关键词：县乡财政财政体制创新分税制
一、引言
中国在经历了20余年改革开放的转轨——经济管理模式和经济增长模式的“两个转变”之后，正在合乎逻辑地进入一个更为深刻的社会变革时期。毫无疑问，这种转轨给中国人民带来了巨大的物质福利。然而同样不能忽视的是，转轨又渐续地引发了一系列新的压力。近年显得非常突出的一个现象，就是“三农”（农村、农业、农民）问题的尖锐化和以此为背景而凸现的县、乡基层政权财政困难问题。
现在一种可观察到的传导关系是：在外部竞争和生产过剩压力下，原体制空间内农业的创收功能愈益降低农村人口收入增长明显降低基层政权财源捉襟见肘、财政困难财政困难压力未能促成政府真正精简机构提高效能，却刺激了基层政府的乱收费脱开正轨的乱收费愈演愈烈而“民怨沸腾”决策层不得不下决心实施税费改革税费改革试点暴露的矛盾问题“牵一发动全身”地引出了系统性、全方位实施制度创新的客观要求。在上面这个一环接一环的链式关系中所反映出的实质内容，主要是我国经济社会结构转型中，其过程本身必然要求制度转型的呼应与配套，而目前来自制度创新方面的有效支持明显不足。换言之，制度的创新和转型是在“治本”的深层次上解决结构变迁中的重大矛盾问题（如基层财政困难问题）的关键要素。
1994年财政体制改革之后，中国地方财政收入快速增长，年均递增18.5％。2000年地方财政收入为6406亿元，是1993年的1.89倍。但与此同时，许多地方县乡两级政府的财政困难却与日俱增，工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重，财政风险日渐膨胀，如此等等，已引起各方关注，概括为一句话：基层政权的财政收支矛盾相当尖锐。有必要指出：这种地方财政困难已经危及部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机而最终拖曳中央财政步入险境。
对此，我们的基本判断是：中国的地方财政困难主要源于制度缺陷，因而解困的治本之策也在于制度创新。“三农问题”、县乡财政困难问题和政府体制（特别是省以下体制）问题的相互交织，是当前地方财政局面复杂性的突出表现。面对这种社会深刻结构转型从县乡财政困难角度反映出的难题，必须着眼于省以下财政体制和政府体制全局来求解。我们亟应尽早确立一个具备前瞻性思维的清醒认识，通过分析问题成因及其中的关键要素，寻求中长期的根本出路。
二、县乡财政困难的财政体制性诱因
1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，带有强烈的制度创新性质，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，又在政府与企业的关系方面大大淡化了条块分割的行政隶属关系控制，为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会生活的职能作用创造了条件。然而必须看到，该体制为种种条件所制约，仍然带有强烈的过渡色彩，难免留下不少问题。随着时间推移，这些问题趋于明朗化，对地方财政运转的不良影响日渐突出。概括起来，现行财政体制对县乡财政困难的影响主要有如下三点：
（一）财权划分模式与“事权”（职责）划分模式不对称
1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府之间财力分配框架，原本寄希望于通过逐步深化省以下体制改革，在动态中解决此问题。但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局。这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。
在实行分税分级财政体制的国家里，中央适当集中财权是普遍的做法。但省以下政府之间的财权划分模式并不尽然，具体格局要依职责划分结构而定。我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面（到2000年，中央财政收入占全部财政收入的比重为52.2％），这符合分级财政体制正常运行的基本要求。并且客观地说，与较充分发挥中央自上而下转移支付调节功能的要求相比，目前中央财力集中程度还不够，仍有待逐步提高。然而现在的问题是这种趋向被盲目推广和延伸，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。1994年以来，中央的资金集中度实际在
下降（从1994年的55.7％下降到2000年的52.2％），而省级政府的集中程度不断加大，年均提高2％（从1994年的16.8％提高到2000年的28.8％）。市一级政府同样在想方设法增加集中程度。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加。这些说明实际上财力在向省、市集中。
省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供。近年我国省级政府向上集中资金的过程中，县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展（而且往往尚未有效排除介入一般竞争性投资项目的“政绩”压力与内在冲动），而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。比如9年制义务教育，该项支出有法律依据，而且由于人口规模扩大较快和相关支出因素价格上升较快，所需资金膨胀更快，主要发生在县、乡两级财政。再比如基础设施建设，县级行政区域内长期以来农村各类基础设施严重不足，欠账累累，而农村工业化、城市化进程又要求配套完善基础设施，对县级政府来说这是非常沉重的负担，经济发达地区同样如此。我们在调查中了解到，浙江温岭市属于财政收入较充足地区，但该市的县城公用事业改造所需资金就远超过全市年财政支出总额。又比如财政供养人口，我国有2000多个县级行政区域，如果按每个县财政供养人口为7000人、每人年工资为7000元计算，所需财政支出就达1000亿元规模。事实上，省以下地方政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权。比如社会保障，1994年推出分税制时，该项事权没有界定在多大程度上由省以下政府特别是县级政府来承担，现在实际上要求地方政府负责，对原本就“四面漏风”的县“吃饭财政”来说，又增加了一笔没米下锅的饭债。
很显然，转轨时期，工业化、城镇化推进和社会进步所需要的大量物质条件和社会条件是要由省以下地方政府来提供的，特别是县、乡两级政府，承担着宽广、具体的政治责任和经济责任。在这种背景条件下，亟需在明确各级政府合理职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下，使基层政权的事权、财权在合理化、法治化框架下协调，职责与财力对称。这本是“分税分级”财政体制的“精神实质”所在，一旦不能落实，则成为基层财政困难的重要原因。
（二）政府层级过多，大大降低了分税制收入划分的可行性
实行分税制财政管理体制，则要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层组最多的国家。从国际经验看，政府层级多的国家，税种也比较多，这样有利于收入划分。但在任何一个国家里，税种数量都不可能过多，因为税种不应随意设置，那样势必扰乱市场经济运行并约束社会进步、损害社会效率与公平。而且市场经济近几十年发展中，简并税种是主流趋势。也就是说，不论政府层级有多少，税种设置的科学性不能违背。我国现行税种有28个，和其它国家比，为数不算少。然而问题的焦点在于，这28种税要在5级政府之间划分，是世界上其它国家未曾遇到的难题。
很显然，5级政府与28种税的对比状态，使得中国不可能象国外那样主要是完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。如果硬要完整地按税种划分收入，势必形成政府间收入分配高度不均衡，这是由各个税种收入的高度不均衡所决定的。然而必须看到，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。近年我国共享部分的比重一增再增，下一步如把企业所得税和个人所得税也改为共享税，则数得着的大税种已全部共享，这在过渡状态下是一种策略性的选择，但从长远发展着眼作战略性考虑，还是要在将来创造条件把若干共享税分解、融合于国税和地方税之中，进而使分税制得到贯彻并真正加以稳固。
那么从长远考虑，具体而突出的矛盾马上表现在，设立了5级政府也就是需要把税源切成5个层次，而从税收的属性和各税种的不同特点看，分成三个层次相对容易，分成5个层次难上加难。依美国的经验，三级政府财源支柱的概况是：个人所得税和工薪税归联邦（中央）；销售税和公司所得税归州（相当于我国省级）；财产税归地方（基层政府）。这样的划分符合各税种的具体特点，也符合分税分级财政的内在要求，如以联邦为主掌握个人所得税，符合使劳动力在全国统一市场内自由流动、不出现地区阻碍的要求，也符合使该税成为经济“稳定器”的宏观调控要求；地方掌握财产税，既具有信息和管理优势，又符合使地方政府以关注和改善本地投资环境为重点的职能定位。但是很难设想，在我国以一个“地方政府”概念囊括省以下四级政府的特殊情况下，这些税种该怎么切分？不论怎样设计，看来都无法把“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性，贯彻到一个五级政府的架构内去
。换言之，这一架构使分税制在收入划分方面得不到最低限度的可行性。我国省以下体制的现状是五花八门，各地不一，有的安排了复杂易变的分享，有的则对县乡干脆实行包干制，总体而言，“讨价还价”色彩浓重，与分税制的距离还相当大，并且看不清缩小这种距离的前景与具体路径。与此同时，大环境中市场的发育和政府职能与管理规则的转变也未步调一致，这使各层次财源不对位，财力分配紊乱、低效，矛盾不断积累。这样看来，可知五级政府架构与分税分级财政的逐渐到位之间，存在不相容性质，近年地方财政困难的加剧，在一定程度上正是由于这种不相容性日渐明朗和突出所致。
（三）财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存
作为一个行政管理规则确定权高度集中的国家，中央对财政支出标准的决策，无疑会有较大程度的集中控制，但在分税分级体制建立过程中，集中程度需要随体制的逐步到位而适当调低，给地方各级一定的“因地制宜”的弹性空间。事实上，多年来我国某些统一的支出控制标准（如公职人员差旅费）近乎一纸空文，形似集中，实则紊乱。根据实际的制度安排，财政支出标准很多不是由财政部门来决定的，中央政府级次确定支出标准，有些已经具体化为中央各部门随机和相互攀比地确定支出标准和要求。因此，下级政府的财政支出，往往要实行多个上级部门提出来的支出标准和要求。在形成了实际的紊乱情况的同时，我国现存的突出矛盾是，基层政府事权重、收入筹措功能弱、区域差异悬殊，却又被要求实行上级政府规定为一律却由上级部门多头下达的财政支出标准。这样，经济相对发达地区尚可维持，经济落后地区就常常无法度日。转轨期间县、乡两级公职人员工资欠发问题长期得不到解决，原因很多且复杂，但其中之一是由于工资标准按统一安排不断提高，加大了基层财政支出压力。近两年来调升工资时中央加大了专项转移支付，应当能使欠发工资压力有所缓解，但由工资推及其它事项，说明类似问题除中央应提供必要的转移支付之外，普遍的具体事务需区别对待，不宜包揽过多。总之，有必要给地方留出支出标准上的一定弹性空间。特别要防止“王爷”和“皇帝”分不清，部门有权出台多种政策，在支出要求上各部门相互攀比地全要“大干快上、一年一变样”等。处理不好，上级的集中控制加上“上级”内部的政出多门，便是形成基层财政困难的原因。
三、调整政府体制和省以下财政体制的基本构想
显然，县乡财政解困应从财政体制创新入手。这种制度创新是一个复杂的系统工程，必须寻求和树立标本兼治、治本为上的思路。为此，现提出如下基本构想：
（一）减少政府层级和财政层级
考察一下搞市场经济的国家，尚找不出一个五级架构的政府。虽然我国宪法明确规定是五级政府，但是按这样的架构，各级政府如都要求有自己稳定的税基，都能够按照分税分级的框架来形成财力分配，至少在基层看不到出路，乡一级没有大宗稳定收入来源来形成分税体制。因此有必要考虑修宪以减少政府的层级，把乡一级政府变成县一级政府的派出机构。这样一来，乡一级的人大主席团、政协联络组、政法委书记和其它七站八所等机构，都可以大大简化，把政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来，做到系统合理化。虽然前些年我们曾作过建设乡财政的努力，但从实践情况看，乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性，乡财政一直是很不完备的。而且，发展趋势是近年税务、金融、工商等管理系统都已按经济区域而非按行政区划在基层设所，财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已丧失了基本的配套环境。占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡财政的内容就更“虚”了，确实已称不上一级财政。在上述这种四级政府加乡镇派出机构的简化之后，进而还可以考虑把地市一级政府虚化。原来地级就是规定为省级的派出机构，近年地市合并后，已经实化了，很多市级政府是由地区行署转化而来的。但象浙江、安徽等地，省和县之间的体制联系是很实的，而市是一种过渡的形式，浙江的市和县都对省政府“说话”来搭财力分配框架。如果能把政府缩到实三级加两个半级（地市和乡作为派出机构层级），就非常接近市场经济国家的通常情况了，这种情况下的分税分级体制和现在省以下理不清的体制难题，就有望得到一个相对好处理的方案。从中国的历史看，自秦朝行郡县制两千多年以来，不论朝代如何兴替、政府体系如何变化，县级政府始终是最稳定的一个层级，另外省级亦是相当稳定的层级，中央之下有了这两级实的，挂上两级派出机构，当可解决好既减少层次，又维护政府体系有效运转的任务。当然，实际的推进必须审时度势，建议先考虑乡镇层级的简化。总之，现在的改革已牵一发动全身，处处要求通盘考虑，我们要改变过渡色彩浓厚的财政体制，越来越需要政府体制全局的优化设计。
（二）合理形成推进地方财政体制改革的大思路
我们认为，这个大思路应是在适当简化政府层组的前提下，按照“一级政权，一级事权，一级财权，
