关键词：社会管理创新
中图分类号：K826.16 文献标识码：A 文章编号：
推进社会管理创新，重点在于解决好流动人口服务管理、特殊人群帮教管理、社会治安重点地区综合治理、网络虚拟社会建设管理、社会组织管理服务等问题。各级政法机关依法推进其本职工作，便是为社会管理创新创造良好的外部环境，并且其中有些职能本身就是直接参与社会管理创新工作。2004 年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007 年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。社会管理被纳入更完备的体系性框架之中，社会管理创新也就成为2009 年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一，成为摆在实务界和理论界面前的共同课题。
一、社会管理与社会管理创新的概念
社会管理是政府职能的重要组成部分。但是，广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。
社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。社会管理创新是社会管理完善和发展的“主发动机”。社会管理创新是一个复杂的、综合的系统，要确保其始终发挥应有的重要作用，就必须建构相应的系统机制予以支撑。
新知识、新方法、新技术和新理念等往往是引发启动该系统的机会或者契机，通过建立、组织和促进社会管理创新系统，形成、改进或者不断发展社会管理的机制或者制度。这又为下一轮社会管理创新系统的启动准备了条件。社会管理创新与社会管理是统一系统的两个侧面。社会管理创新依赖于既有社会管理，同时又是既有社会管理充实完善的动力;决策科学化和实效化有赖于社会管理创新，而社会管理创新有助于确保外部环境和内部条件的有机结合，助推社会管理决策科学化和实效化。
二、社会管理理念的更新
正确的社会管理理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。从新的管理思想或者观念的产生开始，直至新的社会管理方法、机制和制度得以运用转化，整个过程既是社会管理创新，亦是既有社会管理的运行和发展。
社会管理是复杂的系统工程，而社会管理创新过程更为复杂，其作用也往往是难以判定的，短期效益不明显，涉及管理范围和管理对象的利益调整，因而难免遭遇各类阻力，影响其发挥应有的重要作用。只有更新社会管理理念，切实以社会公共利益为核心，尊重各方各类利益诉求，贴近社会生活，注重和强调服务，密切政府与社会的关系，才能正确认识和把握社会管理创新的意义和作用，带动社会管理方法和手段的创新，进而形成社会管理机制和制度的创新。
更新社会管理理念，不仅要强调“亲情化服务、人性化管理、市民化待遇”，更为重要的是要强调转变全能统治型的政府治理范式，“高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益”，“把和谐社会建设摆在重要位置”，实现从“国家本位”到“社会本位”的转换。
更新社会管理理念，不仅要强调寓管理于服务之中，以服务促管理，实现由防范型管理向平等型、服务型、无偿型管理转变，让群众在社会管理创新中感到更快捷、更便利、更文明、更和谐，更要强调多元主体的协调作业，培育社会组织管理主体，尊重社会自治，助推社会自律，确认并保障社会多元主体的多元价值和利益诉求。
更新社会管理理念，不仅要强调始终贯彻“以人为本”，而且要强调将“国家尊重和保障人权”的宪法规范及时、充分、准确地转化为各类法规和制度，转化为国家机关及其工作人员切实确立和竭力践行的基本价值追求，转化为各类社会管理主体进行价值取舍和决策判断的基本行为准则。
更新社会管理理念，不仅要强调政府职能的合理定位，而且要强调社会和社会组织自身的发展和完善，承认、保护和促进自主性社会的形成，完善社会结构的优化配置，包容社会的异质性，正确认识化解社会矛盾与纷争解决机制常态化的关系，致力于多元的常态化社会管理机制和制度的建构和完善。
三、社会管理机制制度的创新与价值分析
社会管理创新的突破口或启动点，往往是社会管理方式方法的创新，亦即社会管理手段创新。从社会管理的规律性来看，社会管理整体机制和制度的创新，必须以充分全面而客观准确地掌握社会建设以及社会成员的具体状况为基础和前提，而社会管理方式方法的创新对相关要素的要求则相对要宽松得多。当然，从实效性的角度来看，社会管理手段创新同样要依托于信息化管理技术和机制的支撑。要避免“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的尴尬，必须依托于明确规定了各方主体的职能任务、权利义务和职责的法规范。唯有在法规范和制度支撑下，才能使社会管理形成一个完整的系统，各要素之间相互联系，相互影响，共同作用于社会事务的管理。
近年来，市把社会管理创新纳入经济社会发展总体规划，作为党委政府的一项重要工作内容，积极探索，勇于实践，取得了明显成效。一是建立社会管理创新机制，开展领导大接访、部门大下访、矛盾大调处三大活动，千村万户大走访活动，进行社会稳定风险评估、矛盾纠纷双排查，举行信访维稳联席会议等;二是落实社会管理创新措施，市县乡村定期开展排查梳理活动，组织开展积案清理专项行动，全面推行领导包案制度，做到案结事了人和三是搭建社会管理创新载体，加强乡镇(街道)政法综治中心建设，深入开展五星级村(社区)创建活动，扎实推进城中村综合整治，强化村(社区)两室一办建设，全面落实治安中心户长制度，织密纵向到底、横向到边的工作网络;通过上述社会管理创新，促进了全市社会稳定，近几年全国、全省两会期间，实现了进京集访、进京非访、进京重复访三个零登记，治安形势明显好转，刑事犯罪率有效降低，公众安全感提高。
市社会管理创新虽然取得了良好成效，但与群众的期望和发展的形势相比，还是存在一些不足问题，主要是三方面问题：一是社会管理创新理念落后。少数干部思想认识滞后，认为管理就是官管民，把人民群众看成是管理的对象，忽视了人民群众在社会管理中的主体地位。重管理轻服务的现象仍较普遍，少数部门单位制订出台措施，重点考虑如何有利于管控，而较少考虑如何提高服务效能、维护群众权益，为民作主、替民作主多于让民作主，由此出现与社会管理创新要求不符的强制型管理、高压型管理。二是社会管理创新机制僵化。随着城市化进程的不断加快，越来越多的农村人口涌入城镇，对工作就业、子女就学、医疗卫生、社会保障、公共服务等方面提出了新的要求;工业园区、城中村、拆迁安置区规模不断增大，新经济组织、新社会组织、网络虚拟社会快速发展，整个社会呈现出多元化发展趋势，但社会管理创新机制没有建立，基层基础管理薄弱，出现许多管不住、管不到、管不了、管不好的现象。三是社会管理创新手段陈旧。面对日益变化发展的经济社会形势，少数干部不懂信息技术，不知科学管理，不善做群众工作，不会处置矛盾，满足于用老经验、老办法应付问题，遇事想当然，导致问题越来越多，矛盾越积越大。
社会管理创新要抓好以下三方面工作：
1.树立正确的社会管理创新理念。促进社会管理创新，要树立正确的理念，用正确的理念引领、指导社会管理创新工作。要树立以人为本理念，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，努力实现依法管理、科学管理、人本管理，使人民群众在社会生活中切实感受社会公平有序、自身权益得到保障、心情自由舒畅，自觉去维护社会的稳定。要破除官管民陈旧观念，确保人民群众在社会管理中的主体地位，不能单纯把人民群众看成是管理的对象，做到管理与服务并重，制订出台措施，不是只考虑如何有利于管控，而是着重考虑如何提高服务效能、维护群众权益、多让民作主，少出现为民作主、替民作主、强制型管理、高压型管理等明显落后于时代的陈旧做法。
