关键词：财政透明度；财政信息：制度
财政透明度是民主社会中公众知情权和政府信息披露制度的重要组成部分。财政透明度主要是指政府向公众公开政府的结构与职能、财政政策目标、公共部门账户、财政筹划和预算信息的程度。随着我国经济的市场化和政府管理法制化的加强，社会公众对财政收支状况、财政支出的用途、结构及其效果等更加关注。提高财政透明度，对于强化政府公共受托责任，降低政府成本，以及减少腐败，建立高效政府，都具有重要意义。党的十七大报告指出：“人民当家作主是社会主义政治的本质和核心”。要保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权，必须有一个公开、透明的财政。
财政透明度是良好财政管理的一个方面，但财政透明本身不是目的，它是促进效率、保障政府和官员负起责任的一种手段。财政透明度由此受到国际货币基金组织(IMF)、世界银行、经合组织(OECD)和许多国家的高度关注，学术机构和研究人员也把它视为宏观经济稳定、政府良治和财政公平的一个重要前提条件。在经济全球化的背景下，国际社会担心任何国家宏观经济的不稳定都会迅速对世界经济产生不良影响。为此，IMF和OECD都制定了财政透明度的最佳准则，作为指导各国财政透明度实践的指南。
一、财政透明度的理论分析
初始的财政透明度的定义是由GeorgeKopits和JonD.Craig(1998)给出的：向公众最大限度地公开关于政府的结构和职能，财政政策的意向，公共部门账户和财政预测的信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解并且可以进行比较的，便于选民和金融市场准确地估计政府的财政地位、政府活动的真实成本及收益。这一定义为国际货币基金组织财政事务部编制的《财政透明度手册(修订版)》所采纳。
(一)财政信息是一种特殊的公共产品
政府的各项财政统计数据、财政分析预测报告等，都是社会成员能够免费获得的公共信息商品。在使用上，财政信息的获得并不是排他的，而是可以相互兼容的，也就是说，财政信息产品能够被无限多次地划分，但无论划分多少次，被划分的财政信息产品的内容都不会因此而损耗。财政信息产品数量和质量与财政信息产品的使用频率和使用目的无关，这就构成了财政信息产品作为社会公共品的基础之一。
理性预期的一个结果是：如果价格能够无成本地显示市场参与者所需要的信息，那么，就没有市场参与者愿意投资信息系统。这意味着将没有人愿意为生产信息而花费资源，因为投资信息系统的人因此而获得的效用与不投资获得的效用并没有什么差别，这些人都能够通过观察价格体系而无成本地获得信息。当没有其他人搜集某类信息时，这类信息就变得极有价值。因此，如果你是惟一搜集这类信息的人，那么，该环境条件就对你产生获取这类信息的强烈刺激，从而改变市场的信息分布，这又刺激其他人收集同样信息。信息收益不可分割的公共性再次构成财政信息作为公共品的基础。
(二)财政透明度的契约精神
社会契约理论认为，国家作为政治实体是人们订立契约、让渡自己全部或部分权利而组成的。公众与政府之间的关系实质上就是一种委托关系，政府作为受托人有义务履行公众所赋予的受托责任。近年来，世界各国政府财政支出数额呈不断上升的趋势，我国政府财政支出占GDP的比重从2002年起已超过20％。财政支出的扩大化一方面意味着政府受托责任的扩大，但同时也意味着政府运营存在更多低效率的隐患。社会公众是公共财务资源的主要提供者，有权力监督政府使用公共财务资源的效率和效果。但在不完全契约条件下，政府与社会公众之间存在严重的信息不对称，政府是公共信息的创造者和拥有者，社会公众则处于信息弱势。政府与社会公众之间的博弈会使社会公众产生强烈的监督政府行为和获得公共信息的动机。因此，提高财政透明度、尊重社会公众知情权和监督权是政府自愿履行社会契约、强化公共受托责任并实现当代政府存在合法性的有效途径。
(三)公共财政与财政透明度
公共财政的本质特征是财政管理的公共化和民主化。公共财政即是按照民众的意愿、通过民主的程序、运用民主的方式来理政府之财的制度。简言之，就是“集众人之财，办众人之事”。政府活动的透明度是宏观经济中财政持续性、良好治理和财政总体公正性的重要前提。提高透明度可以为公共财政创造一个良好的环境，不仅是民主政治的基础，也是实现政府治理的根本。公共财政又是透明财政、阳光财政，它需确保纳税人对各级财政活动具有充分的知情权，从而有效地约束并能引导各级财政部门自觉行使好人民赋予的财政管理职权，公共性和透明性共同构成一个协和体蕴涵在公共财政之中。
(四)信息对称与财政透明度
委托一理论认为，信息不对称是造成问题(逆向选择、道德风险)的根源。如果要求人为委托人的利益而行动，就要求人的行为应当透明。政府作为人民的人有时为了掩盖其政策失误有着更强的隐匿信息的动力，而多数公民则无法使用“退出”的选择权。提高透明度可以促使官员更加负责，履行好公共受托责任，使公众和立法机关更有效地监督和评价政府。因此，财政透明度是委托人(公民)降低人(政府)成本的内在要求。透明度是实现完美信息和完全信息的制度安排，它表明了具备一定质量的信息被各个主体共享的程度。透明度的制度安排目标是信息的完全对称。信息完全对称包括两个含义，即完全信息和完美信息。其中完全信息含义是人们对参与博弈的各方每一个行为决策的结果、利益或损失有比较明确的了解或者明确的预期；完美信息是博弈双方在博弈过程中都能观察对方的行为决策。因此，财政信息透明度就是政府在规定的时间按照规定的频率将财政信息向公众披露的程度。
二、我国财政透明度状况的现实考
财政透明度问题是透明度问题在公共领域中的延伸。上个世纪90年代以来，随着经济全球化的加速发展，提高财政透明度不仅是西方发达国家公共治理的要求，也成为发展中国家和经济转轨国家，为建设规范秩序的市场经济体制和实现经济高质量增长的必然选择。在这一背景下，世界上许多国家都把公共治理和政府财政管理的重点转移到公共财政透明度方面。我国借鉴发达国家的经验和做法，并结合我国的实际情况，在提高财政透明度方面采取了一系列的改革措施，在一定程度上提升了财政透明度、减少了“暗箱操作”现象，但是我国整体财政透明度仍然较低，存在诸多问题。
(一)我国财政透明度的现状
我国财政透明度经历了从传统的计划经济体制到社会主义市场经济体制的制度演进过程。改革开放前，我国实行的是中央集权的计划经济体制，财政管理统收统支。在这种情况下，财政履行的是“国家分配功能”，财政活动在某种意义上处于“黑箱”状态，社会公众对财政活动的信息知之甚少，更谈不上参与其决策过程和行使监督职责。改革开放后，我国开始逐步实现由计划经济向市场经济过渡。随着国有企业的自主经营化改革和国家权力的下放，政府不再直接干预企业的生产经营，转向间接管理和宏观调控，相应地，国家财政体制也进行了一系列渐进式改革。作为推动公共财政体制改革的重要组成部分，我国加强财政透明度的进程主要是始于上个世纪末期。从1996年起，审计署受国务院委托每年都向全国人大提交关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。1996年国家审计署提交的审计工作报告针对国家财政预算执行中存在的一系列严重问题进行了揭示，其中涉及公共建设项目质量、社会保障资金及其他专项资金挪用挤占、预算外“小金库”、公共支出及行政浪费、官僚和腐败等问题。该报告使社会各界更加关注政府财政透明度问题。为此，全国人大常委会要求中央政府各部委从2000年起在政府整体预算之外单独报告其部门预算。部门预算制度的实施提出了对于增进财政透明度的要求。
近年来，随着我国公共财政体系的全面建设，财政领域推出了一系列改革举措，尤其是财政职能的重新界定，要求财政的收支结构及其管理模式透明化、规范化。建立与市场经济相适应的公共财政体系，具体内容包括部门预算、国库集中收支、政府采购、绩效评价，以及参照国际惯例改革政府活动的程序、规范政府行为等。中央人民政府网站于2005年底开通。2007年1月，国务院常务会议原则通过《政府信息公开条例》，确立国家预算应是政府信息公开最重要的内容。2008年3月，财政部《财政部政府信息公开指南》，规定将于每年3月31日前向社会公开《财政部政府信息公开工作年度报告》，这将有助于推动我国政府信息的进一步公开。2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条侧》规定了公民申请信息的权利，同时也规定，各级政府信息公开机构有提供信息的责任和义务。这些做法都从不同的侧面推进了我国财政透明度的进程，减少了“暗箱操作”现象，但是如果以国际货币基金组织专门为发展中国家和转轨国家制定的最低实施标准为考察标准，将我国放在全球视野中进行比较，我们会发现我国财政的整体透明度较低，与最低实施标准存在着或多或少的差距。
普华永道于2001年了一份关于“不透明指数”的调查报告。该报告以35个国家(地区)为调查对象，从腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制等五个方面对不透明指数进行评分和排序。中国的“不透明指数”为87，被列为透明度最低的国家。此外，上海财经大学公共政策研究中心于近期作了一个调研项目，对我国31个省级财政透明度进行评分和排序，凸显了我国财政透明度存在的问题。课题组选择2006年各省级财政的决算数据作为调查对象，重点考察政府基金、社会保障基金、国有企业基金三部分共计113项财政信息。“按我国的预算科目和会计标准将信息不断分解，从各个部分、各个层面考察财政信息，以观察财政透明度。”结果表明在113项调查信息中，公众能够获得的信息平均不足25项，不到所调查信息的四分之一。该项研究只是考查财政信息的可获得性，没有涉及信息的规范性、可靠性和及时性，也就是说，即使是按照最起码的标准来衡量，我国财政透明度也是非常低的。
