主题词：国土管理基层执法监察行政执法难点及对策
当前，我国的经济发展已经驶入快车道。经济的高速发展必然带来用地需求的急速增长，经济发展和资源保护的矛盾十分尖锐，资源国家所有和地方分级管理带来的全局和局部、长远利益和短期利益的冲突相当突出，国土资源执法监察的任务十分繁重和艰巨。就目前面临的形势和特点来看，国土资源执法监察工作中存在的问题不少，造成对国土资源违法行为难以进行有效查处，严重影响了国土资源执法监察的效果。笔者从事基层国土资源执法监察工作多年，拟以桃源县的情况为例，从当前基层国土资源执法监察中存在的难点入手，分析产生问题的原因，提出对策和建议，希望对基层国土资源执法监察工作能有所帮助。
一、基层国土资源违法呈现新动向、新特点
近几年来，经过土地市场清理整顿，各级人民政府依法行政的意识有所提高，土地市场秩序有所好转，土地违法现象得到了一定程度的遏制，但基层国土资源违法案件仍然屡抓不绝、屡禁不止，而且出现了一些新动向，新特点。主要表现在以下几个方面：
（一）违法占用耕地案件数量呈现上升趋势。
主要是国土资源部门的涉农收费（包括耕地开垦费、耕地复垦费等）取消之后，农村村民建房只收取少量的工本费、服务费等。占用耕地与占用未利用地建房,国土资源部门在收费上基本相同。许多群众错误的认为，占用耕地建房收费减少了，国土资源部门在保护耕地上也放松了。而现行条件下国土资源执法的手段不硬，农村村民乱占耕地建房的违法成本普遍不高，导致违法占用耕地案件屡禁不止。仅2006年，全县就发生农村村民滥占耕地建房的违法案件近百起。
（二）乡（镇）政府及领导违法、村干部违法比例攀升。
一些乡（镇）党委政府热衷于招商引资，搞政绩工程，往往以引进项目为由，直接从农民手里非法征地；有的以租用代替征用，搞非法的“以租”；有的任意处置国有土地资产，为追求短期的经济发展，不惜浪费宝贵的土地资源。据统计，近三年来，在全县发生的土地违法案件中，除农民建房的违法案件外，90%以上的土地违法案件都与乡（镇）政府有关，如郑家驿洞天竹木非法占耕地案、桃源县三尖饲料公司非法占耕地案等大宗违法案件都与当地乡（镇）政府有关。另外，有部分的村干部法律意识淡薄，以调整产业结构为借口，自己参与或暗中支持村民占用耕地甚至基本农田发展养殖业，往往带动一片村民竞相效仿，侵占了大量的耕地。如漳江镇、青林乡、深水港乡、枫树乡等乡（镇）的部分村就有此类违法现象。
（三）非法转让集体土地违法案件数量逐年增加。
按照现行土地管理法律法规的规定，集体土地不得进入土地市场，不能进行转让，必须要依法办理征地出让手续成为国有土地后才能转让。而一宗集体办理出让手续，审批过程相当复杂，所需办证费用高。为躲避办理出让手续，违法用地单位往往与集体土地所有者私下签订转让协议，不到国土部门办理用地手续，导致非法转让集体土地违法行为发生。2004年我县立案的非法转让集体土地违法案件为3宗,2005年为5宗,2006年为6宗,成逐年增加趋势。
（四）违反规划的土地违法案件比例偏高。
从我县的情况来看，近几年来，土地违法案件主要发生在城乡结合部、公路两侧等交通较为便利的地段。其中，不符合土地利用总体规划的违法案件占到八成以上。
二、当前基层国土资源执法监察中的难点
（一）执法环境不优。
1、群众法律意识有待进一步提高。虽然群众法律意识较以前有了提高，知道运用法律手段保护自己的合法权益，常有群众通过、电话举报等方式检举揭发国土资源违法案件。但某些群众一旦牵涉到自己的违法行为时，就百般阻挠。有的对国土部门下达的责令停止违法行为通知书不闻不问，仍然我行我素，拒不停止违法行为，甚至抓紧时间抢修；有的不配合国土部门的工作，造成执法人员调查取证难；有的态度恶劣，公开谩骂、侮辱执法人员。
2、部分乡（镇）、村的领导认识不到位。一些乡（镇）领导不能正确处理好依法办事与发展经济两者之间的关系，一味追求经济的快速发展，不注重国土资源的可持续利用，认为虽然违反了土地法，但把经济建设搞上去了，功大于过。在造成违法现实后，往往给国土管理部门的正常执法活动设置障碍，替违法违纪者开脱，不同意给予处分或处理。有的乡（镇）、村干部对辖区内的违法行为视而不见，放任不管，不主动向国土部门报告情况，甚至包庇纵容、从中谋利。有些违法行为属集体违法或在某位乡（镇）、村领导的暗示和通风报信下进行，躲避了土地巡查、制止等有效遏制手段，使得错过了最佳的查处时间，造成违法案件不能及时查处到位。
3、执法监察网络不够健全。虽然县局制定并下发了动态巡查制度，要求各乡（镇）国土所定期在辖区内组织动态巡查，发现违法行为及时处理、上报。但由于乡（镇）所人员缺乏，力量薄弱（一般每个乡镇只有一名工作人员），再加上2003年以后，乡（镇）国土所收编，由县国土局实行垂直管理，乡（镇）政府对国土管理工作的重视程度降低，管理土地工作的积极性不高，而村组干部直接与村民打交道，发现违法行为后怕得罪人，对违法行为主动报告的少，更谈不上制止。因此，整个执法监察网络不够健全，动态巡查制度难以落实到实处。
4、执法容易受人际关系和行政干预的影响，基层国土资源执法监察人员往往都是土生土长的本地人，在自己熟悉的区域内执法，熟人朋友很多，往往一个违法案件刚刚下达处罚告知书，甚至是在调查取证阶段，各种“关系”、“招呼”就来了。面对强大的行政干预，坚持原则只是空谈，导致行政处罚难以到位。
（二）执法手段不硬。
1、对违法行为制止难。根据土地管理法第八十三条的规定，国土资源部门对土地违法行为有制止权，但缺乏实施强制执行的有效手段。对于正在实施的土地违法行为，国土执法监察人员只能是现场宣传教育，明确责任，交待后果，并下达责令停止违法行为通知书，虽然《湖南省土地监察条例》第二十一条规定，土地管理部门对正在违法修建的建筑物可以“报请同级人民政府批准决定予以”，但由于缺乏具体性的规定，使得在实际操作中难度很大。如果违法者不听制止，仍然继续其违法行为，国土执法监察部门没有相应的措施和办法，只能是看着其继续违法，直至违章建筑形成。国土执法监察人员只能按法定程序落实处罚措施，再申请人民法院强制执行，时效性太差，与及时制止、拆除相矛盾，使得我们的执法活动相当被动。
2、对违法案件执行难。根据现行土地管理法律、法规和行政处罚法的程序规定，一般的土地违法案件查处起来少则二、三个月，多则半年一年才能结案。时间一长，自然给土地违法案件的执行带来难度，违法建筑基本上已建成。特别是需要强制执行的案件，必须依法申请人民法院执行。但实际上人民法院对强制执行的案件往往也是久拖不下，加上强制执行的费用按要求由违法者承担，实际上都是国土部门承担，所以强制执行也不可能完全解决问题，形成“法要违，房照修”的不利局面。
（三）部分法律、法规的可操作性不强。
部分法律、法规的规定严、疏不一，严的过于严格，无法执行，疏的又难以操作。如土地管理法第七条规定，对农村村民非法占用土地建住宅（包括超过省、自治区、直辖市规定的标准占用土地建房）的处罚措施，是责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。处罚措施过于严厉。实际情况是，农村村民建一幢住房，往往是举全家之力，倾其所有财产，而目前农村村民的法律意识普遍不强，违法建房时有发生，产生违法后果后，如果一旦拆除，将会给其造成巨大的损失，违法户难以承受。不拆除吧，又难以维护国土执法的权威性，不能给后继违法者以强有力的威慑力。拆与不拆之间，常常是一个两难选择。另外，土地管理法第七十六条规定，对非法占地的处罚是没收或拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。但是如何拆除（没收），由谁来拆除（没收），怎样拆除（没收），法律并没有做出明确性的强制规定。国土执法监察部门依法责令了，如果违法当事人拒不执行责令，国土资源部门既没有强制手段，又没有强制执行的法规依据，结果往往是以罚代法，收取罚款了之。
三、加强的对策
（一）加强法制建设。
1、完善法律法规，提高可操作性。
一是对农村村民非法占地建房的处罚措施过严，建议修改：对符合土地利用总体规划或超占面积不大的给予经济处罚，并责令其完善用地手续；对不符合土地利用总体规划或超占面积过大者，再要求拆除。
