1、规范流动人口的日常管理，提高流动人口管理的现代化水平。
2、加强对出租房屋和其他流动人口落脚点的管理工作。
3、开展法律宣传、法律服务和矛盾纠纷排查调处工作，预防和减少违法犯罪的发生。
4、加强流动人口中党团组织的建设，充分发挥党员在流动人口中的模范作用。
流动人口管理工作制度
一、流动暂住人口管理制度
(1)按照《山西省暂住人口治安管理条例》，加强对辖区暂住人口登记和暂住证的发放、查验、收缴工作。
(2)对拟暂住一个月以上且年满16周岁的暂住人口，要及时办理暂住户口的登记，发放暂住证。
(3)对暂住人口要做到底数清、情况明，人来登记，人走注销，发证率达95%。
(4)办理暂住登记手续时，须带本人身份证，按规定收取工本费。
(5)办理集体暂住户口时，由申报单位负责填写《集体暂住人口登记簿》一式两份，派出所审核无误后，逐人填发《暂住人口登记》。
(6)每季度对辖区内暂住人口相对集中的居民区、用工单位进行一次清理整顿，对暂住人口的登记、变更情况和有关证件进行核对、查验。
(7)做好暂住人口的协查通报、发放函登记工作，对辖区内暂住人口中16至45周岁的男性、有劣迹的女性以及其它需要进行通报协查的人实行通报协查制度，发函数达到应发函数的90%。
(8)对暂住人口中函调查知的重点人口和在本地接受过打击处理的各类违法犯罪人员，及时建立重点人口档案，纳入重点人口严格管理，并函告其户口所在地的公安机关。
(9)宣传暂住人口管理的政策、法规，对暂住人口进行法制教育。
二、租赁房屋管理制度
(1)宣传和执行社会治安管理法律、法规，指导、监督治安责任人依法履行治安责任。
(2)认真做好租赁房屋治安管理方面的登记、验证、审核。
(3)指导、监督租赁房屋户建立健全各项治安管理制度和落实各项安全防范措施，发现问题及时整改。
(4)定期核对、检查底簿、证件。
(5)及时查处发生在出租房屋的治安、刑事案件，处理治安灾害事故。
(6)保障租赁房屋双方当事人的合法权益。
三、流动暂住人口、出租房屋治安管理办法
⑴按照属地管理的原则，各派出所负责管理本辖区内流动暂住人口和出租房屋的管理工作。
⑵认真及时办理暂住户口登记、发放、收缴暂住证和租赁房屋治安管理方面的登记、验证、审核，建立健全暂住人口的各项管理责任制和措施。对暂住人口和出租房屋要做到底数清、情况明，实行微机管理，人来登记，人走注销，登记项目规范、齐全，登记率达95%，发证率达90%。对暂住人口中16至45周岁的男性、有劣迹的女性以及其它需要发函调查的人员及时发函了解真实情况，发函数达到应发函数的90%，坚持"谁用工、谁负责；谁出租、谁负责"的原则，把治安管理责任落到实处。
⑶暂住人口的登记各派出所每季度对辖区内暂住人口相对集中的居民区、工地现场、用工单位进行一次清理整顿，对暂住人口的登记、变更情况和有关证件进行核对、查验。责任区民警对本责任区内暂住一个月以上的暂住人口要掌握其身份情况、暂住理由、原户口所在地、主要经济来源以及现实表现。
⑷对暂住人口中函调查知的重点人口和在本地接受过打击处理的各类违法犯罪人员，及时建立重点人口档案，纳入重点人口严格管理，并函告其户口所在地的公安机关。
⑸解决出租房屋和内部单位招待所易成为流窜犯罪分子落脚点的问题，加大管理力度，加强布控措施，清理、遣送"三无"人员，及时发现和抓获各类在逃犯罪分子。
⑹对辖区内登记的暂住人口要进行计算机录入管理，并做到暂住人口登记与计算机录入内容相符。
⑺宣传暂住人口管理的政策、法规，对暂住人口进行法制教育。
⑻灵通信息。在流动暂住人口中建立耳目和信息员，达到以外治外的目的。
二、掌握暂住人口的底数和基本情况，做到底数清情况明，搞好外来流动人口循环簿登记工作。
三、坚持社区警务协作制。警务实行包片制管理，掌握流动人口情况，社区与之及时沟通；
四、凡是流动人口到社区务工、就业，社区干部都要了解掌握家庭情况和生育状况，并向他们宣传计划生育相关知识；
一、指导思想和目标任务
(一)指导思想：以科学发展观为指导，以稳定低生育水平为中心，以创新服务管理体制为突破，以实现流动人口服务管理一体化、均等化、规范化为目标，全面落实流动人口计划生育“一证二合同三承诺”服务管理新体系（即强化流动人口居住证管理；落实流动人口房屋租赁合同、劳动用工合同；流动人口所在社区与有关单位和个人签订《公民文明守法承诺书》、《房屋租赁社会责任承诺书》、《劳动用工社会责任承诺书》）、建立和完善流动人口计划生育服务“两项制度”（即流出人口服务管理制度、流入人口服务管理制度）、创新流动人口服务管理“四项机制”（即清理清查机制、以房管人机制、信息共享机制和区域协作机制）、推行“五项均等服务”（即宣传技术服务、避孕节育服务、健康检查服务、便民维权服务、奖励优待服务）的服务管理模式，形成特色鲜明、服务优质、管理规范、群众满意的流动人口计划生育服务管理新模式，提高流动人口计划生育服务管理水平。
（二）目标任务：按照“创新发展，突出特色、强基提质，全面提升”的原则和“齐创、示范、分验”的工作思路，用两年时间在全区开展流动人口计划生育服务管理“一盘棋”示范区创建活动，逐步建立完善“统筹管理、服务均等、信息共享、区域协作、双向考核”的流动人口计划生育服务管理新机制。2011年9月底前，各镇办分别有1至2个村（社区）达到流动人口计划生育服务管理“一盘棋”示范标准；2012年8月底前，全区以镇办事处为单位全部达到流动人口计划生育服务管理“一盘棋”示范区标准。确保全区成年育龄妇女办证登记率、流入已婚育龄妇女查证建档率、流出育龄妇女综合避孕率、流动人口计划生育政策知晓率、流动人口出生政策符合率全部达到95%以上,流入已婚育龄妇女享受国家规定基本项目免费技术服务达到90%以上,流动育龄妇女“三查”率达到90%以上。
二、主要工作内容
（一）统筹城乡发展，建立完善“一证二合同三承诺”服务管理新体系
坚持人口和计划生育工作全员服务管理，建立以流动人口居住证件为基本依据，以加强房屋租赁管理和劳动用工管理为重要手段，落实居住证管理制度、出租房屋登记备案制度和劳动用工登记备案制度，明确居住证持有人、房屋出租人、用工单位的计划生育工作责任，形成“以证管人”、“以房管人”、“以业管人”相结合的“一证二合同三承诺”流动人口服务管理新体系。综治、公安、人社、民政、经贸、住建等部门要按照“条块结合、以块为主”的原则，进一步优化区、镇（办）和村（社区）的职能分工，坚持“以人为中心”，推动工作重心下移，努力形成“以房（业）办证、以证服务、共担责任、协同运转”的流动人口计划生育服务管理新体系。
（二）落实“两项”制度，加强流动人口计划生育管理
1、大力推行流出人口“四个一”管理制度。强化源头管理，在户籍地流出人口管理中实行“四个一”管理制度。即已婚育龄妇女在外出前办理一份《流动人口婚育证明》、签订一份计划生育合同、落实一项有效的避孕节育措施、留下一个有效的通讯联系方式。并将育龄妇女信息一人一档整理归档管理。以村民自治为抓手，将流出人口纳入计划生育合同管理，实现群众自律自管。加强计划生育工作协作，积极主动与流动人口聚集地市、县签订《流动人口计划生育协作服务管理协议书》，建立流动人口计划生育信息通报制度，对需要协查的流出已婚育龄妇女坚持发送协查通知单，请求有关市、县政府工作部门给予协查配合。落实流出人口档案管理，对于流出重点管理对象通过PADIS信息平台进行核查，及时掌握流出重点管理对象婚育变化情况。依据村民自治章程，将流动人口计划生育管理纳入村民自治范畴，依靠群众进行自我教育、自我管理、自我服务，打牢流动人口计划生育工作基础。区人社局要与区人口计生局紧密配合，在流出人口比较集中的外省市建立劳务办事机构，并加挂“外出务工人员计划生育服务管理办公室”牌子，也可成立流动人口党支部或流动人口计划生育协会组织，履行流动人口便民服务、计划生育维权等综合管理协调职责，解决流动人口“管不着、无法管”的问题。对流出人口坚持做到“六清”，即：流出时间清、居住地址清、从事职业清、婚育现状清、节育措施清、奖罚情况清，努力提高流出人口办证率和《避孕节育情况报告单》回寄率。