一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，配之以自上而下转移支付制度的健全，来完善以分税制为基础的分级财政。
“一级事权”，就是要解决政府职能合理设置的问题。中央一级和省以下各级政府事权应怎样规定，难点在于投资权的问题。其它的事权相对好办，比如气象预报工作部门，既向全国提供了服务，又向地方提供了服务，中央和地方在气象预报系统上，形成配合关系，财力分配如何处理，技术上相对容易。我国几十年最扯不清的事权，就是企业投资权，特别是在兴办一般竞争性投资项目方面。在1994年的体制里，这方面是“知难而退”的，体制文件里的措辞实际上是说各级政府都可以举办投资项目，没有明确一般竞争性领域政府怎样退出。我们认为，从方向上说，地方政府应该退出一般竞争性领域，使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上，有别于经营性的投资；而中央对于一些大型、长周期、跨地区、对于优化生产力布局和增加国民经济发展后劲有突出意义滞有战略性质的投资项目，虽项目自身有一定竞争性，但也要参与（如京九、三峡、宝钢这样的大项目）。当然应该是有限参与，中央政府并不一定采取把资金百分之百地拨过去的方式，而是采取控股、参股以及其它的经济手段，牵头把项目做起来。这样事权上的纠葛可以得到理清，使政府职责按照市场经济客观规律的要求，结合中国的国情，得到理清以后，公共财政中的财权就能顺理成章搭好框架。进而，在界定好政府职能基础之上，可逐步形成详细的事权明细单，并分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担。
“一级财权”最根本的问题，是分税制里的税基问题，各级政府都应该有自己大宗、稳定的税源。现在省以下政府大宗收入是营业税，而从前景来看，应该发展不动产税，在省级以营业税为财源支柱的同时，县级以财产税为财源支柱。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种。这类不动产税可形成非常稳定的税源，“跑得了和尚跑不了庙”，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔3－5年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大，地方政府职能的重点和它财源的培养，便非常吻合了，正好适应政府职能和财政职能调整的导向。现在我国税收盘子中间不动产税还是一个很小的部分，对于外资企业征收统一的房地产税，对于内资企业是房产、地产分开的，而且没有充分考虑地段的因素，没有几年重评一次税基的规定。市场经济国家的经验我们可以借鉴，应逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基。这样，不动产税就会逐渐随市场经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源。面积和造价差不多的一处不动产，座落于繁华的闹市区和座落于边远的郊区，在税基的体现上可以相差几倍、十几倍，甚至几十倍、上百倍。在市场经济条件下，地方政府应该看重的是优化投资环境，使辖区里的繁荣程度提升，房地产不断升值，同时便扩大自己的税源，而形成稳定的大宗的财政收入来源。这是“一级税基”原则用于基层政府层次所应该探讨的一个非常重要的方面。
分税制的另一个题中应有之义，就是地方政府从长远发展来看，势必应该具有必要的税种选择权、税率调整权，甚至一定条件下的设税权。1994年体制里，只开了一个小口子，有两个税种即筵席税和屠宰税，允许地方政府选择是否开征。在2000年以后，农村税费改革的方案里，屠宰税已被取消，筵席税在绝大多数地方也没有开征。这种地方政府很小的选税权，显然还不能适应今后分税分级体制的要求，所以在进一步深化财税体制改革的过程中，怎样扩大地方政府税收方面的选择权、税率调整权、一定条件下的设税权，在中央必要约束条件下通过地方的人大和立法形式来建立地方自己的税种，这也是一个值得研究的大方向。
“一级预算”，是适应社会主义市场经济间接调控所要求的规范化的政府收支管理形式。应当坚决推进统一预算的进程。1997年之后我国对预算外资金的整顿和管理逐步强化，成效显著。通过深化财政体制改革和预算管理改革，应把全部政府收入统统纳入预算管理，以规范的公共收入形式明确政府可分配资金规模并全程监督其运用。现在我国已经加入世贸组织，不合理的行政审批手续将取消，乘此东风，可进一步把收费和基金纳入预算内，象管税一样管理起来，并大力推进支出管理的改革。如果公共财政框架下的预算支出管理初具形态了，即可考虑在加强科学化信息监控的同时，逐步适度下放支出标准确定上的决策权，使人员工资和公务费标准等在各地有“因地制宜”的必要弹性。
接下来还有“一级产权”。“国有资产”现在仍是一个很笼统的概念，过去国有资产管理在无法形成人格化代表的情况下，产生了产权的虚置和悬空，说起来谁都对国有资产有责任，但出了问题谁都可以不负责任。全民的财产，原则上人人都有份，但这一份怎么体现，怎样保值增值，得不到有效的贯彻，国有资产的损失、流失，大家都无可
奈何。解决这样一个深刻的问题，必须配合国有经济战略性重组，探索如何建立国有资产管理体系，使这个体系把明确产权的原则落实到各级政府。庞大的国有资产到底归属哪级政府，要在一级政府后面有一级产权，形成有效的保值增值的管理体制，这个事情在我国现在还远没有见到眉目。80年代后期，我们组建了国有资产管理局，要求把保值增值作为单一目标来追求，其它政策性的目标都交给别的行政部门，而在运作中，实际上该它管的事情到不了位，又产生了很多矛盾、牵制、扯皮。现在中央层次的国有资产管理局取消了，大多数地方国管局也相应取消。但上海、深圳等地在这方面继续着具有自己独特性的探索，建立了国有资产管理委员会或投资控股公司，目的仍是要解决国有资产人格化代表的问题。在具体的体系构建里面，看来还要解决一个中间层次的问题。“人格化”的政府管理机构，不可能“一竿子插到底”去管微观企业国有资产的经营。要组建控股公司，不按照行政隶属关系设置，相互之间开展竞争，不具体做微观的生产经营，主要做资本运营即价值形态的保值增值运作。国有资产管理体系如何搭建和合理运作需要进一步探讨，但无疑必须纳入深化省以下体制改革的通盘考虑。
在“一级产权”以后，省以下财政体制回避不开的，是一级政府怎样解决“一级举债权”的问题。我国《预算法》规定地方政府不许发债，但地方通过各种变通的形式，实际上已经在发债。这几年，积极财政政策执行以后，每年一千亿元以上规模的国债，差不多都有一半左右由中央转借给地方政府来使用，地方承担还本付息的职责，实际也就是地方债。从经济关系本身来说，地方政府作为一级政权，有一级财政，在接受中央级协调制约的前提下，应该有一级举债权。但是，在中国市场发育很不充分、信用关系还相当不规范的情况下，要附加更多制约条件。从以后的发展方向来看，这个一级举债权的确立，似应不是太遥远的事情。在这几年实行积极财政政策的框架下，再进一步规范化，就没有必要再沿用中央政府代地方政府举债的形式，可把它逐渐处理成规范的地方政府借债（首先可在省级明确起来），同时接受宏观上必要的约束。从国际经验来看，澳大利亚有高水平的转移支付均等化制度，也有一个全联邦的债务规模协调委员会，发挥对州以下政府举债的约束功能。这对我们有借鉴意义。
总之，我国从发展方向来看，应该在“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的框架下，寻求地方财政体制改革的深化，同时，积极健全中央自上而下的“因素法”转移支付的配套，作好分税分级财政良性运转的通盘考虑，一言以蔽之，从体制创新入手完善以分税制为基础的分级财政。
（三）要处理好深化省以下财政体制改革与相关改革的配套关系
财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好省以下体制问题，化解基层财政困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项，其中核心的、实质的问题是如何按市场经济原则考虑农村区域和基层政府眼界下（辖区）生产要素流动的制度安排。这必须涉及：
1.农村土地使用权的流转制度。这种要素流动是市场化的内在要求、题中应有之义，并关联着农村经济的“产业化”转型和今后地方层级财产税（不动产税）的发展和地方税体系的构建。现实生活中土地流转早已在发生，但远未使其相关制度明朗化、规范化，亟有必要加强试验和引导。
2.资金的流动、融通制度。农村的融资体系和信用体系是农村市场发育不可缺少的组成部分。城镇化、工业化大潮中业已形成的融资迫切需求与滞后的融资制度建设两者之间的尖锐矛盾，表现为农村区域高利贷、乱集资等问题的层出不穷。“堵不如疏”，应积极考虑结合“贷款式扶贫”和“小企业融资支持”等政策，探索和推进农村区域的“金融深化”和融资制度的现代化，并促使政策性金融的潜力得到必要发挥。
3.与市场化资源配置机制相适应的农业与农村区域税制建设。农业税如何改革，在农村税费改革试点之后，已成为各界更为广泛关注和研讨的大问题，并紧密关联着基层政府在“分税制”下的财源格局。现农村税费改革试点方案体现“摊丁人亩”导向的措施，看来并不能适应市场化客观要求，必须按市场机制的规定性来理顺农村的租（地租，即土地所有权收益）、税（政府的“正税”）、费（政府规费和准公共产品“使用者付费”）及集资（一次性项目建设公共筹资）的相互关系，使之分流归位。按此思路，农村区域税制的发展方向应是渐进到普遍化、城乡一律的增值税、营业税、不动产税等构成的复合税制（开始阶段某些税种的税率上可在城、乡有区别对待），并最终也包括被城乡统一的个人所得税所覆盖。
4.人口的流动制度。居民出生于农村便成为“天生的第二等级”的城乡分隔户籍制度，近来已日见松动，各省、市纷纷出台新的放松控制的管理制度，足以证明打破城乡分隔是大势所趋、人心所向。当然，在此过程中要掌握好稳定原则和渐进安排，但总体上应当十分积极地推进。
财政和税收体制反映、规定、制约着国家（政府）与企业、中央与地方两大基本经济关系，也反映、规定、制约着政府理财的职能范围、管理重点和行为方式。在改革开放以来的二十年间，财税体制改革始终是整体改革的重要组成部分。1994年的财政、税收体制配套改革，在我国初步搭起了能够较好适应市场经济要求的“分税制为基础的分级财政”体制框架，而在此之前，还有三次较重大的财税改革举措。
“分灶吃饭”体制的实行及仍存在的问题
1980年，在经济体制改革之初，农村改革方兴未艾之际，中国选取财政分配为政府管理体制改革突破口，向地方下放财权，改变“收支挂钩，总额分成，一年一变”的财政体制，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，简称“分灶吃饭”体制。这是传统体制开始向新体制渐变的财政分水岭。
1985年，在第二步利改税基础上，将“分灶吃饭”的具体形式改为“划分税种，核定收支，分级包干”，即按照税种和企业隶属关系，确定中央、地方各自的固定收入（所得税、调节税等），另有共享收入（产品税等）；支出仍按隶属关系划分。这时已有“分税制”的概念和讨论，但体制的实质仍是渐进过程中的财政包干制。
1988年，在1985年体制的基础上，对收入上解比重较大的17个省、直辖市和计划单列市，实行了“收入递增包干”和“总额分成加增长分成”等几种（后来曾发展、归结为六种）不同形式的包干办法，简称“地方包干”。这使中国渐进改革中的企业包干加上财政包干，形成了包干制的“鼎盛时期”。
在实行“分灶吃饭”之后，财政体制改革除预算管理体制方面的数度调整之外，还取得了如下一系列进展：
——调整国家与企业分配关系，扩大企业留利和更新改造资金规模。经过80年代初的利润留成，1983年和1984年的两步“利改税”，1987年后实行企业承包经营责任制的探索和90年代后逐步树立“税利分流”方向，形成建立现代企业制度的大思路和国有经济战略性改组方针，在扩大企业财权之后，又将企业独立商品生产经营者的法入主体和市场竞争主体地位，逐渐引上轨道。
——改革税制。初步形成了多税种配合发挥作用的复合税制，适应市场取向改革和国民经济发展与对外开放的要求，使税收在筹集财政收入和调节经济生活方面的作用大大加强。
——改革基本建设资金管理办法。80年代曾有“拨改贷”的探索，并在一些建设项目中试行投资包干办法和对工程进行招标、投标承包的经济责任制。从1988年开始，对中央级基本建设投资实行基金制办法。90年代，终于形成了与市场经济的国际惯例接轨、与现代企业制度相合的企业注册资本金制度。
——改革行政事业单位管理体制与财务制度，强化支出约束机制。从1980年开始，对行政事业单位实行预算包干办法，有条件的事业单位实行企业化管理；对有收入和经济偿还能力的文教科研事业单位实行周转金制度，并建立科技成果有偿转让制度，等等。
虽然80年代以后财政改革有上述进展，但直至1994年实行“分税制”改革前，普遍实行的“分灶吃饭”框架内的财政包干制，却始终未能消除传统体制弊病的症结，主要问题表现在：
1.仍然束缚企业活力的发挥。
各级政府“条块分割”地按照行政隶属关系控制企业，是传统体制的根本弊病所在。在改革之后实行的“分灶吃饭”财政体制中，由于是按照行政隶属关系组织各级政府的财政收入，因而这一弊病于政府财力分配中以体制因素形式得到延续，只不过在行政性分权格局中，行政隶属关系控制总地说从“条条为主”变为“块块为主”，由行政部门的单一指令变为指令加上企业实际很难违拗的“商量”和暗示。相应而来的，是各级政府始终热衷于尽力多办“自己的企业”和对“自己的企业”过多干预与过多关照，“放权”难以真正放到企业一—尽管国家“减税让利”走到了“山穷水尽”的地方，多数国有企业仍然迟迟不能“搞活”。搞不：活“的另一面是搞不”死“，企业经营不善亏损严重，照样由政府搭救，基本上不存在规范的优胜劣汰、存量重组的机制，”破产法“对绝大多数国有企业形同一纸空文。也正是与行政隶属关系控制网络紧密相联，国营企业的行政级别，始终是对企业行为十分重大的影响因素，其厂长经理，总是作为行政系统”官本位“阶梯中某个台阶（级别）上的一员，这一身份与市场经济要求他们扮演的企业家身份，在不断地发生冲突。因为这两种身份必然要接受不同的信号导向，追求不同的目标，前者为行政系统的信号和官阶升迁的目标，而后者为市场的信号和企业长远赢利的目标。结果必然是企业的所谓”双重依赖“问题，而且在前述体制环境中，国有企业厂长经理对于上级行政主管的依赖（或跟从），必然是更为主导性的和”荣辱他关“的。于是，企业自主经营仍步履维艰，大量的行政性直接控制或变相的行政控制，和各种老的、新的”大锅饭“，难以有效消除。