(二)我国财政透明度存在的问题
如前所述，我国财政信息的透明度在有所改善的同时仍然存在很多的不足。总体上看，财政透明度方面的提高主要表现在政府职责明确和预算编制程序规范方面进展相对较快，而不足主要是在财政信息透明方面进展依然缓慢，还难以满足社会主义市场经济体制的要求。
1，政府信息公布的范围问题
政府公开的财政信息是不全面的，公众共同拥有并委托政府进行管理的资金从性质上来说应该包括三类：一是政府为社会公众提供公共产品和服务所使用的资金；二是政府为保障社会成员基本生活标准、进行收入再分配的资金，即各种社会保障基金；三是政府投资生产经营活动所占用的资金，即经营性国有资产。目前，第二和第三类资金的有关信息尚无系统的政府报告制度，而第一类资金，政府也只是提供了其中的一部分，即预算内收支。预算报告内容过于简单，缺少预算收支和以前年度的对比数据；没有公布预测财政收入和支出的依据，只是简单介绍财政政策重点，缺乏具体的目标阐述和数量指标；预算报告中披露的债务指标数据不完全；预算完整性不够，预算信息不能反映政府财政资金使用全貌。且公布的信息通常是笼统的数字，缺乏明细资料，不能对项目支出的构成以及具体的安排适当与否作出判断。
2政府信息公布的时限问题
我国预算年度采用的是历年制，而全国人代会是每年的3月份，这造成财政预算年度与人代会会期不一致。各级政府预算经人代会审批通过后，实际下达到各预算单位的时间又进一步滞后，结果造成我国每个预算年度都有很长时间处于无预算状态运行。由于预算下达时间较晚，因此年初资金往往不尽合理，导致预算执行过程中追加调整频繁，影响了预算执行的严肃性。此外，社会公众不能及时了解预算和决算，人大代表也只是在开会时才看到预决算报告，在短短几天会期中作出认真的审查是比较困难的，而大量的信息在事后很长时间无从查找。
3政府信息公布的法制问题
预算方案一旦确定，就代表了公众和纳税人对政府所提供的公共服务的规模和结构的接受程度，具有法律效力。而我国预算违法的责任性质、责任主体、责任形式及追究法律责任的程度，无论在法理上还是在立法中都没有清晰的认定。2008年5月，《政府信息公开条例》已正式实施，但由于我国综合的政府信息公开法律制度尚未建立，政府信息公开的程度和范围方面还有着局限性，存在着形式上公开多，实质上公开少；原则方面公开多，具体内容公开少；公众被动参与多，主动参与少的现象。这与建立现代法治政府、保障个人基本人权的宗旨尚有较大差距。
4政府信息公布的监督问题
虽然人大有权对政府预算进行监督，但是长期以来其监督更多停留在法律的形式上，目前仍然缺乏真正有效的预算监督手段。而人大代表的预算专业知识明显不足，也成为预算审核的一大障碍。同时，审计部门由于缺乏独立性而导致监管不力，社会的外部监督就更是缺乏必要的环境和条件，作用寥寥。财政的内部监督较为薄弱，监督方式主要是专项性和突击性检查多，日常监督少；事后检查多，事前、事中监督少。从财政监督整体上看，体系不完整，缺乏明确分工，部门各自为政，相互推诿，严重地影响了财政监督综合效能的有效发挥。现今尚无一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面作出专门规定的法律。
三、提高我国财政透明度的路径选择
随着我国参与世界经济一体化程度的不断提高和国内市场经济体系的日益完善，完善公共财政体制，提高政府财政活动的透明度和效率，已成为我国学术界的共识和政府的必然选择。
(一)完善政府治理结构：建立“透明”政府
“透明”政府是指政府有义务在合适的情况下，公开除涉及客观原因需要保密的所有信息，公民对政府所有的信息有知情权。首先，明确政府与市场的职能分工。政府职责的明确界定是“透明”政府的首要要求，这包括在各行政部门之间、政府与市场、政府与其他经济实体之间政府的职责。其次，建立“以人为本”的服务型政府。作为政府治理核心的财政透明化要求我们按照“科学发展观”的逻辑，以社会公众利益为根本，构建“民主开放、规范、高效”的服务型政府，通过透明度来加强公众与政府之间的对话和交流，增强公众参与程度，及时了解民意，围绕民众需求确定政府目标、科学决策和规范行政程序。以人为本的服务型政府就是要建立政府与公众之间的平等关系，公众不再是政府信息的被动接受者，政府也不再是公众行为的意向控制者，在公众与政府之间所形成的委托一关系中，政府主要承担公共受托责任，政府治理目标定位于社会价值的创造。
(二)改进政府预算制度：建立“透明”预算
预算是公众监督政府财政活动的重要机制，通过对收支规模的调整影响总供求；通过调整预算支出结构实现经济的合理发展。政府预算透明度是指政府预算从编制、执行到决算都必须是公开、透明的，置于权力机关监督、舆论监督和广大社会公众的监督之下，以确保政府预算活动的有效性、完整性、合法性和可持续性。政府预算信息公开，不仅是现代社会公众知情权的要求，而且是公众参与财政决策、监督政府财政活动、实现良好政府治理的前提。政府部门信息公开有两个途径：一是通过向立法机构提交预算文件，二是通过有关载体直接向公众公开相关信息。为了克服信息的不对称，各公共部门和政府之间、各部门与财政部门之间、各部门与公众之间、政府与公众之间都要保持高度的信息透明，以克服由于信息不对称造成的人为支出安排不当和支出效益低下的后果。基于此，应着力构建有效的预算相关信息获取机制及完整的财政管理信息体系。
(三)加强财政法制建设：建立“透明”法制
公共财政必须是规范化、法制化的财政。而实行民主理财，就是要将公众的意志上升为国家意志，并将国家意志通过法律法规体现出来，才能实现依法管理财政事务。所以，建立健全财政法律体系是依法行政、依法理财的基础。而依法行政、依法理财的前提是有法可依、有法必依、执法必严。因此，必须加强财政法制建设，加强有关公共财政方面的立法，改进现行已不适应公共财政目标的法律、法规以及预算管理的运作程序，使之对政府行为具有根本约束力，从而形成公开透明的财政政策环境、严明规范的财政法制环境，通过有效提高政府预算的透明度，最终达到提高政府工作透明度的目的。当前，应切实贯彻落实已经颁布的《政府信息公开条例》，加强各地信息公开机构建设，提高服务水平，真正做到“以公开为原则，不公开为例外”。
(四)提高财政监督水平：建立“透明”监督
政府的权力是公众赋予的，权力的行使又需要通过纳税人提供的税收来解决，为此政府必须接受公众的监督，这就要求公共财政必须具有很高的透明度。根据公共财政的内在要求，结合我国财政监督透明化建设的原则，我国的财政监督体系应构建为“人大监督+财政部门监督+审计外部监督+社会监督”的全方位、分层次的“四位一体”、内外结合的公共治理模式。在内部监督方面，主要是监督预算编制和执行过程中财政法规、政策、制度的执行情况，监督财政资金运行、资金追加等程序是否依法合规，监督财政机关内部各单位财务收支的管理。在外部监督方面，一方面要加强审计、监察等部门的监督，以避免单一机构进行监督的片面性，并将结果通过公告或新闻媒体公之于众；另一方面要通过宣传教育来提高公民的纳税人意识和法律意识，并为他们的监督行为提供尽可能的工具及渠道，如开设投诉电话、召开咨询会议、聘请义务监督员等。
(五)强化财政信息化建设，改善技术手段
财政透明度建设需要现代信息和技术手段的支持。充分利用现代科技手段，建立完备的财政信息系统。按照党中央、国务院关于深化财政体制改革，建立社会主义市场经济体制下公共财政体系框架的总体要求，2002年初，国务院设立“金财工程”，并把它列为国家电子政务十二个重点工程之一。它将详细记录每个用款单位每一笔财政资金的运行状态，切实减少预算执行的随意性，是一种带有“事前”控制机制的政府财政“资源型”管理系统。应以此为基础，利用计算机、通信和网络技术，推进电子政务系统建设和应用，把预算内外资金、基金等所有财政性资金及主要宏观经济指标、总会计中的总账、分类账等信息纳入信息系统，建成一个相对完整的信息库。提高自动化程度、减少人工干预环节，加强执行监控以保证资金安全、信息安全，提高公共财政活动的效率和透明度。
(六)提高公众民主意识，充分发挥媒体作用
财政取之于民，用之于民，公众有权利监督政府是否依法行政，是否保障了纳税人的合法权益。提高公众的民主意识是加强财政透明度建设的基本途径。公众拥有较高的民主意识后，将更多地要求在税收政策、公共支出决策、公共资金使用等方面获得知情权、发言权和监督权，这必将推进财政透明度进程。拥有较高民主意识的公众也能够更为积极地参与公共决策。参与者的增加能够有效制约利益集团的游说活动，使得政府更多地关注社会弱势群体，在财政资源的分配方面更为公正合理。此外，还应对受托经营单位和使用财政性资金的各预算单位的财务会计报表进行审查，并以审计报告的方式来完成；通过公众对政府预算单位预算执行活动的问责，提高政府行政行为的规范性。通过各种媒体，尤其是网络向公众报告财政信息。
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一、事业单位养老保险制度现状
(一)发展历程
(二)现状
1.改革缓慢，法律依据可操作性不强
党的十七大报告明确指出，要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。当前养老保障体系建立与完善的依据是国务院决定及部门文件，如国发[2005]38号、国发[2008]10号等，缺乏由全国人大制定的综合性立法，导致养老保险制度改革依据的权威性不足，规范性和严肃性遭到利益群体的挑战。《宪法》规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”此中有养老“权利”和“社会保险”说，但其条文因其过于原则而可操作性不强，在实践中难以有效发挥作用，一部立法层次更高、条款更细的综合性立法或能较好地解决此问题。