二是缩短案件查处时限，简化执法过程。按照《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律、法规的完整程序操作，一宗违法用地从发现、调查取证到告知、听证、决定、再到法院的强制执行最少也要二、三个月的时间，即使行政处罚决定书到期生效，违法事实往往已经形成，执行很难到位。建议缩短案件查处时限，从发现、制止、告知、处罚决定以3—4天为宜。
三是赋予国土资源执法监察机构必要的强制执行权，包括当场拆除违法建筑、没收施工设备和材料以及查封、扣押、冻结银行帐号等方面的权力。
四是积极探索集体土地流转的方式。以法律的形式规定集体土地进入市场条件，流转方式，相关的权利和义务等。
2、切实加大宣传教育力度。采取多种形式，如发放宣传资料、举办法律讲座、在电视台设立土地宣传专栏等，广泛深入宣传国土资源管理的法律、法规。尤其是要强化对乡（镇）、村两级领导的土地宣传教育。对一些重大、典型的国土资源违法案件给予通报、曝光，充分发挥警示、震慑作用。
（二）加强体制建设。
1、建立独立于国土资源行政管理机关以外，向国土资源部直接负责的执法监察体系。即省、市、县都设立独立的国土资源执法监察机构，不受同级国土资源行政管理机关领导，直接对上一级执法监察机构负责。实行“两权分离”，即以行政审批、许可、确认权为主的行政执法权与以行政处罚、处分为主的执法监察权相分离。对国土资源执法监察机构赋予对外、对内的双重执法权，即对外有执法处罚权，对内有行政监察权。对外依法查处国土资源违法案件，保护国土资源，维护法律尊严；对内依法监督国土资源行政管理机关依法审批、许可、确认等行政行为，查处行政管理机关在行政执法中的违法行为、违法责任人。
2、设立国土公安，赋予国土资源执法监察部门以必要的强制手段。建议在县级国土资源部门设立国土公安，授予传唤、审讯、侦察、刑拘、强制执行等权力，以解决国土资源违法案件取证难、制止难、执行难等问题，有效打击国土资源违法行为。
3、认真搞好执法监察人员的培训，提高队伍素质。每年组织一次集中学习培训，并认真组织考试。通过鼓励自学、相互交流、以会代训等方式不断提高整个队伍的素质，努力建设一支政治素质强、业务水平精、思想作风正、严格执法、敢于执法的基层执法监察队伍。
（三）加强机制建设。
1、加强土地管理责任考核，实行行政一把手负责制。
把国土资源工作作为考核、提拔干部的重要参数和依据。实行一把手负责制，并层层签订责任状，让第一责任人切实担负起责任，严格责任追究，对工作不力，职责不到位的坚决不提拔，并严肃处理。对辖区内有重大土地违法案件发生的，实行年度工作一票否决。
2、进一步完善执法监察网络，坚持走预防为主，防查结合的路子。加强县、乡、村、组四级监察网络建设，聘请村、组土地监察信息员，并给予适当的经济报酬。县与乡、村、组层层签订《土地监察责任状》，实行县执法监察大队人员包片，国土所人员包乡（镇），村组人员具体负责本村组的土地监察责任制，使全县的土地都处于监察网络的控制之下，并定期组织巡查，重点区域重点巡查，把动态巡查工作切切实实落实到实处。
一、实验的基本作法
调查研究表明：农村自然教学的不利因素主要是教学仪器设备少。但农村学校也有许多有利的教学条件：得天独厚的自然环境和资源为自然教学提供了丰富的、活生生的教学材料；为开展自然教学提供了观察、考察、饲养、栽培等实践活动的场所；自然课中50％以上的内容都是农村学生所熟悉的事物和现象，学生对农村的自然事物有着丰富的感性认识等等。所以，我们特别注意引导实验教师充分利用这些有利条件。
（一）因地制宜，选择适应教学需要的替代材料。
自然课中的观察、实验材料虽有一定的普遍性，但不可能覆盖所有地区和学校，对于那些当地缺乏的材料怎么办？我们采取的办法是：对教材中与自然条件结合较紧的课文进行系列梳理，列出不易得到的教学材料，选择可以达到的教学目的要求、当地易得的材料替代和补充（如用红薯藤替代天竺葵学习“扦插”，用菜青虫替代蚕学习“养蚕”等），并列成“教学材料结构表”印发给当地乡、村小学自然教师使用，以便教师课前准备和要求学生自带材料，从而使所有学生都能亲自参加观察、实验活动，直接感知各种自然事物。实践证明：这些作法是可行的，效果是好的。广大农村自然教师反映：“教学材料结构表”实用性强，易操作，便于兼职教师课前作准备，同时也改变了因缺乏教学材料，只能靠老师演示实验、学生看的状况，有效地激发了学生学习自然的兴趣，增加了学生了解家乡自然事物特点的机会，培养了学生学科学、用科学的能力。
（二）利用农村土地较多的条件，师生动手建设、管理生物园。其作用是：
1.生物园能为教学提供观察实验的材料。教师指导学生在生物园按教学需要分类、分期栽培植物，饲养小动物，为课堂教学提供丰富的、活生生的教学材料，解决了学生因缺乏实验材料无法亲自观察、实验的矛盾。
2.生物园是学生进行栽培、饲养等学习活动的基地。自然教学大纲要求尽可能创造条件，联系实际，让学生直接参与栽培、饲养等实践活动，学习自然知识，这一问题一直未能很好解决。有了生物园地，教师就可以充分利用这一有利条件，引导学生在生物园地中直接参与栽培、饲养等实践活动，如嫁接、扦插、喂养小兔等，从而能更好地在实践中学知识，学技能。
3.生物园的建设能紧密结合当地生产实际，为当地发展经济服务。在生物园的建设中，教师有意识地指导学生结合当地农业生产发展的需要，进行培植花木幼苗、果树、药材等经济作物的实验。例如，荆门市马河镇铁坪小学的实验教师指导学生在生物园扦插葡萄、石榴两万多株，种植香菇45蓬；新州县旧街小学的实验教师指导学生在生物园种植半枝莲、舌干等药材，还进行芽接板栗的实验；利川市黄泥坡小学的实验教师指导学生对珍贵树种“珙桐”、“水杉”进行繁育实验，他们还学习扦插大黄杨树苗，成活率达85％……学生在亲自参与栽培植物的实验活动中，学习兴趣得到了提高，增强了科学种田、科学饲养的意识，学习了一些实用技术，直接或间接地为参加当地经济建设奠定了初步基础。
总之，生物园不只是教学的基地，其功能和作用是多方面的。
（三）充分利用自然环境，开展环境考察和课外自然研究活动。
农村有得天独厚的自然环境，为带领学生走出教室到大自然中去进行考察活动提供了良好的场所。实验教师注意充分利用这一有利条件，带领学生到大自然这个“大课堂”去上课，自然课中凡是适合在当地自然环境中教学的内容，如水域的污染和保护、植物与环境、能源矿产、岩石、土壤等等，尽可能让学生进行实地考察，直接与大自然接触，并注意把爱科学的思想教育和改变当地自然面貌结合起来，把自然课的教学和课外自然研究活动结合起来，从而使自然课取得了综合的教学效益。
（四）结合当地农村经济发展的需要，增补一些有利于学生了解、可以利用家乡自然条件科学致富的教学内容。包括以下几个方面：
1.认识家乡的自然资源──如家乡的地形和作物、家乡的地热资源、家乡的水域、家乡的药材、家乡的茶等。
2.家乡人民对自然界的利用和改造，如柑橘的保藏。
3.科学致富的内容──如池溏的综合利用、兔的饲养、种甘蔗、种、生物防治等。
在学习这些内容时，教师把学生带到田地边、池塘旁、饲养场和农村专业户中，让学生边考察、实践、边学知识，使学生对家乡了解更全面，感情更深厚，并增强了动手能力和科学致富的意识。
二、实验的成效
我省在农村自然教学方面，经过了几年的研究与实验，已初见成效。主要表现在：
（一）提高了教师素质。
教改实验是提高教师教学水平、研究能力最好的培训班。在参与教改实验的过程中，需要教师钻研教育理论，了解教改信息，不断提高自身的素质。据不完全统计：参与实验的260多名教师90％学习了《儿童心理学》、《探究──研讨教学法》、《小学自然教学法》、《教学论》等专著，广泛搜集了有关教改的资料，特别是农村教育、教学改革的资料。至1993年11月，实验教师在市以上公开发行的刊物发表教学论文或经验总结57篇，其中在《课程·教材·教法》、《湖北教育》、《小学自然教学》等省内外刊物上发表13篇，有2篇论文参加了全国小学自然教学研究会农村小学自然教学论文评比，分别获一、二等奖。85％的实验教师承担过省、市、县（区）的公开课、观摩课任务，共100多人次，其中3人获省优秀课奖，60多人获地、市（县）优秀课奖。通过实验，除培养了一批学科带头人外，还促进了当地农村自然教研活动的开展，发现和培养了一批青年教师。据不完全统计：实验前，骨干教师仅占本地任课自然教师的12％左右，到1993年已上升到27％，其中青年骨干自然教师，由占骨干自然教师的15％上升到65％。这样，就充实了骨干教师队伍，较好地解决了困挠学校的自然教师“断层”问题。还有一些教师因在实验中乐于奉献，成绩突出，受到当地教育行政部门的表彰，仅宜昌市就有4名教师的事迹被湖北教育杂志和小学自然教学杂志刊登。
