关键词：乡村治理；主体关系；系统构建
我国是农业大国，农村人口占全国总人口的大多数。只有抓住农村这个基础，提升乡村治理能力，加快推进农业现代化，才有整个国家的现代化。但现在乡村治理面临的主要问题是，参与乡村治理的每个个体和群体，都没有办法合理定位自己的角色和地位，导致乡村治理效率低下，成本过高，严重阻碍农村经济的可持续发展。所以，厘清当前我国乡村治理主体关系，按照多元和协同的理念，系统化构建乡村治理新模式，对提升农村治理水平、推进新农村建设和城镇化进程，统筹城乡协调发展，全面实现小康社会目标，具有非常重要而紧迫的现实意义。
一、乡村治理主体的划分及角色定位
乡村治理主体，一般意义上是指在乡村治理中扮演重要角色的组织、机构和个人。目前，对于乡村治理主体多元化，已经被学术界广泛接受和认可。但是，对于乡村治理主体的分类，却有不同的意见和观点。笔者在综合对乡村治理主体研究成果的基础上，比较认同从以下两个维度对乡村治理主体进行划分。第一，从我国乡村治理已走过的近百年历史看，可以将其划分为三个阶段：新中国成立以后至改革开放前，尤其在人民公社时期，可以称之为政府主体的单元治理时期；分田到户后至2006年农业税取消的时期，可以称之为政府与市场的两元主体治理时期；农业税取消后及新农村建设开始后直到将来的一段时期，可以称之为政府、市场、社会、个人等多元主体治理时期。第二，从宏观、中观和微观层面看，可以把乡村治理主体划分为以下三个层次，即以乡镇政府、村民委员会、村党委会、村民代表会等为主的国家层面，以农村中涌现的各类民间组织为代表的社会层面，以大多数农民及乡贤精英为代表的个人层面。
（一）政府机构作为乡村治理的国家主体，在乡村治理中主要起到指导和引导的作用。在乡村治理系统中，国家主要发挥两方面作用，一方面，调节人与人之间的利益矛盾；另一方面，承担规范社会秩序和维护社会发展稳定的职责。今天，随着基层民主实践的深入推进，国家在乡村社会治理中的功能和作用也在发生着改变，由过去直接的、全方位的介入，转变为间接的、有选择的介入。上世纪80年代初期，国家开始推行村民自治，特别是1998年通过的《村组法》，更为实施村民自治提供了法律保障。其中第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”推行自治，并不是弱化国家的角色和作用，并不单纯是农村内部的自我管理和发展，而是国家治理体系的重要组成部分。因此，在城镇化加速推进的背景下，更突显国家在乡村治理中的重要性。乡镇政府作为代表国家主导乡村治理最强有力的一级政权，虽然与村委会是指导与被指导关系，但仍要积极履行乡村治理的行政职责。具体来说，要落实好国家各项惠农政策，将资源向农村倾斜，加大农村公共服务设施投入，致力于美好乡村建设；建立健全基层民主制度，提高农村自我管理水平；依法维护农民利益和农村稳定，进一步壮大农村集体经济，形成农村可持续发展模式；加强农村基层党组织建设，发挥党的领导核心作用。
（二）民间组织作为乡村治理的社会主体，是国家力量的重要补充。近年来，越来越多的民间组织参与到乡村治理当中，成为乡村治理力量的一个重要组成部分。很多基层乡镇与村委也在适应这一变化，逐步改变自身的治理方式，允许甚至鼓励民间组织参与进来，与政府机构主体形成一种非对称性的依赖关系。从目前情况看，我国农村存在经济型、民非型、自治型和传统型四类社会组织。经济型社会组织是指为农村经济活动提供服务和支持的团体，如农业合作社。民非型企业组织包括民办学校、养老院、医院等，主要分布在教育、养老、慈善、文娱等领域，对改善农民生活、提升农民文化和技能，发挥着越来越重要的作用。自治型社会组织是我国农村的一类特色组织，是农村“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自发组织，比如纠纷调节组、老人业余文化生活相关协会等。传统型社会组织包括同姓家族、邻里组织、互助组织等，具有很重要的秩序维护、互助、致富以及文化传承等功能。国家政权和社会组织这两个主体表现为互构关系，一方面，国家吸纳社会力量，通过资源、权力重新分配，使其能够利用社会力量建立起一套新的治理模式；另一方面，社会力量对国家资源进行吸收，农村社会组织获得国家承认，获得存在的正当性和合法性，从而顺理成章地参与到乡村治理中来。
（三）个人作为乡村治理的行动主体，是乡村治理实现自治的核心要素。新型城镇化建设“以人为核心”，新农村建设和乡村治理也要坚持以农民为主体，并发挥“乡贤”和“能人”在乡村治理中的带头作用。坚持以农民为主体，首先要尊重农民的主体地位，其次要鼓励农民的首创精神，这里面要发挥好“三会”作用，让村民愿意并主动参与到新农村建设和乡村治理中来。一是村民委员会，这是村民选举产生的群众性自治组织，是乡村民主管理的“基石”；二是村民代表大会，是村民实现直接民主的基本形式，村委会就是由村民代表大会选举产生的，既是村委会治理权的授予者，同时也是权力行使的监督者；三是村民监督委员会，从村民民主选举中产生，代表村民对村务实施全过程监督。同时，我们还要积极发挥“乡贤”和“能人”的力量，乡贤文化植根乡土、贴近性强，蕴含着见贤思齐、崇德向善的力量。村庄能人能通过个人魅力和威望，提升公共权威的影响力，减少决策成本，克服集体行动的困境，并通过个人能力和社会资本获得相应的资源。 二、多元主体参与乡村治理的现实困局
可以肯定的是，我国乡村治理取得了非凡成就，大大推动了农村整体发展和进步。但我们也不能回避的是，随着农村经济社会不断发展，我国乡村治理暴露出很多不足：首先是对“乡政村治”设想的考验，乡镇政府职能的实现要依赖村委会、村支部，客观上推动乡镇政府要强化村委会的行政职能；其次是对村级组织治理能力的考验，农村精英人才的大量外流以及外出务工人员的增加，村级组织多呈现出半瘫痪状态；再次是对社会组织参与乡村管理的考验，我国大多数农村地区社会组织仍处于起步阶段，参与乡村管理的独立性有待加强，等等。可见，乡村治理主体多元并不代表一定就有序，变形、走样、各自为政的多元化都会使乡村治理陷入困境。主要表现在以下三个方面：
（一）面临村支两委行政附属化的困局。国家“行政权”与村民“自治权”是两种不同性质的权力类型和权力来源。前者以乡镇政府为代表，是国家基层政权组织，权力来源于国家；后者以村民委员会为代表，是村民实现自治的组织，权力来源于广大农村群众的直接选举和授权。自上世纪80年代开始探索和实行村民自治以来，国家行政权力在逐步退出乡村社会，但实践中一直未能取得预期效果，根本原因在于国家不可能也不应该放弃对乡村社会的管理，由此出现“乡政管理权与村民自治权二元并存”的局面，使得村支两委“行政附属化”。因为“行政权”相对“自治权”处于一种支配地位，很多乡政政府职能的履行要依靠村支两委来推动，比如开展招商引资、建设工业园区或开发房地产，涉及向农村征地问题，往往要依靠村干部做工作来征用农民的土地，有些乡镇政府还视村干部在征地过程中的表现，给予他们相应的政治地位和经济待遇，使得村委会更像是政府的得力助手，而不是村民自己的利益代表，民众自然也就把村干部当成了政府的“官”。此外，这几年国家增加对农村公共服务的投入，而镇政府目前还不足以承担起农村公共服务的供给、生产和传递责任，这些任务自然就落到了村委会身上，村委“行政化”也就由此展开。村两委“行政化”在一定程度上确实能有效弥补乡镇行政资源有限和村庄行为能力不足的问题，但也会带来一些难题和困境，尤其是当政府与村民利益发生冲突时，村委会就会陷入两难境地，往往导致干群关系紧张，村干部也就被村民被视作为政府的人。
（二）面临农村留守村民老龄化的困局。在村民自治制度框架下，村民以选举方式，选出代表自身利益的村干部，而村干部受村民委托，来管理本村内部事务。所以，本质上村民是乡村治理的行动主体，如果没有村民的广泛参与，也就没有所谓的“村民自治”。但是在城镇化进程中，大量农村人口特别是农村青壮年都在向外流动，留守的村民呈现老龄化和幼龄化趋势，农村空心化现象进一步加剧。由此造成的后果是：一是村民真实意愿无法准确表达。应该说，大量农民尤其是外出务工农民是参与农村基层民主的中坚力量，但他们常年在外打工赚钱养家糊口，请假或放弃眼前收入回乡投票的人几乎没有，从而委托留居在农村的老人投票，显然由于知识、能力等诸多限制，缺乏意见表达的真实性和选举的权威性。二是“一事一议”制度流于形式。首先在农村公共事务中，由于村民意见不统一、认识不一致，常出现钱难筹、事难办的现象；另外，由于农村常住人口逐渐减少，各地政府纷纷推行村组管理制度改革，现在的行政村范围要比以前扩大好几倍，有些村干部怕麻烦、图省事，就采用“流动票箱”的形式上门征求村民意见，这违背了无记名投票、公开验票等民主制度的一些基本原则。三是知情权和监督权难以保证。随着城镇化扩大，村民大多外出务工经商，并融入到城市生活当中，常年不回家，对行政村的依赖感减弱，村民的知情权、监督权难以真正行使，甚至存在部分农民政治冷漠的现象，由此也导致一些行政村财务、村务公开流于形式，做表面文章，甚至有的村组避重就轻，隐瞒真实的财务收支情况。
（三）面临农村社会组织小散化的困局。应该说，在过去30多年农村改革开放中，我国农村社会组织发展和建设取得了明显进展，但仍不能满足农业现代化和村民自治日益增长的社会公共需求，存在着发展不充分、管理不完善、功能不健全等问题，农村社会组织呈现数量少、规模小、力量分散的特点，在乡村治理当中发挥的作用比较有限。目前，农村社会组织数量偏少、规模偏小，根据华中师范大学中国农村研究院的《中国农村社会组织发展报告》，在对全国25个省（区、市）303个村庄8054位农民的实证调查中，共有626个社会组织，每万人口仅9.3个；在300个有效样本村庄中，87.33%的村庄已没有宗族组织，37.46%的村庄没有成立现代社会组织。缺乏活力、效能不高，很多社会组织没有活跃人员，呈现“空转”状态，活动开展与村民参与度不理想；在农村现代化组织中，文娱组织占比最高，达45.82%，但村民的文娱生活质量不高，在抽查的7976个有效样本中，参加过社会文化娱乐的村民占比仅为7.41%，不足一成。政府部门对农村社会组织的发展和管理没有跟上，针对社会组织工作调查研究不多，分类指导服务不够，扶持政策和措施欠缺。此外，由于乡村的社会转型还处于初级阶段，现代化文明程度不是很高，很多乡村社会组织的建设和成长仍依托于“村庄自治”的组织结构，比如调解、文娱、老年等组织，大多挂靠在村委会名下，并隶属于村委会管理，村委会在里面起主导性因素，而不是与村委会具有平等的地位。再者，政府支持农村社会组织发展的资源有限，即使有资源往往也是通过村支两委来配置，由此村干部在乡村社会组织发展中占据重要位置，有更多机会和权力去参与，比如目前农村中的不少经济合作组织都是由村干部牵头组建和兴办的，这使得村干部比村民享有更多的权力及政策好处，一定程度上损害了公平性，导致村民产生不满和参与社会组织的积极性不高。
