我国是人民当家作主的国家，国家预算安排必须体现人民群众的意志，反映人民群众的诉求。顺应社会各方的期待和关切，新《预算法》在预算体系、编制、执行、调整、审查、批准、监督和公开等方面，都作出了更加具体和明确的规定，有很多创新和突破。新《预算法》首次从法律层面确立全口径预算体系，将预算公开写入法律，为完善中国特色的预算体系奠定了法制基础；明确要求改进预算控制方式，实行中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制，增强了预算管理的科学性和前瞻性；规范转移支付制度，对缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化有着重要作用；为地方债务管理戴上“紧箍咒”，有利于防范和化解债务风险；加大对预算违法行为的责任追究力度，强化预算约束力，有效规范了政府理财行为，对经济社会发展带来深远影响，对地方各级政府、各部门如何当家理财、加强预算管理，提出了新的更高的要求。所以，地方各级人大及其常委会和地方各级人民政府必须全面准确把握新《预算法》提出的新要求，打牢强化人大及其常委会预算审查监督基础。
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。那么，地方人大及其常委会如何全面贯彻实施新《预算法》，依法强化和改进预决算的审查监督呢？笔者认为，要从地方财政工作实际出发，着重抓好以下几方面工作：
——加大学习宣传力度，让新《预算法》治理念深入人心。地方各级人大干部、各级财税干部要带头深入学习新《预算法》，并作为“六五”普法重要内容，全面准确掌握新《预算法》的精神、原则和各项具体规定，自觉把新《预算法》的各项要求，贯彻到人大监督和财税改革发展的各项具体工作中。要牢固树立服务理念，采取各种方式，广泛向社会宣传，纵向到市、县、乡，横向到各部门、企事业单位，加强同业务主管部门、人大代表等的沟通联系，热情耐心做好新《预算法》的讲解、答疑工作，让新《预算法》人人皆知，让新《预算法》治理念深入人心。
——突出预决算编制全面性，依法扩大人大审查监督范围。新《预算法》对预算的编制、公开提出了更高的要求，地方各级政府部门应当按照新要求，认真做好贯彻工作。一是推进政府全口径预算体系建设。
进一步完善预算管理和监督制度，及时深化完善现有的预算体系，加强编制和执行工作，明确各类预算的功能定位，提升预算的完整性和统筹性，将全部政府性收支都纳入人大监督中。二是严格依照新《预算法》办事。地方各级人民政府要按照新《预算法》中规定编制预算，必须破除以往旧的思维模式，吸收新的现财观念，在每年预算编制工作中体现和落实。必须严肃财经纪律，坚持问题导向，强化财政监督检查，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。三是依法协调推进财税体制改革。新《预算法》的制定和实施正处于全面深化财税体制改革时期，地方各级人民政府要做好各项改革方案与新《预算法》的衔接工作，使贯彻落实新《预算法》和推进财税改革相互协调，同步推进。尤其是要抓好推进预决算公开，探索中期财税规划管理，清理、整合和压减专项资金，全面实施资源税（如煤炭）从价计征改革，将建筑业、房地产、生活业和金融业纳入营改增试点范围，推进政府购买公共服务、政府和社会资本合作（ppp）试点，将政府债务纳入预算、债券发行、存量债务债券置换等重点改革，扎实推进现代预算管理制度建设。四是完善政府决算报告。对于提交人大及其常委会审查审议的决算完善编制，细化相关报表，使决算报告能全面、真实、综合地反映出年度收支情况。增加反映预算执行的部分，提高人大及其常委会对预算的审查监督质量，推动政府预决算体系的完善。
【关键词】审批权；内容；性质；改革
【正文】
我国宪法规定了人民代表大会的预算审批权。预算草案编制完成后，应当提交国家权利机关审批通过，方可生效。预算草案经审批生效，就成为正式的国家预算并具有法律约束力，非经法定程序，不得改变。[1]《预算法》规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。地方人大尤其是市县人大，许多没有设立预算委员会。而全国人大常委会的预算工作委员会只有20个人，很难审查上万亿的中央预算资金。预算审批权的行使状况并不能让人们满意，预算审批制度存在很多不足之处。
预算制度的建立，是民主政治的体现。政府对于公共资金的每一分支出，都应该事先制定详尽的预算，待人民代表大会审议和批准后方可支出。审批权作为高度政治性的议题，预算审批权的授予在不同的政府体制与政治文化传统下会有不同，但是，不论是怎样的国家制度，预算审批权总是包含着三个方面。这些内容可以概括为三个方面：首先是立法机关的收入保障权，指由立法机关通过制定及调整有关税法、国债法及金融货币法等法律文件，行使在税收、国债和金融领域中的财政权，起到控制政府收入、稳定国家财政金融活动的作用。其次是立法机关的支出控制权，指由议会通过授权法、拨款法、委员会决议及各种非正式立法的方式，对政府的开支项目及其支出预算进行控制，为政府的活动提供相应的物质保证。再次是立法机关的账目审核权，指由立法机关通过其内部设立的有关组织及相对独立的监督部门，对政府的财务项目进行审计，从而监督行政部门的活动是否按授权与拨款法案的要求进行[2]。审批权的内容分为实质和程序两方面的内容。我们通常意义上理解的审批权似乎仅只包含了程序方面的审议和批准，而就审议和批准程序本身也已经简化到走形式的程度。
中国预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权则未明确。这其实正是对审批权内容不明确的表现。显然，审批不同于备案，也不能只是批或不批，审批的重点在于审议然后决定是否批准，而审议则不能止于程序的审查，而应该更多地关注草案的内容。审批权应该包括预算草案调整权。由干预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因，目前人大事实上很难判断预算支出的合理与否。人大拥有调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。[3]
各级人大在审批政府预算时一般都会确认政府预算具有法律约束力，但预算审批权的性质是什么呢？从现有著述的观点来看，主要有立法权说、监督权说、决定权说和独立权说。[4]预算的审批是对开支机构的事前赋权，事后确认的过程，而监督权是保障性和控制性的权力。审查批准预算案并不具有监督权这种事后性、保障性的特点。决定权具有自创性和实体规定性，而审批权一般不具有创建性，只是对既有事项的表态、宣告与确认。决定权和审批权在实体内容和运用程序上都存在着差别。预算虽然不具有实质性法律的抽象性要求，但不论是大陆法系的国家还是英美法系的国家，年度预算都具有款、项、目、节的法条架构，都经由一般立法程序成立，并以条例或者法案的形式公之于众。预算既然是法，立法机关是以法律的形态来通过国家预算审批的。那么应该可以得出预算审批权即立法权的结论，确立这一点对于预算审批制度的改革是非常重要的。很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位，英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然审批权是立法权，那么上文所提到的调整权则是应有之意。而我们面临的下一个问题是，人大是否有能力对预算草案做出调整。
预算审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。人大不仅没有充分的时间也不具备相应的能力。如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。而无论是在实行一院制议会国家，还是实行两院制议会的国家，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[6]这给我们以很大的启发。预算委员会可以充分利用预算信息管理系统，审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。还可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。预算委员会一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。这就避免了因为缺乏信息和专业知识技能而做出不科学的调整。这样，不仅对部门也对审批机关有着双重的制约。
另外，目前预算草案粗略的风格，对人大代表而言都只能是“外行看不懂，内行看不清”。人大审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见，客观上形成流于形式的程序性监督。提交人大的政府预算编制应从粗略到细致，这样人大才有可能真正行使审批权。这样人大在预算委员会的协助下，在各部门的配合下，审批权才具有实际意义。
以上是从权力机关的角度来讨论的，而我们还可以借鉴发达国家的做法，免费派发政府预算报告给公众，民意机构可以对政府预算安排和实施过程跟踪、问责，甚至可以要求听证。这不仅是保证政府预算支出的合理性、公共性的要求，也是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作和腐败的根本措施，更是建设现代民主法治国家的要义所在。[7]
预算审批制度的改革，首先应正确认识审批权的内容和性质，为审批权的实现创造条件，不仅从认识上明确审批制度的实质和核心，也从客观条件上提供了审批权实现的可能性。同时，也应该借鉴发达国家的做法，建立“阳光预算”，从而更好地保证预算审批制度的完善。
【注释】
[1]参见刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版，第214页。
【关键词】预算审议；审议程序；修正权；预算信息公开
