关 键 词：城市居民“低保”标准；动态变迁；分层梯度式“低保”标准
中图分类号:F234.2 文献标识码:A 文章编号:1005-0892(2007)04-0035-06
一、城市居民最低生活保障标准动态变迁
1997年以来，我国城市居民最低生活保障标准有较大幅度的提高。1998-2006年期间，各地的“低保”标准平均值由149.30元增加到243.14元。“低保”标准平均值年增长率分别为29.84%到1.84％不等，9年的年平均增长率为8.87％（参见图1）。进一步的分析表明：不仅最低生活保障标准的平均值在上升，每个城市的“低保”标准也在不断的提升。其中，1998年有24个城市的“低保”标准位于100~149元的区间内，占城市总数的63.9%。1999年这一比例下降为8.3%。2001年和2002年这一比例继续下降到5.6%。到2004年，36个城市的“低保”标准均高于150元。而每人每月300元以上的城市1999~2001年期间为1个，2002年上升为2个，2004年为5个，2006年上升到9个，占城市总数的25%（参见图2）。
由于经济发展水平的差异，我国东部沿海城市、中部地区城市和西部地区城市的最低生活保障标准的差异很明显。东部城市的“低保”标准平均值一直高于中部地区城市和西部地区城市，且差异呈扩大趋势。1998年，东部、中部和西部的平均值分别为178.82元、124.44元和121.50元，东部与中部、东部与西部的差异分别为54.38元和57.32元；到2006年，这一差异分别扩大到57.66元和90.87元。尽管中部城市和西部城市的最低生活保障标准增长比率较快，但由于基数较低，“低保”标准仍远远地落后于东部城市（见表1）。
由于家庭规模和人口构成方面的差异，不同类型的家庭基本生活需求也存在着差别。然而，在我国城市最低生活保障制度最初建立阶段，我国36个城市普遍的做法是对不同类型的家庭执行统一的人均标准，各家庭按人口数乘以人均标准得到救助总额，并以总额减去家庭自有收入施行补差救助。
2000年以后，福州和厦门开始按家庭规模计算不同户型人均救助标准。2007年，福州的城市居民最低生活保障标准为单人户每人每月248元，多人户（含两人户）每人每月228元；厦门确立的城市最低生活保障救助标准为2000年一人户每人每月315元，二人户每人每月290元，三人户每人每月265元，一直保留到现在未作改变，只是不断提高了城镇和农村的最低生活保障标准。2004年以后，杭州开始考虑家庭规模的影响，执行了多元化的弹性标准。2007年，杭州的“低保”标准继续提高，多元化标准为三人户人均300元，二人户人均320元，一人户人均340元（以上数据根据民政部网站公布数据整理而得）。
二、影响城市居民最低生活保障标准动态变迁的经济因素分析
关于“低保”标准的制定，1999年《城市居民最低生活保障条例》并没有规定具体的方法，只规定：“直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行”。各省市的制定方法主要有：抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型和混合型等。其中，北京市采用抽样调查法，厦门市采用市场菜篮子法，上海市采用恩格尔系数法，广州市采用收入比例法，等等。
然而，尽管确定最低生活保障标准的方法不同，全国36个城市的最低生活保障标准与当地的主要经济指标之间是否存在某种数量关系呢？本文利用1997-2006年各个城市经济变量与“低保”标准的面板数据进行回归分析，以考察影响“低保”标准的经济因素。
由于最低生活保障标准与当地的经济发展状况、居民的生活水平、政府的财政收入与支出等因素有关。因此，本文选取前一年的人均国民生产总值（GDP）、人均地方财政支出（CZZC）、人均地方财政收入（CZSR）、前一年的职工平均工资（ZGGZ）与最低生活保障标准（DBBZ）从1997-2005年全国36个城市的面板数据利用Eviews4.0软件进行回归，回归的基本模型为：
式中，各变量的下标t代表年份，i代表第i个城市，?着ti为扰动项。数据来源于1997-2005年的《中国城市统计年鉴》和2006年国民经济和社会发展统计公报。 对模型（1）进行检验，可以判定模型存在多重共线性。故采用逐步回归法来处理，得到影响最低生活保障标准最重要的因素为前一年的职工平均工资，建立模型为：
回归结果为：
注：括号内t是统计量，符号*表示在1％的水平下显著，**表示在5％的水平下显著。
回归结果表明，城市最低生活保障标准与前一年的职工平均工资存在相关关系，参数?琢1的经济含义是指：当职工平均工资增加100元时，最低生活保障标准可相应提高17~19元。
三、城市居民最低生活保障标准动态变迁的效应分析
（一）“低保”制度对贫困人口的保障率
从图3可以看出，1997-2000年期间，“低保”制度对城市居民的保障率持续较低，远远不能满足城市贫困居民的需求。从2001年开始，城市居民最低生活保障制度受益人数急剧增长，城市居民最低生活保障率持续提高，基本实现“应保尽保”的目标{1}。
（二）“低保”标准对贫困者生活保障力度分析
为了检验各省市决定的最低生活保障标准是否合适，笔者收集了多个城市城镇居民家庭年人均消费支出、低收入户消费支出、低收入户消费支出中的食品支出等资料进行对比。数据对比表明：以年计算的最低生活保障标准可以满足低收入户消费支出中的食品支出还略有盈余（重庆除外）。“低保”标准与低收入户（占被调查人口的20%）食品支出额的平均比值达113％。然而，最低生活保障标准并不能满足低收入户的所有消费支出，平均比值为84％。低保对象受救助额度只有城市居民平均消费支出中的食品支出的一半以下（平均值为46％）。调查结果表明，受救助的家庭只能维持最低生活，救助的款额除了购买食品与日常生活所需的必需品外，所剩无几[1]。
表2 2005年“低保”标准与城市居民食品支出的对比单位：元
资料来源：各年中国城市统计年鉴及国家统计局网站
从全国范围来看，2005年，我国“低保”标准基本能保障最低收入户（占全部被调查人口的10%）的食品和衣着支出，只能保障低收入户（占全部被调查人口的20%）的食品支出。城市居民最低生活保障制度只是对居民的“吃饭”以及部分“住”进行了保障，只是一种“最低”保障，还远远没有达到“基本”保障（参见表3）。
表32005年我国城市居民家庭平均每人每年消费性支出单位：元
（三）对贫富差距影响效应分析
城市居民最低生活保障标准增长速度与职工平均工资增长率、人均地区生产总值增长率的对比表明，除1999年国务院要求统一提高“低保”标准而导致各地相应提高大约30％的幅度外，其他年份“低保”标准增长率均低于当地职工平均工资增长率和人均地区生产总值增长率。1998年到2005年期间，全国36个城市平均的城市居民最低生活保障标准增长率、职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率分别为8.87%、13.99%和12.59%（参见图4）。对36个城市具体分析也表明，“低保”标准增长率基本上低于当地的职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率。
图4全国平均最低生活保障标准增长速度与经济增长速度对比
计算各个城市的最低生活保障标准与当地前一年职工工资水平之间的比值A，可以发现：这个比值的平均值为20.82%。1999年全国35个城市（拉萨因数据不全被排除）A值平均为21.76%，2000-2005年的A值分别为26.59%、23.88%、21.47%、19.03%、17.24%和15.79%。说明最低生活保障标准增长幅度都赶不上前一年职工工资增长幅度。最低生活保障标准占当地前一年职工平均工资水平的比率呈逐年下降趋势。A值都集中在15％~27％之间，表明各个城市的最低生活保障标准与当地的职工前一年平均工资之间比例取值范围大约是15％~27％，可以作为各地制定标准时参考（参见图5）。
图5最低生活保障标准与前一年职工工资比值（％）
“低保”标准增长率与经济增长率对比以及“低保”标准增长幅度与前一年职工平均工资增长幅度的对比说明，城市居民最低生活保障制度的确立对城市贫困居民的生活具有一定的保障作用，但图表数据显示出两个特征：（1）2004、2005年的A值相对其他年份偏低，且A值有逐年降低的趋势；（2）许多经济发达的城市如北京、上海、深圳等地的A值较低。A值越低，说明“低保”户的收入占社会职工平均工资收入的比例越低。例如，1999-2005年间，A值最高的在哈尔滨，为0.2557；A值最低的在南京，为0.1589。哈尔滨的A值说明，一个完全没有收入的人，当上一年社会职工平均工资增长100元时，可以得到政府给的25元“低保”补助，而在南京则只能获得约15元补助。然而，南京经济增长速度明显快于哈尔滨。这两种情况说明，“低保”户的收入占社会总收入和职工平均收入的比例逐年降低。同时说明，经济越发展，贫富差距并没有缩小，反而有扩大趋势，“低保”标准并未起到有效地缩小贫富差距的作用。