三、系统构建“多元协同”乡村治理新模式的路径
新农村呼唤新治理，新治理需要构建新型乡村社会治理主体关系。在乡村治理中，国家、社会、个人三大主体，首先必须强调主体间的差异性，发挥各主体各自的优势，承担各自的职责和功能。但多元化也不意味着多极化和相互割裂状态，一个多元的系统化模式并非简单的拼凑，而是要建立一个稳定的系统，每个主体间有分工也要有合作，而且这个稳定系统不是静止的，是动态的，根据形势的变化不断优化，这样才能使乡村治理更为可靠和有效。这里就系统构建“多元协同”乡村治理新格局，从政策、制度、环境等方面，提出以下几点建议：
（一）加强顶层设计，为乡村治理提供政策制度支持。政策是解决农村问题的根本，近10多年来，每年的“中央1号文件”都是关于“三农”问题。“给钱给物不如给个好政策”，这是当下广大农民群众最强烈的呼声。为此，在总结过去乡村治理经验的基础上，国家应统筹兼顾新农村建设、美好乡村建设、新型城镇化建设等战略规划，从民主、政治、经济、文化等各个方面，顶层设计关于乡村治理的一系列政策制度，旨在促进乡村社会秩序稳定，推动农村经济社会发展，同时更好地解决发展过程中的效率与公平问题，最终实现“乡村优美、人人乐业、家家文明、户户安居”的目标。在政策安排上，要保证政策的系统化，不能仅仅考虑其中的一个方面，或者采用“头痛医头、脚痛医脚”打补丁的做法，否则平衡不好就会带来各方矛盾。在具体政策上，要根据形势变化和任务要求，逐步丰富和完善，应包括乡村发展和乡村治理的全部，不能仅仅只关注到乡村的治理，更要关注到乡村的建设和发展。在政策目标上，不应把绝对公平和稳定作为追求的目标，要正视合理的冲突，追求相对的稳定，充分调动各参与主体的积极性。
（二）科学合理分工，明确各参与主体的职责及协同目标。在乡村治理这个系统中，每个治理主体都是承担不同任务及职责的一个单元。因此，科学合理的分工是治理好乡村社会的关键。根据社会分工理论，结合当前我国农村实际，乡村社会治理应当注重垂直分工和水平分工的相结合，形成立体型的分工体系。在过去，我国乡村治理更多体现的是垂直分工，每个主体按照职责不同和权力大小，呈现的是领导与被领导关系。这种垂直型分工会导致主体间地位不平等，自主性比较差，容易使乡村治理系统固化，从而使得乡村内生发展、自我发展的动力不足，产生“等、要、靠”思想，并且易滋生腐败。所以，随着我国农村改革不断深入，乡村治理分工也需要作出改变，实行垂直与水平分工相结合。而且在国家维护公平正义、建立健全法规的前提下，应更多地鼓励水平分工，避免在治理过程中不必要的资源浪费，有效克服重复治理的弊端，促进乡村社会和谐发展。在注重合理分工的同时，我们也要注重各主体间的协同与合作。从一定意义上说，协作是分工的保障，协作能力的高低是彰显乡村治理水平的重要标志。要按照每个治理主体自身的特点和作用，实现各主体间的良性互动，通过优势互补，提高村治效率。
（三）综合施策，充分调动村民参与自治的积极性。在改善政府治理、进一步简政放权的同时，要多管齐下，把分散的农民组织起来，让他们参与到乡村治理当中。村委会作为村民自己选举出来的群众性组织，是村民自我管理、自我教育和自我服务的平台，是激发基层活力的主要载体，应准确定位村委会职责，淡化村委会作为基层政府权力延伸体的角色；完善大学生村官制度，提升村委会履职能力和水平。要充分发挥民间精英的作用，包括乡贤人士、经济能人、曾担任公职的退休人员等，他们因为阅历丰富、敢于发声、勇于担责，并且具有较强的人格魅力和良好的社会资本，往往能成为村民的“意见领袖”，以及村民意愿的“代言人”。如果有越来越多的民间精英参与到乡村治理，会起到良好的示范和带动作用。此外，还应建立外出务工人员回流机制，当地政府要积极创造条件，提供税收优惠和财政支持，营造良好环境，鼓励外出务工人员返乡创业，引导他们积极参与家乡经济社会建设；要运用网络、微信等新通讯媒介，保持与外出人员的日常联系，重视在外人员的意见表达和利益诉求，鼓励他们参与村级事务管理。
（四）打通最后一公里，推动基层民主制度落地生根。“四个民主”是推行乡村自治的核心内容，现在大多数农村能够有效落实民主选举制度，但是民主决策、民主管理和民主监督三个环节落实情况不理想，走过场、搞形式现象比较严重。除民主选举外，要落实好其他“三个民主”，重点是严格执行《村组法》第十九条相关规定，即由村民会议讨论决定涉及村民切身利益的重大事项。在民主决策和管理上，目前全国不少乡村实施的“五议两公开”制度值得推广，凡是涉及村民切身利益的事项以及村级重大事项，须实行党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开，真正做到决策民主化。在民主监督方面，应建立硬约束制度，比如按照法律规定，必须如期召开村民会议和村民代表会议，村委会对村民关于村财务状况的质询必须给予解释和答复，必须及时、全面地公开村务，给群众一个明白的村务明细单；此外，应建立村民监督委员会，浙江省武义县后陈村改革经验值得借鉴，他们是成立3个人的村委监督委员会，与村民委员会并列，两者任期相同，成员由村民选举产生，受村民代表会议委托独立行使村务监督权。这一监督模式由于解除了与村委会领导与被领导关系，能充分行使独立的监督职责，获得了成功，现如今已在浙江全省3万多个乡村推广。
（五）加大资源投入和扶持，积极培育发展农村社会组织。实践已经充分表明，农村社会组织能很好地进行多向度合作，从各个方面支撑农村的建设和发展，不仅有效降低政府直接管理乡村而导致的过高成本，帮助政府解决管不胜管所带来的诸多问题，而且也使得整个乡村社会内部充满活力，有利于促进乡村多元治理机制的形成和完善。面对农村日益增长的公共需求，政府一方面应构建和完善关于农村社会组织发展的管理体制，加大资源投入和人才培训，大力培育农村社会组织，给其更多的发展空间，在法律上承认他们的合法性，在治理体系中给予他们应有的地位，支持他们不断发展壮大。重点要增强社会组织参与乡村治理的主体意识，对他们提出的治理意见要高度重视并积极落实，增强社会组织的存在感和成就感。另一方面，要想方设法调动农民参与社会组织的主动性和创造性，将农民在社会组织建设和发展中的主人翁精神体现出来，通过各种社会组织集合民意，政府部门加以规范和引导，这样农村的社会管理才能创新。此外，要重视农村公益性社会组织建设，开展健康向上的乡村文化活动，传承优秀的传统乡村文化，使乡村成为让人们记得住乡愁、留得住乡情的乐园。
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关键词：乡村治理；行政体制改革；社会资本
以\"乡政村治\"为主体内容的行政体制改革是近些年来对民族乡村生活干预最大的外在因素之一，它引发了乡村治理结构上的巨大调整。
从地方回应的角度来看，民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性，因而特别值得关注。
一、民族乡村治理的外部推力：基层行政体制改革（一）乡村生活秩序的重构：治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会，作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式，\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲，选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构，重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级，作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位，从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。乡村权力调整给村民自治提供了治理空间，在这一权力的调整过程中，村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。
（二）民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中，来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一，也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中，受传统习俗等社会资本因素影响，如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外，在我国民族乡村中，不同民族间由于组织文化的差异，公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时，行政干预还将在一定时期内存在，这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力，但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径，也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力，不断突破面临的各种压力和制约瓶颈，在改革和创新中推进民族乡村的治理。
二、民族乡村治理的内部动力：民族社会资本（一）\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为，社会资本指的是社会组织的特征，诸如信任、规范、以及网络，他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1]，他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。