一、问题的提出在经济匮乏的年代，政府掌握的公共资金有限，人们一般也就不会十分关心公共财政的问题。但随着中国经济的高速发展，政府掌握的公共资金数目惊人，政府开支动辄上万亿；民主法治建设进程的不断推进又使民众的权利意识、监督意识得以加强，政府财政的安排就不可避免地成为各方利益主体瞩目的焦点。在公众与媒体的聚集之下，公共财政开支领域的诸多怪现象便逐渐暴露，引发了公众的质疑与不满。怪象之一：据国家统计局数据，1995～2006年，国家财政支出中行政管理费由996．54亿元增加到7571．05亿元，12年间增长了6．60倍；行政管理费用占财政总支出的比重从在1978年仅为4．71％，到2006年上升到18．73％。这一数据远远高出日本的2．38％、英国的4．19％、韩国的5．06％、法国的6．5％、加拿大的7．1％以及美国的9．9％。[1]2009年北大教授王锡锌在作客中央电视台的《新闻1+1》节目时更披露：我国的公款吃喝、公车使用和公款出国的费用接近9000亿。与此同时，我国的社会保障制度却迟迟建立不起来，公共医疗服务严重不足，教育经费匮乏，政府大力宣传“希望工程”鼓励民众资助贫困孩子上学。怪象之二：2008年末4万亿经济刺激计划出台后，由于4万亿的具体流向和决定程序不甚明晰，结果国家发改委周边旅馆很快爆满，各地都在“跑部钱进”，几乎每个省都挑灯夜战，在短时间内拿出了上百个项目，以期搭上“4万亿”这趟便车。[2]怪象之三：每年临近岁末，都会出现中央各部委和各级政府突击花钱的现象，据媒体报道，2007年11月初，大部分中央部委只花掉了总预算的六成多，各地政府只花掉了总预算的七八成，一年一度的年底“突击花钱”又不可避免地发生了。[3]于是，各项不必要的修建工程纷纷上马，刚铺过的道路掘开重铺，刚修整过的花圃推掉重来。
上述怪象的出现说明我国在经济改革不断推进、公共资金快速积累的同时，相应的政治制度、法律制度却未能随之作出有效的调整。目前，无论是在公共资金的收入还是支出上，强大的行政权仍然处于主导地位，人大对预算的决定、预算的支出、预算的审查等问题长期处于弱监督状态，预算的法制化程度较低。如此一来，缺乏有效监控的政府财政权被滥用、乱决策、乱花钱的现象也就在所难免。但这种财政上混乱、失控的局面与法治国家的应然财政秩序相距甚远，既不利于在涉及国家财富的动用、支出等问题上落实人民原则，也不利于人民代表大会制度的真正实施，必须加强对该问题的研究，为人民代表大会行使这一权力提供宪法理论根据，[4]建立起一套完整统一、公开透明、公正民主的预算制度。
二、强化人大对预算的审批权是的基本要求人民原则是近现代各国宪法公认的基本原则，也是各国宪法发展和制度的根本价值取向之一。集中体现人民原则的宪法一般都规定了代议制，将它作为实现人民的具体途径。根据人民原则，政府的权力来自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服务的权力，为公民提供良好的社会秩序，保障公民更好地享受自己的权利，并为公民提供尽可能多的公共服务。简言之，权力来源于权利，按照社会正义的要求，它应当服务于权利的实现与增长。[5]因此，政府的一切行为都必须向人民负责，人民应当直接或间接成为管理其自身事务的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都应当具有民意的基础。
在诸多公共政策中，最需要民意基础的无疑就是公共财政资金的征收和使用。因为人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保护他们的财产。[7]政府的每一分钱都来自于纳税人的财产，税收的增加就意味着人民手中可支配货币的减少，而人民之所以愿意交纳税款，形成公共资金，是希望政府能“聚众人之财，办众人之事”，为人民提供更好的福利。如果政府收取税款，形成公共资金后，却不让人民了解这些钱的具体支出情况，更不让人民对花费这些钱的计划发表意见，随意使用公共资金，则人民的财产权就受到了侵害，其保护自己财产、获得更大福利的需求无法得以满足，人民、责任政府的原则也无从显现。因此，由人民代表组成的“国会应拥有权力来决定如何以及何时应为这些目的而运用资金。”[8]通过议会对政府预算的充分讨论、审查与批准，使政府与公众之间通过对话来求得共识，才能使政府的目标与公众的需求相符合，保证资源的公平分配以及政府权力运作的正当性。
另一方面，“权力有作恶的滥用的自然本性”，[9]是不得已存在之恶，人民必须时刻通过法律保持对行政权的警惕和控制。而人民对行政权进行监督的最重要、最有效途径就是对通过议会对政府预算的审批与掌控。因为“公民权利和国家权力最终都以物质财富为基础，都是物质财富在一定历史条件下的转化形式。”[10]财政资金是行政权力整个机构运作的经济基础，它就象政府机体内的血液，支撑着一切政府活动的进行。只有掌握了政府的“经济命脉”，确保公共资金支出过程中的正规、准时和忠实，才能截断政府部门滥用权力的物质来源，保证国家权力只用于提供公共服务，实现对各项政府权力的有效监控。如果公众无法通过审查政府预算草案来确保财政的公共性，就无法保证国家权力的公共性，也就谈不上限制政府和精神。所以，有学者指出：“政府是否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限定在法制化轨道，其根本在于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”[11]美国联邦党人汉密尔顿也认为：“掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”[12]布伦南和布坎南甚至认为：“财政约束实际上可以代替选举约束，也就是说，即使在选举约束失效时它们仍然有效。”[13]
也许正是出于对预算的重视，英语中表述政府责任时所使用的单词是“accountability”而非一般的“responsibility”或“liability”。“accountability”一词来源于“account”，而“account”本指“帐目”、“计算”、“说明”，[14]本义侧重于可以从数量上予以计算、衡量和说明，会计师accountant也来自于同一词根。可见，“责任政府”的首要要求就是政府的帐目——即公共资金的收支应是透明、可计算、可说明，受人民监督和控制的。
正因为对公共财政的控制如此重要，西方近代资产阶级与王权的斗争首先夺取的就是对公共财政的控制权，西方的议会也正是在与王权不断争夺公共财政的控制权中，才最终确立起其政治地位的。“立治（议会政治）的历史可以说是现代预算制度的成立史”。[15]1215年的英国《大》就国王与臣民的权利与义务关系确立了具有现代意义的原则和法度，其首要的一项就是税收须经纳税人批准的原则。批税权成功地限制了国王以各种形式非法征取臣民财产的权力，从源头上制约了行政权滥用的冲动。可以说，议会就是因公共财政而产生，对公共财政的控制也是议会的主要职责。故英谚称，“税收是代议制之母。”1640年，议会与王权之问的暴力抵抗——英国资产阶级革命又确定了财政支出必须由代表资产阶级利益的下议院批准的原则，即政府预算必须经议会审议批准，议会有权对政府预算进行修正。到17世纪末期，国家预算基本形成。19世纪中叶，议会对财政权的控制最终得以实现。至此，英国出现了世界上第一个完整的、现代意义上的国家预算。预算不但对财政具有严密的控制权，也形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具。[16]可以说，在近代英国，代议制之所以能成功地制约国王的行政权力，从根基上讲就是建立在对国家财政的控制上，而“议会也最终成为英国不可缺少的组成部分”。[17]
英国的代议制模式，基本上奠定了近代西方国家模式的蓝本。近代美国、法国等西方国家都是通过效仿英国而走上代议制模式道路的，而它们所遵循的议会与行政的分权也都贯穿着议会对国家财政给予监管的原则。[18]目前，几乎所有的民主政治国家都十分强调议会对政府预算的控制权。尽管各国议会对政府预算案的审议、修正能力大小有所区别，但综观世界各国，几乎所有的国家都允许议会对政府预算进行审议，议会亦有权对之提出修正意见。司以毫不夸张地说，议会有权通过审议、修正政府财政预算来实现对公共财政的控制是实现目标的重要保障。
三、我国人大预算审批权虚置的原因分析《中华人民共和国宪法》明确规定我国是人民民主的社会主义国家，[19]国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。[20]与之相适应，我国的《宪法》和《预算法》也都明确规定全国人大和地方各级人大有权代表人民“审查和批准”政府提出的财政预算草案。[21]但在实践中，人大对政府预算的审查却缺少“刚性”，从中央到地方，各级人大对政府预算基本都是一次通过，“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”，“过场”走得有条不紊，代表在迷糊中举手为预算履行合法手续。[22]现实中，人大打回政府预算或迫使政府预算作出较大调整的消息鲜有耳闻。[23]有长期关注和参与预算改革的学者坦言：目前在财政预算审议方面，人大还是“橡皮图章”。[24]那么，为何法律的规定与现实的操作会有如此大的反差?之所以出现这种现象的原因何在?
（一）人大预算审批的程序规则缺失人大预算审批权的长期虚置首先恐应归因于人大预算审批程序的基本缺位。尽管《宪法》、《预算法》规定了人大有权对预算草案进行审查，但由于长期以来，在“重实体、轻程序”观念下，人们认为人民代表大会制只是实体法的组成部分，而非程序法所包括的内容，只要能得到公正的结果，关于程序怎么设计以及是否遵守程序，则无关紧要。[25]结果是自1954年第一届全国人大第一次会议召开后的35年中，全国人大一直是在无议事规则的状态下行使权力的。无论是《宪法》、《预算法》和其他相关法律、法规也都没有对人大审查预算草案的程序予以明确，这使得人大对预算草案进行审查的方式、步骤、顺序、时限均无矩可循。《预算法》关于预算审查和批准只有短短5个条文，只涉及各级政府预算草案由何主体审批，向何部门备案等实体问题，而对审查、批准的程序问题毫无涉及。这不能不说是《预算法》这一关于政府预算的基本法律的重大立法缺陷。
以全国人大对预算草案的审查为例，目前，关于人大审查预算草案的程序规定仅散见于《全国人民代表大会议事规则》（以下简称《议事规则》）和《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》），但这些规定的内容仍然过于简约。根据《议事规则》，中央预算的审查批准大致分为两阶段：（一）初步审查。全国人大会会议举行的1个月前，国务院有关主管部门应就国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财政经济委员会（以下简称人大财经委）和有关的专门委员会汇报，由财经委进行初步审查。[26]（二）大会会议审查。全国人大会会议期间，财经委根据各代表团和有关专门委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。[27]上述规定只粗疏地规定了对预算草案分为初步审查和大会审查两大步骤，并对初审的时间做了规定，但是对初步审查和大会审查的具体方式、步骤、顺序与时限的规定仍是一片空白，缺陷明显。
首先，缺少对财经委、人大常委会预算工作委员会（以下简称预工委）预审的具体程序规定。