2.强化地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀。
“分灶吃饭”财政体制与过去的“总额分成”体制相比，固然提高了地方政府理财的积极性，但这种积极性在增加本级收入动机和扭曲的市场价格信号的导向下，必然地倾向于多办“自己的企业”，多搞那些生产高税产品和预期价高利大产品的项目。因而地方政府热衷于大上基建，兴办一般赢利性的项目，特别是加工工业项目，不惜大搞低水平的重复建厂，不顾规模经济效益和技术更新换代的要求，并且对本地生产的优质原料向其他地区实行封锁，对“自己的企业”生产的质次价高产品强行在本地安排销售和阻止其他地区的优质产品进入本地市场。国家对烟、酒等产品规定高税率，本来是要达到限制其生产、消费的“寓禁于征”的政策意图，但在这种体制下，高税率却成了地方政府多办小烟厂、小酒厂以增加本级收入的刺激因素，发生了明显的“逆调节”。遍地开花的“小纺织”、“小轧钢”、“小汽车（装配）”等等项目均与体制因素有关。收入上解比重较高的地区，地方政府还有明显的“藏富于企业”倾向，即对组织财政收入不积极，有意让企业多留利之后，再通过收费摊派等手段满足本级财力需要。尽管这些低水平重复建设、地区封锁、市场分割的做法，从每一个局部的角度，都可以举出一系列“正当理由”，但从全局看，却构成了推动投资膨胀、加剧结构失调的因素，对构建统一市场、提高整体效益、促进企业公平竞争和国民经济协调发展，产生了不利的影响，并阻碍地方政府职能从注重投资于一般赢利性
企业，向注重基础设施、公共服务和发展第三产业的方面转变。
3.中央和地方的关系仍缺乏规范性和稳定性。
各级财政支配的财力在极大的程度上取决于地方上解、中央补助或共享分成的比例和基数的高低，而这些的核定又缺乏充分的客观性，难以避免种种“讨价还价”因素，各地都倾向于增加支出基数，压缩收入基数，提高分成比例。同时，预算支出虽“分级包干”，但在许多具体事项上并不能划清范围，结果“包而不干”，最后矛盾集中反映为中央财政“打破了统收，却实际并未打破统支”的困难局面；中央日子过不去，又反过来向地方财政寻求财力，“分灶”之后调整基数和让地方“作贡献”的做法屡屡发生。
4.国家财力分散，“两个比重”过低；地方缺少必要的设税权和稳定财源，中央缺乏必要的宏观调控主动权。
由于在体制上不能保证政府财力必要的集中程度和中央地方间合理的分配关系，一方面，在各行其是的减税让利超过合理数量界限的情况下，财政收入（不包括内外债）占国内生产总值的比重由1979年的28.4％滑落到1993年的12.6％；另一方面，随地方分权，中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46.8％下降为1993年的31.6％。就财力分配关系而言，地方、中央各有突出问题：地方政府财权虽比改革前有所扩大，但却没有从本地实际出发建立、健全地方税种的权力。在我国这样一个地区差异十分显著的大国，地方无设税权，不利于因地制宜地筹措财力和形成地方性的稳定财源。与此同时，就总体而言，中央财政本级组织的收入不能满足本级支出的需要，因而必须依靠地方财政的收入上解来平衡中央级收支，这种情况在世界各国是极罕见的，在很大程度上促成了中央政府调控能力的弱化和中央财政的被动局面，宏观政策意图的贯彻难以得到充分的财力保证。
总而言之，“分灶吃饭”代表的财力分配的行政性分权，还没有能够跳出传统体制把企业禁锢于“条块分割”行政隶属关系之中的基本格局，也未找到处理中央、地方关系的比较合理、稳定、规范的形式，因而难以适应社会主义市场经济发展的客观要求。如果仅仅停留于这种体制，深化改革将遇到无法逾越的阻碍，必须跳出行政性分权思路，寻求实质性推进改革的新方向。
建立以“分税制为基础的分级财政”是中国财政改革的方向
从整体配套的角度考虑财政体制改革的方向，应是使财政体制的目标模式适应社会主义市场经济的总体规定性，具备如下几方面的体制功能：
第一，有效地维护企业的商品生产经营者、法人主体地位和企业之间开展公平竞争的外部环境，贯彻国家宏观经济调控权、国有财产收益权和国有企业经营权实行分离的原则，从而一方面使企业得到自主经营、发挥活力的广阔天地，另一方面使国家掌握必要的宏观调控能力和应有的国有资产权益。
第二，正确地体现政府职能和正确地处理中央与地方间以及不同区域间的利益分配关系，建立起稳定的财权与事权统一协调的分级财政，从而使各级政府合理而有效地履行自身职责。
第三，有力地推动社会主义市场经济中财政资金的筹集、使用过程进入“生财有道，聚财有度，用财有方”的轨道，充分调动各方面的积极性和充分发挥资金的效益，从而通过初次分配和再分配中国家财力“取”与“予”的良性循环，卓有成效地为国民经济的良性循环、社会各项事业的蓬勃发展服务。
符合上述要求的财政体制形式，是以分税制为基础的分级财政。
所谓分税制，其真正的含义在于作为财政收入来源的各个税种，原则上要分别划定为国税或地方税，企业均按照法律规定，既向中央政府交纳国税，又向地方政府交纳地方税。在这一格局中，各级政府可以主要根据以本级税收为主的收入，相应安排其支出，相对独立地组织本级预算平衡，做到“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”。同时，中央应保持必要的自上而下作转移支付的调控能力。
以分税制为基础的分级财政体制的关键内容和特点在于，一方面，它可以有效地淡化过去一向实行的各级政府对企业的“条块分割”式的行政隶属关系控制，企业将不再把税款只交给作为自己行政主管的特定一级政府（再由地方政府与中央政府分成），而是分别地把不同的税，交给不同的各级政府，从而有助于消除政府对“自己的企业”的过多干预和过多关照，促使各企业自主经营，充分地展开公平竞争；另一方面，它可以清晰地划开中央、地方间的财源和财政收入，稳定地规范各级政府间的财力分配关系，在发挥中央、地方“两个积极性”的基础上形成各级预算各行其道的真正的分级财政。为了更为具体地描述以分税制为基础的分级财政体制，列举这一体制的要点如下：
1.不再按照企业的行政隶属关系，而是按照税种划分中央财政和地方财政各自的收入，企业不分大小，不论级别，依法向中央、地方政府分别纳税，自主经营、公平竞争。
2.中央、地方政府通过财政对经济实行的分级调控管理，将主要运用税收、债券、贴息等经济手段和调整企业外部条件的措施。同时，健全国有资产管理体系，按产权规范，以适当方式（如授权委托）管理、运营企业中的国有资本。
3.在中央、地方间划分税种的同时，各级政府要调整和明确各自的事权，重新核定各级财政支出范围。与保证中央集中财力和实现全国性的经济调节关系密切的税种，应划为中央收入；有利于地方发挥征管优势、宜于由地方掌握的税种，应划为地方收入。除中央政府要承担一些大型、长周期、跨地区的重点建设项目的投资外，大量的一般赢利性项目，应交给企业和企业联合体去办，地方财政则基本上不再承担赢利项目的直接投资任务，而把支出重点放在基础设施、公用事业等方面。
4.中央财政承担调节各地区间差异的责任，主要方式是通过自上而下的转移支付实行对地方政府的财力补助。各地具体补助数额的确定方法，要改传统的基数法为比较客观、严密的因素计分法。
5.在各种配套条件基本到位之后，应使地方政府具有从本地实际出发设立、开征某些地方税种的权力，因地制宜地为地区非赢利设施建设和各项公共服务、事业发展提供必要的资金来源。
6.以上述几方面为基础，中央财政与地方财政分离，形成相对独立、自求平衡的中央预算和地方预算。中央预算中要掌握足够的转移支付资金。各级财政都要以法律形式强化其内部、外部的制度约束和责任约束。
总之，以分税制为基础的分级财政体制，可以二位一体地处理好国家（政府）与企业、中央与地方两大基本经济关系，适应社会主义市场经济发展的内在要求，所以它是深化财政体制改革的大方向，应成为财政改革与中长期整体改革相配套的轴心。
1994年改革提供了转折点
中国财政体制初步进入以分税制为基础的分级财政轨道，是以1994年里程碑式的财政、税收配套改革为标志的。这种配套
改革的理论与政策探讨，早在80年代中期就已展开；其操作设计的先声，一直可以追溯到1986年各方面准备了一年而夭折于最后关头的“价、税、财连动”改革方案；其付诸实践的试验探索，开始于1992—93年若干省、市、自治区的分税制试点；但其能够在1993年中央针对经济过热而加强宏观调控的背景下从快准备、迅速出台，除了前述这些理论、经验、政策的准备之外，在很大程度上也依仗于决策层的极大决心和审时度势加入重点突破举措的“渐进式”改革路径。
在理论界和实际部门反复研讨的基础上，90年代初期，中央及财政部门在改革思路方面已明确了实行以分税制为基础的分级财政的导向，并于1992—1993年先后在辽宁、浙江、天津、重庆、武汉、沈阳、大连、青岛、新疆等省、市、区进行了分税制的试点。1993年6月前后，党中央、国务院针对经济过热、结构失调、泡沫经济滋长和金融秩序紊乱等问题而明确提出实行“加强宏观调控”的方针，同时，也做出了于下一年度出台财政、税收及外汇等方面重大改革措施的决策。当时所剩的准备时间只有半年，有关部门抓紧进行了复杂的方案研究和设计、测算，以及相关各项实际工作事宜的筹备，包括与各地磋商，吸收意见建议调整具体实施方案，并使地方同志对中央思路达成共识与认同。
1994年1月1日，财税改革方案如期出台。开始的三四个月中，企业与社会上有关单位反映意见较多的，主要是增值税及取消原优惠政策等方面的一系列具体问题。国家财、税部门和国务院有关机构在约100天的时间里，先后发出80余份文件，作出补充规定或加以微调，解决急迫的或突出的问题。其后，新体制运行渐趋平稳。
1994年财税改革的基本内容
1994年新体制的基本内容，按照1993年12月15日国务院的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，包括以下三个方面：
第一，根据中央和地方政府的事权确定相应的财政支出范围。中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央直属国有企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出。地方财政支出主要包括：地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。
第二，按税种划分中央财政与地方财政收入。基本原则是，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展关系密切、以及适合于地方征管的税种划归地方，同时把收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划作中央和地方共享收入。中央固定收入主要包括：关税，消费税，海关的消费税和增值税，中央企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的收入等。地方固定收入主要包括：营业税，地方企业所得税，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，耕地占用税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，契税，国有土地有偿使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值税（中央分享75％，地方分享25％）、证券交易税（中央和地方各分享50％）和资源税（其中海洋石油资源税归中央）按税种划分中央与地方财政收入后，要相应分设中央和地方税务机构。中央税种和共享税种由中央税务机构负责征收，共享税按比例分给地方。地方税种由地方税务机构征收。
第三，实行中央对地方的税收退还制度。税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长O.3%.
几年来的情况表明，1994年的重大改革这一在有限准备时间和诸多制约条件下，以极大魄力和决心推出的宏观调控层次上的配套改革，虽然难免有种种不尽如人意的地方，但达到了基本目标，实现了来之不易的成功转变：
1.在中央优化全局产业结构导向的大框架下，调动了地方各级政府理财、抓效益、抓收入的积极性，各地顺应分税制要求，都将精力和财力用在对自己有利的新财源的培育上来，千方百计寻找新的经济增长点，普遍提高了对于第三产业和投资环境的重视，而对于第二产业一般赢利性项目的重复建设，热度已有所降低。
2.在政府和企业的关系方面，于全国范围内打开了一个淡化“条块分割”式行政隶属关系的新局面，使中央政府和地方政府都开始走上不再按照企业行政隶属关系、而是按照税种组织财政收入的新轨道。这一点对于今后实质性深化整体配套改革意义很大，它标志着我国的改革终于走过了由“行政性分权”向“经济性分权”的转折点，把企业放到了在税法面前一律平等的地位上，不论大小、所有制和“行政级别”，该交国税的交国税，该交地方税的交地方税，税后红利按产权规范分配。因此，这是使企业真正站到一条起跑线上展开公平竞争的新开端。
3.在中央、地方关系方面，大大提高了财力分配的透明度和规范性，规则全国一律，谁都会算帐，有利于长期行为的形成，并促使地方政府转变理财思路，实现规范管理——如减少税收的随意减免，狠抓非税收入和预算外资金管理，注意自我发展中的自我约束，强化支出管理等等。
与财政管理体制的分税制改革相配套，1994年同时出台了税制自身的重大改革方案。
按照国务院1993年12月25日批转的国家税务总局《工商税制改革实施方案》，1994年税制改革的指导思想是：统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，规范分配方式，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。这一改革方案的主要内容，概括起来有如下三个方面：
第一，建立以增值税为主体的新流转税制度。
流转税制改革的主要内容：
一是增值税制的改革。改变了按产品分设税目、分税目制定差别税率的传统做法，确立了在生产和流通环节普遍征收增值税并实行价外计税的办法。增值税实行两档基本税率（13％和17％）。明确规定了允许扣除的增值税范围和建立了凭专用发票注明税款扣税的制度。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国增值税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。
二是消费税制的改革。在普遍实行增值税的基础上，选择少数消费品再征收一道消费税，其征税范围仅限于在境内生产、委托加工和进口的若干消费品，