（二）提高了自然教学质量。
随着实验的深入，这些地方自然课的实验教学、实验园地的建设与利用、课外实践活动等都有了明显的提高，从而增加了学生接触社会的机会和对家乡的资源、环境、经济的了解，增强了学生学习自然、研究自然的兴趣，提高了学生观察和动手能力，还有效地激发了学生热爱农村、热爱劳动、立志建设家乡的思想感情。这些地方的“四小”活动（小论文、小制作、小发明、小实验）空前活跃，一些学生撰写的小论文在报刊上发表，自制学具被教学仪器部门推广。仅宜昌市和荆门市的小学生就撰写考察报告、观察日记和小论文800多篇，自制学具、标本几千件，40多篇调查报告和观察日记在省、市（县）一级刊物上发表。
（三）学生能运用所学的知识，为当地经济建设服务。
实验点的教师注意引导学生把在种植、饲养等实践活动中学到的科学知识，掌握的先进技术介绍给农民，帮助农民拓宽经济发展的路子，使庭院经济和农业生产取得良好的效益。例如：荆门市马河镇铁坪村小学地处山区，临近的8个村都有煤窑，农民的经济收入较高，生活富裕。铁坪村却一个煤窑也没有，村里虽然也挖了几口矿井，但都没有找到煤。1993年元月，实验教师在教学《能源矿产》一课时，把学生带到马河煤矿井下参观，学生对煤的形成、煤的地质环境以及开采方法有了一定的了解。回校后，他们制定了考察铁坪村两座山的计划。通过三次课外考察活动，同学们发现小林湾这个地方的岩石层分布很有规律，岩石的颗粒粗糙、均匀、表面松散，一些岩石黄中带黑，夹有闪光的黑色物质，此外，还发现了大量物化石，上面有植物叶的痕迹。学生根据这些发现，联系自然课本中关于煤的形成的知识，推想小林湾可能有煤。为了进一步证实推想，学生们把采集的黑石头和黑土带到学校，做成煤块放在炉子里烧，发现重量减少了35％，进一步证实了这些黑色土石里含有煤。同学们把这次考察的情况写成《小林湾矿产资源考察报告》交给了村委，引起了高度重视。1993年3月，村里请湖北省勘测院在这个地方进行勘探，证实这里确有丰富的煤。
这个学校的实验教师还把学生带到青峰寨上《植物与环境》这一课，通过实地考察，同学们发现流传中的山青水秀、树木参天的青峰寨，如今已名不符实，水土流失非常严重。这主要是当地农民乱砍滥伐树木造成的。同学们把考察的情况和建议写成考察报告，交给村委。村委及时采取补救措施，1993年修拦沙坝七座，并在山边种植了根系发达的树木，有效地防止了水土进一步流失。同学们还把这些情况向农民宣传，增强农民保护环境意识。
钟祥市张湾小学的实验教师带领学生到附近的林场，聘请技术员讲解植物怎样过冬的知识，并结合实际在生物园进行柑橘过冬的实验，取得了较好的效果。之后，学生及时把保护柑橘过冬的方法介绍给家长，帮助家长和邻近农民用科学的办法保护柑橘过冬。1992年冬季，邻近村因没有采取措施保护柑橘，柑橘树冻死了80％，而这个村仅冻死了17％。农民们说：“娃娃们帮了我们。”
新州县旧街小学实验教师带学生到生物园进行种植药材的实验取得成功，学生掌握了种植、管理半枝莲、舌干、白钱草三种中药材的方法。实验班51名学生有45名和家长一起在自家田地种植这三种药材，都获得成功，取得了投资少、见效快的经济效益。如今，这个村家家户户都种植了舌干、半枝莲、白钱草、药用等药材。
枝江县东林小学的实验教师在生物园和学生一道进行芽接板栗，扦插葡萄、大黄杨，嫁接梨树苗的实验，都获成功，直接经济收入一千余元。他们及时把这些技术介绍给农民，受到农民的欢迎。
在学习有关动物知识的课文时，一些实验点的教师还聘请当地兽医和饲养员给学生讲解家禽、家畜常见病的防治方法。学生通过实践，也能在家给家禽、家畜看病了。特别是春秋两季鸡、猪瘟发病季节，学生还主动到农民家协助农民为猪、鸡治病，宣传预防的方法，减少了经济损失，受到了农民的赞扬。
一些实验点的师生，还把在实验中总结的利用当地条件科学种植、科学饲养的经验，以及从报刊杂志上搜集的科技兴农信息，编成“信息小报”，印发给农民，为农民拓宽了经济发展的路子，增强了农民科技兴农的意识。仅荆门市马河镇铁坪村小学的同学，1993年就自办“信息小报”8期，提供科学种植、饲养的经验和信息100多则。
以上事例说明，尽管自然是小学教学中一门“小学科”，但只要我们认真从农村的需要出发，研究和改进教学，也是能为当地社会主义经济建设服务的。
三、几点体会
几年的农村自然教学研究与实验，有以下几点体会：
（一）观念的转变只有在教改实践中方能实现。
由于长期受“应试”教育的束缚，自然课在农村得不到应有的重视，不开课或挪作它用的现象较为普遍。据各地汇总的资料表明：实验开始前，自然课开设率仅为65%左右，1993年开设率达到96%，全省90%的县市达到100%，大部分农村小学还从一年级开设了自然课。导致以上变化的一个重要原因是：这些地方的教育部门和教师，通过实验，对自然学科的“教育性”逐步有了明确的认识。我省12个地、市的调查数据表明：这些地方94%的自然教师和学校领导，认为自然课是培养学生素质必不可少的课程，参与自然教改的热情高涨。92%的学生认为“自然课能学到许多科学知识，许多有趣的东西，学习态度由“无所谓”转变为“爱学、想学”。
总之，通过实验，教师和学生的认识都发生了明显的变化。这种变化表明：实验工作确实有效地促进了教育观念的转变。
（二）农村教育要在立足农村实际的基础上求发展。
基础教育的主要目的是“全面贯彻教育方针，全面提高教育质量”。我国现有小学的90%以上在农村，农村教育必须改变“只抓少数，忽视多数，脱离实际”的单纯升学教育，向着素质教育转轨，从而较好地适应社会发展的需要。要实现这种转变，必须立足于农村实际。我省的农村自然教学的研究与实验就是在这一思想的指导下进行的。从农村实际出发，要把握住两点：一是农村自然教学质量的提高要依据农村实际找出路；二是对学生的培养要联系农村实际求发展。实践证明：只有立足于农村实际，充分发挥农村有利的自然条件进行自然教学，才能使广大农村小学生受到“科学启蒙教育”，使学生自行获取知识的能力以及动手能力得到培养；才能全面发挥自然教学的作用和功能，较好地体现“办好教育为人民”的思想；才能使自然课得到当地农民和政府部门的欢迎和有力支持，从而开创农村自然教学的新局面。
（三）持之以恒、一抓到底地开展教学研究，是自然学科的教学任务得以真正落实的重要保证。
论文关键词 乡镇检察室 建设 基本原则 机制
农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展的全局。乡镇检察室建设是各级检察机关贯彻落实党的十八大精神，高度重视涉农检察工作，把法律监督的触角延伸到村镇，服务社会主义新农村建设的重要载体，是检察工作的重要任务。
一、我国乡镇检察室的起兴与式微
1982年，一些地方检察机关在基层试点设置检察室。乡镇检察室即是高检院为了加强检察机关的基层工作而由基层院根据需要在乡镇、街道等有重点地设置的派出机构。90年代初期，乡镇检察室设置日渐增多，但其规范化工作却严重滞后，检察室出现了设置范围过宽、过滥，工作程序混乱，管理工作薄弱的情况，更为严重的是检察室工作人员越权办案、非法干涉经济纠纷等情况时有发生。1993年，最高人民检察院第八届检委会第二次会议出台了《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，下发了《最高人民检察院政治部关于整顿各类检察室的通知》，进一步从制度层面规范乡（镇）检察室工作。但不少基层检察院因噎废食，直接撤销了乡镇检察室。与此相应，截止到2004年，我国在乡镇建立人民法庭10345个，拥有干警41109人，每辆手里大约150万件案件。95%的人民法庭都设在乡镇，他们成为服务农村改革发展，促进农村和谐稳定的重要机构。 派驻乡镇检察室作为人民检察院的派出机构与人民法院的派出机构法庭，两者有很多的相似之处，但命运却大相径庭。