目前的人大议事规则通过财经委、预工委对预算草案的初步审查使人大对预算草案的实际审查提前，具有重要的实际意义。由于预工委、财经委具有较强的专业知识，并拥有对预算草案相对较为充裕的审查时间，目前我国人大对预算草案切使行使审查权主要就发生在初审阶段。但是，预工委和财经委的初审应采取何种方式进行审议，是否应经历一读、二读、三读程序，并无规定，公众旁听、辩论程序、听证程序等重要的听取意见的机制也付诸阙如。这使得财经委、预工委的初审在很大程度上处于无序化、随意化、神秘化的状态，既不利于初审的法制化与正规化，也不利于预算初审阶段的公众参与。此外，《议事规则》和《决定》目前并未对初审的法律后果予以明确，财经委、预工委审查后是仅有权提出修改建议还是有权对预算草案进行批准或否决?初步审查结果应向哪些对象进行送达?如果财经委、预工委提出修改建议，但政府部门拒绝修改该如何处理?目前均难找到相应的法律对策。
其次，目前人大会议期间对预算草案的审查、讨论程序匮乏，已有议事规则又先天不足，严重制约代表审议权力的行使。
一方面，我国目前的“两会”1年只开1次会议，每次会议又只有半个月左右，会议期间议题较多，代表能够阅读、审查财政预算草案的时间非常有限，在此情况下，很难对预算草案提出有价值的意见。如据《南方都市报》报导，今年的“两会”上，财政部在3月5日会议开幕日才向十一届全国人大二次会议提交了关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告。在3月5日至3月7日3天时间里，代表们“3天要审3个报告”。据一位代表回忆，总理读报告花了半天时间，剩下的2天半，花一大半的时间评政府工作报告，因此，只有1天的时间看预算，最后半天的时间才能讨论。[28]在极短的会议期间内，在没有多方听取意见、进行辩论的基础上，对于具有高度专业性的预算案进行充分的审议，提出有价值的建议，几乎是不可能完成的任务。
另一方面，即使代表提出了有价值的意见，政府部门该如何对代表的意见做出反馈，也缺少明确的法律规则。目前，我国的人民代表大会采用代表团、小组讨论审议的议事方式，人大代表只能在分组讨论时对预算草案提出修改意见，然后由财经委将意见汇总，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。这种分组讨论、汇总意见、提出审查报告的做法存在很多问题：第一，代表的意见能否都在财经委的审查结果报告中得以体现?如果代表对预算草案的修改意见较多，到底哪些意见应被财经委的审查结果报告所包涵，哪些则可以省略?遴选标准和程序如何?如果财经委的审查结果报告未能如实、全面反映代表意见该如何处理?第二，主席团通过财经委的审查结果报告后，政府财政预算是否必须在大会会期内立刻按照审查结果报告中提及的建议进行修改，再报请大会全体会议表决?由于现在大会会期非常短，如果政府部门在大会会议期间来不及作出相应修改该怎么办?是必须在会议议期内草草修改提交大会表决，还是可以在人大会议闭幕后将修改后的预算草案报人大常委会审批?亦或事后加开一次人大会议通过?最后一种情况在某些县级人大曾经发生过，但如是在级别较高的，如省级人大、全国人大审议时发生预算不通过，加开人大会议可能会在实践中有很大困难，届时该如何操作?第三，如果发生政府拒绝按审查结果报告的全部要求进行修改的情况，应如何处理?尽管在目前的政治实践中，发生上述可能性的机率并不大，但仍不能将这些问题径行忽略。
再次，我国的预算信息尚不够透明，人大对预算的审批过程也缺少公众监督。
预算信息全面、准确、及时的批露，不仅是人大代表对政府预算实现有效审议的关键，也是社会公众参与预算审议的前提。但目前我国社会公众对预算信息的了解总体上仍十分困难。根据以往常规，我国有关预算执行情况和预算草案，每次人大会议上均作为机密材料，在开会前才发给人大代表，会议结束后很快又收回，代表很难深入了解，公众更无从知晓其内容。公众申请了解预算信息，政府部门要么以公共预算属于机密，要么以预算内容跟申请人无关等理由拒绝。这一现象在《政府信息公开条例》公布实施后有了一定改观，该条例明确规定：各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”。与之相适应，2007年，广东省预算草案封面上首次去掉“秘密”二字。2008年5月27日，深圳市向申请的公民公开了深圳市本级2008年度部门预算（草案）；10月27日，卫生部向申请者公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。[29]2009年3月20日，财政部在其官方网站正式公布了经第十一届全国人民代表大会第二次会议审议通过的2009年中央财政预算数据，这是财政部首次在全国人民代表大会审议通过预算草案的第一时间将其向社会公开。[30]但目前仍有很多部门并未按条例要求主动公开预算信息，即使在公众申请公开时也予以拒绝。如上海律师严义明关于请求财政部公开4万亿投资预算的申请就被两次驳回。北京律师杨慧文2009年4月向北京73个政府部门申请公开“如何花钱”，只得到两份完整答复。[31]预算上网也非普遍做法，大多数地方的政府预算，公众仍是可望而不可即。据上海财经大学一学者主持的中国财政透明度报告的评分，在政府财政信息透明方面，政府的平均得分只有20分（百分制）。[32]
在预算信息公开的内容上，目前我国不少地方的预算草案也十分简单，尽管我国实行复式预算已有一段时间，并形成了复式预算的基本结构，既预算科目包括类、款、项、目4个层次，但政府报送的预算草案却只要求科目列到类、重要的列到款，[33]对真正体现预算资金流向的款、项、目3个层次鲜有涉及。人大代表根据残缺的预算报告，很难判断预算的收支是否合理，只能根据惯性投票，根本无法切实行使审批权。更为严重的问题是，目前政府的收入并没有完全纳入预算管理，仍有巨额的预算外资金。有学者称，2006年，实际上政府总收入至少高达67000亿元，占当年gdp的32％。而纳入预算的只有39000亿元，近28000亿元的收入没有纳入预算内管理。这笔巨额资金花到哪里了，从来没有提交各级人大审议、批准和监督。再如，上海市14年内对私车车牌进行拍卖收入约为137．54亿元，这些天价车牌拍卖费也游离于人大监督之外，用到哪里去了?至今成谜。[34]
在人大对审批预算过程的信息公开上，也同样不足。尽管我国《议事规则》规定，大会全体会议设旁听席，旁听办法另行规定，[35]但20年过去了，相关办法至今未能出台。现实中，全国人大开会期间，代表乘坐车辆均由警车开道，人民大会堂周围警戒森严，公众莫说旁听，连接近都很困难，旁听权只能停留于纸上。媒体报道也将主要精力放在总理作政府工作报告上，而对大会分组讨论一般仅有有限的几个镜头。这与在美日等预算法制较为健全的国家，国会讨论通过预算案，全程公开，公众可以旁听，媒体可以报道，电视台直播国会讨论的全程公开形成了较为鲜明的对比。
可见，尽管我国近年来在政府预算信息公开方面已经有了长足的进步，但在预算信息的公开上，仍可谓任重而道远。
最后，目前人大对政府预算草案的表决方式也不利于人大审批权的落实。
我国预算长期以来一直采取综合审批制，即将所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。尽管这种做法简化了预算审批程序，但也会使得预算草案局部的不合理影响整体的效果。所以，综合审批一般不为预算法制发达的国家所用。在综合审批制下，一旦预算草案被否决，将会对国民经济的方方面面产生严重影响。即使预算方案十分合理的部门和项目，其合理的预算经费也会搁浅。因此人大代表一般不敢轻易行使预算否决权。[36]这也是实践中，我国政府预算基本都能不做重大修改、一次通过的重要原因之一。但我国进行部门预算制度改革后，预算草案被细化到部门和项目，较之以前直观性已大为增强。[37]完全有条件按部门或项目对各部门或项目的预算分别进行审查和批准。但综合表决制这一已显落伍的表决方式却至今仍在沿用。
（二）人大代表对预算草案的修正权缺失除了审批程序方面的诸多问题，我国人大预算审批权被虚置的另一个重要原因在于目前的《预算法》和相关法律、法规只赋予了人大对政府预算草案的审查和批准权，却并没有赋予人大对政府预算草案的修正权，再加上目前对政府预算草案的表决实行综合审批制，人大代表即使对政府预算草案的部分项目不满意，也无法对该部分提出修正案，而只能提出修改建议。修正案与修改建议本质一致，都是对某问题的修改意见，却具有截然不同的法律后果。当符合一定法定人数要求的代表对预算草案的部分项目提出修正案后，经过表决程序，该修正案就能直接具有法律拘束力，预算案中的相应部分就必须按被通过的修正案所确定的内容进行调整。而目前人大代表所拥有的修改建议权曾并不具备这样的法律效果。代表虽然可以建议，但其修改意见必须被财经委的审查结果报告所采纳，并进而为关于国家预算和预算执行情况的决议草案所反应，才有司能对预算产生影响。如果代表所提出的意见并未在关于国家预算和预算执行情况的决议草案中得以体现，即使代表对政府预算草案的部分内容不满意，还是只能对预算进行整体批准或否决。而整体否决在中国的政治体制下，既不现实也不必要。有评论就称，在人民代表大会上行使否决权，中国目前的条件尚不成熟。“除了技术原因外，个人意识也跟不上，最为关键的是，他们可能会因此利益受损。”[38]所以，许多对预算草案不满意的代表在表决时仍不得不无奈地投赞成票。但这样的整体通过却使人大对预算审批的重要权力落空，既有损人大的权威，也不利于对政府财政权力的有效监控。
审议预算本是民主国家议会最重要的权利。而我国现行预算法律法规中预算审批程序的不明确、人大会议会期过短、议题过多、人大代表缺少对预算草案修正权等因素却使得很多人大代表在审查预算草案时心有余而力不足。“两会”最主要的事情本应是审议预算和立法，但现实中，听取和讨论政府工作报告却往往成了中心议题。其实，正如有学者所指出的：“政府工作报告是过去的总结和将来的打算，是一个政策宣言。政策要靠钱才能落实，所以重点应是审议预算。”[39]让预算成为人大议事的中心议题，应成为当前人大改革的重要目标。
四、强化人大预算审议权的路径选择既然强化人大对政府预算的审议是的基本要求，也是建设责任政府，建立“对话、合作”的政府与民众关系，建设社会主义和谐社会的重要保障，就应当将人大对政府预算的审议权力从沉睡中“激活”，使其真正发挥作用，从源头上斩断滥用公共资金、公共权力的渠道。但在选择强化人大预算审议权的现实路径时，现阶段即对现有的人民代表大会制度做激进的改革，从代表构成、会议议期等方面彻底改革现有制度可能尚不具备条件，更具可行性和操作性的当是立足于现有制度，从技术上寻求一定的突破口，进行渐进式的调整。这样既能实现加强人民代表大会和全体社会成员对政府财政行为监督和控制的目的，又兴许能象有的学者所设想的那样，以公共预算改革这样一个“最没有风险的，又可操作、难度也不大的改革”[40]为契机，以预算审议为突破口来切实改变所谓“议会不议”的现状，把政治改革与经济改革直接衔接起来，缓和对人民代表大会体制进行根本性重构时所面临的各种各样的冲击力。让各种政治势力和利益群体在编制和审议单纯的财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧，逐步提高人民代表真正参与决策的能力，防止社会的激烈冲突造成民主化的夭折。[41]