共设有11个税目，包括烟、酒、化妆品、鞭炮焰火、贵重首饰、小汽车、摩托车、燃料油等，采取从价定率和从量定额两种征税办法，纳税环节确定在生产环节。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国消费税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。
三是营业税制的改革。对有偿提供劳务、转让无形资产和销售不动产的业务征收营业税。新的营业税制重新确定了营业税的征税范围和纳税人，合理调整了营业税税目，共设置了9个征税项目，针对不同税目设置了3％、5％和5—20％三档不同税率。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国营业税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。改革后的新流转税制统一适用于内资企业和外商投资企业，取消了对外商投资企业征收的工商统一税。原来征收产品税的农、林、牧、水产品，改为征收农业特产税和屠宰税。
第二，统一所得税制度。
一是改革企业所得税制度，目的是理顺国家与企业的分配关系，为各类不同经济性质的企业创造平等竞争的环境。主要内容包括，对国有企业、集体企业、私营企业以及股份制和各种形式的联营企业，均实行统一的企业所得税制，相应取消了国有企业调节税；规范了税前扣除项目和列支标准，在统一税基的前提下，实行33％的比例税率，并统一实行由纳税人就地向主管税务机关缴纳的办法。取消税前还贷。1993年12月13B，国务院了《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。实行统一的内资企业所得税后，国有企业不再执行承包上缴所得税的办法。
二是改革个人所得税制度。新的个人所得税法适用范围，包括按税法规定有纳税义务的中国公民和从中国境内取得收入的外籍人员；改革后，个人应纳税所得在原税法规定的六项基础上新增加了五项，即个体工商户的生产、经营所得，个人的承包经营、承租经营所得，稿酬所得，财产转让所得和偶然所得；税率采用国际通行的超额累进制，即工资、薪金所得采用5％至45％的九级超额累进税率；个体工商户的生产、经营所得采用5％至35％的五级超额累进税率。
同时根据对纳税人基本生活费不征税的国际惯例，合理确定了税收起征点水平。在计税方法上，从本国实际出发，采取了分项征收的方法，并在对原个人所得税法规定的免税项目进行调整的基础上形成了规范的减免税规定。1993年10月31日，国务院了修改后的《中华人民共和国个人所得税法》，自1994年1月1日起施行。
第三，逐步进行其他税种的改革或调整。
一是开征土地增值税。明确规定了土地增值税纳税人的范围，凡有偿转让房地产都属于征税范围；土地增值税实行四级超率累进税率，最低税率为30％，最高税率为60％。
二是改革资源税。将资源税征收范围定为矿产品和盐，并重新确定了七个税目。
三是改革城市维护建设税，调整城镇土地使用税税额。
四是把现在对股票交易征收印花税的办法，改为征收证券交易税。
五是取消集市交易税、牲畜交易税、奖金税和工资调节税。
六是将特别消费税和烧油特别税并入消费税，盐税并入资源税。
七是开征遗产税（待出台）。
1994年的税制改革，措施密集，涉及面相当宽广，显著地规范和强化了税收功能，并紧密配合了财政的分税制改革，对社会经济生活产生了重要影响。几年来的运行情况表明，这一改革取得了成功，主要表现在：
——依法治税原则得到明显强化，税法的权威性明显提高，为市场经济发展创造了良好的税收法制环境；
——公平税负，促进了企业的平等竞争；
——理顺分配关系，推动了国有企业经营机制的转换；
——合理导向，引导了经济结构的优化调整；
一、近代国家税收体系的建立
税收之于一个国家，犹如血液之于生命。在向近代国家转型的过程中，构建具有近代意义的税收体系对任何一个政府都具有极为重要的作用和意义。一个完整意义上的近代国家税收体系必须具备公开、公正、有序、有效等诸种不可或缺的特征。所谓公开、公正，是指国家税收应具有公共事务的性质，必须得到社会成员的认可和认同。所谓有序、有效，是指国家税收体系运行时的每一环节、过程都应该依照一定的法度，即国民之意愿而行，国家税收的每一项收入、支出及绩效都要向国民有所交待，接受国民或其代议机构的核准。这些特征在技术上就体现为制税、收税、用度、审计等多种层次和制度。这种近代税收体系的建立决定于制度、经济、社会和文化等各种历史和时代因素，也是国家政权与社会中各个集团、阶层、阶级利益反复角逐、长期斗争的结果。英国之所以能够在二、三百年间由一个二流国家跃居西欧诸国之首，在很大程度上得益于它较早地建成了一个相对较完备的国家税收体系。其最大的特征就是由议会控制着整个国家税收体系的关键：征税大权。
由议会控制、把握征税权，是中世纪晚期西欧英、法、西诸国共有的现象。这是由当时重建法律和秩序，消除贵族叛乱，驱逐外敌的社会普遍需求所使然。随着时展，每个新兴的民族国家政权极欲获得更多的赋税收入，然而由于各个政府和它的国民相互作用方式不同，从而形成不同的税收制度。在西班牙，“出于对内乱的厌倦，西班牙的代议机构卡斯提尔国会将征税管制交给了王权，”在法国，由于“三级会议极欲终止法国动乱的愿望，使王室不经被统治者的同意便夺取了征税权，造就这一权力的紧张形势过去之后，这一权力却长久地保留下来”。[1](P149，147)而英国则不同，即或是在绝对主义君权达顶峰的都铎时代，英国国会尤其是下院仍牢牢地把持着征税大权，都铎君王们只能依靠其他途径开辟财源，如没收教产加以拍卖。斯图亚特王朝欲强化王权，夺得征税大权，但遭到国会的顽强抵制。在王权与国会之间所展开的复杂激烈的斗争中，征税权始终是双方争夺的一个要点。虽然历经内战、复辟等种种磨难，由国会控制征税大权的原则一直未得改动。直至1688年“光荣革命”发表《民权宣言》规定：王室在议会规定的税收之外从事征税是非法的，[2](P186)再次确定了国会的征税权。
征税是归王权还是归议会，究竟有何差别及意义呢?笔者以为大体有以下几个方面值得关注：
其一，从政体层面上看，税权的归属决定了未来国家政体的发展方向。西、法两国王权由于攫取征税大权而迅速发达起来，建立了对社会经济的全面控制，成为一种不受任何力量约束的专制王权；这两国中的等级(三级)会议，由于将财权拱手转让给王权，而使自身“成为国家机器特别是王权的赘疣。结局是可以预见的，三级会议停开了，而王权却因时移事易不再恢复会议产生前的老样子，国王摆脱了身上的紧箍，开始向专制的方向大踏步迈进。”[3](P407)道拉斯·诺斯指出“……法国国王所获得的自由的程度和其英国对手比起来是大相径庭的。这种区别在这两个国家后来两个世纪的经济发展中产生了重大的影响。”[3](P407)英国国会则因手中一直紧握征税大权，故而成为遏制王权走向全面专制的重要力量。正是这种力量使得都铎王权的绝对主义统治处于相对有限、相对薄弱的境地，使得英国国会在一次次与王权的冲突较量中逐步占据上风，不仅保全了自己的存在，而且也最终确立起立宪君主制政体。
其二，从行政管理层面上看，税权归属也是决定国家统治制度安排的重要因素。获得了征税权力的法国王权，处于直接面对众多臣民和经济组织的地位。而单凭君王及其小小宫廷是无法承担由众多程序组成的征税过程及管理事务的，从而使建立一支专业的官僚队伍和繁杂的事务机构成为自然而然之事。绝对的王权与庞大的行政官僚组织的结合遂成为16—18世纪三百年间法国统治制度安排中最为明显的特征。英国则不然，王权既无征税之权，亦就不存在维持一个庞大的中央政府和一支依赖王权的庞大的官僚组织的必要。
其三，从国家财政状况看，税权归属亦是决定税收数量、种类的重要因素。在西、法建立起王权对税收绝对控制的国度中，决定税赋数量结构的关系相对简单，即国家的需要与臣民财富之间的关系。而在近代初期，诸国争雄的军事战争是国家公共开支的最大费项，且往往具有急迫性的特征。在这种状况下，西、法诸国在决定税赋征收额度时，常常是以国家需要为原则，多多益善，必要时甚至可以竭泽而渔，以求暂度难关。如西班牙在1470年到1540年之间，国家税收狂增了22倍。[1](P149)尽管海外殖民的收益可供支配，但当时西班牙帝国税收主要是来自阿拉贡、那不勒斯、米兰特别是繁荣的低地地区。狂征暴敛之下，帝国内部矛盾必然激化。低地地区的反叛，荷兰的独立既耗费了帝国的国库，又断绝了其主要税源。为了弥补亏空，帝国虽施征用地产、转让特权、出售爵位等孤注一掷之策，以求应急，但均未奏效。帝国财政在16世纪中叶至17世纪中叶的百年期间，先后6次宣告破产，奏响了帝国的丧钟。法国王权凭借强大的官僚队伍和规模巨大的农业经济，运用包税制增加赋税以及对外借款、卖官鬻爵等各种敛财手段支撑国家财政的运行。由于教士和贵族享有免税特权，故沉重的税赋皆由市民和农民构成的第三等级来承担。结果社会内部的裂隙愈来愈大，最终导致第三等级的大规模反叛，专制帝国的大厦轰然倒坍。英国王权则处在与西、法两国全然不同的境况之中。每一笔税赋收入的数量都须与国会反复讨价还价之后方能获得，实属不易。尽管伊丽莎白女王深得国民拥戴，也不得超越成例。这位女王深知，“对于下院议员来说，牺牲他们的生命要比打开他们的钱袋容易些，所以她不得不时刻警惕地注视着政府的开支，不得不一再勒紧自己的钱袋，以致于她周围的大臣不断地抱怨、嘲笑她的吝啬。”[4](P364)
另外，西、法专制王权在征税时，往往从最易征收、最易管理的直接税，即人头税、户税、炉灶税和交通税等税种下手，不断地把以往一些临时税改为永久税，不断花样翻新地设置一些新税。英国王权则无此类幸运。在相当长的时期内，英国“更多依靠间接税而不是直接税，但它的具体特点却使人民不大怨恨。例如，英国没有象法国那么多的包税商、收税员和其他中间人；英国的许多税都是‘看不见的’(例如对某些基本产品的货物税)，或者看上去只是损害外国人(例如关税)；没有国内人头税，法国商人对这种税很反感，因此它对国内商业来说是一种消极因素；英国的土地税在18世纪大部分时间里是主要的直接税，没有任何特权阶层能免交，对社会上多数人来说也是‘看不见的’；各种各样的税都是经过选举产生的议会讨论后批准的，”[5](P100)故而不易激起社会内部冲突与矛盾。17世纪末以后，由于国家战略的调整，积极地参预大陆事务以防法国称霸，英国的税赋总额不断攀升。有史料表明，17世纪末以后，英国税赋总额与法国基本拉平，分别为1500万和1600万英镑。而当时两国国民生产总值相差悬殊，英国为6800万英镑，法国为16000万英镑，税赋各占其国民生产总值的20%和10%。表面上看，此时是英国而非法国处于国家的横征暴敛之中，当时也的确有人认为“看到英国臣民缴纳的巨额贡赋之后，应该认为生活在法国真是大幸。”[6](P440)但布罗代尔的看法则相反。他认为首先法国纳税人承担的负担未必轻于英国人，因为法国人在国税之外，尚须接受贵族和教会强加的沉重“额外”负担。其次，法国税种以直接税为主，它在政治上和行政上总是不受欢迎，而且很难增加。英国则以间接消费税为主；约占税额的70%。这种税不太显眼，容易隐藏在价格里。而英国的民族市场比法国更开放，消费一般都经过市场，间接税的收入就尤其可观。最后，将两国人口总数考虑在内(英法两国人口比例为1∶3)，以人口总数与国民生产总数相比便会发现另一种结果，即英国在人均收入方面显然领先于法国。[6](P440—441)
其四，税权的归属不同也可转化为不同的社会制度环境，对社会经济的发展施加不同的影响。西、法两国的税收制度有一个明显的共同特征，即教士与贵族不在纳税人之列，处于免税的特权地位。这种政策的产生或许有着历史传统的因素，但它的实施实质上是消除了两个潜在的对手对国家、王权的抵制与反抗，在政治上可谓是一种巧妙的安排。然而在社会及经济层面上，这种政策则造成对从事贸易、商业、工业等行业人士的歧视，从而诱导人们对从事教会、政府和军队的职业的偏好与追求；造成社会在“对政府的财政政策的反应中逐渐形成所有权结构，只鼓励那些不受国家影响也对社会没有产出的活动，而阻止个人去从事各种生产性活动。”[1](P149—150)而由商人和土地贵族所组成的英国国会，在其所奉行的税收政策中，是断不会以损害自身利益为代价的。恰恰相反，英国以税赋为核心的各种国家财政政策都是以促进工商贸易和农业的发展为目标，而后再以其利得的部分份额作为税赋，从而逐渐形成了各种较为合理的制度安排，保障和推动了对社会产出做出巨大贡献的私人所有权的不断发展。二、公共借贷制度的确立与完善
近代初期西欧各国政府开支大幅度增长，其主要原因是战争的频繁发生、战争期限的延长和战争费用的迅速增加。由于这种战争消耗大，花钱多，所以每一方都迫切需要“钱、钱，更多的钱”——这是一句古老的格言。[5](P97)但是当时西欧各国却没有一个现存的体制能够使税入相应增加以应付新的高水平的开支。此外，在战争时期，国家不仅需要更多的钱，而且需要立刻将钱筹集起来。增加赋税，使之与支出水平相等，这个办法即使行得通，也无法解燃眉之急。如何使国家的预算最终保持平衡，这是欧洲“新型君主国”所面临的一个最大挑战。西欧诸国为此进行了无数次尝试，但很少取得成功。[7](P482)英国也是如此，自都铎时代以来，历代国王、政府都常常被不时之需所困，为尽快地筹措到急需的金钱而苦恼。例如，好大喜功的亨利八世空怀重振先祖往昔风采的雄图大志，先后数次遣兵欧陆远征，耗资巨大，但却无功而返。为了筹集空前浩大的军费，他被迫出售刚刚从修道院手中没收来的庞大教产，[8](P181—192)结果痛失为英国绝对主义王权建立强固经济基础的重大机遇。[9](P124)伊利莎白女王，如前所述，节俭度日，力图维持财政平衡，但其晚年因同西班牙作战欠下一笔巨债。斯图亚特王朝早期的两位君王在财政上更是捉襟见肘，入不敷出，与国会争斗不已，结果酿成全面统治的危机。
