一、评估范围及责任主体
全县各类建设项目涉及土地征收或者农用地、未利用地转用的，在建设用地报批前必须开展社会稳定风险评估工作。未开展社会稳定风险评估的项目，一律不得上报建设用地审批。
按照“属地管理、分级负责”的原则，由建设项目所在镇政府（管委会）负责开展社会稳定风险评估工作，并出具风险评估报告。建设项目涉及多个镇政府（管委会）的，由所涉及的镇政府(管委会）分别进行本辖区的社会稳定风险评估工作，并出具风险评估报告。县国土资源局等相关部门配合做好社会稳定风险评估工作。
建设项目所在镇政府（管委会）维护稳定工作领导小组办公室应全程跟踪征地项目社会稳定风险评估的组织实施过程并进行指导。各镇政府（管委会）出具的风险评估报告，由县维护稳定工作领导小组办公室负责审核并作出明确的备案意见。
县国土资源部门根据征地项目社会稳定风险评估报告和县维护稳定工作领导小组办公室的备案意见，对评估决定实施的项目及时开展建设用地报批。
二、评估内容
土地征收或者农用地转用项目的社会稳定风险评估工作主要内容包括：
（一）拟实施土地征收或者农用地、未利用地转用是否符合有关法律、法规、政策的要求。
（二）土地征收或者农用地、未利用地转用的各项准备工作是否充分，如：征地补偿安置政策的宣传是否到位，被征地农民安置途径和安置情况能否落实等。
（三）实施土地征收或者农用地、未利用地转用是否会引起被征地农民、周边居民及相关权利人的严重不满。
（四）是否因实施土地征收或者农用地转用，可能引发激烈冲突、群体性上访等不稳定事件。
（五）实施土地征收或者农用地、未利用地转用的社会稳定风险防范对策和预案措施。
三、评估程序
建设项目所在镇政府（管委会）在申报土地征收或农用地转用前，应组织专门的工作班子，科学制定社会稳定风险评估方案，启动风险评估程序，在广泛征求社情民意、综合各方意见的基础上，对土地征收或者农用地、未利用地转用进行科学预测分析和论证研究，制定相应的防范、应急预案，形成专项评估报告，作出总体评估结论，提出意见和建议，并将评估报告报送县维护稳定领导小组办公室进行审查。对评估结论作出实施决定的项目，申报用地单位应将专项评估报告、维护稳定工作领导小组办公室的审查意见作为申报土地征收、农用地、未利用地转用的必备材料，一并提交国土资源部门。
对已经评估并付诸实施的土地征收、农用地转用项目，所在地政府要坚持全程跟踪并做好后续评估工作，及时发现和化解实施过程中遇到或新生的矛盾和问题，完善相应措施，确保社会稳定。
四、评估报告
土地征收或者农用地、未利用地转用项目社会稳定风险评估专项报告的评估结论应明确作出实施、暂缓实施、暂不实施的决定。对评估中存在以下一种或多种情况及可能的，评估结论应明确暂不办理或暂缓办理：1、绝大多数群众不赞成、不支持；2、已经发生群体性上访事件并且没有息访；3、群众反映强烈的问题没有得到妥善处理，矛盾没有解决；4、可能引发恶性事件；5、可能引发群访、集访、大规模或者恶性事件的其他情况。
五、相关要求
（一）各镇（区）应全面建立和落实征地项目社会稳定风险评估制度，每年年终应将该项工作开展情况纳入目标管理考核内容。具体考核按《县维护稳定工作领导小组考核办法》执行。
（二）各镇（区）在开展征地项目社会稳定风险评估时，要提前介入、并联运行、提高效率，不能因为风险评估影响征地工作正常开展，确保各类项目特别是重点工程及时、顺利建设。为简化手续，征地项目社会稳定风险评估可以在项目立项前，与拆迁等其他社会稳定风险评估同时开展。
一、开展社会稳定风险评估工作的指导思想及基本原则
（一）指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建设平安海丰，构建和谐社会的总体要求，正确处理发展、改革与稳定三者关系，注重从决策、政策、项目、改革等方面加强利益协调、诉求表达和权益保障机制建设，努力从源头上预防和减少不稳定因素的发生，牢牢把握维稳工作的主动权，进一步营造好黄河三角洲高效生态经济区开发和半岛蓝色经济区建设的社会环境。
（二）基本原则。
1、坚持以人为本。把人民群众是否支持拥护作为出台各项政策和改革举措的基本标准，把人民群众是否满意作为检验各项工作成效的基本尺度，真正做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
2、坚持科学发展。把实现经济又好又快发展、促进社会和谐稳定作为社会稳定风险评估工作的重要目标，统筹协调各方面利益关系，着力预防和解决改革发展过程中面临的突出矛盾，促进经济社会全面协调可持续发展。
3、坚持民主法治。把社会稳定风险评估与推动科学决策相结合，建立健全充分反映民意、集中民智的决策机制，逐步形成有效协调利益关系的制度体系，促进社会公平正义。
4、坚持权责统一。按照“属地管理、分级负责”和“谁决策、谁负责”、“谁主办、谁负责”的原则，承担重大事项决策的相关管区、村、部门、企业，要切实担负起防止源头产生矛盾和化解矛盾的责任，努力把社会稳定风险消除在基层、解决在萌芽状态。
二、开展社会稳定风险评估工作的重点领域
各管区、村，各部门和企业在制定出台事关人民群众切身利益、影响面广的重大决策、重要政策、重大改革举措、实施重点工程建设项目和举办大型活动时，都必须要先期进行社会稳定风险评估。开展稳定风险评估涉及企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾的重点领域，具体有：
1、涉及企业方面的重大事项，包括重大投融资、重组改制、收购兼并、破产清算、职工权益等；
2、涉及城市建设发展方面的重大事项，包括城市规划调整、公用事业管理、重大工程建设、房屋拆迁安置等；
3、涉及“三农”方面的重大事项，包括村“两委”换届、新农村建设（合村并居）、农村集体土地流转及征收征用、农业产业结构调整、农业综合项目开发、农村集体资产管理处置等；
4、涉及民生方面的重大事项，包括社会保障、医疗卫生、房屋管理、公共交通、工商管理、环境保护、教育、计生、民政、重要商品和服务价格调整等；
5、涉及机构和人事管理方面的重大事项，包括机构改革、人员分流等；
6、涉及公共场所的重要活动，包括人员多、敏感性强，可能影响公共安全的大型活动；
7、应当进行社会稳定风险评估的其他事项。
三、开展社会稳定风险评估主要内容
对出台重大决策（政策）、推行重大改革举措、实施重点工程和举办大型活动等，进行社会稳定风险评估工作，主要是对其合法性、合理性、安全性、可行性、可控性五个方面的评估。
1、合法性评估。主要评估事项是否符合党的路线方针政策和国家法律、法规；是否符合党中央、国务院，省委、省政府，市委、市政府和县委、县政府的规范性文件；政策调整、利益调节的法律、政策依据是否充分。
2、合理性评估。主要评估事项是否符合经济社会发展规律；是否符合科学发展观要求；是否反映大多数群众意愿；是否统筹兼顾群众的现实利益和长远利益；是否兼顾个别利益群体的合理诉求；是否遵循公开、公平、公正的原则。
3、可行性评估。主要评估事项是否征求了广大群众意见，开展了前期宣传解释工作；是否符合本地经济社会发展总体水平；能否确保相关政策的连续性和严密性；出台时机是否成熟、适时；实施方案是否周密、完善，具有可操作性。
4、安全性评估。主要评估事项是否符合可持续发展的要求；是否存在引发和其他影响社会稳定的隐患。
5、可控性评估。主要评估事项是否制定出相应预警措施、应急处置预案和对策措施。
四、开展社会稳定风险评估工作组织推动及责任主体
（一）组织推动。
1、各管区、村，各部门、企业负责组织领导本辖区内社会稳定风险评估工作。
2、各管区、村，各部门、企业负责组织本部门主管领域、行业的社会稳定风险评估工作。3、维护社会稳定领导小组办公室负责抓好社会稳定风险评估的组织协调和督导工作。
（二）责任主体。
1、重大事项决策的提出、项目的报建、活动的主办管区、村或部门、企业是负责组织实施重大事项社会稳定风险评估的责任主体。
2、涉及到多个管区、村或部门、企业智能交叉而难以界定评估直接责任部门时，由同级党委、政府指定牵头评估责任部门。
3、各责任主体要建立健全由人大代表、政协委员、专家、社会各界人士和群众代表参加的专门评估机构。
五、开展社会稳定风险评估基本程序
1、确定评估项目。由责任主体自行确定需要进行社会稳定风险评估的事项，也可由街道党工委、办事处指定牵头评估责任部门确定。
2、制定评估方案。根据评估项目的内容，由评估责任主体制定评估方案，明确评估具体内容、方法步骤和时限要求，保证评估工作有效开展。对于涉及范围广、时间跨度长的重大项目，制定总体评估和分阶段评估方案，有序组织评估。
3、组织开展评估。对拟定评估事项进行公告、公示、听证以及采取发放征求意见表、设立征求意见箱、召开座谈会、开通热线电话和电子邮箱等方式，深入调查了解有关情况，广泛征求群众意见。在此基础上，围绕评估事项的合法性、合理性、可行性、安全性、可控性及其他相关问题进行全面分析研究，特别是对可能出现的不稳定因素逐项进行分析，预测风险发生的概率、矛盾冲突涉及的人员数量、范围和激烈程度以及可能带来的负面影响。
4、形成评估报告。责任主体在对评估事项全面分析预测的基础上，进行综合分析研究，作出总体评估结论，形成风险评估报告。评估报告主要内容包括：所涉及评估内容的基本情况、预测评估情况、预防化解稳定隐患的工作预案、对评估事项的综合评价或意见建议等。