2.明确社会管理创新的目标任务。只有明确社会管理创新的目标任务，方向清、任务明，才能有的放矢做好社会管理创新的具体工作。社会管理创新是要最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素;着眼于促进社会进步，提高社会文明水平，把维护社会秩序稳定同激发社会活力有机地结合起来，努力营造既安定有序又充满活力的良好局面;而不是要不惜一切代价、不计一切后果来维持社会稳定，更不是要把人管死，把社会管成一潭死水。明确了社会管理创新的目标任务，我们在出台措施、开展实际工作中，必须毫不动摇地坚持人的主体地位，充分尊重和发挥人民群众的首创精神，调动社会一切积极因素，凝聚全社会的智慧和力量，激发全社会的创造活力，形成全社会共同参与的协同治理格局，促进社会步入和谐发展良性循环的轨道。
一、指导思想、工作目标
1.指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七届五中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、服务为先，项目带动、建设先行，强基固本、依法管理，进一步解放思想、勇于实践，推进社会管理理念、政策体系、体制机制和方法手段创新，全面提升开发区社会管理的科学化、规范化、制度化水平，为开发区跨进全省省级开发区前20强和圆满实现“十二五”规划目标，构建一个和谐、稳定、有序的社会环境。
2.工作目标
以市被列入全国社会管理创新综合试点市为契机，以解决开发区当前发展中的突出问题为突破口，以夯实基层基础工作为重点，以人民满意为根本标准，全面推进社会服务保障、社会矛盾纠纷大调解、现代社会防控、城乡新型社区管理、外来人口服务管理、特殊人群服务管理、基层基础建设等体系建设，确保开发区社会管理创新工作处于全市领先，为市进入全国社会管理创新示范城市行列做出更大贡献。
二、重点工作
围绕社会管理创新工作目标，在全面推进社会管理创新体系建设的基础上，结合开发区外来人口多、经济发展转型升级快、城乡一体化程度高、社会管理压力大的实际，重点推进以下四项工作：
1．建设综治长安服务队，实现社会管理常态化。
依据文件精神，在柴湾镇试点成功经验的基础上，于3月底前，在全区进行推广“长安服务队”建设，建成一张“村组全覆盖、采集全要素、处理全动态、防控一体化”的社会治安信息网络；建成一套“防范全时空、宣传全普及、控制全环节、打击全方位”的巡防体系；建立一套“调解触角延伸、调解水平提升、调解效能增强”的矛盾纠纷调解机制；完善一套“管理人性化、服务亲情化、轨迹清晰化、综治一体化”的人口管理新模式；形成一个“服务群众促和谐，服务中心促发展”的工作新格局；共保安全、共创和谐，最终实现“小事不出村、大事不出镇、发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的社会管理目标。
2．建设外来人口服务中心，实现外来人口管理规范化。
在开发区外来人口集聚区职工公寓，设立功能齐全的“外来人口管理服务中心”。为外来人口“登记办证、就业咨询、计划生育管理、子女就学、权益维护”等方面提供“一站式”服务。办公用房、办公设施等硬件以及工作人员在4月底前全部到位，5月份正式运行，为外来人口提供便捷、优质的服务。
3．建设大型法治文化广场，实现集居居民人文化。
由开发区管委会投入30万元，在扬宗集中居住区规划3000平方米，建立多功能于一体的“法治文化广场”;以此为平台，广泛开展“法律知识宣传、廉政教育、文化娱乐、休闲健身”活动，组织大型文艺演出，丰富社区群众的日常生活，从而使法治观念深入人心。
4．建设新型社区组织体系，实现社区管理网格化。
根据目前22个社区集居化、混居化的特点，积极探索新型社区管理服务体系，加大软硬件建设投入，完善功能配套，高标准建设社区公共服务中心，按照职能配齐工作人员，实行网络化管理，一切从方便社区居民工作和生活的角度为社区居民提供全方位优质、高效的服务。
三、保障措施
1．加强领导。各村（社区）、各部门、各企事业单位，要牢固树立“发展是生产力，社会管理也是生产力”、“发展是政绩、社会管理也是政绩”的理念，切实做到社会管理与经济建设并重，切实把社会管理创新工作作为提升执政能力及科学发展水平的战略性、基础性工程，周密部署，扎实推进。为加强社会管理创新工作的组织领导，开发区已经成立了由管委会主任亲自挂帅，各部门主要负责人为成员，分管副主任兼任办公室主任的“省经济开发区社会管理创新领导小组”，办公室设在开发区政法综治工作中心，协调推进在社会管理创新过程中遇到的问题。加大“人、才、物”保障的力度，确保工作推进到位。
［关键词］社会管理；社区；创新
［中图分类号］D0［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2011）11－0057－03
当前，无论理论领域还是实践层面，都有一个清醒的认识，那就是改革已进入深水区。这一时期突出的特点表现在社会阶层结构日趋复杂化，社会群体种类日趋多样化，社会利益关系日趋盘根错节化。跛足前行的经济建设之路已不能解决发展中遇到的所有社会问题了，一个多元、有序、高效、协同的新型社会管理体制呼之欲出。社区，作为社会管理的基层单位，上连着党和政府，下连着人民群众，是党和政府与人民群众之间沟通的纽带和桥梁。总书记指出，实现社会和谐，要“从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥促进作用。”［1］这充分体现出社区在完善公共服务、促进社会和谐中具有不可替代的作用。今天，我们提出要加强和创新社会管理这一历史性课题，在这一大背景下，社区管理创新无疑成为社会管理创新的题中应有之义。
一、社区管理创新在新时期的重要意义
（一）社区管理创新是实现人民诉求的务实之举
恩格尔系数，是食品支出总额占个人消费支出总额的比重。一个国家经济越落后，其国民的平均收入中（或平均支出中）用于购买食物的支出所占比例就越大，反之，一个国家经济越发达，这个比例就越小。近些年，随着我国经济社会的快速发展，人民生活水平有了大幅度提高。特别是随着城市化进程的加快和社会结构的调整，人民诉求数量不断增加，类型不断升级。由原先的以吃饱穿暖为主的生存层次诉求，逐渐转移到以教育就业医疗等为主的发展层次诉求；由原先的物质层次诉求，逐渐转移到权利层次诉求。由此造成基层社会管理任务越来越繁重，原有的管理体制和方式已严重不适应新形势发展的要求，这就迫切需要我们改革和创新基层社会管理体制和方式，提高政府管理和服务社会的能力和水平，社区管理创新就是在这种形势下应运而生的。社区，作为一个以家庭为基础的基础性组织，其固有的群众性、灵活性，可以在实现人民诉求、化解社会矛盾、提升人民幸福指数等各方面发挥近乎“无缝隙化”的作用。
（二）社区管理创新是促进社会和谐的有效之方
