关键词：新公共管理；国家建设；反思
20世纪70年代以来，在许多发达国家和发展中国家的公共管理领域中，出现了一场声势浩大的以“市场化”为导向的改革浪潮。其主要标志是解除管制、私有化及自由化。从80年代初撒切尔夫人和里根分别在英美的大规模私有化运动开始，这次政府改革波及西方许多发达国家，其中包括加拿大的“2000年的公共服务”、克林顿-戈尔的“政府再造”、澳大利亚的“公共财政管理改进计划”、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公共部门现代化”、葡萄牙的“重大选择计划”等等，新公共管理范式就是在这样市场化的大背景中出现的。
此一范式进入中国后，新公共管理的理念很快就在实践和理论上被中国学者引入到中国的行政管理中，成了中国公共管理学科教材的主流指导思想，另一方面，却对西方公共管理思想中的政治公共性原则避而不谈。在中国语境，“新公共管理”被表述为不仅对于中国公共管理学科具有重要的指导意义，也对我国市场经济的发展和行政体制改革有重要参考价值。在这一过程，也有一些学者对新公共管理模式及其在当代中国的适用性保留看法，并质疑公共性原则的缺失是否妥当。归纳起来有三种观点，第一种观点从法学的角度观察到新公共管理改革大都发生在英、美、澳、新西兰等盎格鲁-撒克逊体系的国家，这些国家主张“利用私法契约来提供公共服务”，而我国作为大陆法系的国家应该寻求法、德式的法治国家的公共管理改革模式，发扬官僚制中的“精密、速度、明确、连续性、统一性、严格服从”等优势因素，构建符合我国国情的政府管理改革模式。第二种观点从政治哲学的视角认为，“对于新公共管理所提倡的价值取向必须进行反思”，“捍卫公共管理的政治公共性，回到公共管理的民主的传统中。”第三种观点是基于管理主义的视角，认为新公共管理“在公共部门采取民营化和签约外包的方式”“可能使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现”，因此主张用治理理论去应对公共管理所面对的困境。
以上从不同的视角对新公共管理进行反思，但学界鲜有人将其放置到中国国家建设的视域来考察。事实上，现代官僚制与新公共管理的知识体系，其理论基础无不与国家构建的知识相关。为此，本文拟从学理层面和现实背景出发，对新公共管理作检视，认为将其理念引入中国公共管理学科中，不仅需要从政治学知识体系的逻辑来关照该学科的公共性原则，而且还需要从国家构建的知识体系来重新审视。
一、新公共管理运动兴起的背景及国家构建的旨趣
当新公共管理范式进入国内学界时，面对的是这样一种背景，中国曾历经几十年的计划经济时期，国家过于强大，政府对经济过度干预。1978年以后，中国的改革表现为向市场经济转变，削减政府职能成为大势所趋，并开始倚重先前受到忽视的社会，这样，新公共管理运动的市场化导向的理念很快成为学界的主流观点。
由于中国经济持续增长、社会变迁与政治转型急速发展，传统、现代、后现代、西方、东方、世界、本土的现象同时并起，这种复线式状态使得许多被提炼得很精致的理论显得无所适从，致使学术界在解释和研究中国问题时往往出现知识错位，在西方国家成长背景中发生的新公共管理运动，融入中国时就可能发生畸形。我们首先回顾一下美国国家建设历程与新公共管理运动之间的关系。
众所周知，19世纪末和20世纪初是美国工业化大踏步前进的时期。在20世纪开始的时候，大工业促成的资本市场开始扩张，形成巨大的社会力量。为了保证市场的合理运行，美国经过了开始的小规模原始自由资本主义阶段，到后来的商业资本主义，工业资本主义，金融资本主义，直到今天的准国家资本主义(由联储会控制金融市场)。每一步都说明，相当力量的国家干预，是市场和社会发展的必要保障。19世纪末期的美国，自由主义思想曾占主流，他们坚信市场万能，认为从无形的价值规律人手，一切社会问题都可以得到解决。但在美国的工业化过程中得到了反证。当现代工业资本主义于19世纪末至20世纪初在美国蓬勃兴起的时候，社会生产随着市场需求而起落，财力雄厚的企业资本家人为地操纵产品供给、控制垄断价格，市场需求被严重扭曲。而当时政府基于自由主义的原则，采取了不干涉和“小政府”的做法，导致积累问题越来越多，最终演变成经济危机，直至1933年罗斯福上台后，才实行“新政”，强化国家对市场的干预，通过了一系列农业政策(如庄稼借贷法、棉花控制法、烟草控制法等等)，货币政策(如黄金库藏法案、白银购买法案等等)，银行法(如紧急银行救援法、银行法、银行储蓄保险法等等)，工业复苏政策(如国家工业复苏法、互利关税法等等)，劳工政策(铁路劳工法案、劳工关系法案等等)，公共工程政策(如田纳西工程法案、紧急民工救援法等等)，国家管理政策(如通讯法案、债务法案、啤酒烈酒税法案、机动车辆法案、电力公司股权法案、富人附加税法案等等)，社会福利政策(如社会保险法案、铁路职工退休金法案等等)。这些法案远不是当时通过的法案的全部，但从这些法案的名称，就不难看出美国政府对市场的干预程度。为了执行这些法案，实现政府对市场多方位的干预，罗斯福加强和扩大了他的总统工作班子，扩展了美国的国家机构，建立了一个庞大的政府体系，开始了美国国家构建史上的一个新篇章。
随着美国经济总量的扩大，社会事务也日益增多，为了维护市场的良好运转，美国政府也加大了在政治、法律、社会人文方面的作为。在政治方面，美国政府担负起调停仲裁各政治力量，制定竞争法则，并用不同的方法保证各社会利益集团在竞争过程中遵守法则。在法律方面，政府担负起保护公民人身财产的合法权益的任务。在社会人文方面，政府开始了对老幼病残者的照料，对历史文化的保留等等。美国政府的这些职能扩展、转向(即“逆市场化”)和机构的创设是经过了不同的历史发展阶段，并依靠国家的制度被建构出来。
纵观美国的国家构建史，随着社会事务的增多，政府的业务量也大幅度增长，行政官僚制在现代国家中越来越重要，且其职能朝着“逆市场化”的路径转向，特别是在涉及教育、社会福利、公共事业、环境保护等与国计民生的大小问题上，现代国家政府越来越彰显其公共性理念。
到了上个世纪70年代末，美国与西方国家体制的规模、功能与范围蒸蒸日上。大部分西欧国家与美国20世纪之初，国家部门占用的国内生产总值只略高于10%，但是到了上世纪80年代初却逼近50%。在这种情况下，“撒切尔主义”和“里根主义”成为上世纪80年代西方国家政治的一大特征，以反思韦伯式现代行政官僚制的“新公共管理运动”就是在这一时期推行起来，西方国家普遍认为，必须遏止国家部门的扩张，削减国家的体制规模，而新古典经济学也声势大振，成为社会科学的主流。
中国从1978年开始改革后，面临了如迈克尔·曼所说的市场化和现代化是科层制成长的“供应器”这一生长逻辑，以此为动力，中国国家建设有了快速发展。计划经济时代的中国的经济结构单
一、社会事务简单。因此，依靠社会分工和市场经济“供给”建立起来的现代官僚科层制在当时尚未成形。1978年后，现代经济规模不断扩大，中国的国家规模和任务都明显地增大，直接产生了一种与计划经济时期不同的行政体制模式--韦伯意义上的现代行政体制。在这一过程中，政府业务量在经济社会各个领域日益增长，其机构在增长、行政职能在扩张，初步构建了一个门类齐全的现代官僚行政国家体制。它既担负着过去计划经济时期政府所履行的许多职能，又获得了某些过去任何体制所不履行的新职能。
与西方国家在20世纪后期已相继步入后工业社会和信息时代不同，目前的中国尚处于从前工业社会向工业社会过渡的阶段，而官僚制恰恰是工业化初期阶段最为合意的政府治理模式。官僚制所体现的科学、法制、理性、效率和可预见性也正是处于转型期的中国民众所普遍认同的价值观念。B·盖伊·彼得斯也同样认为：“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府”。我们认为，增强和健全韦伯意义上的现代行政国家体制仍是中国国家的构建的当务之急，国家必须建立庞大的、广布于社会的科层制组织，渗透其疆域并型塑制度化的运作，新公共管理中所提倡的“小政府”的权能形态显然不足以担负此必要的功能。
自公共行政诞生以来的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代，一场声势浩大的新公共管理改革运动，又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政，传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等，但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义，是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”，是多种管理的工具和方法的“交响乐”。从实践上讲，“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，则是基于对传统公共行政模式的考虑，对行政与管理概念的再认识，对公共部门的抨击回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
新公共管理思想阐释
尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式，因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家，官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。有人认为，新公共管理改革同样适用于发展中国家，这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的”。另一方面，米诺格认为，“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效”。然而，与把新公共管理排除在发展中国家之外相反，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程，包括国家作用的变化，在这种变化中，政府和私营部门进行合作，促进政府建立市场。在一些领域，政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候，都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
我国公共管理模式概述
中国作为当前世界上最大的发展中国家，具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论，中国公共管理学者还没有一致的立场和观点，更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致，但是他们都认为公共管理应该具备以下特征：第一，从研究对象和范围来看，公共管理的主体是多元的，包括政府部门和非政府组织（非营利组织）两大类；第二，公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题；第三，公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科，它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生，又反过来指导公共部门管理活动，并在这个过程中不断完善和发展，它比传统的行政学更具有现实性；第四，公共管理注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一；第五，公共管理学是多学科的综合，它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法，尤其是西方经济学理论和工商管理的方法，从而使公共管理学的知识框架更具合理性。中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果，但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是：实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的，也取得了积极的效果，但从基本目标和基本原则看，仍未突破公共行政的传统准则。虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异，西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同，我们不能简单的照搬西方国家的经验，但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。
新公共管理对我国公共管理模式的启示
在当前这样一个特殊的社会时期，我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角，作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角，对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。
（一）引入竞争机制
新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。例如，中国的航空运输市场就是如此，中国的航空产业仍属国有，只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场，便大大提高了服务质量，推动了中国航空运输业整体素质的提高。
（二）注重既定的法律规章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
（三）合理借鉴科学的企业管理方法
现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时，合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看，官僚制对于我国行政发展并未完全过时，我国在政府改革中，有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式，但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。
（四）强化政府管理职责
转变政府职能，推动政府改革，增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革，我国的政府职能转变取得了一定的成效，但是，适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面，政府管了许多管不了也管不好的事情；另一方面，本该由政府管理的职责却做得不够好。所以，我国转变政府职能的关键环节是：还权于企业、社会和公民，实行政企分开，政事分开，政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中，应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务，最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处，我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准，以便公众监督和更好地为公众服务。
在科学分类中，作为科学研究对象的伦理关系历来都被看作为一种普遍的社会关系。在一种有着相似文化类型的社会中，大致有着相类似的伦理关系，以及由这种伦理关系构成的社会结构类型。即使同一文化类型的社会分属于不同的国家，它们之间的差别也往往表现在政治上和意识形态上的差异。这些差异，对于社会的存在来说，往往还是相对表面的现象，在更深的层次上，他们的伦理关系、社会的伦理结构及其伦理观念，有着不可怀疑的一致性。所以说，伦理学的话题往往是一些永久性的话题。在一定的同一文化类型的社会中，每一个时代的人们，都在重复地谈论着同一话题。这表明，在历史的纵向维度上和在现实的横向维度上，伦理话题都是最具普遍性的话题。
但是，伦理话题所表现出来的这种普遍性其实只是一种历史现象。在20世纪，一个明显的社会发展趋势就是社会生活领域的分化和科学的分化，社会生活在以往的历史发展的前提下进入了加速分化的阶段。同样，科学的学科分化也令人目不暇顾。在这种情况下，伦理话题的普遍性与特殊性的辩证法开始得到证实，存在着一般性的伦理研究和特殊的伦理研究并存的科学事实。一方面，重复着以往时代的伦理话题继续加以研究，依然是伦理学的主流，甚至出现了更为系统、更为深入的伦理哲学省思。另一方面，关于具体的社会生活领域的伦理考察也吸引了大量学者的兴趣，人们深入地分析一些具体的社会生活领域中的特殊的伦理关系类型，提出职业道德规范体系的建设。这就是在20世纪后半期开始成为伦理学研究热点的职业道德研究。公共管理伦理学就是在这种科学和社会发展条件下建立起来的一门科学，它是作为对公共管理领域中的伦理关系作出专门研究的科学，并根据这一专门研究对公共管理的价值取向和公共管理者的职业道德规范作出规定。
“公共管理伦理学”是一门新学科，它的前身可以看作为“行政伦理学”。在稍早的时期中，人们曾经试图通过对行政体系作出伦理思考去建立行政伦理学，但这个尝试并没有引起广泛的关注。根据韦伯等人经典的官僚制理论，行政体系是建立在工具理性的基础上的，它的基本特征表现为对科学性的追求，所以，以谈论价值问题为宗旨的行政伦理学一时很难得到人们的认为。近年来，行政管理的问题开始出现了社会化的趋势，它不再仅仅是属于政府专有的管理形式，而成为一种扩展到许多非政府的社会公共部门的管理形式。当行政管理的方式被推广到非政府部门的时候，传统的行政管理方式出现了许多不适应的情况，因而需要改革和调整。一方面，使传统的行政管理方式被改造为适应非政府公共部门管理的管理方式；另一方面，这种管理方式在非政府部门的成功又对政府部门的行政管理提出了改革的要求，要求政府部门的管理也采纳非政府部门的管理经验。这样，就出现了公共管理这个特殊的管理形式。可见，公共管理是从传统的行政管理中发展而来的，但又不能根据传统的行政管理的理论和观念来认识它，它是一种新型的管理形式，根据管理学的术语，干脆把这种管理形式称作为管理的新模式。
