关键词:政治安全 中国西部 地位
我国西部有漫长的边境线,是我国少数民族聚集地,蕴藏的石油天然气及矿产资源、水资源等异常丰富。西部独特的地缘特点,决定了西部的政治安全事关国家统一和民族团结、国家政治制度的稳定以及和谐发展的大局,决定了这一地区在国家安全战略殊而重要的地位。
一、政治安全及其特点
政治安全是由“政治”和“安全”两个词组成。政治就是一定阶级或社会集团为实现自己的利益,围绕着国家政权而形成的关系和展开的活动。马克思指出:“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级,争得民主”。在阶级社会,一切阶级斗争都是政治斗争,而政治斗争历来是围绕国家政权进行的。一个阶级要取得自己的统治,必须掌握政权,才能建立自己对整个社会的统治,实现自己的政治理想,达到维护和发展自己经济利益之目的。因此说,国家政权关系到政治的主要的和根本的问题。在现代社会,国家政权是国家权力、国家机构和国家制度的体系,是政治的根本问题。安全,就是客观上不存在威胁,主观上不存在恐惧,使个人、社会以至国家处于被保护的状态,免受来自内外部的各种危险的威胁。
政治安全,就一般意义而言,主要是指国家政治体系具有对社会矛盾的变迁演化的调适功能,能在社会内外矛盾发生、发展和解决过程中,保持原有基本结构和基本性质,及时有效地保持社会张力,消除不安定因素,防止政治动乱,保证政治运作的秩序性、规范性和联系性。即维护国体、政体和政局的稳定,不受内外敌对势力的破坏和颠覆。可以认为,国家政治安全具体体现在对外和对内两个方面:一是对外有效抵制来自国家外部的颠覆和干涉,维护国家独立、领土完整、民族尊严不受侵犯;二是对内有效克服来自国家内部的政治破坏力量,获取公民对国家和政府的广泛政治认同,维护政治的稳定,促进社会的发展。
政治安全的特点主要体现在:一是根本性。一般认为,国家安全的三个最主要、最基本的组成部分是国家的政治安全、军事安全和经济安全,其中政治安全是根本、军事安全是保障、经济安全是核心。对于任何国家来说,维护自己现有的政治制度,是最根本的安全,是国家最基本的价值取向,更是国家的命脉。同时,的独立、政治制度的巩固,是任何一个国家发展经济的根本保障。所以,政权的稳定和的独立成为任何国家在任何时代孜孜以求的根本目标,政治安全是国家要维护的最高利益之一。二是复杂性。政治本身是一个相当复杂的体系,与一国的经济、文化、历史传统相互交织,维护政治安全更是一个复杂的综合性系统工程,它涉及到国内外的方方面面。维护国家政治安全需要从多方面入手,既要积极面对错综复杂的国际环境,建立良好的国际关系,也要妥善解决好国内问题,做好自己的事情,化解矛盾和风险,为实现国家的和谐发展提供良好的政治保障。三是发展性。政治安全是相对的,没有永恒的、绝对意义上的政治安全,只有暂时的、相对意义的国家政治安全。在维护、巩固国家政治安全的过程中,一时的威胁、危险被消除了,而新的、潜在的威胁、危险又会出现。随着时代的进步,国家政治安全的危险因素逐渐演变,人们的危机意识、对危机的理解也相应随之发生变化。因此要在和平稳定的环境中,看到矛盾和隐患的存在,加大对国家政治安全的研究力度,并不断调整国家政治安全战略,防患于未然。所谓居安思危,就是这个道理。
二、政治安全在国家安全体系中的地位
政治安全、军事安全、经济安全、科技安全、生态安全、文化安全、社会安全和国民安全称为国家安全的要素。八要素之间存在以政治安全为根本,以军事安全为保障,以经济安全为核心,以科技安全为关键,以国民安全为目的,融生态安全、文化安全、社会安全于一体的关系,各要素相互影响、相互作用,构成了一个有机的综合国家安全体系。在这个安全体系中,政治安全是前提,为其他安全提供根本保障,同时,其他方面的安全也为政治安全提供支撑和动力。一个国家的政治安全不佳,国家安全的整体状态和其他方面的安全将受到根本性影响。
国家安全首先靠国家的经济实力和军事实力等支撑,但国家的政治利益对安全的影响也不可小视。一国的社会制度和传统文化在某种程度上决定着该国的外交,而价值观念和意识形态又是该国软实力的重要组成部分。这样,当一国经济实力和军事实力十分强大时,奉行什么样的外交政策就成为决定本国和周边安全的决定因素,和平的外交政策可以使国泰民安,而好战的外交政策则会祸国殃民。而一国的经济实力和军事实力即使处于相对劣势的情况下,只要政治和外交手段运用得当,也可以同样达到维护国家安全的目的。精神因素在国力中占有举足轻重的地位,假如一国拥有相当的物质力量,但缺乏明确的战略,或者没有贯彻国家既定战略的坚定的决心和意志,那么国力则缺乏竞争力。相反,一国物质力量的不足有时会由民族士气的高昂和战略决心的坚定来弥补。不仅如此,军事能力、经济能力、科技能力等并不能自动地转化为效能,它都是靠人去掌握的。民族文化的认同,民族凝聚力的加强,国人意志的统一和人心所向,在某种意义上说可能是决定性的。在一盘散沙的环境中,国家不仅无法发展经济与科技,还会大大损伤其在国际舞台中的形象,削弱国家的总体安全。