社会和谐，是人类千百年来孜孜以求的美好理想。不同年代，实现社会和谐的途径也有所不同。战乱年代，战争就是为了实现和谐；和平年代，不断发展经济、改革或改良政治也是为了实现和谐。如今，我国正处于经济起飞阶段的黄金发展期，但同时也是社会利益格局深刻调整、社会阶层结构深刻变化的社会转型期。这个时期的显著特点就是社会矛盾骤加、社会问题凸显，给社会和谐带来极大挑战。当然，不能否认，社会矛盾是任何时代、任何国家都客观存在的一种现象，不可能消灭，也无需“谈矛盾色变”，重要的是执政者对其的重视程度、处理态度。随着市场经济体制的引入，各类社会群体、尤其是弱势群体往往集中在社区，而他们往往又是社会矛盾的直接相关者，因此，社区会成为他们最直接的反映渠道和最后求助的对象。“所有各种社会矛盾，最后都可以通过社区这个平台得到集中展现，社区始终处在所有社会矛盾和社会问题的风口浪尖”［2］，所以，只有社区加快管理创新，使各项工作扎实有力，管理服务到位，才能防患于未然，将各种社会不和谐因素最大限度地消化在基层。
（三）社区管理创新是转变政府职能的强力之策
一个不争的事实是，过去，我国政府机构改革处于一个“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈循环中。尽管机构合合并并，名称变来变去，可最终官僚队伍还是越来越庞大。究其原因，固然有多种，但有一点，共识度很高，那就是没有或缺乏从转变政府职能角度着手。这个认识，为我国政府机构改革走向成功迈出了关键一步。但机构是职能的载体，机构撤销后，职能卸载后，这部分被卸载的政府职能由谁来承接？所以必须找到一个可以承接的主体，而以社区为代表的社会组织就是这样的理想主体。德国社会学家F・腾尼斯认为，社区是由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社会共同体。从这个角度看，社区可以更好地代表和反映民意，帮助政府加强社会管理。特别是在这样一个飞速发展的时代，社会公共事务庞杂繁琐，政府没有时间也不可能去听取每一个具体人的建议和意见，也不可能去特意处理每一个具体人遇到的困难和问题。而社区就可以很好地担负起代表和反映社会群体利益诉求的职责，把处理某一件事变成处理某一类事，把满足某一个人的诉求变成满足某一类人的诉求。因此，创新社区管理成为转变政府职能，推动政府机构改革的强效推动力。
二、当前我国社区管理创新的困境分析
（一）角色错位
社区居委会，从法律上讲，是一种居民自治组织，扮演着居民自我服务、自我管理的角色。正如政治哲学家哈耶克所说，社区是“自由秩序”的产物。而我国的社区居委会，从新中国初期一开始，就是城市政府进行社会管理的重要载体。因此，社区管理在我国先天就具有浓厚的政府主导色彩。“它的超强行政性克服了特定社会发展阶段的无序状态，但这种传统政府主导型模式已经不能适应新形势的需要”［3］。在这种市、区、街道三级管理层次下，“上面千条线，下面一根针”，社区居委会的主要角色变成各级政府部门交办的各项行政管理性事务的处理器。这种角色错位，造成社区居委会尽管工作十分辛苦，却很少能有时间去倾听居民的意见和建议，很少能有精力去谋划推动居民自治和民主管理，使得社区居委会不知不觉脱离居民自治组织的性质，所以也就很难得到社区居民的认可。如此下去，很可能动摇政府在基层的群众基础，影响政府在基层的威信。特别随着以业主委员会为代表的新型社区社会组织的不断涌现，社区居委会的地位日益受到挑战。
（二）权责不对等
公共行政的基本原理“权责一致，权责对等”告诉我们，有多大权力，就应该承担多大责任。而我国传统的社区管理体制就存在着权责不对等现象。街道办事处原本是一级政府的派出机构，只履行一部分行政职能，但在实际的社区管理中，行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使其从一级政府的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务、经济管理于一体的综合性机构。再加上原来单位制解体后外溢的诸多职能，以及新增流动人口管理任务的日益艰巨，街道在难以承受的情况下，往往把自己的部分职能转移到受其“指导”的社区居委员会身上。可尽管这样，无论街道还是社区居委会的权力，并没有按照“权随事转”的原则同步增长。“权力特别少，政务特别多；权益特别少，职责特别多；资金特别少，服务特别多”，就是对当前我国社区管理体制现状的形象概括。在这种状态下，街道办事处，特别是社区居委会的工作处于十分尴尬的境地。
（三）法律依据缺乏
现行社区建设的最高法律可以说还是1990年1月1日颁布实施的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。随着社会的发展，时代的变迁，如今的社区已非往日的社区。从社区居民数量来看，过去社区所辖居民几百户，如今，社区所辖居民动辄几千户；从居委会工作对象来看，过去只是一些无工作单位的纯居民，如今既有纯居民、离退休人员、下岗工人，也有以农村进城务工人员为主的流动人口；既有非公企业、社会团体，也有国际国内驻地单位等等。所以，《居委会组织法》已经难以跟上社会形势的变化，出现了一系列问题，比如在社区建设的推进过程中，很明显有些做法与《居委会组织法》的规定不相一致，而有些创新性的做法却在《居委会组织法》中根本找不到相关的法律依据。此外，《居委会组织法》是基本法律，没有出台相应的法律法规对其中的一些原则性规定作出具体的规定，从而使得其在运行的过程中不能很好得到执行和遵守。
三、创新社区管理的路径选择
（一）重视发展社区社会组织
过去，社会流动不频繁、社会分层较单纯，所以，主要依靠家庭和单位来整合、调配社会资源，很多社会问题在家庭和单位范围内就能得到处理。而如今，随着剧烈的社会转型，国家与个人的直接接触日渐疏离，出现了一个范围不断扩大的中间地带。那么，这个中间地带该如何填补？这就急需一个新的组织形式的出现，社区社会组织先天具备的一些属性使其无疑成为有效承载体。何为社区社会组织？简单的说，就是为满足社区居民的不同需求，由社区组织或个人在社区（镇、街道）范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的民间自发组织。一般来说，社区社会组织主要包括非营利性组织?穴NPO?雪、非政府组织?穴NGO?雪、民间组织、志愿服务组织等。比如社区医院、社区学校、社区健身中心、社区心理咨询站、社区调解员等等，这些社区社会组织在参与社区管理、改善民生、提供社区服务、丰富居民生活、促进社区和谐、反映利益诉求、化解社会矛盾等方面都起着举足轻重的作用。正如管理大师彼得・杜拉克所言?押“让政府来推动一切社区问题只会愈帮愈忙，社区问题的解决之道就在社区里面……非营利机构就是社区，我们正是通过它来塑造一个公民社会，它是未来社会行动中的中坚力量”［4］。的确，非营利组织是社会资源“流通”和“运用”的重要通路，非政府组织、民间组织是居民参与社区事务的重要途径，志愿服务团体是构建和谐人际关系平台、整合社会资源的重要力量。所以，应尽快出台相应的政策支持和引导社区社会组织的发展，这是实现社区管理创新的有效路径，也是加强和创新社会管理的有效路径。
（二）完善更新社区管理法律制度
某种程度上讲，法律已成为社区发展的关键“瓶颈”，只有从法律层面上对社区居委会的一些问题作出规定，才能有利于创新社区管理，从而充分展现、发挥居委会的重要作用。
1．统一管理体系名称。正所谓“名不正，则言不顺”。当年公务员制度建立前，公务员的管理可以说处在一个低水平运行状态。为此，首先统一了“公务员”这个名称，在这个基础上颁布实施了《国家公务员暂行条例》，使公务员的管理走上了科学化、规范化的道路。创新社区管理，同样需要从规范管理体系的名称入手。《居委会组织法》明确规定城市居民自治组织的正式名称为居民委员会。但在实践中，居委会的名称各式各样，有多重称谓。有的地方把合并改制后的居委会叫社区居委会，有的地方叫社区委员会。其实，这不仅仅是一个名称的改变，而是一系列改变的开端和体现。为此，应当从法律上尽快统一名称。笔者以为用“社区居委会”的名称更好。