5、确定实施意见。决策部门根据评估报告对有关事项作出实施、部分实施、暂缓实施或不实施的决定后，责任主体应及时将风险评估报告及相关材料，报维护社会稳定工作领导小组办公室、处理突出问题及联席会议办公室、社会治安综合治理办公室备案。
6、落实维稳工作措施。重大事项出台实施后，责任部门要根据评估报告情况，制定和落实化解不稳定因素、维护社会稳定的具体措施，对可能出现的不稳定隐患要制定处置预案，做好应对准备。对实施过程中出现的新的重大不稳定情况，责任部门要及时研究调整完善相应维稳措施。一旦发生影响社会稳定的重大事件，相关部门要立即启动应急预案，及时妥善处置。对属于国家重点项目必须按照标准要求组织实施、社会稳定风险相对较大的，相关责任部门，要制定完善好预案措施，确保不出现大问题。
六、加强组织领导，扎实有效地开展社会风险评估
1、各管区、村和部门、企业要把建立健全社会稳定风险评估机制作为维护社会稳定的一项重要基础性工作，把开展社会稳定风险评估作为制定出台有关决策的重要环节，高度重视，加强领导，成立专门风险评估机构，负责搞好本管区、村，本部门、企业的社会稳定风险评估工作。
2、主要负责同志是维护稳定的第一责任人，要切实加强对社会稳定风险评估工作的领导，及时研究解决建立健全社会稳定风险评估机制过程中出现的问题。分管负责同志对涉及稳定的事项负直接领导责任，协调督促分管部门把社会稳定风险评估工作抓实抓好。
3、实施风险评估的责任部门要建立涉稳信息直报制度，设立维稳信息直报点和直报员，并及时将开展社会稳定风险评估工作情况向联席办、综治办报告。
4、要把建立健全社会稳定风险评估机制纳入领导干部工作目标管理责任制和维稳综治工作年度考核。
关键词：房地产评估风险形成机制防范对策
中图分类号：F293文献标识码： A 文章编号：
房地产评估风险主要是评估报告的最终定价与当时的市场所确定的房地产价值发生不一致以及不一致的程度和范围。房地产评估是以评估报告的形式体现的, 房地产评估报告是全面、公平、客观、准确地记述评估工作全过程包括评估基准日、评估方式、方法以及为什么采用该种评估方法等等, 最终对估价标的物的客观合理价值进行定价的工作报告。该工作报告体现的是房地产在基准日符合客观市场需求的价格, 绝不是房地产的实际取得成本。因此, 评估报告最终的定价和随时变化的市场价格达成一致的可能性极低, 这就决定了评估工作的风险性。
一、房地产评估风险形成机制
1、市场经济活动主体提供虚假情况的风险
市场经济活动主体包括经济活动中涉及的利益各方, 如土地出让中的国家、房地产交易活动中交易各方、房地产抵押活动中的抵押人和抵押权人等。而经济活动主体在经济活动中因其利益所需提供虚假情况仍时有发生。在这种前提下, 经济主体为达到其目的, 不惜向评估机构提供虚假情况,甚至采用欺骗和违法的手段。如在土地出让、房地产抵押贷款、房地产出资入股、企业资产清查等事务中, 越来越多的经济主体意识到房地产在其固定资产中所占的比重和作用, 认为这是企业资产规模中有较大“弹性”的地方, 因此一些经济主体便想法设法要将这种“弹性”发挥到极致。当评估机构无法达到经济主体的要求时, 一些经济主体便会采用弄虚作假的办法,提供不真实的报表、数字、财务信息,而这些信息直接会影响评估结果的真实性、可靠性, 同时也是评估机构和对方经济主体所面临的一种不容忽视的风险。尽管在我国现行的评估制度中,评估报告都强调作为评估依据的资料由经济主体提供并承诺该资料的真实性, 评估报告也是在此基础上形成的,评估机构不承担这部分相应的法律责任。但评估机构不能洞察这些虽然承诺真实但实际虚假的资料, 必然会出具对一方经济主体有利的评估报告。因此, 另一方经济主体就会对评估报告的客观真实性产生怀疑甚至引发诉讼。
2、估价机构和人员自身素质带来的风险
估价机构和人员业务素质不高、执业道德较低等都会造成评估报告与实际情况的脱离, 给经济活动带来或多或少的隐患。评估报告是否符合当时的实际情况, 归根结底取决于评估人员自身的业务素质和道德素质, 评估师的素质越高, 评估工作风险越小,反之, 评估工作风险就越大。如果评估工作者业务素质低, 就可能出现评估方法采用不恰当、评估依据的客观材料收集不全面等情况; 但如果评估工作者道德素质不过关, 就会出现欺诈、串通压低或者抬高价格等现象。
3、估价技术———评估原则、程序和方法的使用不当带来的风险
在实践中采用的估价方法都是行业通行公认而延续下来的方法。但是在具体估价过程中, 估价人员的个人能力不同, 在评估方法采用及具体技术应用等方面会产生程度不一的差异。尤其因评估工作的特殊性, 评估人员的主观判断能力在评估结果的形成上也起到相当大的作用。因此, 估价技术的差别也会对参与评估的各方当事人产生较大风险。我国现行评估制度
规定了房地产估价应遵循的原则、程序和方法, 但落实到具体工作中后情况却是千差万别。例如: 如何选取适合标的物实际需要的评估方法, 如何选取适合实际的参照标的物等都有赖于评估人员所采取的程序和方法是否科学、适用。如果评估人员不遵守评估原则, 采用了不合事宜的程序和方法, 必然会得出错误的结论。
4、市场竞争的负面影响带来的风险
房地产评估机构之间不正当的压价竞争, 造成了评估成本比例的不断攀升。由此必然导致评估机构减少工作量, 从而影响到评估程序的正常进行和评估方法的选择, 这样得出的评估结论显而易见会脱离实际, 因此导致了风险的产生。
二、房地产估价风险防范的有效办法
1、政策规范是防范评估风险的根本保障
政府应规范各项政策: 为确保市场竞争的效率和公平, 政府应该公正严明的立法和执法, 规范社会各角色的行为, 惩治违法违规行为; 为加强服务功能, 政府有义务为社会提供基本的公共产品和信息服务, 创造和维护公开、公平的社会经济环境。
房地产评估行政主管部门及房地产估协师协会是政府和从业机构之间的桥梁, 是房地产评估行业自我管理的实施者, 对行业实行监管、惩处违法违规行为;整合评估业信息资源, 为评估机构提供全方位的服务;制定符合规则的评估业相关的法规、评估标准。
同时, 要破除行业、地域壁垒, 打破评估领域的垄断, 创造公平透明的市场竞争环境; 打破社会公共信息资源独家垄断局面, 真正实现信息资源共享。
2、制度创新是防范评估风险的基本保障
以强化风险意识, 树立质量至上为中心, 建立健全内部质量控制体系, 完善外部监督机制和风险救助机制。评估机构应建立、健全完善的内部质量控制体系,要有一整套质量控制政策和程序, 树立质量至上的观念, 保持应有的职业谨慎, 严格按《规范》和有关法律法规进行评估工作, 拟定科学的评估计划, 采用正确、恰当的评估程序和方法, 制作全面规范的评估报告。特别是建立完善并确实执行估价复审制度, 复审制度不仅可以提升估价师的专业水准, 可以加强委托人对评估报告的信心, 而且更重要的是它可以评价评估工作所采用的程序、方法是否适当, 并对评估报告进行恰当性检查, 从而有效地降低评估风险。
另一方面, 房地产评估业的行业主管部门和行业协会, 必须加强对行业的统一管理和监督职能, 对评估机构和人员作定期和不定期的检查, 对发现的违法违纪行为要坚决查处, 为评估工作建立一个良好的外部环境。同时稳步设立评估风险基金, 以提高评估机构的抗风险能力。
3、谨慎选择客户是防范评估风险的根本手段
评估人员要控制评估风险, 首先要与客户充分沟通, 识别资料的真假性, 了解客户的道德品质, 促使评估机构谨慎选择客户, 避免盲目接受评估项目而承受较大的评估风险。评估人员不仅评估时要与客户沟通, 而且在评估前和评估后也应加强与客户的沟通。在评估前与客户的沟通重在了解客户的基本情况, 掌握客户评估的真实需要; 评估进行时的沟通重在保证评估程序和方法的贯彻执行; 在评估后与客户沟通则重在引导客户合理运用评估报告, 减少评估报告误用的可能性。
4、提高评估人员素质是防范评估风险的基本手段
要把评估从业人员素质水平的提高, 作为保证房地产评估业健康持续发展的首要因素。要保持评估人员持业能力以适应社会对它的要求, 就要注重评估人员的后续教育。行业主管部门和行业协会应有计划地组织人员集中进行培训和考核活动, 评估机构和人员也可根据自己的情况和特点进行自我培训。后续教育应摆脱那种为教育而教育的形式主义, 应针对当前评估工作遇到的新问题、新情况有目的地进行, 既可采取聘请名师讲座的形式, 也可采用评估人员相互交流讨论的形式, 使后续教育切实为提高评估人员素质水平服务。
参考文献：
[1] 娄国豪.谈两岸房地产市场投资风险异同[J]. 商业时代. 2007(13)
一、城市公共安全风险评估的实践探索
（一）探索意义
我国城市公共安全风险评估作为风险评估中国化的一个具体实践范畴，具有世界城市公共安全风险评估的一般性特征，同时又是一种有着特定内涵背景与现实要求的举措。
开展公共安全风险评估，是我国城市对接世界先进城市公共安全管理大趋势的主动作为。随着经济全球化和互联网时代的到来，人类社会已进入了高风险时期。城市更是处于“风险胶囊”之中，人口高度密集、快速流动，经济要素高度积聚，政治、文化及国际交往活动频繁，往往成为公共安全风险的重灾区。世界先进城市是一个全面且本质安全的城市，虽然它们的公共安全管理措施各有千秋，但将风险评估纳入政府管理职能体系，把风险评估作为风险管理的第一道防线和核心分析框架[1]却是共同选择。英国伦敦、日本东京、美国纽约等国际化大都市结合各自的市情，建立了各具特色的城市风险评估体系，[2]其常态运作效用显著。我国城市正在朝着“安全发展示范城市”这一目标努力，然而，城市公共安全领域仍存在着诸多不安全的因素，屡屡发生重大安全事件。这些事件暴露了在公共安全风险评估上存在的诸多问题。开展公共安全风险评估，正是基于对风险评估发展趋势的前瞻预判，因势而谋，顺势而为。