（四）最低生活保障制度与贫困者工作积极性实证分析
1．最低生活保障制度与工作意愿模型分析
我国目前实行补差式救助，即对家庭人均收入低于当地政府规定的最低生活保障线的差额进行补助。当家庭成员参加工作时，所得工资收入的100%从“低保”救助额中进行抵扣，相当于100%的个人所得税。这种100%的隐含税率将对贫困者的工作积极性产生影响。借鉴薛君的模型[2]，笔者对“低保”制度影响贫困者工作意愿的机制分析如下。
如图6所示，“低保”对象的生活状态就是在工作并得到消费品与休闲之间进行选择。实行最低生活保障制度后，其预算约束线为MNB的折线，即使他完全不工作，国家也为其提供了相当于OC1的消费品。个人最差的生活组合为OC1单位的消费品和OT的休闲时光。受到个人不同的消费和休闲的偏好线的影响，会产生两种均衡：（1）个人受到激励和就业指导与帮助，更加偏好劳动与消费品，提供TD的劳动并得到E4的消费与工作的均衡组合，生活质量有所提高；（2）“低保”制度对劳动者产生消极刺激。如果没有最低生活保障制度，他提供TT2的劳动并得到OC2的消费品，均衡点为E1，但因为有了社会救助制度，他的最佳选择点是B，减少了TT2的劳动时间，只享受国家的最低生活保障制度提供的消费品，但消费水平比没有社会救助且自己劳动时高一些。因此，理论上最低生活保障制度会减少贫困者的劳动供给。
2．回归分析
笔者根据2005年“关于完善上海市城镇居民最低生活保障制度的调查和建议”课题组调研得到的数据，进行回归分析，得到
(0.01)(0.85) (1.23) (0.12)(0.66)(1.67)
其中，Y为从失业到重新就业所经过的月数，X1为领取的最低生活保证金的金额（元/月），X2为领取最低生活保证金的月数，X3为性别（虚拟变量，“男”=1，“女”=0），X4为年龄（虚拟变量，30岁以下为1，31~39岁为2，40~49岁为3，50岁以上为4），X5为教育程度（虚拟变量，文盲为1，小学程度为2，初中为3，高中为4）。
图6“低保”对象的工作与休闲选择示意图
回归方程表明，领取的最低生活保障金额与从失业到重新就业经过的月数呈现出微弱的负相关关系，说明最低生活保障金额对贫困者寻找工作的积极性有负面影响，但影响程度较轻。调研访谈也表明，有些贫困者（如某男，17岁，患尿毒症）积极要求工作，希望自主创业，开办小店面、复印店等；而有些贫困者（如某男，40岁，有劳动能力的下岗工人）工作意愿不强，原因是“工资减去交通费用、工作时间内的餐饮费用等后，比不工作时全家所得最低生活保障金数额要低”。调查显示，38%的被调查人员认为，最低生活保障金额的100%抵扣安排会影响工作积极性。
四、结论和对策建议
（一）对应经济社会的发展动态提高标准
改革开放以来，我国经济快速增长，保护低收入者的生存权成为政府的重大责任，政府有责任也有能力对低收入者进行救助。因此，进入21世纪以来，我国政府着力于构建新型城乡社会救助体系。要消灭绝对贫困，必须分两步走。第一步是实现“应保尽保”。第二步是保证居民的最低生活甚至基本生活。2000年底，我国基本实现了“应保尽保”的目标。随着经济的发展，如何保证低收入者的基本生活，让低收入者共享社会经济发展成果，已被提上议事日程。因此，低保标准也必须对应经济社会的发展进行动态提高。笔者建议，每年根据上年平均工资、人均地区生产总值和物价水平增长率进行定期调整。
上述研究表明，我国36个城市的城市居民最低生活保障标准基本上是合适的，但标准偏低，只保障了“低保”救助接受者的食品支出，其增长速度远远低于职工平均工资增长速度和当地人均地区生产总值增长率。1976年，经济发展与合作组织提出的国际贫困标准法即为：“以一个国家或地区社会平均收入的50％~60％作为这个国家或地区的最低生活保障标准。”这个方法虽然源于西方国家，我国不能简单套用，但可以使贫困者分享经济发展和社会进步所带来的成果。我国的A值集中在15%~27%之间，也可作为各地调整最低生活保障标准水平时参考。
（二）施行分层梯度式“低保”标准
构建分层梯度式“低保”标准体系和保障金分配制度的构想是应对细分“低保”人群、实施差别救助、促进就业等目标提出来的，主要是解决使有限的“低保”资金发挥最大的作用的问题。所谓“分层梯度式最低生活保障金分配制度”， 是指根据绝对贫困、基本贫困和相对贫困制定具有梯度的保障制度，先对处于绝对贫困中无法满足自身生存需求的人群提供救助，有条件的地方考虑对基本贫困者、相对贫困者等特殊困难人群进行救助，满足不同规模与结构、处于不同境况的家庭的救助需求[3]。
分层梯度式最低生活保障金分配制度如同税收上采取的递进式税收制度，税收是国家的收入方面，那么在国家的支出方面即“低保”资金的分配方面也可采用相似的解决办法。设计的方法是：首先，变线为面，设立梯度式救助标准；其次，施行分层救助，按照家庭规模和结构、有无劳动能力等特征细化救助标准。如图7和图8所示。
根据图7所示的社会救助目标体系的动态变迁，我国社会救助的最终走向是对绝对贫困、基本贫困和相对贫困进行救助。我国国家统计局城调总队曾就家庭规模对家庭消费的影响作过调查，如以三口之家的系数为1的话，那么家庭人数为1、2、4、5及以上时，其系数分别为1.13、1.01、0.98、0.94。可见，不同的家庭规模，其消费支出需求是不同的，因此，应有不同的救助标准。我们以一人户（户主有劳动能力）的救助标准为Q，根据差别救助原则，一人户（户主无劳动能力）的救助标准为Q×(1+20%)，则二人户、三人户、多人户的救助标准可以换算为图8所示。同时，有条件的地方（如上海等）可以对处于低收入线下的城市居民进行专项救助，对处于相对贫困状态的特殊困难人群提供特殊困难救助，如为处于相对贫困状态的老年人口提供服务救助等。因此，我国城镇居民最低生活保障标准将随着时间的推移和社会经济的进步而得到不断的提高并走向多元化标准，关注的人群将由绝对贫困人群逐步走向基本贫困人群和相对贫困人群。
图7社会救助目标体系的动态迁
图8分层梯度式救助标准示意图
（三）建立互动支持系统，推动“低保”家庭就业
最低生活保障制度与再就业实现有机结合，首先，要设计有效的就业激励制度，包括：考虑按家庭规模调整救助标准；适当提高最低工资标准；实行一定额度的收入抵扣豁免，以减少隐性收入问题，提高“低保”对象从事非全日制工作的积极性。
其次，建设互动支持系统。实践证明，“低保”制度需要各方面的支持，特别需要建立起一套联系紧密、分工有序的支持系统，这是使“低保”制度顺利实施和正常运作的重要前提。针对最低生活保障制度的支持系统主要有：（1）行政系统。即政府行政部门中直接经管“低保”的机构和人员，要建立组织严密、管理高效的机构部门，各部门间紧密配合，不断完善有关“低保”的政策体系；（2）社区系统。社区承担着“低保”大多数管理职能，社区与“低保”联系最紧密，并为“低保”对象提供最直接的服务，完善社区服务体系是做好“低保”工作的基础；（3）联系系统。“低保”工作还涉及到其他相关主管部门，他们的配合支持更是不可或缺，如劳动、财政、税务、工商、工会，以及“低保”对象的各种单位等。各部门间需要相互配合，协调发展。（4）研究系统。研究系统包括技术提供层面和分析研究层面，主要职责是研究和分析相关的统计和资料，结合国外相关经验，对现存问题进行分析，并向“低保”主管部门提出完善改进的对策思路[4]。
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注释：
{1}根据民政部网站以及有关学者（陈宗胜）的研究数据整理计算。城市居民最低生活保障率为城市居民最低生活保障制度受益人数/城市总人口数；城市居民贫困率为城市绝对贫困人口数/城市总人口数。
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参考文献：
[1] 吴碧英.中国城镇经济弱势群体救助系统构建研究[M].北京：中国财政经济出版社, 2001.
[2] 薛君.城市最低生活保障制度与贫困者工作积极性[J].社会科学论坛，2005，（4）：27~31.
[3] 张胜男.完善社会救助制度研究[J].中国管理信息化，2005，（9）：53~55.
[4] 曹艳春.城市“低保”对象就业决策分析[J].经济论坛，2005，（24）：51~52.