2．合理界定社区规模。由于我国经济社会发展水平地区差异较大，因此各个社区管辖范围和人口也不尽相同。所以，社区居委会的规模界定也不能完全一致，“应该有一个度，考虑到我国有众多的中小城市，因此在制定标准时决不能与大城市标准相雷同，应当具有一定的灵活性”［5］。
3．厘清街居关系。从法律上讲，街道办事处和社区居委会是一个指导与被指导的关系。尽管这样，可是在现实的权力结构中，如何避免街道办事处功能错位却是一个棘手的问题，二者之间如何科学定位还是一个难点。一方面，社区建设离不开街道办的指导和帮助，另一方面，社区组织又决不能成为街道的附属物。因此，应从法律上对街道办事处和社区居委会之间的有关事项作出尽量详尽的列举式划分，避免关系含糊不清。
4．明确社区体制中组织的权责。一般来说，社区居委会、社区居民代表大会、社区管委会、社区议事会是构成社区管理体制的四大组织。但不同地区，社区管理体制设计组成也各不相同。很多地区的实践证明，这样的体制构成是比较有效的。为此，在法律修订中，第一步要把四级组织基本框架肯定下来，第二步要对各组织的权利与义务作出具体规定，如在社区的治安、卫生、公共设施保护等方面，必须使相应的职能机构能行使检查、管理、处罚、监督等权力，使社区各类组织能有效地发挥其作用，避免出现过去居委会那种“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面。
（三）积极培育社区社会资本
何为“社区社会资本”？布迪厄认为，“社会资本是真实或虚拟资源的总和。对于个人和团体来说，由于要拥有的持久网络是一种或多或少被制度化了的相互认可的关系，因而它是自然累积而成的”［6］。所以，简言之，社区社会资本就是社区主体在自治互动中形成的一种具有信任和互惠特征的社区关系网络，其中信任是核心。当前我国的城市社区，大多依赖政府主导建立，因此，我国的城市社区是一个基于理性建构而成的陌生化的居民生活聚居区。其最大特点就是社区内部成员之间具有较强的异质性和疏离性，也就是所缺乏传统社区中居民之间天然的信任、情感关系以及对社区的认同。如此情境，人际间原有的利益与控制关系断裂，自然会导致社区内部的社会资本丧失存在的前提。有鉴于此，社区建设应当注重充分调动、激发社区内部的能量。为此，可以在社区建设固定的社会活动场所，定期开展丰富多彩的社区活动，加大社区服务的宣传，这样社区居民互动的机会就增加，可以有效地增进社区居民之间、居民对社区的了解。“而正是通过频繁、紧密的沟通和互动，人们在社区内获得了理解、同情、情感支持乃至经济支持、劳力支持、信息策略支持等等，社区成员自然对社区产生认同，社区内部的凝聚力也得以提高，其社区社会资本的存量自然增加”［7］。这样，通过社区社会资本的积极培育，社区建设方式可以逐渐得到转变，社区管理创新也才具备基本条件，社会的和谐有序也才有了基础。
参考文献：
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［3］李丽君．城市社区管理体制创新路径探析［J］．天水行政学院学报，2009，（1）．
［4］郎友兴，周文．社会资本与农村社区建设的可持续性［J］．浙江社会科学，2008，（11）．
［5］王义．论城市社区体制变革视野下《居委会组织法》的修订［J］．中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2001，（6）．
(一)政府职能界定不清
实现“政府职能转变”的首要问题是厘清新时期我国政府的职能。目前在社会管理创新中存在的很多困难，根本原因还是政府职能的界定问题。政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内对社会公共事务管理的职责、作用、功能的转换与发展变化，包括管理职权、职责的改变与转换，管理手段、方法及其模式的转变等。目前，我们国家处于经济和社会的双重转型期，政府职能在转变过程中难免出现界限不清的现象。例如目前社会上存在的政府官员的权力寻租行为、个别地方的“机构乱设，级别乱定”现象很大程度是由政府职能界定不清造成的，当权力可以用作“寻租”，或是权力属性发生蜕变，可以说前者是监管制度上的失察，后者就是权力属性的混乱。如果政府职能是明晰的，权力寻租自然就得到了限制，的问题就能从根本上得到遏制。
(二)社会管理体制不顺
改革开放以来，中国以构建强有力的现代化经济社会体制，和谐的社会关系为主旨，逐步推行了一系列的社会管理改革措施。早在改革开放初期，邓小平在《关于党和国家领导制度的改革》一文中提到:“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”，并且深刻的分析:“这一问题的根源，同国家长期以来相对集权的管理体制密切关联”。具体来说，社会管理体制中存在的主要问题有:社会管理理念不够准确、社会管理主体不够多元化、社会管理方式不够灵活、相关法律法规不健全、社会管理的分工不明确、人才相对不足。
(三)社会管理机制不畅
机制，通常指制度机制，机制是从属于制度的。机制通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。制度机制运行规则都是人为设定的，具有强烈的社会性［2］，如社会管理机制、竞争机制、市场机制、激励机制等。机制问题带有根本性、全局性。现存的社会管理的内部机制和管理的体制制度不相适应，要实现社会管理的科学化有效化，需要在健全机制上下功夫。社会管理的机制问题是一切问题的根源。机制决定了体制，决定了社会管理的手段，决定了社会管理系统模式的确立。
(四)社会管理水平较低
实现社会管理的关键问题是实现社会网络协同管理、多元化主体的参与。然而在我国目前的情况下，我国公民自治的发展相对落后，社会自我管理自我协调的能力不足，社会管理的主体相对单一，造成了目前政府的工作量大，疲于奔命，而更多的社会组织和社会力量的作用，得不到有效的发挥，目前的社会管理主要还是依靠政府，是当前我国社会管理在实现创新的过程中面临的重点问题。
二、社会管理创新的必要性
(一)社会发展滞后于经济发展倒逼社会管理创新
我国社会和经济发展仍然不平衡，二元性依然存在。城乡差距、区域间发展失衡、行业发展不一致、经济与社会发展不相协调的情况时有发生。有些地区，过于重视经济指标的实现，忽视了社会管理的进步，造成的结果是，短期经济有了飞速的发展，但是这种发展相对单薄、不可持续。尤其是涉及到民生的社会保障、医疗健康无法满足广大人民的需求，使得民众感到享受不到经济发展的成果。社会结构的滞后客观上要求社会管理水平的提高。
(二)社会结构发生变化，阶层群体冲突增加
这些年来中国社会不断出现新的利益主体和多级的社会阶层，由于这些新阶层的利益获取方式、价值取向与传统社会系统有很大的区别，不可避免的造成阶层之间、群体之间的利益分化，矛盾对抗，从而引发一系列的社会问题［3］。大量属于“单位”的人变成“社会”人，如何找到新的管理组织方式，是在不断涌现新阶层、新的经济组织社会组织的现状下值得学者和社会管理实践者关注的问题［4］。新的社会现状，迫切需要新型的适应当前社会发展的管理体系。
(三)社会状态更加活跃，开放性、流动性问题增多
由于经济的快速发展，信息的高度流通和共享性，使得人们的思想更加的活跃，独立，多变并且差异化显著。在思想进步的同时，也伴随了一部分人的思想混乱，价值观错位甚至空位，导致社会管理失范失序，各种社会问题层出不穷。相对于以往的管理方式，新的管理应当更加注重公民的需求，更多的考虑社会的大变革，利益的调整和重新分配，更应当以民为本，关注个体的内心变化，增强公民的满足感，缓解社会矛盾处理和化解的巨大阻力。总之，社会状态的活跃性和高度的流动性，带来了很多新的社会问题，迫切需要新的社会管理模式和理念。