开展公共安全风险评估，是城市政府落实国家法律规定，履行政府社会管理和公共服务职能的根本要求。中央从国家长治久安的高度，强调开展风险评估的重要性及迫切性，对风险评估作了明确部署。2007年11月施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第5条规定“国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响”。第20条要求“省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估”。这就需要城市政府对照中央的新要求，找出城市政府职能存在的短板，拿出有效举措，力争有所突破。
（二）探索概貌
一些城市对风险评估进行了积极实践并取得了一定经验，探索主要从五个方面展开。
一是专项风险评估。一些城市早在上个世纪90年代就组织专业团队或第三方机构对城市安全进行专项风险评估（如火灾风险）。近年来主要集中在两个领域。其一是社区灾害风险评估。2009～2011年，上海市民政局探索建立上海市社区综合风险评估模型，包括社区风险评估模型的开发以及社区风险地图的绘制两部分。社区风险评估模型的开发主要包括社区脆弱性评估、社区致灾因子评估以及社区减灾能力评价三部分。社区风险地图包括五类内容：危险源、重要区域、脆弱性区域、安全场所以及应对措施。[3]其二是安全生产领域。天津港“8・12”爆炸事故后，2015年11月滨海新区启动城市安全风险评估。2016年8月完成全区城市安全风险评估，形成滨海新区《城市安全风险评估报告》《城市安全风险电子地图》以及多套方案。《城市安全风险评估报告》主要对滨海新区的危险化学品工业风险单元、危险品运输风险单元、人员密集场所风险单元、其他风险单元等4大类35小类的城市安全风险源进行了定性定量分析，在风险评估的基础上对各类风险源进行了分级，评估了各区域中各类安全风险的安全分布。根据评估结果，制作形成了《滨海新区城市安全风险电子地图》，将各类、各级别的风险源绘制在一张电子地图上。广州市安监局历时1年时间于2016年6月完成《广州城市安全风险评估》，这是全国范围内首次针对城市级别安全生产全领域开展的风险评估工作。评估将广州市的城市安全单元分解为工业风险单元、城市人员密集场所单元、城市公共设施单元等3类风险单元，34种风险源进行了风险评估和分级，辨识出各种风险源中的一级特别高风险单元和二级高风险单元，并采用科学的方法评估了广州市城市整体和各区的安全风险水平，明晰了重大事故风险构成，并绘制了广州市城市安全风险地图。
二是大型公共活动风险评估。风险评估作为一种有效的管理手段，在最近几年我国大型公共活动中得到了广泛运用。2008年北京奥运会首次引入了风险评估，形成了73份风险评估报告。[4]北京奥组会依据这些风险评估报告，构成了多层次、全方位的“五个一”（一个根本、一个原则、一个机制、一个保障、一个关键）的奥运风险管理体系。2010年上海世博会的风险评估[5]也卓有成效。评估分为自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全和新闻管理五大类，每一大类都内含若干小类。专业管理部门根据自身的职责范围，开展专项的风险识别和评估。例如，上海气象局完成了《上海世博会气象灾害风险初始评估报告》《上海世博会恶劣天气风险评估报告》《世博轴阳光谷气象灾害安全评估报告》《上海世博会开幕式恶劣天气风险评估报告》等风险评估报告，为相关部门及时整改提供依据。
2011年第26届世界大学生夏季运动会在深圳市举办。按照统一部署，各区、各部门和单位针对辖区和工作领域范围内各类风险进行全面排查，分析评估。深圳市气象部门全面开展气象灾害风险评估。大运会主赛区龙岗赛区委员会组织专门的科研学术机构对赛区内各类风险和重大危险源（点）进行了全面调查和深入分析，对可能发生的30种风险进行评估，完成了《龙岗赛区突发事件风险评估报告》。医疗卫生指挥部形成《大运会突发公共卫生事件风险评估技术报告》。其他专项指挥部和赛区均开展了风险分析和评估工作，为总指挥部的决策提供了有力支持。[6]
三是重大工程、重大决策和重大事项风险评估。2004年汉源事件发生后，四川省遂宁市于次年在全国率先探索率先建立重大工程建设项目稳定风险评估制度。2007年4月，中央维护稳定工作领导小组决定在全国推广遂宁经验。随后，很多城市把重大事项社会稳定风险评估制度建设引入维稳工作中，在组织领导体制、评估内容和流程等方面具有不同的特色，形成了不同特点的评估模式。
四是中德灾害风险管理合作项目试点风险评估。国家行政学院和有关地方政府通过项目试点，引入了德国等发达国家在风险评估工作中的先进做法，并且将国外经验本土化，从风险评估参数体系、各参数临界值设定、风险发生可能性判定到风险矩阵图标绘，形成了一整套适应试点地的风险评估体系。公共风险治理与预案优化子项目于2010年12月在重庆市九龙坡区启动，九龙坡区对辖区内自然灾害类、事故灾害难的风险点、危险源进行全面排查、识别和登记。[7]另一个子项目于2011年10月在深圳市宝安区启动，形成了宝安区的风险评估模型。该模型将整个风险管理流程有机串联起来，而且在风险损害计量中充分考虑各类影响，创新提出风险值和风险图谱概念。[8]
五是城市全区域全类别的风险评估。2012年10月，深圳启动全市公共安全评估，成为我国最早开展城市公共安全评估的地区。市应急办组织四家专业机构，对全市自然灾害、公共卫生、事故灾难、社会安全等公共安全领域进行评估，于2013年4月完成了各类别评估报告、《城市公共安全白皮书》的编制工作。[9]对识别出的每一项风险，综合分析风险发生的可能性和后果严重性，对照风险矩阵图，评定风险等级，确定风险大小。风险发生的可能性，由低到高分为低等级、中等级、高等级、极高等级4个等级。评估结果是共识别公共安全风险源138项，其中，中低等级风险87项，高等级风险46项，极高等级风险5项，全市公共安全总体风险为中等偏高水平，在洪涝灾害、地质灾害、火灾事故、交通事故、生产安全事故、等方面，面临较高风险。
二、城市公共安全风险评估的现实难题
（一）风险评估缺少顶层设计，准备工作不到位
由于我国城市公共安全管理的重点在于应急管理，导致对风险评估的重要性认识不足、重视不够，仅将风险评估作为应急管理的一种手段，没有从城市公共安全管理战略高度对风险评估进行统一谋划和系统化设计。
一是基础理论研究供给不足。我国学术界对城市公共安全风险评估的研究还在探索阶段，没有提出一套成熟的理论框架，尤其是通过经验研究的方式展现评估机制在理论和实践两方面存在问题的研究还比较少，缺少能够进入政府决策的应用性、实战性的成果。开展风险评估的城市很少组织专门的课题研究，评估缺乏科学系统的理论支撑和指导，评估原则、评估指标体系、评估模型、评估依据、评估技术与方法、评估程序等没有规范化、标准化。
二是制度供给不足。我国还没有出台一部公共安全风险评估的法律法规，只是在《突发事件应对法》《安全生产法》等法律的个别条文中有所涉及。城市风险评估只是政府系统内部的工作指导类的规则制度，并非由立法机关等部门制定的正式法律法规。
三是人才供给不足。政府部门自身力量并不足以开展风险评估工作，从事风险评估的人员大多数是临时抽调的，不具有专业背景。风险评估业务培训少方式单一，政府部门工作人员对风险评估业务了解不深、流程不熟，难以满足评估需求。特别是培训内容主要讲评估怎么操作、风险等级分数怎么划定等技术性问题，评估的理论依据很少涉及，很多评估工作者对风险评估的内在逻辑与学理基础缺乏必要的认识，在实际评估中“知其然而不知其所以然”，容易造成评估的盲目性。
（二）风险评估主体单一，落实“政府主导、专业评估、公众参与”原则不严
一是出现了评估的决策者与实施者合二为一的现象。安全评估工作领导小组、市应急办、相关职能部门和各区政府主导和掌控整个评估，既负责提出评估动议，也负责召集专家学者和基层代表参与评估，难免会将自己的倾向性意见渗透其中，使评估陷入“既当运动员又当裁判员”窘境，必然影响风险评估的客观性、中立性。
二是专业团队和专业机构的独立性和客观性不够。牵头开展专项风险评估工作的是由市应急委、安委会各成员单位的各类专家、专业人员为骨干组成评估队伍，他们来自体制内，存在着附和政府决策的可能性。通过政府采购的方式，引入了专业机构，但它们的评估经费来源于政府，主要利用相关部门和各区的各类风险评估的结果，只是对存在空白和模糊的领域和区域进行补充调研和评估。
三是公众的角色只是被动的意见的收集对象，而不是主动的评估参与者。政府部门通过政府网站和新闻媒体，公开征集深圳市公共安全评估和公共安全体系的建设意见和建议。然而这种方式过于简单，没有多途径、多渠道广泛征求意见，公众对评估结果的影响力极为有限。评估报告没有公开供公众和媒体查询，公众只能从报纸电视等媒介了解到的评估结果信息往往是零星的、不及时的、不完整的、不连续的。政府对评估结果运用情况的公开就更少了。