譬如：家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2]，而本文仅以苗族为蓝本，揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。
（二）以\"社会资本\"为主体的调查情况。
2008年1月，课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架，我们在问卷设计中特别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计（如下表）与分析，揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况：
1.网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示，通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计，可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理，缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题，第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示，聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响，他们大多数非常看重选举的责任和意义，并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情，这显示出苗族在组织上的成熟与理性，是促进参与网络完善的推动力量。
3.传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明，在与新政策相比较的情况下，大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。
尊重老年人，尊重生活经验的积累，尊重传统智慧，在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题，更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择，这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。 4.信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择，这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72.2％的村民表示出对民间组织的依赖，认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中，基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡，邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。
三、完善民族乡村治理的路径：行政改革与社会资本互动从上面分析，可以看出，基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响，为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。
（一）构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动，在民族乡村治理中，政府依然将担当重要角色，但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位，由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\"；协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切；发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中，实现存在着复杂的利益冲突和矛盾，而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合，缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。
要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响，减少社会网络的外部性，促参与网络的完善，使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。
（二）健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响，乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在，行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进，行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看，权力的调整和转移是一个复杂的过程，既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求，也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此，在民族乡村治理中，应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求，建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系，构建两者的信任合作模式，使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式，建立健全乡村话语表达的渠道应
从以下几点进行思考：一是不断增加村民的参与意识和民主意识，提升村民的政治14参与能力；二是使村民话语表达规范化，保证乡村秩序的稳定；三是建立畅通的乡村利益表达渠道，完善参与参与网络；四是促进政府和村民之间信任关系的形成，促进国家和乡村的互动。
（三）完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人，体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人，比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作，要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行：一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规，使两者之间的合作有规范化、制度化保障，促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成；二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制，提供组织保证；三是要有相关的道德规范和制约，对其道德方面进行规范和约束，能够使其更好的遵守相关规范，实现村民利益；四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系，对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督；五是要加大投入，促进苗乡经济发展，尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。
（四）实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标，促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统，在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展，才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性，使民族地区在共享改革发展成果的同时，保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序，完善民族乡村治理，实现民族乡村的永续繁荣和发展，这样才能促进广大村民对国家的认同，实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况，使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色，构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌，实现民族乡村的全面协调与可持续发展。
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关键词：农村；乡镇治理；改革
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）11-0022-03
随着一系列农村政治、经济和社会改革，特别是城镇化的推进，农民阶层逐渐发生了分化，形成了各种新的利益主体，乡村社会的流动性和异质性也不断增强。农村基层治理需要更加开放、公平、多元的利益表达、沟通和反馈渠道。建立和扩大乡镇政权与乡村社会的多元的民主合作机制，扩展农民民主参与乡镇政治的渠道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政权的选举、决策、监督、治理等诸多事务当中，使国家与乡村社会在乡镇治理中达成积极、全面和有效的合作。