2、建立完善流入人口“七项”管理制度。一是建立流动人口基本信息登记制度。对每个流动已婚育龄妇女的生育、节育情况进行登记入库，及时掌握每个流动已婚育龄妇女信息，切实做到底子清、情况明。二是建立清理清查制度。计生部门要以提高婚育证明办证率、持证率、查验证率为突破口，定期会同公安、工商、房管等部门对本辖区的流动人口进行清理清查。三是建立《流动人口婚育证明》查验制度。及时掌握流入已婚育龄妇女避孕节育情况，并与常住人口一样纳入服务管理。四是建立计划生育合同制度。由有关部门、企业、雇主、房主、房客、社区、育龄妇女等方面互签计划生育合同，落实各自责任。五是建立“以房管人”制度。对租赁房屋的流动人口，计生和公安部门要相互配合，实行“旅店式入住”，落实房主责任。六是建立信息通报制度。通过电话、信函、网络平台等形式和渠道在流入地和流出地之间交流流动人口有关情况。七是建立工作考核评估和奖惩制度。将流动人口计划生育工作纳入“三线”考核内容，并进行单项考核，综合评估。
（三）强化“四项”机制，构建流动人口“一盘棋”服务管理格局
1、实施跟踪服务，建立清理清查机制。各镇办事处要紧紧抓住“双节”、农忙季节农民工返乡较多等关键时段，深入开展以流动人口重点对象清理清查为主要内容的优质服务月活动。每月组织公安、工商、计生等部门进行一次全面清理清查，并形成经常性的工作制度。流动人口聚居地要根据工作需要配备计生服务专（兼）职工作人员，流动人口集聚100人以上的社区、企业、集贸市场等应成立流动人口计划生育协会组织。实施“内清外查”措施，定期组织专门技术服务工作组到流出人口聚集地开展跟踪服务，实现流动人口跟踪服务管理目标。
2、创建先进社区，推行以房管人机制。各级有关部门要依托社区管理，建立“逐户建卡、以房管人、共同管理、优质服务”的现居住地服务管理机制。即逐楼、逐户、逐人登记，摸清各类育龄人员底数，建立《已婚育龄妇女基础信息卡》。已婚流动育龄人员入住所在社区要督促租户与房主签订《计划生育协议书》，与辖区居民一同纳入服务管理范围。要实行社区计生干部、楼院长周巡访、月排查制度，及时掌握动态信息，落实流动人口与常住人口享受同等计生宣传和生殖保健等服务措施。把流动人口计划生育服务管理和社区建设有机结合起来,深入开展计划生育优质服务先进社区创建活动，充分发挥先进社区的典型示范带动作用，实现流动人口计划生育优质服务“均等化”目标。
3、构建信息平台，建立健全信息共享机制。充分利用人口计生、统计、公安、民政、卫生、人社等部门管理资源，构建和完善流动人口综合服务管理信息平台，开展流动人口变动趋势监测预警和综合分析，实现流动人口信息跨部门、跨系统共享。充分发挥国家、省、市三级信息平台作用，加大流动人口PADIS信息平台的监测应用力度，坚持“日登陆、旬报告、月通报、季考核”制度，落实专人专机，加强更新维护，随时上网监测、提交、回复、反馈流入流出人口协查信息，实现区内相互协作信息共享，确保国家流动人口PADIS信息平台区、镇两级应用率达到100%，网络化协作信息接收率100%，重点服务管理对象信息反馈率100%；省级全员流动人口数据库个案录入率达到95%，全年维护和更新网络平台不少于四次；以全员人口信息数据库、流动人口信息平台（PADIS系统）、全员流动人口数据库为基础，建立出生实名登记通报制度、二胎引产报告制度、婚姻登记定期报告制度和领抱养通报制度，实现部门间人口信息资源共享目标。
4、强化一体化管理，建立区域协作服务管理机制。按照“区域联动、信息互通、合作共赢”的原则，强力推进区域协作。按照中、省、市区域协作服务管理要求，积极参与跨省和省内区域协作,做到现居住地、户籍地为群众办理相关证件时高效准确；群众来电、来函和投诉案件及时处理；流动人口一孩生育服务登记、孕环检报告单全部由人口计生部门通过信息网络或邮政信件向户籍地通报；认真做好《婚育证明》管理、一孩生育服务登记与计划生育证件办理、社会抚养费征收等项工作的协调协作。切实加强统筹管理，计生、财政、公安、统计、教育。民政、人社、住建、卫生、工商等部门要不断加强流动人口服务管理，形成做好流动人口计划生育服务管理工作的合力，努力形成工作措施到位，信息畅通共享，协调配合有力的工作格局，实现区域计生工作和部门协作管理一体化、规范化目标。
（四）落实“五项”均等服务，夯实流动人口“一盘棋”基础
1、落实流动人口计划生育免费技术服务。充分利用镇办计生服务站、村（社区）计生服务室、流动服务车等技术服务资源，落实辖区内流动人口计划生育免费技术服务项目，主动为流动已婚育龄妇女免费提供孕情、环情和健康检查，并通过国家PADIS流动人口子系统向户籍地通报，做到流动人口与户籍人口同宣传、同服务、同管理，确保流动已婚育龄妇女免费技术服务和孕情、环情、健康检查免费服务率达到90%以上。
2、落实流动人口避孕药具免费发放服务。创新发放模式，通过“多点分布，送领结合，卡网结合，委托发放，社区服务，自助服务”等模式，拓宽发放渠道；利用节假日开展送宣传、送知识、送服务、送药具活动，丰富发放手段；在辖区所有的社区、流动人口集聚企业、工地、集贸市场等处设立标识明显的药具免费发放点，有条件的地方设立自动发放机，扩大药具发放面、提高可及性，实现流动人口避孕药具免费发放服务全覆盖。
3、落实流动人口出生缺陷一级预防、孕前优生健康检查服务。树立“以人为本”的理念，拓宽流动人口计划生育服务内容，将流动人口纳入免费出生缺陷一级预防、孕前优生健康检查、育龄妇女健康检查等项目中，使流动人口在现居住地得到与户籍人口同等的免费婚前、孕前检查和育龄妇女健康检查治疗等服务。
4、落实流动人口计划生育便民维权服务。认真落实国家流动人口便民维权十项措施，免费办理计划生育相关手续，开展流动人口“关怀关爱”送温暖活动，实行政府多个部门、多种服务行业联合办公，窗口式受理、敞开式审核、一站式服务的工作模式，构建流动人口计划生育服务管理新平台。
5、流动人口计划生育奖励优待服务。建立完善流动人口计划生育利益导向机制，对自觉落实长效避孕措施的流动育龄夫妻，按规定给予奖励；流动人口晚婚晚育或在现居住地施行计划生育手术的，享受与户籍人口同等的休假等待遇。
三、工作步骤
（一）安排部署阶段。各级有关部门成立组织机构，制定工作方案，开展创建宣传、发动组织开展试点工作。
（二）规范创建阶段。各镇办对照创建工作内容，结合镇办实际，集中精力开展创建流动人口计划生育服务管理“一盘棋”示范区活动，确保创建达标；区人口计生局按年度进行检查验收。
（三）总结完善阶段。各镇办组织自查自验，区人口计生局牵头对各镇办创建工作情况进行检查，及时查漏补缺，完善相关制度，提升创建质量，迎接上级检查验收。