关键词：贫困;社会保障;社会救助;地区收入差异
改革开放以来，国民经济持续快速增长，城镇居民个人收入总量迅速增加，人均收入和生活水平明显提高。但是，与这一主要发展趋势不协调的是城镇贫困群体的不断增加，城市贫困现象已经成为我国不可忽视的社会问题。虽然我国在社会救助方面已经采取了相应的措施，但仍存在一些弊端，我们必须尽一步完善社会救助制度，兼顾效率和公平，缩小地区、城乡之间的差异，保障公民基本生活，促进社会公平，维护社会稳定。
1城市贫困居民现状及其特点
1.1现状
改革开放前，我国实行的是计划经济，对城镇居民采取供给制度，城镇居民总体生活水平虽不算太高，但较为稳定。城镇贫困人员主要是“三无人员”（无生活来源，无劳动能力，无赡养人或扶养人），由于数量少，政府能较好地解决。改革开放后，随着经济体制改革的进一步深入，贫困人口的数量开始逐年增多，1997年达到281万人，2000年达到402万人，2003年已达到2053.6万人。近几年国家在解决农村贫困问题的同时，也加大了对解决城市贫困问题的力度，但是效果并不显著。
据国家统计局城调总队抽样调查显示，1996年全国城市贫困率为4.2％，近几年的城市贫困发生率基本为6%-8%,而20*年我国城市贫困率为5.3%。城市贫困发生率有下降趋势，但仍大大高于十年前水平。
1.2特点
分析20*年几个省市城镇居民的基本生活状况的问卷调查可以看出其以下特点：
1.不同类型区域与城市的贫困程度差异较大
20*年东南沿海地区的低保户占总户数的比例平均为4.75%，低保人口数占总人口数的比例平均为4.18%，而东北地区低保户占总户数的比例平均为10.5%，低保人口数占总人口数的比例平均为9.1%。20*年的低保平均水平为203.6元，东北地区为143.1元，明显低于平均水平，而东南沿海地区为221.5，高于平均水平。显然，东北老工业基地的贫困程度较东南沿海比较发达的地区更为严重。这一现象产生的原因主要与区域经济结构特征和城市经济的综合发展水平有关。
2.城镇贫困问题有适当程度的缓解
近几年的城镇贫困发生率基本在6%-8%，而20*年的这一数字下降到5.3%，贫困问题有适当程度的缓解，这得益与我国建立的社会保障制度和社会救助计划的多年累积效应。近几年来，我国不但致力于解决农村贫困人口问题，而且也更加关注城市贫困群体，相继建立和完善各种社会保障制度，健全社会救助计划。
2致贫原因分析
我国城市居民致贫原因主要反映在三个方面：一是宏观经济因素，即由于区域产业的结构调整与企业破产，致使职工下岗与失业，家庭实际收入减少；二是个人因素，如个人健康问题、素质问题、择业观念等原因，导致不能从事或只能从事低收入工作；三是家庭因素，如赡养系数大或其他负担过重等等。
本调查问卷设计了五个具体原因和一项其他原因。
从调查结果看，首要原因是无固定职业；其次是下岗；并列第三的是子女上学和其他；第五是意外事故；第六是天灾。
其中，无固定职业的比例最大，为40%，所占比例将近一半。其次是下岗，所占比例为16%。这一现象的产生与我国这些年来的城市经济体制改革、经济结构调整和企业转换经营机制是分不开的。一些受旧体制束缚的行业和企业，人浮于事，冗员膨胀，工作效率低，经济效益差，无法适应市场经济竞争的需要，企业陷入极大的困境。国家实行经济体制改革（尤其是国有企业改革），使下岗、失业人员大量增加，造成其收入下降，陷入经济困难。这一宏观经济因素已经成为当前城镇致贫的主要因素，应当予以重视。
根据调查结果，子女上学已成为城市居民贫困第三大原因。随着我国国民经济的增长和物价指数的提高，教育费用也水涨船高，在居民消费开支中，教育开支占有很大的比例，这对本来生活上就难以维继的贫困居民来造成很大的压力，对子女教育费用的支出可能导致其更加贫困。调查结果显示，其他致贫原因主要来自贫困居民家庭因素，如子女患病、主要劳动者身体状况差失去劳动能力、家庭突遭变故等。
3政策建议
>对于低保户最须解决的问题，本次调查列出了六个项目，即“提高最低保障水平”、“建立医疗保险机制”、“建立助学机制”、“给介绍一份合适的工作”和“建立养老机制”。根据调查结果，列为解决的问题首位的是工作问题，其次是提高最低生活保障，接下来依次是建立医疗保险机制、助学机制和建立养老机制。
我国现阶段主要通过社会救助制度解决城市贫困问题。其主要是由政府牵头，通过法律保障，建立社会救助制度。我国针对城市贫困的社会救助制度主要包括最低生活保障制度、医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、灾害救助制度。其中，最低生活保障制度是城市救助制度的核心，在解决当前贫困问题方面起到了重要作用，解决了我国大量下岗失业人员基本生活问题。正如调查结果所示，最低生活保障水平是城镇居民所关注的焦点之一，所以我们应该充分发挥低保制度的优越性借以解决当前城镇贫困问题。但是这项制度在实践中存在一些问题，必须加以重视，如：低保制度覆盖范围过窄、低保制度的管理问题、低保标准不够合理、低保制度的公平与效率问题等。
值得注意的是，根据调查结果，虽然要求提高最低保障水平的人占了相当大的比重，但是有更多的人希望得到一份合适的工作。政府应该积极实施再就业工程，多方面扩大就业渠道。具体建议如下：
（1）实施再就业培训计划，提高贫困劳动者素质和职业技能水平，为再就业提供保障。
（2）通过发展劳动力市场，积极转换就业机制，从以行政安置为主向以市场配置为主转变。
（3）鼓励各地、各部门根据自身情况，增大就业安置量。组织失业职工参与以服务街道为主的便民利民活动、公益劳动、家庭手工业等进行生产自救。
（4）联合社会力量，建立生产自救基地，鼓励失业人员从事个体经营。
一、指导思想
开展城乡低保专项清理监察行动，是落实中央、省委、省政府“保增长、保民生、保稳定”的重要举措，是加强党风廉政建设，政风行风建设，源头治理腐败的重要内容。深入开展城乡低保专项清理监察行动，可以有效清查纠正违反低保政策擅自扩大低保范围、挤占低保资金、以及“人情保、关系保”等社会救助工作中损害群众切身利益的违规违纪行为，能够切实维护和保障好困难群众基本生活权益，促进基层社会和谐稳定。
二、监察内容
此次城乡低保专项清理监察行动，主要是全面了解各镇（办、区）社会救助政策执行情况，发现问题，督促整改。具体内容有以下五个方面：
㈠各镇（办、区）社会救助政策的情况。重点检查是否存在地方自行扩大救助范围和乱开政策口子的情况；是否存在单位和个人违规干涉社会救助工作的情况；是否存在社会救助政策与行政管理工作挂钩的现象。
㈡救助对象审核审批情况。重点检查各镇（办、区）是否依据现行社会救助政策，及时将符合条件的困难对象纳入救助范围，及时取消已不符合条件的救助对象，特别是严格清查纠正“人情保、关系保”的情况；是否严格执行救助对象申报审批程序，特别是乡镇入户调查，村民主评议和救助对象在乡镇农村低保固定公示栏、村务公开栏公示的情况。
㈢救助资金使用管理情况。重点检查是否存在专款专用，是否有迟拨、截留、挤占、挪用和冒领现象。
㈣经办能力建设情况。重点检查各镇（办、区）是否按照省政府政发[]41号要求，落实乡镇农村低保专职工作人员的情况。
三、方法步骤
此次专项清理监察活动要与城乡低保年度核查有机结合，各镇（办、区）要按照本工作方案的总体要求，分阶段、分步骤狠抓落实。
㈠宣传发动阶段（3月16日--18日）。各镇（办、区）要根据本方案结合实际，制定细化各自工作方案，要召开专题会议对清理监察工作进行动员部署。要通过广播、电视、网站、报刊等新闻媒体广泛宣传我市城乡低保专项清理监察行动情况，还要通过镇（办、区）、村（居）委会低保公示栏及时进行通报，深入宣传救助政策和申报审批程序，使活动做到人人皆知，家喻户晓，充分发挥舆论作用，扩大社会影响，增强工作透明度，营造城乡低保专项清理监察行动良好氛围。
