关键词：财政分权；激励结构；专项转移支付；中央政府；地方政府
一、问题的提出
1994年的分税制改革是我国财政管理体制的一次重大变革，它极大地改变了中央和地方政府之间的财政关系。中央政府通过划分税种和分设两套税务机构的措施，成功地扭转了财政包干制下的两个比重，即中央财政收入占全国财政收入的比重和财政收入占GDP的比重不断下降的局面。经过分税制改革，中央财政收入占全国总收入的比重一直维持在50％以上，财政收入占GDP的比重已经从分税制开始时的1994年的10.8％提高到2008年的20.4％。然而，分税制改革带来了两个问题：一是中央政府在获取了大部分的财政收入之后，却没有相应调整政府间的支出责任，这造成了地方政府的事权和财权的不对称。中央政府的收入大概占到整个财政收入的50％～55％，但是其支出只占30％左右，而地方的预算内支出却占到70％左右。二是分税制改革后，地区财力不均衡现象进一步加重。“在省级预算单位之间，最高人均预算支出和最低人均预算支出的比率已经从1990年的6.1上升到1999年的19.1。差异系数已经从0.55上升到0.86(表明各省之间的差距不断扩大)。即使不考虑上海、北京和天津三个直辖市，同期的最高人均预算支出和最低人均预算支出比率也从3.9上升到6.0”。
在这种情况下，转移支付的制度安排对于缓解地方政府财权与事权不对称所造成的财政压力，降低地区财力不均衡程度至关重要。在我国的转移支付体系中，转移支付由两部分组成：一是财力性转移支付。包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和县乡财政奖补资金等。另一类是专项转移支付。它是按照政府间支出责任的划分，由上级政府对承办委托事务、共同事务以及符合上级政府政策导向事务的地方政府所给予的补助。该类补助专款专用，所以，又称有条件补助(conditionaltransfem)或专项拨款(specific-purposetransfers)。有专家认为，在转移支付中，一般补助具有补充基层政府基础财力的功能，处于基础地位，其比重通常超过50％。调查发现，OECD国家凡财政收入以中央统收为主的，中央财政的一般补助大多达到或超过50％。然而，我国的转移支付体系却是以专项为主的，1995年专项转移支付占转移支付总额(不包含税收返还)的56％，最高峰的1998年达到74％。后虽有下降，但还维持在50％左右，2008年这一比重达到了53％。而最具均等化效应的一般性转移支付，1995年到2003年均未超过10％，2004年以后才超过10％，但均未超过20％。见图1。
那么，为什么1994年分税制改革以来我国中央政府将越来越多的可支配资金纳入专项转移支付，而非用于均等化效果更为直接的一般性转移支付形式?这是本文要研究的核心问题。本文将从财政分权所造成的地方政府和中央政府的激励结构的差异出发，解释我国以专项为主的财政转移支付的成因，并探讨目前我国转移支付制度选择中所存在的两难困境，以及提高一般性转移支付的比重所需要的制度建设。
二、财政分权与地方政府的激励结构
1978年以前的计划经济时代，我国实行的是高度集中的统收统支的财政管理体制。在这一体制下，地方政府并不是独立的行为主体，享有的自主性空间非常狭窄，所受激励也非常有限。改革开放之后，我国实行的是“分灶吃饭”的财政包干体制，地方政府成为了独立的利益主体。这一体制改变了地方政府的激励结构。钱颖一和温加斯特认为，中国的财政分权实际上造成了“维护市场的联邦主义”，财政分权硬化了地方政府的预算，引发了政府间竞争，地方政府的激励被成功地引导到发展经济上来，从而有利于发挥地方政府的信息优势，抑制了地方的掠夺之手，最终推动了经济的发展。
与财政分权相反的是，在干部的升迁和管理上，中央政府实行的是集权政策。地方政府领导人的晋升存在所谓的锦标赛体制，下级政府的领导人必须投入到这场只有一个赢家的竞赛之中。中央政府通过政府的绩效考核省级领导人，省级政府以下则存在着所谓的压力型体制，即通过设计一系列的指标来对下一级政府的绩效进行考核。虽然这些绩效指标也包括一些软性的社会发展指标，但是，由于这些软性指标的测量性不好，实际起决定作用的还是可以精确度量的GDP和财税指标等。在分税制导致地方财力非常紧张的情况下，地方政府在预算安排上偏好于将资金投入到可以带来GDP快速增长的领域。而一些与民生密切相关的支出，如教育、农业等，由于短期内其并不能为地方政府带来直接的GDP和财税的增长，因此，地方政府的态度可能只是维持，并不会将其列为支出的重点。正是因为这些支出对国家长远发展的重要性，相关的法律将这些支出规定为法定支出，即其支出必须要超出财政经常性收入的增长速度。然而，正如马骏和於莉的实证研究所发现的，为了对付法定支出对地方政府支出偏好的影响，地方政府采用了“缩水式”的收入估算，即在年初少估算收入增收的百分比，从而使经常性财政收入的超收部分避免了法定的刚性支出的影响。
要实现辖区GDP的增长，地方政府领导人必须获得辖区内下属官员的支持和配合。这要求地方政府领导对下属官员提供合适的激励。Shirk在分析20世纪80年代中国经济改革的策略时，她注意到改革使得经济发展起来，经济发展所带来的收益的一部分被花在了扩张政府规模上面，以换取下属官员对地方政府领导人的政治支持。Ang基于实地调研的证据进一步指出，中国地方政府的部分官员之间存在着庇护主义政治，通过给予其下属职能部门的官员在机构人员增长和在职消费上的便利，换取下属官员机构对其政策实施的支持。这一交换是地方政府的吃饭财政问题产生的重要原因，也与我国的编制管理制度和财政供给制度相关。
第一，我国编制管理上的行政编和事业编分割，为地方政府领导人和下属官员的上述交换提供了平台。我国行政编的管理是中央高度集权的，实行中央统一领导、地方分级管理的制度，中央编委办通过一些具体的标准核定各省所需的行政编制总额，各省的编委办在行政编制总额内分配各级政府的行政编制。在事业编制的管理上，地方具有较大的自。省级地方的事业编制管理中也存在着总额控制的做法，但历次的机构改革在压缩了大量的行政编制人员之后，总会伴随着事业编制人员的大幅上升，从而形成了“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。以财政状况比较糟糕的甘肃省为例，从1992年到2005年，随着年份的增加，负担1名“吃财政饭”的人数越来越少，供养系数从43人变为25.6人。具体以甘肃的一个县为例，甘肃省静宁县2003年改革后，行政编制减少了472名，而事业编制增加了705名；2005年行政编制进一步减少了38名，而事业编制增加了356名。可见，地方政府事业编制的总额控制并不严格，其在事业编制管理中具有很大的自。地方政府领导人可以运用这种控制权换取下属官员的政治支持，这是政府规模膨胀的重要原因。当然，政府规模膨胀的原因也包含有政府职能转变的原因，随着经济发展和社会事务特别是社会规制事务的增多，在行政编制受到严控的情况下，地方增加事业编制不可避免。然而，在政府规模膨胀过程中这两种原因经常被混淆，这进一步拓宽了地方政府领导人和辖区官员之间政治交换的空间。
第二，我国财政供给的内外分割为这一交换提供了平台。预算内财政负责编制部门核定的人员经费及相应的办公经费，这部分财政供给受到相对严格的制度约束。然而，实际中预算内财政供给的人员经费和办公经费一般满足不了机构的实际需要，这种情况下预算外收入必不可少。在预算内财政供给不足的情况下，地方政府允许各类机构用预算外收入补足征收机构的办公经费和人员经费等。于是，理论上具有预算控制权的人大也不清楚公共部门需要多少经费。在现实的政府机构运转中，财政部门还是可以通过综合财政预算控制各种机构的所需经费，因而部门的预算外资金的自最终还是受到地方政府的限制。既然如此，地方政府也可以通过这种控制权实现与部门官员的利益交换，这表现在地方政府领导人并不会严格控制部门的预算外资金使用，部门就可以相对自主地“收费养人”，扩大在职消费；作为回报，职能部门则会大力支持地方政府领导人的施政。这样，“双赢”局面就形成了。
因此，可以看到一个矛盾的现象：一方面是地方政府财权与事权不对称情况下“吃饭财政”的窘境，另一方面又是政府机构和事业单位的不断膨胀。于是，人员经费和行政事业性支出占据非常大的的份额的现象不可避免。福建省财政厅统评处的一份报告所提供的数据可以反映这种现象。2000年福建省人员经费支出160.7亿元，占财政预算内外支出的比重为38.77％，比同期全国平均水平36.83％高1.94个百分点，比华东六省(上海除外)平均水平35.41％高3.36个百分点。行政事业支出占预算内外财政总支出的比重为84.39％，居全国第11位，比同期全国平均水平83.06％高1.33个百分点，比华东六省平均水平82.17％高出2.22个百分点。
基于以上分析，可以得出结论：财政分权解决了地方政府发展经济的激励不足问题，却并没有导致地方政府支出效率的改善。布伦南和布坎南曾经提出一个“利维坦假说”，即财政分权能够导致地方政府间的非合作的财政竞争，从而自动遏制政府规模的膨胀。然而，胡书东对1986～1997年中国29个省市的面板数据分析，孙琳等对1998～2006年对省级政府的面板数据分析都否定了“利维坦假说”。因此，在这种激励结构下，如果大大提高地方具有完全自的一般性转移支付的比重，那么GDP导向的经济建设型财政以及“吃饭财政”很可能吞噬这部分转移支付。
三、中央政府的激励结构及专项转移支付的制度选择
不可否认，地方GDP绝对数额的增长也为中央政府所偏好，虽然GDP绝对数额的增长质量不高可能会不利于国家的长远发展，如地方过度依赖房地产业的经济结构可能是国家可持续发展的陷阱。但是，转型社会的财政支出需求、社会就业压力等都迫使国家的GDP必须保持足够的增长速度。然而，徒GDP不足以自行。对于要为政权的长久稳固负责的中央政府而言，必须要在经济增长和社会稳定、短期效益与长远发展、政府权力和民众权利之间取得平衡。20世纪80年代以来的“以经济建设为中心”、“效率优先，兼顾公平”的意识形态有其特定的时代背景。一方面是摆脱计划经济时代的“以阶级斗争为纲”的意识形态的束缚，另一方面也是从计划经济体制向市场经济转型的国家建构的必然要求。随着改革的推进，原先的帕累托式的改革已不复存在，一些改革已经损害到某些弱势群体的利益。
改革开放以来，我国的国家建构模式过分依赖经济增长。在现今中国经济高度嵌入全球经济体系的情况下，这种过于依赖经济增长的国家建构模式无疑有些脆弱，因而也必须改变。在新世纪初期，我国开始了国家建设的转型，和谐社会和科学发展观已经成为了执政党的主流意识形态。伴随着意识形态的转型，中央政府借助于1994年分税制改革以来积累的财力优势，加大了对教育、医疗和社会保障等民生方面的投入，力图实现公共财政转型，使广大弱势群体能更为直接地分享到经济发展的成果，这体现了国家再分配过程中的公正和公平。这对于国家构建的转型大有裨益。除了加大民生方面的支出，国家也加大了一些其所偏好的政策领域中的支出，如环境保护、节能减排和农村基础设施建设等。这些政策的特点是其效果一般，都需要较长时间才能显现，不能为地方GDP的快速增长带来直接效果，因而往往也不是地方财政所偏好的领域。我们可以比较一下2002年和2006年中央专项转移支付的构成，就可以明显地看到专项转移支付的投向已经转向民生和长期效应政策领域，见表1。
基于地方政府的研究也印证了这种民生为主的专项转移支付结构。周美多和颜学勇在中部某县的实地研究表明，专项转移支付主要集中在教育、医疗、社保、环保等关系民生的公共服务性领域。具体涉及以下这些领域：退耕还林、农村义务教育免杂费、新型农村合作医疗、企业养老保险、五保户供养、干部、缓解县乡财政困难、国有农场税费改革、企业养老保险个人账户、革命老区转移支付等。专项追加中虽然有一部分是涉及经济建设的，但也包括了大量的公共服务性支出，如安全饮水工程、乡村道路畅通工程、农田整改、良种补贴、校舍维修改造等。
在地方政府和中央政府的激励结构存在巨大差异的情况下，中央政府理性地选择了专项转移支付形式分配其所掌握的资金。专项转移支付具有专款专用的性质，它不像一般性预算资金那样受各种机构的竞争，这一性质有着深刻的理论蕴涵。Frant从交易费用政治学的角度分析了专项资金的存在价值，他借用了威廉姆森有关私人部门的激励方式差异的论述，认为私人部门的高能激励来自于市场交易的获利，是基于金钱的激励，低能激励则是等级一体化组织所提供的晋升机会。在私人部门，适应低能激励的等级治理能够消除高能激励所带来的机会主义行为。公共部门的高能激励则不同，Franl认为公共部门的高能激励来自于选举政治下政府官员的再当选追求。为再当选，政府官员会如选择在一些高度可见的项目上花钱。因此，在预算领域，政府官员为了再当选，可能会做出一些短视的支出选择。