中国共产党十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。对于农村基层治理来说，乡镇治理如何改革和完善，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。一直以来，农村基层治理主要有两种基本力量，一是乡镇政权为代表的行政力量，一是村民自治为代表的社会力量。在新的时代条件下，乡村治理应该把行政力量和自治力量有效整合，形成乡镇政权领导下的多元合作治理的新型乡镇治理模式。
事实上，农民以及农村社会组织对于乡镇事务的参与意识、参与热情也在逐渐增强。20世纪80年代以来，随着农村改革的推进，逐渐形成了“乡政村治”的基层治理格局。这种格局之下，我国农村实行集体所有制，农村的土地关系、村集体资产的经营、农民的负担、政府任务的落实、村庄治安、村民福利等利益关系，都发生于村民委员会与村民之间[1]。农民的利益关系主要限于农村内部，由利益引起的矛盾也主要存在于村庄。20世纪90年代后期以来，农民、农村社会组织与乡镇政权的利益关联性越来越强，农民的利益范围已由家庭、村庄延伸至乡镇。基于公共服务的问题、土地问题、乡镇政权对村民自治的行政干预等等问题，农民以及农村社会组织对于参与乡镇政权有着直接的利益诉求，政治参与不能再仅仅局限于村民自治。随着农村社会政治经济的深入改革，市场化、城镇化进程的推进，农民对于乡级事务的民主意识、权利意识、参与意识都逐步增强，这就要求农村基层治理要有新局面和新的探索，这种新局面笔者认为就是乡镇多元合作治理。
乡镇多元合作治理的内涵包括治理主体多样化和治理方式的多元化，其核心问题就是如何把农村社会中多元的独立行为主体要素组织起来，对公共资源进行共同自主治理，实现共同利益最大化。这种治理相对于传统的乡镇政权的管理来说，有着巨大的变化。它要求变革乡镇政权对乡村事务的单向行政和管理，充分调动乡镇内部各个利益群体、社会组织和农民的自主性力量，通过合作、协商、协调等方式，共同解决在乡镇民主政治参与、社会秩序维持、社会矛盾化解以及公共产品供给等领域存在的问题。
乡镇政府是承担乡镇公共治理过程中政府功能的组织设施和结构实体。政府机构的存在和发展客观上取决于政府职能的消长，而政府职能是在公共治理过程中由政府承担的功能性范畴的总称。因此，从上述意义上而言，政府机构的存在和发展实质上受制于特定阶段公共治理过程中的公权力配置与运行格局[2]。
尽管目前社会上对乡镇机构改革有一些不同的看法，但有一点是可以达到共识的，那就是乡镇机构改革的前提在于转换职能。其争议在于，乡镇政权职能是要强化还是弱化。主张乡镇职能需要强化的认为，在市场经济条件下，政府的作用应当逐步增强，才能规范市场，组织弱者，保护弱者，维护社会稳定，最终维持市场机制，因此改革中应当强化乡镇政府的职能[3]。主张弱化的认为，目前乡镇政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，现在应该把市场经济下不属于乡镇政府的职能剥离出去、转移出去。乡镇政府主要承担社会管理的职能，不属于政府管的坚决不管，建立起政府管理与企业管理、与市场管理、与社会自主管理的新型关系[4]。
笔者认为，随着农村改革的深入推进，农村与外部世界的各种联系越来越多，需要国家提供的公共服务越来越多，农民的社会化服务需求也相应增多。乡镇政府职能转变要与市场化、城镇化进程和政府治理改革进程相适应，并且要和乡镇政权机构改革结合起来，依法行政、规范市场、扶持中介组织和自治组织的发展，为农村社会稳定、经济发展创造有序的法制环境和社会条件，建立廉洁自律、求真务实、办事高效、运转协调、行为规范的适应社会主义生市场经济的乡镇政权管理体制。简而言之，乡镇的要由管治型向服务型转变，建立服务型政府。
首先，在执政理念上，要把农民的利益放在首位。这是乡镇政府一切工作的出发点和立足点。在高效、透明和廉洁的原则下，要切实满足农民的多方面需求，促进农民的全面发展，保障农民的政治、经济、文化和社会权利。乡镇政府要依法治国，坚持政务信息公开透明，阳光操作，保证执政环节的有效监督。其次，在公共服务上，做到公平公正。在乡镇财政范围内，不仅要公平公正地为辖区农民提供公共基础设施建设、公共安全服务等纯公共产品，而且要公平公正地提供公共医疗卫生、农业技术和信息服务、农村金融服务等准公共产品。乡镇政府还要积极吸引企业、社会团体和个人等多元主体投资公共服务项目，努力开辟公共服务投资新渠道，创新公共服务方式，发挥其应有作用。再次，在机构设置上，要精简高效。乡镇机构的设置要有利于国家对乡村社会的有效的治理，构建服务型机构，向农民群众提供有效的服务，行为规范，运转协调，管理统一。一方面，要对乡镇机构进行精简合并“瘦身”，把乡镇大量管理型机构转换为服务型机构，乡镇直属的事业站所按照职能行政的归政府，市场的归企业，社会的归中介组织的思路进行改制；另一方面，要对乡镇机构的管理权限和管理方式进行改革和规范，尤其是对隶属于“条条”管理的上级派出机构的管理进行改革，使乡镇政府对这些机构有一定的监督和管理权，使其真正为乡镇发展服务。另外，建立服务型政府，也要建立和完善乡镇政务公开机制。不仅要完善乡镇政务公开的内容，规范乡镇政务公开程序和方式，而且要健全乡镇政务公开的监督约束机制，要为农民参与乡镇事务管理和监督提供制度化的渠道，而且也要建构乡镇政府与农民互惠信任关系。总之，要创新乡镇政府工作机制，拓宽服务渠道，提升服务质量。
毋庸置疑，在乡镇多元合作治理体系中，乡镇政权是乡镇治理的领导者和引导者。乡镇政权在农村基层政权中承担着指导乡村行动的共同准则及方向的任务，兼顾公平与公正、效率与民主。乡镇政权需要规范和完全自身的权责体系，保证政府行政的合法、权威和有效。
随着城镇化、市场化的发展，乡村社会的多元化趋势已经是不争的事实，农村出现了多样化的治理主体，农村的经济合作组织、公益服务组织和村民互助组织纷纷涌现。这些组织的出现，使现阶段的乡村治理既面临巨大的挑战，同时也蕴涵深刻的机遇。要实现农村基层治理体系和治理能力的现代化，就应顺应多元合作治理的趋势，积极吸纳农村社会和市场的力量，用法治化、制度化来规范和促进农村各种社会组织的发展，构筑多元合作的治理机制与渠道，与农村各种社会组织进行平等沟通与协商，使农村社会组织成为乡镇多元合作治理的重要参与者。
要真正实现乡镇多元合作治理，首先要对乡村社会组织的内涵、特征及其在乡村治理和社会发展中的作用有清楚的认识。农村社会组织是广大农民实现自我管理的重要组织形式，是参与和推动农村合作治理的一股重要力量。农村社会组织的出现有利于进一步理顺“政府-社会-市场”三者之间的关系，促进社会资源的高效整合。新兴的农村社会组织在多元合作治理中能够发挥重要的积极作用。首先，农村社会组织能够整合乡村社会中各利益群体，争取更多的社会资源，保证农民在政治上、经济上、文化上和社会资源配置上的公平性。其次，这些组织是广大农民进行政治参与的组织基础和社会基础，他们对于民主决策、民主选举、民主管理和民主监督有着积极性和主动性，愿意在政府引导下发挥自身优势投身于兴建农村基本公共设施、兴办教育和养老机构、提供市场信息和法律援助等农村公共产品和公共服务。再次，在维护农村社会稳定方面，农村社会组织通过乡规民约或规章制度，维护乡村治安，打击违法犯罪方面起到积极作用。最后，在解决社会矛盾和纠纷方面，比如农村土地流转问题、农地征用问题，农村中的社会组织也积极承担起调节和维权的功能。农村社会组织作为一种新的治理力量参与到乡村治理中，有助于进一步促进基层治理的现代化转型。
“中国行政体制改革的目标是在实现政府向社会分权。在建设‘大社会’和‘强社会’的同时也建设一个‘好社会’，而上述目标的实现至少有赖于三方面内容的实现，其一是培植新的社会组织；其二是改革现存社会组织；其三是实现社会对政府事务的参与。”[5]乡镇政权要加强对农村社会组织的政策扶持和引导，从法律的层面明确其性质、地位与职能。农村社会组织是广大农民自我设计、自我计划、自我管理、自我约束的组织。它不仅具有组织性、民间性、非营利性、志愿性等特点，更具有自治性特征[6]。在实践中，乡镇政权要消除对农村各类社会组织的行政干预，将农村社会组织视为重要的合作伙伴，保证他们在农村社会治理中发挥积极的作用。要尊重农村社会组织的知情权、参与权、表达权和监督权，有效调动农村各类社会组织的积极性。
首先，要改革和完善乡镇人大的选举机制。要提高乡镇人大代表选举的竞争性和差额力度，让更多的农村社会组织的领导者通过公平公开公正的竞争，有机会担任人大代表，真正代表和反映农民利益。在乡镇主要干部的选举上，充分落实乡镇人大的人事权和监督权，真正做到由乡镇人大选举和监督乡镇政府主要领导。有条件的地方，各个社会组织的领导者也可以通过个人自荐、群众举荐和组织推荐等多种形式积极参与乡镇领导的公推选举工作。这样在制度上，将体制内的乡镇政权与体制外的农村社会组织有机结合在一起，在乡村公共事务管理过程中充分发挥多元治理主体的整体优势。
其次，建立和完善乡镇议事协商民主机制，推进有序政治参与。选举民主与协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。改革引发的中国农村的巨大变革，要求从多层面推进协商民主机制，达到各种利益与价值的协调与平衡。2012年，党的十提出健全社会主义民主协商制度，尤其指出基层协商民主建设的重要性。对于乡镇来说，推进乡镇协商民主，首先要建立健全乡镇协商组织，形成协商会议。在实践中，从中央到地方各级政权都设有政协机构，但乡镇一级很长时间以来没有设立。县级政协是人民政协的基层组织，在县以下，设立了政协乡镇联络组作为县级政协的派出机构。在改革日新月异的今天，在农村建立和完全乡镇协商民主机制，对于大大提升农民参与农村基层民主治理的广度与深度，推动乡村治理由行政管治向协商共治转变有着重要意义。当前，在协商民主的制度化建设方面，最紧迫的是组织和机制创新，尤其是监督制度和实施机制创新。建议在乡镇一级设立政协联络处，除完成上级政协交办的事项外，参与乡镇党政中心工作，列席乡镇党委、政府班子会议；积极组织活动，搭建议政平台，密切与社会各界人士的联系，特别是与新的社会阶层人士和基层社会组织的联系；积极反映民意，促进民生改善，做好上情下达、下情上达，理顺情绪、化解矛盾，维护稳定、促进和谐等工作。在制度上，建议将信息公开列为协商民主程序的必需环节，加强协商前、协商中和协商后信息公开力度，及时向公众公布协商的议题。时间和协商意见建议的办理情况，充分保障广大群众的知情权和监督权[7]。