㈡入户核查阶段（3月19日--4月25日）。各镇（办、区）要通过入户调查、走访邻里等方式对正在享受保障待遇的城乡低保对象家庭情况进行全面清查，将情况发生变化、目前已不再符合政策的保障对象及时清退；对已申请未调查或群众反映家庭困难的城乡居民户要进行仔细核查，认真开好民主评议会，做好公开公示，及时将符合政策的困难对象纳入保障范围。要做到核查不漏一村一户，保障不错一户一人。市城乡低保专项清理监察工作领导小组将组织工作专班参与核查，同时采取听汇报和实地查看相结合的办法定期或不定期检查督办，对重视不够、行动迟缓、措施不力的将进行通报批评。
㈢自纠整改阶段（4月26日--5月5日）。各镇（办、区）要认真对照民政发[2012]1号文件和本工作方案的要求，对清查出来的问题进行认真整改，属政策执行问题的，迅速采取措施，纠正错误做法；属对象不准，存在“人情保、关系保”的，迅速清退，张榜公示，并建立专档备查；属挤占挪用资金的，迅速归位，专户管理，专款专用，确保城乡低保资金使用准、政策适用准、保障对象准。
㈣整理资料总结上报（5月6日--5月20日）。自纠整改阶段结束后，各镇（办、区）要对清理监察过程中形成的资料进行认真地整理，特别是调查笔录、评议记录、保障对象的个体档案进行认真地整理和核对，确保信息准确、资料完整。同时，认真撰写清查工作总结，并于5月20日前报送市城乡低保专项清理监察工作领导小组办公室。
结合当前工作需要，的会员“pig9053”为你整理了这篇2020年民政社会保障工作总结范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。
【正文】
2020年民政社会保障工作总结
2020年以来，安顺市平坝区民政局在区委、区政府的坚强领导下，在安顺市民政局的指导下，全局干部职工团结协作、共同努力，圆满完成了年初制定的各项工作计划以及区委、区政府和安顺市民政局临时交办的各项工作任务，现将一年来的社会保障工作中总结如下：
一、指导思想
安顺市平坝区民政局坚持马列主义、毛泽东思想，高举邓小平理论伟大旗帜，深入贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观，以新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻党的、在贵州代表团座谈时的重要讲话精神，全面加强党的领导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、落实“两个维护”。始终坚持“以人为本，为民解困，为民服务”的工作宗旨，以群众满意为标准，以制度建设为保证，进一步提升了行政效率和工作质量，为民政对象提供更好更优质的服务。
二、工作成效
1、城乡居民最低生活保障
按照省、市安排部署，将城市最低生活保障标准从2019年650元/人/月提高到2020年675元／人／月，提标幅度达3.84%；农村最低生活保障标准从2019年4140元/人/年提高到2020年4332元／人／年，提标幅度达4.63%。社会救助局和乡镇社会事务办按照“三环节、十步骤”审批程序和“应保尽保，应退则退”的原则实行动态管理，按月实行社会化发放。截止12月，全区现有城乡最低生活保障对象3666户7233人（其中农村低保3341户6686人，城市低保325户547人），全年累计发放城乡低保金2381.02万元（其中农村低保2035.68万元，城市低保345.34万元）。新增城乡最低生活保障对象968户2515人（其中农村低保898户2364人，城市低保70户151人），取消城乡最低生活保障对象208户384人（其中农村低保190户350人，城市低保18户34人）。发放城乡低保对象临时物价补贴58992人次311.43万元（农村低保54446人次268.01万元、城市低保4546人次43.42万元）。发放农村低保季节性缺粮123人9270斤。全年发放六十年代精减退职老职工救济费33人16.64万元。
2、特困人员救助供养
根据省、市统筹安排，2020年我区特困供养人员基本生活费标准从2019年的975元/月/人提高到2020年1012.50元/月/人。目前，全区共有特困供养人员487户490人，全年累计发放特困供养金718.49万元，发放特困供养人员临时物价补贴4370人次23.78万元。新增特困供养对象96户96人，取消19户19人。
3、养老服务
根据《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》（国卫老龄发〔2019〕61号）和《关于加快推进医疗健康服务和养老服务融合发展的实施方案》（黔卫健发〔2020〕4号）文件要求，实施建设了医养结合试点工作建设项目2个，分别是羊昌乡卫生院基层医养结合服务试点和鼓楼街道卫生院医养结合工作试点。同时积极引导区内两家二级综合医院与民政养老福利院进行医疗服务签约，不断增加养老服务供给。组建76个签约服务团队，对65岁以上老年人定期入户开展医疗检查，目前我区65周岁以上老年人建档人数24715人，建档率93.34%。克服疫情影响，加快推进老年人健康体检工作，截止7月16日，全区已完成老年人体检9845人，占任务数的61.9%。各乡镇敬老院按1：3、1：6、1：10比例为失能、半失能、全自理集中供养人员配备管理服务人员。各乡镇人民政府、特困供养人员与被委托人通过签订委托护理协议方式为失能、半失能分散供养人员进行管理，定期对分散供养特困人员进行探视。
4、临时救助
为支持各乡镇(街道)抓好临时性困难群众紧急救助工作，切实做好困难群众救助保障，及时下拨各乡镇(街道)27万元临时救助备用金，从4月1日起提高临时救助备用金使用权限（从原来1000元提高到2000元），确保脱贫户稳定实现“不愁吃、不愁穿”目标，避免返贫，确保困难群众求助有门、受助及时,杜绝因救助保障不到位而发生任何非正常情况。2020年1月-12月，共救助237人53.82万元（其中：建档立卡贫困户119人25.19万元）。
关键词：皖北；城乡发展一体化；协同创新
中图分类号：C939 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2016）01-0024-02
一、皖北城乡发展一体化基本概况
皖北地区包括淮北、亳州等六市，拥有两大煤炭基地、中药材生产加工基地和农业生产基地，也是重要的交通集散地、劳务输出中心。一直以来，皖北的经济社会发展比较落后，城乡一体化建设难度较大。2014年，皖北地区生产总值5913.3亿元，仅占全省生产总值的27.8%，低于皖中地区生产总值21%，低于皖南地区生产总值24%。皖北六市人均生产总值均低于全省平均水平，其中亳州市、宿州市、阜阳市与全省差距最大，分别落后于全省平均水平54%、46%、60%，淮北市、蚌埠市、淮南市也分别低于全省平均水平9%、8%、14%，皖北地区固定资产投资额5242.1亿元，同比增长15.9%，实际利用外商直接投资33.1亿美元，同比增长20.7%，高于全省5.2个百分点。近些年，省委省政府一直致力于开展皖北扶贫工作和城乡一体化建设工作，先后提出了“两淮一蚌”经济带、宿淮同城化战略、“淮蚌合芜宣”经济带、沿淮城市群战略等，制定了《皖北城镇体系规划（2013-2030年）》《加快皖北和沿淮部分市县发展若干意见》，并且在十三五规划中确定建设皖北城际铁路网、皖北机场群以支持皖北地区加快城乡一体化建设，实现跨越式发展。
二、皖北城乡发展一体化瓶颈制约
（一）城乡居民收入差距较明显