2.覆盖面小，社会统筹层次低，社保基金负担沉重
由于目前全国没有统一政策，各地参保范围不尽相同。就笔者所在城市，不同的区市参保范围也大不相同，有将公务员纳入养老保险范围的，还有的仅限于自收自之支事业单位的。而就全国而言，大部分城市机关事业单位养老保险的参保对象只包括机关事业单位的合同制工人、乡镇聘用制干部和自收自支事业单位的全体工作人员，其覆盖面小，且统筹层次低。受事业单位编制体制和老龄化社会的到来等因素的影响，新参加养老保险的工作人员呈逐年减少趋势，而退休人员却逐年增多。因此随着时间的推移，养老保险基金将出现入不敷出的状况。养老保险“以支定收、略有结余”的原则，在职职工缴纳养老保险费的比例也将会越来越高，养老保险基金的负担也越来越沉重。其次，目前事业单位参保人员退休后其养老金仍按退休前基本工资的一定比例计发养老金，并且调资根据退休前职务级别确定。养老金与本人缴费的多少不挂钩，缺乏社会共济性和统筹性，无形中加大了养老保险基金的支付额。因此，在养老保险基金统筹水平较低的情况下，基金负担也会更加沉重。
3.参保意识淡薄，基金征收困难
一是由于没有相应的法律法规，制度的强制力不够，人们对养老保险的强制性和共济性缺乏认识，甚至将其等同于商业保险，没有引起足够的重视，认为退休后都是由财政拿钱养老，没有必要搞养老保险。二是由于目前部分地区经济欠发达，政府部门将有限的财力主要用于建设，而对于属于长期效应的养老保险的缴费重视不够，一拖再拖，不按时足额缴纳，欠费的现象较为突出。但又没有专门的法律法规对其进行规范、督促和处理，事业单位养老保险处于无法可依、无章可循的状况，故此基金征收困难。
4.缺乏资金营运机制，基金保值增值困难
养老保险基金管理安全与否直接关系到退休人员的基本生活。因此，为了保证基金的安全，政府一直采取比较谨慎的态度，规定养老保险基金只能存入国有商业银行，实行专户储存，专款专用，银行按同期居民储蓄存款计息，并入基金，只可以用积累资金的一部分购买国家发行的债券。由于缺乏有效的资金营运机制，随着时间的推移和物价水平的上升，原有的基金就难以保值甚至逐渐贬值，难以保证基金的长期平衡，不利于维持社会保险制度的稳定与投保人的利益，势必会造成以后基金的缺口加大。
二、有关对策
笔者认为，机关事业单位养老保险制度改革的总体思路应遵循权利与义务相统一、公平与效率相结合的原则，以保障离退休人员基本生活、维护社会稳定、促进社会发展。
(一)加快立法，进一步完善养老保险政策法规
养老保险法规是制定和完善养老保险制度的基础和依据，也是指导和规范养老保险工作的理论和准则。养老保险是一项将统一性和强制性融为一体的制度，必须通过国家立法，确保养老保险的统一性、强制性和社会性。因此，中央必须加快制定适应社会主义市场经济体制需要的、具有中国特色的诸如《事业单位社会保险法》、《事业单位养老保险条例》等专门性法规。同时省(市)级主管部门也应尽快出台能够指导本省(市)机关事业单位养老保险工作的统一政策和实施细则，以解决目前养老保险工作在各地区各自为政，缺乏统一性的现状，实现机关事业单位养老保险省级统筹。
(二)建立个人账户，改革养老金计发办法
目前以本人档案工资为基数、以工龄为折扣依据的养老金计发办法不与缴费多少挂钩，严重制约了养老保险工作的开展和参保人员的积极性。要改变这种现状，首先必须建立与企业职工社会养老保险相类似的个人账户，随之调整养老金计发办法，以社会平均工资的一定额度为基数，结合个人账户的积累额确定养老金，养老金的多少与单位及个人缴费多少、缴费年限长短挂钩，以体现权利与义务的统一、享受与贡献的联系。个人账户的建立，还将对企业与机关事业单位之间的人员流动起到积极的促进作用。
(三)扩大参保范围，促进事业单位改革
事业单位的改变现已全面启动。一些事业单位将逐渐与事业费脱钩，以减轻国家负担，有的还将直接改制成企业。事业单位人事制度的一项重大改革就是打破铁饭碗，推行聘用制，促进人才流动。事业单位改革，带来的人员分流、富余人员的再就业等问题，都与养老保险制度的完善程度有直接的关系。改革的必然性要求我们将所有事业单位工作人中纳入社会养老保险的统筹范围，建立和完善政策制度。
(四)拓宽基金筹集渠道，优化基金的营运方式
财政转移支付制度的意义
市场经济条件下的财政转移支付制度，是分税制财政管理体制不可分割的内在组成部分之一，是处理中央政府和地方政府及地方政府间的财政分配关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化的基本手段。政府间转移支付制度在以“分税制”为基础的分级财政体制中起着承上启下的作用，转移支付规模和结构的具体状况，不仅体现着财权划分和事权划分的相互衔接，而且是上级政府政策意图的贯彻方式。在财政集权的体制下，规范的政府间转移制度是保证地方财政顺利运行和平衡地区间财政收入能力和社会保障水平的唯一途径。
我国目前财政转移支付制度存在的问题
实行分税制后，我国政府间财政转移支付由体制补助、税收返还、专项补助和结算补助等多种形式构成，1995年之后又实行过渡期转移支付办法。我国目前的财政转移支付制度虽已初步形成，但仍存在着不规范、力度小和功能弱等缺陷。
转移支付政策目标不明确，结构不合理。伴随着财政管理体制的演变而逐步发展起来的我国财政转移支付体系在目标和定位上都受到了局限，除了出台较晚的中央对地方过渡期财政转移支付外，体制补助、税收返还、专项补助和结算补助等五种形式都属于非均等化财政转移支付，基本上起不到均等化的作用，而且前者明显偏低，而后者明显偏高，形成了极不合理的结构。
转移支付力度不足，调节功能微弱。目前的转移支付仅靠有限的中央增量财力在地区间的二次分配无法缩小地区间的财力差距。我国地区之间发展很不平衡，地方政府之间的行政能力、公共服务水平也相应存在明显差异，要缓解地区差距尤其是增加对中西部地区的财政支持，对中央财政的转移支付需求必然很大。而中央财政收入总规模的有限性及支出总需求的增加，严重制约了中央财政宏观调控职能的充分发挥。
资金分配办法不规范，转移支付存在着随意性和盲目性。财政转移支付资金的分配是实施财政转移支付制度的落脚点。但在现行的转移支付形式中，只有过渡期财政转移支付办法在全国范围内实现了统一的公式化分配，其余各种转移支付形式各自为政，财政统一支配各类专项补助的实际权力非常薄弱，大量的资金通过不规范的形式转移到地方，违背了实现公共服务水平均等化的初衷，在一定程度上扩大了地区之间财政能力的差距。
从分税制改革的要求来看，整个分税制财政体制财力集中和事权下放的体制冲突以及财政转移支付制度的这种实际缺位严重影响了分税制制度优势的发挥。
我国财政转移支付制度存在问题的原因分析
我国财政转移支付制度存在问题的原因，从深层次上分析，笔者认为可以归结为以下几点：
(一)现行政权层次构造与财政转移支付制度极不协调
政府权力层次构造决定于政府职责和行政管理方式，现在的五级政府与计划经济体制下政府由上至下统管所有领域各项具体事务的要求相符。市场经济体制要求政府转变职能，淡化了自上而下的管理需求，增强了地方政府因地制宜、独立管理区域问题的必要性，密集的政权层次结构不再适应经济体制的要求。分税制财政体制改革，前提是对各级政府的事权范围的划分，事权范围决定着财政支出的范围和财政收入的划分，所以事权的划分是多级财政体制协调过程中的基础性环节。政治体制改革的滞后，各级政府的职能界定和事权划分都不明确，甚至政府职能转化尚没有实现的情况下，仅依据短期需要就进行各级政府间财权的划分，财权划分走在了事权划分的前面，主次颠倒，这一划分必然与实际需求和理论需求相左。
(二)分税制的不彻底导致转移支付制度的不合理性
我国的分税制虽然初步建立起了大框架，但与规范化的分税制尚有一定距离，在具体的税种划分上、地方税收体系的完善上，仍存在很多问题。在税种划分上：一是没有打破按企业隶属关系划分税种的格局，二是没有打破按行业划分税种的局面。在地方税收体系的完善上，还未形成一个稳定的地方税体系，有些应开征的税种尚未开征；由于税收体制的高度统一，地方没有税种设立权，影响了地方税收体系的建立。分税制的不彻底，影响了财力初次分配的合理化，使转移支付这种再分配包含了固有的不合理成分。
(三)转移支付制度缺乏法律的支撑和保证
转移支付制度作为政府间财政关系的支柱之一，是中央政府在分权性财政管理体制的基础上对地方政府实施制衡的重要财政手段，必须将其纳入法制的轨道，使其具有很高的权威性、规范性和可操作性。世界上许多国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对有关政府间转移支付事宜做出明确规定，相比之下，目前我国尚无涉及政府间转移支付事宜的法律，现行财政转移支付制度的立法层次太低，制度的稳定性也较差、法律规定缺乏权威性。我国在1994年的《预算法》中，对中央和地方收入体制和范围划分虽做了较为明确和原则的规定，但是其法律效应有限，这使得目前的转移支付改革缺乏法律的支撑和保证，直接影响了转移支付制度效应的充分发挥。转移支付法制化是市场经济比较发达地区转移支付的重要特征，只有实现转移支付法制化才能够真正实现转移支付规范化、公平化、透明化。财政转移支付制度法制化的国际经验