公共管理伦理学是与公共管理联系在一起的，是公共管理这种新的管理模式提出了建立公共管理伦理学的要求。就公共管理自身而言，它的出现决非历史的偶然，更不是一些标新立异的学者们的杜撰。公共管理作为一种新管理模式，是历史发展的必然结果。从逻辑上讲，管理的历史是与人类的历史一样久远的，有了人也就有了管理。因为，人在今天已经被公认地称作为社会的动物。从人类历史的形成来看，单个的人是不能被称作为人的。我们无法设想，一个单个的人可以从猿进化为人，从猿到人的转变必然是一个整体进化的过程。人是在社会的整体中才能成为人和被看作为人，离开了社会的整体，就无法理解人与动物还有什么本质性的差别。而人作为社会的人，他的最为基本的存在形式就是他们之间的集体活动和协同作业。这之中，必然包含着管理关系。也许在人类社会的早期，这种管理关系是极其简单的。但无论它多么简单，毕竟是作为一种管理关系而存在的。所以，我们说，即使在最为原始的人类社会中，也必然存在着管理关系，有着管理活动。
行政管理是随着国家的出现而出现的。当然，在一些“类国家”的原始部落中就已经开始出现了行政管理的问题。但是，如果我们把这些原始部落称作为“类国家”的话，那么我们也同样可以把这种初级形式的行政管理称作为“类行政管理”。因为我们谈论行政管理的时候，实际上我们是把包含着这样几项内容的管理形式称作为行政管理的：(1)有着相对固定的行政等级序列；(2)有着相对固定的行政管理人员；(3)有着相对稳定的自上而下的行政授权；(4)最为根本的，还是出于社会秩序的需要而从事的管理，这一点是它区别于其它形式的管理的根本。用现代观念来看，行政管理在本质上是一种以非盈利为目的的管理，它所服务的是社会长远利益或根本利益，在迄今为止的社会历史过程中，这种所渭社会的长远利益和根本利益也可以被直观地理解为社会中占统治地位或主导地位的那部分社会群体的利益。
行政管理的出现标志着管理领域和管理类型的分化，或者说，行政管理的出现是社会分化的结果，当社会分化为不同的领域，社会成员生活内容的多元化以及扮演的社会角色的多样化，都提出了多重管理形式的要求。如果说在国家形成后的相当长一段时期内，行政管理都是服务于一个特定集团的统治的要求的，是服务于阶级利益的实现的。这种行政管理的范围，也主要表现为以对官吏的管理为基本内容的管理，它的外部功能极其有限，在国家政权的运作体系之外，存在着相对自主的经济生活、家族式的社会团体生活、宗教团体生活等等，这些管理与行政管理联系并不紧密，同时存在很大差异。当然，从历史上看，在特定的历史条件下，惟有行政管理发展比较充分，其它形式的管理对于管理史的研究来说，都具有加以考察的价值。
从抽象的意义上说，行政的历史大致经历了两个阶段。在近代社会出现以前的漫长历史时期内，行政管理作为阶级统治的工具而存在，一切行政管理的活动都从属于统治的目的。所以我们把这一历史时期中的行政管理称作为统治行政。这一行政管理类型的主要特征是它的职位继承制和强烈的排外性，虽然在中国发明了科举考试，对于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味着在本质上改变了统治行政的排外性特征。近代社会以来，随着服务于统治目的的行政管理的出现，出于管理社会公共事务要求的行政管理开始迅速增长。我们把这种历史趋势的成熟形态称作为管理行政。在管理行政服务于社会公共事务管理的这一目的之中，包含着行政管理更多地接受公共的参与，更多地接受社会的监督，甚至存在行政管理社会化的可能性。在某种意义上，管理行政已经可以称得上是公共行政了。所以，近年来，人们把近代成长起来的管理行政称作为公共行政。但是，管理行政并不是人类行政管理的终极形态，更高级的行政管理模式应当是服务行政，对于这种全新类型的行政模式来说，国家的行政体系对于社会的作用不仅远远告别了统治的功能，而且也不再是凌驾于社会之上而对社会所实施的管理，它是一种从属于服务的目的而建立起来的，不仅在客观的制度或体制设置上体现了为社会服务的目的，而且在行政人员的主观动机中深深地蕴含着时时处处从公共利益出发，为公众、为社会服务的强烈愿望。服务行政是完成了的公共行政，只有这种行政模式才能充分体现出自身的公共性质。服务行政并不是空想，在20世纪后期的行政改革中，我们常常看到这种理论渴求和呼吁，而且行政体制的重塑，在许多方面反映出了这种趋势。
二、在行政学的演进逻辑中看“公共管理伦理学”
近代行政管理的发展大约在18世纪开始有了自己的理论陈述，而系统原则的制定是在19世纪末和20世纪初作出的。1887年威尔逊发表了著名的《行政之研究》的论文，提出了建立专门的行政管理科学的构想。威尔逊建立行政管理学的构想，实际上是对近代以来行政管理专业化的总结性意见，被我们称作为管理行政模式的理论表述。然而，行政管理学的提出，本身就意味着行政管理从自然发展走上了自觉建构的进程。也就是说，自威尔逊开始，行政管理的组织、体制、程序以及行政人员的作用，都进入了学者们的研究范围，成为专门研究的对象。这样一来，行政管理的经验可以得到及时的总结和概括，而行政管理学的研究又极大地促进了行政管理实践的发展。所以，对20世纪行政管理的研究，往往可以通过研究它的理论形态而得到一个完整的概观。
我们说威尔逊的论文《行政之研究》提出了建立专门的行政管理学的构想，这决不意味着它的贡献仅仅在于提出了这样一项建设性的意见，而应当理解成整个人类行政管理历史的继往开来。威尔逊之所以能够提出这样的建议，是基于对人类行政管理的历史的深刻认识下提出的，反映了行政管理实践的客观要求以及人们希望对行政管理的规律和技术进行专门探讨的要求。比如，行政管理与其生态环境的关系、行政管理专门化中的法制建设、行政管理殊的技术性要求、行政管理自身的特殊目标等等，这些问题都被涵盖在威尔逊的建议之中了。所以，威尔逊关于建立专门的行政管理科学的建议能够得到热烈的响应。
行政学作为一门独立的科学出现以后，为学者们开辟了一个巨大的科学畅想空间，使学者们积极地投身到行政学理论模型的建构中来，从而推动了行政学的发展。近年来，人们开始研究行政（管理）学100多年来的发展历史，提出了所谓行政学的范式转型的历史构想。其实，近100多年来，行政学的发展是一个渐进的过程，虽然这种渐进与其它学科相比，速度是极快的，但如果说在这100多年中已经存在着多次范式转型，则有着夸大的嫌疑。因为，就其根本来说，行政学的理论一直还停留在对管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已经泛化，行政管理的形式已经社会化，人们不满足于沿用行政管理这个称谓来对这种管理形式加以描述，而是发明了“公共管理”这个概念。但是，这在很大程度上只能看作是行政管理内容的扩展和形式的推广，与库恩所讲的“科学结构的革命”这样的要求相比，还不能称得上是严格意义上的范式革命。只有当服务行政的观念和科学体系建立起来之后，我们才能说，行政管理学实现了一场范式革命。
在这里，我们也按照当前流行的“范式研究”的学术倾向来思考行政学发展的历史。我们认为，在这期间并不存在着5次或更多的范式转型。根据我们看法，在管理行政的理论模式中，如果根据不同理论之间的一些差异而把它们称作为不同的理论范式的话，那么，是存在着三个理论范式的。他们分别是“威尔逊—韦伯范式”；“西蒙范式”；新公共管理运动所代表的“公共管理范式”。它们一道构成了行政学从宏观建构到微观思考、从制度安排到个人价值的张扬、从管理的效率目标到管理质量评估、从管理者的自我中心主义到管理对象中心化等等这样一个发展进程。
威尔逊—韦伯范式是现代行政学的传统范式。如上所述，威尔逊提出了建立专门的行政管理学的构想，并提出了政治与行政二分的理论原则。威尔逊认为：行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦去操纵行政管理机构。”“政治是‘在重大而且带普遍性的’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’，‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治”[1]。正是基于这种认识，他提出要把政治与行政区别开来。威尔逊的政治与行政二分原则是在古德诺那里得到了系统的理论阐发的。古德诺在他1990年出版的《政治与行政》一书中认为，政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。他说：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”[2]而行政的职能无疑就是由专门的行政机关来执行的。正是在威尔逊提出的政治与行政的二分原则下，关于行政体系的专门研究才能成为可能；也正是在这一政治与行政二分的前提下，韦伯的官僚制组织理论才成为行政管理组织模式的典型形态。因为，在政治与行政二分的原则下，行政管理可以被作为专门的技术化领域来看待。