2014年皖北地区城镇居民家庭人均总收入25039元，人均可支配收入23175元，城镇居民人均可支配收入低于全省平均水平6.7个百分点，皖北地区农村居民家庭人均可支配总收入9281元，农村居民人均可支配收入低于全省平均6.4个百分点。皖北地区城乡居民收入比2.5%，高于皖中地区9.4个百分点，高于皖南地区16个百分点，高于全省平均水平9.3个百分点，其中淮北市、宿州市、阜阳市的城乡收入差距最为明显，分别为2.6%、2.63%和2.64%，均高于全省平均水平13.2%以上，亳州市、蚌埠市城乡居民收入比为2.36%、2.49%，分别高出全省平均水平4.1%、9.1%，皖北地区作为传统的农业中心、能源基地，城乡二元结构始终未能得到化解，农民增收渠道单一、收入分配不合理、财政支持力度不到位等都成为阻碍城乡一体化发展的因素，城乡工农业协调发展机制失衡成为进一步拉大皖北城乡差距的主要影响因素。
（二）城乡基础设施建设较滞后
受传统市政规划、地理位置和区位因素影响，皖北地区城乡基础设施建设一直以来比较滞后，城乡公路颠簸难行、公交线路布局不均、城乡环境污染严重，造成了老百姓出行难、生活难、休闲难。随着相关政策的出台和财政资金的扶持，皖北城乡基础设施建设有了很大的改观，但是与皖中、皖南以及东部沿海省份相比，皖北地区的基础设施建设仍存在较大差距。2014年皖北地区新增城乡公路建设316.4公里，其中宿州、蚌埠、阜阳市新增公路长度高于全省平均水平72%、28%、37%，而淮北、亳州和淮南低于全省平均水平35%、51%、87%。皖北地区新增公园绿地面积409公顷，其中淮北市、亳州市、宿州市、淮南市新增公园绿地面积数低于全省平均水平94%、90%、56%、77%，蚌埠市和阜阳市高于全省平均水平54%和51%。城乡基础设施建设与城乡居民工作生活息息相关，是关系到人民群众切身利益的大事，只有不断完善城乡基础设施建设，着力改善城乡建设风貌，城乡居民的幸福指数才能逐年提升。
（三）城乡产业结构布局不合理
皖北地区城乡产业结构较为单一，淮北市、淮南市作为煤炭资源型城市，主导产业为煤化工产业，亳州市、宿州市作为传统的农业大市，农业经济在其总产值中占据重要地位，蚌埠市、阜阳市作为区域综合型城市，发展以商贸、制造为主导的产业经济。淮北市、淮南市第二产业比重分别达到67%、62%，第二产业比重过高，亳州市、宿州市第一产业比重达到24.6%、24.7%，第一产业占生产总值比重过高，蚌埠市、阜阳市第一产业、第二产业比重相对均衡，但是第三产业比重较低，仅为31%和33%。皖北地区的产业结构布局不合理，产品附加值低、技术含量匮乏，缺乏战略性新兴产业和现代服务业的支撑。皖北地区产业布局较为分散，难以形成产业集聚，发挥协同效应，也不利于产业结构的优化升级。同时，受区位因素制约，皖北地区既不沿海又不沿江，产品销售与原材料采购途径不畅，难以及时获取市场信息，发挥比较优势，提高企业成本利润率。
（四）城乡社保体系建设不到位
社会保障体系包括医疗、教育、就业、住房、养老等方方面面，社会保障体系能否真正覆盖城乡居民，惠及人民群众，是衡量城乡一体化、城乡居民无差异化的重要指标，更是关系到农民市民化、城乡居民身份认同的关键因素。以城乡居民基本医疗保险为例，2014年皖北地区城镇居民参保人数同比下降3.1%，低于全省平均水平10个百分点，农村居民新农合参保人数同比上升1.4%，高于全省平均水平0.7个百分点。就城镇居民基本医疗保险参保情况来看，淮北市增幅最快，达到34%，亳州市、宿州市、淮南市增幅较平缓，均在1%左右徘徊，而蚌埠市、阜阳市均出现了负增长。就农村居民新农合参保情况来看，宿州市增长最慢，仅有0.2%，淮北市、淮南市增幅相对也比较缓慢，而增长幅度相对较快的亳州市、蚌埠市、阜阳市也仅有1%、2%的增幅。
三、皖北城乡发展一体化协同创新路径优化
（一）缩小城乡收入差距，拓宽农民增收渠道多渠道提高
城乡收入差距是制约皖北城乡发展一体化的首要因素，皖北的实际情况是城富乡穷，因此，解决的办法必须要从拓宽农民增收渠道入手。近期，中央和地方相继文件要求开展农村土地确权登记和农村住房财产权抵押贷款，理顺农村土地经营权和所有权关系，增加农民财产性收入。皖北地区应紧紧抓住改革的政策福利，主动引导农民加快确权登记、开展土地流转，明晰农村土地产权关系，为农村经济注入市场机制、激励机制，从而稳定农村土地承包关系、增加农民土地流转租金。此外，当地政府还应鼓励农民工进城务工，合理引导农民工返乡创业，为其提供政策优惠、资金支持和技能培训，不断拓宽农民增收渠道。
（二）加大财政金融支持力度，拓宽基础设施建设融资渠道
破解二元城乡结构需要政府财政的大力支持，政府应设立专项财政资金、制定税收减免政策、下放招投标权限支持城乡基础设施建设。政策性银行和其他金融机构应适当降低贷款标准，减免借贷利息，为城乡基础设施建设融资减轻负担。地方政府应积极组建融资平台，促进城乡基础设施建设融资规范化、标准化、常态化，地方政府融资平台作为投融资关系枢纽和交易平台，应妥善协调好投融资双方关系，减少交易成本费用，提高资金使用率，搞活资金流通，为城乡基础设施建设提供多元融资渠道，减轻城乡基础设施建设融资阻碍。皖北城乡应进一步加大基础设施建设的力度，在市政建设、桥梁建设、饮水供给、城乡环境治理等方面取得成效，改善皖北城乡风貌，促进皖北经济健康快速发展。
（三）实施创新驱动战略，推动产业结构优化升级
自主创新能够推动经济倍数增长，皖北地区产业结构布局不均衡，产业经济发展较为落后，归根结底是创新驱动力不足，皖北地区应积极调整产业结构布局，努力承接东部地区产业转移，不断推进产业结构优化升级。在“大众创业，万众创新”的环境下，运用“互联网+”的思维，着力发展产业间的协同创新，提高工农业产品技术含量和附加值，努力向价值链上端攀升，充分发挥互联网在打破时间空间制约上的优势，密切与外界环境系统的信息交流，利用智能物流技术，提高供应链配给效率，发挥物联网功能，实时监测产品生产加工情况，不断提高产品生产质量，大力发展跨境电商，降低出口成本，破除贸易壁垒，增加出口贸易额。同时，实现产业结构升级还要发挥大数据和云计算的分析和预测功能，实现皖北城乡产业结构的动态调整，促进皖北城乡产业结构布局更加科学合理。
（四）健全完善城乡社保体系，优化公共服务资源配置
皖北城乡差异大，社会保障覆盖不均衡，特别是有些城镇覆盖到了，有些乡村没有覆盖，有些地区覆盖到了，有些地区没有覆盖。城乡社保体系建设关系到城乡居民的生活质量、生产积极性，特别是在城镇化建设如火如荼的今天，很多农民纷纷进城，参与到城市工业建设、服务产业当中去，他们为城市建设贡献了力量，可是却享受不到城市居民同等的社会福利待遇，农民工的生活得不到保障，他们的工作热情也得不到提高。皖北地区应建立健全覆盖城乡的社会保障体系，在医疗、教育、住房、就业、养老等方面实现交互协调的全覆盖，沉香社区作为社会管理服务的基本单元，在社会保障和公共服务上要协同创新，优化城乡资源配置，促进公共服务均等化，不断为城乡居民提供优质的服务和保障。
（五）加快农业现代化建设，发展新型农业经营体系
皖北地区农业发展历史悠久，但是农业产量不高，农业效益较低。皖北地区必须实现由一家一户的独立种植模式向规模化、集约化的生产模式的转变，必须引进先进的种植技术，提高农业产量和经营效率，必须发展循环经济、生态农业，提高农产品质量和农业环保指数。皖北城乡应积极发展新型农业经营体系，充分利用农业合作社、家庭农场、乡镇龙头产业的带动辐射作用，发挥农业生产协同效应，适时扩大农业生产规模，提高农业生产效益，增强农民农业生产的积极性。城乡商业经营网点应提前做好市场调查，积极与农业生产基地沟通协商，谈定合理的价格，积极做好农超对接，真正惠及城乡居民。
参考文献：
[1] 吴双胜，王淑霞，吴 玲.皖北城乡一体化进程中“农民”变“市民”的角色转型研究[J].宿州学院学报，2014（5）.