(四)社会诉求不断提升，维权意识更加强烈
由于社会结构的变化，不同阶层的重新沉淀，利益的重新分配，在很多社会问题上的冲突加剧，比如房屋土地、国企改革改制、医患关系紧张、食品药品安全危机等，矛盾的产生有其不可抗拒的根源［5］，但是解决矛盾的过程中有一个重要的问题就是诉求渠道的畅通。人民有意见，有想法需要合理的表达，畅通的诉求渠道能够架起了一道桥梁，联通民声和相关公共管理部门，广大民众迫切需要一个畅通的诉求渠道，解决社会中的各种矛盾冲突。这也是社会管理需要解决的重点问题之一［6］。
三、社会管理系统模式创新机制研究
社会管理创新的重大价值毋庸置疑，社会管理创新的顺利实现，离不开政府各级部门和社会相关团体的协同合作。在具体公共事务的协调管理过程中，难免会遇到各种问题，诸如前文提到的政府职能不清、权力寻租、社会组织责任不明、社会管理执行力度不足等。因此，在深入研究比较国内外社会管理的历史发展脉络和理论的基础之上，结合社会管理的理论实践总结，提炼出了社会管理创新的“12345N系统模式”。
1．一个宗旨
一个宗旨，是指社会管理创新的初始动力和最终目标，始终是为了广大的人民群众服务，以人为本，全面促进“民生建设、民众健康、人民生活和谐、人际关系融洽宽容、公民社会文明”，正如总理所言:“政府工作的中心是民生，构建和谐的新型居民社会，要加强和创新社会管理，加快建立健全维护群众权益机制，要强化政府社会管理职能，广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局。”总之，一个宗旨体现全心全力为人民着想的基本出发点。
2．两个平台
为了有效的提高社会管理的效率，还要搭建起两个平台。分别是政府综合协调层面的“政府社会管理综合协调委员会”和具体的执行落实层面的“社区综合服务与管理平台”。政府的各项利民政策的出台，离不开科学的协调和有效的执行，才能真正服务到每个普通百姓。“上面千根线，下面一根针”，政府部门繁多，各项惠民政策也层出不穷，往往会出现不同政策规定之间的执行与协调问题。为了解决这一难题，在“上面”需要有社会管理综合协调委员会把牵头万绪的政策制度汇集到一起统一管理，在由“下面”的社区综合管理平台将各项政策制度统一落实执行。在这个过程中需要政府权力的有效下沉、政府能够理性的放权、各级部门和相关民间团体能够形成一张协同管理的网络，使得各项规章制度能够畅通无阻的下发执行。
3．三个主体
三个主体指的是“政府、社会组织和公民”。政府在社会管理中起主导作用，把握社会发展的方向，决定社会发展的方式，和各项资金资源的支持。随着社会管理的发展，社会组织的作用日益提高，成为社会职能的主要承担者;公民在社会管理过程中，发挥着更大的作用，因为公民既是社会管理的参与者，也是社会管理的服务对象和受益者，更是社会管理的主体实践者。政府与社会组织二者的关系不应该局限在管理与被管理甚至相互对抗的层面，而应该在实践的推动下破冰，构建一种新型和谐的伙伴关系;公民在各级社会组织中不仅仅是被动的参与者，更应当发挥主人翁精神，和谐社会的最终体现是建立在政府和公民和谐的基础之上的。
4．四个策略
在沟通“二个平台”的过程中，通过四个策略有效的保障政府各项政策制度的上行下顺。首先是“政府下沉”，政府部门的职责就是进行公共管理和社会服务，因此群众要求的正是政府要办的，要认真对待群众的呼声及他们反映的问题。只有将工作重心下沉，深入到老百姓的日常生活中，才能真正的发现问题，做到“想百姓之所想，急百姓之所急。”之后是政府的“权力下放”，政府的权力，能下放的尽量下放，对权力能约束的要尽量约束;而在社会层面，能自治的尽可能自治，实现“治以自治、断以法尊。”在权力下放过程中，政府应当大胆且理性，科学的进行权力分属，保证社会管理的高效顺畅。第三是实现“网络治理”，无论是政府、社会组织还是公民，以及社会组织之间，无论是政策制定部门还是具体的执行部门，都应当协同合作，形成沟通顺畅的管理网络，相关的信息和问题能够在网络中实现上下级和平级之间的良性循环，从而盘活社会管理的脉络。第四是“建章立制”，通过实践总结的管理经验，要及时总结提炼，凝结出科学简单容易理解的规章制度，方便管理，促进他律、自律、实现互律，从根本上提高管理的效率。四项策略的建立，有效的保证了两个平台之间的互动，将三个主体纳入到统一的协同管理网络中，是社会管理创新实现的有力保障。
5．五个机制
围绕一个宗旨，明确了三个主体，确定了两个平台，建立起四项策略之后，还需要理清社会管理的机制，从而从根本上找到社会管理的实现路径。第一，通畅的群众利益诉求表达机制是构建和谐社会的必然要求。伴随着社会的进步与发展，广大群众的主人翁意识日益增强，表达民意的愿望强烈，构建一套健全的社会利益表达系统，为不同的利益主体提供畅通的表达通道，帮助普通公民实现自身的合理愿望和需求，将民众对社会管理的意见表达给相关的政府和社会组织，从而促进整个社会和谐进步。第二，在全球化背景下，如何构建一个与市场经济相适应的“利益协调机制”，不但是构建“和谐社会”的题中应有之义，而且是其核心和根基所在。对于一个正处于发展转型期，承受着众多利益矛盾和频发的社会来说，对新的“利益协调机制”的欲求和构想，既是对现实困境的一种回应，也寄托了人们对未来美好政治生活的一种向往。第三，21世纪以来，处于社会转型期的中国呈现出各种矛盾凸显叠加的局面。人民调解的范围也逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系向拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷扩展。因此建立起社会矛盾调节机制，在最小的范围内解决问题，有利于社会的和谐稳定团结。第四，着力建立健全科学有效的权益保障机制，用健全的制度、体制和机制来维护、保障和实现人民群众的合法权益。切实保障人民群众的就业权、健康权、受教育权、受救助权，是以人为本的重要体现，也是构建社会主义和谐社会的重要落脚点。构建社会主义和谐社会，必须以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点。第五，当前，我国面临的公共安全形势仍然比较严峻，各类重大突发公共事件时有发生。亟需构建比较完善的应急管理体系与机制，全面增强应急管理能力，真正实现对危机的主动管理和有备应对，全面加强应急管理工作，居安思危、未雨绸缪，更加充分的预估可能的风险和挑战，充分认识应对突发公共事件的复杂性、艰巨性和长期性，继续深入建设和完善社会应急管理机制，保障广大人民群众的生命财产安全。
6．N种模式
社会管理创新系统模式的构建，在一个宗旨的指导下，在两个平台的基础上，围绕三个主体，集中力量实现四个策略，将五种机制渗透到整个体系中。在社会管理创新的实践中，除了把握住以上的五个关键环节，还要注意“N种模式”的实现。“N”代表数量不限，模式的具体表现形式不限，具体来说所谓的“N种模式”是指，各地方在社会管理创新的实践过程中，要结合地方特色和实际情况，灵活掌握，适当变通，创造出具有地方特色切实有效的系统模式，而不是生搬硬套所谓的通用“系统模式”。比如天津的社区建设、浙江的城镇管理创新等，都是具有地方特色的社会管理创新系统模式实践，取得非常有效的进步，这就是“N种模式”的精髓，即实事求是，灵活变通。有了“一个宗旨、二个平台、三个主体、四个策略、五个机制、N种模式”，社会管理的系统基本上建立起来，在此系统模型的基础上，还要灵活运用多种管理模式和管理手段，实现社会管理水平的提高，保证社会管理目标的实现。