（一）预算信息的公开是人大发挥监督作用的前提人大发挥预算审批作用的首要与核心制度就是预算信息的公开。如果政府的所有收入、支出信息都清晰明了地向公众公开，接受公众监督，在亿万双眼睛紧盯官员们怎么花钱的情况下，违规和腐败现象必然会减少，人大对预算草案的审议也能更好地发挥实效。
预算信息的公开应该既包括人大审议之前预算草案信息的公开，也包括人大对审批预算过程的信息公开。其中预算草案信息的公开主要应有三方面要求：（1）政府预算必须全面、准确地反映政府财政活动的真相，所有财政收支都应当在预算中详细批露。政府报送的预算草案至少应详细到项，而不能仅仅列出类或款。特别是对普通老百姓较为关注的政府开支，如政府部门“公车使用、公款接待、公款出国”等行政成本支出，应在政府预决算中以较详细的类别列出。并且，应将目前游离于预算之外的收入和开支均纳入预算，以杜绝庞大的预算外资金的滥用。（2）预算信息应该能让人大代表和纳税人、媒体、分析人士及时、便捷地获取。要做出科学的判断和决策，仅仅靠人代会开会的几天时间肯定是不够的。财政部门应将详细预算在将预算草案提交财经委和预工委初审时也一并交给人大代表，让他们有充分的时间审阅、判断和进行必要的调研。这在目前网络极其发达的条件下通过给代表发送电子邮件等方式就能轻易办到。同时，预算草案本不应属于国家秘密，而属于应当让公众及时知晓、与公众切身利益相关的信息，因此，也应通过报刊、网络向社会公众提前公开，以使公众能在初审阶段就能了解，并将自己的意见及时反馈给人大代表，使人大代表得以在人大会议上代表民众表达意见，使预算中的公众参与得以实现。（3）预算信息必须易于理解、具有可读性。由于预算本身涉及很多专业知识，如果预算编得象“天书”，代表看都看不懂，谈何审议?因此，政府预算信息应该力求一目了然，用词避免模糊概念，详细说明各种收支的标准和依据，为代表和公众理解预算信息提供背景知识。同时，预算信息还应包括对上年度财政资金使用效益的评估说明，从而为本年度改进支出结构提供依据。
除了预算草案信息的公开以外，财经委、预工委对预算草案的初审、人大对预算草案进行会议审查过程的信息也应向公众公开，包括允许公众旁听、对一些涉及公共利益的重大项目的审议举行公听会，以使公众及时了解预算审议中的热点、争点并参与到审议过程。这可以使预算审议不再成为与公众距离遥远的冷冰冰的政治过程，而是与其切身利益密切相关的利益博弈，激发公众参与的热情。
（二）人大获得对预算草案的修正权是人大发挥作用的关键如前所述，目前我国人大代表对预算草案只拥有整体通过权或整体否决权，在法律上没有就预算草案的部分内容提出修正案的权力。这一规定使人大的实际审议能力大打折扣。而从其他国家的经验来看，各国的议会对政府预算案的控制权不仅体现为对预算案的审批权，更体现为对预算的修正权。即议会可以针对政府预算草案中的某些部分提出修改的建议或直接通过修正案。可以说，议会对政府预算的修正权是现代议会的核心预算权力，直接影响着议会的预算能力的大小，是现代议会不可或缺的权力。而赋予人大代表针对预算草案提出修正案的权力也是较为适合我国国情的一种做法，这可以对现阶段人大代表只有讨论权而无实质修改权，分组讨论中代表意见无法都被财经委的审查结果报告所反应等问题一并解决。事实上，这项改革在某些地方的人大已经在进行之中，如浙江温岭的参与式预算模式中就包括：5名以上的代表联名可以提出预算修正议案，修正权限包括：削减、否决、增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。[42]2009年上海闵行区人大也开始了相关试点，但迄今还没有在县以上的人大做过。[43]
不少国家对议会的修正权都有一定限制，如英国议会对政府提交的预算案，只能作减额修正，不得为增额修正。德国议会对预算如作出增加收入或减少支出的修正，就不需要政府同意；但如果是减少收入或增加支出则需要政府同意。我国台湾地区所谓的“宪法”第70条也规定，“立法院”对“行政院”所提预算案，不得为增加支出之提议。[44]而有些国家议会对政府预算草案的修正权力非常大，几乎不受限制。如在美国，尽管总统享有预算提案权，但对于财政事项，国会拥有最终决定权，对政府预算提案拥有完全自由的修正权（但对国会通过的预算，总统拥有否决权）。[45]我国人大对预算草案的修正权是否应有所限制，特别是能否对支出作增额修正，这一问题还有待于进一步的探讨。但赋予人大对政府预算的减额修正权则不应有任何障碍。
（三）健全人大对预算草案的审批程序是人大发挥作用的重要保障西谚云：正义不仅必须实现，且须以看得见的方式实现。正当程序是实现实体正义的必要保证。欲使人大的预算审批大权不旁落，必须从程序上予以保障。英美等不少国家都直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。其预算审批的程序也都由法律明确规定，十分严格。如在德国、法国，预算草案都必须在议会经过“三读”之后方能通过。在“三读”过程中，代表各个党派的议员可以对预算案提出基本看法，财政部也可进行答复。日本国会则会通过全院会议质询、一般质询、举行公听会等方式听取意见。[46]此外，无论是在实行一院制议会的国家，还是两院制议会的国家，预算的具体审核都是由设计院的各种常设委员会与其下属的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会表决。如美国国会设有预算办公室，[47]参、众两院都设有预算委员会。国会预算办公室负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[48]
结合国外预算审批的经验，以及我国人大制度的实际状况，对于我国人大的预算审批程序可以从以下几个方面加以完善：
第一，延长预算讨论的审议时间。各国议会对预算审议时间一般都较长。美国从总统在每年2月的第一个周一前将预算草案提交议会，到6月30日前，国会完成年度拨款议案，时间长达6个月。[49]法国议会从每年10月份的第一周开始审议预算案，直到12月，议会审议时间达3个月。德国议会审议预算的时间也有3个多月。[50]这样的期限，给了议员较为充分的思考、讨论时间，能够实现对政府预算的有效监督，实现公共资金的合理配置。我国人大对预算的审议时间也应适当延长。尽管我国人大的整体会期在短期内无法改变，但至少应当适当压缩对政府工作报告的讨论，将对预算的审议时间从目前仅有半天的讨论时间，延长为2至3天。以确保预算的审批真正成为人大会议的中心议题之一。
第二，鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实，应当将预算初步审查制度纳入立法视野，加强财经委和预工委作为专门机构的职能，为预算的细化以及合理化、科学性进行事先审查和把关。事实上，近年来，我国已经开始注重发挥人大财经委和预工委的作用，弥补了人大开会过短，人大开会期间难以进行切实有效的审议的缺陷。但即使是财经委和预工委的初审仍然存在审议时间过短、讨论不充分、缺少公众参与等问题，再加上相关委员会的人员组成、议事规则不健全等因素的影响，财经委和预工委对预算草案的审议效果仍不能说非常理想。欲进一步提高人大常委会预审的效果，可以考虑从以下几个方面着手：（1）延长初审时间。预算草案应在人大开会之前两至3个月即提交财经委和预工委初审；同时，相关信息应一并向人大代表和社会公众，包括民间团体、智库公开，以便其向人大常委会反映有价值的意见。（2）充分发挥人大其他专门委员会和人大常委会工作委员会的作用，如农业与农村（工作）委员会、环境与资源保护／环境与城乡建设委员会、教科文卫委、法制工作委员会等也应可以就各自所涉及领域的预算部分进行初审，再将其意见汇总给财经委和预工委。（3）适当扩大财经委和预工委的规模，财经委和预工委的成员应具备相应的财经知识、法律知识，并应包括一定的专业人士，以确保其初审的客观、中立和专业性。（4）细化预算初审的程序规则。如对初审中的听取意见程序，应规定各专门委员会和工作委员会在初审阶段，可以就预算草案中的部分项目举行座谈会、论证会、听取公众和有关专业人士的意见，也可以通过质询、举行听证会等方式，要求财政部门及相关政府部门就有关收支项目的合法性、合理性接受公众和委员会的提问，进行口头答辩。在这方面，有些地方如安徽省1999年已制定了《安徽省预算追加听证办法》，对一些数额较大、影响面较广的追加项目，实行由专家、学者和相关部门参加的听证制度。这一做法值得最高国家权力机关予以借鉴。此外，为了保证人大代表和社会公众的意见能够在人大常委会的初审中得以体现，应对初步审查中对公众意见的处理予以规定。如可规定，对某一部门或项目预算，如有超过一定人数的人大代表或民众都提出了相同或类似意见，财经委、预工委应当在其初审报告中对相关意见予以反映，并作出答复。（5）明确初步审查的法律后果。由于预工委毕竟只是人大常委会这个人大常设机构的工作部门，财经委也是人大下属的专门委员会，其人数占全体代表的比例极低，如规定财经委、预工委的初审可对预算草案行使否决权，未通过初步审查就不能提交人大审批，其结果可能会使财经委和预工委的权力过大，也会使我国人大常设机构委员所具有的代表性和代表权高于非常设机构成员的代表性和代表权这一问题更加凸显，这在一定程度上已经与人民代表大会制度的真正含义产生了差异，而这种差异也会影响到人大本身的地位和形象。[51]同时，尽管不少国家也建立了专门机构行使初步审查权，但初步审查机构一般都仅有建议权。因此，财经委、预工委的初步审查结论以具备“建议性”而非强制性为宜，但财经委、预工委应形成初步审查报告，在人大会议上将初步审查结果向代表予以报告，如果有政府拒绝依据初审意见修改的情形，也应一并说明，并可建议代表行使否决权。如此，虽然财经委、预工委的初步审查只具备建议权，但仍能对政府部门产生实质上的拘束力。
第三，确立分项审批的表决方式。实行分项审批方式，可以将政府预算按部门或项目分解为不同部分，由人大逐项审议通过。这可以使人大代表只对他们认为不合理的部门或项目预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过。这可以减轻人大代表对预算草案遭到整体否决的严重后果的顾虑，从而大胆地行使手中的表决权，表达其真实意思。同时，分项预算的否决不仅影响来年的预算执行，而且必然招致法律对相关机构和人员的责罚。因此，这种方式必然增加预算编制部门的工作压力，促使其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。[52]此外，分项审批的表决方式也有利于人大集中精力对某些重点项目，如新增收支项目、涉及巨额财政资金的项目等，进行重点审议，从而更加有的放矢地行使预算的审批监督权力。