要消除政治领域中的高能激励所带来的不利后果，需要对某些资金“去政治化”(depoliticized)，这是公共部门特有的低能激励。专项资金就是这样一种制度安排，它使得某些必须的支出得到了制度保护，从而缓解了选举政治所带来的一些负面影响。虽然我国并不存在西方意义上的竞争性选举，但逻辑是相似的。上级政府和辖区内的官员是对地方政府领导人升迁起决定意义的“选民”，地方政府的财政性资金投向偏好能够带来GDP快速增长的领域，偏好维持吃饭财政，而对见效时间长却有利于社会稳定和可持续发展的领域缺乏动力，这是中国情境下的“高能激励”的体现。专项转移支付制度通过对这些资金“去政治化”，中央政府直接控制和分配专项资金，不受地方政府的偏好影响，消除了“高能激励”带来的机会主义行为。在短期内不可能改变GDP导向的地方政府绩效考核体制和“吃饭财政’’现状的约束条件下，或许以专项为主的转移支付制度是在目前的制度环境下最不坏的制度选择，也是唯一可能的制度均衡。
四、解释专项转移支付所存在的问题：财政分权和集权的悖论
如前分析，在中央政府和地方政府存在巨大的偏好差异的情况下，中央政府选择专项转移支付控制地方政府的支出行为。然而，这种做法存在着严重问题。第一，既然专项转移支付主要是为了实现中央政府的政策意图，地方政府在对专项转移支付的管理也就不像自有财力那样严格，其追求专项资金效率的动力不是很高，因而专项项目的效率不高。当然，获得专项资金的积极性还是有的，但专项资金到位之后，在一些具有操作空间的项目中，假配套、截留挪用资金、以同一工程重复申请不同部门的专项资金的现象时有发生，这其实导致了专项转移支付资金使用的“公地悲剧”。第二，中央政府的政策往往面向全国，对于地方的实际情况往往不甚了解，在官僚体制的惯性作用下，一些明显不适合某些地方实际的专项政策也大量出台。第三，在地方事权和财权不对称的情况下，专项资金的配套要求往往加大了地方政府的财政压力，不能成为地方的可支配财力，这不利于地方缓解财政压力。第四，“跑部钱进”，人情因素和寻租行为会影响专项资金的公正分配。中央政府通过各部委分配专项资金，资金分配虽然也存在着一定的标准，但中央部委仍然掌握着可观的自由裁量权，这为人情因素和寻租行为干扰资金分配提供了可能。
从财政联邦主义的规范原则来看，地方政府更加了解辖区居民的偏好，可以根据居民偏好来调整公共产品和服务的生产，比起中央提供的那种整齐划一式的公共产品，分权性的提供方式可以增加经济福利。国内有学者主张通过公共物品的属性来重新划分专项转移支付的范围。张弘力等认为，对属于中央政府事权以及中央事权委托地方承担的专项拨款，今后继续安排；对属于中央和地方共同事权，按照各自负担的比例分别承担的专项拨款，今后继续安排；对属于地方事权的，应由地方财政安排支出，中央财政不再安排专项拨款。在地方事权和财权不对称的情况下，学界有一种比较典型的意见是增加更具均等化效应的一般性转移支付，减少专项转移支付，以缓解地方的财政压力，平抑地区间财力的不平衡。比如，安体富认为，要控制规模，专项转移支付只能是次要的、辅助的形式。”’”李波认为，应该“扩大一般性转移支付……清理、归并中央现有的财力性、专项性和准专项性转移支付项目，凡能够并人一般性转移支付的，尽可能予以归并”。
但是，我国的财政分权受政治集权约束，是上级而非民众决定地方官员的升迁，地方人大和民众对地方官员的监督是相对较弱的，这与西方意义上的财政联邦主义有着本质的差别。基于这一点，我们不难理解我国专项转移支付管理中的问胚所在：掌握资金分配权的中央政府缺乏足够的信息以改进项目的支出效率，而具有信息优势的地方政府却缺乏足够的动力去改进项目支出效率；一旦按照事权归属原则将原属于专项转移支付的资金转变为均等化的一般性转移支付，由于现有体制下地方政府的激励结构与中央政府的差异，中央政府就不能实现其所偏好的政策目标。实际上，教育、社会保障、农业等方面的专项转移支付恰恰就是地方应该提供的公共产品。由于现有体制下地方无动力，中央政府为推进公共财政转型，运用专项转移支付的形式代替地方政府提供。因此，从事权划分的角度来重新界定专项转移支付并不可取，而扩大一般性转移支付、缩小专项转移支付的观点，在现有体制下也不成熟。如果实施这一方案，可能的后果就是资金投向的无效率取代了资金使用的无效率。所以，在GDP导向的地方绩效考核体制未能从根本上改变、地方政府的全口径预算体制未能建立起来、地方实际所需的编制和预算都是行政主导的情况下，将大部分专项资金转为地方政府自由支配的一般性转移支付并不可行。
为应对专项转移支付管理中所出现的种种问题，中央政府运用的是基于等级制的控制手段。“随着专项项目资金的规模日益增大，发改委和财政系统逐渐发展出一套严格而完备的项目申请、批复、实施、考核和审计制度。……上级政府开始变成下级政府的项目发包人，下级政府成为项目的竞争者，而专家学者也被纳入到项目的评估和考核体系中，为这套体系提供了技术合法性”。这种基于等级制措施的效果需要从两方面来分析：一方面，这些措施取得了一定的成效。曾明在江西省C乡的实地调研表明，固定下拨的(预算内)转移支付资金一般能做到专款专用，他的被访者(C乡财政所所长)谈到，“很多预算内支出都是指定用途的，不能随便乱动，是一竿子插到底的。它是一根高压线，谁都不能踩”。周美多和颜学勇在中部某县的实地研究也表明，专项资金的专款专用性质得到了保障，特别是教育和社保专项资金，都是专户管理，审计部门的审计非常频繁和严格，也存在高压线效应。㈣另一方面，等级制的集权手段也存在着严重问题。首先，中央部委有着自己的利益追求，其不能等同于中央政府的利益追求，在资金分配的过程中必然掺杂着部门利益。上文所言的“跑部钱进”就是这种部门利益政治作用下的产物。其次，由于信息不对称，中央政府监管地方政府执行项目绩效的能力相对有限。而地方政府在财权和事权不对称的情况下，为缓解财政压力，有很大的采取机会主义行为倾向。上文所说的监管不严、假配套、截留挪用资金、重复申请项目的问题，就是地方政府在这种状况下所采取的策略。
需要说明的是，专项转移支付的构成极为复杂，不同的项目具有不同的监管特点和效率。下一步的研究需要弄清楚的是，哪些项目中地方采取机会主义行为的空间相对有限，哪些项目又是地方政府机会主义行为的重灾区。这对加强财政和审计部门的监管能力，提高专项转移支付资金的使用效率大有裨益。
五、结语
关键词：发达国家；义务教育；财政转移支付制度；教育经费分担
作者：刘泽云（1975-），男，云南丽江人，北京师范大学教育中心博士研究生（100875）
规范的义务教育财政转移支付制度，是解决一国义务教育经费总量不足和地区不平衡的主要措施。一个多世纪以来，西方主要发达国家经过不断探索和实践，各自建立起了适应本国国情的义务教育财政转移支付制度，较好地解决了这两个问题。本文将对美、日、德、法、英五国的义务教育财政转移制度加以介绍，以期对我国建立规范的义务教育财政转移支付制度起到借鉴作用。义务教育财政转移支付制度是财政转移支付制度的一个组成部分，并且与国家的义务教育管理体制密不可分。因此，在比较各国的义务教育财政转移支付制度之前，首先必须了解各国的财政转移支付制度和义务教育管理体制。
各国财政转移支付制度
美国和德国是联邦制国家，日、法、英三国是单一制国家，国家制度各有不同。每个国家的地方政府划分为地区政府（regionallevelsofgovernment）和当地政府（locallevelsofgovernment）两级（表1）。每一级政府都有自己独立的财政预算，各级预算的编制、程序和项目分类大致相同。
表1：五国地方政府1
国家地区政府当地政府
美国州郡、市、县、镇
日本都、道、府、县市、町、村
德国州市、镇
法国大区和省2市、镇
英国郡区
1：资料来源：财政部财政制度国际比较课题组(1998)
2：这里把法国的大区和省两级政府合并称为地区政府
政府间财政转移支付指上下级政府间和同级政府间的无偿资金转移。一个国家的财政转移制度主要涉及以下两个问题。
一是转移支付的模式。政府间财政转移支付可以采取单一的自上而下的纵向转移支付模式和以纵向为主、纵横交错的转移支付模式(蒙丽珍，1997)。前者仅依靠上下级政府间的纵向转移支付；后者以上下级政府间的纵向转移支付为主，辅之以同级政府间的横向转移支付。美、日、英、法四国普遍采用纵向转移支付模式，而德国政府间转移支付以纵向为主，但州级政府之间的横向转移支付规模也不小，是后一种模式的典范。
二是转移支付的形式。从使用的目的和方式来看，政府间财政转移支付可分为一般性转移支付和专项转移支付（王善迈等，1998）。前者通过公式法拨款，不规定资金的使用方向，也不附加条件，主要用于平衡地方政府之间的财力，缩小不同地区间的收入差别；后者通过项目运作的方式拨款，规定了资金的特定用途，接受方无权变动，而且通常还要接受一些附加条件（如必要的配套资金），一般用于提供特定的公共产品。德、法、英三国主要采用一般性转移支付的办法；美国的联邦补助以一般性转移为主，州补助以专项转移为主；日本的地方交付税是一般性转移，而国库支出金是专项转移支付（表2）。
表2：各国财政转移支付制度
国家一般性转移支付专项转移支付其它转移支付形式
美国1、联邦对州：经常性收入共享计划
2、州对基层政府：州补助联邦补助联邦对州和地方的某些税收项目的减免
日本地方交付税国库支出金地方让与税
德国1、中央对州：增值税共享、联邦补充拨款、统一基金
2、州际横向转移支付
3、州对市镇：一般拨款1、中央对州：共同2、任务拨款
3、州对市镇：专项拨款
法国一般性补助专项补助1、中央政府代替某些无纳税能力的或人向地方政府交税
2、中央政府的退税
英国地方收支差额补助专项补助
资料来源：同表1
二、各国义务教育管理体制
按照管理集权程度划分，这些国家对义务教育的管理采取以下两种形式（相关可：张斌贤，1996）。
（一）中央集权型
在这五个国家中，法国的义务教育管理最集中。国民教育部对全国各级公立学校实行严格的管理和控制，全国所有公立学校的教职工都是它的雇员。法国全国共分为28个学区，每个学区由数个省组成，学区总长对隶属该学区的学校拥有广泛的管理和监督权力。学区内的各省设有省级督学员，负责省内初、中等教育事务，在初等教育领域的职权很大。
（二）地方分权型
1、以地区政府为主：德国、英国
德国在文化教育领域实行“文化联邦制”，即地区政府（州政府）在文化教育政策上享有绝对的。州负责教学计划、课程表的制定以及教师的指派等等，市镇则负责提供学校的地基、校舍、物质装备以及行政人员等。英国义务教育管理的权力掌握在地方教育当局手中，地方最高权力机关（郡议会）委托地方教育行政当局行使其在义务教育领域的权限。
2、以当地政府为主：美国、日本
美、日两国的义务教育管理权限基本上在当地政府。美国的学区行使管理中小学的职责，其决策机关是学区教育管理委员会或学校董事会。日本中央和地方在教育方面的分工原则为：中央政府负责高等教育，都道府县负责高中教育和特殊教育，市町村负责义务教育、幼儿教育和成人教育。
义务教育财政转移支付制度
（一）义务教育经费在各级政府间的分担模式
1、中央集权模式：法国
法国的中央财政通过国民教育部把义务教育教师工资直接划拨到他们的个人账户，从而承担了70%以上的义务教育经费（表3）。义务教育的校舍建设与学校行政经费则由地方政府负担，市镇政府和省级政府分别负担小学和初中的相应经费。
2、地方分权模式：德国、英国、美国
所谓地方分权模式，是指一国义务教育经费主要由地区政府或当地政府承担，或者主要由地区和当地两级政府共同承担。（1）以地区政府为主：德国。德国的义务教育经费主要由州政府负担。教师工资由州政府直接拨入教师个人账户，地方政府负担公用经费和基建经费。在义务教育公共支出中，州政府承担了四分之三的份额，市镇政府承担了五分之一的份额，中央政府所占比重仅在3%左右（表3）。（2）以当地政府为主：英国。英国实行由地方教育当局管理基础教育财政的体制，义务教育经费的承担主体是当地政府，即区政府。区政府一般负担了义务教育经费的80%左右（表3）。（3）地区政府和当地政府共同负担：美国。90年代以来，美国州和当地两级政府共同负担了的义务教育经费的90%以上（表3）。
3、共同分担模式：日本
在日本，中央、地区和当地三级政府都负担了相当比例的义务教育经费。日常性经费中，义务教育教职员的工资由中央政府和都道府县政府各负担一半，教职员以外的图书管理员、伙食调理员、警备员等的工资由市町村政府负责；学生的补助和奖励由中央和市町村各出一半；教科书由中央政府承担，其它教材、设备、图书等由中央和市町村各承担一半。基本建设费则由中央政府承担三分之一到二分之一，其余由市町村承担（陈国良，2000）。九十年代以后，中央和地方政府分别承担了义务教育经费的四分之一和四分之三（表3）。
（二）各国义务教育财政转移支付制度比较
各国的义务教育财政转移支付制度存在不少共同之处。首先，各国义务教育财政转移支付的主要目的都是缩小地区之间义务教育服务水平的差距，促进教育公平。从实际效果看，义务教育财政转移支付从目标和拨款模式设计上促进了教育公平的实现，也为地区发展和稳定做出了贡献。其次，各级政府对义务教育的事权划分比较明确，各级政府严格按照规定履行各自应当承担的责任。再次，一般性转移支付的额度按照因素法确定，建立在完整、准确的统计数据基础上，合理，减少了随意性。最后，义务教育财政转移支付的实现由各项制度和法令来予以规定和保证，制度化、化的程度较高。