再次，改革和完善乡镇考核评价机制，多元主体参与，上下联动考评。乡镇考核评价机制对于乡镇治理能力和治理体系现代化有着重要意义。从考核内容上来说，一般侧重经济发展、社会发展、可持续发展、民生改善、社会和谐、党风政风这几个方面。然而在实际考核中，考核指标往往重经济建设轻社会事业发展，重管治轻服务，重责任轻权利。在传统的压力型绩效考核体系约束下，乡镇政权承受着来自上级行政机关的巨大压力，对上负责是指挥棒。乡镇政府绩效考核评价主要以上级考核为主，自我评估为辅，评估主体相对单一。乡镇政府是人民政府，政府的一切工作都是为人民谋利益。乡镇政府绩效的优劣，根本指标是看人民群众的满意程度。具体而言，评价考核体系应该包括民众对政府决策的支持和拥护程度，对政府行政能力的评价情况、对乡镇干部政绩的评价状况、对政风和廉政建设的满意度、对行政机关服务质量和工作效率的评价、对政治文明发展和社会道德状况的评价等[8]。在新的多元协商治理中，多元基层治理主体纳入考核评价机制之中，规范并完善考核评价指标体系，从而调动各方面的积极性和创造性，实现考核效益的最大化。
参考文献：
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一、我县乡村治理的现状分析
我县辖24个乡镇，182个行政村和6个社区，户籍总人口41万余人，其中城镇人口10万人。随着经济社会发展进步、农村改革进程深化和乡村振兴战略实施，当前我县乡村治理机制不断完善，社会安全稳定形势持续向好，人民生命财产安全得到有效保障，群众的安全感和满意度不断增强。在建立推行民主法治、优化治理主体结构、提升公共服务水平等方面，均有明显进展。
（一）基层组织建设持续夯实
1、乡镇事业单位改革全部完成，“两中心一所一大队”实现编制、人员、财务全部划归乡镇管理，解决乡镇公共事务管理的权责对应问题；2、村级党建标准化建设持续提升。2018年村两委换届，全县182个行政村和6个社区党组织、村委会及村务监督委员会、团、妇、兵等配套组织齐全，书记主任一身兼比例达到57.4%以上，村两委年龄、文化程度等结构持续优化，基本实现了大学生村级后备干部全覆盖；3、村级党群服务中心建设实现全面上台阶，新时代文明实践站、人民调解室、道德讲堂等均实现标准化配备；4、村级优秀带头人不断涌现，“双十佳”评选选拔机制稳步推进。
（二）基层民主活力显著增强
1、全县各村坚持“四议两公开”制度，保证群众对村级事务的知情权、参与权和监督权，提升村民参与村务管理积极主动性；2、规范建立村级财务监督委员会，实行村务公开和“阳光村务”；3、各村均成立了“村民议事会、红白理事会、道德评议会、禁毒禁赌会”等“四会”组织，让群众推选自己的代表参与管理服务。
（三）群众法治意识得到提升
1、积极整合社会资源、司法资源和党政资源，乡、村两级均构建了人民调解、司法调解、行政调解等多元纠纷化解体系；2、“ 七五”普法取得较好成效，群众法治意识得到增强，特别是在护林防火、生态保护等方面法制意识提升较快；3、扫黑除恶工作取得阶段性成果，群众安全感和对政法工作满意度综合指数和排名不断提升。全县共打掉黑恶势力5个，抓获犯罪嫌疑人189人。
（四）德治氛围日渐浓厚
1、社会主义核心价值观逐渐深入人心，特别注重从“娃娃抓起”；2、乡风文明建设开始启动，通过采取乡贤论、榜上亮、群众评，每月评选“文明户”、“身边好人”、“道德模范”“好媳妇好婆婆”等；3、“道德讲堂”全面铺开，结合“扶贫夜校”等弘扬慈孝和睦、诚实守信等传统文化，提升群众道德素质；4、村规民约均已建立，部分取得良好效果，如我县天堂镇城东社区查湾组早在三年前就用共同约定禁限放烟花爆竹且一直共同遵守。
二、乡村治理存在的问题
随着城乡统筹发展、市场经济、社会自组织发展的日益活跃，人流物流、资金流、信息流加快流动，社会利益关系协调难度加大，原有社会规范和管理手段逐渐弱化。尽管乡村治理能力水平得到整体提升，呈现向好发展态势，但是也面临一些亟待破解的问题：
（一）村民自治能力不强
1、部分村级党组织出现软弱涣散情况，全县摸底越有11个“软弱涣散”村，缺乏强有力的组织保障来实施村民自治；2、部分村村委会班子自我管理、自我教育、自我服务能力不足，不能很好调动村民参与村级事务的积极主动性；3、农村青壮年外出务工占大多数，特别是边远山村出现了“空心村”现象，在家“三留守”人员参与自治意识不强，能力不足；4、村级集体经济发展不优不快，大部分村除了光伏之外，很难找到集体经济增收途径，距离县委提出的“351”目标仍有差距。
（二）治理主体法治意识不够
1、乡村治理主体运用法制思维和法治方式不够熟练，乡镇依法行政能力有待加强，村级熟人社会、人情社会仍然存在；2、针对外出务工人员和流动人口的法制宣传存在空白，没有做到全覆盖、高频率，宣传手段以传统散发传单、以案说法、会议宣传为主，缺乏群众喜闻乐见的形式，一些村民法制观念淡薄，陷入“套路贷”网络骗局，影响社会稳定；3、信访机制存在漏洞，少数群众“信访不信法”、“以访代法”等观念仍然存在，通过信访渠道反映问题的意愿强烈，不愿依法表达利益诉求、维护自身权益；4、基层矛盾纠纷排查化解仍不够深入、及时、有效,有的地方潜在的矛盾纠纷隐患，例如两性情感纠纷等，难以及时发现，发现后不能及时有效化解，存在较大稳定风险。
（三）基层德治缺乏有效手段
1、农村普遍存在传统道德观念淡化现象，受拜金主义等不良风气影响，上慈下孝、勤劳致富、邻里和睦、耕读传家等家德家风传承出现断裂，不愿意赡养父母、懒惰散漫、不服从管理等现行均较为常见；2、乡村存在诚信缺失问题，少数群众不愿履行公共义务，对修路、水利等公共设施建设不愿筹资筹劳，欠钱欠款不愿偿还，特别体现在贫困户不积极主动偿还扶贫小额贷款，逾期率逐渐上升，影响较大；3、村规民约执行缺乏有效监督，对不遵守执行的村民，尽管写了惩罚性条款，但是缺乏较真碰硬的执行主体和强制措施；4、道德评议会的影响力有限，部分乡贤、“五老”等道德评议会组成人员因为多种原因参加道德评议的积极主动性不够，有的有怕得罪人的思想，导致评议流于形式，扬善惩恶的作用没有发挥到位。
（四）治理体系运行不畅
1、基层党委、政府还没有实现从“社会管理”到“乡村治理”的根本转变，治理方式单一、被动，主要依赖于行政命令和国家强制力， 疲于应付和解决具体问题，缺乏源头性、长效化的治理机制和措施，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村治理体系的运行协调性不高；2、村级治理手段有限，村两委工作有行政化倾向，不适应新时代人流、物流、信息流的快速流动趋势，主要依靠行政推动、口头调解等传统手段，在掌握现代化、信息化、智能化治理方法和治理手段方面先天不足；3、普通党员、村民组长、村民代表发挥先锋模范作用不明显，年龄普遍老化，加上待遇不高，有的地方甚至出现找不到人当组长现象，在发动群众、引导群众参与自治管理服务最后一米上出现“空档”。
（五）乡土人才留不住
1、城市人才虹吸效应明显，农村产业发展提升与需要匹配的专业技术型人才已经形成剪刀差, 年轻人不愿意到乡、村工作, 来了也留不住人, 基层农技队伍知识严重老化, 年龄结构、专业结构、梯次结构不合理现象普遍, 推广新技术的人才尤其缺乏；2、村两委年龄结构虽有改善，但是由于工资待遇相对不高，村干队伍留不住年轻人的现象仍普遍存在；3、农业产业化带头人、农业专业合作社带头人、农产品深加工龙头企业严重缺乏。
三、乡村治理的对策建议
乡村治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。打造共建共治共享的社会治理格局，做到“德治、法治、自治”相融合，是适应形势变化、提升社会治理水平的必然要求。
（一）构筑乡村治理基础
1、要强化村党组织领导核心作用，加强支部标准化、规范化建设，健全以村党组织为核心，村民委员会、村务监督委员会、村级团支部、妇女委员会、集体经济组织、社会组织广泛参与的“一核多元”乡村治理架构，加强和改进对农村自治组织、经济组织、社会组织、群团组织的领导，把党的政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，转变成乡村治理的制度优势；2、加强乡村干部队伍建设。进一步加大从机关、事业单位和国有企业中选派优秀人才担任村党组织第一书记的力度。进一步提高村干部的待遇水平和工作保障，逐步实现与外出务工平均收入基本相当，调动其工作积极性；3、提高民主协商治理能力，善于通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式推进乡村治理。
（二）创新乡村治理机制
1、深化细化压实“网格党小组+”治理服务机制，将行政村化分为若干个网格，乡村党员干部全部进网格，在每个网格成立以先进党员代表任组长、其他党员为成员的党小组，建立“村两委成员+乡网格干部+党员+乡贤+群众”联动体系，把乡村治理中所有人的因素联动、带动起来，延伸服务群众解决问题最后一米；2、建立“新时代文明实践站+道德讲堂+扶贫夜校+乡村振兴连心讲堂”等思想政治宣传新平台，在村党支部的统一领导下，把党员干部、乡贤五老、发展能手组织整合起来，常态化深入群众及时学习宣传新时代中国特色社会主义思想和党的精神、四中全会精神，把扶贫政策、慈孝文化、技能培训等送到百姓庭院、田间地头；3、真正发动群众参与村民自治，提高村民参与自治的能力。在村党支部引领下，通过宣传、发动、引导群众遵守村规民约，参加“四会”， 拓宽党员群众参与乡村治理的渠道，让村民一道对村里要办的大事、要解决的难事、影响和谐稳定的矛盾纠纷等进行讨论解决，包括低保评定、乡村建设、产业发展、收益分配、邻里纠纷等，让村民把想说的话说出来，把合理的建议提出来，把心里的怨气释放出来，提高广大群众脱贫致富、建设家园、振兴乡村的积极性，最终实现邻里和睦、农村稳定、产业发展。
（三）推进乡村法治建设