（三）评估体系不完善，影响了风险评估的科学性
一是评估方法的局限性。中华人民共和国国家标准《风险管理风险评估技术》（标准编号：GB/T27921-2011）中列出的风险评估技术共有31种，有定量的、半定量的、定性的及其组合。城市公共安全风险评估所采用的方法以宏观定性为主，具体有比较分析法、专家打分法、风险矩阵法。专家打分法依靠专家的主观判断，会因专家专业背景、工作经验的不同以及对自己研究领域内容特别的关注，导致风险判断的偏移和评估结果的偏倚。风险矩阵法虽通过对风险因素发生的概率和影响程度进行量化评分，使得风险评估从定性分析转向半定量分析，但对事件发生可能性及影响因素的定量分级仍为经验性判断，分级缺少量化指标。这些方法与定量分析相比虽然简单且易于操作，但却影响到评估结果的精确度。
二是没有建立统一的风险评估指标体系。由于影响城市公共安全因素的不确定性和复杂性，对城市公共安全风险评估指标选取与设置、评估指标的权重衡量确实有难度，但这并不意味着不需要建立统一的风险评估指标体系。一些城市虽然统一了风险评估的技术路线、风险确定的基本方法，但没有建立统一的评估指标体系和评估模型，这势必影响对风险的评价精度，使评估结果难以具有可预测性与权威性。
（四）评估有空白
一是城市的重大风险源没有纳入评估范围。最大的风险就是不知道风险，深圳光明“12・20”滑坡事故印证了这句话。深圳的淤泥渣土临时受纳场成了风险评估的“漏网之鱼”，说明没有做到“应评尽评”，导致在决策方案中没有考虑采取有效措施予以防控。
二是忽视风险变化。每年由于内外部环境的变化，城市风险是流动的，旧风险消失了，新风险却出现了。因此，风险评估并不是一个线性的过程，而是根据情形不断改变，不可以一评了之。但很多城市政府由于缺乏风险动态捕获机制，对新出现的风险变化，忽视了动态监测与跟踪评估。
（五）把控评估的“结果导向”不牢，评估结果的应用“虚化空转”
风险评估只是一种管理手段，其目的和价值不仅要发现风险，而且要建立机制，制定风险减缓的决策和措施，[12]有效控制、化解风险。城市公共安全风险评估在这方面存在的缺陷有：评估中落实防范、化解和处置措施的牵头部门和配合部门仍不明确，容易造成评估后的防范化解和动态跟踪等工作难以有效落实；风险评估是制定应急预案的基础和依据，然而，应急预案并没有按照评估结果进行修订；分析和开发利用不够，评估的功能作用难以发挥。
三、完善城市公共安全风险评估的对策建议
为解决城市公共安全风险评估中出现的上述问题，我们提出以下几点对策性建议。
（一）深化认识，筑牢城市公共安全风险评估的“地基”
城市政府要从落实“安全第一，预防为主”原则的高度来认识城市公共安全风险评估的战略地位，增强打牢城市公共安全风险评估“地基”的内生动力。
一是加强学术研究，为城市公共安全风险评估持续、健康发展提供理论保障。加快对国外先进评估理论、方法的吸收和消化。在借鉴国外先进理论、方法的基础上，构建中国城市特色的公共安全风险评估理论体系。城市政府应该通过政策扶持、课题扶持等手段引导城市的学术力量进入风险评估领域，对发表的基础理论和方法研究成果给予奖励。
二是完善法律法规体系，为城市公共安全风险评估持续、健康发展提供制度保障。城市政府要依据国家公共安全法制的要求，针对风险源的特点，适时把风险评估这一行政行为逐步上升为法规，同时颁布风险评估配套文件，规范评估事项、主体、指标内容、流程、结果运用及责任认定等具体的环节与内容，形成完整的制度框架。
三是尽快健全教育和培训体系，为城市公共安全风险评估持续、健康发展提供人才保障。在城市高校设立专门的“城市公共安全风险科技评估”专业，鼓励高校、科研院所培养城市公共安全风险评估方面的高层次人才。城市党校和行政学院把城市公共安全风险评估作为一门主要课程来建设，加强对各级领导干部的培训，让干部自觉把风险评估作为一种重要的工作方法和工作技能。
（二）实行“开放透明”评估，将一元主导的行政化评估转型升级为多元化评估
一是建立一个良好的协同评估模式。建立决策与评估职能相分离制度，保证评估的独立性、客观性。城市政府要破除“一元评估”思维，改善评估的开放性，通过制定相应的政策措施，引导公众和专业机构有序参与风险评估和提供评估服务，让更多的社会主体进入评估体系。
二是提高专业评估机构的公信力。一方面，专业机构要坚持公共利益最大化的价值取向，加强行业自律，增强评估的责任心和使命感，使评估不受自身利益和政府利益的驱使。另一方面，政府要加强对专业机构的监管，建立针对专业机构的“黑名单制度”，对评估机构进行跟踪监测，将不能胜任的评估机构纳入黑名单，通过淘汰机制净化第三方评估环境。
三是以完善的法律制度提高风险评估的透明度，避免吸纳公众参与风险评估的随意性与主观选择性。从评估的目标规划、指标设计、实际评估，到结果反馈等环节和过程中的公众参与，都要科学规范一系列制度化的程序，最大限度地让公众真正参与评估，充分保障公众的知情权、表达权和监督权。遵循“公开是原则、不公开是例外”的原则，开展精细化风险沟通，除不宜公开的敏感信息外，将风险评估报告通过本区域内的主流电视台、报社和广播电台配合政府门户网站消息，并且在公示日期范围内多时段、多频率地重复，以达到公众充分知晓的目的，确保在“阳光”下防范和纠正评估中可能出现的偏见或错误。
（三）完善评估体系，提高风险评估的科学性
一是积极探索风险评估方法。城市公共安全风险强调空间异质性、综合性，注重多重风险的分析。因此，风险评估方法应坚持定量分析与定性分析相结合的原则，综合运用风险矩阵分析、分析流程图、数学建型、情景构建等方法，对城市可能承受的各种风险进行分析和计算。充分运用无线通讯技术（GPRS）、地理信息技术（GIS）、数据库技术等信息技术，开发风险评估工具，将可规范化的内容如评估表格、评估要素、评估流程、评估模型等，开发形成辅助评估框架或评估工具，不断提高风险评估质量。
二是构建“双维度”指标体系。目前在国际上有三种主要的公共安全评价框架：单纯能力评价、单纯脆弱性评价、能力与脆弱性综合评价。[10]城市公共安全风险评估涉及到多种类型的事件事故，同时还体现了城市系统对突发状况做出的反应。所以在构建城市公共安全风险评估指标体系时，需要从公共安全涉及领域与影响两个维度综合考虑。领域维度方面采用公共安全突发事件的分类方法，将其分为自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全，每一类又分若干种。影响维度细分脆弱性与能力两个方面。脆弱性评估是针对人类社会经济系统对致灾因子的敏感（反映）程度。能力评估指可能受到危害的城市系统，通过抵御或变革，从而在职能和结构上达到或保持可接受水平的适应水平。分别从上述两个维度上对城市公共安全指标进行筛选，得到一套有可操作性、针对性强的城市公共安全风险评估指标体系。
（四）动态化精准化追踪风险，切实做到“应评尽评”
一是开展详细的风险调查，确保风险评估的全面性。全面开展城市风险点、危险源的普查工作，对所有可能影响城市公共安全的风险源、风险类型、可能危害、发生概率、影响范围等做到“情况清、底数明”，防止“想不到”的问题引发的安全风险。整合各类信息资源，完善城市隐患、风险数据库，编制城市安全风险清单，绘制城市安全风险分布电子地图，为城市安全决策提供可靠的信息支持。
二是追踪识别风险，确保评估的前瞻性。风险评估不仅是对已知风险的分析，更重要的是要前瞻性地考察风险的变化趋势以及可能出现的新的风险类别和性质。[11]要根据城市最新形势发展变化，不断查找公共安全风险评估的空白，组织专业机构定期、不定期开展风险评估工作，并使之成为政府的常规管理职能，每年编制和公布《风险登记册》，及时反馈风险变化的信息，持续优化改进风险评估。
（五）建立健全评估结果应用机制，避免评估报告“束之高阁”
一是将风险评估机制擢升为一种城市公共安全管理治道变革的重要工具。这就需要我们以风险评估为契机，着眼于政府治理方式创新，围绕政府职能转变，助推一种以风险防范为核心的新的治理范式的形成。[12]这种新的治理范式，化过程控制为结果导向，将风险评估融入城市公共安全管理乃至政府决策科学化、民主化、法治化建设的各项举措中，使风险评估机制真正成为政府自我纠错的倒逼机制。
二是选择适当的技术处置风险。根据薄弱评估结果，选择风险处置的办法。风险处置的4T策略主要包括风险保留、风险转移、风险降低、风险规避。[13]根据风险等级，采取不同的策略，“一风险一策”或多措并举，实现风险的标本兼治。
三是风险评估与应急预案要紧密衔接联动。应急预案的编制应与风险源辨识和风险评价形成前后对应的逻辑关系，要根据风险评价确定哪些是不可接受的风险，针对筛选出的不可接受的风险，再根据风险源的大小及城市的现实条件，建立起点、线、面相结合的预案体系，提高应急预案的针对性和操作性。
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HR7(核心指标)
指标解读:HR7指标要求明确报告被认为在强制或强迫劳动事件方面存在高度风险的经营活动。有风险经营活动的认定过程可反映该报告机构在此问题上的风险评估措施,认定的依据可以是国际劳工组织报告等公认的国际资料来源。要求报告机构在报告期内为消除强制或强迫劳动而采取的措施。