但是，由于各个国家在财政转移支付制度、义务教育管理体制及义务教育经费分担等方面存在一定的差异，因此形成了各有特色的义务教育财政转移支付制度。一般来说，政府对义务教育的财政转移支付有三种形式，一是通过一般性转移支付平衡地方政府财力，间接地保证地方政府投资义务教育的力度；二是中央政府直接承担占据义务教育经费最大比重的教师工资并直接拨付给教师个人，一方面减轻地方政府的压力，另一方面可以防止地方政府出于短期利益的考虑减少对义务教育的投入；三是建立义务教育专项转移支付，直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育。第一种方式给予地方较大的自，但要求地方财力尽可能地接近，并且要有强有力的监督机制保证地方政府对义务教育的投入。严格地说，第二种方式不属于政府间转移支付，但为了比较的方便暂列于此。第三种形式从制度上给予义务教育较大的优先权，防治义务教育经费被挪作它用，同时便于监督和管理。
表4：西方发达国家义务教育财政转移支付模式比较
一般性转移支付义务教育专项转移支付
一般性义务教育转移支付专项义务教育转移支付
美国州政府对学区的州补助联邦对州和学区的联邦补助
英国地方收支差额补助的一部分中央对地方教育当局和直接拨款学校的拨款
日本地方交付税的一部分国库支出金
法国中央政府承担教师工资
德国联邦通过一般性转移支付平衡各州财力，由州政府负责教师工资
如果对义务教育专项转移支付进一步细分，可称不指定用途的为一般性义务教育转移支付，称指定用途的（如必须用于人员经费支出、教材支出、学生补助、基建支出或某种类型的教育）为专项义务教育转移支付（表4）。这样，可以把五个国家义务教育财政转移支付制度概括为以下四种模式：
1、中央政府负担教育工资：法国
法国义务教育财政的重心为中央政府，中央政府负担了义务教育公共支出的70%以上。这部分支出是由国家直接转移到教师个人账户上，因此，义务教育经费的政府间转移支付力度很小。1992、94、95年，中央政府仅向地方政府分别转移了义务教育公共总支出的2%、1%、1%（表3）。由于义务教育教师的工资得到了国家的强有力的保障，地方政府只需负担份额较小的基建和行政经费，同时辅之以政府间一般性转移支付和对处境不利群体、地区的特别扶持制度，这样就大大降低了地区间义务教育发展的不平衡性。
2、一般性转移支付为主：德国
德国义务教育财政重心在州一级，教师工资由州政府直接划拨到教师个人账户，即由州政府直接转移给教师个人，这部分转移不体现为义务教育专项转移支付。州政府承担了义务教育公共经费的75%左右（表3），仅有极少量的部分由州政府转移给市镇政府。但是，州政府之所以有能力承担教师工资，是因为州政府的财力通过完善的州级财政平衡得到了保障，人均财力的州际差异缩小到了尽可能小的程度。德国并没有专门设计一套义务教育财政转移支付制度，但并不等于德国不存在义务教育转移支付，各州间义务教育财政的平衡体现为事前平衡，即通过一般性转移支付实现的州际财政能力的平衡。
3、义务教育专项转移支付为主：英国、美国
（1）一般性义务教育转移支付：英国
英国义务教育财政转移支付包括对地方教育当局所属学校的转移支付和对中央直接拨款学校的转移支付。1994年英格兰学校拨款局（负责中央直接拨款学校的拨款）成立以前，中央政府负担义务教育的比例在10%以下，转移支付的力度很小。此后，中央直接拨款学校发展很快，中央政府在义务教育领域的负担比重有一定程度提高，但这部分经费是拨给直接拨款学校的，不体现为政府间转移支付。1994、95两年，中央政府的转移支付额仅占义务教育公共总支出的5%左右（表3）。总之，英国义务教育财政转移支付的力度较小，一方面是因为地方政府承担了大部分义务教育经费，另一方面是因为中央的义务教育经费大都投入不归地方政府管辖的直接拨款学校。
（2）一般性和专项义务教育转移支付兼备：美国
美国的州政府通过一般性义务教育转移支付支持义务教育的经常性经费，在平衡州内各学区间义务教育服务水平差距上发挥了极大作用；联邦政府则主要以专项补助的形式满足特殊教育需求，特别针对贫困儿童。两级政府各司其职，互为补充。1992、94、95年，中央政府转移了义务教育公共支出总额的7%左右，州政府转移了约47%（表3）。相较而言，州政府的作用要大得多。
4、一般性转移支付与义务教育专项转移支付相结合：日本
日本的义务教育经费由三级政府分担，从表3可以看出，1992、94、95三年，约占义务教育公共支出的22%～24%的经费由中央政府转移给了地方政府。中央对地方的义务教育转移支付资金来自两个方面：国库支出金和地方交付税。地方交付税是一般性的转移支付，在地方交付税分配额的中，中央政府规定了对于义务教育支出项目的标准。国库支出金中的国库教育支出金的95%被用于义务教育，属于义务教育专项转移支付，而且专门规定了用途，分别负担义务教育的人员工资、津贴、教材费、基建费、修学奖励经费等，因此还是专项义务教育转移支付。
（三）义务财政转移支付制度的变迁——以日本为例
西方发达国家现行的义务教育财政转移支付制度并非一蹴而就，而是经历了不同的阶段，理解这一过程对于发展家的制度选择具有别重要的意义。下面以日本为例简单地描述以下义务教育转移支付制度的变迁过程。
日本义务教育的发展始于明治维新，可以划分为三个阶段。义务教育的目标、经费来源和管理模式在每个阶段各不相同，由此决定了义务教育财政转移支付形式的发展变化（表5）。第一次世界大战之前，义务教育经费主要来源于地方政府，管理权限也在地方，中央对地方基本没有义务教育转移支付。一战至二战期间，国库支出金作为专项转移支付用以保证落后地区的义务教育经费，起到了均等化的作用，国家对义务教育的控制也因此加强。二战以后，地方自治呼声高涨，中央试图通过地方交付税平衡地方政府财政能力，以扩大地方的自主性。由于不指定地方交付税的具体用途，又取消了针对全体国民征收的教育费附加，并大大减少了国库支出金的数额，导致地方政府未能按时足额保障义务教育经费，引起很大混乱。因此在1955年前后，日本政府减少了地方交付税的金额，重新恢复国库支出金的力度，自此，这种专项转移支付与一般性转移支付相结合的方式被固定下来，一直保留到了今天。
表5：日本义务教育财政转移支付制度变迁
发展阶段义务教育目标义务教育
经费来源义务教育
管理模式义务教育财政
转移支付模式
第一阶段
（明治维新——一战）扩大初等教育地方税（固定资产税）、教育费附加地方管理中央监督地方政府负担义务教育经费
第二阶段
（一战——二战）提高初等教育质量地方税、国库支出金强化中央政府管理以专项转移支付（国库支出金）为主
第三阶段
（二战以后）延长义务教育年限地方税、国库支出金、地方交付税强调地方自主性专向转移支付与一般性转移支付（地方交付税）并重
此外，美、法、德三国在19世纪末推行义务教育之初，也曾将义务教育公共投资的责任全部交给基层的当地政府。这种低重心的投资体制使得当地政府不堪重负，严重了义务教育的普及进程。后来，这些国家同日本一样，都逐步加大了中央和地区政府的投资责任，提高了义务教育财政的重心。
参考文献
财政部财政制度国际比较课题组.1998.《德国财政制度》、《法国财政制度》、《美国财政制度》、《日本财政制度》、《英国财政制度》.北京：中国财政出版社
陈国良.2000.《教育财政国际比较》.北京：高等教育出版社
王善迈，杜育红，张晓红.1998.建立政府间转移支付制度的与制度.北京师范大学学报（人文社科版）.第5期
蒙丽珍.1997.中国转移支付目标模式的设计.财政.第10期
张斌贤.1996.《国家教育管理体制》.上海：上海教育出版社
经济合作与发展组织教育研究与革新中心.1997.《经济合作与发展组织教育要览1997》.北京：人民教育出版社2000年版中译本
CenterforEducationalResearchandInnovation(CERI).1993.1995.1998.EducationataGlance-OECDIndicators.Paris
FiscalTransferSystemsforCompulsoryEducationinWesternDevelopedCountries
关键词：广东民族地区；财政；转移支付
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）05-0-01
广东民族地区一直以来受历史、自然等因素的制约，经济发展与全国相比，特别是与广东发达地区相比，差距很大且有进一步扩大的趋势。对于广东民族地区尤其是贫困民族自治县来说，经济基础薄弱、社会生产力发展水平低等原因，财政转移支付制度的资金支持起着举足轻重的作用，对民族地区的区域经济发展具有重要意义。
一、财政转移支付的理论依据
转移支付一种再分配制度，作为财政学范畴的专有名词，简单来说转移支付指的是政府间财力的上下移动。有广义和狭义之分：广义上是指以国内各级政府间按照财权与事权相统一的原则，合理划分财政收入级次和规模的一种分配形式，既包括上级政府对下级政府财政收入的补助，也包括下级政府对上级政府财政收入的上解。即凡是政府间财力的转移与划拨关系都可被视为转移支付。狭义上的转移支付一般指相邻的两级政府，上级对下级的财力补助。在实际工作和理论研究中一般都是按狭义的来理解。①
二、广东连南瑶族自治县财政转移支付的现状问题分析
广东连南瑶族自治县地处广东西北部，是广东省十六个重点扶贫开发县之一。民族地区有其民族地方特点，当地的政治、经济、文化、民族风情等有着民族特点。近两三年，连南县社会、经济发展及财政收入等方面都取得了很大的发展与进步，财政转移支付工作的进展也取得不错的成果，但也存在不少不能忽视的问题。
（一）总体经济发展迟缓，城乡经济发展不平衡、差距大
连南瑶族自治县作为一个广东扶贫开发重点县，地处偏远山区，有“九山半水半分田”之称，交通不便，生活、工作环境艰苦，相对贫穷落后。经济、社会基础薄弱，产业结构不合理，各级财政比较困难，城乡经济发展差距大，区域发展不平衡问题突出。近年三次产业比为19.9：41.2：38.9，与全省5.5：51.6：42.9相比还有很大的差距。广东最发达地区是珠江三角洲，珠三角人均GDP 2006年达到5300美元，山区包括少数民族地区在内只有970美元，珠三角是山区的5倍多。②2009年，连南县GDP总量仅为14.63亿元，地方财政一般预算收入1.25亿元，经济总量不大，而且2009年连南县财政支出4亿多，收支矛盾十分突出。
（二）财政转移支付规模呈现递增趋势，对国家财政转移支付依赖性大
广东省欠发达地区尤其是偏远少数民族地区需省财政给予转移支付补助，财政收支缺口逐年扩大，主要依靠财政转移支付来解决县级财政资金周转包括工资发放等问题。享受转移支付补助，其中省财政转移支付补助超过财政一般预算收入，个别县的补助额达到其财政一般预算收入的4倍以上。连南县近两年财政转移支付规模呈现递增趋势，却由于是财政穷县，财政困难而对国家转移支付依赖大。连南县在工资发放、机构运转、“三农”、民生、教育、综合维稳、基础设施建设和社会事业发展等工作的开展，任务繁重，所需经费多。2009年连南县财政支出项目大类14项，支出总计达30116万元；2010年财政支出项目大类增至17项，支出总计达35077万元。连南县财政转移支付规模逐年递增，紧张的财政难以支撑、支持全县的正常运转与发展。可见，如果没有国家财政的持续强有力支持，连南县在社会、经济发展之路上将举步维艰。
（三）财政转移支付制度改革的深度与广度不足
当前，我国政治体制、经济制度等方面依然存在一些深层次问题，这在一定程度上影响了财政改革的深入开展。现有相关法规制度体系相对滞后，对财政改革的保障和支撑力度不够，特别是财权与事权不够统一、基层政府的财权与支出责任划分不对称、税收增长分成比例不尽合理等问题一直没有彻底解决，影响了改革的纵深推进。虽然广东省整体经济实力较强，但省内不同地区的社会经济发展情况和财政实力差异较大，改革推进程度不一，改革的广度和深度有待进一步扩大。而连南县财力薄弱、人力资源不足、管理水平低等条件的限制；推进预算约束力不强，定员定额标准较粗，在资金安排上还没有彻底改变“基数加增长”的做法；国库集中支付试点单位和资金比例偏低，国库集中支付制度执行不够彻底；政府采购、绩效评价等工作进展比较滞后等，造成一些财政改革措施难以真正落到实处。③
三、结论
连南瑶族自治县社会经济等领域具有独特的民族特色，研究其财政转移支付问题，必须把民族地区的政治、经济、文化民族性问题作为出发点和落脚点，根据当地民族实际情况的特殊经济因素、文化背景、少数民族的特殊利益、特殊爱好、特殊的、特殊的风俗习惯等区别对待，科学合理开展财政转移支付工作以更好地促进连南县的经济发展。
注释：
①李茜.省以下转移支付制度问题研究—以广东省为例分析，暨南大学硕士论文，2006。
②广东瑶族县十三届人大四次、五次会议文件。
③刘华伟.广东公共支出管理制度改革研究，暨南大学博士论文，2008。
参考文献：
[1]李茜.省以下转移支付制度问题研究—以广东省为例分析[D].暨南大学，2006.
[2]刘华伟.广东公共支出管理制度改革研究[D].暨南大学，2008.