虽然威尔逊把行政管理的领域作为一个专门的领域提了出来，但这个领域的体系、结构、运行机制是什么样子？行政程序应当从属于什么样的具体原则？行政人员之间应当是什么样的关系？这一系列问题都由韦伯来作出了回答。韦伯的官僚制(bureaucrscy)理论就是首先被作为行政组织理论看待的。韦伯是以社会史比较研究的方式提出他的官僚制理论的，作为一个社会学家，韦伯特别关注古代那些伟大的文明国家中所存在过的组织方式，以及在那些组织形式中所存在着的具有共同性的行为类型。通过对古代埃及、罗马、中国、拜占庭帝国以及近代欧洲资本主义化的过程中的官僚制进行历史考察，韦伯找出了理想的官僚制模型：它在组织形式上，从属于科学性的原则；在体制设置上，从属于形式合理性的原则；在运作程序上，从属于合理—合法的原则；在组织成员的行为方式上，属于建立在权威基础上的集权类型；在组织成员的关系上，属于命令与服从的关系模式……学术界一般把韦伯的理想官僚制模型的特征概括为以下几点：(1)在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权力。(2)有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的权力，需要有明确规定的必要的强制性手段，其应用的条件也予以详细规定。(3)指导一个机关行为的规则、包括技术性规则和行为准则两个方面。为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门训练和培训。(4)系统化的工作程序与公私分明的界线。管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则，管理当局的成员与组织财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开。(5)严格的公事公办。非个性化的机构赋有特殊的权利与义务，它们是组织而不是职位占有者的财产。任何任职者都不能滥用其正式的职权，只受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。(6)对官员注重知识和能力。每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位侯选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。正是由于韦伯对官僚制作出了如此具体的描述，才使威尔逊关于行政管理是一个专门化的领域的设想得到了系统的理论证明，才使行政管理体系的完善成为一个自觉的进程。
但是，我们也看到威尔逊—韦伯范式是建立在两个理论假设之上的：第一，政治与行政是两个不同的领域，政治的领域是国家意志的表达领域。国家意志的表达，无疑是通过公共政策进行的，也就是说，政治的领域是制定公共政策的领域即决策的领域，而行政管理则属于对国家意志的执行，这样，决策与执行是分属于不同的领域的，被看作是可以分割开来的一个总的过程中的两个不同的阶段。第二，在得到充分发展的威尔逊—韦伯范式中，我们看到，行政管理的体制功能、组织结构等具有可操作性的要素得到了强化。围绕着行政管理的效率目标，服务于科学化、技术化的形式合理性，被突出到了一个极端的地步，一切个人的主观判断和价值因素，都被作为一种“巫魅”而加以祛除。根据这种理论所提供的原则去推动公共行政实践的发展，只能有一种结果，就是追求公共行政体系的科学化、技术化，否定伦理的、政治的等一切价值因素在公共行政运行中的作用。近代社会的发展，作为主流的社会意识形态是一个不断突出人的历史发展进程。在公共行政的领域中，突出法律制度的因素，用科学化、技术化的工具理性追求来排斥人的价值和意义，是与整个近代社会的历史进步趋势不相协调的。所以，威尔逊—韦伯范式受到怀疑甚至挑战都是合乎情理的。
我们提出“西蒙范式”，是由于西蒙的管理思想中包含着一个可能会从根本上提出要求变革威尔逊—韦伯理论的内容。这些内容的核心表述就是所谓“管理就是决策的”的论断。从行政学的角度看，西蒙关于“管理就是决策”的论断的意义就在于提出了公共政策的制定与执行、科学与价值的统合问题。尽管在微观的管理活动中，管理学家们强调研究目标的科学依据问题，但是，认真地考虑起来，任何目标的指向都只能从价值的意义来加以把握。而且，我们可以说，目标本身就是一定的价值体现。管理活动愈是在宏观范围内展开，其价值特征也就愈益突出。所以，任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归是首要的和第一位的。可见，在公共政策的制定中持有价值的视角是无需置疑的。问题是传统的政治与行政二分是把公共政策的制定与公共政策的执行孤立开来了，就在理论上导出了公共行政排斥一切价值的考量，只有在公共行政之外，即为公共行政的行为体系提供动力的源头，才会考虑价值的问题。西蒙的论断却打破了这种二元分立的神话，虽然他并没有对政治与行政之间的关系发表更多的意见，只是在《管理行为》等著作中对政治与行政二分这一经典原则作了一些象征性的批判。但是，当西蒙的理论认为决策与执行是一个统一的过程时，实际上是逻辑地包含着公共政策的制定与执行是一个统一过程的内涵的。而进一步的逻辑推论就是，对于整个公共行政的体系而言，科学与价值是相统一的。
属于“西蒙范式”的意见也包含着政治学家们的看法，罗伯特·达尔从政治学的视角来考察行政管理的问题时也提出了相似的观点。他在《经典公共行政科学的三个问题》中，对行政学研究排除价值的考量表示了极大的怀疑，认为在公共行政的实践中片面追求效率目标而不考虑价值因素是不可能的。当然，作为一个政治学家，他对管理的认识是片面的，他以为纯粹的管理是可以不考虑价值因素的，而公共行政不是纯粹的管理，它必须考虑价值的问题。其实，作为科学抽象“原本”的现实社会实践，是一个综合为一的总体，何尝存在过纯粹的管理，即使对于管理而言，价值因素也是必须加以考虑的。当然，达尔关于公共行政要比私人管理更多地考虑价值因素的意见是对的。[3]因为在公共行政的领导中，人的社会行为更多地是从属于公共目标，要求行为的主体尽可能地提供更多的公共支付，以适应公共行政在历史的承袭过程中所拥有的文化环境等因素的要求。
“西蒙范式”中要求突出管理以及公共行政中的价值因素的思想之所以能够产生广泛的社会影响，得力于一批年轻的行政学家们，那就是曾经轰动一时的所谓“新公共行政运动”。“新公共行政运动”把“西蒙范式”中要求突出价值因素的愿望具体化为公共行政能否维护社会公正和促进社会公平的问题。从这个角度来思考问题和考察现实，他们发现，在行政管理的过程中，行政人员的“价值中立”只是一个神话，回避社会公平的问题，不仅不能使公共行政在效率方面做是更好，反而会做得更坏。根据新公共行政运动的看法，与其回避这个问题不如正视这个问题，那就是在提出公共行政的效率目标的同时，也要提出公共行政的社会公平目标。“新公共行政”的这种立场可以看作是“西蒙范式”的典型化，它把西蒙等人在公共行政中考虑价值因素的要求明确化为公共行政价值目标的提出。对于一切行为体系来说，目标的转变也就意味着行为方式、方法的重大转变。“新公共行政运动”在确立公共行政的价值目标的时候也是这样。所以，它提出了一系列从属于这一目标的公共行政体系的改造方案。对于行政学这门学科的发展来说，新公共行政运动的出现给人们留下的最为深刻的印象是“行政伦理学”的研究一下子成了时尚。从这一点也可以看出，“新公共行政运动”实际上已经可以看作是“西蒙范式”的完成形态。
继“新公共行政运动”之后出现的“新公共管理运动”不仅是一场行政改革运动，而且与实践中的行政改革相伴的理论探索也可以看作是一种新的行政学范式。在某种意义上，这一理论实现了对20世纪行政学发展成就的整合。它之所以不同于“西蒙范式”，是因为它不想在理论上实现对既有的行政学理论作出全面的批判性反思，不是希望通过提出新的理论原点来实现对已有理论的突破，而是着力于解决现实所提出的问题，根据解决现实问题的需要来对已有的理论作出评价。所以说，新公共管理运动更加突出了美国传统的实用主义精神，是美国文化开始在公共行政领域中张扬的典型表现。由于新公共管理不注重理论建设，只着力于解决现实问题，所以，它实际上是一个缺乏理论的理论范式。正是这一点，决定了它有着自己的特点，既模糊了不同领域和不同学科的边界。从学科的角度看，当新公共管理把视线放在解决现实问题上的时候，它是不考虑学科之间的区别的，无论是经济学的、政治学的、社会学的和管理学的，任何理论、观点，只要是对于解释和解决公共行政实践中的问题有所启发，它就毫不犹豫地加以吸收和利用，从而模糊了专门研究政府管理的行政学与其它学科之间的界限。从实践的角度看，当新公共管理解决现实问题时，它并不考虑这些问题的性质，不考虑它是属于哪个领域和哪个部门，它只考虑解决这些问题的可行性方案。这样，政府中存在的问题并不被看作是与政府的性质联系在一起的，而是与其它部门的问题都一样的，所以，解决其它部门中所存在的问题的方式、方法，也可以应用到政府部门中来解决政府中的问题。这实际上是在观念上模糊了政府与其它部门之间的界限。结果，政府只是被放置在与私人部门的区别中，才有着自己的特点，在公共领域中，它也被作为一个公共部门来加以看待，其它公共部门的运行方式、处理与私人部门之间关系的经验，也可以被吸收到政府中来，政府在管理方面的经验以及任何一个方面的创新，都可以推广到其它的公共部门中去。以致于行政管理这个概念已经不再适应于描述行政人员的行为体系，只有使用公共管理的概念才能反映出这种泛化了的行政管理的特征。可见，新公共管理所意味着的是一种新的管理模式，是对传统的行政管理的突破。不管今天或以后人们对新公共管理运动作出什么样的评价，它泛化行政管理的成就将会作为一种历史趋势而保留下来。所以，我们今天在研究与政府相关的问题时，以及在从事相关的学科建设的时候，必须立足于这样的学科发展现实。必须从公共管理的大视野中来考虑问题。
通过上述的考察，我们看到了行政学的发展和从行政学到公共管理学的演进历程。“西蒙范式”的积极意义是提出了公共行政中的价值问题，提出了对政府进行伦理考察和定位的可能性。而新公共管理则进一步把政府公共部门化，在模糊政府与其它公共部门的界限的同时，也突出了公共管理的公共特征。所以，新公共管理是悄悄地把价值问题放在了现实问题的解决过程之中了，如果对这个过程加以理论思考的话，那么，建立公共管理伦理学的现实根据就变得非常充分了。
【参考文献】
[1]国外公共行政理论精选[M].中共中央党校出版社，1997.14-15.