四、基于“12345N”系统模式的社会管理创新对策研究
(一)围绕“一个宗旨”调整社会管理的结构格局
一个宗旨，本质就是全心全意为人民服务。多元主体的参与和自治可以“适应多元的社会现实，为公众提供高质量、差异化的社会公共服务［7］，能够积极营造整个社会的创新氛围，促进和谐社会的建设，在控制社会管理风险的基础上，能够缓解政府部门的工作压力，从而提高行政绩效。比如在浙江省慈溪市首创的以“和谐促进会”为主旨的社会管理创新系列活动，取得了良好的社会效应。此次活动主要以村委会和社区为基本单位，将优秀的社区管理人员、农民工、安保人员、农业高手、医生律师、私营业主等团结起来，共同组成和谐促进会，为广大的村民、居民提供各项高质量专业化的服务，例如法律援助、医疗保健、农田增收、计生劳资等等［8］。和谐促进会通过团结一切可以团结的力量，实现自治，自我管理，充分发挥了公民的自主意识，提高了管理水平和办事效率，真正发挥了多元主体的积极作用。公民不仅是社会管理服务的对象，更应当是社会管理的积极实践者。
(二)依托“两个平台三个主体”加强社会管理的组织网络建设
社会管理的核心，是创新社会管理的系统和服务格局，不断优化服务方式，提高服务质量。因此，社区服务组织应逐步延伸服务和管理的触角，实现协同式网络化的管理。社区的文化特质和认同感也是在社区领袖的打造下逐渐形成的［9］。天津市的“一居一特色、一街多品牌”的社区管理实践对此作了卓有成效的探索。塘沽社区以文化建设为载体，全面建构网络化的服务管理团队，将各级领导干部和各行各业的有志人士吸纳进社会管理的自治队伍，包括教师、优秀的党员代表、志愿服务人员等，将服务的各条线织成网，实现了“网格化定位、组团式联系、多元化服务、信息化管理、全方位覆盖、常态化保障”的要求［10］。在政府的主导下，社会组织充分发挥应有的协调管理作用，每个公民切实参与到社会管理中来，着力打造畅通无阻的社会管理与服务网络，为群众提供更为直接、高效的服务，提高了社会管理的科学化、精细化水平，从而达到“为推进改革凝聚力量，为促进发展创造条件，为增进和谐提供保证”的良好效果。
(三)完善社会管理的五种核心机制
社会管理创新的核心问题是机制体制创新。社会管理机制创新应从畅通百姓的诉求表达机制出发，让公民敢说话，有地方有途径表达观点;健全利益协调机制，化解不同阶层和群体间的冲突和矛盾，缩小收入差距，构建矛盾调解机制，尤其是大调解机制更应成为社会管理创新、化解社会矛盾的主要抓手，大事化小，维护社会稳定。深化公民各项权益保障机制，增加公民生活的安全感提高居民生活的幸福感;最后不忘健全应急管理机制，从社会管理的全过程加强机制体制创新的力度，实现社会协同与多元整合，提升管理的科学化水平。
(四)灵活运用“N种模式”，强化社会管理中的群众工作
为认真贯彻落实全市政法工作会议精神，深入推进我镇社会管理创新，不断提升社会管理水平，促进社会和谐稳定，加快我镇现代化建设步伐，按照上级要求，结合我镇实际，现就推进社会管理创新工作制定如下实施方案。
一、指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十会议精神，积极推进社会管理理念、政策体系、体制机制和方法手段创新，通过在创新中完善、在创新中巩固、在创新中发展，不断提升社会管理水平，为全镇顺利实施“十二五”规划和现代化建设营造和谐、安定、有序的社会环境。
二、主要措施
紧紧围绕市对镇社会管理创新工作考核细则，结合下原实际，以解决社会管理中影响社会和谐稳定的突出问题、薄弱环节和工作盲区为突破口，构建政府行政功能和社会自治功能相结合、政府管理力量和社会调节力量相结合的社会管理体系，既要发扬优良传统，又要冲破固有模式的束缚，适应新形势，形成新思路，采用新方法，不断打造新亮点，形成新特色。
（一）强化推进源头治理工作
1、建立健全各类隐患排查工作机制，确保各类隐患排查到位、整治到位。在做好矛盾纠纷、高危人群、治安重点地区和突出治安问题等“三项”排查的同时，切实做好突出问题、有风险的预警项目、安全事故隐患和基层基础工作薄弱环节“四项”排查工作，并迅速采取有效措施，排除各类隐患。
2、社会矛盾纠纷预防化解工作到位。认真执行矛盾纠纷联排联调、分析研判制度，强化镇村两级调解组织舆情汇集、调解调度、对接指导、协调管理和矛盾纠纷直接调解等职能，严格落实矛盾纠纷（镇）旬排查、（村）周排查制度和矛盾纠纷“零”报告、责任查究制度，充分履行矛盾纠纷的预防、排查、调处、回访职责，有效发挥镇调处中心承上启下功能以及村居基础功能，确保矛盾纠纷调处成功率和重大矛盾纠纷发现预警率不低于99%。
3、认真执行社会稳定风险评估制度。按照“党委统一领导、政府组织实施、主管部门具体负责、综治维稳指导考核”的原则，将社会稳定风险评估作为出台重大决策、审批重大项目、决定重大事项的前置程序，全镇重大决策、项目、事项的评估做到应评尽评，实现全覆盖，确保决策、项目、事项的合法性、合理性、可行性、安全性，从源头上预防和减少社会矛盾纠纷的发生，最大限度地减少不和谐因素。
4、积极化解积案及来访事项。不断完善听证对话、书记下村接访机制，强化工作领导责任制、分级负责制、督查制等机制，确保不发生进京、赴省、去通集访或在辖区造成重大影响的事件。
（二）强化推进综合治理工作
1、打造“城乡一体化”治安防控体系。全力推进农村治安视频监控“村村通”工程，实现重点路段、重点场所、企业、社区等重点部位的技防网络全覆盖，主要街道路面、要害部位、复杂场所技防覆盖率达100%，沿街商铺、城镇居民和农村家庭技防入户率、技防设施规范化运行率均达100%。辖区中小学、幼儿园“三防”（人防、物防、技防）措施全部落实到位。形成覆盖镇村主要道路、全时监控、全面设防的现代安防体系。确保不发生上级政法部门责令查处或直接查处的重大涉黑涉恶案件，全面压降刑事发案率。
2、打造“防治一体化”的公共安全体系。健全基层安全监管网络，深入开展安全隐患排查整治，积极探索政府、社会、企业多方参与的安全监管模式。所有企业全面推广“1+3”安全监控体系（一个方法，即事故隐患和职业危害监控法。三种机制，即事故隐患和职业危害动态管理机制、持续改进机制、系统评价机制），及时发现安全生产事故隐患并落实整改。加强交通安全源头管理，全面推广交通安全进社区工作，强化校车安全整治，交通安全宣传到位，交通秩序良好。建成消防中队，消防设施纳入总体规划并建设到位，火灾隐患排查到位并及时整改，消防装备齐全完好。有效取缔无照经营行为。积极开展反假货币工作。建立食品药品监管联动查处工作机制，依法打击食品药品领域违法犯罪活动。降低各类道路交通事故、火灾事故、安全生产事故和食品药品安全事故的发生率和死亡率。
3、打造“导控一体化”的信息网络管理体系。建立专兼职网评队伍，加强对网络舆情的监测和研判分析，坚持正确舆论导向，提高舆论引导能力，及时引导和处置各类网络舆情。网吧安装与公安机关联网的视频探头，网吧服务器监控软件安装率≥85%，上网人员全部办理实名登记查验手续，不容留未成年人进入网吧上网。
4、打造“保障一体化”的外口服务管理体系。进一步健全外来人口服务管理组织网络，整合综治、公安、民政、司法、劳动保障、计生、住建、教育等部门资源，建立集信息采集、劳动就业、子女入学、法律服务、社会救助、矛盾化解等职能于一体的“一站式”外来人口服务管理中心，按照“一窗口”办理、“一条龙”服务的要求，为外来人员提供登记办证、职业介绍、就业咨询、房屋租赁、权益维护等一站式、全程式服务，不断提高外来人口的管理成效，并按500：1要求配备外口协管员。大力推进工业园区、大型企业等外来人员集聚地企业自建“三集中”服务管理机制。落实以房管人、以落脚点管人等工作措施，建立户籍管理人口流入地、流出地双向管理协作机制。外来人口登记率、私房出租户责任书签订率和“三集中”率力争分别达95%、100%、60%以上。