四、保障措施
（一）强化组织领导。开展流动人口计划生育服务管理“一盘棋”示范区创建活动是省、市确定的一项重点工作，也是进一步提升流动人口计划生育服务管理水平的一项有效措施。各级有关部门务必高度重视，认真研究部署，采取有效措施，着力加以推进。为加强对此项工作的领导，区政府成立区创建流动人口计划生育服务管理“一盘棋”示范区工作领导小组（文件另发）。各镇办事处也要成立相应机构，制定切实可行的工作计划和实施方案，明确目标，落实责任，完善保障，扎实做好创建各项工作。特别是镇办主要领导要定期听取流动人口服务管理情况汇报，分管领导要及时研究解决创建工作中遇到的困难和问题，确保创建目标按期完成。区统筹解决人口问题领导小组成员单位要切实履行职责，在为流动人口办理工商、务工、购房、租房、社会保障等手续时积极主动发挥职能作用，密切配合，互通信息，形成强大的工作合力。区人口计生局要做好牵头协调工作，及时召集部门联席会议，组织开展流动人口联合巡检活动，督促、指导相关部门、镇办抓好创建任务落实。
（二）强化队伍建设。进一步加强流动人口计划生育服务管理服务队伍建设，建立健全区、镇（办）、村（社区）三级流动人口服务管理机构，配齐配好人员，定期组织培训，提升计生干部素质和流动人口服务管理能力。区计生、人社等部门要加强衔接，强化城市社区计生队伍建设，通过政府购买公益性岗位或招聘大学生村官等办法，为每个社区（含新型社区）配备1-2名计划生育协管员（凡5000人以上的社区配备人数不少于2名），全面夯实流动人口计划生育服务管理网络，为提升流动人口计划生育服务管理水平筑牢基础。
（三）强化基础保障。认真落实中省市有关规定，将流动人口工作经费纳入财政预算。在落实本级计划生育经费的基础上，按人均1元标准追加流动人口计划生育工作预算，并及时足额拨付到位。各级要采取有效措施，进一步加大对流动人口计划生育工作的投入。同时，要积极规划流动人口服务管理项目，结合大力推进农村居民进城落户、移民搬迁安置和社区建设等工作，把人口计生工作与社区建设同部署、同安排、同检查，着力构建“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”新机制，切实提高创建工作质量和水平。要结合计生信息化达标创建工作，及时更新、升级流动人口PADIS信息平台设备，村（社区）要配备流动人口计划生育专用微机，为实现网络化协作提供保证。
【关键词】流动人口管理法律制度
一、我国流动人口管理的法律制度的主要缺陷
（一）、现有法律法规与我国当代社会发展要求不相适应。
我国目前有关流动人口管理的法律法规主要包括：（1）《中华人民共和国户口登记条例》。（2）公安部印发的《关于城镇暂住人口管理暂行规定》。（3）公安部公布实施的《租赁房屋治安管理规定》。（4）公安部公布实施的《暂住证申领办法》。（5）部分省、市（区）、省辖市、较大市、经济特区的人大及政府制度的暂住（流动）人口治安管理规定（条例）。这些法规、条例主要形成于计划经济时代，主要在上世纪九十年代早期和中期制定的，当时正处于流动人口大量增加、社会压力巨大、违法犯罪嫌疑人中流动人口所占比例大幅攀升之际，立法带有浓厚的管理部门痕迹，其核心主要体现了政府部门管理的利益，而引导人口合理流动、为流动人口服务、确立流动人口权利与义务,特别是流动人口权益保障方面的内容不多甚至没有,流动人口参与管理的积极性不高,这些法规多是一些部门规章和地方性法规,其内容多以限制性规定为主，与社会法治建设的要求不相适应。2003年初以来，国家对出租屋和流动人口管理的相关政策作了较大调整，先后取消了出租屋和流动人口治安管理收费和租赁房屋的审核登记，废除了收容遣送制度等，给以初步形成的出租屋和流动人口管理模式、管理方法带来了极大冲击，国家取消了收容遣送制度和一些政策性收费之后，相关的配套措施又未能及时跟上，给管理工作带来了更大困难。
（二）、缺乏必要的全国统一的流动人口管理的法律法规。
目前，我国在流动人口的管理法律中地方性法规、地方政府规章居多，缺乏全国统一的管理标准。我国现行的涉及流动人口管理主要的法律法规，除对流动人口必须携带居民身份证或其他合法有效能够证明其身份的证件的规定有全国性法律《中华人民共和国居民身份证法》予以规范外，流动人口的其他管理规定或者是由公安、劳动与计划生育等部门以部门规章的形式，如公安部的《暂住证申领办法》、《租赁房屋治安管理规定》等;或者由省市地方人民代表大会及其常务委员会和地方人民政府以地方性法规和地方政府规章的形式来，如北京市人大常委会制定了《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，北京市政府据此分别就外地来京人员户籍管理、住房租赁、务工经商管理、计划生育管理等各方面均制定了相关管理规定等，其他各省也大多如此。这样直接导致的结果就是地方与地方之间对流动人口管理规定存在地方性差异，各地有各自的管理标准，无法统一起来。
（三）、缺乏城市外出流动人口的法律规定。
缺乏城市外出流动人口管理的法律规定。就目前的情况来看，绝大多数城市只制定外地流入本地的人口管理的法律规定，对本地城市人口外流到其他地方工作和居住则没有相应的管理的法律规定。在笔者所收集到的法律规定中，只有2000年的《天津市流动人口管理规定》中明确界定了流动人口包括流入地和流出地两种人口，不过整个规定基本上是针对流入人口的。其实，今天的流动人口中虽然大部分来自农村，但是来自城市的人口的比例也在逐年上升，所以城市流动人口的管理在法律上缺乏相应的规定，导致这部分的法律空缺。
面对目前流动人口管理法律文件中存在的诸多问题，面对传统体制造成的流动人口与常住人口的法律地位的差异，只有抓住机遇，重新构造相关法律，才能以缩小与宪法“人人平等”原则的差距，真正做到依法管理，从根本上解决流动人口管理的难题。
二、完善我国流动人口管理的法律制度的构想
依法治国是指导流动人口管理基本方针，是从行政管理转向法治管理的有效途径，流动人口长效管理的一个重要内涵就是法制化管理。流动人口的增加是历史的必然，并随着社会经济的不断发展会出现日益增多的趋势。就我国目前的情况看，以后的一段时间内流动人口会继续增加，因而加强其管理的法制建设也势在必行。对此，笔者提出以下构想：
（一）健全必要的全国性流动人口管理法规。
法律是维护社会秩序的有力武器,也是保障公民权利实现的最后一道防线。目前，流动人口管理法规繁杂，且不同效力等级的法规在处罚种类、幅度有矛盾之处，不便执行。为了使流动人口的管理人员有法可依，增强他们的执法信心和决心；必须由全国人大或常委会制定一部统一的《流动人口管理法》，完善流动人口管理法律，提高立法层次，规范管理行为。对流动人口管理中涉及的社会治安管理、计划生育、劳动和社会保障等问题明确相关部门、单位和个人的权利和义务，在加强管理同时突出对流动人口权利的维护，制定《流动人口流管理法》时要结合户籍改革立法,对流动人口入住城市、子女教育、权益保障、计划生育、社会治安和享有政治权利等方面的权利和义务以法律的形式予以明确。使流动人口正确行使个人权利,履行个人义务。严禁从本地区、本部门利益出发，制定出台对流动人口就业、子女入学等方面带有限制性、歧视性政策，使流动人口能真正享有宪法和法律赋予的各种权利。要对各地针对流动人口的政策和法规进行清理,及时废除过时的法规,取消带有歧视性的政策。人口的管理必须要从形式上实现统一。从1985年公安部的暂行条例规定以后，一直没有全国统一的流动人口管理法律出台，导致地方性法规地方政府规章的纷纷出台。但地方法规之间存在一定的差异，对形成全国统一的流动人口管理体制是非常不利的。不过，在流动人口这一问题上，由于各地的情况有相当大的差别，因此，目前要制定全国统一的法律还有困难，但是笔者认为应当开始研究如何制定全国外来人口管理法律规定，以便在合适的时机推出。