一、新公共管理运动的启示
目前我国已有许多专家学者正在研究公共管理问题，比如厦门大学陈振明教授在他主编的《公共管理学》一书中介绍了西方政府管理（行政学）的发展与演变历程中所出现的三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。②国家行政学院季明明教授在“当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起”一文中也指出，当代“再造政府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系，为公共管理学科的崛起作了铺垫；公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。③综合上述两位专家的看法及其他国内相关文献，应该说在对公共管理尤其是公共管理的讨论中，有两点看法是共同的。
1.新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推动了“重塑政府运动”。在凯恩斯理论的影响下，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。一方面政府对社会、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实际效率也很低，在不少方面负面影响越来越大；另一方面政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”④等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品（服务）民营化；推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。
在全社会和学术界都在反省政府的角色与作用时，英、美、新西兰等国政府掀起了一股大力推进行政改革的浪潮。在英国，从撒切尔政府起就不断提出了一系列坚持市场取向、减少政府干预的行政改革方案。从“阶段革新计划”到“公民运动”，在民营化、公私竞争与融合、公共部门引进私人企业的管理机制、承诺公共服务的内容与标准、提高公共服务的质量等问题上，英国的行政改革都取得了一定成就。当然，这种改革被不少人称之为“宁静的革命”。八十年代初，美国的里根政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变革运动，并由此设计了一种使政府官员不仅对管理过程而且要对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续推进政府职能市场化改革的进程，提出了若干重塑政府的原则与措施，如把竞争机制引入政府机构，大力降低行政成本，建立“顾客导向”的管理服务体系，以企业精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织。在这场全球化的行政改革浪潮中，新西兰的改革十分激进，因而它备受人们的关注。新西兰的政府再造运动的主要做法是：政府将那些具有商业性的职能与可以开展竞争的服务，从公共部门中分离出来；财务报告、预算、拨款等均需要考虑绩效；在政府部门中区分决策与执行两种不同功能；按契约中规定的竞争原则，在政府部门的部长与执行官之间，签定“绩效协议”、“采购协议”等，强化各自的职能。⑤
西方国家，特别是OECD国家的行政改革及其政府再造运动，为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称（如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等），这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，但他们确实存在着某些共识：从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。⑥
2.公共管理研究，特别是新公共管理学是在公共行政学发展的基础上产生的。本世纪六十至七十年代，批判传统公共行政学的理论越来越多，其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观，在传统公共行政学的目标中加入了“社会公平”，围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题一直展开讨论。同时，他们反对文官中立，认为在不平等竞争中，这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。⑦政策科学在一定意义上讲，也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论，以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过程进行研究，即从政策问题构建到政策方案制定，从政策执行到政策评估全面展开讨论，并提出要改善政策系统，提高政策质量。公共选择理论以方法论上的个人主义为出发点，证明市场是最有效的机制，因而需要减少政府的管理职能，把一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供。总之，新公共行政学、政策科学、公共选择学派都从学科建设方面，有力地批判了传统公共行政学，为它的发展与完善提供一定新的理论依据。然而由于各自的弱点与缺点，它们并没有完全获得预想结果。
七十年代美国有许多企业管理学院将研究范围由企业内部管理扩展到外部的社会管理，产生了被人们称之“企业管理型”的公共管理模式。它不同于那种“政策科学型”的公共管理模式，而是从企业的角度来研究公共管理，认为公、私部门的管理实质上并无大的差异，企业管理的技术与方法完全可以运用到公共部门。人们为了统一这两种模式，因而就诞生了新公共管理学这个学科。⑧尽管人们对新公共管理的基本问题仍缺乏完全共识，但象早期那样，用“公共管理”一词简单代替“公共行政”，或者视“新公共管理学”也如“政策科学”那样为“公共行政”的一个分支等看法，不可能得到人们的普遍承认。
二、中外学者对公共管理基本模式的理解
应该说，国外对公共管理学模式的理解，是仁者见仁、智者见智。有人把公共管理的实质内涵定义为政策分析、财务管理、人力资源管理、信息管理与对外关系。也有人把公共管理界定为政治管理、资源管理与方案管理。⑨OECD公共管理委员会对“公共管理”的看法是：它更倾向于从效率、有效性和服务质量等方面来关注结果；高度集权的科层结构已为分权式的管理环境所取代，在分权体制下，不仅关于资源配置和服务供给的决策更强调后者，而且也为民众和利益集团的反馈限定了范围；它能灵活地获得替代直接管制的可行方案，这些方案可能带来以低成本为基础的更有效的政策结果；它极大地关注由公共部门所直接提供的服务效率，包括在公共部门内部和公共部门之间营建竞争性环境；它强化了公共核心部门的战略能力，以指导政府的变革，并允许政府自动地、有弹性地、以最低成本对外部变化和各种利益需求作出反应。⑩
我国大陆学者对新公共管理运动的研究目前仍处于起步阶段。多数文章还是以介绍国外研究的现状为主。我们能看到的有关公共管理的专著有三本，其中之一是我国行政学界德高望重的老前辈夏书章先生的新作《现代公共管理概论》（2000年）。其他两本是陈振明教授主编的《公共管理学》（1999年）和张良教授等所著的《公共管理导论》（1997年）。下面我们仅就公共管理的定义、公共管理的主体与客体、公共管理的基本职能等四个方面，从他们的著作中摘录出有关内容供讨论。
1.公共管理（学）的界定
只限于指政府工作的狭义公共管理（也是狭义的行政管理），而不限于指政府工作的广义公共管理（也是广义的行政管理），如公共事业和所有其他非政府部门、单位的公共事务的管理（其实企业内部也有行政管理）都不得越过其所管辖的范围和事项。（夏书章）(11)公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）更有效地提供公共物品的学问。（陈振明）(12)所谓公共管理是指政府为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。（张良）(13)
2.公共管理主体
传统的行政学把行政的研究范围局限于政府行政机关的行政管理活动上。尽管它们是研究的核心主体，但公共管理学不仅明确地将其他国家机关（立法、司法机关等）当作研究对象，而且也把其他公共组织的管理活动纳入其研究范围。（陈振明）(14)从公共管理的定义看，公共管理的主体是政府，对政府可作广义理解。它不仅指包括了立法、行政、司法等国家机构的广义政府，而且还涉及执政党的机构。（张良）(15)
3.公共管理的客体
公共管理的客体：社会问题、公共项目、公共财产和资源。社会问题是那些只有属于政府职责范围内、需要解决的问题。公共项目是最直接的可见对象。公共财产和资源主要包括公共设施、公共物品和产品、公共信息资源、社会人力资源、公有企业和公司。（张良）(16)
4.公共管理的职能
任何一个团体、单位、部门都有大体相同或相似的、关系全局和全过程的工作项目，如决策、计划、组织、人事、领导、协调、监督、财务等等。（夏书章）(17)公共管理从属于一般的管理过程，更多地是一种政治过程，其公共性与政治性的特征十分明显，同样它要具备决策、计划、沟通、协调等基本环节。（陈振明）(18)公共管理是一个由问题确立、解决方案的提出到决策实施和效果评估这样一个基本过程。计划、组织、协调和控制是公共管理的四大基本职能。（张良）(19)
三、评述
几乎所有国内外学者都承认，新公共管理学的发展是在国外行政改革的实践与传统公共行政学的发展中诞生的。它的产生为完善政府管理提供更有力的理论基础。尽管有人把它称之为公共行政学的分支或者公共行政学的新范式，但它绝不是传统意义上的公共行政学。
关于公共管理活动的范围界定，有些学者把它确定为在政府（广义或狭义）内；有些学者则把它从政府组织外推到其他公共组织；还有些学者把它再外推到除政府组织外的其他团体、单位，包括企业在内。因为他们都有共同的关系全局和全过程的事。这样，狭义的公共管理就是狭义的行政管理，广义的公共管理就是广义的行政管理。
与公共管理活动范围相联系的就是公共管理主体问题。对此国外相当多学者仍然认为政府是唯一主体，而国内学者多数都认为是政府以及相关的公共组织。
因为公共管理实质上是一种管理，所以为了能全面地了解公共管理产生的来龙去脉，十分有必要重温“管理”提出的背景及其本质。
资本主义早期，商业经济的发展与生产的社会化，使企业逐步成为社会重要的经济组织形式，一方面竞争成为经济发展的动力，另一方面资本家把追逐利润最大化作为自己唯一的目标。那时人们关注的管理实质上是企业管理，而企业管理的本质是以最少的人力和物力来实现目标和任务。这就是说管理，具体到企业管理，它一开始的定位就是效率，即利润最大化。这自然需要研究效率问题。泰勒对这问题的阐述可能更加露骨：“在科学管理上，劳资双方在思想要发生大的革命，这就是双方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他们要将注意力转向盈利增加的数量上，使盈利增加到如何分配盈余的争论成为不必要。通过共同努力就能创造比过去大得多的盈余。”(20)泰勒正是通过他提出的科学管理，以此提高企业的管理效率。在提高效率的做法上，法约尔在一定程度上比泰勒高明一点。他认为实现管理的高效，具体地说就是要做好“计划、组织、指挥、协调、控制”，也就是人们通常提到的五大职能；并把企业管理中这些理论又进一步地推广到一般管理上，自然也包括政府管理。这就形成了管理思想发展史上的科学管理时期。
这种讲效率并以效率为中心，强调整个管理过程都围绕着效率的思想，几乎影响了管理学发展中的全部内容，因而就产生了国内外绝大多数管理学家对管理的定义：管理可看成是这样一种活动，即它发挥某些职能，以便使得人的努力和物资资源能有效地配置，并实现某个目标。（雷恩）(21)每当人们联合起来去实现某一个目标时，他们就创造了一个组织，它有潜力完成任何一个独立所不能完成的工作。组织的成功与否在于它能否有效地获得使用各种资源来达到特定目标。联合并指导使用资源的工作叫管理，是刚刚提到的包括计划、组织、领导和控制的管理。（戴维·R·汉普顿）(22)
由此可以看出，他们把“管理”看成是围绕实现目标的过程，旨在提高效率。为此，人们需要利用计划、组织、控制、激励等手段。这种定义一直在西方管理学思想史中留下了深深的烙印。至于我们国内的绝大多数管理科学著作，差不多对“管理”也都是这样定义：“管理是通过计划、组织、控制、激励和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达成组织目标的过程。”(23)这种从企业管理总结出来的管理思想，在向其他领域外推时，始终都强调以下几点：1.管理的目标是既定的。2.管理是一个过程。3.管理是为了有效利用各种资源，包括人力、物力和财力等。4.实现资源有效配置的手段是计划、组织、控制和激励等。
人们自然会想到，公共领域中的管理包括政府部门的管理，显然与企业管理是有区别的，区别就多在“公共”二字上。公共组织中的目标与企业目标即追求利润最大化的目标是不同的。公共目标也考虑“效率”因素，但同时还必须考虑“公平”因素。后者在泰勒的科学管理思想中不仅不可能提到，就是传统的公共行政管理也很少考虑。正是在这个意义上，新公共行政学才独树一帜地把社会公平放在显赫的位置上。这个学派的努力虽没有产生预想的结果，但他们所提出的问题是值得人们在公共管理研究中认真思考的。
企业管理认为，只要在生产过程中把各种资源协调好就能够实现所获取的目标最大化，所以管理的客体主要是资源。而公共管理所面临的往往是社会问题，因而管理不会简单地都表现在资源的协调上。社会问题一旦成为公共管理问题，它就是公共管理的逻辑起点。这种从问题出发，以制定与实施解决问题的方案为中心，并需要评价执行效果好坏的思路，正好与公共政策研究的基本思想是相同的，难怪有人说公共管理可视为一种政策管理。