转移支付关系到财力在各级政府之间的流动，是一项涉及广、影响大、政策性强的分配形式，从许多国家的转移支付实践来看，虽然各国补助金的数额巨大、补助对象众多、补助结构复杂，但在具体的转移支付过程中均体现了三个方面的制度特征：一是转移支付制度的法制化；二是转移支付实施过程的程序化；三是转移支付(尤其是一般性转移支付)规模的公式化。
法制化是财政转移支付制度的重要基础，健全的法规是规范财政转移支付制度的有力保证。德国通过《基本法》、《税收分配法令》和《联邦与州间财政平衡法令》对财政转移支付做了明确的规定。日本是实行地方自治基础上的财政转移支付，在《地方自治法》、《地方预算法》和《地
方税法》中对财政转移支付的内容和方式做了严格而明确的规定。在加拿大，联邦政府对省和地方的转移支付，一部分是根据宪法修正案来加以实施的，另一部分则是按照联邦与省之间的协议来实施的。在澳大利亚、英国、意大利等国家的转移支付制度中，也无不体现着法制化的特点。
转移支付实施过程的程序化，也是保证转移支付制度有效性和科学性的一个重要因素。以澳大利亚为例，在实施财政均等化的过程中，负责管理转移支付的机构主要有两个：一是联邦国库部，负责确定每年度转移支付的总规模、各种转移支付的比例关系，以及专项补助的分配方案；二是联邦补助委员会，它负责提出一般性转移支付的建设性的分配方案。在英国的转移支付制度和程序上，也充分体现了中央集权的特点，中央通过计划控制等方式，对地方预算实行严格的监督和管理。
与法制化和程序化相联系的另一个特征，便是许多国家都运用科学的公式来确定转移支付的规模和数量。在英国、澳大利亚、德国、加拿大的财政均等化计划中，都是严格按照既定的公式和标准，来确定转移支付的规模和数量的。这样，便增加了转移支付的透明度，减少了人为因素的影响，从而为提高补助效果、保证转移支付制度的正常运行创造了有利的条件。
值得指出的是在规范化、公式化的前提之下，各个国家在转移支付的形式、结构和规模诸方面也不是一成不变的，而是依照具体情况的变化进行相应的调整，以剔除补助方式中的不适宜成分。事实上，适时调整转移支付制度，不仅会使补助更加贴近实际需要，而且也会有助于增强中央财政调控的弹性和力度。
完善我国财政转移支付制度的思路
借鉴财政转移支付制度法制化的先进国际经验，并针对我国目前转移支付制度存在的问题，我国应从法律的角度来全方位地完善我国的转移支付，建立符合公共财政要求的、规范的财政转移支付制度，实现财政转移支付的法治。
(一)按法律形式确定各级政府的职能要求
科学划分中央与地方政府以及地方各级政府之间的事权和支出范围，是完善财政转移支付制度的前提条件。借鉴西方经济学家提出的事权和支出划分的原则，并结合我国的实际情况，笔者认为我国在划分各级政府间的事权与支出时按照各级政府的职能要求应遵循集权与适当分权相结合的原则、受益范围原则、公平与效率相兼顾的原则以及相对稳定适当调整相结合的原则。综观各国的分税制实践，大多以法律形式明确规定政府间的事权与支出范围，为此，我国也必须尽量使事权和支出范围划分具体明了，并在此基础上由权力机关通过立法方式加以规范。这种法律规范包括两个层次：一是中央与地方的事权和支出范围，可由全国人民代表大会立法，中央政府无权随意把该承办的事务下放给地方政府，当然地方政府也无权把该承办的事务推给中央政府；二是地方政府上下级之间的事权与支出范围，也应由地方立法机关通过地方性法规的形式予以明确。
我国应通过严格的法律程序规范各级政府的事权与支出划分，并力求科学化和规范化，使之保持相对的稳定性和连续性是很重要的。相对稳定的事权界定，不仅有利于各级政府应地制宜，统筹安排财政收支，而且有利于调动中央和地方政府的积极性。当然，政府间事权与支出的界定的稳定性只是相对的，必要的时候也要根据国民经济的发展变化对不合理部分作出适当的调整与更改。
(二)大力推进转移支付的立法体系
财政转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程，只有以法律形式加以规范才能更好地发挥其调控作用。综观西方市场经济发达国家，尽管各国的财政管理体制存在着某种程度的差异，但政府间财政转移支付制度的法制化程度较高是其共同的特征。各国政府对转移支付制度其基本原则一般是以法律形式确定，在转移支付政策的实施过程中，也有健全的法律体系加以保障。转移支付制度本身及制度运行的外部环境均实现法制化，减少了人为因素的干扰和影响。
而我国现行财政转移支付制度缺乏明确、规范的法律规定，带有很大的随意性。政府财政转移支付制度要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵循法制化原则。我国要借鉴国外成功经验，进一步制定和完善有关财政转移支付的法规，如《财政法》、《转移支付法》、《预算法》、《财政监督法》等，就转移支付制度的原则、内容、形式、依据、用途和监督等以立法形式予以规范。尤其是要尽快修改《中华人民共和国预算法》，增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位，还要制定关于政府间财政转移支付的单行法规，对财政转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序、分配公式等做出具有权威性的统一规定，确保规范化的财政转移支付制度建设有法可依。转移支付收支预算要单独编制，并由各级权力机构审查后予以实施，以增强转移支付决策的公开性、稳定性和权威性。但是，具体的计算公式或补助标准，财政部或专门的工作委员会有权根据实际情况做出修改，以体现法制化与灵活性的很好结合。
一、重视财政法基础理论研究
任何一门学科要想获得较大的发展与繁荣就必须首先在基础理论上下工夫，没有一个坚实的基础理论做支撑，任何学科都不可能获得长足的发展。
财政法学是以财政法及其与财政法相关的一切社会现象为研究对象的法学学科。我国财政法学基础理论研究是相当薄弱的，大多基础理论问题都没有进行深入的探研，而只是停留在借鉴法理学、部门法学和财政经济学的一般理论成果的基础上。可以说，尚没有提出具有中国财政法学特质的基础理论学说。甚至有些基础理论问题尚未引起人们的重视或关注，如财政法学方法论、财政法学体系、财政法范畴、财政权力（利）、财政法行为、财政法责任等。
我国财政法学尚没有得到较大的发展与财政法学基础理论研究的薄弱和欠缺有着直接的联系。没有基础理论的支撑，财政法学就是苍白和无力的，它只能停留在对现有的财政法律文件的浅层次注释和评价的层面，只能对财政法制建设提供一些零星的立法建议和完善措施，这种方法和思路使财政法研究注定只能随着我国的财政法制建设亦步亦趋，而始终落后于实践。由此，我国财政法学研究成果的价值是暂时性的、应急性的，而不可能是长远的、稳固的。
法学是一门应用科学、实践科学，作为部门法学的财政法学，其应用性和实践性更强，再加上理论联系实际的指导，很多学者都倾向于与实践紧密相连的研究，但往往忽视了纯理论研究的价值，理论联系实际的前提是有理论存在，在根本没有理论存在的情况下，所谓的联系实际，就只能是就事论事，其理论的抽象性和普适性都要受到极大的限制。理论研究的价值不是眼前的，也不是暂时的，而是长远的，当然，理论出台之后，其最终的生命力还是需要由实践来检验的。
要锻造财政法学与众不同的观察问题、分析问题和解决问题的思路和方法，必须依赖于财政法学基础理论研究的加强。只有较科学的财政法学基础理论，才能将财政法学研究提升到一个新的高度，使之不仅关心在财政收入、财政支出、财政管理过程中的具体问题，更会着意将财政法置于整个国家法律体系的大环境中，确立财政法在我国法律体系中的地位，有机的处理好财政法与其他法律部门如何协调的问题等；也只有较科学的财政法学基础理论才能使财政法内部发展为相互依存、相互制约的科学体系，使概念与概念之间、原则与原则之间、制度与制度之间环环相扣却又领域分明。可以说，财政法学理论研究的广度和深度在很大程度上决定了财政法立法的质量和财政法实施的效果，也决定了财政法学能否在我国成为一门独立的法学学科，以及财政法学自身研究的进展和步伐。
财政法学基础理论的研究，首先应当重视法理学，也就是要进行“财政法的法理学研究”，将财政法的理论及研究条理化、体系化和规模化。一方面要将法学上的一些共性问题，如价值、效力、功能等置于财政法的具体环境中深入研究，使其为财政法学基础理论的完善做出贡献；另一方面也要着力从财政法自身出发，对财政法的起源、原因、性质、功能、价值，以及主体间的相互关系等展开法理分析，为其寻找法理渊源。在这种思想的指导下，抽象的法理可以用来指导具体的财政法活动，而从具体的财政法制度和概念中也能总结出一般法理，这样才能引导财政法学走向成熟。财政法学基础理论研究还应关注财政法在宪法上的含义和要求。除了增加理论深度的法理学和提升效力位阶的宪法学以外，财政法学还应该多借鉴国家学说、政治学、财政学、公共选择理论、社会学、历史学，以及新兴学科等相关学科的先进成果，以丰富自己的理论殿堂。
二、拓展财政法研究领域
任何一门学科要不断发展，不断取得新的成果，就必须不断开拓新的研究领域，就必须从中不断发现新问题，解决新问题，财政法学也不例外。
财政法学是一门年轻的、开放的、尚处于成长、上升期的新学科。谓其年轻，是因为它不象民法学和刑法学一样拥有悠久的历史渊源；谓其开放，是因为它与经济学、政治学以及其它法学学科等存在多方面的交叉与融合；谓其成长和上升，是因为它的应用和发展空间无限广阔。目前，财政法可研究的领域尚有很多，需要进一步深入研究的领域也有不少。当然，未开垦的领域并不等于学科一定会向前发展，这就要求我们的研究人员具有开拓创新的精神以及不畏艰难险阻的毅力和勇气。