（二）加强流动人口的社会经济、政治、文化等及其相关权益的立法。
立法者应从管理的角度转变为以服务为主的角度，寓服务于管理之中。扩充、完善、保障流动人口享有的权利，采用激励机智引导流动人口自觉到当地公安机关注册、登记、申报暂住证，由被动变主动，解决流动人口管理中的最根本问题。如可以规定按时办理暂住登记、申领暂住证，享有与常住人口在就业、子女入学、住房、福利等方面同等的权利；凡在暂住地暂住一定期限无违法犯罪现象等可转为当地户口的规定等等，激发流动人口自我约束、自我管理、自觉履行义务的积极性。
1、建立和健全社会保障制度，使流动人口享有同等的受教育权利、同等的就医权利、同等的就业权利、同等的事业保障、同等的最低生活保障等，只要流动人口到流入地登记，就能享受到与本地居民相同的公共福利待遇，通过这样制度安排，来促使流动人口主动登记申报，积极参与管理。
2、推行公民福利卡制度。在法治社会，每个公民都应享有国家提供的同等公共福利待遇。国家通过银行系统为每个公民设置个人社会保障号码，同时具备个人身份证号码的作用，具有多种功能和较大容量，不受地域限制，在全国通用，与各地区政府的社会管理部门相关数据库联网，人口信息资源共享。以终身不变的社会保障卡为基础，应对万变的人口信息变化，不管人口流动到哪里，公民的权利和义务就会随之移动到哪里，以利于流动人口管理与服务。国家应以二代身份证办理为契机，加强对实有人口的图像采集、指纹录入，开发实有人口管理系统，建设系统强大的分析、统计、查询等功能，流动人口到流入地办理暂住证时，身份证等信息同时导入暂住IC卡中，这对于加强流动人口管理、维护社会稳定意义重大。
3、借助《社会保障条例》、《义务教育法实施细则》等的制定和完善来予以保障。可以由全国人大常委会以法律的形式来制定一部《外来流动人口权益保护法》来规定流动人口各方面享有的权利和权益，在就业、社会保险、义务教育等方面依照宪法和法律享有与常住人口同等的权利，具体办法由省级地方人民政府另定。在地方政府制定相关办法的时候一定要避免作出对流动人口的歧视性的规定。流动人口应享有平等的社会经济权利、平等的文化教育权利。对于流动人口,其养老、失业、医疗等各种福利权利被忽视或被剥夺,同工不同酬、不同福利待遇的现象相当普遍。究其原因,主要是传统计划经济体制对劳动者福利保障制度差异的惯性作用依然很强;不少地方地方保护主义在立法和政府行政行为中还比较严重;出于地方经济发展水平、政府政绩和优先保障本地居民利益的需要,往往对流动人口就业作出限制性规定,对流动就业者的社会经济福利权益无从顾及。无论是体现现代法律精神还是建设法治社会需要，政府都应保护本国公民基本权利。
（三）国家应加强对出租房屋管理的立法。2003年国务院取消“租赁房屋登记核准”的公安行政审批项目后，公安机关对流动人口、出租房管理难度增大。住宿地是流动人口管理的一个切入点，应作为一个重要阵地严格管控。立法中应本着“谁接纳，谁负责；谁容留，谁负责；谁雇佣，谁负责；”坚持“保护合法、取缔非法、查处违法”和“谁主管说负责，谁用工谁负责”的原则以及“审批从简、管理从严、处罚从重”的工作要求，加大对违法出租屋和用工单位的处罚力度。以落实责任制为核心，以考核评定为策略，以治安问责为手段，努力夯实流动人口管理的基础。
对流动人口管理是建设社会主义和谐社会要求，和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行，反对无序化和无序状态。对流动人口管理是建设社会主义法治社会要求，法治社会中最重要的规则是法律规则，法律是所有社会规范中最具有明确性、确定性和国家强制性的规范。人们依照法律规则来办事，做到有章必循、有法必依，社会就有了和谐的基础。在社会生活中，法以文明的手段来解决纠纷，维护正常的社会生活秩序。在依法治国、建设社会主义法治国家的今天，不断提高外来流动人口管理工作的法制含量，是促进外来流动人员管理工作制度化、规范化、科学化的必然趋势。
参考文献
1、杨云善时明德著《中国农民工问题分析》北京：中国经济出版社2005
2、刘怀廉著《中国农民工问题》北京：人民出版社2005
3、彭勋等著《人口迁移与社会发展――人口迁移学》山东大学出版社1992
4、谢升华.论流动人口的法律地位及其权益保障.甘肃社会科学.2004(6)
Abstract: This article has combed the transient population trend of development, the management pattern vicissitude and the current existence question, proposed that should reform and consummate the transient population control system from six aspects, establishes the dynamical equilibrium the population management system management system.
关键词:流动人口 管理模式 防范 户籍 居住证 动态平衡
Keywords:Floating Population Management Registered Permanent Residence Residence Credentials Dynamic Balance
作者简介:唐勇智(1972-),女,汉族,四川合江人,中国社会科学院研究生院在读博士,北京朝阳区 100102;西南民族大学经济学院讲师,成都610041,研究方向:农村工业化与城市化。
“村庄建围墙、安街门,封闭不常用的路口,人员和车辆持证出入”。这是北京市大兴区试点的流动人口封闭管理模式,或曰社区化管理方式,最近在网上被热炒为“封村管理”。此举可谓一石激起千层浪,再次搅热了城市流动人口管理的话题。虽然管理者强调不能“简单解释为封村”,且“绝没有歧视外地人的意思”,但广大外来人口很难对此释然。有文章说此举是“打着治安维稳旗号的管理模式,将普遍存在的对流动人口的歧视,进一步强化和具体化”,“只堵不疏…是警方和责任部门懒政”。堵还是疏?如何堵、怎样疏?本文拟就此对我国城市人口流动的管理问题进行梳理和探讨。
一、城市流动人口管理的必要性和迫切性
随着社会经济发展和城市化的加速,城市流动人口问题越来越无法回避。它不仅关系到城市管理,更关系到城乡之间、不同地域之间公民的平等权利与和谐社会的构建。
(一)当前城市流动人口的变化趋势