企业管理为了效率，为了有效地配置资源，其实现手段或者叫做管理的职能是计划、组织、控制、激励。毫无疑问，公共管理的有效性也与这些职能相关。但前面已经提到，公共管理不仅要注意到效率问题，而且要研究公平问题，以及与此联系密切的公共责任、公共权力、公共道德、公共文化等。
企业管理目标因为非常明确，所以人们往往更多地注意过程管理。而公共管理的目标是效率和公平，这既要关注过程又要关注结果。西方从事公共管理学研究的很多学者，已经充分认识到对结果管理进行研究的意义。公共管理由注重过程转向注重结果，这无疑是合理的，但关键是如何实现过程管理与结果管理的统一，以保证实现效率与公平的统一。
综上所述，由最早从企业管理中提炼出的“管理”内涵，运用到行政管理直至公共管理中，这中间是有质的差别的。它们分别作为“管理”类的分支有其共性的一面，但因各自研究对象上的差别，又各有其个性的一面。对企业管理来讲，管理主体认为企业目标十分清楚，那就是实现利润最大化，因而更多地着力于提高效率上，集中要解决的是资源如何有效配置，人们把更多的力量放在决策、计划、组织、控制等环节上，这是一种过程管理。对公共管理来说，其目标是实现效率与公平的统一；除了要掌握好决策、计划、组织、控制等环节外，还要认真履行公共责任，用好公共权力，提倡公共道德；解决资源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解决社会问题，如何增进公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要讲过程管理，又要讲结果管理。也许有人会问，以上所讨论的“公共管理”的内容在“行政管理”中不是被人讨论过码？它们之间有什么差别？我们的回答很简单：那就是管理主体不同。也许还会有人问，专家们不是把管理主体从狭义行政管理外推到广义行政管理领域，包括企业中的行政活动，这中间又有什么差别？我们的回答也很简单：公共管理的本质集中体现于公共利益上。除那些不以营利为目的的公有企业外，多数企业管理的本质是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它们之间的根本差别就在一个“公”字上。我们认为，以营利为目的的企业活动中的“行政管理”不属于公共管理范畴，即使它们部分地承担了为社会提供公共产品（服务）的责任，即使它们在管理活动中也有决策、计划、组织、控制等事关全局和全过程的项目需要做，因为对这些项目的研究是属于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以营利为目的是区分企业管理与公共管理的一个必要条件而不是充分条件，关键还要看组织活动的宗旨，在根本上是否谋求社会的公共利益。一个组织、小团体或者非正式组织，甚至家庭也常常有共同利益存在，但这些共同利益绝不是社会的公共利益。
【参考文献】
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(20)李长武.近代西方管理思想史［M］.长春.吉林大学出版社，1991，53.
关键词：公共管理；公共管理者素质；道德风险。
“道德风险”是存在于委托关系中的一种道德现象，用以描述受托人不尽职责追求自身利益最大化，使委托人利益面临重大损失的危险境况。公共管理中的道德风险是和公共权力的“委托———”性质分不开的，公共管理者是由社会写作论文公众委托执行民众拥有的公共权力的人，民众将自己的权力授予公共管理者执行以实现社会公众的利益，而公共管理者接受社会公众的委托，承担着他们委托的义务，按照社会公众的意愿行使他们所赋予的权力并取得相应的报酬。在现实的公共管理活动中，由于公共管理者的权力价值观不同、公共管理者的身份冲突以及公共管理者的道德意志状态，使其经常有充分的机会背离社会公众的意愿采取不道德的方式来行使公共权力，给社会公众利益造成潜在和现实的损害与威胁，从而导致道德风险。
一、公共管理者权力价值观的迷失与公共管理中的道德风险权力价值观是关于权力的目的、意义等问题的追求及其评价的根本观点，它指导公共管理者的权力运作方向、决定其道德行为。公共管理者一旦形成特定的权力价值观，就会表现相应的行为选择，如果权力价值观一旦陷入误区，则会产生越轨的权力行为，引发道德风险。在我们当前存在的多种形态的价值观中，最具有代表性的就是两种相互对立的权力价值观，即集体主义的权力价值观和个人主义的权力价值观。集体主义的权力价值观以为人民服务为宗旨，个人主义的权力价值观以牟取个人利益为目标。公共管理者应当坚持集体主义的权力价值观，以国家、集体的利益为重，把人民群众的利益和幸福作为其价值取向的唯一标准。在个人主义权力价值观的影响下，本应为公共利益服务的公共权力往往出现错位表现。有的公共管理者把公共权力私有化，把社会公众给予的权力当作个人谋私的工具，执行多大的权力便用多大的权力为自社会科学论坛2008·10（下）己谋取利益；有的权力运用者把公共权力商品化，将权力异化为商品，把权力当作交换中的筹码，搞权钱交易、权物交易甚至权色交易；有的权力运用者把公共权力庸俗化，把权力变成拉帮结派、排斥异己互相利用的工具，使神圣的公共权力走向庸俗；有的权力运用者把公共权力特殊化，认为人性的尊严取决于权位的高低，人生价值的大小取决于支配权力的大小，一旦拥有权力便把自己视为特殊人物，荫庇亲朋、高高在上，却对社会公众的利益置若罔闻，凡此种种，不一而别。个人主义权力价值观影响下的公共权力错位异化严重损害了社会公众的利益，作为公共权力运行中的道德风险，往往对人民群众的公共利益造成极大的威胁。
二、公共管理者的身份冲突与公共管理中的道德风险现实的人在社会生活中往往会扮演多种角色身份，公共管理者也不例外，他们既是“个体”的人又是“公共”的人，这样在他们的道德选择中会经常性的面对“个人利益和公共利益的冲突”“个人义务与公共管理者义务的冲突”“本位职责与社会职责的冲突”，这种由于身份不同而形成的冲突如果处理不好就会引发道德风险。第一，公共管理者个人利益与公共利益的冲突引发的道德风险。人类社会政治发展的历史表明，政府公共性是政府得以产生、运行的内在依据和合法性来源。“公共性是政府的第一属性”①，公共管理者的道德价值取向是以公共利益为依归的,这种意义上的公共管理者就成了“公共”人。“所谓公共人，是指在公共领域中代表人民的公共利益，并以追求社会公共利益最大化为目标的社会人”②。公共管理者成为“公共人”正是现代社会的要求，也是公共管理者应当具有的特性。公共领域中的公共管理者应该拥有共同的价值观念和道德信念,即“公共利益至上”。如果一个人不能够建立和拥有这种信仰，他就不应当进入公共管理者队伍中来。一个人能否成为一个合格的公共管理者取决于他能否建立和是否拥有这种信仰。而在私人领域中，个人利益追求的是一种现实的活动，个人可以提出自己的权利要求，可以通过正当途径维护自己的权利，但个人没有理由运用公共权力来扩展自己的权利。现代社会公共权力的合法性是建立在公共意志基础之上的，公共权力是代表公共利益、执行公共意志的。在公共领域中，公共利益是第一位的，如果公共权力被用来优先维护公共管理者个人权利的话，那么公共权力就会变质，发生异化。现实生活中的公共管理者经常会面对这样的冲突和选择：一方面，他们有自己的利益需求，一方面他们又是公共利益的代表者和维护者。如果他们不能正确对待自己所执掌的权力，把个人领域和公共领域混为一谈，用可以支配他人以及公共资源的公共权力牟取私人利益而非公共利益，就会导致道德风险的存在。第二，公共管理者个人义务与公共义务的冲突引发的道德风险。作为公共管理者的个人义务是指他们在个人领域里维护自己正当权益的职责和义务，公共义务是指公共管理者在公共领域里为维护公共利益所应尽的职责和义务。公共管理者既是公共管理的主体，同时也是一个一般的社会成员。在现代民主社会中,每一个人都拥有平等的基本自由权利。任何一个人都有自己正当、独特的个人权益，在这一点上公共管理者也不例外。然而,作为公共管理的主体，公共管理者更有责任与义务为公共利益服务，很显然，一个公共管理者作为公共管理的主体与作为普通社会成员，这两种角色如何和谐共处是个很难两全的问题。基于这两种角色期待所发生的角色职责，会发生冲突和碰撞。这种冲突和碰撞，究其实质就是为自己的利益还是为他人的利益来履行角色职责。如果公共管理者不能准确恰当地界定和维护个人的自我利益，就很难保证公共管理者个人自我利益的伦理合理性。此时，作为公共管理者个人必须要对自己的职责义务有一个清醒的认识和把握，必须有足够的道德勇气区分开个人领域和公共领域中的职责义务。当公共管理者在这两种职责义务冲突中，分不清二者的界限，甚至有意模糊二者的界限，放弃公共义务而注重个人义务的履行，就会导致道德风险。第三，公共管理者本位职责与社会职责的冲突引发的道德风险。作为公共管理者的本位职责是指他们在公共管理组织体系中，由于职责位置所决定了应当担负的责任与义务。作为公共管理者的社会职责是指公共管理者作为一般社会成员所应当承负的社会责任与义务。通常情况下，公共管理者的本位职责与社会职责不会发生冲突。因为，公共管理者的利益和社会民众的利益在根本上是一致的。但是，社会的现实情况是复杂的，在社会生活中经常会存在局部利益与整体利益、长远利益与当前利益的矛盾冲突。而不同的人有不同的道德认知能力和道德意志能力，在许多情境下对问题的认识有差异，不能用正确的道德理性调控自己判断和选择，往往会对现实中的邪恶妥协，而发生公共管理者本位职责与社会职责之间的冲突。在现实生活中经常会有这样的事例发生，本来按照政府和公共组织的活动原则来说，下级服从上级，地方服从中央是作为公共管理者的职业要求来贯彻执行的。但是，上级并不是万能的，上级也有犯错误的时候。当上级领导的决定是错误的时候，或者上级领导以代表组织的名义出现，但却是为了维护其个人的私利，这时，作为下级的公共管理者会如何面对呢？是选择服从上级的错误决定，还是选择服从维护社会公众利益的社会职责的要求？如果处理不好就会引发道德风险。
在当前社会公共管理中，许多公共管理组织在授权方面会存在这样那样的问题，上级对下级有时有着绝对的决定权，上级部门和管理者掌握着下属部门和人员的职位升迁、薪酬发放、福利待遇等关系个人生活和事业发展的大事。所以，除非公共管理者有着非常强烈的社会责任感，否则在本位职责与社会职责发生冲突时，他往往不会舍弃自己的前途和未来，而更倾向于选择服从本位职责要求。这种原因引起的道德风险应该引起人们足够的重视。
三、公共管理者道德意志状态与公共管理中的道德风险人的社会化需要一个过程。道德不是个体生而知之的，它存在着一个认知和接受的过程。“道德的基础是人类精神的自律”，道德的自律精神在很大程度上受控于一个人的道德意志力，不同的人，其道德意社会科学论坛2008·10（下）志力的差异是相当大的，况且道德意志力的养成是个长期的过程。在这个过程中，公共管理者如果不能把自己的愿望和行为控制在合理的限度内，也容易引发道德风险。一般而言，人在行为中是行善还是作恶往往和一个人的道德意志状态相关。一个人为善还是作恶往往就在道德意志能否克制不道德动机的一瞬间。有道德意志的人往往在许多情况下都更有抗拒诱惑的能力。但是，道德自身的特点决定了人们在履行道德义务的过程中绝不是一帆风顺的。从主观上看，道德行为本身就意味着行为主体的自身利益在某种程度上的让渡甚至利益牺牲，这就要求人们首先要有足够的勇气来正确看待自身利益的得失。没有坚强的道德意志力，人们很难做到这一点。从客观上看，道德行为的过程还要受到许多因素的影响，诸如一个人在为善之后却没有得到社会公正的评价，甚至被人们误会和责难，这都会给行为主体带来思想上的斗争和情绪上的波动。人们能不能按照自己的道德信念将道德行为持之以恒地坚持下来关键也在于有没有坚强的道德意志力。在特定的条件下，道德意志力的强弱，往往会影响人的行为的道德性质。道德意志对道德行为的影响通常被归纳为这样几个方面：第一，对个人直接愿望的调节和控制，即当个人需要、兴趣等引起个人的直接愿望与道德要求发生矛盾时，能按社会道德要求控制自己的欲求。第二，用道德的动机战胜不道德的动机。道德行为前和道德行为过程中，往往会产生各种动机斗争，能否用道德的动机战胜不道德的动机，就表现出个体的道德意志。第三，对自己情感的控制调节。即当理智与情感发生冲突时，用道德意志的力量使人的情绪服从于人的道德理智。第四，与困难做斗争的精神。第五，抗拒诱惑的能力。有道德意志的人能抵制外界的腐蚀、引诱和压迫，保持道德高尚③。在道德意志的约束下，公共管理者的行为就会成为一种习惯，就会将一定的社会道德职责要求转化为自己的自觉行为，将一定的社会道德规范要求内化为个体的道德品质，转化为个体客观的行为活动。反之，如果没有坚强的道德意志，就会经不起外界的诱惑，不能战胜自己不道德动机，而在一瞬间选择不道德行为。所以，公共管理者道德意志的坚强与否直接决定着其道德行为的性质。如果行为不道德，就会形成道德风险，直接危及到社会公众的利益。公共管理活动作为一种客观的社会实践活动，它不是抽象的，而是具体的。它总是由现实中一个个活生生的公共管理者来承担，公共职责也是通过具体的公共管理者来履行。这些承担相关职责的具体公共管理者个体的道德状况对于公共管理活动的实施及其实施的结果会有重大的影响。也正因为这方面原因的考虑，人们在选择公共职位的实施个体时，总把他的道德素质作为一个重要品质因素加以考虑，对管理者做德才兼备的素质要求。因为只有公共管理者的道德行为很可靠、很确定时，道德风险才可能有效避免。
注释：
1、新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据
其中最重要也最具有经济学特征的是“理性人”假定。“理性人假设”是指“作为经济决策的主体都是充满理智的，既不会感情用事，也不会盲从，而是精于判断和计算，其行为是理性的。在经济活动中，主体所追求的唯一目标是自身经济利益的最大化。”[3]遵循这一原则，新公共管理认为政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性；企业家政府理论应替代传统的垄断服务政府，政府是受顾客驱使的，按照企业家政府理论，政府服务的宗旨是满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。这使得新公共管理理论获得政府进行绩效管理的依据。政府服务应当强调顾客至上和顾客导向，顾客的身份被延伸为每一个接受政府服务的公民，为顾客提供回应，满足顾客的不同需求。