西欧诸国在税赋之外，为筹措金钱开辟了许多途径，如以国家税赋为抵押的短期贷款、拍卖国有土地、卖官鬻爵、以“年金”形式的长期贷款等等，但这些举措并不能满足国家需求和社会的需要。原因大致有二，一是公共开支特别是经费的需求增长太快；二是国家的信用度太低，一方面拼命借贷，另一方面为了还债就开增新税；若仍不敷需求就不惜宣布国家财政“破产”，拒付和延付贷款从而酿成社会紊乱。而解决这类问题的关键在于一个国家除了税收制度之外，还必须建立一个有效率的借贷制度，两个制度合一方为完整的近代国家财政体系。这种借贷制度的成功取决于两个重要因素：“一个是要有相当有效率的借贷机构，一个是要在金融市场维持政府的‘信用’。”[5](P98)近代第一个霸主西班牙之所以衰败，在很大程度上就是未觅得一种合理的理财之法，结果承负了一笔相当于10年至15年的税入的巨债，每年需付的利息就大大超过了政府年总收入的一半。[7](P496)继之而起的法国也是长期陷于巨额债务之中，难以自拔。只有17世纪60—70年代，柯尔贝尔大力改革，大幅削减开支，减少征税，开办借贷银行，使法国国家预算出现了难得的盈余。然而好景不长，柯尔贝尔1683年死后，路易十八便废弃了柯氏的改革措施，回到了“那种可以随他自己的意愿偿还，而不是由放债人决定何时抽回资金的贷款”的老路，[7](P496)结果法国国家负债累累，在金融市场上的信誉也大为下降，最终使其称霸欧洲的宏图大业全然落空。而在荷兰，情形则截然不同。“荷兰政府不仅可以以更低的利息借钱，而且可以借到更多的钱，”从而使荷兰在西班牙、法国和英国这类大国抗争时毫不畏惧。其原因在于荷兰政府在借钱、贷款以及发行短期公债和债券方面完全按照商业运行方式运行，绝少拖欠违约，从而使荷兰的公共信贷享有完全的信任。1655年，荷兰议会设立了一笔“偿债基金”，专门偿还公债和债券，但却不受投资者欢迎，因为“含泪收回本金的那些人却不知如何处置这笔钱，不知道如何为这笔钱再找到一个如此安全，容易生息的去处。”[7](P494)
英国政府在近代初期与西、法两国相似，长期寻找不到一种合适、合理的理财方法。例如“英国在1688年前就借国债，但都是短期借款，利息很高。付息不按期，还本更不准时，有时需借新债还旧债。总之，国家的信誉不佳。”[6](P430)而在1688年革命以后，英国建立起了一种复杂的公共借贷制度以应付大大增长的政府开支。荷兰这个当时在经济上是欧洲最先进的国家，再次为此提供了一种模式。[2](P188)1693年，英国政府与国会首次确立了采用政府长期借贷的原则。1694年4月，政府以8%的利率发行120万英镑的公债，并将认购者组成了一个被称为“英格兰银行董事公司”(即英格兰银行)的股份公司。结果大获成功，在11天内公债就全部被认购一空。[7](P500)它的第一份认股人名单是由国王和王后领衔。[2](P188、189)尽管当时英国社会对此仍存在一定的怀疑甚至反对意见，[6](P430-432)尽管“辉格党”的历史学家们没有对此给予多大的喝彩，“但是这个事件在英国历史上的重要性，实不亚于1688年事件，因为它使公共借贷有可能稳妥而经常地进行，从而给政府奠定了一种新的财政基础。”18世纪的一位英国首相诺思勋爵曾把英格兰银行称为英国的一个组成部分。“它不是作为一个普通银行在起作用”——亚当·斯密也写道——“而是作为国家的一个大蒸气机在起作用。”[2](P188、189)从此以后，英国的公共借贷体系在英格兰银行的操作下，逐步完善，逐步发展，国家的资信程度空前提高，政府发行的各种证券、公债券成为社会大投资者的主要投资渠道。不仅如此，英国小的私人投资者对国家债券也是情有独钟，踊跃认购。[7](P481)“公债的利息准时偿付，不容违约，债权由议会保证还本，这一切确立了英国的信誉，因而借到的款项之大令欧洲惊诧不已”。[6](P433)
近代初期英国金融体制和公共信贷体系的建立与发展绝非一帆风顺。18世纪20年代西欧的法国、荷兰和英国等曾遭受了一次严重的金融危机，即著名的“南海泡沫事件”。法、英两国处理这一事件显现出迥然不同的风格。在法国，政府善后处理政策不当，致使人们对这场大崩溃所造成的浩劫一直耿耿于怀，给法国政府开辟财源带来极大的困难，投资者不敢再贷款给法国政府。[7](P507)而在英国，政府凭借议会的担保和英格兰银行妥善操作，将投资者的损害减少到最低限度，并成功地维系住政府公共信贷的信任度。到18世纪30年代，英国的金融市场恢复正常，此时的英国政府债券的持有者也不愿意政府偿还其债券，“有钱的大公司及其拥有者(即股东)最为担忧之事莫过于被迫早早收回其本金”。[7](P509)随着时日发展，英国的国债、公债的数额愈来愈大。据保罗·肯尼迪统计，1688——1815年期间，英国战争总支出为2293483437镑，其中借款为670559060镑，几占总支出的三分之一。当时英国国内有一批人对此忧心忡忡，“许多英国评论家都因为国债的规模及其可能发生的后果而发抖。”[5](P102)这其中就包括诸如笛福、大卫·休谟等人，然而他们那种“不是国家毁了公共信贷，就是公共信贷毁了国家”的悲观推测未成为现实，[6](P432)相反英国再次以巨额的国债为后盾，在英、法争霸的“七年战争”中占据了上风。法国人包括荷兰人也以为英国政府负债过重，难以持久支撑，必将迅即。然而事实给予他们无情的嘲弄。英国人对自己政府依旧十分信任，继续认购各种公共债券。1782年英国政府再次发行公债，数额为300万英镑，而认购数却远远超出这个定额，达500万之多及至19世纪初，有人估算“欧洲全部公债高达380至400亿法郎，其中英国独占四分之三还多。”[6](P433)而法国公债数额仅占40亿，便不堪重负了。公共信贷已成为“英国政治的奇迹，使欧洲各国既惊讶又畏惧，”第二届皮特政府甚至自豪地宣称“这个民族的生机乃至独立建立在国债基础之上。”布罗代尔感叹道：公债“有效地动员了英国的有生力量，提供了可怕的作战武器，”它“正是英国胜利的重要原因。”[6](P433)
西方的经济史家常常将英格兰银行的创立、公债的发行和稳固以及其它金融业的变革合并称之为“金融革命”。在这场“革命”中以政府和国会为代表的英国国家政权则起到了巨大的组织、协调、保障的作用。英格兰银行虽以私人股份银行身份出现但实为国家银行，它所创置的信贷、投资、公共开支三者相互有机联系的新的金融体制，不仅仅在英国对外争霸战争中发挥出了神奇的功用，其最大的历史意义还在于构筑起一个坚固、庞大、有效的金融运作机构，为英国近代资本主义经济的迅速发展和工业革命的到来提供了基本条件。
英国国家政权功能在近代初期所发生的转变和改善是多重的，上述以税赋和公共信贷为核心的近代国家财政体制的形成只是其中一个方面。包括中国学者在内的国际学术界，对16—18世纪中叶，英国国家政权所起到的经济推动作用多有论述，如英国国会对18世纪圈地运动的法律支持和保障，英国政府对专利制度的完善与推广，英国政府对以东印度公司为代表的海外贸易殖民公司的保护和规范等等。对英国国家在近代初期社会经济发展中所起的作用的总体评估，尤其是与当时西欧诸国进行对比之后所做出的基本结论，笔者以为经济史学家克里斯托夫·格拉曼的看法较为公允。他认为商业社会色彩较重的荷兰是沿着将国家政府的权力降低至最小限度的方向发展；在绝对主义专制色彩较重的欧洲大陆国家的政府，则以国家利益与封建王朝的利益以及对财政的关心作为国家经济政策的重心；而在英国，政府将私人利益与公共利益并重，从而使英国国家政权与百姓之间取得了一种也许比其他任何国家都更为协调的关系。[7](P448)
【参考文献】
[1]道格拉斯·C.诺思.经济史上的结构和变革[M].北京：商务印书馆，1992.
[2]阿萨·勃里格斯.英国社会史[M].北京：中国人民大学出版社，1991.
[3]马克yáo@①.中西封建社会比较研究[M].上海：学林出版社，1997.
[4]尼尔.女王伊丽莎白一世[M].北京：商务印书馆，1992.
[5]保罗·肯尼迪.大国的兴衰[M].北京：世界知识出版社，1990.
[6]布罗代尔.15至18世纪的物质文明、经济和资本主义：第三卷[M].北京：三联书店，1993.
[7]卡洛·M.奇波拉主编.欧洲经济史：第二卷[M].北京：商务印书馆，1988.
一、社会主义市场经济体制下财政是公共财政
市场经济体制下财政是公共财政，这是由市场经济体制本身所决定的。我国建立社会主义市场经济体制，由市场经济的共性决定，财政职能必然定位于公共财政。
公共财政是指财政资金重点流入公共产品投资领域，也就是财政配置资源的作用主要表现在对公共产品领域的投资。这里我们需要说明的是，财政在国民经济活动中主要承担三种职能：资源配置职能、调节分配职能和宏观调控职能，对于后两种职能，在任何经济体制下都是一样的，就是说，它们没有因经济体制的不同，其职能作用的范围受到限制。在计划经济体制下财政起调节分配和调控总量的作用，在市场经济体制下相同，而且都是对全社会经济运行的调节。对于资源配置职能，在不同的经济体制下，其作用的范围不同。计划经济体制下，财政起着对全社会资源配置的作用，而纯粹市场经济体制下，市场起着对全社会资源的配置作用。纯粹的市场经济体制只是理论上的假设，在现实经济中，现代市场经济是政府调控的市场经济。我国建立的社会主义市场经济是现代市场经济体制，在市场起着配置资源基础性作用的同时，政府也发挥配置资源的作用，而政府配置资源的职能也就是财政配置资源的职能。所以关于我国财政职能定位其重点是财政配置资源的职能。
在市场经济体制下，财政履行资源配置的职能，主要是由于公共产品或劳务的存在。公共产品相对于私人产品而言。在经济学文献中，公共产品的特征归纳起来可以有两点：一是非排他性或共同受益；二是非竞争性。由于公共产品的特点，在市场经济体制下，价格调节作用难以发挥作用，导致市场失灵，在这个领域资源配置缺乏效率，需要政府介入。就是说，公共产品需要财政支持是资源配置效率决定的。经济学中，关于资源配置效率含义最严谨的解释，也是最通常所使用的解释是“帕累托效率”准则，即如果社会资源的配置已经达到这样一种状态，即任何重新调整都不可能在不使其他任何人境况变坏的情况下，而使任何一个人的境况更好，那么，这种资源配置的状况就是最佳的，也就是具有效率的。如果达不到这种状态，即可以通过资源配置的重新调整而使得某人的境况变好，而同时又不使任何一个的境况变坏，那就说明资源的配置状况不是最佳的，也是缺乏效率的。当然，“帕累托效率”准则，只是一个理想的状态，现实中难以实现。那么，我们如何衡量效率实现，效率的实现条件是配置在每一种物品或劳务上的资源的社会边际效益均等于其社会边际成本，即MSB=MSC.用此来分析公共产品必需政府介入的原因。依据公共产品的两个特征：一是公共产品的非竞争性。公共产品的非竞争性，使得增加一个人的消费所引起的边际成本为零，但是，新增加的消费者的边际成本为零，并不说明提供这一产品不需要成本，需要成本就需要费用来弥补成本，而收费就会阻止人们消费这种产品，由此，公共产品由市场提供时，就会导致公共产品闲置；二是公共产品的非排他性。公共产品的非排他性，使得人们完全有可能在不付任何代价的情况下，享受通过其他人的捐献而提供的公共产品或劳务的效益，即免费搭车。由于免费搭车现象大量存在，对公共产品的需求会大大增加，而导致公共产品供给量不足。由于公共产品特征所决定的，上述两个方面的效率损失意味着在公共产品领域资源配置的市场失灵，必须由政府直接提供，即通过财政投资来解决社会公共产品的供给问题。
在现实中，公共产品或劳务满足其两个特征的情况又是不同的。不是所有的向整个社会共同提供的物品和劳务，都同时具有非排他性和非竞争性。例如，公路所提供的服务，无疑具有非竞争性，但是它却不一定满足非排他性的条件，因为在实践中，完全可以通过收取养路费的方式将不愿为修路付款的人排除在公路使用范围之外。那么，公共产品根据其“公共”性质因表现的非排他性和非竞争性的强弱不同，可分为，第一，纯粹的公共产品或劳务。只有同时满足公共产品两个特征的产品，即消费上不具有竞争性和排他性的物品和劳务，就是纯粹的公共产品。纯粹公共产品最典型的例子就是国防。在任何国家要想排斥任何本国居民从中受益是不可能的，也是不合理的。第二，半公共产品或劳务。在现实经济生活中，纯粹的公共产品或劳务与纯粹的私人产品或劳务并不十分普遍，而更多的居于两个极端中的物品或劳务，即具有私人产品或劳务的特性。半公共产品或劳务又可分为，一是拥挤性的公共产品，是指随着消费者人数的增加而产生拥挤。它的特点是，具有非排他性或消费者共同受益，但消费上具有一定程度的竞争性。例如，公路，当行驶的车辆达到一定数量之后，追加的车辆便会阻碍交通，造成公路拥挤。二是，价格排他性的公共产品，是指具有非排他性的产品。但它的排他性的特点，一方面是具有共同受益的特点，即谁都可以享用；另一方面，它在受益上是不完全的，可以排他，即谁花钱谁受益。如，中央政府或地方政府兴建的公园，名义上全社会的成员都可以到公园游览，享受公园提供的消费，而实际上由于公园收费，只有为此花钱的人才能进入公园。这就是价格排他的公共产品。
对于不同的公共产品，财政采取的支持方式是不同的。纯粹的公共产品由财政直接投资进行建设，而半公共产品即可以由私人部门通过市场提供，也可以由政府部门直接提供，或是由政府部门给予补助的办法通过市场提供。在半公共产品中，对于第一种拥挤性的公共产品，它只有在消费者达到一定数量之前，其消费才具有非竞争性。这可以通过对消费者收取一定费用去实现排他性。由此，既可以选择市场供给，也可以选择政府供给。世界各国情况不同，一般讲，公路、桥梁和类似的公共设施建设，通常是以政府投资，政府经营，而消费者向政府交纳一定的使用费。而电影院、剧院、体育设施等，则一般由私人部门出面提供，其投资，一方面来源于向使用者收取的费用，另一方面也有部分政府补贴。在这里，市场和政府共同发挥作用。对于第二种价格排他性的公共产品。这些部门，市场和政府相互作用，即或是私人部门通过市场提供，由政府进行补贴；或是由政府直接出资经营，通过市场渠道销售，利用市场价格机制。如学校、医院、大型交通设施等。
由此可见，在市场经济体制中，财政发挥配置资源的作用是由于公共产品的存在，以及资源配置效率在公共产品领域失灵，而要求政府干预所决定的，所以说，公共财政是我国建立社会主义市场经济体制的必然要求。
我国财政职能定位于公共财政，除了建立市场经济体制本身的需要外，还是我国财政现实的选择。自1978年以来，我国财政收入占GDP的比重逐年下降。1978年国家财政收入占GDP的比重为31.2％，到1980年降到25.7％，1990年降到15.8％，1996年国家财政收入占GDP的比重只有10.8％。财政收入是财政支出的前提。随着财政收入在经济总量中所占份额的减少，财政如何发挥财政资金效益就是目前财政运行的关键。由此，财政再像传统计划体制下，全方位、多领域地投资，已经不现实，也不可能，而且也难以使有限的财政资金起到合理、有效配置资源的作用。
应该说，我国建设性财政的现状与传统计划经济体制相关，我国原有的统收统支和指令性计划经济体制，决定国家是唯一的投资主体。计委制定基本建设计划，财政出钱投资建厂，形成国有企业，国有企业利润全部上交财政，再由财政进行再分配。在这种体制下，从基础设施到针头线脑都是关系国计民生的产品，都属于财政投资的领域。可以说，我国国有企业囊括范围有多广，财政投资范围就有多大，但是规模不经济。
据统计，1996年我国独立核算工业企业有506445个，其中，国有经济为86982个，占17.2％。而在国有经济中，小型企业有71219个，占国有经济企业个数的81.9％。下表通过资本金、固定资产原值和固定资产净值三个指标来分析我国现在国有工业企业规模状况。