二、关于新时期检察室设置的必要
有的学者认为，随着社会经济的发展，人民的物质生活水平提高、交通和通讯状况已发生了根本性的变革，因此，除了个别少数民族地区及边远地区外，应当撤销为方便群众诉求而设立的乡镇司法机构。的确，改革开放30多年来，中国社会发生了深刻的变化和深远的变动，引发了中国社会结构的重深入变化。有学者尖锐地指出，当前中国是三个不同时代、不同技术的经济的共存：仍旧主要依赖人畜力的农业和农村手工业、适用无机能源的城市和城镇工业、以及后工业时代的信息产业。 可见，我国仍处于社会主义初级阶段，中国城乡两元结构并没彻底改变，将法律监督触角延伸到农村客观上存在需求。
第一，设置乡镇检察室有利于畅通诉求渠道、及时化解矛盾纠纷。乡镇检察室可以通过走访、下访，进行法制宣传、提供法律咨询等，缓解农民告状难、申诉难问题，畅通人民尤其是广大的基层农民的诉求渠道，及时化解矛盾纠纷。儋州白马井某村一在校学生被伤害致死，村民聚众冲击派出所、并把尸体抬放到派出所，乡镇检察室的干警及时介入，耐心细致地做疏导工作，不禁防止了事态的恶化，而且通过有关部门的配合，平息了事件。
第二，乡镇检察室出的设置有利于将检察工作重心下沉，将检察机关的法律监督职能延伸至农村基层。乡镇检察室可以通过接受辖区内居民的控申举报、查办职务犯罪，开展犯罪预防，查处发生在基层政权中党政机关、司法机关、刑侦执法机关和经济管理部门的犯罪案件，促使下去司法党政机关其依法行政、勤政廉政。例如海南临高县博厚检察室接到群众反映县政府转给德老村的征地款不知去向，及时报告查出来德老村委会主任、县国土资源局副局长吴某贪污受贿案，该案涉及6个自然村2000多名农民利益150多万元征地款。
第三，乡镇检察室客观上能起到维护农村经济社会发展的作用。乡镇检察室立足检察职能，紧紧围绕党委政府中心工作，可以服务保障重大项目建设；通过开展职务犯罪预防，从源头遏制涉农职务犯罪；通过强化执法活动监督，加强对司法行政机构的监督；通过参与社会治安综合治理，维护农村社会和谐。紧紧围绕农村改革发展稳定的大局，为乡镇经济建设服务，全面正确履行检察职责，是检察机关农村工作的出发点和归宿，也是乡镇检察室的生机和活力的所在。
三、新时期乡镇检察室之构建
（一）新时期乡镇检察室建设的基本原则
事实上，伴随着农村经济社会的发展和中国法制化进程的推进，乡镇检察室在全国各地正逐渐发展起来。设置乡镇检察室要遵循一定的规则，一方面要体现便民性，可以使农村农民方便的提出申诉，并可以随时了解案件办理情况，另一方面要体现及时性，可以使检察机关及时掌握农民诉讼需求、及时化解矛盾。具体设置乡镇检察室的过程中需要注意一下几点：
一是严格依法设置。乡镇检察室设置、机构、人员编制和物质保障机制，都要严格按照法律和上级机关的文件规定设置，不能超越法律法规和文件随意变更或撤销。二是慎重设置。首先，乡镇检察室的工作法律性和政策性比较强，涉及到单位、人、财、物，因此，必须慎重稳妥设置。可先在局部地区试点，在经验成熟的基础上在全面铺开。其次，由于乡镇情况各异，人口数量、素质、地理环境、工商交通、政治经济发展不平衡，设立检察院派出机构必须坚持因其所需、因地制宜、实事求是，在需要的地方设立，而可设可不设的不设。三是可与基层法庭对应设置原则。检察机关具有司法职能，以诉讼为重心，以公诉为本分，因此，在分布上必然与基层法庭对应设置，注意与乡镇法庭相协调对应。四是坚持业务独立原则，与基层派出所、人民法庭的关系是地位平等，“分工负责、相互配合、相互制约”的关系。
（二）乡镇检察室的工作职责构想
如何科学合理地定位派驻乡镇检察室的只能是乡镇检察室健康发展的一个重要问题，理论与实务界并没有达成统一的认识。在20世纪80、90年代，检察理论界对乡镇检察室的职能范围提出了各种各样的设想和规划，主要有两种模式，一种观点认为乡镇检察室的职责有三点：一是接受群众中的控告、申诉和举报犯罪案件；二是协助该派出检察院办理各类案件；三是开展法制宣传，协助所在地方对违法犯罪人员进行帮教等。另一种观点认为乡镇检察室有八项职能，主要包括控告、接受举报、初查、宣传、帮教、咨询、纠正违法、综合治理等。 笔者认为，乡镇检察室要适应新形势的需要，充分发挥法律监督职能和社会治安综合治理职能，可能需要履行以下一个方面的职责：
（1）依法受理辖区内国家机关、企事业单位和人民团体以及公民的控告、检报、申诉，直接收集、发现农村基层组织人员职务犯罪线索。（2）经派出机关检察长批准，对发生在本辖区，属于检察机关直接受理的刑事案件进行立案前的调查、立案后的侦查。（3）依法对公安机关和人民法院派出机构执法活动进行监督。（4）对辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权力和监外执行人员的管理教育工作进行检察，对人民检察院决定不起诉的人员进行帮教。（5）解决乡镇涉检信访问题，加强诉讼活动法律监督。（6）参与社会治安综合治理工作，防范和处理辖区内群体性、突发性、重特大安全生产事故等。（7）坚持有案办案，无案预防的原则，坚持深入开展法制宣传活动。（8）办理检察长交代的工作。
（三）乡镇检察室的基础条件和管理
乡镇检察室要充分发挥其“直接、有力地服务于新农村发展改革”的作用，需要建立和完善一整套严密的保障机制，不仅使派驻乡镇检察室运转有章可循、有据可依，而且推动派驻乡镇检察室工作制度化、规范化、推动改革措施稳步深入，形成良性循环。
1.建立和完善乡镇检察室工作运行机制。首先要实行垂直领导机制。乡镇检察室作为人民检察院的派驻乡镇的一个基层派出机构，在派出院的直接领导下代表派出院独立行使法律监督权，不受乡镇党委领导，设立报批、人员配备、基础建设及工作运行等，都在基层院直接领导下进行。上级机关应当研究制定乡镇检察室的工作制度，统一下发执行，保证乡镇检察室工作的统一规范。其次，建立信息化机制，应尽快将派驻乡镇检察室的办公、办案工作纳入信息化管理体系，实现全省联网。再次，建立完善绩效考核机制，将目标考核管理的成功经验，尽快在派驻乡镇检察室推广。乡镇检察室集多种职责与一体的综合性机构，与基层院业务部门在地位上平等，应当最为一个独立的工作内容进行考核，由上级院专门部门进行考核，目前主要有两种做法，有上级院负责检察考核的政工部门或专门机构基层工作处等考核乡镇检察室。
2.建立和完善乡镇检察室经费保障机制。乡镇检察室要保持自己的独立性，就必须要有独立的办公场所，包括干警的住宿场所。开办费用可考虑由省地县乡镇共同承担，以乡镇为主分五年统一拨付。检察人员的工资、福利、津贴、办公办案经费等均应列入各派出院的当年财政预算；通讯、警械、交通及其他侦查设施费用列入派出院的当年预算，纳入国家各级财政计划项目。乡镇党委政府主要在办公办案等方面弥补经费的不足。
3.建立和完善乡镇检察室人员管理机制。在人员配备上，一般一个乡镇检察室应配备检察员、助理检察员、书记员3到6人，可根据条件只配备3到4人，设主任一人，根据需要可设副主任一人。在职责分工方面，乡镇检察室书记员的职责是负责案件记录，整理案件卷宗、制作法律文书、起草有关文件等辅助性、事务性工作。乡镇检察室检察官应当集中精力对案件行使检察权，以及与检察业务相关的事务。派出机关应该安排一名领导分管检察室的工作，加强对检察室的领导和管理。乡（镇）检察室的组织建设归口派出机关的政工部门，防止检察室组织和思想教育工作与上级机关脱节。
各位代表,同志们：
现在，我受乡纪律检查委员会的委托，向大会报告三年来的纪检监察工作，并就今年的纪检监察工作提出意见，请予审议。
三年的工作回顾
过去的三年，乡纪委在县纪委和乡党委的正确领导下，认真履行纪检监察职能，以与时俱进的思想观念、奋发有为的精神状态、真抓实干的工作作风，努力推进教育、监督、制度、惩处、自身建设等工作，为全乡经济社会转型跨越发展提供了坚强的政治和纪律保证。主要工作表现为五个“强化”：
一、强化教育倡廉，筑牢防线防腐拒变
一是抓好领导干部的廉政学习。