拓展研究领域的方法和思路有多种，可以借鉴其他部门法学研究的课题与领域，从而发现本学科需要研究的课题与领域，也可以深入财政法制建设的第一线，通过采访、观察、访谈、调查等方式发现新问题，并以此为切入点，开拓一片新的研究领域，寻找财政法实践急需解决的理论问题。
拓展财政法研究领域实质在于发现问题，而发现问题最重要的是方法的问题。方法是达到目的的基本路径，科学的研究方法对于丰富一个学科的理论体系，提升该学科的整体研究水平具有十分重要的促进作用。财政法学是一个融法学、经济学和政治学与一体的综合性学科，即使在法学内部，它与其它学科的交叉与融合也十分明显。因此，在研究方法方面，其选择具有开放性和发散性，加强对财政法学方法论的研究是当务之急。自然科学的发展在很大程度上得益于各种自然科学方法的采用，近些年出现的“经济学帝国主义”倾向，实际上也是得益于经济学方法的广泛运用，经济学方法的独特性也就奠定了经济学在人类各门学科中的重要地位。财政法学乃至于法学，要想树立自己学科的地位，就必须在研究方法（如规范分析法、价值分析法、经济分析法、历史分析法和比较分析法等）上下工夫，就必须创造出自己独特的研究方法。
为拓宽研究领域，财政法学应注意加强与法学其他学科的联系，加强彼此之间相通点的研究。财政法与宪法、经济法、行政法、民法、刑法、诉讼法、国际经济法、国际私法等关系非常密切，我们从中能够找到跨部门合作研究的共性问题。今后，财政法学必然在加强自身基础理论研究和制度建设的基础上，在跨学科研究方面不断深入拓展。除此之外，中国财政法学还应该大力加强外国财政法、国际财政法和比较财政法的研究，广泛地借鉴国外财政法立法和执法的先进经验，吸收国外财政法学研究的最新成果，丰富和发展渴望进步的新世纪的中国财政法学。
三、挖掘财政法研究资源
一门学科要想取得长远的发展，就不能把目光局限在本学科的领域之内，而要从整个人文社会科学发展的高度出发，去不断拓展自己的研究领域，不断挖掘自己的研究资源。
在我国各门法学学科发展都比较落后的情况下，制约各个部门法学发展速度的主要因素就是研究资源的多寡。在我国的部门法学中，民法学之所以能够率先发展为一门比较成熟的学科，在很大程度上就是因为民法学有丰富的研究资源，大量国外的先进民法典的翻译，大量国外民法学著作的引进，都为我们民法学的研究提供了充足的研究资源。同样，行政法学之所以能够在短时间内兴起并逐渐走向繁荣，除了我国加强行政法治建设的现实需求外，丰富的研究资源的引进也不能不说是一个巨大的刺激因素。
比较起来，财政法学的研究资源的确是稀缺的。目前我国尚没有引进几部象样的外国财政法文件，也没有翻译几部象样的外国财政法学著作。没有充足的财政法学研究资源，我们研究的视野和研究的水平就要受到一定的限制，就难以充分有效的借鉴和利用国外特别是发达国家财政法制建设的经验和成果，这样我国的财政法制建设也只能在低水平状态下徘徊，财政法学发展的速度缓慢，也就不难解释了。
研究资源的获得不能等待他国或他人来提供，只能靠财政法学者自身的努力，去不断学习，不断挖掘财政法的研究资源。当然，这需要我们的财政法学者具有坚实的外文基础以及孜孜不倦、埋头苦干的精神。如果我们能够组织力量在短期内翻译一批国外先进的财政法规范性文件，翻译一批国外著名的财政法学著作，再从我国台湾地区引进一批财政法学著作，那么，我国财政法学研究的繁荣将是指日可待的事情。
对于国外的学术专著和具有代表性的立法文件，应全面收集，建立外文财政法资料中心。对其别具有理论价值和应用价值的，国家应投入必要的资金，并积极组织人员翻译出版。由于这不仅是翻译者个人完成科研任务的问题，而是关系到中国财政法制建设和财政法学整体的发展，因此，凡是具有能力的单位和个人都应当支持这一伟大的事业。至于我国台湾、香港和澳门地区以及其他华语国家的财政法学资料也应该利用各种机会收集和整理，并建立中文财政法资料中心。设想中的外文财政法资料中心和中文财政法资料中心可设在财政部或有条件的科研机构和大学内，有关资料不能为某一个或几个单位所垄断，应该面向社会开放，最大限度的发挥其效应。
四、加大财政法研究合作与人才培养的力度
加强财政法学研究，首先要加强合作研究。这在知识经济和信息社会高速发展的今天，尤为重要。中国财政法学界面对财政法学落后的状况，迫切需要以合作的形式增加科研投入，发挥规模效应和避免重复研究。合作的形式多种多样，只要有助于开拓思维、知识互补就行。如加强课题合作，鼓励不同地区、不同行业的研究者开展横向交流，增强研究人员的凝聚力，甚至国内外学者联合攻关。同时应发挥中国法学会财税法学研究会的作用，通过年会、小型研讨会、项目论证会以及创办刊物、支持出版等工作，将其建设成中国财税法学研究的一个战斗堡垒，为科研合作提供条件和机会。
【关键词】国家治理 现代化框架 财政基础理论
财政是一个国家生存发展的经济基础，是国家进行治理的支柱。在财政范畴下，有关于税务等多个管理内容，并且在国家经济体制改革过程中，财政方面改革成为一系列改革的首要方面。合理的财政基础以及相关体制可以促进经济发展稳定，维护市场大环境安宁，本文针对国家治理现代化框架下的财政基础理论建设进行研究，希望有助于我国财政基础理论的完善及发展。
一、财政在国家治理框架中的地位
在我党十八届三中全会上曾经提出，财政是我国国家治理的基础以及重要支柱这一看法。在以往的财政地位描述中，是将财政的涵义定位为政府及相关部门进行的有关于我国财务收入及支出的配置活动，将部分社会资金用于国民生产或公共服务中，满足人民对于社会的需求。国家治理框架作为一个较为专业的语言，与财政概念有着较高的相关度，因为国家治理框架中，包含着政治、经济、文化、教育等多个内涵，而财政作为经济领域内的一个基本概念，同样存在于国家治理框架范围内，而在以往对财政的定义中，只存在于国家治理框架下经济中的一个小范畴，在十八届三中全会后重新对财政进行定位，将财政的认识更进一步，使得其在我国治理体系中提升到了更为重要的位置，是国家治理框架的基础。
二、财政基础理论与国家治理现代化
随着我国社会经济的不断发展，改革开放程度也在不断加深，国家治理现代化水平直接反映了我国经济体制改革程度，有关于财政方面的改革也在不断增多。为建设自由、民主、繁荣、昌盛的社会主义现代化国家，我国开展了系列解放和发展生产力的改革，努力构建我国形象。此外，财政是国家资金使用方面内容，有关于国家建设治理的各个方面，都需要财政资金进行支持，在税制改革之后，我国现代化进程有了一定的提升。在新时代背景下，我国治理体系改革也有了新的思想观念，在现代化进程中，为推进治理体系中其他方面的改革程度，将财政作为其中的关联点，是有必要的。
三、现代化财政制度体现
我国税务制度已保持了较久的时间，但就当前改革开放的相关情况来说，税务制度仍然未转变为一个引领各个方面的基本制度。在现代化进程中，税务制度的表述从之前的公共财政转变为当前的现代化财政，在公共财政当中，税务制度所带有的直接性质为共有，其财政性质也是与社会主义市场经济相符合的。而在现代化财政当中，国家财政情况的转变主要与时展情况相关，从我国各个领域的体制改革上着手，与国家治理能力及治理现代化程度相关，构建出现代化财政制度，这是随着人类文明进步而产生的一种财政方式。但这并不表示现代化财政脱离了社会主义市场经济的发展，恰恰相反，现代化财政制度为社会主义市场经济体制增加了时代元粗，更为深刻的促进经济发展以及国家治理程度与时俱进，并且增加了一系列新的创新点。现代化财政制度仍然是以公共性为财政活动的基本特点，并将财政收入用于有关于公民需求的方面，将建设后的服务设施及其他实体建筑纳入到社会公共服务当中，更好的营造社会主义文明氛围，实现国家治理目标。
四、财政基础理论与社会主义法治
从我国社会主义法治体系的构建当中，可以看出国家及地方政府的财政活动中的各个环节都处于法治管理当中，在其活动中体现的是法律规范以及相关行为准则。在国家治理现代化框架中，法治体系是其中一个重要的部分，我们党已将依法治国这一理念作为治理国家的基本方略，并且不断健全社会主义法治体系，保障人民生活及国家运作长治久安。因此，将财政作为我国国家治理框架的基础部分，同样需要受到法治内容的限制。但当前我国有关于财政方面的法律法规仍存在不完善之处，相关工作人员对于财政的法制观念并不理解，在此种情况下应努力完善社会主义法制体系，将财政发展的方方面面纳入到法治社会的框架中，并且规范相关工作人员的财政活动，对其进行法治教育，了解到财政对国家治理以及社会发展的重大意义，以填补当前财政法制中的空缺。
五、税务制度的法治规范
有关于税务制度的法制规范有三点。其一是将财政状况作为法治的出发点。政府及相关部门在针对财政状况进行相关活动时，要详细记录财政收入的来源以及财政支出的去处，构建合理动态的财政收支管制，在法治规范的基础上，规范各个部门工作人员的财政活动，必须在合理合法的范围内进行。其二是有关于财政预算方面，政府及相关部门应当从实际情况出发，针对财政支出进行合理预算，从民生入手，真正做到财政收入的“取之于民，用之于民”。其三是有关于政府财政的公开性，应将其各个部门的资金使用状况进行公开，做到权利由民监督，避免以权换钱事件的发生。
在社会主义现代化建设过程中，国家治理体系开始围绕着经济发展中的财政方面进行了一系列改变，在财政基础理论中，主要指出了财政在我国国家治理中占有重要位置，其具体情况与税务制度息息相关。此外，有关于税务的相关改革是我国各个方面改革的结合点，从税务进行改革可以直接影响到各个领域的发展情况。将财政作为首先需要控制的方面进行建设，可以全面推进我国国家治理体系的发展。
参考文献：
[1]童伟，牟放.构建具有中国特色的财政学科理论新体系――“社会共同需要论理论研讨会”会议综述[J].中央财经大学学报，2012，（01）.