我国国有工业企业中，小型企业在资本金和固定资产总值方面所占的比例并不高，可企业数量大，由此，规模不经济。平均每个企业的资本金是287.4万元；固定资产原值685.9万元；固定资产净值483.9万元。这些小型国有企业遍布我国工业每个行业。当然，我们不能说，这些小型企业现在的资本金全部都来自于财政拨款，但起码是通过财政投资形式建造的。因资料的原因，我们现在很难将财政资金剥离出来，得出量化的概念。即使在经济体制改革之后，因为经济体制的变更，非国有经济的生长和财政本身财源的有限，财政在国民经济总投资的比重在缩小。1996年全社会固定资产投资中，国家预算内资金投资占2.7％，但投资的范围并没有相应地缩小。近几年国有工业企业的数量仍在增长。国有工业企业个数1995年比1994年增长15.5％，1996年比1995年下降3.6％，但比1994年增长11.4％。所以，在财政资金有限的情况下，再像撒胡椒面一样投资，已难以为继。财政收缩投资领域，由目前的吃饭财政和建设性财政转向公共财政，是市场经济体制的要求，也是我们财政现实的必然选择。
二、我国财政如何向公共财政过渡
我国财政从目前的吃饭财政和建设财政转到公共财政，必须进行两方面的改革：整个经济体制改革；财政自身的改革。
从整个经济体制改革讲，首先解决财政负担吃饭人口过多的问题。一是改革政府机构。我们目前正在进行的政府机构改革，就是从减少政府办事机构入手，从根本上实现减员的目的。二是改革事业单位。财政负担的吃饭人口，还有一部分属于事业单位，改革事业单位的经费来源也是机构改革的一部分。这就要将除基础研究和国家必需拨款的研究机构外的应用研究单位推向市场，使他们充分发挥自身的作用，提高经济效率，使它们适应市场需求，面向市场进行实用性研究，并将成熟科研成果逐步转化为生产力。三是提高政府机构成本意识。目前，我国政府机构运行中的一个重要问题是不讲成本。应该说，一个廉洁的政府同样是廉价的政府。所以树立成本意识，少花钱，高效率是建立廉价政府的关键。
从财政自身来讲，第一，确定财政配置资源的范围。公共财政与传统建设财政的不同在于，公共财政要求财政配置资源的范围是公共产品领域。我国财政由目前建设性财政转到公共财政，主要问题是解决财政投资范围。1996年我国财政收入是7408亿元，财政占GDP的比重为10.8％。财政建设性支出1923亿元，占财政支出的24.2％，其中生产建设性基本建设支出619亿元，占财政总支出的7.8％。在我国财政收入有限，又不可能在短期内有根本改变的情况下，用好现有的财政资金则是当务之急。好钢用在刀刃上。收缩财政投资范围，一是将有限的财政投资资金用在急需国家投资和国家应该投资的领域，即基础产业、基础设施和高新技术产业。二是财政投资于水、电、路、气、交通、通讯等行业。这些行业具有规模效益递增的特点，即经营规模越大，经济效益越好，独家经营效益优于多家竞争。由此，天然存在竞争失灵的可能性，需要政府介入。三是环境保护等领域。我国经济迅速发展与环境的不断恶化成正比，所以，如何在经济发展中保护环境已成为我国经济发展中亟待解决的问题。而环境保护同时又是外部效应影响所致，它必须通过政府的非市场方式进行矫正或解决带有外部效应的物品或劳务的供给。这里财政不是以直接投资方式，而是以补贴方式来实现其职能。
第二，采取多种财政配置资源的方式，也就是说，改革公共产品的供给方式。财政投资于公共产品的供给领域，不等于要财政投资，政府直接生产。财政投资于公共产品生产的形式可以是多种多样的。就是说，公共产品政府供给和公共产品政府生产是两个概念。公共产品政府供给是指，公共产品所需资金是通过政府预算获得的，并且无偿使用，而公共产品政府生产是指公共产品所需的资金不仅来自于政府预算，而且其生产还在政府的直接管理下进行的。前者是资源利用的概念，后者是生产组织的概念，由此可见，公共产品的政府供给和公共产品的政府生产是两个概念。公共产品政府供给不是必须要求政府生产。在市场经济条件下，公共产品的生产可以采取公营和民营的两种生产形式。1981年美国公共产品中公营生产的比重约占49.6％，民营生产的比重约占50.4％，大约是一半对一半。所以，改革我国公共产品供给方式十分必要。
1、改革政府包揽全部公共产品生产的状况，实现公共产品生产的民营化。政府干预公共产品（或半公共产品）是公共产品的特征所决定的，但是政府供给和政府生产又是两个不同概念，政府供给的条件下，公共产品可以采取公营生产，也可以采取民营生产，这是由其效率决定。所以，政府转变职能收缩投资范围，改变直接经营私人产品生产状况，同时，也应该改革包揽全部公共产品生产的状况，逐步实行公共产品生产的民营化。从市场国家的经验看，一般民营生产比公营生产具有更高的效率，而且可以减轻政府财政负担，所以，我们可以借鉴现代市场经济国家已有的成熟做法，推进公共产品生产的民营化。
2、政府减少对公共产品的直接经营，而转向对公共产品供给的管理方面。政府通过财政收支规模控制和影响资源在私人产品和公共产品之间的配置；政府通过对公营企业进行监督和管理，使其提高效率，改进服务，同时，在允许民营企业进入公共产品生产领域时，进行规划，制订相应的法律、法规保护民营企业进入和公平竞争。改革我国公共产品供给体制，减少政府对公共产品的直接经营，目前，政府应采取逐步退出的方式。一是财政将原来拨改贷资金、财政基本建设投资转为资本金，以企业股东身份参与企业管理，退出直接生产经营。二是通过产权转让，将国有企业的资产转让出去，并通过发展混合所有制经济，允许民营企业参股国有企业。三是对进入公共产品生产领域的民营企业，在加强管理的同时，采取优惠政策，以便引进竞争机制，搞活国有企业。
1.思想认识上存在偏差。目前，财政部门还普遍存在着“重资金分配、轻资金监管”，“重资金规模和数量、轻使用质量和效益”的现象。财政监督的工作重点主要放在财政资金的安全性、合法合规性的检查上，而对财政支出的社会效益、经济效益及功能作用等方面的监督缺乏足够的重视。财政资金使用单位由于受部门利益的驱使，往往以各种方式争取财政资金，造成一方面财政支出的压力逐年加大，另一方面财政资金浪费现象严重，挪用专项资金、虚报项目规模和数量套取财政资金等违规行为时有发生。
2.财政监督方式滞后。从目前财政监督的状况看，主要以突击性、专项性的事后检查为主，没有建立起事前审核、事中监控、事后检查相结合的监督检查机制。这种单一、被动的事后检查型监督方式，在工作上带有极大的偶然性，极易造成监督盲点，并使财政监督与财政管理脱节，无法对各部门的资金运行实行全过程监控，使监督检查缺乏及时性和有效性，不符合财政管理的根本要求。
3.财政部门内部缺乏监督机制，内部监督不到位。财政监督是对财政运行全过程的监督，包括外部监督和内部监督。由于长期以来形成的“重分配，轻监督”的传统观念，财政对内部监督不够重视，财政部门没有建立一套完整的内部监督制约的规章制度，如对转移支付、预算追加、专项拨款、技改资金投放、周转金使用等环节没有完善的监督拨付、使用等方面的规定。内部监督不到位，或流于形式，不能从根本上防患于未然。
4.关系不顺，职责不清。目前财政监督与审计监督的关系尚未完全理顺，职责分工不甚明确，容易造成多头检查与监督盲点并存的现象。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，使得监督成本提高，监督效能降低。
随着我国公共财政框架的逐步建立，作为公共财政下的财政监督，其监督的内容、方法、手段等也必然要随着财政体制改革的进展而不断发展。对此，笔者就进一步加强公共财政体制下的财政监督工作谈些想法：
1.加快财政监督立法进程，健全财政监督法律体系。国家应围绕公共财政的要求，尽快出台财政监督法，提高财政监督法律层次，规范财政监督程序，赋于财政监督应有的法律地位和执法权力，切实解决财政监督立法滞后的问题，增强财政监督的执法刚性。同时，加强财政监督的理论建设和课题调研，通过各种渠道，加大对财政监督的宣传力度。
2.积极开展财政支出绩效监督工作。从“财政”到“公共财政”，改革的一个重要目的就是要提高财政资金的使用效益，因此，公共财政下的财政监督的发展方向也应该是向绩效监督发展，即财政监督的重点应由安全性、规范性逐步向有效性转变。目前已开展的绩效评价工作才刚刚起步，基本上没有现成的模式可供借鉴，其评价方法、评价指标、评价体系尚处于摸索阶段，但这是改革的必然方向和重要的途径。
3.转变财政监督方式，逐步由事后监督向事前、事中监督转变。事后的监督是消极的，它只是被动地等在财政活动执行过程中偏离了要求或发生了违法乱纪行为之后才采取的惩治措施。惩处只是手段，有效的事前、事中预防和纠正才是目的，监督检查应更多地着眼于未来，这也就是积极的财政监督方式。因此，可将监督检查融入预算编制及执行的全过程，重视事前审核和事中跟踪监控，以确保财政资金不被挤占、挪用以及科学合理的分配使用，并能及时发现存在的问题，及时纠正，防止造成资金浪费和无法挽回的损失。
4.加强内部监督，完善财政内部监督机制。财政内部监督检点是本系统的财政财务收支活动，监督对象是同事或朋友，因此，首先应纠正对内部监督认识上的偏差，即认为内部监督就是挑毛病，找岔子，是“自家人搞自家人”的错误思想；其次应在财政部门内部各环节（比如在转移支付、预算追加、专项拨款、技改资金投放等环节）建立一套完整的内部监督制约的规章制度，从而规范财政资金的分配程序和拨付渠道，使每一环节的财政资金的运转做到有章可循，从源头上防止财政资金分配过程中可能发生的违纪行为。同时，作为监督检查人员必须做到坚持原则，忠于职守，不循私情，排除一切人为干扰，依法监督。
一、财政学的学科基础
纵观财政学科发展历史，我们不难发现一个明显特点，就是其他学科向财政领域渗透，即移植其他学科原理和方法研究财政问题和解释财政现象，为现代财政学的建立和发展奠定了坚实而宽广的学科理论基础，使财政学演变成为一门融经济学、政治学、管理学、法学以及社会学于一体的交叉学科。
1、财政学的经济学基础
2、财政学的政治学基础
现代财政学在具有经济学基础的同时还具有政治学基础。首先，财政学与政治学研究的行为主体具有一致性。政治学以国家或政府机构为中心进行研究，而财政是以国家或政府为主体的分配活动，因此政治学的理论与观点，尤其是政治学上的国家理论或政府理论会直接渗透到财政学研究中来。在财政学著作中，有些直接冠以《政府经济学》来体现财政学与政治学之间的密切关系。在西方财政学中，一直存在着将财政学与政治学相联系的倾向，西方经济学家道尔顿在其《公共财政学原理》一书中更是开宗明义地指出，财政学是界于经济学与政治学之间的一门学科。[3]其次，财政决策过程需要通过政治决策机制来完成。财政所研究的公共资源配置依赖于政治过程，政治决策机制与方法的差异对配置效率具有重要影响，因此财政收支活动与过程同时又是政治活动与过程。随着1960年布坎南（Buchanan.J.M）《公共财政学：教科书导论》的出版和公共选择理论的兴起，为政治学建立了与经济学相同的分析基础，使得经济学分析范式成功地拓展到政治领域，以经济学为纽带将财政学研究与政治学研究打通。公共选择理论的政党理论、官僚理论、投票理论在财政学中的运用，开辟了从完善政治决策机制的角度来提高公共资源配置效率的新领域，使经济学、财政学和政治学更为有机的结合起来，便于我们从经济学和政治学两个层面共同研究财政问题。
3、财政学的管理学基础
财政从来都是同国家或政府的职能连在一起的，财政收支活动的目标就是要有效实现国家或政府的社会经济管理职能，从这种意义上说，财政可以界定为政府的一种经济管理活动。从经济学角度考察财政，主要侧重于财政运行规律的分析和揭示；从管理学角度考察财政，则侧重于财政管理机制的构造和操作，两者具有内在统一性。当今世界，传统意义上的公共管理或称公共行政已经或正在为“新公共管理”所取代。按照“新公共管理”理论所谓“产业型政府”的解释，政府部门实质上是一个特殊产业部门。因此，财政问题不仅是经济学和政治学问题，同样是管理学问题。[4]基于新公共管理理论，吸收管理学的合理内核是构建合理的财政机制、提高财政管理水平的必然要求。财政管理归结为一系列的制度安排，通过这种制度安排构筑利害相关主体的约束与制衡机制、规范财政经济运行过程中的各种权利配置关系和利益分配关系，通过吸收企业治理理论来谋求财政的科学控制。从管理学角度出发，按照管理学的范式，将管理学中的制度、行为、组织和决策理论引入财政学来研究财政，必然会使财政学的学术基础得到进一步夯实。
4、财政学的社会学基础
财政制度运行于特定的社会环境之中，社会文化制度会通过财政行为主体对财政运行产生重要的乃至决定性影响。自德国宗教社会学家马克思·韦伯提出其“韦伯命题”以来，人们越来越重视一国社会文化环境在经济发展中的地位与作用，透过经济现象去探究隐藏其背后的社会文化根源日益成为人们洞察经济问题的新视角。社会文化环境对经济主体行为的影响，一方面是通过影响经济主体的价值观念进而影响其行为取向与方式，从而发挥其对经济主体行为的导向功能与约束功能，进而使制定出的政策带有较为浓厚的伦理色彩；另一方面，根源于社会文化传统的非正式规则对约束、规制与调整人们行为起重要作用，其对正式规则的作用发挥将产生积极或消极的影响。事实上，就是在同种经济运行机制（如市场机制）下，由文化传统所决定的非正式规则的差异，会在经济运行机制层面上得到反映，呈现不同特点，最终体现出制度效率的差异。由此我们不难理解，为什么同种制度在不同国度有着不同的运行状况和运行结果，为什么一项制度在具体运行中会出现偏差，为什么我们不能完全照搬产生于西方社会环境下的某些做法。因此，我们研究财政现象与问题时不能忽略社会文化环境的客观影响，否则，会使现实财政制度流于形式抑或趋于无效。
在经过几个世纪的学科日益分化的历程之后，人们已经开始强调学科之间的互相融合，甚至出现了学科综合的趋势。[4]财政学科的综合性要求我们对财政学科中一些重大或重要问题必须结合有关学科进行交叉研究，将财政学建立在一个宽广而坚实的学科基础之上，并体现于财政学的课程体系设计之中，这样才能达到“厚基础、宽口径”的财政人才培养目标。
二、财政学课程设置存在的主要问题
1、目前课程设置难以完全体现财政学的多学科基础
为了满足我国财政学科发展与财政人才培养的需要，许多院校对财政学的课程体系进行了优化调整，一个明显的特征就是增加了经济学基础课程，但仍然存在缺陷。首先，财政专业主要学习的经济基础课程是《西方经济学（初级）》，很少开设中级（或高级）《微（宏）观经济学》课程，而其中的经济理论或分析方法正是许多财政问题分析所必备的，如税收效应中的收入效应和替代效应分析、最优税制设计等。由于这方面知识的缺乏，大大降低了财政专业学生的分析能力。其次，随着数学在经济分析中的广泛运用，数学分析方法日益成为财政领域的一个重要工具，基本的数理经济学和计量经济学知识对于财政专业学生是不可缺" 少的。但在目前的财政课程体系中，许多学校将《计量经济学》仅作为选修课程开设，《数理经济学》更是一个空白，导致学生对数学公式与推理只知数学含义而不知经济含义，遇到财政专业课程中的数学分析内容，则以囫囵吞枣的方式死记结论，知其然而不知其所以然。最后，财政学的管理学基础、政治学基础以及社会学基础未能有效的通过相关的课程设置体现出来，财政专业学生的分析视角过于单一，对财政现象与问题的理解难以深入，就财政论财政的现象没有得到改观。[5][6]尤其是社会学知识的缺乏，使得学生无法准确理解中国财政制度的本土化要求，死搬硬套西方理论分析财政现实问题的现象较为普遍。