关键词：对口支援；研究现状；横向财政转移支付
中图分类号：F812.0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）21-0026-02
我国的对口支援是在我国特殊的政治环境中产生、发展和不断完善的一项政策模式，在我国特殊的政治经济社会环境中，其对我国的发展产生了良好的政治效应、经济效应、环境效应等，但是在其运行发展的三十多年间没有一个规范化、法制化的制度，缺乏理论支撑，在其实施过程中出现了一定的问题。同时，针对对口支援是否具有横向转移支付的性质、如果其具有横向转移支付的性质该如何将其法制化和规范化等等问题也颇有争议。
一、对口支援概念的界定
对于对口支援，国内学者从对口支援的形式给出了不同的定义，即经济发达地区对于欠发达地区的帮扶。伍文中（2012）和李君（2013）都将其定义为：“中国特色的对口支援其实就是经济发达地区对上级指定的欠发达地区或民族地区给予人、财、物方面的帮助和支持，是一种基于财政平衡视角下的政府行为”[1]；王玮（2010）将其定义为：“所谓‘对口支援’指的是在上级政府的统一领导下，组织和安排经济发达地区和各政府部门对指定的欠发达地区或民族地区给予人、财、物方面的帮助和支持”[2]；赵明刚（2011）将其定义为：“所谓‘对口支援’，即结对支援，它是社会主义制度优越性和大协作精神的体现，是区域、行业乃至部门间开展合作与交流的有效形式。通常泛指国家在制定宏观政策时为支持某一区域或某一行业，采取不同区域或行业之间结对形成支援关系，使双方区位或行业的优势得到有效发挥。在对口支援中，提倡优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”[3]；郑刚（2012）将其定义为：“对口支援是指由政府启动，在区域、行业乃至部门间建立起长期的、稳定的、相互协作的帮扶关系，利用支援方的物质财富和智力资源，促进受援方得到发展的一项援助制度。它是我国社会主义制度优越性和大协作精神的具体体现”[4]。
综上所述，可以看出我国特色对口支援的主体是经济发达的地区或者区域，客体是经上级指定的欠发达的地区或民族地区，以及某一行业或部门，目的是给予欠发达地区或民族地区人、财、物方面的帮助和支持，使受援方得到发展，双方优势得到有效发挥。
二、我国特色对口支援的研究现状
（一）对口支援的特点
从我国特色对口支援的形式和实践发展来看，可以从范围与领域、内容、战略功能三个方面来分析对口支援的特点。伍文中（2012）、李君（2013）等学者分析了这三个方面，首先，在范围与领域方面不断扩大和深化，由“结对子”到“举国行动”；其次，在内容方面，日渐丰富，由初期的物资“硬件”扩展到人才、技术等“软件”支援；第三，在战略功能方面，渐趋成熟，从“输血型”向“造血型”战略功能转变[1]。
徐阳光（2011）则从对口支援的本质、内容范畴、机制特征三个方面来分析对口支援的特点。首先，本质上具有横向转移支付的雏形。目前我国还没有一个规范化、公式化、法制化的横向转移支付制度，但具有横向转移支付性质的“对口支援”早已存在，从本质上来说，对口支援就是横向转移支付的表现，属于政策层面的操作。徐阳光（2011）将其界定为“横向转移支付的雏形”，如能进一步从制度上实现法制化，将可由此构建起中国的横向转移支付法律制度。其次，内容上超出了财政转移支付的范畴。从对口支援的实践发展来看，其支援的内容从最初的物资、资金支援发展到了人才、技术、项目合作等方面，突出了“造血”的理念，从此意义上来讲，我国特色对口资源机制的内容已经超出了财政转移支付的范畴。第三，机制具有明显的政策主导型特征。由于相关法律的缺失，对口支援机制主要是作为一种政策措施来落实的，因此，具有明显的政策性特征。可以说，整个对口支援都是倚仗中央政府的权威和政策精神来执行的[5]。
（二）对口支援存在的问题
我国对口支援运行三十多年来，其范围和领域得到了扩展，从最初的物资支援、资金支援的硬件支援，到后来的人才支援、技术支援、项目支援等方面的软件支援，涉及受援地的农业、工业、经济发展、教育、医疗卫生、基础设施建设等多个领域，在促进经济欠发达地区和民族地区的经济社会发展、增强各地区间的交流与合作、加强民族团结与合作等方面起到了积极的促进作用。但对口支援始终作为一项非法制化、非制度化的以政府政策形式而存在，在深入发展中无疑暴露出自身存在的问题。笔者主要从对口支援的进出机制、实施机制、评估机制三个方面进行了综合概括。
1.缺乏标准化的进出机制，对口支援的地区和范围选择存在不确定性。多年以来，对口支援具有显著的计划性色彩、政治式动员、政治任务性质，以及应急性和临时性的特点，同时对口支援法律制度的不健全，到目前对于“什么情况下启动对口支援；什么时候退出对口支援；灾难和损失达到何种程度时启动对口支援；支援方的选择是中央单方面决定还是地方政府主动请缨，还是商定或者法定”等等问题，缺乏法律层面的规定，导致对口支援的进出机制存在随意性和不确定性。
2.实施机制过分依赖于中央的权威。由于对口支援机制在法律制度上的缺失，加之一直以来是作为政府的政策性文件形式而存在，导致其实施和贯彻主要是依赖于中央政府的权威。法律制度的缺失导致相应法律责任的缺失，各地方政府在对口支援实施过程中的积极性和主动性也就大打折扣，这种情况下中央政府的权威就显得特别重要。
3.缺乏有效的评估机制，可能导致政府间的不当竞争。由于对口支援自身具有的政治任务性质，更多是掺入了感情因素，而缺乏有效的评估机制。在当前的政治体制下，政治任务的评估往往缺乏可操作的标准和依据，也因为政治任务的保密性而没有公开评估的要求[6]。因此可能导致各地方政府的“政绩工程”现象、政府间的财政竞争、对口支援过程中的速度和水平比拼现象等。
（三）从对口支援到横向财政转移支付
在新的社会经济形势下，针对对口支援自身在运行过程中所暴露出的问题，对其进行完善是势在必行的。实行分税制改革以来，学者们纷纷建议在我国建立以纵向和横向相结合的财政转移支付制度。结合目前我国的财政均衡体制来看，我国尚没有规范意义上的横向财政转移支付制度，而具有横向财政转移支付特征的对口支援在我国已实行了近三十年，因此有学者以对口支援的实践和发展来论证我国引入横向财政转移支付的必要性和可行性，同时，也有学者从我国不具备建立横向财政转移支付制度条件的角度来论证以已经实行多年的对口支援为基础来建立横向财政转移支付制度的改革是行不通的。
一种观点是在分析了对口支援的实践与发展、带来的历史功绩、国家财政均衡体系建设等方面来论述了对口支援向横向财政转移支付的必要性和可行性。首先，必要性。伍文中、张杨、刘晓萍（2014）在分析了我国财政均衡体系建设需要、我国特色对口支援推动区域间经济发展和民族团结等历史功绩的基础上，提出“我国的对口支援改革应该跳出对口支援的历史功绩，立足未来，对其进行顶层设计。应该基于国家财政均衡体系建设的需要，对其进行归并、划转、重塑，将其具有均等化功能的部分内容归并到横向财政转移支付归属于国家财政均衡体系，使其日益规范化、法制化”[6]；其次，可行性。伍文中、张杨、刘晓萍（2014）从历史经验、民族感情、财政技术三个方面分析了对口支援向横向财政转移支付的可行性。对口支援运行近三十年的实践经验，加强了少数民族地区与内地地区之间、西部与东部地区之间的感情，加之我国财政管理的信息化建设和精细化管理提供了技术支撑。进而，学者徐阳光（2011）和李君（2013）都建议“改革对口支援机制，将其作为横向财政转移支付制度的现实基础，在法治轨道上完善中国的财政转移支付制度体系，推动区域协作和协调发展。”[7]
另一种观点是在分析了我国不具备建立横向财政转移支付制度条件的基础上，提出以已经实行多年的对口支援为基础建立横向财政转移支付制度的改革是行不通的。王玮（2010）提出“对口支援机制的改革方向是将其定位为临时性的应急措施，仅在发生特大自然灾害或突发事件时才启用它，而不宜继续扩大规模和实施范围，更不应将其常态化。现行对口支援中对欠发达地区和民族地区的援助、对口扶贫协作、支援‘三峡工程’等重大建设项目以及教育部组织实施‘对口支援西部地区学校计划’等都应当纳入政府间纵向财政转移支付体系中，统一由财政部门按照规范化、科学化和民主化等要求用于地区财政平衡和公共服务均等化。在纳入统一的政府间财政转移支付体系之后，对口支援原先存在的‘欠规范’、‘横向财政平衡效应不明显’和‘多头管理’等问题将逐步得到解决。”[2]
三、研究趋势展望
（一）研究存在的问题
基于对对口支援文献资料的评述与回顾，我们能够清晰地看出对其研究还存在的问题：对于对口支援的学术研究目前仅限于国内学者的研究，在国外的研究中暂时找不到与对口支援对应的相关研究。在国内的研究当中，专门针对对口支援政策方面的研究并不多，专门的著述也比较少，而纪实性的文章相对较多，主要是从特定地区的对口支援在经济效益角度所取得的成效进行研究，大多是定量分析，且大多是以论文的形式呈现，缺乏全面的、系统的理论性分析和总结。另一方面，理论研究领域过于狭隘，大多是仅从某一方面或者某一特定的领域进行研究，缺乏系统性的分析研究。比如：李盛全（1998）针对三峡工程库区移民对口支援的研究等等。
（二）研究趋势的展望
综合上述，笔者认为对于我国特色对口支援的研究趋势展望可以从两个方面概括：一方面，针对目前对口支援研究存在的问题，应该从理论性、系统性的角度加强研究；另一方面，结合我国财政均衡体制建设的需要和对口支援的实践，研究如何构建我国财政均衡体制、对口支援纳入我国财政均衡体制的实现路径以及其是整体推进还是专项突破的问题等[6]。
参考文献：
[1]伍文中.从对口支援到横向财政转移支付：文献综述及未来研究趋势[J].财经论丛，2012（1）：34-39.
[2]王玮.中国能引入横向财政平衡机制吗？――兼论“对口支援”的改革[J].财贸研究，2010（2）：63-69.
[3]赵明刚.中国特色对口支援模式研究[J].社会主义研究，2011（2）：56-61.
[4]郑刚.建立教育对口支援长效机制的政策分析[J].中国教育学刊，2012（7）：17-20.
[5]徐阳光.横向财政转移支付立法与政府间财政关系的构建[J].安徽大学学报：哲学社会科学版，2011（5）.
关键词：对口支援 转移支付 互补效应 政策建议
问题的提出
省际间对口援助是具有中国特色的一种横向财政转移支付形式。对口支援，即结对支援，是区域、行业乃至部门间开展合作和交流的有效形式，通常泛指国家在制定宏观政策时为支持某一区域或某一行业，采取不同区域、行业之间结对形成支援关系，使双方区位或行业的优势得到有效发挥（钟开斌，2011）。其本质上是一种地方政府间的横向转移支付形式。我国省际间对口援助形式主要包括市场化的双方面互惠互利的“对口援助”、常态下的一般意义的对口支援（我国先进省市对落后地区的对口支援）、特殊事件下的对口支援（三峡库区与汶川灾区等）。上述几种对口支援形式中，双方面互惠互利的“对口援助”形式以及常态下的单方面对口支援形式，主要基于市场内生因素，其运行机制较为复杂，涉及到历史原因、宗教和文化习俗以及自然环境等多方面因素，对它们的深入研究需要大量殷实的资料和数据。基于相关资料和数据获取的可行性、研究过程的严谨性以及文章篇幅等因素的影响，也同时为便于展开研究，本文对于对口支援政策实施的研究主要着力于特殊事件下的单方面的对口支援，即由于外生因素导致短时间内地区生产力受到极大破坏的地区和事件的问题研究。在这种情况下，对口支援不仅提供资金方面的有效援助，同时可以依据当地的具体情况有针对性的提供物资、人员、技术、教育、医疗以及就业等方面援助，所涉及的领域也非常广泛，能够在短期内恢复当地的生产能力，保障人民的基本民生需求等。这主要是一种单方面的援助行为，这种对口支援形式在我国过去存在过，现在也正在实施，将来还会是最主要的援助形式。因此为了有效地展开研究，本文以四川灾区为例进行分析。
我国省际间对口援助政策实施以来，无论是理论层面还是运行机制方面尚处于探索阶段，目前有限的相关文献中，刘铁（2010）分析了对口支援与分税制下财政均衡之间的关系，认为对口支援政策实施方案及过程均体现了财政均衡的理论；钟开斌（2011）通过对对口支援灾区的起源与形成进行研究表明，我国对口援助灾区政策在规模、内容、机制、投入和时间上都有了新的飞跃；宋耀辉、马慧兰（2012），赵明刚（2011）对我国对口支援政策的理论基础及运行模式进行了初步探讨等等。然而，由于资料和数据收集的可获得性，政策本身所涉及的行政性因素等，与对口支援政策相关的一些问题，很多学者并未给予关注，如：省际间对口支援政策实施的效果究竟如何？对口支援政策的实施能为转移支付制度的运行提供多大的互补效应？当前如何构建与社会主义市场经济体制相适应的对口支援政策实施体系？其政策实施过程中存在着哪些弱点，有多少可改进的空间，从而建设一套具有中国特色的有效的对口支援政策实施体系？面对未来的发展变化，对口支援又应当如何地去调整？等等。澄清对口支援的意义和作用是很有必要的，它能为将来的财政体制改革提供制度外的思路。
对口支援政策与转移支付制度的补充效应实证分析
我国目前解决地区间横向财政失衡主要是“纵向为主，横向为辅”。本文以四川灾区为例，选取四川灾区各地2007年财政收入和财政支出，推算出各地区财政自给率与人均GDP以及各地的财政缺口，以此为基础将两者进行对比（见表1和图1）。在此对财政自给比例与人均GDP进行回归分析，回归方程如下：
Y=0.0000265x-0.029，R2=0.7686
由上式可知，显著度相当明显，可知地方财政缺口跟当期的人均GDP存在着比较明显的回归关系。以上18个县市，地方每年的财政支出大约都在2-6个亿之间，财政支出在城市与城市之间的差距不是很大，但地方的年度财政收入却有着较大的差异。为此本文计算了它们之间的方差和变异系数，如表2所示。可见，财政收入之间的波动幅度很大，而财政支出则有明显的刚性，变异系数仅仅为0.51。