改革开放以来,我国流动人口变动呈现九大趋势[1]:(1)流动人口普遍化。流动人口在全国总人口中所占比例大幅度提高,2005年为11.27%;上海、广东、北京、浙江、福建等省(市)的流动人口占当地常住总人口比例分别高达34%、26%、23%、20%和19%。(2)流动原因经济化。(3)流动时间长期化。在流入地居住5年以上的流动人口从2000年的3400万人,增长到2005年的4600万人。(4)流入地分布沿海集中化。(5)年龄构成成年化。(6)性别构成均衡化。(7)女性人口流动自主化。(8)流动方式家庭化。(9)学业构成“知识化”。可见,随着市场化程度的加深,人口的流动已越来越常态化、普遍化和理性化,自由迁徙将是大势所趋。
(二)城市流动人口的积极贡献与消极影响
人口流动有多方面的积极意义:首先,满足了城市和工业发展对劳动力的需求,促进了流入地经济持续增长;其次,促进农村劳动力转移,增加了农民收入;第三,降低了城市建设和经济发展成本,增强了城市竞争力;第四,推动了全面统一的劳动力市场的形成,促使劳动者素质在竞争和交流中快速提高;第五,促进思想文化的交流与融合,增强了社会的包容性。
但是,由于经济发展水平和资源条件的限制,大规模人口流动也带来一系列问题:(1)造成城市的环境和资源过载,以及基础设施、公共设施和居住环境的重负;(2)外来人口自身的权益保护、超计划生育和生活困难等问题;(3)对城市社会治安造成负面影响。
二、我国流动人口管理模式的历史变迁
在经济社会发展的不同阶段,随着人口与各生产要素之间关系的变化,我国政府主动或被动地采取了不同的流动人口管理模式。从二元户籍制到暂住证、收容遣送制度,再到社会救助制度,以及近年来各地方政府试行的“居住证”制度,经历了一个逐步走向开放、公平和关注民生的过程。
我国解放以来的流动人口管理制度,大致可划分为五个发展阶段①[2][3]。
(一)人口自由迁徙时期(1949-58年)
这个时期很短暂。
(二)限制性流动人口管理模式(1958-83年):政府通过控制生存环境限制人口流动
计划经济时期,由于农业劳动生产率不高,为了保证城市人口的口粮安全和工业化的顺利进行,把全国人口分为农村户口和城镇户口、农业户口和非农业户口,通过粮食供应、住房、就业等配套政策,严格控制农村人口进城。
(三)防范型流动人口管理模式(1984-2003年):政府通过治安防范和控制社会保障调节人口流动
为了适应改革开放后经济社会发展的需要,人口政策逐渐松动。1984年,允许农民“自理口粮到小城镇落户”;1985年实行暂住证制度、居民身份证制度和收容遣送制度。这种“防范型”(傅崇辉,2008)或“补缺型”管理模式(蓝宇蕴,2007),是由公安部门牵头、以治安防范为主要目标,把流动人口当成潜在的麻烦制造者进行管制。由于收容遣送制度设计本身的缺陷[4],在实施过程中产生了严重的问题。首先,负责收容遣送的行政机关被赋予了可以不经司法审判而任意剥夺或限制公民人身自由的权力,其后果的极端例子是孙志刚在收容所被打死。其次,由于财政紧张,有关行政机构常以强迫被收容者从事劳动来补贴遣返费用;在强迫劳动之外,被收容人员也往往成为相关行政机构牟利的工具。
这种管理模式沿袭了城乡隔离的思路,其突出特点是控制性、被动性和临时性,重收费轻管理,重管制轻服务,只堵不疏。由于把流动人口置于主流社会之外,加大了流动人口与所在城市的摩擦。单纯就城市管理而言,该体制的主要问题有:第一,它缺乏管理资源的整合性与管理权力的足够权威性[5],影响管理效果。流动人口管理的综合性很强,涉及公安、计生等许多部门,各部门在工作中有自己的重心与规范,由公安部门牵头的管理,往往难以解决各平行部门的协调配合问题。第二,它主要是一种控制型管理,与和谐社会和服务型政府的时代背景相冲突。第三,它强调被管理者的义务,忽视了义务与权利之间的逻辑对应关系,往往导致管理的双方彼此敌视。第四,某些部门在利益驱使下,变流动人口管理为“收费(办证)管理”,完全背离了管理的初衷。
(四)综合型流动人口管理模式(2003-05年):多元政策目标
综合型模式实际上是暂住证取消后一种被动的临时措施。它存在两个主要局限:一是基层实施机构没有执法权,很多问题的解决要求助于上级各部门,效率低下;二是管理逻辑仍然不顺畅,基层管理部门缺乏经费预算,管理主体与客体之间存在明显的排斥。一方面,管理者还停留在政府强制管理和公民无偿履行义务的意识层次上;另一方面,由于流动人口管理机构未纳入政府的正式编制,经费没有保证,继续把管理当做收费平台。
(五)大人口管理模式(2006年以来):平等融合
大人口管理模式是以“淡化户籍意识,强化居民意识”为核心理念,以居住证为载体,逐步让流动人口享有以往户籍人口才享有的居住、就业、社保、教育等公共服务。实质是建立适应要素优化配置、平等、动态平衡的居民管理框架,把长期游离于主流体制以外的流动人口纳入城市公共管理服务的体制中。
随着城市化的加速,在构建和谐社会、公民平等和城乡一体化的要求下,赋予流动人口平等权利的呼声越来越高,迫切需要政府进行制度创新。全国兴起了新一轮户籍制度改革的风潮,建立城乡统一的户籍登记管理制度。2006年,中共中央、国务院明确提出“实行流动人口居住证制度”;2010年,国务院进一步提出“逐步在全国范围内实行居住证制度”。上海、广东、深圳等地,在适应当地经济结构调整、社会文明进步等现代化的要求下,纷纷推出了有利于人口有序流动、鼓励人口结构优化的居住证制度。
目前,居住证制度仍在地方政府的尝试阶段,在办证速度、收费、信息化和管理机构等方面尚有诸多不足,仍需进一步完善。此外,有些地方的居住证制度与暂住证制度差别甚微,“换汤不换药”,不能发挥预期的作用。
三、当前流动人口管理面临的问题
虽然流动人口管理制度逐渐向开放、平等和自由的方向迈进,但事实上,废除收容遣送制度后,许多地方出台的流动人口管理措施都有被动应急的特点,无论从管理者的认识层面,还是实践中的各种制度尝试,都还存在不少问题。
(一)认识方面的问题
在政府层面上,长期以来形成的对流动人口的认识并未有根本性改变,对社会稳定的考虑往往多于社会经济发展的考虑,将治安、能源、土地、水资源、环境、就业等方面的压力简单归结于流动人口过多。例如“钟南山事件”[6]。2006年,钟南山院士因为其手提电脑被抢,遂在媒体上表示,为了维护城市的良好治安,应该恢复收容遣送制度。又如2005年,张惟英教授提交的议案《关于建立人口准入制度,控制人口规模,保持人口与城市资源平衡的建议》,无疑是基于流动人口是导致北京资源紧张重要原因的认识。实际上,犯罪率升高的原因很复杂,远非靠收容遣送可以解决。而农民工由于条件所限,人均资源消费水平大大低于市民的平均水平。表面上看起来,许多社会问题与流动人口有关,本质上是由于社会管理能力不足,无法建立适应人口流动的各种资源动态平衡的管理系统。
(二)制度方面的问题
首先,户籍制度一定程度上阻碍了人口合理流动。第二,流动人口权益保障制度不完善,就业与入学歧视,选举权与被选举权事实上的无法行使,等等。其中,流动人口的社会保障关系无法在全国范围内自由转移,成为流动人口社会保障的关键性制度缺陷。最后,信息的采集技术和共享制度以及财政管理体制都不适应动态人口管理的要求。流动人口管理的混乱和技术落后,导致“底数不清”,官方无法掌握流动的基础信息,不得已采用地毯式走访的临时措施。仅最近三年,北京警方至少推行了三次全市规模的“社区民警入户大走访”行动,片警挨门挨户查防流动人口[7]。