今天是正月初十，节后第四个工作日。市委、市政府召开市低碳城市建设工作领导小组会议，主要有三方面的考虑：一是落实中央关于“绿色发展”的新理念，更高水平推动生态领先特色发展，低碳城市建设至关重要，必须大力抓；二是贯穿“聚焦创新、突出亮点、补好短板、体现均衡”的方法论，推动今年工作起好步、“十三五”发展开好局，低碳城市建设任务艰巨，必须重点抓；三是贯彻全省、全市作风建设大会的新要求，各项工作早上手、快推进、求实效，低碳城市建设基础良好，必须持续抓。我们要通过这次会议，进一步统一思想、理清思路，明确目标、强化责任，推动低碳城市建设干在实处、走在前列。
为开好这次会议，市政府精心筹备，晓明市长亲自牵头协调，洪水市长靠前指挥，分管市领导务实推进，各项工作做得很充分、很到位。刚才，市低碳办总结汇报了2015年工作情况，洪水市长就2016年重点工作作了部署，5家单位汇报了低碳示范项目推进计划，7个辖市区和市10个重点部门递交了责任状，会议开出了新动力，开出了好效果。
近年来，市委市政府“咬定生态不放松”，在坚守与创新中探索低碳发展的“镇江道路”，2014年底视察时评价“卓有成效，走在了全国前列”，希望“继续努力，保护好生态环境、提高生态文明水平，为全国作出更大贡献”。总书记的充分肯定和谆谆嘱托，让全市上下深受鼓舞、倍感振奋。2015年，我们按照“强基础、抓示范、明路径、争政策、造氛围、优考核”的工作思路，以“三个率先”为目标，以“四碳”创新为关键，以“九大行动”为抓手，扎实抓好规划引领、目标约束、行动减碳、平台支撑、机制保障等各个环节，拿出了十分亮眼的成绩单，低碳城市“镇江模式”走在全国前列、走上国际舞台，极大地提升了镇江的知名度和影响力。事实再次证明，一切在于干！新的一年，只要我们按照今天的会议部署迅速有力地干，按照既定的推进计划扎实高效地干，按照递交的目标责任状创新务实地干，就一定能干出低碳城市建设的更多精彩。下面，我从工作推进的角度，讲四点意见：
一、全局性的大事必须放在战略位置来推进
低碳城市建设是涉及思维方式、生产方式、生活方式、消费方式的根本性变革，是打基础、利长远、惠民生的大事和实事，功在当代，利在千秋，必须摆上重要战略位置，以科学理念和系统思维来认识、谋划和推进。
1．要从落实五大发展理念出发，认识低碳城市建设。“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，每一个发展理念都指向现实的发展问题，其中对“绿色发展”，作了反复强调。1月5日召开的推动长江经济带发展座谈会上，总书记明确要求走生态优先、绿色发展之路，共抓大保护，不搞大开发；1月18日，在省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班开班式上，总书记再次作出深刻阐释，指出“生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存”“过去‘盼温饱’，现在‘盼环保’，过去‘求生存’，现在‘求生态’”“绿色发展之要义，是解决好人与自然和谐共生问题”。这些重要观点突出强调绿色发展的极端重要性。我们一定要深刻领会，不断增强绿色发展的思想自觉和行动自觉。
2．要从增创特色优势出发，谋划低碳城市建设。现在全国各地都在打“生态牌”“绿色牌”，省委、省政府近期将召开的第一个全局性重要会议就是生态文明建设大会。镇江作为全国首批生态文明先行区、第二批低碳试点城市和全省唯一的生态文明建设综合改革试点市，更要立足“大势所趋、形势所迫，众望所归、民心所向，优势所依、潜力所在”，更高层次谋划低碳城市建设，优化顶层设计和战略路径，推动绿色成为镇江发展的鲜明底色，推动“生态领先”成为镇江最重要的特色竞争力。
3．要从抓实“六个年”出发，推进低碳城市建设。市委六届十一次全会对今年工作作出了“六个年”的部署，每个年都与低碳城市建设相关联。比如“创新转型提速年”中的产业中高端发展，“产业项目突破年”中的提高项目质量和园区集聚功能，“生态镇江提升年”中的加快工业绿色转型步伐、加强清洁能源推广应用，“改革开放深化年”中的完善生态云运行机制、深入推进“四碳”创新，“民生保障强化年”中的重点民生项目包含了低碳项目，“治理体系完善年”中突出环境保护等三个重点加强地方立法，等等。全市各级要把低碳城市建设作为“硬抓手”来把握，作为“硬指标”来落实，作为“硬任务”来推进，努力干成“六个年”中最出彩的一项工作。
二、奋进性的目标需要全力作为去实现
2012年11月低碳城市建设试点启动伊始，市委、市政府就确立了“2020年在全国率先达到碳排放峰值”的总目标，这比全国平均水平提前了整整10年，充分体现了“奋进”的要求。目标鼓舞人，实现非易事。全市各级要自觉担当作为、全力以赴去干，一步一个脚印把目标变成现实。
1．细化“目标表”。统筹好当前和长远，在排定2016年任务基础上，结合细化完善“十三五”规划，结合市委全会提出的“力争率先创成全国低碳示范城市”目标，围绕2020年这一节点倒排序时，逐年明确阶段性目标，统筹谋划针对性、实效性强的具体任务，科学制定碳排放阙值、单位能耗、能源结构、空气质量、绿化水平等年度指标，因地制宜推出一批示范性强、带动面广、关联度高的重大项目和重点工程，确保低碳城市建设稳扎稳打、有力有效、久久为功，不断积小胜为大胜。
2．织密“责任网”。责任状就是军令状。7个辖市区以及市各重点部门要按照“往下落一个层次”的要求，进一步把责任分解落实到位，确保说了算、定了干、干则成。坚持“项目化推进、清单式落实”，对低碳“九大行动”、低碳建设示范工程等任务，要把责任落实放在首位，构建横向到边、纵向到底、斜向到角的责任网络，确保各项工作有人管、有人干，每个目标能落地、能兑现。
3．用好“指挥棒”。目标能否完成到位、责任能否履行到位，考核是重要的指挥棒。市低碳办要牵头建立强有力的督查跟进、调度协调和考核奖惩机制，联合市纪委监察局、市委督查室和市政府督查室，跟踪了解情况，督查建设进度，推动低碳城市建设各项任务不折不扣落到实处。要严格兑现奖惩，对因主观原因没有完成目标的单位和责任人严肃问责追究，以此倒逼责任落实和工作落地。
三、探索性的举措一定要抓在实处创经验
试点工作的一大特征，就是探索性开创性很强，没有现成模式可照着套，没有现成经验可拿着用，没有现成路子可跟着走。在低碳城市建设上，我们必须勇于先行先试、善于创新探索，深入推进低碳试点与生态文明建设融合发展，在“为全国发展探路”中形成更多镇江特色和镇江经验。重点深化“三大创新”：
1．深化“四碳”创新。在已有基础上，以“生态云”为核心，更大力度抓好资源整合，着力提升数据分析比对、综合研判和实践转化能力；以碳排放达峰路径探索、碳评估导向效能提升、碳考核指挥棒作用发挥、碳资产管理成效增强为重点，深入推进产业碳转型、项目碳评估、区域碳考核、企业碳管理，进一步打造我市低碳建设的突出亮点和优势品牌。要针对我市产业结构偏重、化石能源消耗占比较高的现状，发挥“四碳”创新对产业转型升级和能源结构调整的引领推动作用，一方面，对照国家考核和碳配额发放时间表，着力做强先进制造业、做大现代服务业、做精生态农业，加快提高产业集中度和资源集约度，构建绿色产业体系，夯实低碳试点的产业根基。另一方面，遵循“减量化、再利用、再循环”原则，统筹抓好工业节能减排、园区循环化改造、大气污染防治、发展可再生能源和清洁能源、增加森林碳汇等重点任务，加快形成科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的低碳能源体系，确保实现“能源消费总量和能耗强度下降双控”的目标。
2．深化制度创新。结合生态文明建设综合改革试点，更多从体制机制上深处着力。一是全面落实并刚性执行主体功能区制度，以此为“龙头”优化全市生产力布局和城镇体系，推动全市各级牢固树立“生态红线”理念，有效遏制无序开发、重复分散、浪费资源等问题，加快实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。二是坚持以市场化机制推进低碳建设，包括推动碳排放权交易、设立低碳发展基金、发展低碳“互联网+”、实施合同能源管理等，都要在法律允许的范围内，通过充分运用市场化手段、积极争取各类支持来实现，以低碳发展保护绿水青山，让绿水青山变成金山银山。三是积极稳妥探索低碳发展地方立法，注重运用法治思维和法治方式加强重点领域、重点行业、重点企业的碳排放管理，通过立法引领和执法规范双管齐下，更好地保障低碳城市建设在法治化轨道上行稳致远。
3．深化模式创新。三个更加注重：更加注重找准抓手，深入落实低碳“九大行动”，创新项目化推进的方式方法，尤其与老百姓生活密切相关的低碳交通、低碳建筑、低碳生活等行动，必须扎扎实实抓到位，确保成果可观可感、可评可考，提升群众获得感和满意度。更加注重典型引路，在全力打造生态新城重大亮点，加快推进“零碳岛”、官塘低碳新城等示范项目的基础上，重点围绕新能源、新技术应用、高端装备制造、新材料、智慧城市建设等，积极谋划推进一批碳减排潜力大、投资强度高、带动效益好的典型样板工程，以点带面放大示范效应、促进整体提升。更加注重开放合作，拓展中美气候峰会、联合国巴黎气候峰会成果，在低碳技术、低碳能源、低碳交通等领域加强国际交流合作，创造性地吸收借鉴国外的好做法、好经验，因地制宜转化成低碳建设的新模式。
需要强调的是，我们抓“三大创新”，一定要把出发点放在“有用”上、落脚点放在“实效”上，真正在推动发展、改善民生中充分发挥“低碳效益”，形成更多可复制可推广的经验，更好地促进“五大发展理念”的落实，促进全面小康社会的实现，促进更高水平生态领先特色发展。
四、系统性的工作务必协调联动同心干
低碳城市建设涉及方方面面，是环环相扣的系统工程。全市各个层级、各个条线要密切配合、加强协调、形成联动，构建“一条心抓推进、一盘棋抓落实”的工作格局。
1．切实加强顶层设计。强化规划的引领和导向作用，由市低碳办牵头，根据“十三五”《规划建议》和《规划纲要》制定低碳城市建设的总体规划，明确主要任务、重点内容、保障措施等，尽快形成文件提交市政府常务会、市委常委会讨论后下发。加强对规划的宣传解读，以具体生动的“蓝图”凝聚人心，让人民群众发自内心地认同和支持低碳城市建设。
一、职责分工
（一）区城市低保管理部门主要职责是：
1、负责城市低保申请的评估和审批工作；
2、编制全区城市低保年度资金预算，负责全区城市低保资金的发放和使用；
3、指导、监督、检查全区城市低保制度实施情况，总结、推广先进经验；
4、组织开展全区城市低保工作人员业务培训工作；