组织乡村干部学习《党章》和十八届中纪委二次全会精神，学习贯彻《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》，引导党员干部讲党性、重品行、作表率。二是抓好党员干部的廉政教育。定期召开领导干部民主生活会和述职述廉大会，参加“警示教育”、“清风论坛”、“预防职务犯罪集中教育”等学教活动，进一步增强了党员干部的勤政廉政意识。三是营造廉政文化氛围。积极开展廉政文化进机关、进农村、进学校、进企业、进医院、进家庭活动。
二、强化监督检查，促进干部勤政廉政
一是加大对重点工程项目的监督检查。
围绕乡党委、政府重点工作，加大专项检查力度，促进工作落实。二是大力实施农村党风廉政工程。促进基层党务、村务、财务规范运行。
三、强化制度建设，积极推进源头治理
一是认真贯彻落实党风廉政建设责任制。
在年初将年度工作目标和党风廉政建设责任书一同与各村主要负责人签订，扎实推进党风廉政建设责任制的落实。二是认真落实“一岗双责”制。按照党政“一把手”负总责和“谁主管，谁负责”的原则，抓好检查监督、责任考核、责任追究三个环节，真正做到反腐倡廉与各项工作同部署、同检查、同考核、同落实。三是认真贯彻落实中央八项规定和省、市、县各项规定。制定完善机关部门财务管理制度、农村“三资”管理制度，做到令行禁止。四是完善工程建设招投标管理制度。
四、强化作风转变，坚决惩治腐败现象
一是加大作风转变力度。
以落实中央、省市县规定为契机，突出解决部分党员干部作风不实问题，通过明查暗访，认真查处腐、懒、散和损害集体形象等问题，促进机关作风转变、效能提升。二是加大民主评议力度。三年来乡纪委组织对全乡各驻乡站所、学校、医院等单位进行了民主评议，共发放120份调查问卷，收回意见和建议12条，针对评议反映的突出问题和建议，由乡纪委及时反馈各参评单位并限期整改到位。三是加大查信办案力度。三年来，乡纪委共立案查办党员干部违纪违法案件6件，结案6件，结案率100%，其中财务经济类4件，其他2件;处理党员6人，其中党内严重警告1人，党内警告5人，共挽回经济损失20余万元;协助县纪委查处党员干部2人，处理群众信访举报案件22件;进行廉政谈话4人(次)，诫勉谈话2人(次)。
五、强化自身建设，切实履行纪检职责
三年来，乡纪委切实按照“政治坚强、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良”的要求加强自身建设，通过深入开展主题教育，不断增强大局意识、责任意识、服务意识，努力提升纪检监察工作水平。在全国纪检监督系统会员卡专项清退活动中，做到了“零持有、零报告”。
在肯定成绩的同时，我们也清醒看到纪检工作仍然存在一些薄弱环节和问题：一是腐败现象在部分领域仍然易发;二是一些群众反映强烈的突出问题还未得到根本解决;三是少数党员干部作风方面仍然存在问题;四是制度建设和执行方面有待加强;五是纪检干部的履职能力和工作水平还要进一步提高。对此，我们将在今后的工作中努力加以解决。
下年工作计划
新的一年，我乡党风廉政建设和反腐败工作总体要求是：以党的十八大、十八届三中全会和中纪委三次全会精神为指导，坚决落实乡党委、政府的决策部署，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，狠抓党风廉政建设责任制，深入推进惩防体系建设，着力推进纪检监察系统转职能、转方式、转作风，始终保持整风肃纪的强劲势头，为全面完成我乡的各项目标任务提供纪律保证。
一、切实加强作风建设，密切党群干群关系
要以“转作风、求实效”为主线，聚焦“四风”问题，推进作风建设监督检查、惩治问责和教育警示常态化，努力形成长效机制。抓好中央八项规定和省、市县各项规定的学习宣传和贯彻，坚决执行和落实《规定》提出的各项要求，做到用“禁令”规范从政行为，用“问责”重塑政治规则，用作风建设的实际成效取信于民。
二、切实加强监督检查，务实高效服务发展
加强对执行政治纪律的监督检查，教育引导党员干部与党委政府重要决策部署保持思想同心、目标同向、工作同步;加强对重点工程、重大项目、重要任务和大额资金落实情况的监督检查，尤其加强对重大招商引资项目、重点基础设施项目的全程监督;加强对惠农资金、救灾救济资金、新农村建设奖补专项资金管理使用情况的专项检查;加强对职能部门履行职责、依法行政等情况的监督检查，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，保证政令畅通，积极营造求创新、抓改革、谋发展的良好氛围。
三、切实加强效能建设，推进权力规范运行
坚持以高标准、严要求强力推进效能建设。加大调研走访、民主评议、明查暗访、专项督查力度。严格落实首问负责制、限时办结制、责任追究制。以深化民主考评活动为契机，强化机关效能监察，通过诫勉谈话、惩戒、问责等措施，加大治庸治懒治散力度，严肃处理不作为、乱作为、慢作为等问题。继续深入推进廉政风险防控，积极构建权责清晰、流程规范、风险明确、制度管用、预警及时的廉政风险防控体系，最大限度地减少腐败问题的发生。
四、切实加强案件查办，提高办案综合效果
围绕“常教育防发案、常提醒少发案、办小案控大案”的总体要求，切实加大办案工作力度。严肃查办发生在项目建设、征地拆迁、土地流转等领域利益分配中严重损害群众利益的案件;严肃查办党员干部违反政治纪律、失职渎职以及影响经济发展环境的案件。加强纪检监察信访举报工作，畅通和规范网络举报渠道，定期做好信访举报工作情况分析，充分发挥预警机制的作用。有效借助县乡协作办案机制，加大案件互审互查力度，提升办案整体水平。加强典型案件的剖析，利用身边典型案件开展警示教育，起到查处一个教育一片的作用，进一步增强案件查办的政治、社会和法纪效果。
五、切实增强履职意识，加强队伍自身建设
自我介绍一下，我来自新乡县合河乡一位普通农家妇女田桂荣。很高兴和大家共同探讨环境保护这个问题。21世纪到来以后，国家指定了环保是国策，环境问题成为了当今世界面临的重大问题，由于人类发展的过程中，没有处理好环境与发展问题，使我们懒以生存的地球日益遭到污染，蓝天碧水、清山绿地、珍禽益兽、正逐渐从我们的视线中消失，现在，“还我蓝天、还我绿地”人类只有一个地球的呼声，响于现实，要解决环境问题，一要靠经济协调发展，二经济要发展，绿色教育要先行，因此，解决环境问题根本战略措施之一就是开展环境教育、绿色工程。当人类进入21世纪的时候正面临着由于环境污染和资源化却所造成的生存危机。现在许多方面的经济发展，却是牺牲环境为代价。我们每个环保志愿者都有义不容辞的责任，当浩荡的江河变干枯、我们生态难以维持，人类怎能健康，我们的子孙后代怎么办，当地球母亲换了绝症，他的儿女们又能生存多久!我们在发展经济同时，更要保护自己美好的家园，因为保护环境就是保护我们自己，是我们每一位公民的权利和义务，参加到绿色事业中来吧!
当我们经济发展速度比较快的同时，却也将中国宝贵的环境资产陪进去了，凡是和中华人民共和国成长过来的人，都会思念小时侯到河里洗澡、捉鱼，树上的知了唱着歌、青蛙在对唱，冬季大雁南飞，一会排成人字，一会派成一字，人和牛、羊、鸟类共同到河里喝水，到晚上月光是那么明、星光灿烂，在大槐树下听老人讲历史故事，北面几十里的太行山看得清清楚楚，哎!现在山也看不见了。
老师们、同学们、知道吗?我国主要河流56条，42条被污染，据卫生组织报道，世界上最污染严重的城市有10个，6个在中国，据联合国开发署XX年报告称，我国每年空气污染导致1500万人患支气管炎病，2.3万人患呼吸道疾病，1.3万人死于心脏玻得肺癌一年比一年数量增多。我国水资源仅为世界水平均五分之一，而污染更使日益短缺的水资源雪上加霜。七大江水系中劣五类水质41%，城市河段90%以上，遭受严重污染，海河、辽河、淮河的有机污染已经不压于英国污染最为严重时期的泰士河，全国尚有3.6亿农村人口喝不上符合卫生标准的水。人们环保意识淡薄，缺少爱母亲河的观念，把河当成“无盖的垃圾箱”使当年的小桥流水变成了这样的顺口溜：五十年代淘米洗菜，六十年代水体变坏，70年代鱼虾绝代，80年代变成公害，90年代还一直在受害，”的水污染严重的地方。