2、学科基础课程与专业课程的结构、专业课程内部结构不够合理
撇开公共基础课不论，在财政学科基础课程和专业课程的结构方面，存在较为严重的“头重脚轻”现象，即学科基础课程偏少而专业课程偏多，其直接反映出财政专业的口径较窄而专业性过强，导致财政专业人才培养的市场适应性偏低；在专业课程内部结构方面，由于课程门数过多，过分强调单项课程结构完整，导致各门课程大而全、小而全，在不同课程名义下讲授相近的内容，内容交叉重复，知识容量狭小。[7][8]如《税收与实务》、《中国税制》、《税务管理》、《税务稽查》和《税务会计》等课程相互之间都存在着比较严重的直接重复，极大地降低了教学效率。
3、财政实验课程相对贫乏
财政学科是实践性较强的学科，实践应用能力培养是财政人才培养的重要目标之一。在财政学教学过程中，无论是税收和税收管理知识，还是政府预算管理和预算会计知识，基本上全部依赖传统的“空对空”的课堂讲授方式，既给教师授课带来困难，同时也无法激发学生的学习兴趣，可谓是事倍功半，不仅效率低下，而且无益于提高学生的实践应用能力。
三、财政学课程体系建设的建议
1、优化财政学课程体系结构
财政学课程体系结构的优化应从这么几个方面入手：第一，加大学科基础课程的数量比例和课时比例，充分体现财政学的多学科相融合的发展趋势。增加经济学理论课程的门数和教学课时，如加大《计量经济学》的课时量，增设《中级微（宏）观经济学》（针对本科层次）或《高级微（宏）观经济学》（针对硕士、博士层次），同时将反映政治学、管理学、社会学基本理论的课程纳入学科基础课程体系当中，在选修课程中扩大反映上述学科理论发展以及分析方法创新的课程，如《制度经济学》、《信息经济学》等。第二，适当压缩财政专业课程门数或教学课时，或者将某些课程从必修课降格至选修课，为学科基础课的教学留出课时空间。如取消《税务会计课程》，将《公债管理学》、《税收与实务》《比较税收学》等课程作为选修课开设。第三，新设部分财政实验课程或从现有课堂教学课时中划出部分课时进行实验教学。
2、整合现有财政学科各专业课之间的内容
在维持财政主干专业课程基础上，对部分专业课程进行归并整合，避免单项课程内容交叉重复，扩大知识容量，节约教学时间，提高授课效率。[7]如《税务管理》与《税务》可以合而为一，称为《税务管理与》；《国家预算》与《预算会计》联系紧密，部分内容存在较大程度的重复，建议合二为一，改造为《国家预算与核算》课程；《财税专题讲座》则改造为《财经专题讲座》以扩大其适用范围和突出课程内容的一般性与实践性，等等。
3、加强相关课程内容讲授的协调与分工
在财政专业教材的编写中，为了保证内容体系的完整性，内容的重复与交叉在所难免，因此需要我们就相关内容在讲授过程中予以协调与分工。这样做的优点除了可以尽可能避免授课内容的重复之外，还可以确保学生接受知识的逻辑顺序以及连贯性，同时使各科课程的教学重点更为明确。在这方面，可以依据理论与制度两大模块来对教学内容进行分工。[9]在理论部分，授课的重点应该是基础理论的传授和分析思维与分析方法的训练；在制度部分，则应该将重点置于分析方法的运用和具体问题的解决。如对于《财政学》中的“国家预算”部分，只着重讲述预算的一般理论与分析方法，而对于预算的具体做法、存在的问题以及解决方案可以不加介绍，留待《国家预算管理》中进行讲述，遵循从一般到具体的认知规律。
「参考文献
[2]加雷斯·D·迈尔斯 公共经济学[M] 北京：中国人民大学出版社，2001.
[3]张 馨 当代财政与财政学主流[M] 大连：东北财经大学出版社，2000 .
[4]高培勇 “一体两翼”：新形势下的财政学科建设方向———兼论财政学科和公共管理学科的融合[J] 财贸经济，2002，（12）：33-36 .
[5]王世运，周巧红 建立财政学科体系及其理论框架的新思路[J] 财政研究，1996，（3）：17-19 .
[7]李樱木大 适应高等职业教育要求的财政学科建设的思考[J] 辽宁财专学报，2003，（1）：59-61 .
提要：本文按时间顺序对我国财政理论的变化进行综述，突出我国财政体制理论形成的特殊性，重点归纳西方财政联邦主义对我国“分税制”体制理论产生的影响。
由于“国家分配论”研究的主要是关于财政本质这一财政学最基本的理论问题，缺乏系统的财政学理论体系，对财政的运行机制和管理方法关注的比较少，所以，作为财政管理的一个重要方面——财政体制，在我国的财政理论中缺少比较系统的论述，更多则是体现在财政实践中“原则论”指导下的与经济社会发展相适应的政策调整以及对运行状况的评价。由于各种历史因素和现实因素，新中国的建立和发展一直以马克思主义为指导，并选择了以国家为决策主体的计划经济体制，即国家掌握了几乎全部的权力资源，也正是在这种经济基础之上，形成了与其相适应的中国特有的“国家分配论”，以及在这一理论影响下的财政体制“原则论”。改革开放后，经济体制发生转变，西方的公共财政理论对我国的财政理论产生了很大的影响，财政学者借鉴财政联邦制对我国财政体制存在的问题也提出了相应的解决办法，但实践中，财政体制的“原则论”并没有发生根本性的变化。
一、建国初到20世纪七十年代末的理论发展：大一统的财政体制
建国初期，我国财政理论尚处于摸索期，还没有形成自有理论体系，在财政实践中，与高度统一的计划经济体制相适应，财政体制也是高度统一的，强调的是国家财政活动的统一性和计划性。在其后的数十年中，尽管针对地方财政缺乏积极性的问题，一直在探讨如何克服财政体制的过分集中，但计划经济体制下的“统一领导”始终都是作为基本前提而存在的。
1951年出版的《新财政学教程》（丁方、罗毅，1951）设置专节介绍了中央与地方的支出和收入关系问题，但未做出理论上的概括。到五十年代后半期的财政理论基本出现在国家的政策决策以及领导人的论著当中，在“论十大关系”中就指出，“我们的国家这样大，人口像这样多，情况像这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”，实际上是规定了计划经济时期财政体制的基本原则，即在不否定计划经济的前提下财政管理体制的适度分权，而计划经济下的这种分权只是行政性分权（吴敬琏，2004）。1964年出版的《财政学》以及《中国财政管理体制问题》（许飞青、冯羡云，1964）对我国的财政体制问题开展了一定的研究。在这两本专著中，分别论述了财政体制的概念、体制建立的原则、收支划分的方法以及我国民族地区财政体制问题等，并对财政体制建立的“统一领导、分级管理”原则取得了一致。许飞青还对中央与地方集分权的数量界限进行了分析，提出了“支出三七开”、“收入对半开”、“地方经济建设支出不超过50%”等观点，开创了我国财政体制从经验数据上总结数量界限的研究思路。可以看出，计划经济下的行政性分权是在“放权让利”和“调动积极性”的思想指导下进行的，自建国至1979年的财政体制，经历了从集中到较为分散又到集中的过程，但其基本形式没有多大的改变（杨之刚，1999）。
二、八十年代初到九十年代初的理论发展：包干制与分税制之争
20世纪八十年代初开始，我国逐渐向市场经济体制转型，对计划经济体制下的财政体制提出了改革要求。我国的财政理论界也逐渐认识到财政体制的重要性，开始总结以往计划型财政体制改革的经验教训，并着手探索市场型财政体制模式。“财政体制是经济体制的重要组成部分，它反映、规定、制约着国家与企业、中央与地方两大基本的经济关系。因此，财政体制的改革，是我国经济体制改革的关键性环节之一”（贾康，1987）。中央的“财政体制改革基本上是单项分步进行的，先后实行了基本建设投资拨款改贷款，中央和地方财政收支‘包干制’，两步‘利改税’等政策”（王绍飞，1988），经历了多次变革，但“在处理中央与地方的财政分配关系上，还未能找到一个较为理想的模式”（刘溶沧，1987）。此时的理论界已经受西方财政理论的影响，提出按税种划分财政收入的分级财政体制的客观必然性，即“利改税后，企业只按规定的税种和税率向国家缴纳税金，不再按隶属关系向各级主管部门上缴利润，这就必然使中央与地方之间的财政收入划分向划分税收的方向转化”（马国强、吴旭东，1985）。
八十年代末九十年代初，我国财政理论界客观分析了“包干制”的弊端。贾康认为，财政包干制束缚了企业活力的发挥，强化了地方封锁、地方分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平的重复建设和投资膨胀，使得中央和地方关系缺乏规范性和稳定性，导致国家财力的分散。1986年分税制改革方案的破产，但财政理论界并没有停止对财政体制改革的探讨，进一步分析了行政性分权的弊端和各层次经济活动当事者的行为，认为“行政性分权的局面不宜久存”（楼继伟、肖捷，1987）。张馨认为，分税制基本上可以解决建国以来一直困扰我国财政工作的财政体制难题，他还分析了分税制难以推行的真正原因，例如企业的行政隶属关系、财政收入中税收的地位、地方公债发行权等问题。由此，他主张应该分阶段在一个较长的时期内进行改革。刘尚希则依据财政体制应与经济运行相融合的理论，提出了涉及我国财政体制的两条基本原则，并对发达经济区域和落后经济区域在职权配置、收益形成、企业和政府关系、收支划分方法等方面的差别作了比较分析，提出了区域性财政体制的基本框架（刘尚希，1991）。刘黎明、刘玲玲、王宁还用数学方法分析了财政包干制中存在的体制弊端所形成的讨价还价博弈机制，进一步揭示分税制改革的必然性及其体制上的优越性。在与西方的财政联邦制进行深入比较研究后，张馨还将我国建国以来的财政体制理论概括为“体制原则论”，主张“统一领导、分级管理”，这实质上是“国家分配论”的一个理论分支。张馨认为，这种理论不适应市场经济的演变趋势，市场经济要求中国的财政体制向分级独立的财政体制模式转换，但原则论强调各级财政收支都要纳入国家预算，因此为适应新的经济形势，也需要借鉴西方的财政联邦主义理论。
三、1994年税制改革至今的理论发展：“分税制”应不断完善
1994年“分税制”改革的实施，在一定程度上解决了原体制的弊端，陈共认为，1994年的分税制改革确立了社会主义市场经济税制的基本框架，形成了以流转税和所得税为主，辅之以若干辅助税种的较规范、完整的税制体系；更重要的是，确立了具有中国特色的分税制，合理调整了中央与地方的分配关系，既保证了中央集中适当的财政收入，又有利于激励地方政府加强税收征管的积极性，并且中央财政掌握了更大的主动权和调控余地，有利于实行有效和有力的转移支付制度（陈共，2005）。但寇铁军认为，分税制的基础缺乏科学性，税收返还和补助制度尚不规范，尤其是体制的分配格局是以现行税制划分为基础的，随着各种收入格局的变化，进一步调整税种划分是不可避免的；而且按照隶属关系划分企业所得税，带有明显的旧体制痕迹，改革的渐进性也致使地方税体系的建设明显滞后以及整个改革只在增量上做文章，并没有触及存量问题。针对财政实践中现行“分税制”所存在的问题，财政理论界从不同角度探讨了进一步改革的方向和思路：
1、从财政体制改革的目标模式来看：张馨从双重财政结构理论出发，提出我国的财政体制不仅应该分税，而应该分税与分利相结合，这一观点是基于我国拥有众多的国有资本而提出的。寇铁军认为，财政体制改革的目标模式应该是以集权为主、分权为辅，形成中央集权下的地方分权的分税分级财政体制。谢旭人也指出，理顺中央与地方财政分配关系的方向，是实行分级分税财政体制。从国外一些发达的市场经济国家的经验来看，各级政府事权和财政收支范围的划分，均以法律形式加以规范，事权可以下放，但财权相对集中，中央或联邦政府集中部分财力，对地方实行转移支付制度。中央与地方政府预算分开，税收征管机构分设，财政资金采取规范化的分配方法。
2、从地方的财政自来看：由于中西财政体制的根本差异在于“地方财政的独立程度不同”（张馨，1993），所以许多学者将我国财政体制改革的着重点放在了地方税收立法权的赋予和地方税体系的建立上，目的就在于扩大地方财政的自，以符合地方公共品提供的有效性。杨之刚认为，地方人大应具有独立的地方税立法权，对地方税税基的计算、税率的制定以及征收办法等，地方人大应该有一定的自，但不得不侵犯全国性的税法和国税税基，或者“税收基本法和税收征管程序综合立法归中央专属，至于税收实体法及税种具体征纳程序法，则可视情况划归中央或地方或中央与地方共享”（孙开，2004）。邓子基提出了优化地方税制结构的近期、中期以及远期目标，他认为近期目标是构建以营业税、所得税为双主体的地方税体系，并对一些辅助税种进行调整；中期是要建立以所得税、财产行为税为双主体的地方税制体系，辅助税种的设计应重点放在资源税、环保税等有利于社会经济可持续发展的税种上；远期目标就是建立以财产行为税为主体的地方税制体系，辅助税种的配置则应着重放在符合科学发展观、有利于循环经济确立的行为类税种上。
3、从规范转移支付制度的角度来看：寇铁军提出，健全政府间转移支付制度应是由转移支付多重目标和多样化手段所组成的，并借鉴OECD主要国家财政转移支付制度的模式，论述了我国转移支付制度设计中的模式选择、若干重要因素以及技术性问题。杨之刚和马栓友也在比较了我国和发达国家的转移支付制度后，指出我国财政转移支付制度应以平衡补助为主，注重财政分配的横向和纵向平衡：建立制度初期，应以较低的公共服务水平均衡为目标。财政理论界在以国际视角提出我国转移支付制度差异的同时，也对我国转移支付制度的运行情况进行了实证研究，发现“从1995年到2000年，考虑各地方转移支付因素时的地区经济收敛系数反而比不考虑该因素时的收敛系数小，说明转移支付并没能促进区域经济收敛，即转移支付没有取得均等化的效果，这主要是因为转移支付的资金分配的不科学、不公平”（马栓友、于红霞，2003），“转移支付方式不规范，对无条件拨款和专项拨款的使用界限不清，专项补助多固化为对某些地区的固定补助，项目繁多，且疏于管理”（李齐云，2002）。而且，对均等化起主要作用的一般性转移支付，其测算方法还存在诸多问题，“转移支付办法中对标准收入的确定虽采用了公式法，但是只有本级标准收入采用了税基和税率的办法，所占比重有限”（李晓红，2002）。
主要参考文献：
[1]张馨，杨志勇.当代财政与财政学主流（第1版）[M].大连：东北财经大学出版社，2000.