5、受理全区有关低保工作的行政复议；
6、负责全区城市低保统计汇总、档案管理和信息计算机网络管理。
（二）街道城市低保管理部门主要职责是：
1、负责对申请城市低保待遇家庭的复审资格复查和审核工作；
2、成立城市低保评审委员会，组织进行城市低保资格评估；
3、负责发放城市低保款物；
4、指导社区城市低保工作；
5、会同就业服务机构为有劳动能力的城市低保对象提供就业服务；
6、提供城市低保政策咨询服务，调查处理骗取、冒领城市低保款物等违法违纪行为；
7、管理城市低保对象档案，统计上报有关城市低保情况和数据。
（三）社区居委会受区、街道城市低保管理部门的委托，从事城市低保的日常管理和服务工作。其主要职责是：
1、居民申请，对提出申请的家庭进行登记；
2、根据街道评估及公示结果，召开社区民主议事会；
3、负责城市低保人员的公示；
4、城市低保证；
5、组织有劳动能力未就业的城市低保对象参加公益活动；
6、负责城市低保对象家庭收入的定期核查工作，并提出调整保障待遇初步意见;
7、进行季度续保登记；
8、管理、建立社区城市低保对象档案。
二、改革低保评估机制，确保公平公正
为统一低保政策的执行水平，减轻社区居委会工作压力，增强街居低保工作监督力度，新办理低保的评估工作由街道低保评审委员会承担。
（一）街道低保评审委员会人员组成。街道低保评审委员会负责低保评估及审核工作。街道低保评审委员会由街道办事处分管领导、低保工作人员和5名社区负责低保工作的社工组成。
（二）街道评估人员要持证评估。区低保中心负责对街道评估人员进行低保业务培训、考试，对考试合格的人员发给《四方区低保评估资格证》。街道评估人员考取《四方区低保评估资格证》后，方有低保评估资格。街道评估人员入户调查评估时应3人以上，要佩带《四方区低保评估资格证》持证评估。
三、完善低保实施程序，确保应保必保
低保评估机制改革，低保审批程序也随之变化，对新申请低保的具体办理程序如下：
（一）申请
申请人到所在社区低保站进行咨询或提出申请，社区低保工作人员要向当事人解释有关规定，发放《城市居民最低生活保障救助申请公开告知书》。申请人按《城市居民最低生活保障救助申请公开告知书》准备申请材料。
（二）社区初审与
1、申请人申请材料准备齐全后报社区低保站，社区低保站进行初审；
2、社区低保站对初审认为符合低保条件的进行，由人签名并填写时间，报街道低保所；认为不符合低保条件的不予，应说明不予的原因。申请人仍有异议的告之其可到街道低保所直接申请。
（三）受理
对社区低保站同意上报的低保申请和社区低保站初审认为不符合低保条件不予而申请人有异议的，街道低保所应当受理。
（四）评估与公示
街道低保所受理低保申请后，安排街道评估人员进行评估。低保评估采取核对原件、入户评估和其他调查相结合：
1、核对原件。街道低保评估人员负责对申请人提供材料的复印件与原件核对，确保材料真实；
2、入户评估。街道低保评估人员到申请低保家庭中进行入户评估；
3、综合调查。
（1）通过核对原件、入户评估，对申请人提供情况有异议的采取多种方式进行综合调查。
（2）街道低保评估人员根据评估情况，在《申请低保家庭情况入户调查评估表》上填写评估意见，并由评估人和申请人签字。
（3）街道低保评审委员会评估认为符合低保条件的，在申请人所在楼座进行公示，公示期三天；街道低保评审委员会评估认为不符合低保条件的，填写《低保不予受理通知书》（一式两联），一联存档，一联交申请人。
（五）召开低保议事会
对申请低保的家庭评估、公示无异议后召开社区低保议事会。社区低保议事会由街道评估人员主持，其一般议程为：
1、申请人宣读申请书；
2、街道低保评估人员介绍评估情况、宣读评估报告；
3、社区低保议事会成员向申请人进行询问；
4、申请人回答询问；
5、申请人退场；
6、社区低保议事会全体成员进行酝酿、讨论；
7、社区低保议事会成员举手表决，2/3成员同意为通过；
8、社区低保站根据低保议事会决定填写《城市居民最低生活保障审批表》和《社区低保议事会决议反馈意见书》，盖社区居委会公章，参加低保议事会全体人员要在《城市居民最低生活保障审批表》上签字；同时，社区低保站要将低保议事会决议反馈低保申请人，低保申请人对社区低保议事会决议无异议的在《社区低保议事会决议反馈意见书》上签字并存入《青岛市城市居民最低生活保障家庭档案》（以下简称《低保档案》）；
9、社区低保议事会评议通过的，社区低保站发给《低保档案》，指导申请人填写《低保档案》，报街道低保评审委员会。
（六）审核
街道召开低保评审委员会会议，根据《低保档案》进行审核，审核人、负责人签字；审核合格后，街道低保所盖《街道救济专用章》、录入微机报区低保中心审批；同时通知申请人在3日内持办理低保所有复印件的原件，到区低保中心核对。
（七）审批
1、区低保中心根据街道低保所上报的《低保档案》，对照申请人的原件进行审查，审查申请人原件与复印件是否一致；审查社区、街道是否按程序办理；审查是否符合低保条件；核查《低保档案》与录入微机内容是否一致。区低保中心审核人签字并填写审核时间后报局负责人签字（盖章），盖《四方区社会救济专用章》审批。
2、区低保中心审批后，对符合低保条件的办理《低保证》，不符合低保条件的填写《不予批准城市居民最低生活保障待遇通知书》，并将《低保档案》、《低保证》或《不予批准城市居民最低生活保障待遇通知书》发给街道。
3、街道低保所依据区低保中心的审批，对符合低保条件的办理发放低保金《银行存折》。并将《银行存折》、《低保证》或《不予批准城市居民最低生活保障待遇通知书》发给社区低保站，由社区低保站发给低保家庭，同时让批准享受低保的家庭签订《四方区享受低保家庭承诺书》。
四、坚持低保复核制度，确保低保动态管理
为保障低保家庭应保尽保、应退则退，保障金额应调则调，确保低保动态管理，对已享受低保的家庭，实行定期复核制度。每季度的最后一个月为复核月，对C类家庭每季度复核一次，对B类家庭每半年（即6月份和12月份）复核一次，对A类家庭每年（即12月份）复核一次。具体复核方式如下：
（一）低保复核的方法
低保季度复核采取核对原件、口头讯问和入户调查等方法进行。复核时，低保家庭应提供低保材料原件，家庭情况有变化的须提供相应的复印件。
（二）低保复核的形式
1、低保季度复核实行“三结合”的形式，即区、街、居三级复核相结合、区街抽审与社区自审相结合和集中复核与入户复核相结合。
2、区、街、居三级复核相结合是指：复核工作是由区低保中心、街道低保所和社区低保站三级共同进行。区低保中心负责全区低保季度复核工作的部署、指导、汇总，采取“零距离”办公形式，直接到社区与低保人员零距离接触，现场指导基层低保工作人员进行复核。即参与零距离复核；实行零距离服务；对基层低保工作人员进行零距离指导。
3、区、街抽审与社区自审相结合是指：低保季度复核以社区自审为主，区街负责抽审。每季度，区低保中心抽审全区15%以上的社区；街道低保所抽审本街道50%以上的社区。区、街重点抽审低保户数比较多、低保力量比较薄弱以及低保工作难度比较大的社区。
4、集中复核与入户复核相结合是指：一般情况下，低保季度复核是将享受低保的人员集中在社区，使复核人员和低保人员之间、低保人员与低保人员之间“面对面”接触，使低保复核工作在阳光下进行。对复核结果有异议的要入户复核，深入低保家中进一步了解情况。
（三）落实低保公示督查制度，确保低保公开透明
1、每季度第一个月的10-15日为全区享受低保家庭季度公示日。公示方法为：在社区政务公开栏内同时张贴《四方区城市居民最低生活保障对象季度公示榜》公示提要和从《山东省城市居民最低生活保障管理系统》低保软件中直接打印出的本社区低保家庭享受低保情况表。
2、公示期间，区低保中心、街道低保所要对社区低保公示情况进行督查，区低保中心督查面不低于30%，街道低保所督查面不低于50%。
五、实行低保就业联动制度，加大低保失业人员管理力度
各街道要对有劳动能力的低保失业人员实行就业援助，提供技能培训和就业介绍，使低保人员自食其力、尽快脱贫，保障低保动态管理。为畅通低保管理及就业信息，规定如下：
（一）实行低保人员就业反馈制度。街道低保所对有劳动能力的低保失业人员一年内至少发放两次《四方区低保人员就业情况反馈表》，低保失业人员持《四方区低保人员就业情况反馈表》到街道劳动保障服务中心进行求职登记；街道劳动保障服务中心提供岗位或技能培训，并将提供岗位或技能培训情况及就业情况填写至《四方区低保人员就业情况反馈表》（一式两联），一联低保人员交回社区，一联街道劳动保障服务中心留存。
住房问题是重要的民生问题。党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。20多年来，我国住房制度改革不断深化，城市住宅建设持续快速发展，城市居民住房条件总体上有了较大改善。但也要看到，城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。为切实加大解决城市低收入家庭住房困难工作力度，现提出以下意见：
一、明确指导思想、总体要求和基本原则
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标要求，把解决城市（包括县城，下同）低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。
（二）总体要求。以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。
（三）基本原则。解决低收入家庭住房困难，要坚持立足国情，满足基本住房需要；统筹规划，分步解决；政府主导，社会参与；统一政策，因地制宜；省级负总责，市县抓落实。
二、进一步建立健全城市廉租住房制度
（四）逐步扩大廉租住房制度的保障范围。城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。**年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；**年底前，所有县城要基本做到应保尽保。“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；**年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。