我们志愿者怎样去保护母亲河，怎样徒步考察河流，怎样希望母亲河水变清呢?7月11日上午9点，素有中国民间环保大使之称的新乡市环保协会会长田桂荣带领一批环保志愿者，举其右手，庄严宣誓，“保护母亲河、爱护环境，从我做起，同心同德，做环保卫士，实现水清、天蓝、大地披绿。”以此为契机拉开了首届“中原环保绿色行”活动的序幕。有资料显示，目前在河南省所辖的海河、黄河、淮河、长江四大水系中，44.7%的河段水质低于国家规定的最低标准，业已丧失了任何使用功能，全省地下水监控的井位中，44.5%的井位水质较差和极差，已不适合饮用，同新乡一样，全省的水污染问题已到了非解决不可，无法再拖下去的地步。在为期50天的“XX中原绿色环保行”活动过程中，环保志愿者组成17个小分队，河南17个地区实施徒步考察，活动期间发放环保问卷5000份，对所在地区主要河段进行水资源和水样本分析，并撰写调查报告，上交环保部门。这次活动，充分展示了新乡环保卫士的风采，所涉及地域之广，受众之多，影响之大，均别河南历年民间环保、活动之最。立足新乡、辐射中原，是这次“绿色行”的总体部署，其重点还是我们身边的卫河一带。
7月13日至17日，田桂荣亲自带领7名环保志愿者冒雨骑自行车100多公里到卫河污染最重的“癌症村”浚县屯子镇老关嘴考察，他们顶风冒雨而行，个别路段路滑泥多，凡不能骑车处就扛着车走，没有路就徒步行，克服了重重困难，完成了考察任务。
8月23日，田桂荣会长带领7名环保志愿者从牧野桥开始东巡，沿卫河骑自行车到卫辉北，过了12个桥，查到19个排污口，取了水样，其中，泡花碱厂、印染厂、化工厂的排污量比较大。同时调查了河岸的农民，取得了大量第一手宝贵的环保资料。XX年7月12日田桂荣曾带领30多名大学生，冒着酷暑徒步150公里，走西线沿卫河、共-产主义渠和黄河进行过水源污染、水质分析，并向上级环保部门递交过8份考察报告。
9月2日至10月7日，绿色环保远征队13人骑自行车沿着卫河一直走到天津。他们途经河南浚县、濮阳、河北大名、山东馆陶，直到卫河在山东临清市与河南运河交汇成卫运河，并延续海河入海口。田桂荣会长亲自跟到天津，发起“保护环境、保护大气臭氧层、拯救地球、共补兰天”的万民签字活动，受到天津市环保部门和市民的好评和大力支持。这次卫河全线巡之方，总共历经了36天的艰难行程。
此后又经一个多月的时间辛勤工作，终于完成了从源头到入海的全卫河考察工作，在“绿色环保”征程上树起了一个新的里程碑。
一、 卫河儿女痛诉污染之害
这次环保志愿者所到之处，发现卫河污染的确触目惊心，沿岸群众深受其害。现举例如下：
在今日卫河“闷葫芦”顶尖的新乡县合河乡，有个博迪颜料有限公司。它1987年建厂，每天排出的氯气污染空气,使人呼吸困难，村民范子金早晨在工厂附近锻炼身体，被氯气熏倒，抬到医院抢救无效，第二天就死了，这里的几十亩水稻，被氯气风一刮就倒伏死亡，这个厂排出的污染废水，通过地下管道流入卫河，使卫河水成了毒水。在 距离不远的贾桥村有个镀镉小工厂，老百姓称为“黑污鸭工厂”，这个厂原来建在许昌，环保部门不准他干，就搬到新乡来放毒，把祸害转嫁到卫河。据实际调查和抽水化验，排出污水超标数十万倍。据合河群众反映，这两个厂明知污染严重，上边一检查就停产，领导一走，风头一过，照样生产。虽然他们每年也交排污费，但是对卫河带来的污染、地下水的破坏、庄稼的损失、老百姓健康的负面影响，子孙后代带来的长远灾难却是无法用金钱计算的。类似情况在卫河两岸屡见不鲜。这几年一些家庭式小作坊、小化工厂，的生活排污方式向卫河中排放污水，他们排出的污水不经任何处理，有的超标达百万倍。当地主管部门竟熟视天睹，听之任之。
在卫辉市孙杏村乡，有几个村庄用污染的卫河水浇地，农民吃卫河的浅井水，致使癌症患者明显增多。据村民韩喜一反映，近几年村里得癌症、偏瘫的病人越来越多，东曲里已有几个得癌症者死去了。李士屯的张举良、孟怀全，王魁屯村的张保、张顺也得癌症死了，他们固然是多方面的，但与长期接触被污染的卫河水不无关系。
在卫河下游的“癌症村”浚县屯子镇老关嘴村，更是咬牙切齿，农民恨透了被污染的卫河水。村民孙秀兰，50多岁死去。村民王志文，才37岁就死去了。我市环保志愿者小分队调查访问时，老百姓眼里含者泪水，双手作着揖说：“这污染的水却是你们新乡流过来的，我们真是没法过了。能不能给上面说说，让我们赶快搬迁吧!请回去给你们新乡的领导反映反映，可不能再往卫河放毒水了”。地处老卫河与共-产主义渠交汇处的老关嘴村。过去是行船的重要渡口之一。据村干部 新河介绍，他是1957年出生的，因这年开始挖河而取名。小时候经常在河中抓鱼捉瞥。1982年以前这里还是“鱼米之乡”，可是，1982年以后污染不断加剧，一年比一年严重。驻村工作队队员吃了一碗面条，拉了两天肚子，报导到鹤壁日报，引起了许多媒体的重视。北京的记者曾来这里考察，沿卫河走到新乡、查出污染源就在新乡，新华网报导说老关嘴村受卫河之害成了”癌症村“。河南省委副书记张宏华曾主持在这里召集盛市、县环保局长现场会，尖锐地责问道：“这就是你们搞环保的成绩?卫生部及省卫生厅都来处理过问题。XX年4月至XX年3月，鹤壁市国土资源局吴仁庆科长、浚县国土资源局乔学民总工，受市委委托进驻老关嘴村，协调资金40万元主持打配深井，安装供水设施。群众吃上洁净的自来水后，才结束了饮卫河污水、受氯病煎熬的历史。
码头村也是个“癌症村”污染的卫河水使这村的农民无法再生活下去。污染水有毒，浇灌出来的粮食也有毒，许多人患了癌症。村民张胜材、李学莲，50岁死于癌症。村民张玉庆的爱人40多岁就被癌症夺去了生命。农民纷纷要求搬迁出去，并强烈要求政府、环保部门救救他们。
[关键词] 杨仙岭 旅游资源 开发模式
位于江西省赣州市章贡区沙河镇东北部的杨仙岭旅游资源开发区乃一代堪舆宗师杨筠松开创江西“形式派”堪舆理论的风水宝地，它内含钟灵毓秀之气，外显藏龙卧虎之势，以其独特而丰富的历史文化底蕴和多姿而绚烂的山水人文景观赢得了世人的关注与垂青。
一、杨仙岭旅游资源概况及开发现状
杨仙岭旅游资源数量众多，类型丰富，据赣南师范学院客家研究院区域旅游发展与规划研究中心经过实地考察而编制的《杨仙岭旅游资源调查与评价报告》统计，杨仙岭共有旅游资源单体127个，确认71个，囊括了自然旅游资源、人文旅游资源两大种类，涵盖了中华人民共和国国家标准《旅游资源分类、调查与评价》（GB/T18972-2003）中的地文景观类、水域风光类、生物景观类、天象与气候景观类、遗址遗迹类、建筑与设施类、旅游商品类和人文活动类8大主类的全部，包括峰丛、谷地、林地旅游地、潭池、游憩湖区、奇特与象形山石、饮食习俗、地方风俗与民间礼仪等33种基本类型。
杨仙岭旅游资源不仅数量众多，类型丰富，且总体上品质优良。《杨仙岭旅游资源调查与评价报告》依据中华人民共和国国家标准《旅游资源分类、调查与评价》（GB/T18972-2003）对所认定的71个资源单体按资源要素价值、资源影响力,以及附加值三个方面进行评价，共获得四级旅游资源2个，三级旅游资源23个，二级旅游资源31个，一级旅游资源15个，其中，三级、四级优良级旅游资源单体25个，占杨仙岭旅游资源总数的35.21%；一级、二级普通级旅游资源单体46个，占旅游资源总数的64.79%。
由此可见，杨仙岭确为物华天宝之地，它集青山绿水，幽谷曲径，飞泉翠竹于一身，融田园美景，客家风情，风水文化为一体，自然旅游资源与人文旅游资源储量丰富，类型多样，形成以自然资源为主体，人文资源为灵魂，自然资源为优势，人文资源为特色的两大旅游资源兼容并蓄的局面。杨仙岭旅游资源不仅总体上丰度和储量丰度都很高，且分布较为集中，集聚程度高，自然风景要素与人文景观要素搭配协调，极具规模与组合价值，便于开发，也便于形成旅游资源集合区。
二、杨仙岭旅游资源开发区与周边旅游景点的关系
与周边旅游胜地相比，杨仙岭旅游资源开发区有其得天独厚、不可替代的天然优势，据《报告》统计，杨仙岭旅游资源开发区占地面积达3.5平方公里，其旅游资源中的8个主类，20个亚类、33个基本类型占全国旅游资源亚类数的64.51%，占全国旅游资源基本类型总数的21.29%。杨仙岭旅游资源种类多，体量大，密度高，人文旅游资源与自然旅游资源相得益彰，互为映衬，搭配协调，颇具规模，其旅游资源的“全”而“广”为邻近旅游点所罕见，其触角深入自然风光、人文景观、民俗风情、社会文化各层面，具有美学观赏价值、历史文化价值、科学考查价值和社会现实价值，其资源组合程度较高，能将观光游览与休闲娱乐，科学考察与文化研究融为一体，具备多种旅游开发功能。