5、打造“教管一体化”的特殊人群管理服务体系。
（1）加强刑释解教人员安置帮教和社区矫正对象教育管理。将刑释解教人员出狱出所必接必送机制落实到位，刑释解教人员安置帮教政策落实到位，刑释解教人员衔接管理率、帮教率、安置率分别达100％、98％、90％以上。建立镇级安置帮教基地一个。对无家可归、无业可就、无亲可投等重点帮教对象进行过渡性安置，确保刑释解教人员顺利回归社会。重点刑释解教人员建有帮教组织，帮教活动正常。根据社区服刑人员的风险等级制定矫正个案，实施分级管控措施，进一步完善“电子围栏”信息化管理，对纳入监控的社区矫正对象实行24小时定位服务管理，时刻掌握其运行轨迹，有效杜绝脱管漏管现象，确保社区服刑人员又犯罪率为零，确保5年内刑释解教人员重新犯罪率控制在1%以下，当年回归人员不发生重新犯罪。
（2）加强对重点青少年及社会闲散人员的教育帮助。健全综治部门牵头，宣传、共青团、教育、公安、民政、司法行政等相关部门齐抓共管的重点青少年群体服务管理机制，对不在学、无职业、流浪乞讨少年儿童及服刑在教人员未成年子女等青少年群体，开展排查摸底，落实教育管理措施。加强对失足青少年的教育挽救，全面构建青少年违法犯罪教育预防和控制体系。大力推进“青少年零犯罪社区”创建工作，创建率达100%。
（3）加强易肇事精神病人管理。适时开展精神病人排查，摸清底数，对需要收治的及时予以收治，对曾经肇事肇祸的精神病人全面采集信息，建立精神病人危害应急救治处置机制。对易肇事肇祸精神病人逐人制订救治、服务、管理措施及档案，实行一人一档一案，使易肇事肇祸精神病人得到及时救治和有效管理，确保不发生精神病人因肇事肇祸引发的重大恶性案（事）件。
（4）加强对涉毒、人员的救治管控。深入开展无毒社区创建和无示范点创建活动，社区戒毒、社区康复人员执行率不低于90%。着力推进反机构队伍规范化建设，努力实现涉邪案件无反弹、涉邪人员无反复目标。
6、有序开展系列平安创建活动。深入开展平安村居、平安企业、平安学校、平安医院、平安家庭、平安市场等基层系列平安创建活动，实现基层平安创建全覆盖。2013年，基层平安创建达标率达90%以上，部门行业平安创建总体达标率达80%以上。大力加强校园安全防范工作，每学期至少2次安全教育课，不发生有影响的校园案件。
（三）强化推进基层基础建设
根据上级要求，对镇政法综治工作中心进行标准化建设，配优配强镇综治办工作人员，确保高效正常运转。进一步强化村（居）综治办规范化建设，严格按照“113211”（1名综治专干、1名社区民警、3名专职调解员、2名专职保安、1名大学生综治社工、1名政法干警综治特派员）的要求强化六支专业队伍的建设。充分发挥群防群治队伍的作用，深入开展“无矛盾纠纷上交村”创建活动，切实加强矛盾协调和心理疏导，有效化解各类矛盾纠纷。推进大调解工作信息化建设，发挥信息平台的信息功能、责任功能和管理功能，实现信息化管理和行政化管理有机结合，推动大调解体系科学化管理。
（四）强化推进法治系列创建
1、推进法治建设。成立依法治镇领导小组，继续坚持以依法行政和“六五”普法为重点，进一步完善领导学法制度、重大决策法律顾问制度、重大决策论证、听证制度、政府与群众对话制度、决策失误责任追究制度及政务公开等制度，落实行政执法责任制，严格执行机关部门公务员和事业单位人员述职述法述安考评制度，全力提升镇级法治文化广场品牌，着力在规范公共权力运行、促进改善民生、依法保障民权、增强公民意识、提升区域法治化水平等方面，抓落实、求突破、显实效，努力形成党委政府依法执政依法行政、企业依法经营、基层民主自治、公民知法守法、社会和谐稳定的良好局面。进一步提升群众法治创建知晓率（>90%），确保顺利通过“南通法治乡镇”的复核验收，为促进经济社会又好又快发展提供有力的法治保障和服务。
2、加强执法监督。由镇法制办牵头，联合人大、纪检、司法、综治等相关部门，对照市《依法行政工作要点》及相关法律法规对具有行政执法权的相关部门进行执法监督检查，主要检查各部门在执法过程中形成的台账、卷宗、行政执法的规范性程度及依法行政制度建设的情况，及时将检查发现的问题予以通告并督促整改。
3、夯实基层基础。各村居要大力推进“公民法治驿站”运行标准化建设，注重驿站运行成效，积极引导公民依法自我管理、自我服务、自我维权；实施“法治文化村村行”工程，因地制宜建设形式多样的法治文化宣传阵地；对照“四个一”（一块法制宣传栏、一套法律图书或一个法律图书架、一所法制学校、一支法律志愿者队伍）要求进行硬软件建设；开展“强基升级”工程，民主法治村（社区）创建活动富有成效，确保92%的村（社区）建成南通级以上“民主法治村（社区）”，省级“民主法治村（社区）”建成率达25%。
各企事业单位要进一步重视法治创建工作，严格依法管理，按规定建立工会和职代会，与职工签订劳动合同，按规定及时、足额缴纳职工养老、医疗、工伤、生育、失业等社会保险，确保职工合法权益得到切实保障。
一、目标任务
坚持以科学发展观为统领，按照中央关于构建社会主义和谐社会的总体要求，组织广大社区党员积极参与社区管理，着力完善社会保障、重点人群服务管理、社会矛盾化解和公共安全防范等体系建设，通过社区党建创新促进社会管理创新，进一步维护社区和谐稳定，保障人民群众安居乐业，推动马家店经济社会跨越式发展。
二、主要措施
1、党建工作网格化。条块结合健全党的组织，探索按部门、区域组建党组织，实现党建工作全覆盖。将社区服务中心划分为若干服务小区，每个小区对应成立党小组，由经验丰富的居民党员、离退休职工党员担任党小组组长，同时建立小区民主理事会，推行党小组长兼任民主理事会负责人，成员由辖区单位党组织负责人、巷道长、楼栋长、业主委员会负责人等组成，形成社区党总支—服务中心党支部—小区党小组的管理服务体系。
2、志愿服务组织化。组织有活动能力的党员，以党小组、党支部或总支为单位，开展党员志愿服务行动。设置环境卫生维护、民情信息反映、重点人群帮扶、矛盾纠纷化解、政策理论宣讲、应急任务突击、公益事业奉献、专业服务便民、先进青年培养、其他服务项目等10种志愿岗位。在党员选岗的基础上，分类成立党员志愿者服务队，党组织通过对党员明确义务奉献日、党员责任区、党员联系户等形式组织党员开展志愿服务行动。
3、便民服务纵深化。选聘退职、离退休党员到社区便民服务中心工作，协助民情接待、纠纷调解、街巷巡查等事务，加强社会管理工作力量。将便民服务工作向小区、楼栋延伸，挂牌建立小区便民服务站（点），安排党员代办员上门为楼栋、小区居民开展便民服务，做到五必访、五必知、五必做，即：楼栋巷道优抚对象必访、申请低保和临时救助必访、大病重病救助必访、帮教对象必访、高龄独居老人必访；困难家庭情况必知，群众矛盾与不安定因素必知、楼栋巷道突出问题必知、家庭婚育情况必知、各类人才资源必知；有利于困难家庭的事必做、帮助居民排忧解难的事必做、维护社区安全稳定的事必做、改善居民生活质量的事必做、提升社区文化品位的事必做。
4、联动服务区域化。健全社区党建联席会制度，由驻区单位负责人分组轮流担任轮值主席，每季度召开一次会议，以区域资源共享为基础，以共同需求、共同利益、共同目标为纽带，充分调动驻区单位、在职党员参与社区建设的积极性，形成“公益事业联建、文明社区联创、下岗职工联帮、困难家庭联扶、社区治安联防、计划生育联抓、文体活动联办、社区服务联动”的社会管理新机制。
三、工作要求
1、组织领导。办事处成立以党委书记为组长，分管副书记为副组长的加强社区党建创新社区管理工作领导小组，对加强社区党建创新社区管理工作进行统一领导