坚持发展新时代“枫桥经验”，完善自治、法治、德治相融合的基层社会治理体系。乡村治理中，自治是基础，法治是前提，德治是支撑。法治是加强和创新乡村治理、维护社会和谐稳定的根本之举，自治和德治都要以法治为前提基础，通过法治加以引导、规范和保障。1、紧密结合扫黑除恶专项斗争，按照“有黑扫黑、无黑除恶、无恶治乱”要求，坚决扫除“村霸”、宗族恶势力、群众身边的腐败问题，净化、优化农村发展环境；2、充分运用综合治理手段，建立村级法律顾问制度。加强对乡村治理的法治指导，确保乡村事务依法妥善处理，自治章程、议事规则，村规民约等自治行为在法律规定内依法运行。探索将文明创建、环境整治、移风易俗、诚信文化等涉及公共事务的管理纳入地方规章框架；3、进一步落实“谁执法，谁普法”的普法责任制，选择村民集中回村的重要时间节点，通过以案说法、法治讲座、法律援助进农村等多种形式，扎实开展法律进乡村宣传教育，加大《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等涉农法律法规在广大农村的学习宣传和贯彻执行，引导群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。4、运用法治治理成果，建立农村诚信体系，对违规违法的村民建立约束限制机制，树立违法行为除了接受法律惩罚外，在生产生活其他方面受限制的鲜明导向。
（四）提升乡村德治建设
1、加大农村道德建设的宣传力度。抓住精准扶贫、乡村振兴、扫黑除恶专项斗争有利契机，主动顺应市场经济体制和社会文明发展趋势，因地制宜探索可行性强的措施、机制。培育与社会主义核心价值观相契合的优良家风、文明乡风和村庄文化，提高农民群众思想觉悟、道德水准、文明素养，提高农村社会文明程度。2、搭建道德建设的平台。给予“乡贤”和道德评议人员相应社会地位、政治地位，建立健全道德评议机制，通过举办道德讲堂、开展道德评议和德孝主题文化等活动，形成良好道德风尚。促进乡贤、道德模范等评议主体在乡村矛盾纠纷化解、公共服务开展和公益事业建设中的作用；3、组织群众参加红白理事会，弘扬科学精神和时代新风，抵制封建迷信和腐朽落后文化对农村、农民的侵蚀，引导群众抵制婚丧嫁娶大操大办等陈规陋习，引领基层文明新风。4、创新德治成果的运用，例如可否在村级建立家庭道德档案，在征兵、升学、报考国家企事业单位工作人员考察考核中把家庭道德档案作为参考依据，形成村民遵守道德、敬畏道德的良好氛围。
〔关键词〕乡绅治理；基层治理；国家治理现代化；国家与社会；乡村自治；乡贤文化
〔中图分类号〕D638〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2016）03-0042-07
中国古代的乡绅因其文化上的独占性、政治上的特殊性、经济上的有闲性、地域范围的接近性、社会关系的血缘同构性而成为基层社会治理的主角。几千年封建皇族政权更迭中乡绅治理基层社会的习惯虽有调试与变迁，但“乡绅之治”在基层治理中的有效性使其始终未退出历史舞台。直至近现代社会为追求民族民主国家建设的目标，“打土豪”“驱劣绅”等一系列民权运动使乡绅从中国基层社会中消失了。“当无论是城市精英，还是地方精英，都纷纷放弃基层农村的时候，那里便成为革命的温床。所有隐匿的豪杰、不法商人、匪盗之徒以及诸如此类人物都从地上冒了出来，填补目前统治者所产生的真空”。巴林顿・摩尔发人深省的警告使我们不得不重新思考“乡绅之治”在基层农村治理的重要性，“今天和明天的选择是由过去决定的”〔1〕，在国家与社会、政府与民众结构张力中，该不该呼吁新乡绅，新乡绅能否承继原有的治理有效性以及如何提升治理能力成为乡村治理的关键。
一、无序与差序：古代“乡绅之治”的基本形态及特点
纵观中国历史发展过程，乡绅一直是中国传统乡村社会公共权力结构中的真正主导者，是基层社会中不可忽视和或缺的力量。乡绅阶层处在国家与乡村社会之间，扮演着独特的政治角色与社会角色，成为国家与乡村社会关系的调节器。
（一）“乡绅”：国家权力末梢的自治主体
首先，从词源学的角度理解。乡绅包括“乡”和“绅”。“乡”指乡村，由宗法血缘关系构筑的地域单位。“绅”指“古代士大夫束在衣外的大带”，后“引申以指束绅的人士”〔2〕，是身份的象征。其次，从乡绅的发展来理解：士绅与乡绅。秦汉乡里组织形成之前，活跃在乡村社会的是“士绅”，“士为民之首，一方之望。凡属编氓，皆尊奉之，以为读圣贤之术，列胶庠之选。”〔3〕绅士指有学识的读书人。秦汉实行“乡亭制”，官派为主、民间推选为辅的选派方式产生的乡绅成为治理社会的组织领袖。从“士绅”到“乡绅”意味着其范围不再局限于读书人。再次，从国内外对比角度理解（像英国、美国、法国等西方国家均有自治的传统）。中国的乡绅对应英文中的“gentry”。二者虽都指基层社会治理的主角，但却有本质的区别：第一，西方士绅的身份是可以继任的；中国乡绅凭借的是知识和声望。第二，西方国家的士绅总是与土地联系在一起，是“地主士绅”；中国的士绅大多从科举制中选的，是典型的“学绅”，费孝通称之为“一群特殊的会读书的人物”〔4〕。第三，西方的士绅更加超脱，重视商业与绅士文化培育；中国士绅更重视维持宗族与地方事务的责任。
乡绅是国家权力末梢的自治主体，充当国家在乡村治理中的人。总体来说，我国古代的乡绅主要有四类：第一类是卸任官员。他们在落叶归根思想的驱使下离职后回归乡里，成为乡里社会中的“显赫人物”。第二类是暂居乡里的官僚。秦王朝建立中央到地方的官僚政治制度，开启了中央与地方、国家与社会二元分治的视野。乡里社会成为了更多官僚远离中央，自说自话的“权利场”。第三类是无功名无官职的乡里领袖。他们往往是曾经做过官或者系祖上有人做过官，因“殊荣”而被地方官任命为“乡约正”，负责讲解圣谕和约规，以正地方风俗。第四类是自由绅士。他们大多不受政府限制。他们在处理乡里事务时不像前面三种类型一样直接起作用，此类乡绅往往对乡里事务起间接作用。
（二）古代“乡绅之治”的发展阶段分析
正如马克思所言“人创造环境，同样，环境也创造人”，“历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”。〔5〕乡绅是社会环境的产物，也是历史的产物，更是人类活动的产物。
纵观中国几千年的乡村社会发展过程，“乡绅之治”大致经历了以下几个阶段：一是从秦朝到隋朝中叶的“乡绅之治”。郡县以下实施“乡亭制”，管理乡亭的人员主要是官派为主，民间选拔为辅，利用民间的力量治理社会，在“王权与族权”的结合下形成“中央―郡―县―乡―亭―里―什―伍―户”金字塔型的控制体系，至此庞大中央集权型的统治方式形成，“乡里制度”与“乡绅之治”大大促进了封建帝国的社会动员和资源提取能力。二是从隋朝中叶到宋朝的乡绅之治。这一时期，“乡绅之治”发生了很大变化，乡里制度由“乡官制”转为“职役制”，隋朝一度取消了“乡”，设立了“保”“闾”“族”三级基层组织，颁布新的法令，“制人五家为保，保有长，保五为闾，闾四为族，皆有正”〔6〕。唐朝后恢复了“乡”，但乡几乎不起作用，乡长被“里正”直接架空了。这时“村制”得以确立，由当地各宗族的“头人”自行管理。三是从王安石变法直到清朝。由于“保甲制”的推行，此时的基层治理呈现出“双轨制”特征：保甲与乡里并存。到了明朝又出现了新的变化，将里甲与村社合并为“甲制”。此时“乡里制度”明显被弱化，乡里的领袖乡绅完全成为职役，地位愈发卑微。四是晚清到20世纪前半叶兴起的“乡村建设运动”。以梁漱溟、晏阳初等为代表，尤其是梁漱溟领导的“乡村建设”最为激进。他的乡村建设分为三个内容：“乡村建设研究部”招录培养学员；“乡村服务人员训练部”负责培训人员；“乡村建设实验区”实地实验乡村建设设想。
中国的古代“乡绅之治”发展大致经历了这几个阶段，新中国建立以来，我国农村基层组织与管理实行的大包大揽的社队体制；改革开放后，乡村社会的主要形态是以乡政府组织村民自治为主。总的看来中国古代“乡绅之治”的发展路径从最初的“自治”逐渐走上了“官治”，其背后是皇权对绅权的渗透，中央对地方的控制，正式权力对非正式权力的挤占。
（三）古代“乡绅之治”的特点分析
一是血缘宗亲与有限地域范围下的共同体。绅士、乡绅（绅官）区别于三公、九卿、郡守、县令、太守的主要方面是，乡绅有自己组织管理乡村的一套制度，而这套不成文的管理制度就是从周朝遗留下来的“宗族制”。“进入西汉以来，尽管中央集权在不断加强，自中央王朝到郡县乡里的统治日益严密，但其实质，不是地域组织取代先秦的血缘宗法组织，而是血缘宗法组织在新的历史条件下具备了地域组织的外壳。”〔7〕乡绅阶层利用这一“礼与刑”的宗法家族伦理制度规约着乡村社会秩序。
二是“皇权不下县”与“熟人社会”下的组织结构。“皇权不下县”对于乡绅之治的重要意义，正如秦晖先生所言：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”〔8〕如果说“皇权不下县”为“乡绅之治”提供了地域空间，那么“熟人社会”则为“乡绅之治”奠定了组织基础。“熟人社会”有利于有名望的乡绅利用其声望、学识树立权威，从而为治理乡村提供了方便。
三是参与者、中间人与领导建设者的多重身份。第一，参与者。土生土长的乡绅始终在乡村治理中扮演参与者的角色。第二，中间人。我国古代基层社会从秦汉时期就形成“官、绅、民”三种力量格局，在这种力量格局中，乡绅扮演着平衡二者的角色。第三，领导者。传统中国社会的乡绅是国家权力体系与社会宗法制度相互联系的中枢，是乡村社会的建设者，自觉塑造乡村风俗和承担维持社会治安的责任。
二、变迁与调试：基层社会“乡绅之治”有效性分析
“皇帝尽管以普天之下唯我独尊、受着个人的崇拜，中国农村的普通百姓却听从与社会秩序不大相关的另外一些信仰。”〔9〕皇帝所代表的是文化权力与政治权力相兼容的统治秩序，这种秩序在几千年的历史上始终未能进入基层，所谓“皇权不下县”即是这种格局的真实写照，传统的中国基层有其完整的一套治理秩序。
（一）“乡绅之治”促进基层自治，协调国家权力
“家国同构”式的“国家渗透社会”的古代社会形态形成了自上而下等级分明的两种力量，即官僚制与乡土秩序。乡绅之治是国家权力在地方的延伸，中国古代的读书人通过察举、科举等方式将文化权力转变为了政治权力，“文化权力与国家权力是合二为一的，读书人通过在知识和文化上的政治投资即可获得一种兼容性的权力，这种兼容性的权力实际上是将文化权力与国家权力融为一体”。〔10〕乡绅之治所代表的国家权力在很大程度上就是这种文化权利政治化的结果，是附属于专制王权阶层的。另一方面，乡绅之治也是乡村平衡国家权力无限渗透的天然屏障。“社会中如果没有同国家权力抗衡的自治组织或团体，国家就会通过层层官僚机构将偏离于公共利益的强权意愿直接贯穿到社会底层。”〔11〕中国古代乡绅，尤其是本籍乡绅，相近的血缘关系与地缘关系使其带有强烈的情感和身份认同，成为中国传统乡村社会公共权力的主导者。“在乡村内部，有一个同乡村（ 政权） 对峙的盘石般团结的地方乡绅阶层的委员会。不管你想做什么，不管你想进行什么变革，都必须同这种委员会达成协议，才能做点实事。不然的话，你这个知县就会像地主、房东、东家，一言以蔽之，一切族外的‘上司’一样，遇到顽强的抵抗。”〔12〕纵观整个古代社会乡绅之治的发展，乡绅始终是乡村社会组织的基石，基层社会的治理结构变迁主要是来自国家与乡绅之间权力的转移变换。