（五）合理确定廉租住房保障对象和保障标准。廉租住房保障对象的家庭收入标准和住房困难标准，由城市人民政府按照当地统计部门公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平的一定比例，结合城市经济发展水平和住房价格水平确定。廉租住房保障面积标准，由城市人民政府根据当地家庭平均住房水平及财政承受能力等因素统筹研究确定。廉租住房保障对象的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积标准实行动态管理，由城市人民政府每年向社会公布一次。
（六）健全廉租住房保障方式。城市廉租住房保障实行货币补贴和实物配租等方式相结合，主要通过发放租赁补贴，增强低收入家庭在市场上承租住房的能力。每平方米租赁补贴标准由城市人民政府根据当地经济发展水平、市场平均租金、保障对象的经济承受能力等因素确定。其中，对符合条件的城市低保家庭，可按当地的廉租住房保障面积标准和市场平均租金给予补贴。
（七）多渠道增加廉租住房房源。要采取政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式增加廉租住房供应。小户型租赁住房短缺和住房租金较高的地方，城市人民政府要加大廉租住房建设力度。新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内，主要在经济适用住房以及普通商品住房小区中配建，并在用地规划和土地出让条件中明确规定建成后由政府收回或回购；也可以考虑相对集中建设。积极发展住房租赁市场，鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租。
（八）确保廉租住房保障资金来源。地方各级人民政府要根据廉租住房工作的年度计划，切实落实廉租住房保障资金：一是地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排。二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。三是土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，各地还可根据实际情况进一步适当提高比例。四是廉租住房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理。对中西部财政困难地区，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持。
三、改进和规范经济适用住房制度
（九）规范经济适用住房供应对象。经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。经济适用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准，由城市人民政府确定，实行动态管理，每年向社会公布一次。低收入住房困难家庭要求购买经济适用住房的，由该家庭提出申请，有关单位按规定的程序进行审查，对符合标准的，纳入经济适用住房供应对象范围。过去享受过福利分房或购买过经济适用住房的家庭不得再购买经济适用住房。已经购买了经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由政府按规定回购。
（十）合理确定经济适用住房标准。经济适用住房套型标准根据经济发展水平和群众生活水平，建筑面积控制在60平方米左右。各地要根据实际情况，每年安排建设一定规模的经济适用住房。房价较高、住房结构性矛盾突出的城市，要增加经济适用住房供应。
（十一）严格经济适用住房上市交易管理。经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人可转让经济适用住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购；购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。上述规定应在经济适用住房购房合同中予以明确。政府回购的经济适用住房，继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。
（十二）加强单位集资合作建房管理。单位集资合作建房只能由距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合城市规划前提下，经城市人民政府批准，并利用自用土地组织实施。单位集资合作建房纳入当地经济适用住房供应计划，其建设标准、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定执行。在优先满足本单位住房困难职工购买基础上房源仍有多余的，由城市人民政府统一向符合经济适用住房购买条件的家庭出售，或以成本价收购后用作廉租住房。各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房；任何单位不得新征用或新购买土地搞集资合作建房；单位集资合作建房不得向非经济适用住房供应对象出售。
四、逐步改善其他住房困难群体的居住条件
（十三）加快集中成片棚户区的改造。对集中成片的棚户区，城市人民政府要制定改造计划，因地制宜进行改造。棚户区改造要符合以下要求：困难住户的住房得到妥善解决；住房质量、小区环境、配套设施明显改善；困难家庭的负担控制在合理水平。
（十四）积极推进旧住宅区综合整治。对可整治的旧住宅区要力戒大拆大建。要以改善低收入家庭居住环境和保护历史文化街区为宗旨，遵循政府组织、居民参与的原则，积极进行房屋维修养护、配套设施完善、环境整治和建筑节能改造。
（十五）多渠道改善农民工居住条件。用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所。农民工集中的开发区和工业园区，应按照集约用地的原则，集中建设向农民工出租的集体宿舍，但不得按商品住房出售。城中村改造时，要考虑农民工的居住需要，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，集中建设向农民工出租的集体宿舍。有条件的地方，可比照经济适用住房建设的相关优惠政策，政府引导，市场运作，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。
五、完善配套政策和工作机制
（十六）落实解决城市低收入家庭住房困难的经济政策和建房用地。一是廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。二是廉租住房和经济适用住房建设用地实行行政划拨方式供应。三是对廉租住房和经济适用住房建设用地，各地要切实保证供应。要根据住房建设规划，在土地供应计划中予以优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出。四是社会各界向政府捐赠廉租住房房源的，执行公益性捐赠税收扣除的有关政策。五是社会机构投资廉租住房或经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治的，可同时给予相关的政策支持。
（十七）确保住房质量和使用功能。廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造以及旧住宅区整治，要坚持经济、适用的原则。要提高规划设计水平，在较小的户型内实现基本的使用功能。要按照发展节能省地环保型住宅的要求，推广新材料、新技术、新工艺。要切实加强施工管理，确保施工质量。有关住房质量和使用功能等方面的要求，应在建设合同中予以明确。
（十八）健全工作机制。城市人民政府要抓紧开展低收入家庭住房状况调查，于**年底之前建立低收入住房困难家庭住房档案，制订解决城市低收入家庭住房困难的工作目标、发展规划和年度计划，纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，并向社会公布。要按照解决城市低收入家庭住房困难的年度计划，确保廉租住房保障的各项资金落实到位；确保廉租住房、经济适用住房建设用地落实到位，并合理确定区位布局。要规范廉租住房保障和经济适用住房供应的管理，建立健全申请、审核和公示办法，并于**年9月底之前向社会公布；要严格做好申请人家庭收入、住房状况的调查审核，完善轮候制度，特别是强化廉租住房的年度复核工作，健全退出机制。要严肃纪律，坚决查处弄虚作假等违纪违规行为和有关责任人员，确保各项政策得以公开、公平、公正实施。
（十九）落实工作责任。省级人民政府对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负总责，要对所属城市人民政府实行目标责任制管理，加强监督指导。有关工作情况，纳入对城市人民政府的政绩考核之中。解决城市低收入家庭住房困难是城市人民政府的重要责任。城市人民政府要把解决城市低收入家庭住房困难摆上重要议事日程，加强领导，落实相应的管理工作机构和具体实施机构，切实抓好各项工作；要接受人民群众的监督，每年在向人民代表大会所作的《政府工作报告》中报告解决城市低收入家庭住房困难年度计划的完成情况。
房地产市场宏观调控部际联席会议负责研究提出解决城市低收入家庭住房困难的有关政策，协调解决工作实施中的重大问题。国务院有关部门要按照各自职责，加强对各地工作的指导，抓好督促落实。建设部会同发展改革委、财政部、国土资源部等有关部门抓紧完善廉租住房管理办法和经济适用住房管理办法。民政部会同有关部门抓紧制定城市低收入家庭资格认定办法。财政部会同建设部、民政部等有关部门抓紧制定廉租住房保障专项补助资金的实施办法。发展改革委会同建设部抓紧制定中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目的支持办法。财政部、税务总局抓紧研究制定廉租住房建设、经济适用住房建设和住房租赁的税收支持政策。人民银行会同建设部、财政部等有关部门抓紧研究提出对廉租住房和经济适用住房建设的金融支持意见。
（二十）加强监督检查。**年底前，直辖市、计划单列市和省会（首府）城市要把解决城市低收入家庭住房困难的发展规划和年度计划报建设部备案，其他城市报省（区、市）建设主管部门备案。建设部会同监察部等有关部门负责本意见执行情况的监督检查，对工作不落实、措施不到位的地区，要通报批评，限期整改，并追究有关领导责任。对在解决城市低收入家庭住房困难工作中、的，要依法依规追究有关责任人的行政和法律责任。