比较而言，赣州通天岩旅游风景区以人文旅游资源为主体，赣县客家文化城仅限于客家民俗一隅，赣州宝葫芦农庄以休闲娱乐的人造设施为主，故开发后的杨仙岭风景名胜区虽不敢妄称是带动赣州旅游业发展的“龙头”，亦可称得上为赣州旅游业腾飞而添羽加翼的“凤尾”了。当然，在实际开发过程中，杨仙岭乃后起之秀，还需借助前述旅游景点的盛名赢得更多旅游者的青睐，故在实际开发过程中，可将几大旅游景点联成一片，发挥互补优势，创造整体效应，全面打造赣州旅游新形象。
三、杨仙岭旅游资源的开发模式
根据杨仙岭旅游资源的体系和特色，充分挖掘杨仙岭自然旅游资源和人文旅游资源的潜力，山水开发、园林开发并行，乡村开发、民俗开发并举，客家文化、风水文化并重，综合开发，最大化地实现其愉悦身心，陶冶性情，增长见识，领悟文化，净化灵魂，提升思想境界和精神境界的旅游价值。
1.杨仙岭旅游资源开发区形象定位
杨仙岭旅游资源丰富，且分布集中，组合程度高，可将其形象定位为以山水园林观光为中心，以客家民俗风情为内涵，以乡村生活体验为亮点，以风水文化探究为特色的集自然风光、人文景观、社会民俗、文化内涵于一身，集观光游览、休闲度假、娱乐健身于一体的吃、住、行、游、购、娱一条龙式的综合型旅游风景名胜区。
2.杨仙岭旅游资源开发区旅游市场定位
杨仙岭地处赣州市郊，位于323国道旁，濒临波澜壮阔的章江，与赣县县城隔江相望，交通状况良好，可进入性高，且已具备一定的知名度，有一定的客源市场，但其毕竟开发较迟，且知名度不算太高，故近期应着力开拓一级市场即核心市场，以吸引赣州市区及周边地区游客为主，再积极发展沿海地区、港澳台地区等二级市场，并逐步占领全国、东南亚地区乃至国际市场，提高三级市场的占领份额。
3.杨仙岭旅游资源开发区开发内容及相关旅游产品
（1）山水风光开发，打造观光型、健身型旅游产品
青山绿水乃杨仙岭旅游资源开发的两大主体。
杨仙岭的山具有雄、奇、秀、险、幽的特色，其本身的形态美、动态美、色彩美已是游览的胜景，而大小的岩石、洞穴及悬崖峭壁亦可让游人一饱眼福，尽情领略大自然的鬼斧神工之妙。高山的壮美、空谷的幽美，岩壁的险峻美、象形石的奇特美均是吸引游客眼球的旅游资源，游人可一路攀爬，一边享受青山的苍翠，山风的清凉和纯净的空气，耳听鸟语婉转，再闻花香阵阵，许下美好心愿。若登高远眺，还可见滔滔贡江奔流不息，宋城赣州美景如画，客家摇篮赣县县城魅力无限。水体旅游资源亦可因为本身的形美、声美、色美、味美而成为观光的首选：清泉飞流直下，一泻千里；湖水碧蓝清澈，水平如镜；溪流淙淙流动，清脆悦耳；河水哗哗流淌，永不停息。对这些景点尽可能保持其原貌，只需对其稍加修饰即可成为优质的观光型旅游产品。
山水旅游资源不仅是极富美学观赏价值的观光旅游资源，还可开发成健身型旅游产品，因此，在几处险峰可设置天梯供游人攀爬，而大型的岩壁则可设计成攀岩旅游项目以让游客的身体充分得到锻炼，一些小型的湖泊或池塘可开发成垂钓区或小型游泳场地，而大的河流则可开发成漂流区让游客体验激流勇进的。
（2）园林景观开发，打造生态型、科考型旅游产品
杨仙岭旅游资源开发区是一个巨大的绿色森林资源宝库，密布着古树名木林、松竹林等大小园林和可开发成桃园、梨园、橙园等园林景观的空旷草地，这些园林景观既可供游人欣赏古树的苍劲，名木的珍奇，松树的坚贞，翠竹的摇曳，更可开展生态游活动，终日生活于车水马龙中的都市人可利用闲暇时间在园中漫步，在林中穿梭，享受心情的轻松惬意，为此，对已存在的园林要加强植物的种植和保护力度，尽量保持其最自然的风情和最天然的韵味，而潜在的园林景观则可让人的创造性和主体精神体现其中，如搭建果棚供游人休憩，充分展现人性化的开发理念。
杨仙岭山体既是一个巨大的生态植物园，其科考价值也不容忽视，植物是历史和地理的忠实记录员，游客可在进行生态游的同时对植物的成长环境、生长变化、利用价值，以及从中反映的地球近百年来的气候、水文、地质、地貌、植被、动物迁徙等情况的变化有所了解，为开展科考游的好去处。
（3）乡村乐园开发，打造休闲型、度假型旅游产品
座落在杨仙岭山脚下的罗坑村和分布在杨仙岭周边的河头各自然村分别代表了中国传统乡村风情和现代乡村景观两种风貌，无论置身于何种类型的乡村中，游客均可体会乡野生活的安宁闲适，故杨仙岭必须加强乡村开发，将周边乡村打造成集吃、住、行、游、购、娱为一体的乡村乐园。
罗坑村可开发成本原式乡村旅游产品，保留恢复其传统的建筑样式和乡村布局，使其鸡犬相闻的原生风格村落形态展现在游人面前；而河头村可加大新农村建设力度，使新农村建设工作和旅游规划开发工作齐头并进，两地均可设计“乡村生活真体验”旅游项目，游客可租借农民住房休憩度假，亲自采摘品尝新鲜瓜果蔬菜，做农家饭菜，体验怡然自得、悠然自在的乡村生活，还可亲自参加农业生产体验劳动的乐趣。
（4）民俗风情开发，打造娱乐型、节庆型旅游产品
杨仙岭周边客家人独特的民俗风情也是吸引游客的热点项目，须对其进行合理开发。在操作中，可设计一以客家传统建筑为主的大型客家村落，并设置客家饮食一条街，游客进入后换上传统的客家服饰，品尝客家传统饮食，同时学说客家话，学唱客家山歌，全方位享受这一愉悦身心的娱乐性旅游产品。而在节庆日则开展盛大的民俗节庆活动，载歌载舞，张灯结彩，开展盛大的庆祝活动，还可开发客家传统婚礼和客家传统节目表演等旅游项目，游人亲自参与其中，充分感受客家人节日期间欢天喜地、热闹非凡的喜庆热闹气氛。
（5）风水文化开发，打造历史型、文化型旅游产品
杨仙岭风水文化源远流长，名扬四方，且代代相传，深刻地影响了赣南客家人的生活，浸入了客家人的心理乃至思维层面。对风水文化进行研究者或感兴趣者，杨仙岭乃不得不游的胜地。故杨仙岭一定要充分打响“风水文化第一山”的品牌，使风水文化游成为杨仙岭旅游开发区的点睛之笔。在实践中，恢复整修杨公祠和洞穴，重塑杨仙人及其众弟子像，并对杨筠松的著述及有关传说加以整理展示，还可设计“神游仙境”这一旅游项目，再现杨仙人当年救贫行善的活动历程，以及“形法派”理论的创立过程，游客踏着杨仙人的足迹实地勘察风水宝地的山川形势，领悟风水宝地的玄机所在，感悟风水文化的实质内涵，感受中华文化的奥妙神奇，使神秘的风水文化不再具有虚幻的色彩。
风水文化之外的众多民间故事也是一笔宝贵的文学艺术旅游资源，杨仙岭犹如一个神仙世界，除留下过杨仙人的足迹外，观音娘娘、玉皇大帝、七姑娘娘等众多天神也对此地偏爱有加，为充分开发这些文化旅游资源，可在杨仙岭设计一个神仙世界，以杨仙人为中心，围绕风水文化将大小故事情节串联起来，增添杨仙岭的奇幻色彩。也可出售部分与传说有关的纪念品，如驱魔赶邪的赶山鞭等，综合开发旅游资源，提高经济效益。
那是1983年寒假，在校团委的要求和自己渴求了解故乡心情的驱动下，我开始了对故乡的考察。望着光秃秃的山和深不见底的沟壑，望着一群群衣衫不整、流着鼻涕的娃子，我的心里沉甸甸的。“沂蒙山有多大？别人说咱山区穷，穷到啥程度？大学生，有啥法子让俺们富起来？……”面对乡亲们提出的这些问题，我无地自容，我第一次向家乡父老交了白卷。也许还不到答卷的时候，然而对着这已经发给自己的答卷，我知道自己仅因为“大学生”三字而飘飘然是多么浅薄，也知道自己与社会要求的差距有多大。一种责任感象火一样燃烧在心头，我感到内心骚动着一种抑制不住的欲望——我要了解沂蒙山，要为沂蒙山的建设出力，因为我是沂蒙山的儿子。这次考察后，我写出了《对沂水县民办教师教师境况的调查》，提出了改革办学制度的意见和建议，受到了有关部门的重视并得以实施。从此，我的灵魂深处永远留下了大山的影子。
1984年暑假，我辞别父母，顶着炎热，开始了对故乡的第二次考察。许多想象不到的艰难，锻炼了自己的意志，家乡父老的热情，增添了我的力量。虽然没有组织的安排和介绍，我却象鱼入大海一样和他们自然相处。我仅用一个学生证，证明我是沂蒙山的儿子，便得到了他们的承认。