此外,暂住证在各地仍是主要的流动人口管理措施,即使在推行居住证制度的地方,也是暂住证和居住证并存。事实上,由于许多流动人口“拒”办暂住证,暂住证制度已逐渐式微。时任北京市公安局局长的马振川曾表示,自2003年《收容遣送管理办法》废止后,(北京市)流动人口管理基本处于真空地带[8]。各地的流动人口管理仍属于综合型模式,责权利界定不明、基层实施机构没有执法权、管理逻辑不畅和经费无保障等问题,在许多地方依然存在。
四、城市流动人口管理制度的探讨
(一)地方政府流动人口管理面临多重约束
地方政府在选择流动人口管理模式时,至少面临六个客观约束[9]:一是中央政府要求各级政府坚持以人为本的执政理念,努力实现基本公共服务均等化;二是发展地方经济必需一定的人口规模和比较合理的人口结构;三是地方经济发展潜力和政府财力有限;四是资源环境的人口承载力有限;五是流动人口增加在一定程度上影响了当地居民的就业、治安和环境质量,导致当地居民对流动人口产生一定的抵触和排斥;六是流动人口对当地的经济社会发展做出了贡献,要求享受与当地居民同等待遇的呼声越来越高。在这些约束中,前四项比较刚性,后两项是潜在约束。是否考虑以及在多大程度上考虑后两项约束,表面上主动权在地方政府,但事实上会随着各方力量对比的变化,在不同的阶段和条件下,不同利益群体的话语权占主导地位。
(二)进一步剥离户籍的附着利益
由于地区间经济发展不平衡,以及多年来城市居民习惯了优待,构成了严重的“路径依赖”,大城市户籍仍然享有高考、保障性住房、就业、医疗、低保等一系列福利优待。一方面,让流动人口享有同城市居民同等福利保障的公共品供给能力,目前还不具备。另一方面,倘若当前就剥离户籍上的一切附着利益,则会遭遇来自包括执政阶层在内的城市居民的巨大阻力。因此,尤其是在北京、上海等特大城市,户籍改革只能采取渐进的策略,逐步创造条件,在扩大社会保障覆盖范围的条件下,淡化城市户籍的特殊利益。具体来讲,户籍改革可以遵循以下原则:先以省或市为单位,统一本区域的户籍和社会保障;先完善县级市、县城和建制镇的户籍制度改革,后进行地级以上城市户籍制度改革[10]。待到建立起全国统一的社会保障体系时,户籍自然就可以完全放开了。
广东省政府今年出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》,允许本省农民工凭积分入户城镇,尤其鼓励他们向县城和中心镇迁移。这一举措为我国户籍制度改革的加速提供了极好的试验平台。
(三)实行“居住证”制度,建立安全号码和信息化管理系统
前面提到,各地已陆续试行居住证制度。居住证制度应建立在两个基础之上:一是借鉴西方安全号码制度,给每个公民匹配一个终生不变、在各种场合通用的安全号码;二是充分利用信息技术,完善居住证的电子功能,实现信息的及时记录和联网共享。西方每个公民,都有一个终生不变的社会安全号码[11]。它动态记载个人的身份资料、教育阅历、供职变更、家庭信息、财产情况、纳税报告、信用记录、违规违章违法记录等,信息全国联网,在社会生活的各种场合发挥作用。由于该号码不能伪造,记载的信息也不可删除,因此,人们会非常谨慎地对待有可能违规的问题,不愿留下不良记录。这样,任何人都不可能对政府部门、银行、保险等机构隐瞒自己的真实情况。在我国,可以用身份证号码作为这个安全号码,这要求进一步完善身份证管理制度,防止假冒;也要求实现信息安全联网,最大限度地发挥机构和个人对这些信息的使用和监督的作用。
(四)改革财政体制,实现公共服务均等化
由于中央与地方在财权、事权分配以及公共服务安排上存在利益博弈,基层政府财权与事权不对称,公共品供给主体缺位,供给财力不足,各地方政府很难将流动人口的各种公共服务考虑在内。因此,尽快改革财政体制中与流动人口管理不相适应的制度安排,是实现流动人口与户籍人口公共服务均等化的关键。
(五)引导农民减少空置房,以土地换收入换保障
房屋和土地是农民最主要的资产和安全保障。由于大量农村劳动力进城务工,而现行法律限制了农房的转让和变现,使农村出现越来越多的空心村,积压巨额资金、闲置大量的宅基地。农民工在家乡的漂亮楼房无法利用,却租住在城市窄小简陋的贫民窟里。因此,如何盘活农民的资金和土地,使农民更有能力改善其在城里的生活,是当前政府迫切需要解决的制度问题。主要涉及户籍制度、农地的承包经营权和农房及其宅基地使用权。
改革歧视性的户籍制度,前面已有讨论。在社会保障尚不具备全民均享的条件时,可以尝试赋予农民无限期的承包经营权,并把承包经营权与所有权彻底分离,农民的户籍一旦迁入城镇后,不再作为农村集体经济组织的一员。所有权作为田底权,承包经营权作为田面权,田面权只享有耕种的权利和收益,不享有任何其他收益。对于农民的宅基地使用权,可以逐步推广重庆的地票交易方式,使农户的宅基地变成现金收入。也许有人担心这会引发农民大规模入城定居。其实不然。中国的农民由于没有任何保障,是我国最具经济独立和经济理性的群体,他们一定会权衡定居在城市和乡村的成本及收益,做出理性的选择。
(六)以产业和城市规划引导人口流向,并健全劳动力市场的信息机制
在市场经济条件下,人口流动的规模、方向、速度和结构都由就业市场决定。大中城市限制流动人口规模和结构的关键措施,是减少劳动密集型产业;并通过产业规划和城市规划,引导这些产业向二三级城市转移,促进中小城市的产业集聚和经济发展,以促使人口分流。日本曾在20世纪60年代推行“国土均衡发展”战略,以解决“过密”和“过疏”问题,分散转移东京都的人口。1975年后,人口向三大城市圈集中的状况趋于消失,逐渐分散到中小城市定居下来。韩国政府也采取“地方工业促进法”、“工业分散法”和“首都圈整治规划”等措施,积极引导人口从特大城市向中小城市流动。1980年后,首尔市的人口年增长速度大幅下降,而城市的人口增长速度迅速超过首尔。
我国劳动力市场信息管理比较落后,外来人口极少通过正规渠道获取官方的就业信息,导致他们盲目流向大城市,也增加了他们流动的成本。因此,健全劳动力市场的信息机制,也是迫切需要解决的问题。
四、结语
综上所述,采取把流动人口隔离在主流社会之外的“防”和“堵”的办法,已经远远落后于今日社会经济发展的要求,只会加剧流动人口与主流社会的隔阂和排斥,无助于解决各种社会问题。政府只能顺应市场经济和现代化的要求,建立动态平衡的人口管理系统,促进人口的自由迁移和流动人口与主流社会的融合。
注释:
①流动人口管理模式发展阶段在综合傅崇辉和肖伟两人观点的基础上形成我自己的判断。
参考文献:
[1]段成荣,杨舸,张斐,卢雪和.改革开放以来我国流动人口变动的九大趋势[J].人口研究,2008(11).
[2]傅崇辉.流动人口管理模式的回顾与思考――以深圳市为例[J].中国人口科学,2008(5).
[3]肖伟.公共服务均等化视角下的流动人口管理制度创新――以嘉定区流动人口居住证制度为例[R].上海:复旦大学,2008.
[4]李环.废除收容遣送制度之后的城市流动人口管理――以北京市X区“拆除违章建筑”和“出租房屋契约化管理”为例[J].人口与经济,2008(1).
[5]蓝宇蕴.城市流动人口管理体制的思考――以广州市为例的研究[J].探求,2007(4).
[6]同[4].
[7]王姝.北京暂住证名存实亡 居住证功能设计难度大[N].新京报,2010.03.11.news.省略/a/20100311/000196.htm
[8]同上.