范例:中远集团报告披露,依据国际公约、国内法律的规定,不存在此方面的事件;并介绍了集团为员工创造宽松健康的工作环境采取的具体行动,以及妥善处理员工投诉抱怨案例的具体工作制度和方法。
HR8(补充指标)
指标解读:HR8指标要求明确报告机构直接聘用的保安护卫人员总数,在报告机构有关人权问题的政策或具体程序方面接受过正式培训和适应保安护卫工作训练的保安护卫人员比例;此外,还要报告培训要求是否适用于提供保安护卫人员的第三方组织。
该指标的相关性在于针对第三方的保安护卫人员操行的培养要靠加强人权方面的训练,特别是在如何使用武力方法上,训练他们有助于防止出现不允许的不当行动或措施,从而给报告机构带来的声誉和诉讼风险。
范例:意大利Enel电力公司《2006年可持续发展报告》中披露,Enel直接雇佣了大约50人专门负责保障安全,所有这些人也接受与他们履行职责时的行为相关的特定培训。
另一方面,这些人也受雇于Enel基于规范服务的合同委托监督的另一个公司。行为准则直接受到意大利政府安全部队使用的行为准则的约束。
HR9(补充指标)
指标解读:HR9指标要求明确披露机构在报告期内被认定为涉及原住民权利的事件总数,包括报告机构内部的当地员工和有可能受到报告机构计划或建议中的未来经营活动影响的附近社区人员。“事件”指的是法律诉讼行动、通过正式程序在报告机构或有关部门登记的投诉,或报告机构通过管理制度审计或正式监察计划等既定程序认定为违规的事情。
该指标要求报告机构在报告期内发生的侵犯权利事件总数,报告事件的现状和所采取的下列有关行动:报告机构已经对事件进行了调查,补救措施正在落实之中,补救措施已经落实,落实结果已通过正常的内部管理审查程序进行了审查,事件不再需要采取行动(即已经解决、已经结案、无需公司采取进一步行动等)。“原住民”的定义指的是在社会、文化、政治和经济条件上有别于占统治地位民族的社会其他成员的人们,在征服时期,或殖民时期,或划定当前国界时,他们的祖先曾生活在这个国家或这个国家所属于的那片地区,不管他们的法律地位如何,他们仍部分或全部保留着他们自己的社会、经济、文化与政治制度。
范例:中远报告中披露,公司没有该类侵犯事件发生。
意大利Enel电力公司《2006年可持续发展报告》中报告,唯一的例子涉及Enel在智利的业务和居住在Empresa Electrica Panguipulli SA附近的社区,该社区指出该公司以前的业主侵犯了他们的某些土地权。Enel已经实施了几个项目,旨在改善该地区的生活条件、创造就业机会和发展经济。
(3)社会绩效指标
社会绩效指标关注披露机构对其经营所在社区的影响以及机构如何监控,并披露与其他社会组织交往时可能引起的风险,尤其是与贿赂、贪污、对公共政策制定的不正当干预以及垄断行为有关的风险。
这一部分的社会绩效指标,目的在于体现机构对更广泛意义的社会所造成的影响以及机构经营活动对于市场体系和社会制度之间会产生的相互影响,而这一市场体系与社会制度奠定了各利益相关方群体之间相互作用的社会环境。因此,社会绩效指标的重点是机构对其经营活动所在社区的影响,及如何管理和协调机构与其他社会机构之间的相互作用。特别是有关贿赂与腐败、参与公共决策、垄断行为和违反法规等方面的信息。
SO1(核心指标)
指标解读:SO1指标的相关性在于,机构进入一个地区,营运和撤离时的活动会对当地的可持续发展有着重要影响。要有一种方法去衡量机构为系统化地管理其营运活动对所在的所有社区造成的正面和负面影响而采取的方针。编制时,要报告机构有没有按照进入社区之前、在社区进行营运活动期间、决定撤离社区期间的时间分段制定评估对当地社区影响的计划,报告这些计划或政策有没有确定 :为计划的实施收集数据的方法,包括由谁去收集;选择从哪些社区代表(包括个人或组织)收集信息的方法;披露应用上述计划的营运活动的数量和百分比,披露机构管理社区影响计划是否有效地缓和负面影响和把正面影响最大化(包括受影响的人数)。此外举例说明报告机构分析社区影响的数据和向社区反馈这些信息的方式,以及这些分析和资料反馈如何为报告机构进一步制定社区利益相关方参与计划提供具体指向的信息。
范例:在此指标下,中石油报告披露了以下信息:捐资助教助学的具体项目和投资金额,赈灾救危的捐助额,在地区发展建设方面做出的贡献,在海外的一些捐助项目和建设,志愿者人数、行动。
意大利Enel电力公司《2006年可持续发展报告》中报告,根据法律要求和规定,当建造新电厂和基础设施时需进行环境影响研究和环境影响评估(EIAS)。
根据生效的法律,环境影响评估必须在基础设施项目已获批准的30天内并经请求由环境部和地方及区域政府办公室安排进行。相关国家和地方机构确保公众和有兴趣的利益相关者能够获得环境影响评估。Enel公布评估的可利用性和市民可以在国家和地方报纸上向他们咨询的期间。这段时间结束后,市民可以直接向Enel请求提供环境影响评估的资料。至于海外业务,Enel需遵守当地法规。
SO2(核心指标)
关键词：内部评估；外部评估；管制俘获
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号：16723198（2014）02003302
社会稳定风险评估主体即参与风险评估的组织或个人。评估主体在评估体系中处于核心地位，发挥主导作用，直接决定着评估结果的客观性和公信力。评估主体分为内部评估和外部评估：内部评估是指参与制定政策的主体和承办重大建设项目的单位内部成员担当评估者所完成的评估；外部评估是指政策主体及承办单位以外的组织和个人担当评估者所完成的评估，通常包括官方外部评估和非官方外部评估，官方外部评估者包括立法机构和司法机构的组织或个人，非官方的外部评估者主要包括利益团体（包括政党）、各种民间组织、大众传媒及社会公众等。
从政策评估发展过程看，早期评估将评估者或评估委托人放在主体地位，而将评估对象看作被动角色，造成评估者和评估对象之间不对等关系。不关心其他相关利益群体提出的问题和争论，使评估的客观性、公信力受质疑。现代评估则倡导一种全面积极参与，要求利益相关者和评估主体的平等地位，通过利益相关者的互动、协商过程形成多方主体共同参与的评估模式。利益相关者参与公共决策评估提高社会稳定风险评估的质量，从源头缓解了社会矛盾冲突。
1内部评估主体
从目前我国各地社会稳定风险评估的实践来看，内部评估应用比较广泛。不可否认，内部评估有一定的合理性。由于评估者参与政策或项目的制定和执行，在信息获取方面有天然优势，熟悉其具体内容，比如实施政策或建设项目所需要的总投资是多少、建设周期有多长，预期效果是什么等。而外部的评估者对公共政策和公共工程项目全貌不太了解，由于信息不对称，外部评估者处于信息劣势地位，有时他们也难以获得（同时政策制定者和执行者也不愿意他们获得）公共政策的相关信息和资料。
内部评估的信息呈对称状态，搜集信息的成本低廉，在进行评估时可以省去重新了解某政策或项目的步骤，节约评估时间，提高评估效率，节省评估成本；另外，“谁主管谁评估”、“谁建设谁评估”可以明确评估主体，体现权利和责任的统一，能够促使主管部门、建设单位提高风险意识、维稳意识，促使他们在决策时多考虑新政策、新项目可能对社会稳定造成的负面影响。而实践证明，这种由政府部门主导的、由重大决策的提出、政策起草部门、项目申报审批部门、改革的牵头部门、工作的实施部门等负责实施的评估，他们与重大项目存在特殊的利益关系，在评估过程中难免有失客观、公正。不难想象，同一部门既负责制定重大政策又负责评估和判定，或是同一单位既负责承办建设项目又负责评估和判定，其评估结果往往是肯定该政策决策和该建设项目，在这种典型的“自己评自己”的评估中，我们很难相信一个政府部门在制定新公共政策的同时，又在风险评估报告中认为自己制定的方案“存在很大的社会风险”；也很难相信一个建设项目的报批单位在撰写项目可行性报告的同时，又在风险评估报告中作“暂缓建设”的结论。因此，这样的风险评估就成了做形式、走程序，最终将会影响风险评估的客观性，很难获得公众的支持和认同，进而造成风险评估制度缺乏公信力和科学性。
虽然一些地方政府在社会稳定风险评估中已经注意到评估主体的多样性，主动邀请公民、其他社会组织参加听证会，进行评估活动，但是参与其中的公民代表和社会组织往往是由上级组织制定或加以一定条件的限制产生的，这就使得评估主体形式化，影响到评估的客观性和真实性。另外，风险评估作为一项专业性强、技术含量高的研究活动，要求评估者具备评估的专业知识和专业技能，例如设计问卷、概率抽样、精算分析、处理数据等等。但政策的制定部门、项目的建设部门可能并没有这方面的专业人才，并且也没有必要储备这类人才。
2确定评估主体的原则
从以上分析不难看出，尽管内部评估具有一定优势，但它不能保证评估的客观性、公平性和科学性。那么究竟应该如何选择评估主体呢？James Quinn Wilson曾提出了两条有关政策评估的一般定律：定律一，假如一项政策评估是由实施该项政策的人或者其朋友进行的，那么，所有对社会问题所做的政策干预都会产生所要得到的效果；定律二，如果政策评估是由独立的第三方，尤其是由对相关政策持怀疑态度的人所进行的，那么，任何对于社会问题所做的政策干预都不会产生预想得到的效果。一般来讲，确定评估主体应依据以下原则：
2.1多元化原则