由以上分析可知，18个样本城市的地方财政支出具有一定刚性，而财政收入却受当地的人均GDP或当期的GDP影响较显著。由于各地区经济发展受自然条件、经济结构、社会历史人文因素的制约比较大，所以短期内指望通过地方GDP的发展来解决地方的财政问题几乎是不大可能的事情。1994年我国实行分税体制改革以来，地方政府的财权上移，而地方政府的事权却没有因此而减少。地方的公共设施支出并不因地方的财政收入少而减少，地区之间公共服务均等化的要求迫使各地方政府的年度支出存在支出刚性。
我国当前解决地区间财政支出缺口的方式主要是借助转移支付，但我国目前政府间转移支付制度所存在的问题也是客观的：首先，转移支付由中央财政加以统筹，覆盖面广，中央的财政收入受现有的税收体制的限制，其财政收入不能因地制宜，统筹兼顾不可能面面俱到，同时在支出上又要统筹地区差异，尤其是出于政治原因需要加大对少数民族地区的倾斜，虽说中央每年用于财政转移支付的资金约占全国财政支出的30%、中央财政支出的50%，但转移支付额依然难以弥合地方财政的缺口；其次是转移支付的结构不合理，制度不规范，均等化程度低，我国地区性差距较大，各地提供同样公共服务的支出成本各异，对各省所需财政支出数额缺乏一个比较明确的定额标准，对各个地区的转移支付额也缺乏系统科学的评估，尤其是我国省以下转移支付改革不到位，转移支付的资金不足量或过量的情形随处可以发生（曾军平，2000）；再次，中央对地方的存在着信息的不对称，由于纵向的转移支付层级多，转移支付资金层层下放，权威性的监督和管理机构运行机制尚不完善，难免会出现截留挪用等情况，直接影响到资金的使用效率。1999年后开始部门预算改革，强调要建立国库统一支付体系，随后部分省市实施了“省直管县”、“乡财县管”等措施，此类情况虽有好转，但依然严重，越是贫困的地区其财政体制改革越是滞后，监督部门也越是缺位；最后，政府的行政管理体制问题也较严重，事权界定模糊，事权与财权的关系也划分不清，对一些地区的专项拨款，往往没有清晰合理的制度性评审标准，经常受到人为因素的影响，“跑部钱进”现象时有发生，随意性很大。安体富、任强（2007）对1995 -2004年各地人均财政收入与支出的变异系数的数据研究表明：转移支付制度的实施反而使得地区间的财政支出能力呈现扩大的趋势。
面对这样的困境，必须进一步完善转移支付制度，加大中央财政对地方政府的一般转移支付力度是未来政府解决公共服务均等化的重要举措之一。同时可以依据本国的具体国情，借鉴别国成功的经验，合理运用横向的财政转移支付作为纵向转移支付的补充，以调节地区间财政分配关系，也是世界各国成熟的分税制运行的财政体制的重要特征之一。它可以起到纵向转移支付所不能起到的作用，促进地区间的公共服务均等化和区域经济的协调稳定发展，有效地减轻纵向转移支付的压力，而我国特有的对口支援正是横向转移支付的最重要的形式之一。
再以四川灾区为例。在现行体制下，完全依靠中央的转移支付来弥合西部地区的财政缺口很显然是不现实的，从上文中可以整理出18个县市的财政缺口，如表3所示。从中可以看出，在平常的年份里，四川受灾各县市财政支出与收入所形成的财政缺口依然很大，受到突发事件影响后则更大。在转移支付力不能支的情形下，借助其他形式的支援就显得很有必要了，而现行体制下的对口支援就是可行的补充形式之一，尤其在突况下更为重要。
为此本文整理了四川灾区18个样本县市对口援助的相关资料和数据，从实证的角度分析短期内对口支援政策实施的资金转移效应，如表4所示。从中可以看出，短期内各地间对口援助总额存在着一定的差异，可能在于一方面受各援助方本身经济实力水平参差不齐的限制；另一方面也考虑到各地区受灾的具体严重程度以及各地区的人口、受灾面积和社会经济发展基础等多方面因素的影响，如2007年青川县财政预算收入仅为1696万元。但从总体规模上看，基本稳定在2007年与2006年受灾前两年财政收入总和的十几倍，财政预算支出总和的2.2-3.5倍左右，如表5所示。
基于连续三年相对长期的对口援助实施效应分析，本文将受援地区的三年财政平均受援资金、人口（人均受援额）及与受援地区基年（2007年）的财政支出比考虑其中，可得表6所示结果。
由以上分析可知，无论从短期还是较长期，尽管对口援助各地区之间的财力存在着一定的波动性，支出的总额与支出比值，短期与较长期内都存在较大改进的空间，但不可否认的是对口支援政策的实施对减轻18个县市的财政缺口的负担起到了很好的效果：不仅保证了各受灾地区的财政支出水平，而且基本维持了各受灾地区间的财力均衡能力与地方基本公共服务的供给能力，并成功地弥合了转移支付制度运行中存在的问题，对转移支付制度的运行起到了有效的互补效应。
结论及政策建议
具有中国特色并带有横向转移支付性质的对口支援政策的实施，通过多年的演变与目标取向的不断调整与发展，有效地弥补了地方的财政缺口，维持了各地间的财力均衡能力，确保了各地区间的财政支出水平，成功地缓解了由于我国转移支付制度的缺陷所带来的问题。实证研究证明，对口支援政策的实施对转移支付制度的运行起到了有效的补充作用。
此外还需要说明的是，由于我国东部跟西部地区的经济差距受地理跟自然禀赋的影响较大，而一个省内部，尤其是西部地区，城市之间的差距并不是很大，所以本文的对口支援是指我国开创的一种特殊的经济支援方式，经济发达且财政富余的省份通过结对的形式对西部地区的贫穷落后地区或灾区进行的一种支援。实证检验证明这种制度存在优势，同时也存在着问题。为了能够更加有效地提高对口支援政策与转移支付制度的互补效应，本文提出相关政策建议：
（一）有效协调地区间对口支援政策与中央转移支付制度的分工协作与运行
有效协调地区间对口支援政策与中央转移支付制度的分工协作与运行，积极促成有力的财政互补效应。充分发挥与协调对口支援政策与转移支付制度在运行过程中的作用和关系，明确各自的角色，扬长避短，合力共进，以便更有效地促进地区间财政均衡和社会经济发展。相对对口支援政策而言，转移支付制度已形成较为成熟与科学的运行机制；同时对口支援政策所涉及的范围更加广泛，目标的针对性也更强，能够在短期有效地提高各地区公共服务的供给能力和人民的生活水平，但各地间由于缺乏合理的协调机制，对口援助的资金参差不齐，往往影响到受援各地区财政均衡水平，因而应将对口支援政策的实施与转移支付制度的运行有效地结合，合理协调中央转移支付与地区间对口援助的关系，实施有效的分工机制，明确各自的服务领域和空间，积极促使两者形成有力的财力互补作用，将对口援助与受援地区财政预算支出有效结合，将公共财政资金发挥出最大潜能。
（二）合理提高对口支援政策实施的统筹管理的组织层次
合理提高对口支援政策实施的统筹管理的组织层次，促进对口支援政策实施的制度化管理与科学化运行。由于对口支援政策在实施过程中，各自为政，缺乏一个科学的统筹标准，对具体的援助规模没有一个系统的规定，所投入的人力、物力及资金等都有较大的随意性。没有严格的组织管理高度，势必在对口支援的实施过程中缺乏科学化与制度化的运行机制，而且极易导致短期化行为。在提供具体公共服务时，由于缺少客观的定额标准和严格的审计监督体系，使得对口援助的公共资金的运用效率大打折扣，再加上各地区间缺乏统筹的管理，各地间的援助的财力水平差异较大，严重影响了财政均等化的实施效应。因此，应当把对口支援政策运行提高到高层组织制度化管理统筹层面上来，并实施相关专业人士及法规或者规章的全过程监督，使之逐步形成科学化的运行机制。并进一步将这种临时性的政策措施上升到法律层面，形成长效机制（刘铁，2010）。
（三）合理发挥外在的短期刺激作用并坚持保障内在的长期规划的协调性
支援方对受援地区的对口支援，短期内通过大量的公共投资和私人资本的投入，刺激了消费和就业的增长，保障和改善基本民生的同时，有效地促进了地方经济增长（花中东、刘忠义，2012），但要做到与地方经济“互惠互利”的长期协调发展，仅依靠支援方单方面的投入是不行的，归根结底取决于受援方内在的经济发展潜力、建立在市场机制运作下的“造血”机能的培育程度，主要表现为企业的竞争力、市场的生存能力。各地区间与此相关的内在的长期规划的协调性显然不足。因而对受援区的对口支援，不仅为资金、物资的直接的硬件援助，更重要的是建立健全受援地区市场机制、不断完善法制建设和先进理念的文化建设等软件援助，使受援区“造血”机能的培育产生实际效益，能够参与国内、国际市场的竞争，真正实现促进地方社会经济协调发展的目的。
参考文献：
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内容摘要：分税制体制实施之后，我国区域间财力差距拉大及公共服务能力悬殊的矛盾日益突出。因此，迫切需要在完善分税制财政体制的同时完善政府转移支付制度，缩小区域间财政能力的差异,逐步实现公共服务均衡化的战略目标，以促进区域间的经济、社会协调发展。
关键词：政府转移支付 制度 区域均衡化
政府转移支付的基本理念
政府转移支付制度是基于各级政府收入能力和支出需求的不一致，以实现各地公共服务水平均衡化为目标而实行的一种财政平衡制度。规范的转移支付制度是调节各级政府财政收支、平衡区域经济差异的重要手段，它的主要目标是实现公共服务水平的均衡化。纵向平衡是基础，横向平衡是目标。横向平衡，也称为均衡化，即纠正或调整地区间财政能力或公共服务水平的横向失衡。这种失衡主要指同级地方政府之间在收入能力、支出水平以及公共服务能力上所存在的差异。
从根本上说，政府转移支付的理论依据是公平与效率，其本质内容是公共服务均衡化。公共服务均衡化是公共财政的基本目标之一，公共财政最基本的一个原理就是均衡化，即全国范围内公共产品供给的均衡化。区域“均衡化”不等于区域“平均化”，不是直接拉平各区域的生活水平，或要各区域的公共服务水平完全一致，或要完全消除各地区经济发展的差异，而是要使各地方政府的基本服务能力达到均衡。
在市场经济条件下，财政领域的“公平”意味着平衡财政缺口，经济相对均衡发展，解决公共服务的非均衡问题。在一个地区经济发展差距悬殊的国家里是不可能实现社会公平的。只有实现了经济相对均衡发展，落后地区有力量为本地居民提供最基本的公共服务，中央政府才有可能在落后地区和发达地区进行调剂，实现社会公平。“效率”则体现为缓解外部性矛盾，提高公共服务的效率和水平，经济达到相对均衡发展，减少资源的无效流动，减少交易费用，促进落后地区与发达地区之间竞争，提高市场配置资源的总体效率，从而促进经济加速增长和经济总量的增加。
建立财政转移支付制度的理论基础
（一）公共产品理论
转移支付理论建立在公共产品理论基础之上。公共产品论认为正是由于单纯依靠市场不能有效地提供公共产品等市场失效，政府提供公共产品和干预经济等活动才成为必要。从其受益范围来看，公共产品分为全国性公共产品和地方性公共产品。所谓地方公共产品，它指的是只能满足某一特定区域内、而非全国范围内公共消费欲望的产品和服务。地方公共产品是公共产品的一个组成部分，从而地方公共产品理论实质上也是公共产品理论的一个分支。西方经济学理论认为，之所以要在各级政府间划分职责和支出范围，是由于不同范围的地方公共产品的存在，从而各级政府应分别承担不同范围的公共产品供应任务所决定的。根据地方公共产品论来划分各级政府间的支出责任和收入之后，往往形成政府之间财政纵向不平衡和横向的不平衡以及公共产品外溢性，从而需要上级政府对下级政府的财政调整，转移支付便是其中一种最重要的调整手段。地方政府投资的某些项目或某些服务对其它地区会产生好的“外部效应”，必然会产生“搭便车”行为。地方政府放弃投资将会带来巨大损失，因此，中央政府必须通过财政转移支付的形式解决投资不足问题。矫正辖区间的外溢在一定程度上本身就具有横向平衡意义。
（二）“以足投票”理论
美国公共财政学家蒂波特提出了“以足投票”理论。人们对公共服务的偏好显示可以通过“以脚投票”的方式进行。低收入者会发现当他们与高收入者聚集在一起时可能更加有利。与此同时，具有相似的公共服务偏好的个人会发现他们聚集在一起又可能对自己比较有利。结果，有可能产生管辖区之间的不稳定分布。在劳动力要素自由流动的市场机制下，如果居民对当地政府提供的税收与公共服务组合不满意，就可以迁居到税收和公共服务组合更好的其它地区，这样人口自由流动最终将导致基本公共服务的大致均衡化。实际上，这一模型的实现条件会受到各种限制，即搬迁费用、就业约束、交通因素、气候差异、文化传统以及各地区的信息不对称等都会影响到“以足投票”的实现。
我国财政转移支付制度的效应评价
转移支付制度是在市场经济条件下处理中央政府与地方政府及地方政府之间的财政分配关系，实现财力均衡的基本手段，它在很大程度上影响着一个国家经济发展与财政体制的效率与公平。从总体上看，我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上朝着规范化的政府间财政转移支付框架的目标迈进。为进一步提高各地区之间基本公共服务均衡化水平，促进地区之间的协调发展，2005年中央财政进一步增加对地方特别是中西部地区的转移支付，除税收返还和体制性补助4499.21亿元外，安排对地方转移支付6724.87亿元，比上年增加725.31亿元。其中，财力性转移支付3093.43亿元，比上年增加508.98亿元。
中央政府对地方的转移支付虽然取得了一定成效，但是，距离以公共服务均衡化为主要目标的、规范化的政府间财政转移支付制度还有相当大的距离并产生一定的负效应。中央政府对地方政府的转移支付会产生收入效应和替代效应：转移支付的收入效应是指地方政府接受了中央政府的补助款之后，可支配收入增加，从而放松课税的努力，结果私人部门的支出增加；转移支付的替代效应是指地方政府接受了中央政府的补助款之后，提供公共产品的实际成本下降，从而倾向于进一步扩大公共支出规模。