关键词：中西方财政；运行状态；运行机制；比较研究；书评
财政学是经济学中最古老的分支之一，其中心任务是阐明政府在经济中的作用，具体地讲，就是弄清楚政府参与了哪些经济活动，尽可能预测这些活动的后果或经济影响，在此基础上帮助我们评估政府经济政策尤其是财政政策的得失，进而为改进相关的政策和制度安排提供有价值的见解。在中西方各国的发展历程中，财政学产生了许多宝贵的思想和理论，财政学的研究方法也发生了巨大的变化。如今，财政学已经成为一门较为成熟的学科，其完整的框架体系和较为成熟的理论对中西方各国政府经济活动起着重要的指导作用。马克思主义认为，“一切历史事件的终极原因和伟大动力莫过于社会经济的发展，生产方式和交换方式的改变。”这种唯物史观是我们研究一切问题的指针，同样也适用于对中西方财政运行状态及运行机制的比较研究。因此，中西方各国的社会经济变迁便成为决定中西方财政理论形成和发展的内在动因。
由张平博士所著的《中西方财政运行状态及运行机制的比较研究》一书是关于中西方财政运行机制异同的一部力作，是作者多年潜心研究的成果。这部著作将中西方财政比较的对象设置为同在市场经济条件下的当前中国公共财政和西方发达资本主义国家公共财政，内容涉及中西方财政理论体系和现实运行状态及现实背后的深刻财政运行机制的比较研究，并最终通过对中西方财政的多方比较探求其存在差异的深层次根源。该书已于2010年6月由天津人民出版社出版，全书共28万字，分为7章19节。
一、著作确定研究方向的三个原因
张平博士对中西方财政比较研究的关注从攻读硕士研究生阶段即开始了，她对此问题感兴趣并关注的原因主要有三个：
一是当前中西方财政在相同的市场经济环境下运行状态和运行机制的巨大差异性，同是基于市场经济条件，中西方财政有着越来越趋同的理论基础，但由于彼此的制度环境和社会环境不同，中西方财政在运行过程和运行结果上有着迥异的差别。
二是财政学界对中西方财政的比较研究还不够系统、深入，或者说研究成果相对滞后于现实情况。目前国内外学者有关中西方财政比较的研究多是基于具体的某项财政制度或财政分配关系的中西方比较与借鉴角度展开的。尽管在这些领域国内外学者已经取得了丰硕的研究成果，但这些成果并没有实现将中西方财政整个的运行状态及运行机制系统的、完整的进行研究比较的目的，而且只是就财政论财政，并没有把中西方财政比较问题融入各国不同的政治、经济和文化的大背景中去研究。
三是张平博士对本选题的持续关注很大程度上有赖于她的导师——财政学知名学者武彦民教授自她读硕士阶段就已开始的启发和指导。在张平攻读硕士期间，武彦民教授向她提问，作为财政学专业的教师，为何在给学生授课时要同时讲授财政学和西方财政学两门课，难道这两门课不能够合并，是什么原因导致的这种现象？导师的这个问题促使了张平的硕士、博士论文均以中西方财政的比较研究为方向，终于在《中西方财政运行状态及运行机制的比较研究》这一专著中很好地回答了导师提出的问题。
二、中西方财政运行状态及运行机制比较研究的现状及欠缺
多年来，中国财政学界已经感觉到中西方财政运行的趋同性。它们都以市场经济作为财政运行的经济基础，公共财政是中西方共同认同的财政模式。它们都将财政政策作为熨平经济波动，稳定经济运行的宏观经济政策工具，所使用的财政政策工具也大致相同。它们都将税收作为主要的财政收入手段，公债、收费、基金、罚没等收入形式也并存于财政收入行列，有关收入原则、收入效应、收入决定等理论体系也高度雷同。公共服务、社会保障、财政补贴、国防安全、经济发展等是中西方财政共同的支出项目，支出方式理论、支出效益理论、支出总量理论等均体现在中西方财政学者的教材或著作中。绩效预算、赤字预算、周期预算、中长期预算、复试预算、行动预算等都是中西方财政学者耳熟能详的国家预算术语。在中国财政学者关于财政体制或政府间财政关系的著述中，也经常出现菜单理论、分权理论、俱乐部理论、“用脚投票”理论、公共物品层次理论等西方色彩浓厚的理论模型。西方学者经常使用的定量分析方法也频频出现在中国学者的财政学著作或教材中。规范性分析与实证性分析、横向分析与纵向分析、定性分析和定量分析、顺向分析和逆向分析等研究方法，已经被中西方财政学者共同认可并被熟练地运用到分析过程。但是，中国和西方发达国家毕竟有根本不同的制度环境，毕竟有相差悬殊的发展水平，毕竟有完全不同的文化传统，毕竟有严重冲撞的价值观念，因此，反映在财政分配过程，中西方财政在运行过程和运行结果上也有着迥异的差别。本书作者在自己的研究过程中，关注了中西方财政运行的趋同性，更关注双方在诸多领域存在的区别或差异。我认为这是本书将引起学界广泛关注的主要原因。
财政学界对中西方财政的比较研究还不够系统、深入，研究动机和研究成果相对滞后于现实状态。人们的研究重点大多放在财政运行的局部或个别环节，并未对整个财政运行机制进行系统、完整地比较研究；人们往往习惯性地站在就财政论财政的狭义研究视角，并未把中西方财政融入到各国不同的政治、经济和文化的大背景中去认识；人们经常从具体的财政制度、财政政策、财政手段等较浅层面去研究中西方财政的异同，但缺乏从社会制度、发展水平、价值观念等层面进行更为深入的探讨；人们往往机械地甚至僵化地将中西方财政类型理解为计划型财政和市场型财政，殊不知西方国家财政也有强烈的计划性，中国财政的运行环境也越来越转变为市场经济。1992年中国确认将社会主义市场经济作为体制改革的总目标，1998年中国又提出要构建公共财政的新模式，这两大变化必然会对中西方财政比较研究提出更高的要求。
目前国内外系统地进行中西方财政比较的论著也比较缺乏，只有上海三联书店、上海人民出版社于1996年1月出版的马斯格雷夫（美国）的《比较财政分析》，中国财政经济出版社于1984年出版的邓子基的《比较财政学》，中国财政经济出版社于1991年7月和1992年6月出版的姜维壮的《国际财政制度比较》和《比较财政管理学》，上海三联书店于1992年1月出版的平新乔的《财政原理与比较财政制度》，中国人民大学出版社于2004年3月出版的张馨的《比较财政学教程》（第2版），复旦大学出版社于2005年6月出版的杨志勇的《比较财政学》，南开大学出版社于2005年8月出版的李炳鉴等人的《比较财政学教程》。在这些论著中只有杨志勇和李炳鉴等人拓展了传统比较财政学的研究范围，比较了20世纪以来中西财政学的不同发展轨迹，剖析中西财政理论及制度的基本异同点。其他论著则还是基于传统比较财政学的研究框架，比较分析西方国家市场经济基础上的市场型财政与中国计划经济基础上的计划型财政的异同点。由此可见，国内外关于中西方财政的比较研究系统性、完整性和与时俱进性不够，对待中西方财政的比较研究需要引入更多新的角度和新的方法。 国内学者从事中西方财政的比较研究工作，公认最早的当属邓子基教授，其1987年主编的《比较财政学》是改革开放之后中国出版的第一本比较财政学教材。该书运用比较研究方法着重研究了社会主义国家和资本主义国家的财政理论与实践，侧重点放在具体财政制度的比较上。之后，姜维壮主编的《比较财政管理学》和《国际财政制度比较》研究重点主要是对各国财政实践活动的梳理和总结。
在国外，情况也大致如此。国外的中西方财政比较研究在很大程度上是作为比较经济学的一个分支发展起来的。由于比较经济学主要研究的是社会主义与资本主义经济体制的差异，其着重点也在于计划经济与市场经济的不同上。马斯格雷夫的《财政制度》就是作为“比较经济学研究”丛书之一出版的。该丛书的目的是为了考察各种不同背景下经济制度的运行与经济事务的处理。马斯格雷夫在《自序》中说：“我也不提供许多国家间具体制度和政策的系统的比较，这涉及大量的细节问题。相反，我试图考察财政制度在经济生活的一些主要方面所具有的基本特征。”许多西方财政学家也发现，即使是同样研究市场经济的财政学，也可能有很大的不同。
三、内容简介
《中西方财政运行状态及运行机制的比较研究》一书共分为7章19节。
第1章的内容是沿着中西方各国社会经济的历史变迁这一脉络，揭示中西方财政理论体系迥异的发展历程和当前相同市场经济条件下中西方财政理论出现的日益趋同。第2章通过数据比较当前中西方财政支出总量及结构上的运行状态，反思导致中西方财政支出总量不同运行现状的深层原因，分析中国目前财政支出结构不尽合理的原因，并通过构建经济模型分析各项财政支出对经济增长的作用和贡献率，探求中国财政支出的最优结构。第3章通过比较中西方各国宏观税负的数据和国内外学者的观点，得出本书对中国宏观税负高低与否的评判，阐述中国宏观税负不低这一结论得出的原因。明确中国宏观税负便于国际研究的口径，通过构建税收与投资和经济增长的经济模型分析出当前中国宏观税负的最优区间和今后发展的合理空间。介绍西方国家税制结构的演变及最新发展趋势，比较中西方税制结构的不同特点，提出中国税制结构改革的主要思路。第4章比较中西方财政在促进社会公平方面的各自效应，在总结中国近年来财政改进社会公平状况成果的同时也指出其差距，特别是财政在促进起点公平和机会公平方面的差距，指出需要借鉴西方发达国家的有益经验提升中国财政促进社会公平状况的能力。第5章从财政决策、管理和监督的财政运行先后顺序，比较中西方国家财政运行机制的不同表现，借鉴西方国家更符合公共财政要求的财政运行模式和做法，提出中国财政运行机制进一步规范化、法制化的措施。第6章立足更广泛的社会经济背景，分析中西方财政运行状态、运行机制上存在差异的根源，并分析这些根源哪些是必然的、合理的、稳定的，哪些是是暂时的、不合理的、有待变革的。如中西方生产力水平上的差距、迥异的所有制结构、不同的国有经济活动领域；中国和西方国家不同的政治制度；中国传统儒家文化的“至善论”导致社会理念中不相信制度的约束，倾向于相信德治和人治，而西方国家基于基督教“性恶论”的人性假定提倡法律高于政治，相信“制度”以及中西方国家不同的社会目标等。第7章为结语，总结了全书的研究路径，指出了理论创新之处，并总结出17个主要学术观点。
四、评价
作者从六个方面对中西方财政运行过程进行了较深入的比较研究。沿着中西方各国社会经济的历史变迁这一脉络，揭示中西方财政理论体系迥异的发展历程和当前相同市场经济条件下中西方财政理论出现的日益趋同。通过数据比较当前中西方财政支出总量及结构上的运行状态，反思导致中西方财政支出总量不同运行现状的深层原因，分析中国目前财政支出结构不尽合理的原因，并通过构建经济模型分析各项财政支出对经济增长的作用和贡献率，探求中国财政支出的最优结构。通过比较中西方各国宏观税负的数据和国内外学者的观点，得出本书对中国宏观税负高低与否的评判，阐述中国宏观税负不低这一结论得出的原因。明确中国宏观税负便于国际研究的口径，通过构建税收与投资和经济增长的经济模型分析出当前中国宏观税负的最优区间和今后发展的合理空间。介绍西方国家税制结构的演变及最新发展趋势，比较中西方税制结构的不同特点，提出中国税制结构改革的主要思路。比较中西方财政在促进社会公平方面的各自效应，在总结中国近年来财政改进社会公平状况成果的同时也指出其差距，特别是财政在促进起点公平和机会公平方面的差距，指出需要借鉴西方发达国家的有益经验提升中国财政促进社会公平状况的能力。从财政决策、管理和监督的财政运行先后顺序，比较中西方国家财政运行机制的不同表现，借鉴西方国家更符合公共财政要求的财政运行模式和做法，提出中国财政运行机制进一步规范化、法制化的措施。立足更广泛的社会经济背景，分析中西方财政运行状态、运行机制上存在差异的根源，并分析这些根源哪些是必然的、合理的、稳定的，哪些是是暂时的、不合理的、有待变革的。
本书丰富了中国公共财政理论——特别是其中的比较财政理论——的研究成果。从实践应用的角度上来讲，本书从一个崭新的角度探讨了一个深层次的话题，即中西方财政的理论及现实中存在的趋同与差异。特别是在揭示中西方财政运行现状及运行机制差异性根源的时候，作者没有将视野仅仅局限在财政理论与实践的狭小空间，而是立足于更为宽泛的中国社会经济、政治和文化背景来详细展开并深入探讨。这是本书的主要创新点。