2、加强调研。深入社区群众，进一步了解和掌握群众的需求、关心的热点难点问题，找准工作切入点和着力点，保证党建工作与社区管理“双促进”。
关键词：和谐社会理论构建创新
党的十六届六中全会通过的《决定》向全党和全国各族人民明确提出了构建社会主义和谐社会宏伟目标和主要任务，这是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的重大战略思想。它反映了全党、全国各族人民的共同愿望和美好追求，同时也提出了许多新思想、新观点、新论断和具有很强针对性的举措，值得研究、学习。
一、社会主义和谐社会理论的构建
党的十六大以来，以同志为总书记的党的第四代领导集体从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会的全局出发，将这一理论又向前推进了一步：提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务。至此，社会主义和谐社会理论得到发展和完善。它具有划时代和里程碑的伟大意义。
社会主义和谐社会理论的构建是我们党在领导全国各族人民建设社会主义半个多世纪的历史进程中创立、发展、不断完善并最终确立起来的。这一理论的创建顺应社会和时展的需要，符合全国人民最根本利益的要求，是历史发展的必然。这一理论的创建反映了我们党对执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化，体现了中国共产党不断与时俱进的理论品质。而这一理论也将成为我们今后一个时期建设社会主义的行动纲领。同时也为丰富马克思主义理论宝库做出了贡献。
二、社会主义和谐社会理论的创新之处
构建社会主义和谐社会重大战略任务的提出，更加明确地把社会建设纳入了中国特色社会主义的总体布局。《决定》采用了许多关于社会建设的概念，也有很多创新之处，对社会主义建设中的许多问题都作了明确规定，归纳起来有如下方面：
（一）《决定》第一次提出：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性”。
社会主义初级阶段理论的提出，着重解决党在新的历史时期的基本路线的根本路线的根本依据问题，说明社会主义制度在本质上因该更加有利于解放和发展生产力；社会主义市场经济的提出，着重解决经济体制的选择和激励机制问题，说明社会主义制度在本质上应该更加有利于调动人民群众的积极性和提高资源配置效率；社会主义和谐社会理论的提出，着重解决在市场经济不断发展的条件下社会主义的科学发展道路问题，着重说明社会主义制度在本质上应该更加有利于促进社会和谐和实现全面、协调、可持续发展。这些理论成果，都是在实践发展的基础上对社会主义本质认识的深化，丰富、发展和完善了中国特色社会主义理论。
（二）《决定》提出了“建设社会主义核心价值体系”
核心价值体系是一个国家和社会的精神支柱。《决定》提出“建设社会主义核心价值体系”，并指出它包括四个方面的内容：一是马克思主义指导思想，这是社会主义意识形态的旗帜和灵魂；二是中国特色社会主义共同理想，这是全国人民团结奋斗的精神动力；三是以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，这是中华民族生生不息、薪火相传的精神支撑和当代中国人民不断创造崭新业绩的力量源泉；四是社会主义荣辱观，这是全社会共同的道德规范。建设社会主义核心体系，将为人们判断是非曲直、确定价值取向、做出行为选择提供基本准则。
（三）《决定》把“和谐”纳入社会主义现代化的总体目标
构建社会主义和谐社会重大战略任务的提出，表明随着我国经济社会的不断发展，中国特色社会主义的总体布局更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。根据对总体布局的新认识，《决定》把“和谐”纳入我国现代化的目标，提出“建设富强民主文明和谐的现代化国家”。
（四）《决定》明确了对收入分配进行宏观调节的政策取向
进入新世纪新阶段，随着社会主义市场经济的深入发展，收入差距扩大的趋势引起党和政府的高度关注。十六届五中全会提出，“注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”，并把它作为全面贯彻落实科学发展观的一项重要内容。《决定》把“促进社会公平正义”作为构建社会主义和谐社会的一个着力点，写入构建社会主义和谐社会的指导思想，强调“必须加紧建设对保障公平正义具有重大作用的制度”，并明确提出对收入分配进行宏观调节，要求“在经济发展的基础上，更加注重社会公平，着力提高低收入者收入水平、逐步扩大中等收入者比重、有效调节过高收入、坚决取缔非法收入，促进共同富裕”。
（五）《决定》提出了“社会体制的改革与创新”
中国特色社会主义事业的总体布局更加明确地由三位一体发展为四位一体，《决定》提出“社会体制改革”的任务，明确了社会领域的改革在整体改革中的位置。这是对改革内涵和发展规律认识的深化，有助于我们更完善地把握社会体制改革与经济、政治、文化体制改革的关系，更准确的把握社会体制改革与利益关系调整地关系，更加注重改革决策的科学性和改革措施的协调性，更好的坚持社会主义改革方向。
（六）《决定》提出“改变城乡二元结构”政策
党的十六大报告在阐述发展中存在的主要问题时，提到了“城乡二元经济结构还没有改变”。进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段后，我国果断地实行了一系列解决城乡差距问题的重大政策，2006年中央关于推进社会主义新农村建设的1号文件，已经提出“要加快建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制”。《决定》把“把加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制”写入党的全会文件，这进一步明确解决城乡发展差距问题的方向。也意味着要通过改革来完善城乡管理体制，逐步改变城乡二元社会结构。
（七）《决定》提出了建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”
《决定》根据我国人口老龄化、城镇化、就业方式多样化的趋势，提出到2020年基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”，并把它最为构建社会主义和谐社会的重要目标任务。这是在社会保障方面提出的一项划时代的政策，也是继取消农业税之后，在建设社会主义新农村方面提出的又一重大举措。基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，将结束中国数前年来农民没有社会保障的状况，具有里程碑意义。
（八）《决定》提出了“发展和谐劳动关系”的主张
《决定》提出：要发工资按时足额发放；严格执行国家劳动标准，加强劳动保护，健全劳动保障监察机制和劳动争议调处仲裁机制，维护劳动者特别是农民工合法权益。这是第一次在党的文件中系统阐述发展和谐劳动关系的问题，意味着发展和谐劳动关系成为正确处理新时期社会矛盾的一项重要内容。
总之，《决定》的创新之处很多，它需要我们在今后的实践中不断运用并得到丰富和发展，以早日实现社会主义和谐社会的美好目标。
参考文献
[1]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[N]，人民日报2006-10-12