关键词：思想政治理论课；结构体系；人才培养
中图分类号：G641 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）02-0228-02
公安院校作为培养公安类高层次人才的特殊行业的高等院校，思想政治理论课的价值更大、要求更高、地位更重要。公安院校既具有普通高校高等教育的一般规律，又具有公安教育的特殊规律；警校大学生思想政治素质发展既符合普通高校大学生的发展规律，又具有预备警官的自身特点。因而公安院校思想政治理论课的课程设置既要与普通高校保持一致，又要彰显独特价值。也就是说，公安院校思想政治理论课要在覆盖普通高校思想政治理论课基本要求的前提下，遵循公安教育规律和警校大学生思想政治素质发展规律，结合警察职业特点，科学设置思想政治必修课、思想政治理论选修课、公安特色思想政治理论课，形成结构合理、功能互补的公安院校思想政治理论课格局。
一、思想政治理论必修课
思想政治理论必修课是全国所有高校思想政治理论课的基本要求，主要有《马克思主义基本原理》、《思想和中国特色社会主义理论体系概论》、《中国近现代史纲要》、《思想道德修养与法律基础》、《形势与政策》五门。
《马克思主义基本原理》课主要包括三大组成部分，即物质世界的存在和发展规律、人类社会特别是资本主义社会发展的一般规律、资本主义发展和社会主义取代资本主义及社会主义发展和过渡到共产主义社会的必然性。该课程旨在帮助大学生掌握马克思主义基本立场、基本观点和基本方法，使学生能够从整体上弄清马克思主义的科学内容和精神实质，牢固树立科学的世界观、人生观、价值观。《思想和中国特色社会主义理论体系概论》是一门侧重阐述马克思主义中国化历程和理论成果的课程。该课程旨在培养大学生确立坚定的中国特色社会主义理想信念，自觉坚持党的基本理论、基本路线和基本纲领，运用科学的方法和态度正确面对中国特色社会主义建设中遇到的困难和问题，坚定正确的政治立场、政治观念、政治理想。《中国近现代史纲要》课主要通过史论结合的方法讲授中国近代以来抵御外来侵略、争取民族独立、反动统治、实现人民解放的历史，帮助学生了解国史、国情，认识近代中国社会发展和革命发展的历史进程及内在规律，使学生深刻领会历史和人民是怎样选择了马克思主义，选择了中国共产党，选择了社会主义道路，深刻认识到走社会主义道路是中国历史的必然，了解在中国共产党领导下走建设中国特色社会主义道路的重要意义，增强中国现代化建设的必胜信念。《思想道德修养与法律基础》是侧重于解决大学生学习、生活、工作中的实际问题和行为规范的课程，它以马克思主义人生观、价值观、道德观和法制观的教育为主线，引导学生树立高尚的理想情操和养成良好的道德品质，树立体现中华民族优秀传统和时代精神的价值标准和行为规范，解决成长成才过程中遇到的实际问题。《形势与政策》课以马克思主义和中国特色社会主义理论为指导，紧密结合国际国内形势，特别是我国改革开放和社会主义现代化建设的形势，主要进行马克思主义形势观、政策观教育；进行我国改革开放和社会主义现代化建设的形势、任务和发展成就教育；进行党和国家重大方针政策、重大活动和重大改革措施教育；进行当前国际形势与国际关系的状况、发展趋势和我国的对外政策、世界重大事件及我国政府的原则立场教育。
二、思想政治理论选修课
作为特殊行业的高等院校，在学校的教学政策、课程设置等方面往往比较注重应用型技能的培养，而相对忽视大学生综合素质的提升，这就必然影响思想政治理论课教学实效性，同时也为进一步加强思想政治理论课建设，在思想政治理论必修课基础上加强思想政治理论选修课建设提出了现实要求。根据警校学生特点及课程设置要求，应该而且完全可以酌情开设相应的思想政治理论选修课。思想政治理论选修课的开设一方面有助于大学生开拓视野、锻炼思维，另一方面又可以有力地支撑思想政治理论必修课，使大学生更加全面、深刻地理解马克思主义、理解中国特色社会主义理论体系，理解党的基本路线、基本方针、基本纲领，更好地对大学生进行马克思主义系统教育，提高大学生思想道德素质。因此，思想政治理论课除开设中央统一规定的必修课之外，还应根据中央思想政治理论课建设精神，开设相应的选修课，如马克思主义经典著作导读、中西哲学史、当代世界经济与政治等。