当然，科学研究没有终点，对中西方财政的比较研究也远未到达理想的彼岸，而且，真正的研究者都有这样的体会，某项研究往下深入一个层次，遇到的困难或挑战肯定不止增加1倍。书中还有许多未能详细展开和深入探讨的地方，例如中国财政支出结构如何能够在满足经济增长、社会稳定、国家安全、社会公平的前提上实现进一步的优化，各项财政支出占全部财政支出的最佳比重到底为何，能否分析出一个极具参考和调整价值的具体数值。再如西方各国的宏观税负水平对中国这样的社会制度和发展阶段来说是否真具有借鉴的可能，能否开辟更全面、更适合中国国情的研究角度来分析中国宏观税负高低与否及其合理取值的问题。最后，西方国家较为健全的财政运行机制背后有何深层次的经济、政治和文化背景，中国如何根据自身情况有选择地将西方国家构建财政运行机制的经验本土化，并真正把各项完善财政运行机制的措施落到实处。另外，本书开展的是中西方财政比较研究，但在研究过程中，由于在很多经济指标和数据上国内外的统计口径不同或者是国内统计数据的匮乏和粗化，以至没能做出技术性更强、更具说服力的比较研究。
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财政分权与治理问题的文献综述
治理是指在一个国家中运用公共权力，依靠公共部门与私人部门以及公民社会的合作与互动，高效率地配置社会资源，提供公共产品与服务，满足公共需要，以实现国家治理目标的活动与过程。与治理密切联系的一个概念是善治或善政（good govemance），系指实现资源优化配置和公共福利最大化的理想治理过程及其结果。当代公共管理学认为，善治的概念包含10个要素：（1）合法性或义理性legitimacy）。指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态；（2）透明度（transparency）。国家政治、经济信息的公开、透明、公民获取公共信息的容易程度；（3）责任性（accountability）。强调政府为全社会提供公共产品与服务的责任；（4）法治性（rule of law）。强调健全法律、规章、秩序，法律既规范公民行为，更约束各级政府自身的行为；（5）回应性（responsiveness）。是政府责任的延伸，政府必须对公民的要求、对公共产品与服务的需求做出及时、负责任的回应；（6）有效性（effecfiveness）。指政府管理的效率性，体现在两个方面，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理行动灵活；二是要求最大限度地降低管理成本，善治与无效或低效的管理格格不入。（7）公民参与（civil participation）。指公民对社会生活、政府决策过程等方面的参与；（8）政府廉洁（cleanness）。政府官员清明廉洁，奉公守法，不，公职人员不以自己的职权寻租；（9）社会公正（justice）。指不同性别、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政的重要手段。不论是财政分权还是财政集权，作为政府治理的特定形式，是推进政府治理与善治的重要工具。虽然，直接将财政分权和政府治理结合起来的研究文献相对较少，但大量涌现的对财政联邦主义理论假说进行的实证研究，在间接意义上也是对政府治理效果作出的检验，因为改善公共产品供给；促进制度创新等理想化的财政联邦主义理论假说，正是政府实施治理与善治所追求的终极目标。
新制度经济学家诺思和温加斯特援引欧洲历史上新兴资产阶级逼迫封建国王建立国家预算制度的史实，强调财政制度创新对于政府治理的重要意义（north and weingast，1989）。manor论证了中央政府之所以要推行地方财政分权，主要目的在于创建财政激励机制——以鼓励地方增加收入，并由此提高中央政府的收入提成比例；从政治意义上考虑，财政分权也有助于中央政府从地方层次上赢得更多的选票支持，有利于建立广泛参与的、非集权型民主治理模式（manor，1999）。奥斯特罗姆等人认为，财政分权使得政府更加贴近人民，因而更有助于建立民主监督的政治制度，也可以更有效地遏制政府机构中的腐败行为（ostrom et al，1989）。而bardhan等人则揭示了财政分权过程中不可避免地会发生道德风险、逆向选择等问题（bard-han et al 1999），此外，remy prud‘homme深入剖析了财政分权有可能给经济发展带来的种种危险（remy prud’homme，1995）。
在西方学者的视野里，财政分权的治理绩效是直接反映在公共产品供给、社会福利改善等一系列具体指标上的。1995年humplick和estache运用国际比较数据，检验了不同的分权方式对道路、电力和供水等基础设施建设绩效的影响，他们的研究显示：在分权模式下，各建设项目中至少有一项指标得到了改进，但分权与改善绩效之间的总体相关性并不显著（humplick，estache，1995）。hhther和shah于1998年验证财政分权与多种治理指标之间具有的正相关关系（huther，shah，1998）。2001年5月，国际货币基金组织的经济学家luiz de mello和matias barenstein基于78个国家的统计数据，再次验证了财政分权与各类治理指标之间的相关性。在他们的研究中，对政府治理绩效的衡量是通过控制腐败、政府效能与责任、法治化、政治稳定、暴力冲突以及政府管理成本等方面的指标反映出来，财政分权指标包括：政府间支出责任划分、下级政府的收入动员等。他们的研究证明：财政支出责任的下放可以改善治理绩效；非税收入以及来自上级政府的补助金、转移支付的比例越大，越有助于改进财政分权的治理绩效（luizde mello and ma-tias barenstein，2001）。
近年来，西方学术界在研究财政分权问题的时候，总是对机构能力或制度安排予以特殊的关注，这就在很大程度上弥补了奥茨所说的公共财政学研究中的“制度真空insti—tutional vacuum）”。在世界银行和美国马里兰大学从1999年至2001年合作的研究课题中，研究者基于在菲律宾和乌干达两国的实地考察，提出只有在政府间预算约束硬化、地方支出自主和民主制度健全等条件具备的情况下，财政分权才能取得良好的绩效。而制度安排主要是指建立与完善公民约束、政府间约束和公共部门管理约束等一系列制度约束环境（omar azf ar et al，2001）。
治理目标与治理绩效衡量
自觉地把财政分权当作政府治理手段来运用，就需要事先明确财政分权的治理目标。在世界银行指导各国分权改革的政策分析工具中（decentralization toolkit），是将财政分权置于一国既定的政治与管理环境中，把财政分权同政治分权、管理分权结合起来进行分析，伴随时间的推移，分别观察三种分权各自的制度产出（system outcomes），以便整体地把握三种分权战略共同的制度结果（system results）和发展影响（development lmpact）。 这种系统性的制度分析思路很值得我们研究与借鉴。
财政分权在总体分权战略中处于重要地位，是政治分权和管理分权的中间环节。一般情况下，一国的政治制度和政府管理职能更多地受社会历史、文化传统等禀赋条件限定，政治分权和管理分权涉及国家政权结构和行政管理制度的调整，牵一发而动全身，推进的难度和阻力比较大，因而，一国政治和管理制度上的变迁是相对缓慢的。比较而言，财政制度的调整有一定的灵活性，财政分权的成功推进还能为整体制度创新提供有效的激励机制。优化财政制度产出，如更大限度地动员财政资源，硬化预算约束，提高财政资源配置效率，提高各级政府运用财政资源的能力等，能够直接提升政府宏观经济管理能力，并且为建立民主政治制度奠定良好的基础。这就是我国和其他转轨国家为什么选择财政体制作为经济体制改革突破口的原因。财政分权又是与政治和管理分权密切相关的，没有政治制度、管理体制上的相应调整，财政分权就不能真正贯彻到底。是政治、财政和管理各自分权的制度产出汇合成总体的制度结果，总体制度结果才能对经济与社会发展产生深远影响。单一的分权或者绩效欠佳，或者不能持久。这也同时说明为什么财政改革需要其他方面的改革协调配套，而不能单项突进的道理。
1999年kaufmann，kraay和zoido——lobaton运用数量方法，研究建立衡量政府治理绩效的指标体系。他们搜集了来自商业风险评估机构、多边国际组织、思想库等非政府组织的基础数据，并在各国专家学者、工商界、社会公众中作广泛的问卷调查，对300多个反映政府治理绩效的基本数据作出分析，建立起衡量政府治理绩效的数据库。这个数据库构建了有关政府治理的6类集合性指标系统，包括；公民呼声与政府责任（voice and accountability）；政治稳定／无暴力冲突（political stability／no violence）；政府效能（government effectiveness）；政府管制的质量（regulatory quality）；法治性（rule of law）；控制腐败（control of corruption）。通过对150个国家的实证研究，他们得出政府治理与经济发展之间关联密切的结论。基于他们的研究成果，世界银行提出“治理是重要的（governance matters）”这一公理性论断。
kaufiaaann，kraay和zoido——lobat6n的治理绩效评价体系的不足之处是没有在治理指标与财政分权之间建立直接联系。而jeff huther和anwar shah在1998年合作的一项研究成果是对财政分权与治理绩效相关性进行的检验。他们以地方政府支出表示财政分权的程度，对财政分权与政府治理绩效进行了相关分析，得出两者之间相关显著的结论。
在kaufirmnn和huther等人研究的基础上，2001年5月国际货币基金组织的经济学家luized meuo和mafias barenstein运用来自78个国家的统计数据，再次验证了财政分权与治理绩效之间的相关性。他们对政府治理绩效的衡量是通过控制腐败、政府效能与责任、法治化、政治稳定、暴力冲突以及政府管理成本等方面的指标反映出来，反映财政分权的指标是：地方政府支出的份额、地方税收自、非税收入自等。他们的研究证明：财政支出责任的下放可以改善治理绩效，支出下放的比例越大，越有利于改善治理绩效。不但下放支出权限重要，而且赋予地方征税、融资的自对于提高地方治理绩效也非常重要，同样，来自上级政府的补助金、转移支付的比例越大，越有利于财政分权治理绩效的改善。
在财政分权和政府治理之间建立联系的研究思路，既有理论价值，更富有实践指导意义。然而，对于西方学者的研究结果，我们只能有选择地借鉴，不可以盲目照搬。中国财政改革植根于本国独特的制度土壤，国外学者设计的衡量指标往往不能客观、真实地反映我国财政分权的治理绩效。例如，按照jeff huther和anwar shah设计的评价指标，中国财政分权治理绩效被排在俄罗斯之后，之所以产生这种不客观的评价结果，原因在于国外学者对西方民主价值观的过度青睐。然而，从另一个角度，我们也应正视我国自实行财政分权改革以来，在以经济建设为中心指导方针下，地方财政对医疗保健、基础教育等人力资本投资，以及自然环境保护等人文社会发展目标有所忽视的现实。如据胡鞍钢等人的研究，我国财政分权以来，国家财政对公共卫生事业的投资重视不够，全国卫生事业费占财政总支出的比重从1980年的2.49%降到2000年的1.71%，尤其令人堪忧的是财政分权以来农村卫生资源的整合能力受到削弱，财政向县级预防保健机构的拨款只占其支出的1／3左右。另据张玉林等人对农村基础教育投资进行的研究，在我国现行分级财政体制下，各级地方政府的教育投入主要偏向于各自管辖的大学、高等和中等专业学校，高中初中和小学的管理责任主要在县以下，农村义务教育资金的主要承担者变成了乡镇一级财政。自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%，县和县级市的负担为9%，而乡镇则负担了全部的78%.