连日来的考察，我学会了如何和人民相处。一位年过半百的老大爷正从山下往山上担水浇田。“老大爷，累了吧？”“不累，挑了一辈子，习惯了。”老大爷放下水桶，取下旱烟袋，我们的谈话就在一块青石板上开始了。山上的3亩梯田是他和老伴的最宝贵的财产，从年轻时起，他就在地里种地瓜、高粱和小麦，现在还种这些。田地的总收入每年不过300元。我说：“种山楂、板栗等山区特产，几年后收入就可以过千元。”他说：“种上那玩意儿，我们吃啥？再说，3亩地的山楂苗就要几百元，到哪搞这些钱？”这一天我就在这位老大爷家里吃住，他说了半宿的话，沂蒙山区几十年的发展史装了我一肚子，我为山区的贫困而心酸，我为山区的落后而震惊。第二天，我的日记中记下了这样一页：“人多地少的矛盾和先天不良的自然环境，导致了沂蒙山区的贫困和落后；使用土地的平均主义虽然杜绝了失业，却带来了贫困的大众化……农民需要土地，但仅把土地作为维持起码生存的条件，土地产业结构不是由土地条件决定的，这是山区土地利用的一大悲剧。”这是从书本上学不到的知识，社会实践使我学会了思考，我感到，社会实践是个体接受现实刺激的良好途径，是思考的催化剂，而现实生活中亟待解决的问题一旦升华成为自己的社会责任感，自我服从现实、改造现实的强大驱动力也便随之产生了。
远处还有山，远处还有村落，我坚定了信心，要去看那山，要去了解那村落。沂蒙山需要更多的人们行动起来加以改造，哪怕是献上一瓦一砖、一计一策。
1985年寒假，我和其他同学发起组织了驻济8所高校的沂蒙籍大学生返乡考察团。我们的共同心愿是“热爱祖国从家乡开始，建设家乡从我做起”。123名大学生分4路，汇入沂蒙山的严寒之中。
看到战争留给这片土地的累累伤痕，我们默默地向英烈致哀；拜会了从南京来山区辛勤耕耘30年的模范教师李振华，我们为之振奋；目睹大炼钢铁时无情毁掉的大片森林地，我们为那个年代的无知行为而叹息；进入眼帘更多的是人民的艰难，我们意识到了自己必须与人民同甘苦共命运。考察途中，我在拨山水库破冰救人后，一位素不相识的老大爷给我烘干了衣服，并拿出一瓶沂水白干和一碗花生米，让我驱寒暖身。我感激不尽，走时托人留下1元钱。因为我了解到当地的萝卜每斤只值3分钱，老大爷是卖菜的，他要卖掉100斤萝卜才能换一瓶沂水白干和一碗花生米，想一想，一位年过半百的老大爷挑100斤萝卜跑几十里山路去农贸市场，要流下多少汗水。赴蒙阴一路考察的小组，完成任务后，全小组只剩2角钱，同学们宁愿蹲在地上啃干饼，也不愿麻烦沂蒙父老。
我们记录着，记录着沂蒙人民的幸与不幸。我们的欢欣和哀怨与沂蒙人民融为一体。我终于认识到，我们虽然在省城里读书，但托举着我们灵魂的不是那华丽的大厦，而是那巍峨的大山。沂蒙山并不富有，但她象磁石一样吸引着我，我每走近她一步，她就赐给我新的生命力。
此次考察后，我们将167份《沂蒙山区百村调查统计表》，62篇约12万字的调查报告，送到了省委，得到了省委的重视。这些资料为山区建设提供了数据。同时，我也下决心，准备在今后的假期里对沂蒙山展开全面的考察。我坚信，山区开发是一个整体，每一个因素都在起作用，全面地探讨，有利于整体的发展。沂蒙山区不同于其他地区，摆脱贫困和落后所实施的措施，应有自己的特点，沂蒙山区正在变革中前进，记下这一页，也是人民改革的历史见证。
1985年暑假，我利用整个假期，从沂河源头开始了千里徒步考察。在沂河两岸的村落，我填写了近万份分门别类的统计表格，搜集了关于沂蒙山区农村经济的大量资料，使我进一步认识了沂蒙山，也认识了每一步改革的艰辛。
诚然，考察途中免不了要遇到不正之风，有时也会产生错觉，影响我的情绪。1984年我到东里东村时，农民怨声载道，原来，这个村个别党员，使得这个办有诸多工副业项目的村庄，在年终分配时社员竟然分文未得，全村负债累累。然而，两年后，我又来到这个村庄，现实使我惊讶：这个村庄不但还清了所有的贷款，而且一跃成为全县最富的村庄，领导和扭转村庄危局的是几个年轻的共产党员。从这里我发现，我们有时之所以对党产生某些误解，就是因为我们没有把自己置身于党的队伍之中，而是以旁观者的身分看待党；再加上我们没有全面看问题难免产生偏见偏识。有的同学通过实践后说，早知社会是这个样子，还不如不实践，这实际上还是由于脱离社会太久造成的，说明深入得还不够。只有再深入到社会中，才会慢慢调整自我，达到个人和社会的平衡。
4年来，我先后8次深入到沂蒙山地区，考察了8个县市的2500余个行政村，含3000余个自然村，行程近万里，写出了20万字的《沂蒙山的报告》和十几万字的报告文学。今年2月18日，我将厚厚的三大本《沂蒙山的报告》交给省长李昌安，省长接过报告说，“你真费心血了！”我觉得这是我应该做的，我是沂蒙山的儿子，为家乡献力责无旁贷。我认为大学生存在第二次毕业问题，其一是书本知识毕业，第二是实践本领毕业，而大学期间的8个寒暑假都是我们走向社会的好机会。有组织的集体实践固然好，但参加人数往往受到资金等条件的限制，如果每个大学生在力所能及的范围内，化整为零深入社会，当会更方便，也更能磨炼自己。我所进行的考察大多是步行或骑自行车，除了一次集体考察是由团委资助外，其余几次没有花国家一分钱。
他们去的地方，是贵州最偏僻的县最边远的乡。表妹和两个男同学两个女同学住进了一个村。这个村离乡政府有二十里的山路。
表妹他们的任务是考察大山里的野生植物，住在一个农民家。白天，他们上山考察；晚上，整理考察内容。日子虽苦，倒也过得有意义。一天，表妹他们从山上考察回来，见房东坐在大门口长吁短叹，愁眉苦脸。他们问房东遇到什么烦心事了。房东支支吾吾，经同学们一再追问，房东才说出了他的烦心事。
他家有两个孩子读书。大的上小学三年级，小的上小学二年级。这个学期开学半个月了，村长上乡里跑断了腿，也没有要来教师。他们村的教学点离镇上远，学校条件不好，教师不愿来。村长说，再要不来教师，只好撤掉村里的教学点，让孩子们去邻村上学。邻村离家有15里，且是山路，孩子太小，大人不放心，所以很发愁。
表妹他们听说后，你看看我，我看看你，掐指算算，他们来村里一星期了，学校的确开学半个月了。房东的孩子没学上，受房东情绪的影响，大家默默地回到了房间。
突然，表妹惊喜地大叫：“有办法了，我们不是大学生吗？我们可以给孩子们上课啊！”她的同学纷纷赞成。是啊，怎么没想到自身的资源呢。大家虽然不是师范大学生，但教小学生应该不成问题吧。
大家急忙把想法告诉了房东，房东喜不自禁，一溜烟地奔向村长家，向村长报告了这个好消息。村长正在家里为这件事发愁呢，听说搞调研的大学生愿意教孩子，紧跟着就到了房东家。村长对表妹他们说了很多感谢的话，临走，鞠了一躬，深深地，足有半分钟，才告辞回家。村长抬头的瞬间，表妹他们分明看见村长眼里湿漉漉的。
表妹他们非常感动，马上请示带班开课。教授看了他们的计划，大笔一挥，写了“同意”二字。表妹他们五个人，一人一天，刚好一个星期。
学校有了教师，村长马不停蹄地派人去乡里领教材，又亲自带着表妹他们去参观学校。说是学校，只不过是一间木制房子，立在山坡上，摇摇欲坠的。教室里的课桌是用木板搭成的，学生没有凳子，靠自己带；黑板是块木板，用墨汁漆的。表妹他们第一次见到这么简陋的学校，心里酸酸的。
表妹他们代课期间，村长安排了派饭。无论轮到谁家，村民都会想办法让他们吃好。双休日，孩子们还会带他们上山，找他们需要的东西，给他们省了很多心。表妹他们代了一个学期的课，不见上面派教师来。不知是上面知道有教师了，还是派不出教师。
学期结束，表妹他们的调研也结束了。他们返校那天，村长领着全村的男女老少，怀里揣着用颜料染红的鸡蛋，早早地等在了村口。见到他们，孩子们一齐扑上来，拉着他们的手难分难舍，哭声一片。表妹他们忍不住，也哭了。有些大人偷偷地抹眼泪。村长拉开孩子们，说别耽搁老师们的赶路时间。村民们拿着鸡蛋，猛往表妹他们的旅行袋里塞，他们没法带，只得象征性地从每家拿了一个。
村长说：“谢谢你们了！辛苦你们了！”说完，村长深深地鞠躬。村民们也跟着村长弯下了腰。表妹他们走出了好远，还看见那些乱蓬蓬的脑袋没有抬起来的意思。孩子们则哭着追着，最后定格在山崖上，拼命地向他们挥手。表妹他们走了一路，哭了一路。
大学毕业，表妹和另外一个同学，积极响应志愿者下乡做一年乡村教师的号召，又去了那个村。好多同学不理解，问表妹，为什么还去那个贫穷的地方受苦。