2、政府广泛采用授权或分权的方式进行管理
传统的政府管理非常重视集权的作用，很少会借鉴企业管理的方式和方法。但不能否认的是，企业管理中，通过授权和分权的方式，下属具有一定的行政权，保证了基层人员贯彻执行领导工作过程中即使遭遇突发状况，也能及时、有效地解决问题。同理，为了提高执行人员面对实际情况变化的快速反应能力，政府也相应地提倡使用授权和分权的方法。传统的公共管理注重集权，但现实中集权的管理缺陷已经被反复证实，而分权则更具灵活性，也更加适合和满足时代对政府工作的新的要求。
3、政府应提高公共服务的质量和效率
如前所述，新公共管理借鉴了很多企业管理的方法，认为政府等公共部门也可以实现企业的管理方式和手段。（1）引入竞争机制。新公共管理理论认为，政府公共服务质量达不到民众期待、效率不高衔接不畅的根本原因在于政府对于公共服务的垄断性。企业管理中的战略管理、人力资源管理、质量管理恰恰可以很好地解决该问题。政府应当引入竞争机制，通过公开、公平、公正的方式让私营部门参与进公共服务当中，企业和政府之间的良性竞争一旦形成，公共服务的质量和效率也必将大大提高。（2）重视产出。传统的政府重投入而轻结果，直接导致了政府提供的公共服务质量和效率的降低。新公共管理理论认为按照经济学的基本规则，政府应该以最终达成的服务和管理效果来进行考核，即满足经济学中有收益而不浪费的原则。因此，政府应该重视服务结果，将服务结果引入到政府绩效考核当中，并赋予执行人员一定的自主性，以结果和产出来衡量公共服务的效果。
二、新公共管理对我国民办高校管理的现实意义
民办高校在办学模式、教育方式上与公办高校是有区别的，也就导致了传统的高校体制改革思路并不能完全契合民办高校管理的现实。运用新公共管理理论可以从一种全新的角度展开分析目前我国民办高校管理所面临的问题，并产生现实的指导意义。
1、新公共管理理论的“经济人”假设适合我国民办高校发展现实
民办高校与公办高校的最大差别在于，民办高校是一个自筹经费、自负盈亏、自主办学的顾客支持型高等教育机构，这从根本上决定了其办学机制的准市场化特征，也增加了民办高校在办学过程的风险。因此，与公办高校仅服务于学生主体不同，民办高校的主体除学生外，还包括管理人员、行政工作者和专职兼职教师。作为同一主体，他们都是不断追求个人利益最大化的理性经济人。为了确保学校的整体运行和盈利发展，不论是民办高校的管理人员、行政工作者、还是专兼职教师，都会为了自身利益的保障，主动追求利益最大化。新公共管理理论当中的经济人假定，民办高校管理体制的改革恰恰可以借鉴这一假设。
2、新公共管理所关注的主体与我国民办高等教育的性质契合
民办教育自筹经费、自主办学的性质决定了其办学资金来源的广泛性，资金既可以由政府提供，也可以由社会来提供。在新公共管理理论当中，所关注的主体包含物品和服务，“物品和服务分为个人物品、自然垄断物品、共有资源、集体物品。”[4]具有排他性和竞争性特征的物品和服务决定了物品该由政府提供，还是由市场生产。因为具有排他性，个人物品、自然垄断物品能够由市场中的价格实现生产和消费的平衡，这也意味着具有排他性的物品能够由市场自发提供。新公共管理理论对主体的定位与依据与我国民办高等教育的性质契合，也能合理地指导和解决民办高校在发展过程中的资金来源问题。
3、新公共管理理论的核心思想吻合民办高校内涵发展所追求
PublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324．）。显然，这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问题：前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点；后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发现，前一种主张所说的公共利益多半是抽象的，而后一种主张则意指现实的公共利益，它与公众利益密切相关。
事实上，研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一，公共利益是抽象的（虚幻的）还是现实的（具体的）？第二，公共利益与共同利益完全一致吗？围绕这两个问题，本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上，界定公共利益的本质内涵；进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。
一、对“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释，common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》（第四版）、商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第277页、第612页。）
可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。
同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体，不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。
通常，共同利益可以指代共同体利益，或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。
（一）共同利益与共同体利益
共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会，都可以分别看作是共同体。作为现实的载体，这些不同层次的共同体都存在着自身的利益，因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时，可以采取几种视角：一是以单个的利益共同体为单元，分析其共同利益的属性；二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元，分析共同利益的相对性。
1.共同体的规模与共同体利益
共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少，影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员，它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小，共同体利益的内容越简单、越狭窄；共同体规模越大，共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何，共同体利益都不是单一的，而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。
最为主要的是，共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下，利益聚合比较容易实现；或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大，利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难，因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境：“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益？
通常认为，不管采取怎样的表达机制，共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了，他们就会游离于共同体之外，共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现，共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是：这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认，但在实际上应该得到实现。就是说，共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度，它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。
比如，人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性；一旦共同体安全受到威胁时，任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如，在追求共同体利益的过程中，共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了，此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益；当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时，保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见，形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。
这表明，共同体利益并不否认差异性和客观性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客观的“普遍利益”。
2.共同体的性质与共同体利益
以上，我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上，除了规模之外，共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如，对于组织这类利益共同体来说，我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然，两者都具有各自的共同利益，但因为性质和价值取向的差异，其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说，“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别，而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublic
Management
Journal,Volume2,Numberl,1999．）。
在这里，政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为，政府也是有自身利益的，因而并不见得能够代表公共利益。事实上，这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益，而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为，这两种共同体的利益根本一致；而在公共选择理论看来，两者可能相分离。可见，共同体的共同利益并不等同于公共利益，这取决于共同体利益的指向。
3.共同体的层次与共同体利益
既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体，那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言，人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益，两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如，我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体，国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益，一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏，这是对人类社会整体利益的威胁；同样，一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面，可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作，则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。
这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说，政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体，但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体，那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”，在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明：不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上，国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。