1998年的特大洪水暴露出我国基础设施年久失修的隐患，2003年的“非典”疫情又给我国城乡贫困人口的卫生保健敲响了警钟。这些事实充分说明，我们有必要设计出切合本国国情的财政分权与治理绩效衡量指标，用以测度并指导我国的财政分权的制度变革。
自觉地把分级财政制度看成一种宏观治理结构
诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯。诺斯指出：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”新制度经济学的另一位代表人物奥利弗@e.威廉森在（治理机制）一书中，系统阐述了制度环境和治理制度的基本理论（威廉森，2001）。制度设计的目的就是对行为主体追求利益或效用最大化进行的约束，制度本身就是作为治理机制而存在的。近年来，我国公司治理理论和制度建设在微观层次上有了长足的进展，然而，在宏观视角上，我们还没能更自觉地把规范的分级财政制度的形成直接与宏观治理机制或治理结构的构建对应起来。我国历次的财政分权改革都是把注意力集中在如何划分收支上面，也就是在“如何分钱”上做文章，而对于财政分权的制度产出、制度结果以及发展影响等却考虑较少。
事实上，自70年代末我国实行财政分权以来，政府一直处在疲于应对各种问题的治理状态中，如对乱收费、乱摊派、预算外、制度外资金的治理；对收入流失、支出失控的治理等。从实行税收财务大检查、收支两条线、国库单一账户，到编制部门预算等几乎都是具体的治理手段。显然，我们以往的财政治理在很大程度上是停留在“问题治理”的层次上，多属于针对什么问题采取什么措施“头疼医头、脚疼医脚”式的对策研究，对于如何主动地以一种治理的姿态，通过整体制度设计，优化制度供给来达到治理目标，无论是在理论研究还是经验积累方面都比较欠缺。这也表明提出分级财政治理绩效理论，强调从“问题治理”模式转向“制度治理”模式的必要性和紧迫性。
财政学的理论基础是财政学得以建立的基础，而财政理论的理论基础则是财政学的理论基础体系得以建立的根基。对于这个时代来说，财政学的理论体系是向着马克思主义和西方经济学两个方向发展的。而中国作为世界上最大的社会主义国家，自然是以马克思主义思想为指导来建设我国财政学的理论体系。因此，马克思主义和建设中国特色社会主义是我国财政学的理论基础的根基。由此也可以看出，财政学的理论基础的建立与政治学、社会学以及经济学等多个领域都有一定的关系。
【关键词】
财政学;理论基础;根基
引言
对财政学的理论基础的研究不同于对财政学的基础理论的研究，也常有学者将这二者混为一滩。对财政学的理论基础的研究是为了挖掘出财政理论得以建立的基础和根基，是对财政学理论的深层次挖掘，从而得知财政学理论的根本问题。因此，不同的财政理论基础会产生不同的财政学理论体系、结构以及基本内容。基于此种认识，本文从我国的政治经济制度和社会发展水平等方面，对我国财政学的理论基础及其根基做出了深入的探究，希望能为我国财政学理论体系的完善提供一些参考。
一、财政学在我国的传播
从本质上来说，财政学是关于人类财政活动的研究科目。因此，由于人类的财政活动离不开政府的职能定位，就使得财政学的发展与国家的命运紧密的联合起来。西方财政理论是伴随着资本主义生产方式的产生而形成和发展起来的，国民政府时期，西方财政理论在我国的传播达到了较高的水平。在这一时期，我国对西方财政理论有了较多的吸收，西方财政学在中国的传播也到了比较成熟的阶段。然而随着新中国的成立和社会主义政治经济制度的确立，以西方公共财政理论为理论基础的财政学理论体系已经不适合中国的国情。因此，我国财政界的学者们开始运用马克思列宁主义原理，在西方公共财政理论的基础上，对我国的财政学理论进行了改造。在这一漫长的过程中，随着社会主义建设的完善，国内众多学者从国家职能和产品分配所形成的经济关系角度，提出了“价值分配论”等多种财政理论体系的创新理论基础。尤其是改革开放后，我国的财政理论探索被高度的重视起来，随着“社会再生产论”以及“社会共同需要论”等创新见解的产生，使得中国财政学理论基础建设有了进一步的发展。
二、我国财政学的理论基础及其根基
明确财政学的理论基础和其根基，不仅能够帮助财政学者们科学的理解和认识财政运行和历史发展的客观规律，还可以让财政学者们合理的认识财政的社会属性和本质特征，从而辨别不同国家和不同社会间财政的不同实质。在这种情况下，财政学者们才能提出科学且合理的财政方针，从而推动我国财政学的发展。
（一）我国财政学理论基础的理论依据
我国财政理论体系建设是沿着马克思主义和建设中国特色社会主义两条发展线索而展开的。因此，马克思主义和和建设中国特色社会主义对于我国财政学理论体系的建设有着一定的指导意义。基于这种认识，想要了解财政学理论基础的理论依据，首先要对马克思主义的价值有着深入的了解。马克思主义的科学理论中，最具有说服力的是社会再生理论和剩余价值学说。马克思运用唯物辩证主义原理说明了生产与分配之间的关系，科学的解释了生产方式与分配方式间的辩证关系。这些学说是我国财政学者进行社会属性和运行规律研究中，最具说服力的理论依据。再者，从建设具有中国特色的社会主义经济体制方向来说，邓小平建设有中国特色社会主义理论，是从理论上将马克思主义基本原理和中国建设实践有力的结合起来。这个理论中包括了中国经济、政治、文化以及军事等多个方面的建设内容，是指导中国进行社会主义建设的理论基础。由于财政学需要被运用于解决重大理论问题和实际问题上，所以财政学的理论基础离不开对邓小平建设有中国特色社会主义理论的运用。总之，邓小平特色理论之所以被认为是我国财政学理论基础的根基，就是因为我国财政理论体系要以邓小平同志运用马克思主义立场、观点和方法，来解决我国进行社会主义建设过程中遇到的新问题和新情况。
（二）我国财政学理论基础的政治依据
我国的财政学作为研究财政运行规律的学科科目，其理论基础应该以国家的政治制度和法律规定为基本的依据。在我国的宪法中，从多个角度强调了中国的社会主义现代化建设要以马克思列宁主义和邓小平理论为指导，实现工业、农业、国防和科学及时的现代化建设，从而实现现代化的社会主义国家建设。由此可以看出，我国财政学的建设和教学中，要做好国家宪法和党中央有关规定的学习，从而坚持好以马克思主义为指导的理论基础，使我国的财政理论与国家的重要决策保持一致。因此，将财政学局限于经济学的范围内是有重大的缺陷的。财政问题首先要被当做是政治问题，从属于国家政权活动的一个方面。无论是在任何时期的任何社会制度，财政活动都是以实现统治阶级的政治意图为导向。比如赋税等各种形式的国家财政政策和措施，都需要与国家的政治学相符合，成为统治阶级控制国家的财政工具。我国的财政税收制度历来也是为国家政策的开展而服务的，所以我国财政理论与政治学的结合也是显而易见。随着时代的发展和人类文明的进步，财政学和社会学以及政治学等多种学科的关系只会变得更加密切。与此同时，社会的发展和国家的政治问题，也会受到国家财政政策的影响。因此，国家财政政策的制定，必需考虑到社会发展和国家政策等多方面的问题，而我国财政学的理论基础的确立也要以政治为主要依据。
三、结论
总而言之，随着时代的变迁，我国的财政理论与我国的社会经济发展情况以及政治制度确立情况等多个方面都有着深入的联系。我国的财政学从根本上来说已经开始以社会主义经济学为理论基础，成为了依托经济学和涉及政治学、社会学以及法学等多个领域的学科。所以，想要对我国的财政学有着更为深入的理解，就需要从财政学的理论基础及其根基方向对财政理论体系进行探究，从而推动财政学的进一步发展。因此，对我国财政学的理论基础及其根基进行研究，对我国财政学的理论建设有着重要的意义。
参考文献：
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