审计、业务部门等相关人员共同参与到资金使用监督活动中，对财政资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监督，使资金的管理更加科学合理规范，更好地发挥财政职能作用。同时，行政单位要主动接受社会监督，积极做好预算信息公开工作，保障公民的知情权、参与权和监督权，促进依法理财、科学理财、民主理财，最终实现预算管理效率效果的提升。
4结论
行政单位的预算管理是一项系统工程，它必须以合理科学的预算编制和预算执行为基础，以多项完善规范的配套制度和措施为依托，采取内部控制与社会监督相结合的监督管理手段，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监督、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算管理机制。
参考文献：
[1]郑石桥，姚文英，邓柯行政单位内部控制结构与效果研究[C].青岛：中国会计学会审计专业委员会2010年学术年会论文集，2010
[2]孙玉栋试论省级部门预算的监督[C]//呼吁公共预算：来自政治学、公共行政学的声音佛山：第一届中国公共预算研究全国学术研讨会论文集，2006