即评估主体是包括政府部门、企业、公民、第三方等相关利益主体在内的多元体系，由于不同的主体有自身特定的评估角度，同时自身也存在难以克服的评估局限，而由多元化的评估主体参与评估，可以综合考虑各利益主体的合法权益，保证评估的公开性、公正性、客观性，可以提高评估质量。值得注意的是，作为利益相关者之一的社会公众在评估中往往被忽略，而任何一项公共政策的出台或公共工程项目的实施，最终都会影响到社会公众。例如，政府部门的决策往往涉及城市规划、房屋拆迁、移民安置、职工待遇调整、工程选址等问题，这些都与民众的物质利益或身心健康密切相关。因此，在政府制定和评估重大决策的过程中不能仅听取专家的意见，更要考虑到民众的切身利益。江苏省无锡市在建设公共项目时，政府规定公共项目必须由市民投票通过才能进入招投标阶段。据新浪网有关报道，凡是财政投资的公共服务项目均要由利益相关的老百姓投票，根据“少数服从多数"的原则确定实施项目，群众不同意的项目不能上马。这种公民参与决策过程的做法不仅照顾到民众利益，也在一定程度上实现了公民监督。有关研究和实践证明，仅依靠政府官员和专家制定重大决策的做法是失败的，一方面是这种做法提出的决策忽视了社会反应，另一方面，这些政策在面对草根力量的反对时也不可能执行下去。由于在政府在制定重大决策时主要涉及政策制定者（官员）、专家和普通公众，他们对公共政策的风险的分析模式也存在着很大的区别（见表1）。因此，在谈及评估主体多元化原则时，不能忽视民众对风险的认知特点和情绪反应，将民众作为风险评估的重要力量，这样才能提高评估的公信力、可接受性和可实施性。
2.2独立性原则
由于公共政策的制定者及工程项目的承办方与被评估项目之间存在特殊利益关系，在评估中难免会掺杂局部利益和本位主义因素，进而影响评估的客观性。而独立于政府部门的第三方评估机构自主性较强，视野开阔，不易被机构组织的各种因素和框框所限制，能够突破现状，提供前瞻性和创造性的建议。因此社会稳定风险评估应交给独立于政府各职能部门的第三方来做，这样才能保证评估工作的顺利开展，保证评估结果的公平、公正、客观。关于社会稳定风险评估主体的独立性可以借鉴会计制度中的外部审计。另外，国外很多独立的评估机构的成功经验也值得借鉴，例如美国兰德公司。评估只有由独立的第三方来做，才会避免在评估中产生的道德风险问题。
在会计中存在内部审计和外部审计。外部审计是指独立于政府机关和企事业单位以外的国家审计机构所进行的审计，以及独立执行业务会计师事务所接受委托进行的审计。它包括国家审计和社会审计。（刘进宝：《审计学概论》，清华大学出版社。）尽管上市公司基本都设有内部审计部门，然而法律规定，上市公司的会计报表必须经注册会计师审核验证，以确保所披露的会计信息的真实可靠。内部审计报告只能作为本单位进行经营管理的参考，对外不起鉴证作用，不能向外界公开；在外部审计中，国家审计机构的审计报告除涉及商业秘密或其他不宜公开的内容外，审计结果要对外公示；社会审计报告则要向外界公开，对投资者、债权人及社会公众负责，具有社会鉴证的作用。由于外部审计的审计人员与管理当局不存在行政上的依附关系，不需看企业的眼色行事，只需对国家、社会和法律负责，在审计中克服了道德风险，因而可能保证审计的独立性和公正性。
2.3专业性原则
社会稳定风险评估事关重大、社会影响广泛，此项工作的开展要求采用专业的技术和方法，选择专业的评估人员。专业评估组织（包括大专院校和研究机构等）拥有专门从事公共政策剖析研究和实践的人才，有利于提高公共政策评估的科学性，且专业评估组织成员作为“非官方人士”，其观点不受政府和小我主义影响，能更好地保证评估结论的客观真实性。可以通过市场竞争，引导市场上的科研力量进入风险评估的研究领域，使风险评估的研究和实践紧密结合起来。
通过以上分析可知，在选择社会稳定风险评估主体时，外部评估主体在保证评估的科学性、客观公正性和保证评估结果的公信力方面都由于内部评估主体。因此评估主体的选择一定要多元化，构建包括政府部门、企业、公民、和第三方评估机构在内的多元主体体系。
3管制俘获问题
虽然外部评估在很多方面优于内部评估，但外部评估存在的问题也不可忽视。2001年，存在近百年的安然有限公司由于财务造假丑闻而破产的例子就是市场竞争的严厉惩罚。因此在选择第三方评估机构时，要注重引入市场竞争。
在我国，公共政策和重大工程项目的评估往往是内部评估部门进行的，这就容易造成管制俘获的问题。管制俘获理论从政府管制的利益导向着手，分析评判各种利益集团对管制政策形成的作用和导向的影响，并试图从总体上揭示政府管制的政策的局限性。该理论遵循这样的思路对市场经济条件下政府管制可能存在的弊端进行了分析。该理论的重要结论是：受管制企业为寻求垄断采取各种行为，对政府管制高层面上所产生的效用。与假定政府管制当局致力于追求社会公共利益目标的理论相反，政府管制实际上是为了满足产业对管制的需要而产生的，即所谓的立法者为产业所俘获；而管制当局最终会被产业所控制，即所谓的执法者为产业所俘获（Stigler，1971；Peltzmanm，1976）。
当前，管制俘获理论已经成为对政府管制最具挑战性的诘难。现实中存在很多这样的例子。例如，由教育部组织实施的高校本科教学工作水平评估自2003年实施以来，尽管取得一定成绩，但一直充满争议，因其弄虚作假、劳民伤财等形式主义做法而饱受批评。由于评估主体是政府部门，这就使得高校在评估过程中不得不以满足上级部门的要求为导向，而放弃了以高校自身的发展需要或社会需求为导向，形式主义泛滥。类似的例子还有高校排名。全球很多发达国家每年都会公布大学排名，如美国《新闻与世界
报道》、英国《星期日泰晤士报》、日本《钻石周刊》、加拿大《麦克林》杂志、德国《明镜周刊》、中国香港《亚洲新闻周刊》等每年的本国（地区）的大学排行榜。近年来，中国也有很多机构对大学进行了排名，有武书连版的、上海交大版的、人民大学版的、武汉大学版的、中国校友会版的等，这些大都是由民间机构完成的。由官方对大学进行排名，无异于让家长评价自己几个孩子哪个更为优秀，难免过多掺杂个人的偏爱感情，从而使评价显得主观化。与官方相比，民间机构对大学排名更为客观、公正，社会公信力也更高。
4结语
社会稳定风险评估的最终目的要服务于社会管理和社会建设，化解社会矛盾，维持社会稳定。因此，一方面评估结果应尽可能多地提供信息，不仅要包括对社会稳定风险状况的总体评价，还要包括对不同部门、不同阶段、不同类型社会管理能力的评价，以为社会管理和社会建设提供有针对性的依据；另一方面还要将评估结果纳入各级政府绩效考核框架和问责体系内，使评估结果能够反映各级政府社会管理和社会建设的差异，并在此基础上建立奖惩机制。通过将社会稳定风险评估行为纳入领导干部问责体系，可以督促各级政府领导从社会管理创新的系统思维去考虑风险评估工作，积极探索和完善社会稳定风险评估制度，从源头化解重大事项的社会稳定风险。只有这样，评估才能真正做到“有的放矢”，达到其根本目的。
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建立和完善社会稳定风险评估机制，对于进一步提高各级党委和政府依法决策、科学决策、民主决策水平，正确处理人民内部矛盾，从源头上预防和减少不稳定因素，把各种矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态，具有极其重要的作用。“十二五”规划纲要提出，“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。这是加强和创新社会管理的一项重要制度措施。当前，建立和完善社会稳定风险评估机制需要把握好以下几个问题。
坚持正确指导思想。推进社会稳定风险评估工作，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的总体要求，以正确把握和妥善解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，注重从决策、政策、项目、改革等方面加强利益协调、诉求表达和权益保障等机制建设，力争做到凡是得不到绝大多数群众理解和支持的举措坚决不施行，为经济社会发展提供稳定和谐的社会环境。
明确责任分工。严格落实社会稳定风险评估的工作责任，由各级党委和政府负责领导、组织、实施本辖区内的社会稳定风险评估工作。按照属地管理、分级负责和谁主管、谁负责的原则，将事关社会稳定风险评估工作的任务和责任落实到具体部门和单位，落实到主管领导、分管领导和具体责任人。各级各部门要坚持把是否进行社会稳定风险评估作为重大项目、重大决策事项能否出台或实施的前置条件，做到未经社会稳定风险评估的不审批，未经批准或虽经批准但涉稳重大隐患尚未消除的不实施。各级党委维护稳定工作领导小组应加强对各职能部门和下级党委和政府开展社会稳定风险评估工作的指导，并把其工作开展情况纳入平安建设目标考评体系。