总之，公共财政是现代民主政府的根基，其核心是代议机关掌握国家的预算审批权。[53]要真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，人民必须能够看紧政府的“钱袋子”，通过依法管钱来达到依法治权的目的。人大作为人民的代表机构，必须在这一过程中切实发挥作用，摆脱“橡皮图章”的尴尬地位，充分行使预算审批权，实现对财政权的有效监控。当然，科学、民主、统一的预算法制的建立还包括预算的编制、预算的执行监督等一系列环节的法制化，这些制度与人大的预算审批制度环环相扣，同样需要理论界予以更多关注与探讨。
【注释】
[1]参见李炜光：《最重要是公开政府花钱的秘密》，《南方周末》2008年6月26日。
[2]参见王小乔：《四万亿冲刺》，《南方周末》2008年11月19日。
[3]参见洪丹：《荒谬无比的“岁末突击花钱”》，《南方周末》2007年11月29日；胡泽之、石明霞：《年底突击花钱是对纳税人权利的不尊重》，《人民政协报》2008年1月14日。
[4]参见韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版，第441页。
[5]参见童之伟主编：《宪法学》，清华大学出版社2008年版，第232页。
[6]参见张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第51页。
[7]参见（英）洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1964年版，第77页。
[8]（美）约塞夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第408页。
[9]（美）格尔哈斯·伦斯基：《权力与特权——社会分层理论》，浙江人民出版社1988年版，第8页。
[10]童之伟：《法权与》，山东人民出版社2001年版，第291页。
[11]熊伟：《与中国财政转型》，《法学家》2004年第5期。
[12]（美）汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第297～298页。
[13]（澳）布伦南、（关）布坎南：《经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第10页。
[14]葛传榘、陆谷孙等编：《新英汉词典》，上海译文出版社：1985年版，第8页。
[15]（日）井手文雄：《日本现代财政学》，中国财政经济出版社1990年版，第173页。
[16]参见焦建国：《民主财政论：财政制度变迁分析》，《社会科学辑刊》2002年第3期。
[17]（美）c·h·麦基文：《古今》，翟小波译，贵州人民出版社2004年版，第180页。
[18]参见魏建国：《代议制与公共财政》，《政法论丛》2005年第6期。
[19]《中华人民共和国宪法》第1条。
[20]《中华人民共和国宪法》第2条。
[21]参见《中华人民共和国宪法》第62条、第99条；《中华人民共和国预算法》第12条、第13条。
[22]田必耀：《预算监督之风劲起》，《人民之声报》2005年第83期第4版。
[23]根据已有报道，全国范围内仅有的几例人大切实运用审批权否决政府预算的例子包括：（1）1995年，河北省饶阳县人大审议预算时，针对预算安排不能保证文教人员工资，打了赤字的问题，经过两次否决，历时三个多月，第三次审查才予以批准。（12）2002年1月，湖南省沅陵县人大否决财政预算报告，4个月后，加开一次县人代会才批准预算报告。（3）2005年，新缰昌吉市人大常委会首次否决了市政府2004年财政决算和2005年上半年财政预算执行的报告，理由是市政府2004年追加预算支出和2005年上半年追加预算支出，支出前均未编制预算调整方案，也没有依法报昌吉市人大常委会批准，违反预算法的规定。（4）2009年3月，承德人大常委会在预审阶段两次将政府预算驳回。同上注；韩永：《“政府预算被打回”背后》，《中国新闻周刊》2009年第11期。
[24]戴志勇、蔡定剑：《如何全程看紧政府的“钱袋子”——上海市闵行区公共预算启示》，《南方周末》2009年3月19日。
[25]参见李忠：《国家机关行为的形式合宪性问题——全国人大通过〈关于国家机构改革方案的决定〉个案分析》，《法商研究》1999年第3期。
[26]参见《全国人民代表大会议事规则》第31条。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第2条则规定：国务院财政部门应当及时向全国人民代表大会财政经济委员会和全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会通报有关中央预算编制的情况，在全国人民代表大会会议举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交财政经济委员会，由财政经济委员会对上一年预算执行情况和本年度中央预算草案的主要内容进行初步审查。
[27]《全国人民代表大会议事规则》第32条；《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第3条。
[28]王海艳、戎明迈：《代表呼吁预算更透明》，《南方都市报》2009年3月7日。
[29]黄河：《深圳公民的“公共预算之旅”》，《南方周末》2008年11月5日。
[30]韩洁、罗沙：《今年中央财政第一时间上网公布》，《解放日报》2009年3月21日。
[31]黄秀丽：《一次有关信息公开的“行为艺术”》，《南方周末》2009年5月21日。
[32]赵凌、谢小红：《破解政府“财务机密”仍是难题》，《南方周末》2009年5月21日。
[33]参见《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第2条。
[34]惠铭生：《代表能看懂的预算就是“阳光财政”了吗》，《中国青年报》2008年3月19日。
[35]参见《全国人民代表大会议事规则》第18条。
[36]刘剑文主编：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第248—249页。
[37]徐杨：《现行部门预算制度：缺陷分析、法律构建与配套改革》，载《财税法论丛——中国法学会财税法学研究会学术年会论文选编（2004）》，北京大学出版社2005年版，第119页。
[38]同前注[23]，韩永文。
[39]同前注[24]，戴志勇、蔡定剑文。
[40]苏永通：《五万亿财政收入怎么花，四学者公开呼吁公共预算透明化、民主化》，《南方周末》2008年2月28日。
[41]参见季卫东：《网络社会中的有限革命》，http：／／artide．chinalawinfb．com/article—detail．asp?articleid=35139，2009年7月6日访问。
[42]周红云：《公共预算中的公民制度化参与——以浙江温岭为例》，载贾西津主编：《中国公民参与——案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，117～221页。
[43]同前注[24]，戴志勇、蔡定剑文。
[44]参见马骏、林慕华：《现代议会的预算修正权力》，http：／／www．budgetofchina．com/detail．asp?pararn=214，2009年5月18日访问；张献勇：《预算权研究》，中国民主法制出版社2008年版，第107～113页。
[45]（美）詹姆斯·陈：《论美国重大的联邦预算法》，白彦锋译，《经济社会体制比较》2008年第1期。
[46]同前注[44]，张献勇书，第135～142页。
[47]国会预算办公室（cortgressional budget ottlce，简称cbo）是设在立法机关内部的联邦机构，它由《1974年国会预算和扣押控制法》所设立，负责向国会提供经济数据。国会从此不仅拥有充足的资料来源，以对抗行政部门，而且总统的情报来源也不再具有绝对的优越性。
[48]james v satumo，crs report for congress rs20095：the congressional budget process：a brief orelview（nov．26，2008），http：／／www．house．gov／htbin／crsprodget?／rs／rs20095，last uisit on 18 may，2009．
[49]robert keith，crs report 98—721，introduction to the federal budget process（updaled on mar．7，2008），http：／／budget．house gov／crs—reports／98—721．pdf，last visit on 18 may，2009．
[50]蒋洪等：《公共财政决策与监督制度研究》，中国财政经济出版社2008年版，第137页。
[51]同前注[44]，张献勇书，第179页。
被虚置的人大预算审查监督
我国的宪法和预算法对人大的预算审批监督制度进行了规范，但是，由于这些法律规定比较原则，具体程序缺乏，人大预算审查监督权力并没有得到很好的落实。从近年来河北省人大预算审批监督的实践看,也存在许多问题。
预算编制时间太短。1998年以前，河北省年度预算编制时间只有一个多月（包括预算编制的布置时间，真正编制时间更短）。由于预算编制时间短，预算难以编到具体项目。一些本应明确在预算中列举的项目，政府一边执行一边立项。项目确定下来，就到了下半年，有钱也花不出去，影响了资金使用效益。这种做法还容易产生“暗箱操作”，滋生腐败。同时，初审时间也太短。由于政府提交人大初审的预算草案时间较晚，初审时间不足，根本不可能进行细致深入的审查。
编制过于简要。以往，预算草案是按功能预算和类别预算编制的，只是编到大类，不到具体项目，向本级人代会提交的预算草案只有一张纸，不到20个大类指标。“内行看不清，外行看不懂”，透明度极低，不具可审性，人大无法对预算进行深入审查。