一、指导思想
以深化流动人口“一盘棋”机制建设为核心，以推进流动人口卫生计生基本公共服务均等化为抓手，以提高信息化应用水平为手段，切实加强基层基础工作，努力提升流动人口服务管理水平。
二、基本原则
（一）属地负责制原则。根据国务院《流动人口计划生育工作条例》的规定，流动人口计划生育工作，由户籍地村委会负责，按常住人口进行统一管理，现居住地协助配合；实行以现居住地村（社区）日常服务管理为主，纳入当地常住人口管理范围，同服务管理，户籍地村（社区）密切配合、督促落实，形成职责明确，共同负责的良性工作机制。
（二）部门负责制原则。各流管部门要加强流动人口计划生育相关政策的宣传力度，作为开展出生登记、暂住登记、物业管理、出租屋管理、社会保障等日常工作的前置条件，纳入本部门行政审批、许可工作制度，做到管理互补、服务互动、信息互通、资源共享，实现流动人口综合管理和服务的目标。各级各部门要按照“谁管理、谁负责“的要求，主动接受属地村（社区）的计生指导、监督、考核，自觉抓好所管辖行业、单位的计划生育日常工作，建立完善经常性工作机制，做到人员、职责、报酬、阵地、设施“五落实”。
三、目标任务
（一）加强领导、成立机构、建立建全综合治理的工作机制
为了确保全乡流动人口服务管理“一盘棋”工作顺利开展，乡成立流动人口服务管理“一盘棋”工作领导组。各村各部门成立相应的组织，各村由村计生专干负责流动人口管理服务的日常事务。各村配备流动人口服务信息员，协助乡做好流动人口服务管理工作。
（二）深化网格化管理
1.依法落实职责。加强《条例》宣传、引导基层依法行政，促进工作、方式转变，认真落实流动人口信息采集、达到要求标准，提高服务管理水平。
2.完善网格管理。健全乡--村（社区）--网格员管理服务网络。强化信息采集，现居地流入人口信息采集率达95%，户籍地流出人口信息采集率达95%，采集信息入库率达95%，新建流动人口信息协查提交率90%，完善流动人口信息动态更新机制。
3.加强业务培训。乡计生办对村（社区）计生专干业务培训1次，确保相关政策措施和各项服务管理工作有机衔接。
（三）强化信息化支撑
1.突出抓好信息交换。切实抓好流动人口网络信息交换，坚持流动人口计划生育信息平台应用情况通报制度，强化后进村工作督导力度，实现乡级流动人口平台应用率达到100%，流动人口信息提交率、反馈率、通报接收率达到98%工作目标。
2.全面提升数据质量。完善统计信息分析应用工作制度，定期通报统计数据，强化基础信息核查比对，督促村、社完善流出、流入人口个案重复、错误、缺失信息内容，建立信息引导服务管理工作机制。
3.强化网络办证服务。全面实行流动人口婚育证明电子化，建立完善电子档案，流动人口成年育龄妇女电子婚育证明建档率达85%以上；完善流动人口一孩生育服务网络登记系统，实行网络办理生育服务登记承诺制，加强网络登记宣传，方便流动人口办证。
（四）推进均等化服务
1.强化均等化服务。探索建立流动人口计生公共服务社区工作平台，建立曙光（社区）为流动人口便民服务网点。
2.开展专项行动。加强流动人口健康教育工作，针对企业、社区、市场为新增流动人口主要来源的实际，送政策、送技术、送避孕药具、送《流动人口婚育证明》，政策前置宣传，打造服务型政府。
3.深化便民维权。进一步简化办证程序，加强流动人口维权工作督导，落实流动人口“一孩生育服务登记制度”，认真受理流动人口卫生计生合理诉求，切实维护流动人口合法权。
（五）构建联动化机制
完善综合治理。健全“党政领导、部门配合、社会参与”的工作机制，将流动人口卫生计生纳入本地经济社会发展规划，落实部门目标管理责任制度。加强区域协作。切实推进跨省区域协作，特别是与云南省威信县的协作配合，建立协作机制，加强流动人口协会建设。
四、工作重点
近年来，我乡流动人口计划生育管理服务取得了显著成效，但流动人口计划生育工作，与省市县的目标要求还有很大差距，仍然面临不少矛盾，仍然是制约我乡人口计生整体质量水平提高的瓶颈问题。因此，各村各部门在贯彻落实流动人口服务管理“一盘棋”机制过程中，要突出以下工作重点：
（一）切实强化统筹管理。要按照属地管理的原则，将流动人口计划生育工作纳入社会管理和公共服务范围，实行统筹规划、协调管理，坚持乡村一把手亲自抓、班子成员共同抓和“一票否决”的管理机制。认真落实《县流动人口服务管理“一盘棋”工作方案》，进一步夯实公安、卫生、民政、财政等部门的工作职责，严格执行综合执法、协作通报和行政问责制度，形成流动人口计划生育“一盘棋”的工作格局，进一步健全计划生育群众自治体系，全面实行“村为主”战略，夯实村干部包挂流动人口重点对象的责任，定期组织集中清理清查活动，切实增强流动人口计划生育管理服务效果。
（二）大力推进服务均等。服务均等是贯彻实施流动人口计划生育工作“一盘棋”机制的出发点和落脚点，各村、各部门要采取多种形式向流动人口提供计划生育相关的咨询服务，充分利用节假期间外出务工返乡高峰的有利时机，组织开展服务和清理登记活动，为流动人口育龄人群免费提供国家规定的计划生育技术服务。
（三）努力实现信息共享。流动人口信息管理工作，以计生信息化建设平台为龙头，夯实公安、卫生、民政等成员单位按月通报流动人口计生信息的职责，完善部门、区域之间信息交换、查询、反馈机制，为切实做好流动人口计划生育“一盘棋”工作提供信息支撑。计生办要落实好流动人口信息平台的维护管理责任，建立信息接收、下载、交换等日常工作制度和全员流动人口信息数据库等网络系统定期报送统计报表，反馈、回复流动人口个案信息，实现流动育龄妇女计划生育情况的实时沟通和动态管理。
（四）着力推动区域协作。各乡村要根据辖区内流动人口的总量、流向、流时、趋势等实际情况，组织开展分层次级的协作交流，加快落实与周边省市县乡镇的双向互动管理协议，建立健全清理清查、协作互动、信息平台三项机制。切实加强现居住地、户籍地之间流动育龄妇女计生信息实时互通、协作办案工作，不断探索创新区域协作模式，丰富合作内涵，努力实现责任共担、合作双赢的工作目标。
（五）建立双向考核机制。双向考试是加快建立流动人口计划生育管理工作机制的重要内容和基本手段，各村各部门要将流动人口计划生育纳入目标责任制范围，开展年度考核，落实一票否决。要按照流入地、流出地共同管理、共同服务、各司其职、各负其责的原则，实行流入地、流出地双向考核，从流出地掌握的情况考核流入地，从流入地掌握的情况考核流出地。
关键词：流动人口，计划生育管理，对策研究
一、我国流动人口现状
流动人口是我国现行户籍制度下相对一地户籍人口而产生的概念。，对策研究。。流动人口大量出现是改革开放以来伴随着工业化、城镇化进程而必然产生的社会现象，也是我国社会发展与进步的重要体现。进入新世纪，特别是党的十六大以来，党和国家统筹城乡发展，对农民外出务工采取了积极引导政策，流动人口进入一个新的发展时期。目前我国流动人口总量已从改革开放初期不足200万人增加到1.5亿人，占全国人口的11%，而且每年以600至800万人的速度在增长，流动人口大量涌入东部地区和大中城市，他们作为城市建设的一支生力军,在城市的建设、发展、繁荣等方面显示了重要作用,但同时也给计划生育管理工作带来了难度,因此如何抓好流动人口的计划生育管理工作是摆在各级政府和计划生育工作者面前的一项重大任务。，对策研究。。近几年来,国家和地方有关部门对此加大了工作力度,出台了一些相关的政策法规,采取了一些比较有效的管理措施,取得了一定的成效和经验。但在实际工作中,流动人口的计划生育状况仍不尽人意。本文试对流动人口管理与服务工作中存在的共性问题进行探讨,并提出对策和建议。
二、现阶段我国流动人口计划生育的管理及其弊端