上述分析表明，共同体利益首先是共同利益，它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升，共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时，在探讨共同体利益是否是共同利益时，必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。
（二）作为利益关系产物的共同利益
在探讨共同体利益时，实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外，共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为，“由于利益自我性和社会性的作用，任何利益关系中都包含着三种利益内容，即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说，共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”（注：王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年版，第60、61页。）。对此我们可以进一步地引伸：
1.共同利益的本质属性
如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话，那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说，不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中，由于“原构利益主体”的性质不同，所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益，显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之，不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质，也可能具有公共的性质。
2.共同利益的动态变化性
尽管利益关系具有相对的稳定性，但它也不是一成不变的。按照上述逻辑，如果利益关系发生变化，那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说，共同利益也具有动态变化性，而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化，那么共同利益的公共性或私人性就不会变化；如果两者同时发生变化，那就意味着利益关系本身发生了变化。显然，两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益，与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物，可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。
由此可见，共同利益是公共的还是私人的难以分辨，这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说，不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益，尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么，到底应该如何界定公共利益呢？
二、公共利益的本质属性
从上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陈庆云：“公共管理基本模式初探”，载于《中国行政管理》，2000年第8期，第37页。），尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系，还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
（一）公共利益的内涵
按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释，public意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》，商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第1196页。）在这里，公众是一个集合名词，公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体，与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及，共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识，公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。
其次，公共利益意为“公众的或与公众有关的”，它与公众利益密切相关（这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的）。不过，公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的，也有公共性质的；公众除了消费公共物品之外；还大量地消费私人物品。反之，公共利益则应该代表公众利益，否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。
再次，公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来，政府也具有自利性，但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面，往往存在认识上的误区：即因为政府是代表者和维护者，而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上，西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第4页。）；非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。
（二）公共利益的本质属性
作为共同体利益和公众利益，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位，并没有告诉人们公共利益包括哪些内容，它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下，公共利益也具有一些基本的属性。
1.公共利益的客观性
公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。
2.公共利益的社会共享性
既然公共利益是共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一，所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。
以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的，但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为，“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第26页。）如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话，那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式；进而，公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。
需要特别指出的是，公共物品的这种特征往往被误解，即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在，但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。
从纵向上来说，我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性：(1)全球性或国际性公共物品：世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识，都是国际公共物品的例子。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第131页。）(2)全国性公共物品：提供宪法、法律等制度安排，国家安全和防务，发展初等教育，进行基础设施建设，跨地区的公共设施（比如道路），都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基础设施（比如城市道路）、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品：社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。
从横向上来说，同一层次的公共物品不是单一的，而是多样化的：(1)基础性的公共物品，主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品，指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品，比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。
由此可见，公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上，公共利益就不是一个抽象的概念，而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式，从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。
三、公共利益：现代公共管理的本质问题
从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出，既然公共利益具有社会共享性，既然它具有相对普遍的影响力，那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样，对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场，即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过，新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场，顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标，它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时，市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上——非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此，转向公众立场有相当的合理性和现实基础。
站在公众的立场上，公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现；而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问，政府是最大的、有组织的供给主体，这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现，政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。
新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计，也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看，基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解：
第一，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。
第二，政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。
第三，这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现。
可见，政府的核心作用是不可替代的。这种核心作用还表现在它为其他管理主体进行公共管理提供了制度化的途径。在这里，其他管理主体主要是指利他性、自愿性的非政府组织。私营部门虽然也参与其中，但其营利性的本质决定了它不可能上升为公共管理主体。由此可以认为，公共管理主体应该是以政府为核心的、多元化的开放主体体系。这也是与国外公共管理仅仅聚焦于公共部门相区别的一个标志。这种制度化的途径为公共利益的实现提供了组织基础。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。
(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