我国现行的六种转移支付形式中，一般性转移支付办法在一定程度上有利于区域间财政能力平衡，但在矫正区域间的横向均衡方面缺乏成效，没能有效地控制区域间财政能力的进一步扩大，专项拨款属于有条件转移支付，其余的转移支付形式均属于原有体制的延续，都以保护地方既得利益为前提，因此造成旧体制中不合理因素的逐年延续。现行的税收返还按照以来源地为基础的原则分配财政资金，基本上不具备均衡化功能。原体制补助与结算补助实际运行上是“自上而下”和“自下而上”的双向财力转移，其补助和上解数额都是双方讨价还价的结果，没有科学依据，有失公平。
实现政府转移支付区域均衡化的政策取向
（一）保证财权和事权的高度统一
从我国现实情况看，事权划分的关键是合理确定经济管理权限。财权与事权不对称制约了转移支付的规范性。1994-2002年期间中央财权平均为52%，地方财权平均为48%，中央事权平均为30%，地方事权平均为70%。中央政府的经济管理权限主要是宏观调控和协调全国经济社会的发展，地方政府主要是完成中央宏观调控下达的任务和协调本地区经济社会的发展。因此，要按照各级政府承担的事权，根据财权和事权相统一原则，合理确定各级政府的支出。同时也要大力促进政府职能的转变，对那些政府不该管、管不了、管不好的微观经济活动，应当由市场机制解决问题，从财政的供给范围中剥离出去，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面。以此来真正实现财政转移支付制度调整地区失衡、实现公共服务均衡化的调节目标。
（二）调整现行的转移支付结构
我国现行掌握和分配补助拨款的部门缺乏统一、严密的制度，要依法简化与完善财政转移支付形式，重新归并现有的几种政府间的财政转移支付形式，将现行的中央对地方财政转移支付统一划分为“均衡化转移支付”与“专项拨款补助”两大类。目前采用的税收返还、体制补助和过渡期转移支付等3种形式合并为“均衡化转移支付”或称为“财力性转移支付”，专项拨款和年终结算补助合并为“专项拨款补助”。“均衡化转移支付”属于一般性无条件体现转移支付应具有的平衡地区差别的功能，主要目标是支持地方财政能力弱的地区，促进公共服务水平的区域均衡化。“专项拨款补助”属于特殊的有条件的补助，这项补助规定有特殊的用途，主要用于对“老、少、边、穷”地区的扶持、对落后地区大型基础设施建设和部分基础产业发展与某些地区意外灾害事故的补助等。在条件成熟时，依法取消体制补助、决算补助等非规范化的转移支付形式。同时也应当依法规范专项补助，改进专项拨款的分配办法，保证专项拨款的程序法定化，以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。
（三）着力解决地方政府财政困难问题
城乡差距是地区差距的重要表现形态，省（区）内城乡之间的差距甚至要大于不同省（区）平均发展水平之间的差距。从财政运行角度看，城乡差距就表现为县乡财力紧张与市区财政相对宽裕之间的对立。出现这种局面，转移支付方式过于单一是重要原因。当前，中央（省、市、区）政府最主要的收入来源是共享税分成。而经济活动受利益驱动，向城市集中、向工商业活动密集的发达地区集中是市场经济的客观规律。不考虑经济发展程度的地区差异，采用同一标准，对流转税和所得税收入进行划分，其结果必然导致人均财力出现“富裕地区越来越强，贫困地区越来越弱”的分化趋势。目前，我国已进入工业反哺农业，城市带动农村的发展新阶段。相应的，也应实行城区向县乡财政提供援助的政策，以支持县、乡政府发展经济和社会事业，使广大农民分享经济增长的成果，促进社会全面进步。应通过完善地方财政体制、完善政府业绩评价体系等手段，充分发挥省（区）、地级市两级政府在缩小地区差距方面的积极性和主动性。地方政府尤其是省级地方政府要尽快建立具有均衡效果的规范的财政转移支付制度。同时对于确实困难的县乡财政，中央财政要适度加大转移支付力度；各省级政府在改革省以下财政体制时，要把税种及财力规模尽可能地分解到县级，从体制上保证基层财政有比较充实的财源基础。建立规范的省对地市县的转移支付制度和其他配套制度，使财政转移支付制度在我国形成统一的有机体系。
（四）完善转移支付立法
我国政府间财政转移支付制度在资金拨付与使用方面缺乏良好的事前、事中、事后监控机制，现阶段财政转移支付制度的监督主要由地方政府通过高层监督和审计来完成，存在许多弊端。必须加强转移支付的立法，为转移支付提供强有力的法律保障。尽快制定全国的《转移支付法》，将转移支付的目标、原则、范围、形式、标准等以法律形式加以规定，使其在法制轨道内正常有序的运行。要进一步规范转移支付的审批监督程序，应当编制转移支付预算，并在预算法中予以明确，按预算审批监督程序，报人大审查批准。以法律形式明确财政转移支付的监督制约制度，同时辅之以必要的司法和审计举措，建立相对完善的监督和约束机制，并规定对违法违章者的制裁，保证转移支付制度在立法、司法审计上的相互配合和协调统一，确保转移支付制度的实施效果。同时，在完善财政转移支付立法时，一定要坚持确保转移支付立法与财政改革进程相适应，确保财政转移支付立法的现实可行性与适度超前性相兼顾，确保财政转移支付立法的本土化与国际化相结合的理念，以提高立法质量。
参考文献：
1.齐守印.中国公共经济体制改革与公共经济学论纲.人民出版社，2002
2.刘溶沧，赵志耘.中国财政理论前沿ⅲ.社会科学文献出版社，2003
关键词：农村公共财政；公共产品；转移支付；效率
中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1008－1569(2011)06－0055－09
农村公共财政支出是指政府在农村、农业公共领域的财政支持。狭义的农村公共财政支出主要包括农业基本建设支出、农业科技三项服务、支援农业生产支出和农林牧副渔事业费。而广义的农村公共财政支出则还应包括农业水利支农资金支出、农业技术推广、农村义务教育、农业专项资金、农村公共卫生等方面的支出。综观改革开放以来，我国农村公共财政的支出，其特点表现为：总量上升、比重下降、结构失衡、效率低下。当务之急是建构合理的农村公共财政支出体系。以下将围绕推进我国农村公共财政支出合理化建设的三方面举措，即按优先顺序提供农村公共产品、合理划分各级政府的事权与财权以及提升政府转移支付的效率展开阐述。
一、按优先顺序提供农村公共产品
为推进社会主义新农村建设，近些年我国政府颁布了一系列法律法规，以确保农村公共财政对农村公共产品的长效供给，如表1。
尽管，政府为推进新农村建设，增加农村公共产品供给，在农村公共财政支出上予以极大支持，但“积重难返”、“僧多粥少”以及人口“大分母”效应的存在，必然导致农村公共财政支出总量相对不足。资金缺口仍然较大。如表2。
学者预测到2010年农村公共产品的供需缺口累计将达到7778.4亿元。国内有学者就农村公共财政支出增加能否实现“城乡居民均等待遇”问题，做出以下分析，如表3。表中列出农村公共财政支出要想实现“城乡居民均等待遇”的支出数额，以及城乡居民差别待遇50％、70％、90％时的农村公共财政支出总量。该学者认为就2004年而言要实现“城乡居民均等待遇”，农村公共财政支出共需投入8750亿元，这相当于2004年全国公共财政支出28486.89亿元的30％。国内有学者根据数学模型：G=exY／MPG(e代表弹性，Y代表农业生产总值，MPG财政支出的边际产出)预测2010－2020年财政支农支出总量，结论依序是6695、7341、8078、8923、9901、11042、12388、13387、14494、15725、17099。综合国内学者研究结果，笔者以为要初步实现“城乡居民均等待遇”在农村公共财政单方面增长的假设前提下，时间约是2015年。如何在农村公共财政支出相对不足的状况下，满足农村公共产品供给需求，笔者以为要按优先顺序提供农村公共产品。
根据国内科研调查小组对江苏淮安、福建永安、邵武和光泽县的实地调查，描述了农民对农村公共产品的偏好特点，以淮安和永安农民问卷调查排序前五项为例。
江苏淮安：农田水利建设＞田间道路和乡村道路＞义务教育＞生产技术指导和培训＞改善农村医疗卫生条件
福建永安：农田、山地水利建设＞饮用水改善＞林间道路和乡村道路＞改善农村医疗卫生条件＞生产技术指导和培训
分析结论有二。其一，与农业生产相关的生产基础类公共产品，仍是当前农村急需要农村公共财政提供的农村公共产品。其原因正如上章“国外农村公共产品供给特点”中所分析，发展中国家大多数农民偏好于政府提供满足生理需要的公共产品，而满足生理需要的农村公共产品一般是与农业生产性公共产品联系在一起的，农民要解决衣、食、住、行的基本问题主要靠农业发展，因此，多数农民寄希望于政府提供农业生产基础类公共产品，以提高其农业生产能力，实现增收。越是贫困地区的农民对政府提供的农业生产基础类公共产品偏好程度越高。其二，除农业生产相关的生产基础类公共产品需求外，不同地区的农民对农村公共产品的需求优先顺序均不相同，影响选择差异的原因是收入水平、受教育程度、信息资源、从事其他产业人员比率以及当地实际问题的差异等，如福建永安农民之所以没将义务教育列入前五项，却将饮用水改善排在第二，是因为永安农村学龄儿童毛入学率为99.9％。永安是福建三明地区重工业城市，钢铁、水泥的生产破坏且污染农村环境，因此饮用水改善才会被人们所关注。不同地区的农民对农村公共产品的需求优先顺序的差异性，与农村公共产品区域性特征吻合。这一差异性也为下文即将论述的“合理划分各级政府的事权与财权”提供了依据。
综上所述，农村公共财政支出总量不足，因此要按农民需求的优先顺序先保重点，再通过中央和各级政府的合理预算制度安排，根据明确的事权和财权划分，满足不同地区的需求。
二、合理划分各级政府的事权与财权
现代西方公共经济学理论不但剖析政府财政活动问题，同时也对各级政府间财政关系做出合理界定。认为政府具有资源配置、收入分配和经济稳定与发展三大功能，并将事关国家全局利益的收入分配和经济稳定职能主要赋予中央政府，而地方政府则需在地域性较强的资源配置方面发挥更大作用。关于合理划分各级政府的事权与财权，西方学者曾经提出几个重要的原则。政府间财权划分原则理论主要有：美国财政学者塞利格曼(E.R.A.Seligman)的三原则(效率原则、适应性原则、恰当原则)、迪尤(John F.Due)的两原则(效率原则、经济利益原则)以及马斯格雷夫(R.A.Musgrave)的六原则(适合于经济稳定的税收应当由中央政府征收，给地方政府的税收安排必须呈周期性稳定；累进的再分配税由中央政府负责；累进制个人所得税应当由在全国范围内拥有最佳征税手段的政府征收；地方政府的税基应当具有较低的流动性；税基在各地区间严重不平衡的税种应由中央政府征收；利润税和使用者付费适用于各级政府)。政府间事权划分的理论，见下表。
以上这些观点极大影响了西方各国政府间财政分权的理论与实践，使得各级政府的财政支出与其职责范围之间形成了密切的对应关系。以美国各级政府间事权财权划分为例。“P”代表主要权限，“S”代表次要权限，“N”代表无或微小权限。
根据财政分权理论，为确保农村公共产品供给各级政府间应该有明确的事权与财权的划分。凡是全国和全局性质的农村公共产品，应由中央政府负责提供，凡是有地方规模和地域限制的农村公共产品，应当由地方政府负责提供。我国于1994年实施了以分税制为核心的财政管理体制改革，重新划分中央与地方的事权范围和收入制度。地方事权进一步扩大，但中央对财政的控制却更加集中。中央、地方之间事权与财权不对等的状况日益突出。据统计：美国州和地方政府支出总额的比重平均为38.4％(其中县乡级为23.72％)，而我国地方政府支出占财政支出总额的比重平均为66.77％。其中中央用于农村公共产品的财政投入层层划拨的过程中，真正能够用于农民身上的已经不多。而地方政府
中，事权分配比例最高的是基层地方政府，但基层地方政府几乎没有任何的财权来支持工作，绝大部分都依赖于上级的划拨。这导致农村公共产品资金投入缺口非常大。而农村筹集到的资金根本不能满足农田水利、道路、教育、医疗卫生等方面基础设施建设的需要，农村基础设施的整体落后面貌很难改变，社会公共事业发展缓慢，农村经济社会不能全面、协调、可持续发展。因此，为确保农村公共产品供给，防止“缺位”、“越位”和“错位”，合理划分各级政府间的事权与财权十分重要。
划分各级政府间的事权与财权就是科学合理地界定各级政府提供农村公共产品的职能边界、职责和义务范围，明确区分政府间各自承担的供给责任，建立起中央、省、市、县四位一体的农村公共产品供给体制。由政府承担供给责任的农村公共产品及所需资金、费用纳入规范的财政预算体系，通过颁布相关法律法规明确各级地方政府的供给职责并制定有效的保障措施，有计划、有步骤的完成农村公共产品供给，以满足农民对公共产品的基本需求。按西方公共经济学政府间财政权限划分理论及我国实际，笔者以为我国各级政府间，农村公共产品供给的事权与财权划分，其合理性的产生应遵循以下原则。
其一，收益原则。但凡该项目的收益者，直接涵盖全国农村居民，或是农村居民中某一特殊群体时，该项目应有中央政府承担。如农村义务教育、农村社会保障、农村妇女权益等。以此类推，按照收益涵盖范围的大小分为省、市、县三级责任制。
其二，外溢性原则。具有外溢性特征且跨省的农村公共产品供给，如道路建设、卫生防疫、区域水土治理、环境保护等由收益主体省级政府负责，中央政府行政协调，并根据其外溢弥漫度给予财政补贴。跨市项目，由收益主体市级政府负责，本省级政府行政协调，并给予适度补贴。跨县项目依此逐级分权实施。