在计划经济体制下,计划生育由计生部门垂直管理,人口流动及生育受到严格控制。，对策研究。。然而在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中,流动人口数量快速增长,流动人口的计划生育管理也引起了党和政府的高度重视。1998年9月22日,国家计生委适时颁布了《流动人口计划生育工作管理办法》,明确规定流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地人民政府共同管理,并以现居住地管理为主,“双向”管理模式由此出现。实践证明“,双向”管理模式自1999年1月1日实施以来,在流动人口少、双方互通信息和需要解决的问题不多的情况下,有关计划生育政策执行、审批、行政处罚的矛盾尚不突出,但在进入新世纪后“,双向”管理模式的弊端随着流动人口的成倍增长日益显现。2003年12月1日,国家计生委又颁发了《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》,进一步明确了“双向”管理的职责范围以及信息交换和反馈等具体制度。
但是,由于流动人口自身的特点,其管理内容、管理程序、管理方式等均不同于世居人口,而目前所健全的管理责任制与流动人口计划生育管理要求不相匹配,再加上管理意识、投入机制等原因,庞大的流动人口对目前实行的“双向”管理模式形成了严峻的挑战。其一,流动人口计划生育信息不畅,统计不准确；其二,流动人口超生现象突出,负面影响很大。在现居住地和户籍地共同管理的“双向”管理模式下,现居住地和户籍地的“双向”管理往往都难以到位,这给那些有超生意图的流动人口以可趁之机；其三,流动人口高危产妇多。流动人口育龄妇女普遍缺乏保健知识,又不愿参加优质服务,妇科发病率较高,且缺乏治病意识。
三、关于流动人口计划生育管理的几点建议与措施
温家宝同志在第十届全国人民代表大会第三次会议作《政府工作报告》中强调“:继续做好人口发展战略研究工作,稳定计划生育政策和低生育水平”。目前,我国人口总量早已超过最优规模,正逐年向安全警界线逼近。，对策研究。。如不采取果断措施,预计到2010年,我国人口将会突破15亿。到那时,庞大的人口总数对我国经济社会发展造成了巨大的压力,使我国资源相对紧缺的格局愈演愈烈。，对策研究。。因此,各级政府、计划生育管理部门及计生工作者,在做好计划生育工作的同时,更要做好对流动人口的计划生育管理和服务工作。，对策研究。。为此,现就当前流动人口计划生育管理提出几点建议：
1.做好流动人员对国家人口与计划生育政策的宣传工作
计划生育是我国的一项基本国策。各级政府、计生管理部门及计生工作者,要切实做好对流动人口计划生育政策的宣传工作。在流动人口较多的居住地,开办人口与计划生育学校,随时让他们利用业余时间,免费让他们来学校接受我国人口与计划生育知识,使他们真正认识到,庞大的人口会对我国经济发展造成了巨大的压力,少生优生对提高人口素质、民族振兴、家庭富裕的道理。
2.建立全新的“一地”管理模式
所谓“一地”管理模式,即完全由现居住地有关部门对流入本地的流动人口的计划生育进行全面管理的规范体系。它是相对于既有的户籍地、现居住地双头管理而言的。其要点有:现居住地以流动人口流入时查验的《婚育证明》作为流动人口流入现居住地的必要证件和入口关；以统一查验的《婚育证明》人数为基础,建立管理台帐,输入互通信息网,构建横向、纵向互通的综合管理信息平台；从流入之日起,对流动人口实施居住地生育政策,生育政策的审批权在居住地各县区计生局,审批手续与世居人口完全一致；在现居住地违反计划生育者由现居住地负责取证处理。
3.尽快推行户籍制度改革
流动人口是我国社会经济建设中的一支重要力量,在我国社会经济生活中发挥着越来越重要的作用。在全面建设小康社会的进程中,流动人口的大幅度增加是必然的,而且这是打破二元社会壁垒和地区封闭,实现农村剩余劳动力转移的重要途径。因此,一方面,我国政府应尽快采取措施,全面推行户籍制度改革,取消农业和非农业户口,统一实行区域化管理，建立全国统一的户籍管理制度；另一方面,按照国际惯例,应建立统一的流动户籍制度,即任何人只要在一地有稳定的收入来源,应有资格办理暂住或常住证,并依法享受当地居民应享受的权利和应尽的义务。
4.做好流动人口暂住的稳定工作
各级政府应建立由党政领导牵头,公安和计划生育部门为主,劳动、工商等部门共同参与的管理机制，共同抓好流动人口暂住的稳定工作,做到层层有人抓、级级有人管。在做好流动人口暂住稳定工作上,主要做好以下几个方面的工作:其一,建立以服务为核心内容的管理体制,强化政府对流动人口管理与服务的职责；其二,正确处理好流动人口管理与服务的关系,流动人口管理与服务部门必须坚持“以人为本”,把工作中心定位于“服务至上”,实行“以服务促管理”的工作方针；其三,政府必须全面规范劳动力市场中雇主与雇员的行为,采取有力措施保障农民工的平等劳动就业权利,从制度化劳动就业安排入手,为流动人口构建稳定、平等、牢靠的社会组织系统。
参考文献：
［1］伍海霞，李树茁，悦中山.城镇外来农村流动人口的生育观念与行为分析———来自深圳调查的发现［J］.人口研究，2006，(1)
［2］宋元梁.西部地区人口流动与族际交往［J］.深圳大学学报,2005,(2)
关键词：计划生育 决策 管理工作
随着市场经济改革的不断深入，农村人口大量涌进城镇，全国流动人口数量从1998年的9000万人增加到2011年的1.68亿，十多年来翻了一番，流动人口具有“多、广、频”的特点，一部分人外出的目的是为了计划外生育，流动为其提供了一种逃避计划生育的方式和手段，另一方面，流动人口由于居无定所，工作单位不固定，生育观念落后，加之流入到生殖健康、计划生育服务不够，导致了流动人口计划生育管理难、管理弱的问题，因此这部分人的计划生育工作，成为我国是否能实现人口与经济、社会、环境可持续发展的关键，加强对其管理的探讨和研究，不仅对于控制流动人口政策外生育有重要意义，而且对于提升整个计划生育工作水平，实现人口计划与经济协调发展具有重要意义。
1.落实管理体制，实行联合服务机制
《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中指出要不断完善流动人口管理服务体系，流入地按照“属地化管理、市民化服务”的原则，将流动人口计划生育管理服务纳入经常性工作范围。这就要突出四个依托。
一是依托社区，夯实流动人口管理服务的根基。把流动人口计划生育管理服务纳人社区建设总体规划，把流动人口计划生育管理服务重心下移到社区（村、居）。整合社区资源，将流动人口计划生育工作与暂住人口登记、警务责任制、出租房管理、住宅物业管理、工商注册登记、劳动用工管理等项工作相结合，构建流动人口合署办公平台，共同搞好管理服务。
二是依托单位，落实法定代表人管理责任。街道与辖区内国有、集体企事业单位法定代表人签订责任书，与民营、股份制企业签订协议书，落实管理责任，配合社区做好外来人员的计划生育管理服务，接受街道办事处的指导检查、监督考核。
三是依托房主，加强出租房管理。对工作单位不固定、在社区租赁房屋的流动人口，实行“全貌划片、户况显示、联合服务”和“逐户建卡、依房管人、同住同管、优质服务”的做法，并在社区划分责任区域建立“房主管房客’，制度。
四是依托协会，开展村（居）民自治。在流动人口集中的社区、企业、市场建立流动人口计生协会，实行自我教育、自我管理、自我服务、自我监督。
2.加强对计划生育中流动人口的切实管理
一是制定流动人口管理服务双向考核评估指标体系，促进以现居住地为主，两地共同管理职责的落实。对现居住地重点考核计划生育率、综合治理、免费服务、信息联系制度、市民化服务和经费投入等内容，加大对流动人口违法生育的考核权重；对户籍地重点考核婚育证明办理和及时回函率，依法落实独生子女父母奖励政策和流出前避孕节育措施落实等内容。
二是加大平时抽查、薄弱环节专项调查和通过网络交换流动人口信息准确度的考核力度，积极探索将流动人口管理考核办法、考核重点逐步过渡到平时抽查和信息网络的覆盖率、准确率上。
三是实行常年有奖举报制度，把流动人口的管理服务置于社会的监督之中。四是加大对相关部门履行法定职责的考核力度，充分发挥人口目标考核的引导、规范、保障和监督作用，促进流动人口的综合治理，提高流动人口计划生育管理服务水平，努力推动人口和计划生育工作实现更好更快地发展。
3.推进人口信息动态管理的对策
准确、全面、及时的信息是实施全员人口信息动态管理的基础，这些信息也是人口和计划生育经常性工作的基础，信息采集者和信息应用者的素质是基础中的基础，加快推进全员人口信息的管理，网络的软硬件建设水平是前提，计算机操作员的业务水平、工作态度和综合素质是关键，严格的规章制度是保障。