内容有残缺。我国的财政资金，包括预算内资金和预算外资金，而政府提请人代会审批的预算仅是预算内资金。就预算内资金而言，按照预算法第53条规定，预算不出现不平衡不属预算调整，上年结余、当年超收可自行安排，国有资产收益、社会保障资金、一般转移支付超出年初预算部分的资金等，都不向人大会议报告，提交人代会审议的资金占不到整个财政资金的50%。
审查比较被动。预算法没有规定政府向人代会提交的预算细化到什么程度，附什么样的资料；在预算执行过程提供什么资料；预算调整又要提交什么资料。政府提交给人代会审议的预算，印有“机密，会后收回”字样，真正的预算发不到代表手里，代表审查预算不见预算。所以，人大在审批监督预算时，政府给什么,人大看什么；政府汇报什么，人大就听什么；政府提交什么，人大批准什么。人大对预算的审查完全是被动的。
与此同时，预算执行还存在较大的随意性。由于预算编制不科学，缺乏科学的分类，预算总收入一般打得比较低，超收较多，而超收资金不报人大常委会审批。预算未编到项目，看起来有“预算”，实际上没有预算。而且，有很多机动资金掌握在领导手里，领导批条子就可以随意使用资金。我国的预算年度是会计年度，预算年度起始期和人代会会期不吻合，形成无预算运行。全国人代会在每年3月召开，3月份以后预算才能批准下达下去，一年已过去一个季度，造成很长一段时间没有预算。有些地方人代会开得还晚,致使半年时间无预算运行。
针对以上种种问题，河北省人大进行了一系列改革。
“大呼隆”式的预算在人大“卡壳”
1998年开始，河北省人大和政府携手对预算进行了大刀阔斧的改革。
改革从提早编制预算人手。预算编制是一项复杂细致的工作，既要处理各种分配关系，又要进行大量的预测活动。为使预算符合实际，做到科学合理可行，减少执行中的随意性，必须进行深入细致的调查研究，掌握工农业生产、市场、基本建设和社会事业等方面的发展情况，找出影响预算执行的有利和不利因素，并对这些因素进行细致分析，充分估计到各方面可能出现的变化，然后选择预算编制的最佳方案。要搞好预测和论证，必须早编预算。河北省预算实行标准周期管理，由预算编制、执行、决算3个阶段构成。编制10个月，执行12个月，决算6个月，一个周期为28个月。预算编制起始于上年3月1日至6月30日，政府各部门预算编完后报财政部门。7月1日到10月31日政府编完后，11月20日报人大常委会进行初审，再交政府进行修改后，到当年1月提交本级人代会审批。早编预算，不仅使财政部门对预算的论证有了充分时间，也为人代会前专门委员会初审预算赢得了时间。
其次是细化预算，增加透明度。1998年，河北省编制1999年政府预算草案时，按照部门预算、综合预算、项目预算、零基预算编制。部门预算是把直接使用省级财政资金的全部单位确定为一级预算单位，进行编制。部门预算包括下属基层单位的各种预算收支，使预算更加具体、透明。河北省工商、税务等对下级实行垂直领导的部门，直接把预算编到乡工商所、乡税务所。综合预算是把预算内、预算外资金全部纳入预算管理。项目预算是预算必须编到项目。
过去那种“大呼隆”式的预算，在人大这里往往“卡壳”。这个省的教育考试院有一年有1000万元经费没细化到项目，人大财经委要求他们“解捆”。他们说解不开。人大财经委提出，不“解捆”，1000万元支出财政不准划拨。“解捆”后，发现里面竟然藏着100多万元的“奖金”。因不合理而被取消。
今年的河北省人代会上，厚厚的省本级政府预算草案，让许多人大代表惊讶：部门预算共有179本，2万多页，高1.10米，重53公斤。
政府如何花钱，让百姓讨论
人代会会期短、议题多，搞好会前论证、审查，是保证向人代会提供一个好的预算草案的关键。近几年来，河北省人大常委会把初审工作始终作为一项重要工作来抓，大胆探索初审的方法和形式。
首先，搞好初审前的调查。预算初审工作不能只是听汇报、发议论。上年度预算执行情况如何，执行中存在什么问题，税源变化情况，收入增长幅度是否合理，预算支出如何安排等，只有通过对全省的财税情况进行调查，才会有一个具体的印象和判断，对预算初审才能符合实际。因此，初审前的调研已成为河北省人大初审活动的重要步骤。
引领全国风气之先的是，河北省人大常委会从2004年开始尝试预算听证制度，曾对2005年政府预算安排的教育资金和2006年的农业水利资金举行了两次听证。听证前，将有关情况公布报端，告之社会，邀请公民自愿参加。听证会上，由财政和预算部门陈述资金安排的理由，公民发言人陈述自己的意见。对陈述意见作出笔录，作为初审的重要资料，保证合理的意见得到采纳，反映民意。
目前的现实是，人大没有足够的人员进行极其繁重的预算初审工作，在这方面，河北省人大也想了许多办法。每年预算初审时，由人大财经委员会牵头，从常委会各工作委员、政府财政厅各处、审计厅有关处室、发展与改革委员会、统计局等部门抽调人员，聘请顾问，组成60余人的审查组。分成科教、农业、政法、环保、工交、市场6个初审组。审查中有不清楚的问题，对该厅局负责人进行询问。各审查组把审查出的问题，向财经委汇报，经讨论，以建议书的形式向政府发函。政府部门对建议意见采纳的情况以书面形式向财经委反馈。财经委认为必须纠正而政府又未采纳的问题，以人大党组的名义向省委报告。
过细的初审预算工作带来了明显的成效，人大每一年都审出3亿元左右的不合理资金。有一个例子很说明问题。河北党校离市内较远，2002年预算草案安排2亿元的资金，搬到市内。理由是“靠河边，怕洪水淹。”人大财经委认为，那里有5所大学，为什么单独搬党校？而且搬到市内不利于教学。党校搬到市内，其他大学也要求搬迁怎么办？被初审时否决。第二年又列入预算草案，被再次否决。
在预算审批程序上，河北省人大也进行了一定程度的改革。提交人代会的部门预算近180本，由于人代会时间很短，发给每个代表审查是不可能的。如何使用材料是一个值得研究的问题。自1999年以来，给每位与会代表发一本综合政府预算文本。给每个代表团发政府组成部门和代表比较关注的有关部门的预算文本。财经委掌握全部的部门预算文本。代表想了解的有关问题，可到代表团查找。查不到的，到财经委员会查询。
预算制度的建立,是民主政治的体现。政府对于公共资金的每一分支出,都应该事先制定详尽的预算,待人民代表大会审议和批准后方可支出。审批权作为高度政治性的议题,预算审批权的授予在不同的政府体制与政治文化传统下会有不同,但是,不论是怎样的国家制度,预算审批权总是包含着三个方面。这些内容可以概括为三个方面:
首先是立法机关的收入保障权,指由立法机关通过制定及调整有关税法、国债法及金融货币法等法律文件,行使在税收、国债和金融领域中的财政权,起到控制政府收入、稳定国家财政金融活动的作用。
其次是立法机关的支出控制权,指由议会通过授权法、拨款法、委员会决议及各种非正式立法的方式,对政府的开支项目及其支出预算进行控制,为政府的活动提供相应的物质保证。
再次是立法机关的账目审核权,指由立法机关通过其内部设立的有关组织及相对独立的监督部门,对政府的财务项目进行审计,从而监督行政部门的活动是否按授权与拨款法案的要求进行[2]。审批权的内容分为实质和程序两方面的内容。我们通常意义上理解的审批权似乎仅只包含了程序方面的审议和批准,而就审议和批准程序本身也已经简化到走形式的程度。
中国预算法只规定了预算草案由行政部门编制,由人大审批,但对人大是否享有预算草案的修正权,以及政府是否享有对预算审批的制衡权则未明确。这其实正是对审批权内容不明确的表现。显然,审批不同于备案,也不能只是批或不批,审批的重点在于审议然后决定是否批准,而审议则不能止于程序的审查,而应该更多地关注草案的内容。审批权应该包括预算草案调整权。由干预算草案编制的粗糙,以及人大会期制度本身方面的原因,目前人大事实上很难判断预算支出的合理与否。人大拥有调整修正权,一方面可以加大权力机关的预算职责,另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。[3]
各级人大在审批政府预算时一般都会确认政府预算具有法律约束力,但预算审批权的性质是什么呢?从现有着述的观点来看,主要有立法权说、监督权说、决定权说和独立权说。[4]预算的审批是对开支机构的事前赋权,事后确认的过程,而监督权是保障性和控制性的权力。审查批准预算案并不具有监督权这种事后性、保障性的特点。决定权具有自创性和实体规定性,而审批权一般不具有创建性,只是对既有事项的表态、宣告与确认。决定权和审批权在实体内容和运用程序上都存在着差别。
预算虽然不具有实质性法律的抽象性要求,但不论是大陆法系的国家还是英美法系的国家,年度预算都具有款、项、目、节的法条架构,都经由一般立法程序成立,并以条例或者法案的形式公之于众。预算既然是法,立法机关是以法律的形态来通过国家预算审批的。那么应该可以得出预算审批权即立法权的结论,确立这一点对于预算审批制度的改革是非常重要的。很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位,英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程,通过的预算即成为法案,与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然审批权是立法权,那么上文所提到的调整权则是应有之意。而我们面临的下一个问题是,人大是否有能力对预算草案做出调整。
预算审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。人大不仅没有充分的时间也不具备相应的能力。如果没有专门机构的辅助,人大的各项活动很可能陷入表面化。而无论是在实行一院制议会国家,还是实行两院制议会的国家,预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行,最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局,参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助,预算委员会则具体组织对预算草案的审核。
除此之外,参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[6]这给我们以很大的启发。预算委员会可以充分利用预算信息管理系统,审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。还可以建立专门小组,与预算支出的各个部门相对应,负责对该部门收支预算的专门审查。预算委员会一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改,另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。这就避免了因为缺乏信息和专业知识技能而做出不科学的调整。这样,不仅对部门也对审批机关有着双重的制约。