（二）“乡绅之治”节约行政成本，创造社会财富
皇权对基层农村想管又管不了的现实造就了乡绅的发挥空间，开创了基层治理的模式，既降低了社会治理的成本，又创造了社会财富。具体表现在：一是因地制宜，就地取“才”。担任乡村基层组织的乡绅大多是“有闲阶级”，能够自给自足，在“达则兼济天下”的自我担当责任意识下并不在乎中央的俸禄。作为本地人，乡绅能够快速投入乡村管理中，减少了管理人员了解当地的时间成本。此外，乡绅与当地人员多是同族同宗，能够利用伦理手段代替不必要的行政或法律手段，减少乡里乡亲不必要的摩擦。二是注重教化，减少犯罪。中国古代乡绅在才学和名望上都是乡村中的佼佼者，“修身、齐家、治国、平天下”“为天地立心，为生民立命”“先天下之忧而忧”等思想一直为士子们所恪守。皇权利用乡绅去巩固儒家意识形态在乡村中的主导地位，乡绅成为普及知识，教化于民，淳民品性的中坚。三是兴建乡村，支援中央。小农经济占主导地位的农村是国之命脉，是国家赋税、兵源、徭役的重要承担者。乡绅一方面能够从全国角度出发，竭尽全力为中央提供支持，另一方面从乡村出发，最大限度为乡村创造财富。无论从中央还是地方的角度看，乡绅都带领村民最大限度地创造了社会财富。
（三）“乡绅之治”构筑乡绅文化，凝聚乡村力量
乡绅是“一件标识有闲的长袍象征着荣誉和特权，是一个绅士最后才能放弃的东西。它比一个人的生命更有价值”〔13〕。费孝通先生用荣誉和特权为乡绅贴上辨识的标签。那么，几千年的乡绅之治到底构筑了什么样的乡绅文化呢？
首先，乡绅是由一批精英人物组成，代表的是精英文化。乡绅是经过察举、考试等方式取得功名并晋升士大夫集团的才学之士，能在地方实现管理取决于其威信，是一乡之望。“士、农、工、商之四民，而士居四民之首。”〔14〕才学与声望决定了乡绅阶层的精英身份，由此构筑起精英文化。其次，乡绅传承的是儒家意识形态，带有很强的伦理文化色彩。乡绅受儒家文化浸润，大都自觉地肩负造福家乡的使命，承担完善、建设乡村和振兴、繁荣宗族的责任。像“官如河水流，绅衿石头在”“人人皆宜孝尔父母，敬尔兄弟，教训尔子孙”“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”“孝顺父母，尊敬长上，和睦乡里，教训子孙，各安生理，毋作非为”等乡规乡约就体现了乡村社会的伦理色彩。再次，乡绅是区别于地主、富商，带有“政治人物”特征的一群人。乡绅追求的是政治性的特权概念，并非财富，“拥有财富和土地并不是绅士身份的充分条件”。〔15〕真正的乡绅如梁漱溟记载“士人不事生产，却于社会有其绝大功用；便是他代表理性，主持教化，维持秩序；夫然后，若农、若工、若商始得安其居”。〔16〕
由此，乡绅文化是一种精英的、伦理的、追求政治性的多元复合的文化，包含中国传统文化中的合理内核。正因如此，乡绅文化才能传承千年而不衰，在调试与变迁中支持中央发展，保证地方稳定与繁荣。
三、 传统与现代：提升基层社会现代化治理能力的可能途径
在现代化的今天，乡绅退出了历史的舞台，中国乡村逐渐丧失了自己的文化传统：方言、地方戏、民间信仰都面临消失的危险。但作为“外壳”的乡村不会因现代化而消失，乡村自治是基层社会治理必然的选择，这是由中国乡村社会长期的历史积淀和独特的社会结构所决定，失去这一点来谈乡村治理便失去了历史的厚度。因此，中国提高基层社会治理体系与治理能力现代化应立足于传统和现代双重维度，通过政府与民间互动，鼓励积极公民，培育民间社会组织等途径搞活农村社会，最终走向自发自治领域。
（一）“破与立”结合：破除社会藩篱，发掘传统乡村社会的秩序文化
乡村之治区别于城市治理，我国的农村社会目前发展阶段也呈现参差不齐的发展状况。特大城市与较快发展的城市的农村因受经济带辐射已经迈入“新农村”行列，但“落后、愚昧、守旧、封闭”仍旧是大部分农村社会的真实写照。
回顾历史，总结基层社会治理经验，实现乡村基层自治是我们的必然选择。要实现此目标：一是破除旧有的乡村社会藩篱，如宗族势力和旧有的宗法制度。现代社会首先是法治社会，宗族制带有极强的人治色彩，在这种宗法制度下，村民有着极强的宗族意识，这会淡化自己的公民意识。乡村事务的处理往往带有浓厚的“家长制”色彩，容易出现“一言堂”，限制了乡村社会民主制的发展。其次，宗族制也不利于我国法治国家的全面推进。党的十提出全面推进依法治国战略，这就要求在全国范围内普及法治知识，形成法治观念。宗法制度下的人民容易形成人治思想，往往有的村民迫于大宗的压力，不敢表达自己的利益诉求，农村社会出现权大于法、情大于法的现象。从长远看这会损害乡村社会独立自主的发展。二是发掘中国乡村社会的优秀文化。我国乡村社会建设应从悠久的乡贤文化中发掘优秀的、适宜的文化。比如我国传统乡绅之治积淀的“礼治”“说服”“规劝”等处理问题的方法。由于传统乡村社会人口流动有限，乡村社会是血缘关系组成的亲情社会，发生矛盾时多半通过“说服”“规劝”“教育”等软性方式解决，这有利于保全村民的面子。所以在现代乡村中，在不与法律违背的条件下，软性治理方式往往更有成效。
（二）“上与下”互动：在强化行政统一性的同时，培育基层治理的独立性和特色性
基层社会治理的复杂性和艰巨性使我国古代纯粹的“乡绅治乡”失去生存空间。现代社会的治理经验告诉我们，仅依靠政府或是国家的力量管理乡村，往往高成本未必带来高效率。积极营造“政府掌舵”的总揽全局和地方自主治理的良性互动是当代基层公共管理发展的基本趋势。
一是“政府掌舵”，总揽全局。农村治理体系与治理能力是国家治理体系与治理能力的具体体现。纵观我国古代基层社会治理中，“乡绅之治”也只是中央权力在地方的延伸，中央大多数情况下保持着“皇权不下县”的姿态。乡绅在更多时期是基层公共事务的主要管理者，他们在积极配合中央的同时，致力于乡村建设。历史证明，国家治理体系应保持掌舵者的姿态，乡村社会在国家治理体系指引的方向下发展。国家治理体系在保持此方向“不偏航”的情况下，理应鼓励基层社会治理体系发挥自主性、独立性，防止出现政府行政力量的缺位、越位与错位。二是“以人为本”，软性治理。在社会公共治理过程中对权威的认同必须先符合广大人民群众的根本利益，才能最大限度获得他们对权威的认同，这样合法性越大，法律制定与实施的成本才能最低，乡村人民越信服。乡村社会多半是处理婚姻危机、家庭内部纠纷、邻里纠纷、水资源与土地资源争斗等问题，处理这些问题往往不是靠法律，有的可能是靠人情、靠说理就能化解。如果作为正式的政府组织“一肩挑”，刚性回应农民的问题会出现“出力不讨好”的现象。因此，“以人为本”，在法律范围之外重视农村社会的软性治理未尝不是件好事。三是“加强回应”，互动治理。乡村社会是一个内部自我发育、自我更新的内生性聚居共同体。家庭是国人的根本，在农村社会以地域血缘关系区分亲疏远近，差序格局下个体或集体的交往通常都以家庭、族派为内核。他们之间合作共赢意识是天然混在血液里的，他们解决问题和回应问题更快，农民习惯了有事找“村长”，正如古代乡民有事找“族长”和“乡绅”一样，村长就是权威。这可能不符合我们理论上理解的司法程序，但对于农村社会抬头不见低头见的村民来说，“一个说法”可能就够了。
（三）“一与多”协调：积极培育民间精英人物，营造多元化组织社会
中国古代“恬静淡然”“单一均质化”的乡村社会演变为复杂的多元的现代社会。更大流动性，更强竞争性的中国农村在血缘、姻缘、地缘、业缘、友缘等现代性社会因素交织下形成了分层、分派的多元化社会。为更好治理农村社会，一方面要积极培养有乡土情怀，致力于家乡发展的民间精英人物，打破乡村治理中只有一个声音（官方）；另一方面要鼓励乡村社会多元化，支持多元社会组织竞争。
一是培育民间精英人物，实现乡政与村治协同发展。中国农村在破除原有体制束缚的旧管理思想、管理制度和管理办法过程中需要有能力的民间代表人物，这是由中国农村社会固有社会结构和传统习惯所决定的。孙立平用“国家-民间统治精英-民众”〔17〕模式解释国家与社会之间的关系。但是20世纪50年代到70年代末，在统包统揽的社队管理体制下民间统治精英被取消了，改革开放后，取而代之的是由农村基层党组织、乡镇人民代表大会和乡镇人民政府及派出机构构成的基层政府管理体制。基层政府官员腐败、官僚作风盛行、工作方法简单粗暴等基层政府行为失范造成基层政府管理体制丧失了权威性。在中国古代社会，国家对乡村的渗透能力有限，硬性制度规范尚不能完全触及乡村，大批乡绅凭借学识、德行和长期交往中的情感成为管理农村社会的“民间精英”，并取得积极成效。因此，培育和吸纳更多“民间精英”参与到农村社会治理中，打破“一言堂”、“只有一个话语权”的政府治理模式不失为有效途径。二是鼓励乡村社会组织多元化，积极营造多元协商新领域。改革开放以来，乡村社会组织发展迅猛，各种协会的成立成为了乡村社会发展的活力和凝聚力所在。随着农村现代化的推进，完善乡村治理格局需要各种社会组织的参与与协调，尤其是社会组织的多元化推进与村民自治制度的完善如何形成互动的良性治理格局更是乡村社会治理成败的关键。鼓励乡村社会组织的多元化，明确其基本职能，积极营造属于乡村成员民主协商的新领域成为发掘乡村社会秩序活力与完善村民自治的新途径。
中国古代乡绅之治是传统乡村社会得以稳定与发展的重要原因。家国同构的社会秩序与文化权利政治化的政治诉求使得乡村绅士成为了乡村利益与国家利益的中间人，一方面要成为国家政权渗透农村的领路人和实施者，需要精英们的密切合作；另一方面，乡绅需要在保护宗族、家庭、自身利益的基础上有选择地对待来自国家政权的渗透，成为乡村的保护人。当历史的进程迈入现代社会时，尤其是共产党政权成功地将权力触角深入到了农村，“国家政策不仅有计划地改造了农村，而且，伴随着这些政策的执行，国家内卷化也影响着乡村社会的变迁”。〔18〕建构国家治理体系与治理能力现代化背景下的新型乡村秩序需要的不仅是国家力量的有序推进和稳定协调，而且还需要发掘原有乡村社会传统与秩序，积极构建政府与民间互动的的乡村发展新格局。
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〔15〕张仲礼.中国绅士研究〔M〕.上海人民出版社，2008.288.