其三，技术原则。项目需整体规划通盘考虑，涉及跨行业、部门、区域协作，需整合社会资源，持续投资，合力完成的农村公共产品，如农业科技研究与推广、农村计划生育、自然灾害防范与拯救等，归中央政府负责，地方配合。项目需短期决策，且在一定范围内与本级农村居民偏好、利益密切相关，短期投资且长期管理的农村公共产品，如农民职业培训、农村水网、电网建设等，按涉及行政区域范围分级管理。
其四，规模经济原则。凡项目覆盖范围越广，惠及人数越多，其外溢性弥漫度越高，受益主体单位成本下降，易于实现规模经济的农村公共产品，如农民科技教育、农业气象、农产品交易信息传播等，属中央政府职责范围。项目投入成本随受益面积或单位的增加而增加的农村公共产品，如农村医疗、农业保险、农业信贷等，应按行政范围分属对应级别政府管理。
原则上各级政府间的事权与财权应该是对等的。各级政府在传递事权的同时，也应传递财权，政府财政转移支付就是财权传递的一种主要方式。因此，如何提高政府转移支付的效率，也是实现农村公共财政支出合理化的重要环节。
三、提升政府转移支付效率
转移支付(Transfer)，联合国《1990年国民帐户制度修订案》将转移支付定义为：转移支付是指货币、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。转移的对象可以是现金，也可以是实物。政府转移支付就是指财政资源在政府间的无偿流动。政府转移支付有广义和狭义之分，狭义政府转移仅限于政府的公共支出，广义的政府转移支付则还包括政府以无偿方式取得的财政收入，如税收。本文关于政府财政转移支付的界定，是狭义的政府转移支付。“效率”则是指转移支付预期目标与实际成果之间的距离。
政府财政转移支付体系建立，是以弥补财政的纵向和横向财政失衡，实现矫正辖区间外溢、促进区位效率以及解决事权与财权对称等要求为目标。政府转移支付的形式通常有三种，配套补助、专项补助和无条件补助。配套补助就是中央政府对地方政府实施转移支付时，同时要求地方政府拿出相应的配套资金。专项补助是指政府转移支付是指定了专门用途的拨款，不能挪为它用。无条件补助也称一般性补助，它既不要求地方政府配套资金也不规定投资方向，相当于政府间“赠款”。
随着我国农业税的取消，中央财政逐年加大了对“三农”的转移支付力度，但由于各项目配套改革相对滞后，致使政府间财政转移支付低效率问题突出，主要表现为，一是中央和地方政府间财权和事权划分不清，导致地方转移支付责任模糊。二是转移支付环节上资金分流现象突出，“见者有份”、“雁过拔毛”、“权力寻租”行为普遍存在，一项针对农村公共产品供给的转移支付，由于支付环节上资金层层分流，导致资金短缺，最终农村公共产品供给要么求质不求量，要么求量不求质。三是转移支付资金到达农村后，使用效率也极低下。到达县乡的专项资金，绝大部分用于平衡县乡财政预算，主要用于农业行政管理开支上。四是财政转移支付监督的结构缺乏合理性。
提升政府间财政转移支付效率，笔者以为应着重从以下几个方面着手。
其一，完善政府转移支付的配套机制。为确保转移支付的目标效率实现，国家对转移支付应有明确的法律规范，法律文本中应明确阐明，政府转移支付的政策目标，接受转移支付的对象及相关权责，转移支付申请程序，监督内容和形式以及转移支付应恪守的原则等。关于转移支付的法律规范可以在地方财政基本法中规定，也可在预算中规定，当然，最理想的是制定出“政府间财政转移支付法”。
配套机制的另一重要内容，就是成立独立、权威的政府转移支付委员会，由各类专家组成，其主要职责是：转移支付政策研究、确定转移支付规模、转移支付分配提议、转移支付效果评估、科学计算转移支付以及建立政府转移支付决策数据库等等。
其二，转移支付形式与农村公共产品供给政策目标对等。政府转移支付形式应以农村公共产品供给政策目标为依据。政府农村公共产品供给政策目标大致可归纳为弥补次级政府财政缺口实现区域单位间农村公共产品供给均等化，鼓励提供外溢性特征明显的农村公共产品，增加政府凝聚力。政府间转移支付的形式大致也可分为三种即一般性转移、配套转移和专项转移。根据现代财政学理论研究表明，转移支付在产生正效用的同时也会有一定的负效用。转移支付的效用，主要表现为收入效应和替代效应。这里的收入效应是指中央财政转移支付，会增加地方政府财政可支配数额，地方政府会因为得到拨款而放松开辟本身财源，进而影响地方经济发展。一般性转移比配套转移和专项转移具有更强的收入效应。替代效应是指由于政府财政转移使地方政府提供给农村公共产品的收益增加，成本降低，这会使地方政府倾向于扩大农村公共产品供给，从而也扩大了来自本身财政收入的那部分公共支出，造成预算规模的扩张。配套转移和专项转移会直接产生替代效应，它会导致地方政府在某一方面的公共产品支出不断增加，替代了别的方面公共产品的支出。因此，转移支付形式应与农村公共产品供给政策目标对等，方能兴利除弊，提高政府转移支付效率，如表6。
表6转移支付形式、效用与农村公共产品供给政策目标对等
(一)制度基础。
政府间转移配置的制度基础是财政配置体制。现行转移支付制度则以*年开始实行的分税制财政体制为制度基础。
财政体制是在事权划分基础上对各级政府的财政财力范围进行划分与界定的体制安排，主要以中央财政收入占全国财政总收入的比重这个指标来衡量中央与地方的分权情况。同时，这个指标也以全国财政收入占GDP的比重为参照系。这两个指标的具体含义是：(1)中央财政收入占全国总收入的比重是中央调控能力的标志，经验数值一般在60%左右为宜。如果这个数值过低，表明中央对地方缺乏调控能力，相应体现为中央对地方的转移配置能力偏低或无力进行转移配置。(2)全国财政总收入占GDP的比重在很大程度上是指各级政府所取得公共物品占社会物品总额的份额，是国家汲取能力的标志，也是国家行政的物质基础。一般来说，这个比重在30%左右为宜。(3)这两个比重的曲线一般来讲会围绕各自的经验数值上下波动，但不会交叉。如果出现交叉，从财政意义上讲就只能说明财税体制安排上出现了问题：不是中央财政集权过度，就是分权过度；国家汲取公共物品能力不是过强，就是偏弱。这都会影响到地方政府提供公共物品的能力和地区间的财政均衡，进而影响到转移配置制度的实施。
新中国成立至改革开放前，我国财政体制处于经常性的变动之中。除了新中国成立初期为巩固社会主义新生政权以及建立国民经济工业体系而实行中央统收统支、高度集中的财政体制使得这一时期中央财政收入占全国财政总收入比重非常之高外，大部分时期这一比重都低于财政收入占GDP比重(如图1所示)。而这些时期也正是我国社会主义建设受到严重干扰的时期(如十年)。中央财政收入严重不足，更谈不上对地方的转移支付。而*年实行中央与地方的分税制财政体制以来，两个比重的曲线都呈升高趋势，并向各自的经验数据范围靠近。规范的转移配置制度正是在实施分税制财政体制的这十多年间得以建立并得到发展。因此，分税制财政体制是现行我国转移支付的制度基础，分税制所涉及的事权财权划分、分级财政的真正实行，才是转移配置制度真正建立的理论基础。可以讲，没有分税制财政体制，就没有现在的转移支付。
(二)转移配置形式。
在实行分税制财政体制的同时，中央对地方实行了税收返还制度。即以按照*年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定*年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方的税收返还基数，保证地方既得财力。*年以后，税收返还额在*年基础上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%(后改按各地“两税”增长情况1：0.3挂钩)。税收返还制度在以后的体制完善中又增加了新的内容(如*年实行所得税分享改革时中央对地方的所得税基数返还)。本文认为，税收返还实质上是对体制改革中地方政府所损失财力的归还或补差，是地方固有财力在形式上的变更，即中央把地方政府自有财力集中后再部分返还地方，严格意义上讲这并不属于转移支付制度的内涵。但由于税收返还在技术上以转移支付的形式出现，为了便于从规模上进行分析，视其为转移支付制度的特殊形式。
除税收返还制度外，我国现行转移支付还有四种形式。(1)体制补助或上解。包括中央对地方的体制补助和地方对中央的体制上解，其实质是包干体制的延续。由于分税制体制设计为新老体制双轨运行，包干体制下地方向中央上解的收入，中央财政向部分省市给予的定额补助，在分税体制中已固定为一个上解或补助的常数，每年上下级财政结算时恒定不变。(2)结算补助或上解。为保持财政体制的相对稳定性，中央财政在每个财政年度结束后，对一些由于体制变动、中央新出台措施等因素引起的中央与地方财力转移，以及中央与地方收支相互交叉或因政策变化而对地方收支所带来的影响，通过年终结算进行调整，其结果有的是中央对地方进行补助，有的是地方对中央的上解，形成财政资金的双向转移。(3)专项补助。是中央财政根据特定用途及地方的特殊情况拨付给地方财政的专项资金，如特大自然灾害救济费、粮油加价款补助、支持不发达地区发展资金等。这些专款编制预算时列入中央财政支出，执行中划转给地方按规定的用途使用。(4)过渡期转移支付办法。是*年开始实行的以公式化为基础、以均等化为基本目标，在不调整各地既得利益的前提下，每年从中央财政的收入增量中拿出一部分资金，选择一些客观性及政策性因素，采用相对规范的办法，重点缓解地方财政运行中的突出矛盾，其技术设计上的突出特点是把各地“标准收入”低于“标准支出”的差距作为确定转移支付额的基础，同时适当考虑各地的收入努力程度及支出结构，并对民族地区增加政策性转移支付。
(三)转移配置绩效。
转移支付制度实施以来，对调节地区间财力差距、促进公共服务均等化、稳定经济等方面发挥了积极作用。(1)转移支付规模的不断扩大为政府有效提供公共物品奠定了良好基础。相对于包干体制来说，分税制以后的转移支付数额有较大幅度增长，转移支付数额占地方财政支出的比重由*年的28.15%上升到*年的46.74%。这一方面表明中央政府的财政调控能力不断壮大，中央对地方的财政控制力不断增强，有实力来调节地方政府间公共物品提供的不均衡问题；另一方面也说明地方经济社会发展对政府提供公共物品的需求不断上升，地方政府为社会提供公共物品的压力在逐步增大。(2)转移支付结构不断优化，政府提供公共物品的丰富性使满足社会需要的多样性成为可能。一是转移支付种类由单一制转为多样化。*年实行分税体制时转移支付种类除税收返还和原体制补助外，仅有单一的专项补助种类。随着中央政府调控能力的逐步加大和财政提供公共物品的进一步丰富，逐步增加了一般性转移支付、增发国债补助、调整工资转移支付补助、农村税费改革转移支付补助、民族地区转移支付补助等多个种类，使转移支付种类由分税体制改革时的3个增加到9个。二是本文视为转移支付特殊形式的税收返还(包括消费税和增值税税收返还、所得税基数返还)，自*年实行分税制财政体制后，其所占财政总支出的比例呈不断下降趋势。这一方面说明中央对地方的基数性税收返还增长幅度小，中央通过分税体制改革集中了地方财力的增量，另一方面也说明在中央对地方的转移总额中，专项转移支付等其他形式的转移支付总量不断增加，占总支出的比重是上升的，这对地方各级政府的财政能力起着均衡作用。(3)转移支付制度调节地区间财力差距和促进公共服务均等化的能力不断增强。如一般性转移支付根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，以各地标准财政收支的差额作为财政转移支付的分配依据，是调节地区间差距的重要工具，其占转移支付总额的比重由*年的0.8%提高到*年的4.68%，虽然增加的比例不多，但也体现了这种导向。又如，工资性转移支付所占比例由*年的2.65%提升到*年的11.07%，既保证了职工增资的需要，增强了政府信誉，又有力地配合了积极财政政策的实施，缓解了当时国内有效需求不足的问题，促进了经济发展。再如，农村税费改革转移支付所占比例由*年的0.82%上升到*年的3.77%，体现了中央农村政策向农业大省、粮食主产区重点倾斜的要求，对农村税费改革的稳步推进起到了积极作用。(4)中央政府提供公共物品能力进一步增强。专项转移支付的内容十分丰富，主要针对某类地区公共物品提供不足的情况而实施，其所占比例由*年的15.1%大幅度增加到*年的22.58%，凸显了中央政府为地方提供公共物品多样性所付出的努力。自*年为缓解国内有效需求不足、促进经济增长而实施积极财政政策以来，增发国债补助所占转移支付总额的比例最高时达到14.06%，这项公共物品的提供使政府财政稳定经济的职能得到了有效发挥。
在现行转移支付制度发挥巨大功效的同时，由于现行政府间转移支付在很大程度上是原有体制格局的延续，过多照顾了既得利益，从而使这一制度必然存在诸多缺陷，远未达到建立公共财政的要求。
1.转移支付的政策目标不明确，均等化功能不强。税收返还制度为照顾各地区既得利益，以税收来源地实施返还，对由于多种原因所造成的地区间财力不平衡以及公共物品提供能力的差距基本没有触动，延续并固化了不合理的1日体制利益格局；原体制补助与结算补助形成“自上而下”和“自下而上”双向财力转移，与均等化目标没有直接联系。专项转移支付没有与中央的相应政策目标相联系，政策模糊，与一般性转移支付缺乏分工与协调，既不利于规范政府间的财政关系，又弱化了专项转移支付的调控作用。
2.转移支付结构需要进一步调整。在形式结构上，转移支付形式种类繁多，既有脱胎于旧体制的税收返还、原体制补助、所得税基数返还，又有多年延续使用的专项补助、结算补助等形式，尤其是年终结算补助，兼有专项补助和一般补助的内容，是个不伦不类的“黑箱”，是目前我国转移支付制度不规范的典型形式。在内容结构上，由于项目繁多，转移支付依据各不相同，缺乏良好的协调机制，使得各种转移支付形式相互独立并存，配置功能指向混乱，财政资源的转移配置效果打了折扣。如*年中央对地方的专项补助就达180多项，部分内容与中央经济政策的内涵不对应，一些经济建设性资金如科技三项费用被投入到生产性企业用于应用性研究，财政职能没有从竞争性领域进一步撤出。