充分把握参考依据。一是重大事项制定实施的合法性。主要看重大事项的制定实施是否符合党和国家的大政方针，是否有充足的政策、法律依据；所涉及政策调整、利益调节的对象和范围是否界定准确，调整、调节的依据是否合法，是否符合规定的议事决策程序。二是重大事项制定实施的合理性。主要看重大事项的制定实施是否坚持以人为本，是否代表最大多数人民群众的利益，是否兼顾了人民群众的现实利益和长远利益；是否按照程序经过严格的审查审批，是否考虑到时间空间、人力物力财力等制约因素，是否有具体、详实的方案和完善的配套措施，是否会给其他地方、其他行业、其他群众带来负面影响，是否会引发较大的影响社会治安和社会稳定的事件；对可能出现的影响社会治安和社会稳定问题有无相应的应急处置预案。三是重大事项制定实施的科学性。主要看在重大事项制定实施的过程中，出台政策或进行决策是否有科学依据，是否遵循科学方法，是否违背科学规律等。
认真遵守工作程序。各级党委和政府根据具体情况制定社会稳定风险评估工作的相关程序。一般说来，大体可分为六个程序。一是责任部门先期自行评估。决策作出部门、政策提出部门、项目报审部门（单位）、改革牵头部门、工作实施部门是社会稳定风险评估工作的直接责任部门，应在提出决策和开展工作之前对决策事项的合法性、合理性、科学性以及安全性、适时性等先期自行组织评估。二是主管部门进行审查。责任部门自行评估后形成《自评报告》，送主管部门审定。主管部门可邀请维稳、法制等有关部门以及重大事项直接责任部门参与评估。三是主管部门确定实施意见。主管部门根据评估情况，将重大事项涉及的相关情况形成《综合评估报告》。该报告应对评估事项提出实施、部分实施、调整实施、暂缓实施、不实施等意见。四是维稳部门进行备案。主管部门综合评估完成后，在将评估意见反馈责任部门之前应把评估报告送同级党委维护稳定工作领导小组备案。五是责任部门落实措施。在重大事项出台实施后，责任主体根据分析评估情况，严格落实化解不稳定因素、维护稳定的具体措施，有针对性地做好相关工作。六是维稳部门和主管部门进行跟踪督导。重大事项实施过程中，主管部门应指定监管部门全程跟踪了解，及时掌握动态信息，确保各项工作措施落实到位。
关键词：政府职能 政府审计风险 审计价值
一、政府职能转变视角下政府审计功能的拓展
（一）政府职能转变。传统意义上的政府审计职能是受公众委托对国家管理者（政府）承担的公共受托经济责任进行的独立评价。随着社会的发展与进步、经济民主与政治民主的制度安排日趋完善，政府审计的职能也在不断拓展。杨茁（2006）认为，由于政府审计与政府职能两者密不可分，基于政府职能转变，我国政府审计职能创新主要体现在问责与绩效评价应成为政府审计的基本职能，以政府审计职能的创新来弥补“政府失灵”。陈骏（2006）结合对新公共管理的批判，认为目前政府绩效审计的目标仅考虑了成本因素，忽略了公共政策和公共服务的原本属性，其目标应增加公平性和公正性。因此，审计已不仅仅与政府受托责任关联，审计的定位还要向如何积极地促进受托责任人更好地履行受托责任这一方向发展，审计的职能还需要向决策有用性延伸。审计人员在实施政府审计时应当将公共服务的消费者作为考虑的核心，必须考察公共服务分配政策是否合理，这样政府审计更多的是扮演监管者的角色，而不同于其他的审计类型。
（二）政府审计咨询功能与审计问责。
1.政府审计咨询功能的实现方式。政府审计咨询功能的实现主要有两种方式。一是通过政府鉴证功能，发现政府财务报告存在的问题，提出改进建议。目前，政府审计不可能像社会审计那样对政府审计对象提供单独的咨询服务，只能将咨询功能蕴含在政府审计的鉴证业务中。这是政府审计发挥咨询功能的可行路径。二是政府审计部门通过参与讨论、文件会签、参与政府会计准则制定、争取在政府会计改革中的发言权等途径来行使咨询功能。近年来，财政部在政府会计改革方面有重大的举措，比如修订事业单位会计制度，着手建立政府会计概念框架和会计准则体系。这为政府审计的咨询功能服务政府会计改革提供了空间（张曾莲，2010）。这种方式目前在我国还比较薄弱，今后需要进一步加强。
2.丰富政府审计咨询功能的实现方式和内涵。从作为国家免疫系统和政府会计改革力量的角度，政府审计的咨询功能应强化。审计部门应该改变项目审计信息主要由项目审计执行部门单兵作战的状况，在项目审计执行部门之间、审计部门与财政部门之间建立必要的信息沟通机制，完善协调机制，从整体上集中发挥政府审计的咨询功能。通过效益审计、专项审计调查和其他各种审计的创新，进一步开拓政府审计咨询功能的新路径;通过充分揭露重大损失浪费、管理失误和资源环境等问题，促进政府会计改革。
3.审计问责。首先，审计问责机制的建立健全应以政府责任的清晰界定为前提。责任政府框架下的基本责任应该包括维持社会秩序;支持经济发展;提供市场不能提供和个人无法承担的公共品;保护公民权与人权;保护环境和人类文化遗产;成为遵守社会道德的表率;承担国际责任等。其次，审计问责的方式，即“如何问”。政府审计是国家经济运行的免疫系统，其路径主要是预防、提示和抵御。政府审计首先应具备风险前瞻和风险评估的预警能力，同时具有扎实的发现问题能力，即审查政府责任履行情况的能力。
二、政府审计风险及不规则关系研究
（一）目前政府审计风险和审计质量研究中存在的问题。由于资本市场上数据的公开性以及统计资料的相对完整性，现有关于审计风险和审计质量的研究成果大部分是以民间审计为主，政府审计风险和审计质量的研究成果相对较少。Copley & Doucet（1993）指出政府审计质量可以分别从过程和结果两个角度来衡量，前者以对审计准则的遵循为依据，后者以审计报告或工作底稿的评价为依据。Raman & Wilson（1994）认为可以从三个方面衡量政府审计质量，一是审计人员是否具有专业胜任能力，是否熟悉法律法规和审计准则规范;二是审计人员是否尽职尽责地开展工作，将审计风险控制在可接受的水平;三是审计人员是否报告已经发现的各类核算错误、违规行为以及控制弱点。从国内文献来看，许宁宁（2008）通过问卷调查的方式对我国政府绩效审计系统的各构成要素进行分析，发现我国的绩效审计实践存在着审计内容不完善、评价标准不明确、评价主体缺乏独立性等问题，并提出了具有针对性的完善对策。侯晓靖（2009）分析了深圳市2003-2007年间开展的绩效审计项目，认为深圳市的政府绩效审计目标不清晰，缺少审计的法律、准则、指南，且项目的选择过于集中，加上事后审计多、事前审计少使得政府绩效审计应有的作用没有完全发挥出来。吴清华（2004）认为简单地借助反映经济活动结果的财务维度来评价经济活动的真实效益，形成的审计结论是空泛的，其解释力是有限甚至是误导的。因此，他从作业的角度分析得出了绩效审计的三阶梯层次模型，即：一是资源动因价值分析，评价作业的有效性;二是作业动因价值分析，判断作业的增值性;三是作业综合分析，评估作业链的绩效。
可见，目前对审计实践的研究大都带有工作总结或是问题解决方案的性质，鲜有能够从实践入手，运用规范的研究方法进行实践研究的文章，使得现阶段审计实践的研究整体层次不高，没有发挥应有作用。随着政府职能由监督型转向服务型以及人们对社会公共服务水平需求的提高，政府也越来越关注自身风险，政府审计的理论框架也应当转向以风险为导向，构建政府审计理论研究框架。
（二）审计风险的分析。
1.审计风险的构成。目前，审计理论界是以风险审计为导向架构起审计理论框架，政府审计如何体现对当今政府管理领域风险的关注，是值得研究者深入探究的一个重要方向。《中国注册会计师审计准则第1101号――财务报表审计的目标和一般原则》及其指南指出，审计风险（AR）取决于重大错报风险（MMR）和检查风险（DR），三种类型风险之间的关系用模型表示为AR=MMR×DR。重大错报风险是指财务报表在审计前存在的由舞弊导致的重大错报的可能性，检查风险是指审计师未能发现管理层舞弊所导致的重大错报的条件概率。重大错报风险=固有风险×控制风险。审计人员应当根据客户的固有风险和控制风险水平相应调整实质性测试的工作量，即当固有风险和控制风险水平较高时，审计人员应相应增加实质性测试的工作量，以降低检查风险。与传统审计风险相比，现代审计风险拓展了风险评估的范围，要求考虑审计客体所处的环境风险。但从微观层面看，传统审计风险与现代审计风险的主要内容都包括固有风险、控制风险与检查风险。
2.政府审计风险与社会审计风险的差异。戚振东（2011）认为，政府审计风险与社会审计风险存在实质性差异。政府审计风险具有风险评估外在压力不足、经济业务活动微观查处责任等特征。从舞弊动因出发，政府审计风险由错误风险、舞弊风险和检查风险构成。现有为数不多的政府审计风险研究中，大都直接采用了以重大错报和检查风险为要素的风险分析模型，即认为国家审计风险是由重大错报风险和检查风险构成的，且多数从审计人员素质、审计技术、被审计单位内部控制等角度分析政府审计风险，而忽略了政府审计本质和审计对象特征。
两者差异表现在以下几方面：（1）与社会审计以财务报告为检查对象不同，政府审计以资金运用为主线，审查评价公共资金的实际使用、运营管理效益等。（2）审计发现的指导理念不同，导致两者审计风险及其评估含义不同。首先，政府审计风险评估外在压力不足。政府审计失败造成损失的机制并不顺畅，公共资金产权不清晰、法治环境建设问题等导致政府审计不存在较高的审计风险诉讼压力。（3）社会审计的责任是发现财务报表的重大错报。而政府审计风险体现为经济业务活动的查处责任。对政府审计而言，它所关注的是财政资金、国有资本金在财务收支中的错误、舞弊等违规、不效益现象，无论这种错误、舞弊或不效益是否为重大。（4）社会审计评估重大错报风险时，仅仅分析风险因素的影响，而对影响错报的机制并不需要指明。政府审计风险则体现揭示性内容。政府审计主要侧重于审计的监督职能，需要更加关注经济业务活动、管理者行为、管理体制制度的建立健全及其运行等，它存在对被审计单位发表不适当评价的审计风险。