关键词：农村政治 乡镇体制 村治结构 公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是国民党时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公社时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污腐败现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照人民公社时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自主权。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织性服务[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。
公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民主权利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。
如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用专政机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民主权利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。
公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中央广播电视出版社1992年版。
辛秋水：《中国村民自治》，黄山书社1999年版。
张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。
注释
[1] 王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。
[2] 余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。
[3] 童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
[4] 中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
[5] 刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。
[6] 王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
[7] 王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
[8] 沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
[9] 参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10] 王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11] 朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12] 斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13] 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[14] 张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。
[15] 参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16] 张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17] 于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18] 荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19] 崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20] 参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
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张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。
注释
[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。
[2]余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。
[3]童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
[4]中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
[5]刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。
[6]王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
[7]王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
[9]参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
一、党的十以来我国“三农”事业的历史性成就和变革
党的十以来，以同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，贯彻新发展理念，勇于推动“三农”工作理论创新、实践创新、制度创新，农业农村发展取得了历史性成就、发生了历史性变革，为党和国家事业全面开创新局面提供了有力支撑。
①农业供给侧结构性改革取得新进展，粮食生产能力跨上新台阶，新型农业经营主体发展壮大，农村新产业新业态蓬勃发展，农业现代化稳步推进。
②农村改革取得新突破，农村承包地“三权分置”取得重大进展，农村集体产权制度改革稳步推进，玉米、大豆、棉花等重要农产品收储制度改革取得实质性成效。
③城乡发展一体化迈出新步伐，农民收入增速连年快于城镇居民，城乡居民基本医疗和养老制度开始并轨，8000多万农业转移人口成为城镇居民。
④农村公共服务和社会事业达到新水平，农村教育、文化、卫生等社会事业快速发展，农村水、电、路、气、房和信息化建设全面提速，农村人居环境整治全面展开。
⑤脱贫攻坚开创新局面，精准扶贫精准脱贫方略落地生效，6600多万贫困人口稳定脱贫，脱贫攻坚取得决定性进展。
⑥农村社会焕发新气象，农村党群干群关系更加融洽，社会保持和谐稳定，党在农村的执政基础得到进一步夯实。
二、关于做好“三农”工作系列新理念新思想新战略
党的十以来，就做好“三农”工作作出了一系列重要论述，提出了一系列新理念新思想新战略，这些新理念新思想新战略是我们党“三农”理论创新的最新成果，是新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是指导过去5年我国农业农村发展取得历史性成就、发生历史性变革的科学理论，也是实施乡村振兴战略、做好新时代“三农”工作的行动指南，我们要深入学习领会，并深入贯彻到乡村振兴的具体实践中。
一是坚持加强和改善党对农村工作的领导，为“三农”发展提供坚强政治保障；
二是坚持重中之重战略地位，切实把农业农村优先发展落到实处；
三是坚持把推进农业供给侧结构性改革作为主线，加快推进农业农村现代化；
四是坚持立足国内保障自给的方针，牢牢把握国家粮食安全主动权；
五是坚持不断深化农村改革，激发农村发展新活力；
六是坚持绿色生态导向，推动农业农村可持续发展；
七是坚持保障和改善民生，让广大农民有更多的获得感；
八是坚持遵循乡村发展规律，扎实推进美丽宜居乡村建设。
三、实施乡村振兴战略的必要性
农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着亿万农民的获得感和幸福感，决定着我国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。如期实现第一个百年奋斗目标并向第二个百年奋斗目标迈进，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。
实施乡村振兴战略，是我们党“三农”工作一系列方针政策的继承和发展，是中国特色社会主义进入新时代做好“三农”工作的总抓手。必须立足国情农情，切实增强责任感使命感紧迫感，举全党全国全社会之力，以更大的决心、更明确的目标、更有力的举措推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，谱写新时代乡村全面振兴新篇章。
四、实施乡村振兴战略的重点任务
（一）总要求。实施乡村振兴战略，要全面贯彻党的精神，以新时代中国特色社会主义思想为指导，加强党对“三农”工作的领导，坚持稳中求进工作总基调，牢固树立新发展理念，落实高质量发展的要求，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。
（二）目标任务和基本原则。按照党的提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，明确实施乡村振兴战略的目标任务是，到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。实施乡村振兴战略，要坚持党管农村工作，坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位，坚持乡村全面振兴，坚持城乡融合发展，坚持人与自然和谐共生，坚持因地制宜、循序渐进。
（三）七项重点任务。走中国特色社会主义乡村振兴道路：
一是必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。要坚持以工补农、以城带乡，把公共基础设施建设的重点放在农村，推动农村基础设施建设提档升级，优先发展农村教育事业，促进农村劳动力转移就业和农民增收，加强农村社会保障体系建设，推进健康乡村建设，持续改善农村人居环境，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，让符合条件的农业转移人口在城市落户定居，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。
二是必须巩固和完善农村基本经营制度，走共同富裕之路。要坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，壮大集体经济，建立符合市场经济要求的集体经济运行机制，确保集体资产保值增值，确保农民受益。
三是必须深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路。坚持质量兴农、绿色兴农，实施质量兴农战略，加快推进农业由增产导向转向提质导向，夯实农业生产能力基础，确保国家粮食安全，构建农村一二三产业融合发展体系，积极培育新型农业经营主体，促进小农户和现代农业发展有机衔接，推进“互联网+现代农业”加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，不断提高农业创新力、竞争力和全要素生产率，加快实现由农业大国向农业强国转变。
四是必须坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路。以绿色发展引领生态振兴，统筹山水林田湖草系统治理，加强农村突出环境问题综合治理，建立市场化多元化生态补偿机制，增加农业生态产品和服务供给，实现百姓富、生态美的统一。
五是必须传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路。坚持物质文明和精神文明一齐抓，弘扬和践行社会主义核心价值观，加强农村思想道德建设，传承发展提升农村优秀传统文化，加强农村公共文化建设，开展移风易俗行动，提升农民精神风貌，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，不断提高乡村社会文明程度。
六是必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，加强农村基层基础工作，加强农村基层党组织建设，深化村民自治实践，严肃查处侵犯农民利益的“微腐败”，建设平安乡村，确保乡村社会充满活力、和谐有序。
七是必须打好精准脱贫攻坚战，走中国特色减贫之路。坚持精准扶贫、精准脱贫，把提高脱贫质量放在首位，注重扶贫同扶志、扶智相结合，瞄准贫困人口精准帮扶，聚焦深度贫困地区集中发力，激发贫困人口内生动力，强化脱贫攻坚责任和监督，开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，采取更加有力的举措、更加集中的支持、更加精细的工作，坚决打好精准脱贫这场对全面建成小康社会具有决定意义的攻坚战。
五、组织保障
实施乡村振兴战略，必须大力推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给。①要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性。②落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，完善承包地“三权分置”制度，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，深入推进农村集体产权制度改革，深化农产品收储制度和价格形成机制改革。③深入推进农业农村“放管服”改革，破除一切束缚农民手脚的不合理限制和歧视。④要汇聚全社会力量，强化乡村振兴人才支撑。⑤全面建立职业农民制度，加强农村专业人才队伍建设，发挥科研人才支撑作用，鼓励引导工商资本参与农村振兴，鼓励社会各界人士投身乡村建设。⑥要开拓投融资渠道，强化乡村振兴投入保障。建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，公共财政更大力度向“三农”倾斜；改进耕地占补平衡管理办法；健全适合农业农村特点的农村金融体系，强化金融服务方式创新，提升金融服务乡村振兴能力和水平。