3.技术设计上的不规范与转移层级的纵深度不够问题并存。目前实行的各种转移支付形式中，只有“过渡期转移支付办法”实现了较为规范的因素法公式化分配，但作为一般性转移支付，在转移支付总量所占比重极小(比重仅为4.68%)。其他形式的转移支付计算方法都存在明显的不合理之处，如税收返还按“基数法”延续旧体制利益格局，体制补助(或上解)固化为基数，结算补助和其他补助形式不仅目标不明，而且内容庞杂，既没有详细的项目计划，又没有规范的操作办法，决策上的主观随意性很大。同时，我国财政体制的构建中只是明确了中央和省级政府之间的转移支付制度，省和省以下转移支付制度尚未完全建立。由于政府层级较多，转移支付制度的延伸度不够，省、市级政府对县乡政府的转移支付普遍不足，并在上级转移支付款的使用中偏重城市利益，农村政府很难从中获益。
4.制度的公开性、透明性不够。专项转移支付往往由各部委逐级对口向下分配，财政资源在财政部门之外形成多重分配格局，并由于缺乏制度规定和科学标准，不仅使得专项拨款随意性较大，分配过程不透明，而且容易使掌握拨款的部门及官员产生极大的寻租空间。同时，在政府预算编制较粗的情况下，专项补助的分配只能由财政与相关政府部门协商完成，各地补助指标清单在绝大部分文件中也“不发地方”，从而造成分配结果也不公开和透明。
5.目前中央政府在转移支付规则的制定上存在着随意性。由于多级政府下信息不对称和不充分问题，我国转移支付制度不仅存在着不透明和不公开情况，而且在规则的制定上随意性也较大。“零散碎”项目较多，“小钱”较多，真正发挥规模效益的转移支付项目不多见。同时，上级政府可以凭借下级政府无法干预的权力制定有利于自己的分税规则，甚至可以随意平调下级政府的财力资源，将自己的支出责任向下转嫁，结果是财力自下而上逐级集中，各种任务指标却层层下移，影响了转移支付制度的客观与公正。
6.法制不健全，责任模糊，制度监督不到位。目前我国法律文件中没有关于政府间转移支付制度的条文，转移支付实践多以行政规章为依据。即使总额较少但比较规范的一般性转移支付，所依据的也只是财政部*年实施的《过渡期转移支付办法》。但该办法仅是部门规范性文件，具有的法律效力层次太低，其规范化的权威性、制度的稳定性作用不够到位。律不健全导致预算责任模糊，监督不到位。国家审计署对17个省(自治区、直辖市)的一项审计调查显示，这些省*年本级预算共编报中央补助收入936亿元，仅为实际补助4149亿元的22.5%，未编入预算的这部分中央补助资金，实际上脱离了地方人大的审查监督。*年中央财政决算报告中，对专项转移支付有2300多亿元资金没有开列具体项目，这种不公开、不透明状况，显然加大了对掌握审批权官员审批行为进行监督的难度。同时，政府间事权与财权的法律界定不清晰，是对转移支付制度的基础性制约。
二、财政资源配置制度建设的内容与基本框架
为了规范政府间财政关系，实行市场经济制度的西方各国普遍采用了分税制财政体制，但由于客观存在着政府间事权与财权的非对称问题，需要辅之以方式有别、程度不同的财政转移配置制度，以调整中央与地方的财政关系。转移配置的这种辅助功能主要表现在四个方面。
(1)调整财力分配的纵向不平衡。一方面，从维护国家统一、强化宏观调控、促进社会公平的国家利益出发，中央政府需要拥有主要税基，而将较小税基留给地方政府，使地方政府从体制设计上就留有财力缺口以待中央政府的调控性补助。另一方面，地方政府比中央政府更具有接近基层社会、准确把握辖区居民偏好的优势，大部分公共物品和服务由地方基层政府提供更为合理，这会使地方政府的直接支出负担相对较重，由此需要中央政府通过转移配置进行补助。(2)调节财力分布的横向不平衡。由于各地区资源禀赋和财源结构的不均衡，加上经济发展水平与人口密度等因素，各地的税基与可征税潜力必然会有所差异，支出需求也会有所不同。地区间财政能力和支出需求差异使得一些地区在同样的税收努力下无法提供其他地区所提供的公共服务。为保证各地提供的公共服务水平大体一致，财政能力差的地区理应获得较多的中央政府补助。(3)解决地方政府公共服务的外部性问题。地方政府提供公共服务的费用来自辖区居民缴纳的税收，而受益者可能大大超出本辖区范围。如果按照获益原则，由受益者给予补偿，则又存在利益外溢计量上的困难，很难在有关地方政府之间进行对应补偿。因此必须由中央政府按规范、统一的标准，通过转移配置对利益外溢较为明显的地方政府进行必要补偿。(4)协调各级政府的经济和政治目标。中央政府和地方政府的目标有时存在差异。由于主要官员任期以及地方财力的限制，地方政府可能更加关心短期经济目标，对于与实现长期经济发展目标有关的一些大型公共开支项目则缺乏投资兴趣，但从效益角度考虑，中央政府直接投资建设又不经济，这就需要中央政府通过转移配置加以引导，以实现地方经济长期发展目标和国家区域政策目标。
围绕转移配置功能并结合管理的四项职能要素进行设计，财政资源转移配置制度建设的基本内容主要由转移配置的预算体制、转移层级组织体制、转移协调体制、转移配置的监督体制等组成。
虽然转移配置在规范和协调政府间财政分配关系上有其独到功能，但要使转移配置能实现制度设计目标并取得效果，还必须符合一定的标准和原则。(1)有利于纠正或调整地区间纵向失衡的原则。通过转移配置，达到均衡各级政府在公共物品提供上与其事权财权相适应的纵向均衡目标。(2)有利于纠正或调整地区间横向失衡的原则。通过转移配置，达到基本消除贫富地区财政能力差异的横向均衡目标。(3)激励地方政府增加本级收入的原则。通过转移配置，促使地方政府增强提供公共物品的能力，而不是单纯依靠中央政府财力的转移支持。(4)合理划分事权的原则。政府间转移支付体系中“标准收入”与“标准支出”概念的界定及其测算，都应建立在合理划分政府间事权和支出责任基础之上。(5)转移过程公正公开的原则。围绕人口及其构成、土地面积等地方政府无法直接控制的客观变量按公式测算转移配置数量，避免地方政府的行为扭曲和与中央政府的讨价还价。适时公开转移支付测算公式，使地方政府准确了解转移数额以方便预算的编制。(6)监督考评原则。建立起一套行之有效的监督考评体系，对转移支付项目和资金进行跟踪问效。
三、财政资源转移配置制度建设的具体模式与措施
(一)具体模式选择。
转移支付的模式与中央政府的集权与分权程度密切相关。凡是集权程度比较高的国家，中央政府集中的财力就多，转移支付能力就强，转移支付规模也就相对较大；分权型国家由于中央政府只是各地政府的协调机构，按事权征收的财政收入一般由中央政府使用，转移支付规模不大，甚至不存在转移支付，因而转移支付制度不发达。实际上，所谓集权与分权都是相对而言，这两种制度的极端形式在现实中都不存在，而集权与分权的混合发展则是当今社会的主流，即集权型国家中有分权结构，分权治理的国家有集权的成分，两者之间存在一个“度”的问题。转移支付制度模式是在国家权力结构含有中央政府集权成分条件下围绕财政资源配置而实施的具体模式，因而把转移支付制度按国家权力结构直接划分为集权型与分权型是不妥的。因此，本文主要讨论的是政府间适度分权模式下的转移支付模式问题。
作为政府间适度分权理论基础上财政资源配置的具体模式，转移支付制度的模式基本上有三种：(1)财政资源在各级政府间自上而下的单一转移支付制度，即上级政府按地区间公共物品提供能力和地区间财政差距情况对所集中的一部分财力按一定规则对下级政府予以转移补助的财政资源配置制度，也称纵向转移支付制度；(2)财政资源在同级政府间相互资助式的转移支付制度，一般情况下是富裕地区对财力不足地区的财政支持或资助，也称为横向转移支付制度；(3)财政资源在各级政府间纵向配置与在同级政府间横向配置交融实施的转移支付制度，也称混合转移支付制度。在这三种模式中，目前世界上多数国家采用纵向转移支付模式，由中央政府对各级政府直接实施财政资源的转移调控。同级政府纯粹自愿的横向转移支付在现实中没有存在的理论基础，世界上也没有采用单一横向转移支付的国家，即使实行横向转移配置，一般也要在中央政府的调控和法律约束下并配合纵向的转移支付来实施。目前只有德国实施了配合纵向转移制度的横向转移支付：在宪法明确划分各级政府事权基础上，相应的财政收支范围也以法律形式加以固定，在联邦对各州实施税收返还性转移支付、建立“统一基金”扶持新州发展、每年对东部地区实施固定数额资金支持等纵向转移支付的同时，建立横向平衡机制，确定全国尤其是各州都能接受的统一标准和公式，实施州与州之间的横向转移支付，财力比较充裕的州拿出部分财政收入“捐给”财力弱的州。①事实上，我国的转移支付制度也包含着横向转移支付的成分。如在中央政府的协调下，各省对不发达边疆地区或实行重大设施建设的地区给予了直接的财力支援。从*年开始，福建省财政每年拿出1500万-1800万元资金，无偿支持西海固地区改善生态环境，解决农民的生产和生活困难，到*年底，福建省援助资金总额已达1.29亿元；河北省仅1999年对口支持阿里藏医院、河北路等6个项目共计1050万元资金。虽然这种对口支援形式没有正式列入我国的转移支付制度，但已经成为中央政府协调地区间财政资源配置的有效方式。鉴于此，我国对转移支付制度模式的选择，应立足于完善目前实行的纵向转移支付制度、补充以横向转移支付制度，把事实上存在的横向转移支付制度以法律法规方式固定下来，形成符合我国国情、具有我国特色的纵横向混合型转移支付制度模式。
(二)财政资源转移配置制度建设的具体任务。
1.以立法形式规范转移支付制度。与本文前述讨论的以法律形式明确政府间事权与财权划分相配套，对纵向转移支付责任、目标、具体方式、转移程序、转移监督、转移支付预算与决算等有关内容，应以法律形式固定下来。承认地方政府间在中央政府协调下自愿实施的以互利合作为原则、以资助不发达地区加快发展为导向的横向转移支付的法律地位，相应在法律条款中明确这些原则和具体操作规范，并确定一个协调机构来处理横向转移支付有关事宜。
2.规范转移支付具体形式。转移支付具体形式的多样性有助于解决不同性质公共物品的提供和地区间财政能力悬殊问题。目前我国转移支付形式的多样性还处于不匹配、不协调的状况，各种形式自成一体，在与国家经济社会政策的实施上对接效应不显著，有必要归拢各种形式，实施形式管理的集成化。对纵向的税收返还、体制补助与上解、专项补助、过渡期转移支付等形式进行归并，辅之以横向转移支付制度，从协调的角度划分为税收性协调、财力性协调、政策性协调、专项补协调等四种形式。通过核减或核增税收返还等办法取消体制补助与上解，将业界称之为“黑箱”的结算补助形式归并到专项转移支付形式中，并在项目筛选上予以规范和公开。将目前执行的专项转移支付划分为政策性和专项补转移支付形式，其中政策性转移支付应与国家经济社会政策相衔接，在转移支付内容上予以具体化；专项补转移支付则以平衡各级政府间的财力差距为主要内容。将目前的一般性转移支付明确为财力性转移支付，突出对各级政府的财政能力差距的均衡导向。
3.变分散自发的对口支援为统一规则下的横向转移支付。对口支援虽然是同级政府间的资质的经济援助，但这种经济援助目前处于分散自发的状态，需要在统一规则下加以规范。如为建设规模巨大的三峡工程，我国从*年起，在全国范围按每千瓦时电力征收0.003元的三峡建设基金，由于征收对象是全国范围内，因而在严格意义上讲还不属于横向转移支付的内容，但其统一标准、统一规则的做法需要在横向转移支付中予以借鉴。而对三峡库区的重点县(市)进行对口支援，则属于横向转移支付范畴。另外，对边疆地区、不发达地区实施的对口支援也属于横向转移支付的范畴。虽然对口支援不像三峡基金的征收对全国具有普遍意义，但对口支援的规则(如缓解困难的原则与基本标准)、程序等内容需要中央政府按照横向转移支付制度规范予以法律意义上的确认，具体运作上应由财政部设立一个机构予以政策指导并对各级政府转移支付事项、数额等内容进行统计，也可作为中央政府对各级财政实施纵向转移支付的鼓励因素。
4.规范目前的专项转移支付体系。目前中央财政的专项补助内容五花八门，无所不包，而且不公开、不透明，成为制约公共财政建设向纵深推进的顽症。改革和规范专项转移支付体系，要按照事权与财权相对应原则对分散于各预算支出科目中的专项补助内容进行清理和归并，属于中央政府事权以及中央委托地方承担的专项拨款，今后应当继续安排；属于中央和地方共同事权的，应按照各自负担比例进行安排，应由地方负担的，要由地方实施配套；属地方事权范围内的，不应再实施转移补助。特别是中央有关部门要严格事权并依据集中财力办大事原则安排专项补助，避免数额极小、涉及面很宽的“撒芝麻盐”式的带有照顾性质的“普度众生”类补助。在转移支付因素与公式的选择上，要与均等化目标有机结合，做到规范和科学，提高转移支付的整体均衡功能。
5.在立法层面上处理好中央与地方关系。建立健全转移支付的监管机制。鉴于多年来转移支付的具体内容脱离立法机构审查监督的实际情况，应在立法机关设立一个转移支付项目审查机构，对转移支付的具体内容进行初步审查，审查结果应按程序提交人民代表大会予以审查和批准。加强转移支付决策程序的建设，借鉴有关国家经验，由财政学家、经济学家和部分财政实际工作者组成专家委员会，按独立、公开、专业原则对转移支付项目进行考证、审查，提出项目论证意见，提交项目主管部委、立法机关的审查机构和财政部门按转移支付预算编制程序进行项目决策。进一步发挥审计、监察等政府内部监督部门的作用，由事后监督向事前监督转移，建立科学的政府内部监督运行体系。此外，加快政府间事权与财权的划分，规范政府间财政关系；扁平化政府层级，简化财政管理级次；完善地方税体系，明确各级政府的主体税种，赋予地方一定税收立法权限等项改革。