（三）国家审计作为“免疫系统”及面对不规则关系的新挑战。审计范围外延扩大化、审计视角向维护国家安全转变、审计作用由被动防范向主动预防转变。政府审计治理系统仍然包括审计目标、审计方式等子系统，审计治理系统与国民经济社会运行其他子系统的相互作用、国家审计治理子系统之间的相互作用，无疑会对政府审计治理系统功能发挥产生重要影响。
随着社会民主进程深入，政府行政管理面临的社会环境发生了实质性变化，强调民主参与的政府公共管理正日益引起理论和实务界的重视，出现强调社会协同管理公共事务的诸如协同政府、无缝隙政府理论和实践等。社会协同管理中，政府部门职能的实现是围绕特定的职能政策目标，在不取消部门边界的前提下，依靠信任等社会资本，实行跨部门全面的合作，包括公司部门之间、政府与非政府之间、政府部门之间、中央与地方之间的合作等。社会协同治理主要包括以下几个思想：首先，政府角色的回归，政府不再是治理的唯一主体。其次，社会协同管理各主体之间、各组织之间的关系是自愿平等与合作互补的关系。从国家审计治理系统内部来说，要建构国家审计治理信息协同、审计过程协同（包括审计项目选择协同、审计实施协同和审计结果运用协同）、审计人力资源之间协同、环境协同。
三、政府审计风险控制机制建设
（一）预防性的审计评估。现代审计监督经历了“从监督现象――账目，到监督本质――绩效（权力的运行）的过程”的演进。审计权力制约机制的完善，拓展了现代审计的职能与领域，但是，在“不确定性”风险面前，审计的控制内容与过程也面临深化与前移的要求，建构审计评估制度便成为政府审计发展的必然。较之一般控制性评估，风险审计评估将审计的重心从审计测试转移至风险评估，以确保监督者在风险评估后及审计测试前发现问题。
（二）明确审计部门具体化、核心化的职责。政府审计部门的三大职责分别是持续审计、风险管理的流程审计和反舞弊。其具体化、核心化的职责至少包括：（1）流程导向的内部控制检查与财务审计。（2）风险评估与关键风险因素揭示。（3）风险报告要求具有系统性、建设性。（4）对潜在风险进行有效评估并进行压力测试。（5）从审计专业角度提出风险应对策略;对风险应对策略的预期后果进行可靠估计。（6）规划未来年度的风险监控重点，并明确政府各部门的风险管理责任等。
（三）理清审计风险与审计证据的关系。武恒光（2010）认为，审计风险并非始终随着审计证据的引入而降低。重大错报风险与审计证据的不规则关系出现于管理层有强烈的舞弊激励、管理层的舞弊行为被揭露所遭受的惩罚不严厉以及审计师收集证据的信息含量较低或具有误导性等情形;在舞弊博弈中，检查风险随着审计证据的引入而增大的基本动因在于管理层和审计师博弈过程中战略的互相影响。因此，如果管理层有强烈的舞弊激励或者管理层被揭露舞弊和其认定被拒绝所遭受的处罚充分小，重大错报风险随着审计证据的引入，反而可能会增大。这一点引起的审计风险要充分注意。
（四）将内部控制质量和诉讼风险纳入审计证据的收集模型。审计人员应当关注被审计单位的内部控制质量并相应调整实质性测试的工作量。可将内部控制质量和诉讼风险纳入审计证据的收集模型，并以近年来政府审计项目为研究样本，考察内部控制质量和诉讼风险对审计证据的收集的影响，以及审计人员是否会因承担了诉讼风险而要求在审计证据的收集中予以补偿。
（五）设计出对审计对象的风险审计评价表。根据风险审计的内容，设计出对审计对象的风险审计评价表，主要对审计对象的运作、合规和财务风险相关指标的偏差进行估计。运作审计包括操作失误次数、管理漏洞个数;合规审计包括违法违规次数、犯罪案件个数;财务审计包括资产、负债、净资产、收入及支出的不实额度。可以对审计对象的风险进行定量估计。
（六）在审计观念上，应把审计监督和咨询功能统一在一起。政府审计发挥的作用从形式上看是单纯的查处和揭露问题，批判性是政府审计咨询功能的最基本形式，但其实，批判性只是政府审计的职业特点，建设性才是政府审计的实质。从政府审计的本质和政府审计战略的角度考虑，政府审计的咨询功能不能局限于审计结果。政府审计战略和审计计划等适应并满足国家和社会需求的程度和水平，是发挥咨询功能的决定性环节。
（七）审计机构积极参与到财政预算编制及项目收支执行过程。审计机构积极参与到财政预算编制及项目收支执行过程，通过提供系统的科学的方法评价并改进项目成果评价系统，从而有助于完成预定的项目计划。具体包括：（1）评估项目的目标完成情况;（2）在符合政策及标准的基础上，确保执行过程及成果评估程序的效率性和效果性;（3）通过对原始凭据的检查，确保项目报告的准确性;（4）在需要时为部门或项目提供技术帮助，确保审计机构的建议得到执行，同时，审计机构也回避了审计风险。
（八）在审计内容上，应该把政府会计制度和绩效评价制度的完善作为重点。
1.政府会计制度的完善。我国的政府会计制度还在建设过程中，政府审计不能等待这些制度的完善，应该积极地推进。为此，应该在检查确定被审计单位履行其责任状况的过程中，特别关注政府会计的制度安排问题。审计不能局限于检查现有法规制度的遵循情况，更需要从政府职能的转变，政府社会服务使命和任务的定位，政府机构设置的合理性，政府会计的规范化以及政府会计信息结果的运用等方面研究分析，推进政府会计制度的完善。针对发现的问题，政府审计应关注如何加强相应的内部控制防范，但完善政府会计制度是其根本目的。
2.绩效评价制度的完善。同样，我国政府绩效评价制度还在建设过程中，政府审计在定位上，不能消极地等待这些制度的完善，应该积极地加以促进。为此，应该检查确定被审计单位履行其责任状况的过程，特别关注绩效评价的制度安排问题。需要从政府部门机构设置权责对等的状况、绩效评价的规范化以及绩效评价结果的运用等多方面研究分析，提出改进的建议。
（九）约束性的审计问责。作为公共政策重要组成部分的现代审计制度，要求完善的审计问责应包含两项基本内容：（1）事先明示和确定的问责内容;（2）健全的实现问责后果的保障机制。责任明确的审计问责制，有利于实现防范机制的前置化与腐败发现的早期化，避免腐败的恶性发展与深度蔓延，从而产生积极的腐败风险控制效果。健全的实现问责后果的保障机制，可以让被审计部门进行持续改进，保障审计机构的审计结果落到实处，另一方面也回避了审计风险。
（十）审计部门指导文件，为绩效评估的开展提供帮助。建议政府出台有关政府受托责任的框架文件，作为评估并改善目前政府受托责任关系的指导意见。具体包括制定绩效评价目标、监督绩效、报告结果以及对结果的评估。文件还可提出建立类似财务信息质量评价标准的统一的绩效信息评价标准，如可理解性、相关性、可靠性、可比性等，以及在披露每个指标时有哪些需要考虑的因素。此外，文件还可明确将政府审计在政府改革中的作用定位为审计师和咨询顾问两种职能角色。作为审计师是对政府部门披露的绩效信息提供可信性;作为咨询顾问是以框架为指导，促进政府部门绩效的改善。并规定审计机构应定期向当地政府部门传送新的研究成果。
四、政府审计影响力提升及审计价值实现的制度构想
（一）政府审计的咨询功能可以为政府会计改革提供新的思路。建立一套应计制政府会计准则是一个系统工程，单纯依靠财政部门自身很难完成，让政府审计参与其中，能够使得政府会计准则更具有科学性和有效性。政府审计与政府会计形成互动机制，这就要求审计机关必须站在政府会计改革领导者和政府会计信息需求者的角度，使审计意见与政府会计改革有机互动，实现政府审计咨询功能的最大化。
（二）透明性的审计公告。传统理论将审计公告的基础置于监督受托经济责任之上，但面对风险社会完善公共政策的需要，审计公告制度也面临拓宽理论基础和强化功能的要求。审计公告制度的现代功能在于：“缓解受托责任导致的冲突;利用舆论力量，对相对人的浪费、舞弊等违法违纪行为进行控制;控制审计机关和人员的工作质量;作为其他社会控制手段的有机协调和配合（尚兆燕，2007）。透明性的审计公告包括透明公告内容和透明公告程序。
（三）政府审计从单纯意义的监督机制转化为有价值增值功能的控制机制。可参考企业审计的要求，签发以下三大类报告：一是年度或专项“审计报告”;二是单位内部控制自我评价报告的“再评价报告”;三是审计后向单位额外提供的“管理建议书”。除此外，还要对审计过程中发现的实在或潜在的风险，通过类似“风险提示意见”等方式向公众披露。风险提示意见的内容应对单位预算活动及未来潜在风险（如战略、财务、预算、舞弊等）进行提示和披露。一方面提升审计质量，回避审计风险，另一方面，让政府审计从单纯意义的监督机制转化为有价值增值功能的控制机制。
（四）以审计机关的“垂直领导”取代现行的地方审计机关的“双重领导”。审计问责同级政府存在着难以克服的困难，如果实现了“垂直领导”，就可以较好地解决“同级审”独立性不足的问题，实现有力的异体问责，同时在较大程度上能够节约制度改革的成本。在实行垂直领导体制的条件下，审计经费全部由中央预算解决，切断地方审计机关与地方政府的经济联系，保证以充分的资源支持独立的监督。J
参考文献：
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3.黄溶冰，王跃堂.我国省级审计机关审计质量的实证分析（2002-2006）[J].会计研究，2010，（6）：70-76.