另外,目前预算草案粗略的风格,对人大代表而言都只能是“外行看不懂,内行看不清”。人大审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见,客观上形成流于形式的程序性监督。提交人大的政府预算编制应从粗略到细致,这样人大才有可能真正行使审批权。这样人大在预算委员会的协助下,在各部门的配合下,审批权才具有实际意义。
关键词：建筑工程造价；预结算审核；方法
中图分类号：TU723.3文献标识码：A 文章编号：
市政工程造价的控制管理越来越受到人们的重视，在以往的众多研究探讨之中也出现了各种各样的理论模式和先进的管理思想，虽然随着科学管理的进步，理论模式已经越来越先进，越来越完善了，似乎在造价管理方面我们已经做得够完善的了，但我们仍然要进行必要的工程造价的预结算审核，甚至很多专家也把工程造价的预结算审核作为工程造价全过程控制管理的一部分，可见它的必要性，这也是有一定道理的。
下面我就以市政工程中的预结算审核为例来看下工程造价的预结算审核的主要内容，然后分析了目前我国在市政工程造价的预结算审核上存在着哪些问题，最后根据这些问题指出我们可以采取哪些方法来提高预结算审核的质量。
1市政工程造价的预结算审核
市政工程造价的预结算审核顾名思义就是对市政工程造价的预结算进行审核的一个过程，而市政工程造价的预结算是施工企业向建设单位进行的最终市政工程款结算，这里的市政工程款结算是在承包上完成所有的市政工程项目之后进行的，也就是说市政工程造价的预结算是在市政工程竣工后进行的，当然市政工程也是如此。市政工程进行必要的预结算审核具有重要的意义，最主要的就是经审查的竣工结算是核定建设市政工程造价的依据，而另一方面，这种审核结果也可以当做建设项目竣工验收后编制竣工决算和核定新增固定资产价值的依据。
预结算是反映市政工程项目的实际价格，最终体现了市政工程造价系统控制的效果。而如果要有效控制市政工程项目结算价，我们就应该有效的做好市政工程预结算的审核。他的工作内容主要有五点，第一就是针对一些合同内容进行必要的审查，防止一些不符合合同内容的计价方式或者计价内容的存在；第二是检查是否有一些验收记录不合格的现象，也就是说是否存在一些隐蔽验收记录存在；第三要落实设计变更签证，主要的参照的标准就是合同，看看是否都是依照合同规定进行的；第四就是针对市政工程中的工程数量进行必要的审核和统计，最后一步就是检验查证在计算和统计中是否存在着一些错误的存在，也是需要最为仔细检查的一步。
做好市政工程预结算的审查，应着重把握主要环节：认真熟悉图纸，分析竣工资料，核实市政工程数量，对于未完市政工程或未做的工作内容在结算时应予以扣除。首先，预结算审核工作要明确建筑工程的工作范围。预结算审核人员应根据建筑工程的招标投标文件以及工程施工合同等文件对工程的施工范围加以科学划分，帮助工程的总包单位和分包单位严格按照各自应负责的范围进行施工。其次，预结算审核还要对工程量进行严格地审核。工程量计算是一项复杂、繁琐而且费时的工作，属于工程造价控制工作中的最基础性的工作。工程量计算的精准度直接关系着整个工程造价的准确度。所以，预结算审核人员必须对此项工作给予高度重视，实施严格的审核，保证计算的相关误差处于规范允许范围内。
其次，预结算审核人员必须对工程建设所套用的相关定额是否合适进行审核，保证工程的项目名称与工程内容和工程图纸的一致性，要弄清楚定额换算工作所依照的换算方法以及换算内容是否合理，要保证工程的取费与工程造价的费率实现一致的调整。同时，工作人员要对工程建设中的工程变更项目内容进行审核，而预结算审核进行的相关工作步骤，主要就是从审核预备工作到审查方法再到审查内容各个环节地有序推进，保证审核工作实施的具体性以及科学合理性，使审核工作得以顺利进行。
2市政工程造价的预结算审核中存在的问题
虽然目前不管是施工团队还是施工企业都极为重视市政工程造价的预结算审核，但仍然存在者众多的问题。这些问题主要有四点：
（1）偷工减料，项目所使用的材料减少了但是价格却不减。在市政工程施工中，市政工程材料的价格通常是在定额中制定的，而且实际上却是需要依据市场价格来进行调整的，这些材料差价也是市政工程施工价格与审核当中的主要内容。但是，在市政工程施工过程中，市政工程施工单位通常使用各种手段来避免材料差，例如在施工材料的使用上，以不符合规定的充替好的材料，或者对于改变或者取消的市政工程项目不进行上报，从而造成了施工造价的虚增。
（2）有的市政工程施工单位对于土石方市政工程和其他零散的市政工程不使用定额价格，而是采用议价，从而容易出现市政工程虚价的问题。
（3）使用一些名目抬高市政工程的造价，例如有的施工单位抓住市政工程项目要求赶进度的情况，强加赶工费；而在市政工程施工的过程当中，涉及改变设计的时侯，也同样会以各种条件收取改变的费用，而且对于需要缩减的变更却通常不予减少。
（4）现场的签证不能得到真实以及有效的记录。
3市政工程的造价工作中预结算审核的工作关键分析
对于建筑市政工程的预结算审核工作而言，其工作内容众多而且繁杂多变。实际上，无论使用哪种方法进行审核都不能够完全达到计算结果的绝对准确，只能将计算误差控制在可以接受的范围内，达到相对的准确度和精度。在使用具体审核方法进行审核时，一定要充分关注其方法中的优缺点。但是不管是用哪种方法进行计量，都必须做好审核工作的以下几个关键环节：
3.1 确保审核工作人员的基本工作素质
预结算审核工作的顺利实施以审核人员较高的工作素质为基础。而且，市政工程预结算的审核工作与当时当地的社会经济和市场、建筑技术等许多环节皆存在关联，审核工作人员除应具备良好专业技术技能以及丰富工作经验外，还应该具有诸如对良好的职业道德以及严谨的工作态度等其他方面的素质。
企业不仅要采用相关的考核及激励机制，促进预结算审核工作人员专业工作素质以及技能的提升，还要引导他们及时掌握和使用计算机、及时更新相关计价软件等新型计算审核手段方法，在多方面推动工作人员的素质提升，推动审核工作地顺利实现。
3.2熟练掌握相关的市政工程预结算审核原则
审核工作人员在实施预结算审核时，对相关的审核原则必须达到熟练掌握和运用的程度，保证审核工作具有科学合理性。首先，工作人员应当明确市政工程预结算编制的计价原则以及要求，同时掌握市政工程施工图纸的全部细节问题，保证现场的实际施工与施工图纸的要求相一致。其次，工作人员还必须准确理解与掌握市政工程招投标文件的实质内容，熟练掌握当前的市场价格信息以及市政工程定额与费率等，保证招标市政工程的控制价格能够符合市场的实际情况。审核工作人员最好能及早介入市政工程建设相关合同的起草以及谈判和签订等工作，使双方签订的合同尽量全面详细、完整准确。
3.3 做好中期付款的有效审核
审核工作人员在对市政工程结算进行审核时，尤其要掌握好建筑市政工程的中期付款审核环节，保证批付的市政工程进度款可以严格地按照市政工程施工合同约定的方式和比例合理进行，为市政工程的顺利施工提供保证。同时，审核工作人员还要对市政工程施工过程的中间变更进行严格的审核与控制，使市政工程的结算造价与市政工程施工的实物相符合，科学合理地进行市政工程施工造价控制，保证结算工作有一个科学的标准。防止因进度款不及时拨付而造成市政工程施工延误的现象发生。
3.4 保证审核工作与市政工程施工实际情况相符合
结算审核的工作人员在进行结算审核工作时，一定要以市政工程施工的相关合同以及招投标文件的相关条款为依据，使审核的结论市政工程造价与工程的施工实际严格相符。因此，工作人员应该对送交的相关施工文件进行严格地检查，保证施工文件的完整、准确与真实性。使工程各项费用的计算都在相关合同、国家规范和标准的指导下进行，保证施工图纸要求完成但实际未施工的部分全部扣除其造价费用。既不少算漏算，也不高估多算。
总之，市政工程造价中预结算的审核工作与市政工程整体造价的控制工作息息相关，推动市政工程预结算审核地顺利实施，是整个建筑市政工程行业都必须关注的问题。因此，建筑市政工程单位的相关审核人员在对市政工程的预结算实施审核工作时，一定要从审核工作的关键问题出发，把握住审核工作的关键环节，及时准确完整地完成建设市政工程的预结算审核工作。
结语
综上所述，目前我国在市政工程造价的预结算审核方面还存在着众多的不足和缺陷，虽然目前预结算审核的方法很多，但如何合理的利用这些方法手段来提高市政工程造价的预结算审核水平仍然值得我们深究。
参考文献
[1]麦字虹．浅谈工程造价中的预结算审核[J]．广东建材， 2006， (7)．
[2]郑晓永．浅谈工程造价的预结算审核[J]．山西电力， 2005．(6)．
[3]史丹丹.建设项目全过程造价咨询服务体系的构建及评价[D].武汉:武汉理工大学硕士论文,2004.
第二条本办法适用于本县财政投资项目评审活动的管理。
第三条本办法所称财政投资评审，是指财政部门对财政性资金投资项目的设计图纸、概算、预算、施工合同、施工过程变更签证、决算进行评价审查的行为。
第四条财政投资评审应当严格执行国家有关法律、法规，坚持公平、公正、公开、科学、节约、廉洁的原则。
第五条县财政部门是县财政投资评审的主管部门，县级财政投资评审具体业务由县财政投资评审中心进行。
第六条财政投资评审的范围：
（一）财政预算内、外各项资金安排的建设、维修、改造项目，以及上级财政部门委托评审的基本建设项目。
（二）政府性基金安排的建设、维修、改造项目。
（三）政府性融资安排的建设项目，包括政府直接融资的项目，国债转贷项目，企业或单位负责融资需由政府筹资偿还和出台收费政策偿还的融资项目，政府以国有资产产权或使用权置换等方式安排的项目。
（四）使用科技专项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金安排的项目。
（五）其他与财政有关的建设项目。
第七条财政投资评审的主要内容：
（一）项目及项目变动执行基本建设程序规定的情况。
（二）项目执行法人责任制、招投标制、合同制和工程监理制等建设管理制度情况以及县政府出台的财政投资项目工程造价管理有关规定。
（三）项目概算、预算、决（结）算的编制和执行情况。
（四）项目单位执行基本建设财务会计制度情况。
（五）项目招标标底的合理性。
（六）材料、设备定价合理性及执行政府采购规定情况。
（七）需要评审的其他内容。
第八条财政投资项目评审采取对项目设计图纸、概算、预算、施工合同、施工过程变更签证、决（结）算进行全过程评审或者单项评审的方式进行。
第九条项目评审额度以有关部门批复的项目计划或者年度投资计划确定的建设内容和投资额为依据。
第十条评审机构评审程序：
(一)工程审查程序指县财政投资评审中心评审员从事预决算审查工作应当遵守执行的程序。
(二)县属重点工程按建设工程全过程跟踪审查制度有关规定执行。
1、所有财政投资项目的变更签证必须由县财政投资评审中心评审员现场监督认可并签字后方有效。
2、跟踪评审人员对跟踪项目实行随机确定并每月一轮换。