[2]王绍飞.明确财政体制改革的总体目标加快和深化财政体制改革[J].中国财政，1988.2.
[3]陈共.1994年税制改革及分税制改革回眸与随感[J].地方财政研究，2005.1.
[4]寇铁军.我国财政体制改革的目标模式[J].财经问题研究，1995.12.
[5]张馨.我国财政体制的双元模式[J].国有资产研究，1996.3.
2010年1月8日，中南海，中央政治局第十八次集体学习正在进行中，此次的主题是“世界主要国家财税体制和深化我国财税体制改革”。
财税体制改革，是近年来民间与政府都高度关注的话题，中央领导对此次讲座非常重视。作为专题的讲解人之一，贾康对此更是慎之又慎：一年多的时间里，他和课题组精心准备，讲稿经反复征求意见，修改多次。
讲课结束后，许多领导余兴未尽，在怀仁堂的会场，继续就这个话题进行了讨论和交流。之后，贾康听到了来自中南海的一些反馈，“满意度还比较高”。
这并不是贾康第一次参与议政，他有些记不清去过多少次中南海了。2002年以来他先后多次受到邀请，座谈经济工作，他也因此被媒体称为“中南海问策”的财经专家。
贾康从来就不是一个关在书斋里搞理论推导的学者，他从投身到财政理论政策研究的那一天起，就把目光投向现实，投向国家的大政方针、投向经济改革的最前沿。从上个世纪八十年代起，贾康就是一个“活跃派”：他是分税制改革的有力推动者，是国有企业改革发展的积极促进者，更是我国宏观经济的敏锐观察者。多年来，贾康参与了多项国家经济政策的研究和制定的过程，他的思路和建议得到了政府的高度重视和采纳。
这位财政部科研所成立以来就职时最年轻的所长，中国经济界最高奖项“孙冶方经济科学奖”的获得者，拥有严谨、理性的科学素质，卓越的感召力和行政组织才能。但三十余年来促使他在科研领域不断进行更为广泛、更深层次理论探讨的动力，是那颗跟随中国前途与命运一起跳动的心。作为从困惑、彷徨中“上下求索”，经历“十年浩劫”的青年一代，贾康从未忘记自己承载的历史重负，时刻祈盼着民族振兴。
坎坷的求学之路
恢复高考的第一年，贾康迎来了春天――通过勤奋的自修和对解析几何等课程的突击补习，他考上了第一志愿：北京经济学院政治经济学系。
此时的贾康已近24周岁。带着多年以来的期望、梦想以及自学过程中难以解决的问题，他如饥似渴般地泡在图书馆、阅览室和教室，并最终以八个学期各门考试课程全优的成绩完成了大学学业。
在求学道路上贾康并未打算就此止步，但他认为自己若搞理论经济学研究，容易走上“空对空”的路子。抱着可以将经济理论与实际经济部门的运作结合起来研究的念头，他报考了财政部科研所，继续攻读硕士研究生。
自第二年开始，他便跟随由资深研究人员担任的指导教师，一边工作，一边学习，机关工作、学术活动和基层调研交织进行，十分繁忙。
在攻读研究生的三年时光，贾康初步学到了如何站在全局视角观察我国复杂的改革和经济建设社会发展现象，也开始了对中国经济问题和财政状况的理论探索。1984年，他离京赴江苏调研，从南京只身一人坐火车，转汽车，乘江轮，辗转于常州、无锡、南通、镇江，走访财政部门和有关综合部门，调查了数十个工商企业及乡镇企业，收集了大量的第一手资料。江苏之行的调查报告和其他一些文章随后陆续在有关刊物上发表，受到了专家的好评。而他向领导和有关方面汇报介绍的常州市综合财政工作情况，也被财政系统称之为“常州经验”而得到推广。此次调查研究的成果不止如此，贾康还找到了一条科研之路――他确定了自己未来“从事财经理论和政策研究，深入社会并奉献社会”的人生主线。
留财科所工作后，1988年夏天，由于一个偶然的机遇，他顺利地申请到每年只在全球资助两人、入选率极低的美国亨氏基金进修项目，去匹兹堡大学进修一年。1989年9月，贾康如期归国，随身携带的是《美国财政体系的特点及其对我国财政改革的启发》研究报告中英文本，并托运回了四大箱书籍资料。
回国以后，贾康继续在财科所工作。1994年担任财科所副所长，1995年破格晋升为正研究员，同年享受政府特殊津贴，1997年评为国家百千万人才工程高层次学术带头人，1998年被评为博士生导师。2001年5月出任财政部财政科学研究所成立以来最年轻的所长，并出任中国财政学会副会长兼秘书长，财政部高级技术职务评审委员会副主任，《财政研究》主编，先后被多家地方政府、高校聘为顾问或兼职教授……
纷繁的行政事务、应接不暇的社会活动，并没有影响贾康的学术研究。他潜心工作，边调研边写作，完成了大量有价值的报告：宏观经济政策、国民收入分配关系的调整、财税改革方向、预算外资金的宏观管理、振兴财政的战略性思路、国有资产管理体系和国有企业的改革发展等多个方面的多篇论文被权威刊物转载，产生了广泛的社会影响。
贾康在诸多领域都取得了出色的研究成果，至今提起最初的也是最难忘的专题之一，还是分税制改革。
最坚定的分税制改革推行者
1994年的宏观层面财税体制改革基本建立起了市场配置资源基础上的国家宏观间接调控新体制，也因此成为改革开放以来最为重要的政府体系制度建设里程碑。这次改革中，财税配套改革处于中心地位，而核心就是实行分税制。
新中国成立后，我国先后实行了“统收统支”、“总额分成”、“分灶吃饭（地方包干）”等财政体制，改革开放后随着市场在资源配置中的基础性作用不断扩大，原有财政体制的弊端日益显露。中央财政收入占GDP 比重和中央财政收入占整个财政收入的比重过度下降，中央财政吃紧，财政分配状况紊乱。
1993年4月，中央领导听取了关于财税改革的汇报，指示财政部要研究财政与税收制度改革问题，指出现行包干体制是一种不适应市场经济的落后体制，没有哪一个国家是这样搞的，财税体制已经到了非改不可的地步。1994年1月1日，分税制财政管理体制实施。
而贾康正是这场变革的经历者，更是推动者之一。早在1986年，贾康就率先提出：以分税制为基础的分级财政是我国财政改革的方向，必须改变“分灶吃饭”的财政体制。1990年，他所写的《分税制改革与中央地方政府间的关系》一文受到时任财政部部长王丙乾的高度重视，写下了长长一整页批语。同年12月，国务院在《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划建议》中提出，要在“八五”期间，有计划地实施分税制。
财政改革前后，他执笔的《有计划商品经济下的财政体制改革》（1991年全国财政理论研究优秀奖一等奖）、《我国财政平衡政策的再认识》（1993年全国财政征文二等奖）、《建立适应社会主义市场经济的国有资产管理体制》（1993年中国科学院评为“八五”优秀科技成果）、《关于我国宏观经济不稳定的制度性原因》（1994年全国财政科研成果一等奖）等文章、调查报告，以及在中央电视台《经济专家论坛》所作的关于分税制的谈话，引起了社会上有关方面的高度重视，对推进分税制的顺利进行起到积极促进作用。
分税制实施后，财政收入占国内生产总值的比例上升，中央占财政收入的比重上升，分税制调动了中央、地方政府的理财积极性并促进了企业摆脱行政隶属关系的公平竞争，开启了后续深化改革、推进公共财政转型的空间。
从1986年的设想到1994年付诸实施，分税制改革从提出到最后出台，历经八载以上时间。这期间，贾康一直把主要研究重心放在宏观经济和财税改革上。能亲历改革历程，有幸成为分税制改革的推动者，至今仍是贾康感到骄傲的工作之一。
1994年的分税制改革并非完美。随着综合国力提升、全国财政收入强劲增长、地方财政收入不断提高，分税制的优势展现出来，但运行中存在和出现的各类问题也很快显露端倪。在中央把财权适当上收的同时，各省也依葫芦画瓢把地市以下的财权上收。县乡基层政府财力捉襟见肘，许多地方出现了县乡财政困难问题。
当舆论对“分税制改革”愈益提出质疑的情况下，贾康认为，分税制改革对我国财政经济的正面影响毋庸置疑是里程碑式的，问题出在分税制的落实而不是分税制本身。他在与白景明博士合作的《县乡财政解困与财政体制创新》一文中指出“县乡财政困难”的源头在于“五级财政、五级政府”的行政体制和财政层级构架，使得20多个税种的分税在其中无法落实。经过长时间的理论思考与在各地普遍调研的分税，贾康提出标本兼治、治本为上的思路，从财政体制创新入手解决县乡财政困难问题，通过财政层级扁平化――将五级渐次归为三级，进而才能摆脱体制难题，扫清改革障碍，走上真正的分税制和健康循环之路。
这篇文章获得2003年中国经济学界最高奖――孙冶方经济学奖，贾康被称为“中国最诚实、坚定的公共财政改革理念的推行者”。以后几年间，与这个思路相关的改革事项越来越多地被人们提起和认同，财政层级扁平化的改革试验（“乡财县管”与“省管县”）开始在各地积极尝试和扩展。
把提案当成论文写
2008年，贾康当选为政协第十一届全国委员会委员，光荣地担负起参政议政、建言献策的使命。第一次参加全国政协会议，他在上会前做了不少“功课”，积极准备为国家大事建言献策。
政协会议分组讨论中，总理专程来到经济、农业两个界别的联席会议，听取意见建议。贾康有机会做了一个10分钟左右的发言，建议在新农村建设、环境保护和国家主体功能区建设中，积极实行财政的政策创新和制度创新，通过转移支付、官员政绩考核、财政奖补措施和生态补偿机制等方面的改进，贯彻落实科学发展观要求。
总理听得十分认真，边听边记。贾康一讲完，温总理就即席讲了一段令他印象深刻的话：“如果读一部财政史，你会感到惊心动魄……”――总理把财政分配制度和政策问题，提到人类历史中社会进步和追求公平正义的高度来认识。在“两会”闭幕后的记者招待会上，温总理表示“本届政府要下决心推进财政制度改革”。
作为一个长期从事财政研究的学者，贾康听到总理的这番话语，深感自己作为政协委员责任重大。