(三)建设工程项目预结算资料一律由建设单位送达县财政投资评审中心，不受理施工单位送审。送审资料由县财政投资评审中心指定专人登记、审查与保管。
(四)评审人员不准私自接受工程项目预决算资料，审查任务由县财政投资评审中心主任统一抽签安排。
(五)所有工程项目预决算都严格实行三审制度。
(六)对预算审查项目，评审人员应积极提出合理化建议，为财政节约资金，合理化建议被相关部门采纳的，可按节约的资金额给予一定的奖励。
(七)工程项目预决算审查实行主审负责制，主审员通过抽签接受任务后，必须尽快熟悉工程项目情况，验收所有资料，如发现遗漏，要及时告知评审中心通知建设单位补齐。
(八)主审员对工程项目和预决算初审，必须严格依照国家政策规定和省、市定额规范标准及县政府有关文件规定进行，并深入工程现场，组织复查验收，核实工程量。在现场勘查时，县财政投资评审中心必须有两名工作人员在场，并作好现场勘查工作记录，以备存档。
(九)主审责任人初审完毕后，必须出具初审简报，就工程慨况、初审结果、主要核增核减因素作出说明，交复审责任人和中心负责人，该资料必须存档。
(十)对工程预决算审查实行全封闭管理，任何人不得对外泄露主审人员所审查的工程项目名称及实际审查情况。初步审查结果未出来之前，施工单位人员不得进入审查办公室，以免影响审查工作的公正性。同时对于结算金额在500万元以上的项目实行两组人员异地封闭审核，审核工作同时进行，然后对两个审核结果进行分析对比，以确保审核结果的真实性。
(十一)二审责任人经过抽签接到工程预决算初审全套资料后，应在规定时限内对初审结果全面复核。对于复审率为±2%的，在提取工资的同时对一审人员另外实行奖励；对于复审率为±5%以上一次的不计取工资，二次的给予就警告处分，达到三次的予以辞退。
(十二)三审实行主任会议定审制度，出具三审评价结论。
(十三)工程项目预决算审查结果形成后，通知建设单位和施工单位对审。在对审中有争议的问题，交定案会三方集体讨论决定。
(十四)评审中心负责人根据评审评价结论主持召开定案会，定案会由主审员主讲，复审员补充。工程预决算审查定案，要贯彻“依法求是”的原则，力争一次到位。定案会形成会议记录并存档。
(十五)主审员根据定案会结果，出具审查报告。报告要求严谨翔实，言辞精炼。审查报告由评审中心负责人把关签发。
(十六)定案结论实行公示，公示地点为建设单位和评审中心醒目位置公示时间为五天，公示结束后再履行签字盖章手续。
(十七)工程项目预决算审查报告和整套资料，由主审员及时整理，统一交评审中心归档保存。
(十八)工程项目实行抽查制度，建立抽查审核咨询公司库，由县财政局分管负责人抽选20%-30%的项目，同时在抽查审核咨询公司库抽选公司进行审核。
(十九)工程项目实行审计制度，由县审计局抽选20%的审查项目进行审计。
第十一条评审报告包括项目概况、评审依据、评审内容、评审结论等内容，其中评审结论的主要内容包括：
（一）项目执行基本建设程序的情况。
（二）项目执行项目法人责任制、招投标制、合同制和工程监理制等基本建设管理制度的情况。
（三）项目执行财务会计制度的情况。
（四）评审确定的项目概、预算或决（结）算投资额，概、预算执行情况，审减、审增投资额的，应当分析说明审减、审增的原因。评审结论应当作为财政部门核拨款项、建设单位办理结算和交付资产的依据。
第十二条评审机构进行财政投资项目评审时应当遵守下列规定：
（一）组织具有执业资格的专业人员依法开展评审工作，保证评审结论的真实性、准确性。
（二）建立严格的项目档案管理制度，完整、准确、真实地反映和记录项目评审情况，认真收集和保管评审资料。
（三）不得向被评审单位收取任何费用。
第十三条项目建设单位在接受项目评审过程中应当遵守下列规定：
（一）预算的审查应在工程招投标前25天送达,确保有足够的时间予以审核。
（二）建设单位的施工图审查应有评审中心人员参加。
（三）按要求向财政投资评审机构提供投资评审所需相关资料，并对所提供资料的真实性、合法性、完整性负责。
（四）对评审中涉及需要核实或者取证的，应当向评审机构说明情况，提供资料，不得隐匿资料或者提供虚假资料。
（五）项目建设单位应当自收到评审初步结论之日起5个工作日内签署意见，并由项目建设单位和项目建设单位负责人盖章签字。逾期不签署意见的，视为同意评审初步结论。
第十四条项目建设单位对评审机构作出的评审结论有争议的，可以向县财政部门投诉。
违反本规定第十二条（一）项之规定，评审机构作出的评审结论可能不真实、不准确的，由县财政部门责令评审机构重新评审。
违反本规定第十二条（三）项之规定，评审机构向项目单位收取费用的，由县财政部门责令返还。
违反本规定第十三条（三）、（四）项之规定，项目单位不按要求提供所需资料或者拒绝说明情况的，由县财政部门责令限期改正，逾期不改正的，根据情况暂缓下达基本建设预算或者暂停拨付财政资金。
第十五条经评审发现项目单位及其工作人员违反财政法规的，由财政部门依照国务院《财政违法行为处罚处分条例》予以处罚。
【关键词】工程造价；预结算；审核技巧
一、工程造价预结算审核
（一）关于工程造价预结算审核
工程造价的预结算审核指相关工作部门通过对工程造价的预算进行全面系统的前期审核和检查，并且对后期进行结算的复核等工作，来控制整个工程按时按质的完成。工程造价的预结算审核是合理确定工程造价的必要程序及重要手段。通过对预、结算进行全面、系统的检查和复核，及时纠正所存在的错误和问题，使之更加合理地确定工程造价，达到有效地控制工程造价的目的，保证项目目标管理的实现。
（二）工程造价预结算审核的内容
1.工程量的审核
工程量是进行工程结算的基本依据。其在计算中具有很大的弹性和隐蔽性。因此需要进行精确的计算和核实各单位工程量以及总工程量。审查人员必须对施工图以及施工现场的实际情况了如指掌，并且必须以现场实测实量为结算依据。着重审查工程量的计算是否有重复、漏计、多计、错计、笔误；当项目组成比较复杂或由不同施工单位分别实施时，交接部位或跨工种部位最容易发生重复结算的工程量。
2.定额的审核
我们知道，工程造价定额具有科学权威性，应严格执行其计算单位和数量标准，不得随意提高或者降低。在审核时，首先逐项将项目的工作内容与定额内容进行一致性复核，选择最适应的定额子目。其次审核套用的定额相关指标与竣工图纸的设计标准是否一致。最后审核按规定应套用一个定额的分开列项套多个定额。
3.材料价的审核
在一般情况下，安装工程中材料价格占总工程造价的70%左右，建筑工程中材料价格占总工程造价的30%—40%左右。在审查时，一是要对价格的计取依据是否合理进行逐项审查。价格是否经过审批，采用预算价格时二者的规格型号是否完全一致。二是要审查现场所用材料与批价材料是否一致。防止以次充好的方式高额赚取材料价差。
4.取费的审核
相对于大庆油田而言，造价管理中心有着明文规定：各项取费费率的确定都应该严格与相关文件和合同相结合，要以投标文件为依据，已施工的实际情况为根本来实施执行。重点看审查各项费用的内容、费率的取定是否正确；是否为不参加取费的项目
（三）工程造价预结算审核的意义
对工程造价预结算的全面审核，可合理控制造价，是建设单位进行的最终工程价款结算，也是施工企业向建设单位收取工程价款的依据。一项工程能够顺利有效的实施，需要各方面的配合。它不仅要求管理人员具有相当强的管理水平，更需要各单位的工作人员具备良好的职业素养和道德水平。在实际的工作中，即使保持高度谨慎的态度，出现这样那样的差错也是极有可能发生的。而工程的预结算审核可以使偏差和错误得到控制，保证工程成本和效益。
二、工程造价的预结算审核存在的问题
（一）技术性问题带来的偏差
随着现代化的进一步发展，在工程建设方面，技术水平以及工作方法都得到了极大地转变。新技术以及新方法在工程在运用给施工带来好处的同时，也使得相关问题得以显现。
在实际工作当中，由于技术性问题带来的误差的存在是合理的，并且在一定程度上是难以避免的。比如：如定额换算不合理，由于新技术、新结构和新材料的不断涌现，导致定额缺项或需要补充的项目与内容也不断增多。
（二）道德水平带来的偏差
工程造价容易出现误差的性质也为一些投机取巧的单位提供了机会。在已知一定会存在偏差的基础上，加大了其触犯道德底线的概率。某些施工单位为了获得更多的收入，不采取加强管理水平，提高工作效率和技术水平等实际可行的方法，采取高估算、虚报工程量、高套定额、巧立名目等手段以谋求私利。这些行为是由于道德素质带来的风险。也是工程造价预结算审核的重要原因之一。
三、工程造价预结算审核的技巧
面对各种潜在的问题，对工程造价的预结算审核显得尤为重要。那么，在实际工作过程中，对于一名审核人员，应该掌握怎样的技巧？
为实现工程预结算的快速审查，就要按照从粗到细、对比分析、查找误差、简化审查的原则，对编制的预结算采用对比，逐项筛选和利用统筹法原理迅速匡算等技巧、方法，使审查工作达到事半功倍的实效。结合自身的工作经验，以及相关人员的建议，笔者总结出以下基本审查技巧。
（一）全面审核法
所谓全面审核实际上是审核人员从整体上对工程造价进行形式审核。通过认真阅读工程施工设计图，严格按照施工的要求，依据施工现场的实际条件，进行全面综合的工程造价方法核定。全面的形式审核工作虽然简单，但是，需要每位工作人员仔细认真。具体做法如下：
1、工程量重新计算一遍，与施工单位编制的工程量逐一复核，看其结算项目的工程量是否准确。2、仔细推敲定额子目套用标准是否合理，若遇到无定额子目代用时，可及时编制补充定额，并上报有关部门审批。3、工程结算中的材料、设备价格，若是甲方供货的应收集甲供票据，若是自购的及时办理委托，并上报备批。4、取费标准应根据油田公司颁发的当年结算文件。5、审查设计联络单及经济签证是否合理。
（二）分组计算审查法
分组计算审查法是把预结算中的项目划分为若干组，并把相连且有一定内在联系的项目编为一组，审查或计算同一组中某个分项工程量，利用工程量间具有相同或相似计算基础的关系，判断同组中其他几个分项工程量计算的准确程度的方法。
（三）对比审查法
这种方法主要是以经验为基础，将以往审查合格的分项工程与新项目中匹配的分项进行对比，查找出区别，针对不同点进行重点审查。某工程中有按照标准图纸设计的室外厕所，只是尺寸和材料与以往的不同，我们就可以参照以往工程进行合理调整，确定新此分项工程造价。
（四）筛选法
这种方法是对工程中的各项指标进行筛选，也叫猎头审核法。它主要是通过控制并且抓住符合预算要求的一系列影响相关要素，按照审查标准与基本值进行适度调整和选用来控制整个工程的预结算。
结束语
总之，项目的造价审查，是一项复杂繁琐的工作，要做好这项工作不仅要认真仔细，更要懂得如何利用各种快捷方法以减少劳动强度，节约时间和保证准确性，只有这样，我们才能适应新形势下建筑工程预算工作对我们的要求。
参考文献
[1]林展宏.浅谈工程造价预结算审核存在的问题及审查技巧[J].学术论坛，2011.11