《马克思主义经典著作导读》课的开设要按照“学马列要精、要管用”的重要思想，根据学生实际，选择有代表性的马列经典著作和党的重要领导人有代表性的著作、讲话、文稿等。要注重把马克思主义经典著作与当前实际结合起来，通过重要文献的学习，使学生更加坚信马克思主义科学性、坚定马克思主义信念和共产主义信仰，自觉为中国特色社会主义共同理想而奋斗。《中西哲学史》课程主要讲述中西哲学发展史，以及中西哲学史上代表性人物的哲学思想。通过哲学史的学习一方面使学生养成哲学思维，提高学生洞察、分析、解决实际问题的能力，另一方面通过古今中外哲学学习使学生更加深刻地认识马克思主义哲学的科学性、真理性，提高学生对唯物论和辩证法的深刻理解和实际运用能力。《当代世界经济与政治》主要通过讲授当代世界经济、政治、文化、科技、军事、外交等热点问题，使学生通晓世界经济与国际政治事务，懂得中国政治经济与世界政治经济的互动关系的性质及其发展规律，形成良好的世界观念、全球视野与民族国家意识。同时，使学生能够正确运用马克思主义国际政治经济理论和中国和平发展、外交政策等相关理论、观点和方法观察世界，了解和把握当代世界经济、政治与国际关系演变及其发展趋势、特点和面临的主要问题。
三、公安特色思想政治理论课
建设具有公安特色的思想政治理论课在公安院校人才培养中具有重要地位，对于提升公安院校思想政治理论课针对性、实用性具有重要价值。思想政治教育通过培养大学生的思想政治素质提高大学生综合素质，通过改造大学生主观世界提高大学生社会实践能力。思想政治教育任何时候都要与中心工作、业务工作结合起来。公安院校是高等教育的特殊组成部分，“公安专门人才的培养目标和公安教育的性质决定了必须把提高大学生思想政治素质、培养具有高度政治敏锐性、全心全意为人民服务的忠诚卫士作为首要任务，这决定了公安院校的思想政治教育目标和内容具有特殊性。”[1]因而公安院校思想政治理论课要更加突出实践指导意义，要围绕公安人才培养的中心目标合理设置课程体系，构建具有公安特色的思想政治理论课课程体系。
（一）公安特色思想政治理论课建设要遵循的基本原则
公安特色思想政治理论课是思想政治理论课在特殊领域的体现，建设公安特色的思想政治理论课必须遵循思想政治理论课课程设置的一般规定，即公安院校思想政治理论课必须全部覆盖普通院校思想政治理论课内容，完成普通院校思想政治理论课任务，实现普通院校思想政治理论课目标。在此基础上，进一步向公安领域拓展深入，与公安实践相结合、与公安专业相链接、与公安人才培养相促进。
与公安实践相结合。思想政治理论课具有高度的理论性，然而理论性并不是脱离实践，恰恰相反，理论性越强，对理论与实践的结合越迫切。公安特色思想政治理论课必须紧密结合公安实践，以公安实践确证思想政治理论课的真理性、价值性，以思想政治理论课的理论力量促进公安实践发展。与公安专业相链接。思想政治理论课向公安领域拓展、深入，必须把思想政治理论课与公安专业课相链接，使思想政治理论课具备公安专业特色，使公安专业课蕴含思想政治理论课功能。实现思想政治理论课与公安专业课相互促进、相得益彰，共同发挥作用、实现最大合力。与公安人才培养相促进。思想政治教育的最终目的是促进人的全面发展。思想政治理论课通过教学的形式为学校人才培养服务，为大学生健康成长服务，这是思想政治理论课建设所应坚持的根本原则和方向。思想政治理论课的设置显然要围绕大学生成长成才而进行，这与公安专业在人才培养上具有目标的一致性，然而人才培养是具体的、实际的，只有结合具体的人才培养而不是空泛地谈人才培养才能发挥思想政治理论课作用、实现思想政治理论课的价值。
（二）公安特色思想政治理论课建设的基本方向
根据公安特色思想政治理论课建设基本原则，思想政治理论课在公安领域的特殊表现形式，即向公安领域深入、拓展的基本形态主要体现为《人民警察职业道德》、《警察思想政治教育》等。其中《人民警察职业道德》是与《思想道德修养与法律基础》紧密联系的一门课，最鲜明地体现了思想政治理论课与公安院校的密切结合。在实际的教学中应该把两门课紧密结合、相互促进，既能够对学生进行普遍的社会主义道德教育、爱国主义和民族精神教育，促进学生形成正确的世界观、人生观、价值观，同时有利于针对性地对学生进行人民警察职业道德教育、警察忠诚教育、警察核心价值观教育、廉洁从警教育、执法规范化教育等等。《警察思想政治教育》是思想政治教育学在公安领域的体现和拓展，一方面是对人民警察进行思想观念、政治观点、道德规范、价值准则等教育，另一方面是要深入研究公安思想政治工作的特点和规律，使学生善于把握思想规律，善于做群众思想工作。《警察思想政治教育》对于学生毕业后从事公安工作，正确有效处理警民关系等具有极其重大的作用，在条件合适的情况下，也应该建设成为一门专业性学科。
（一）思想导向。思想政治教育通过理想信念导向、思想道德导向等功能，在各个阶段帮助教育客体在了解党和国家的方针政策及社会发展趋势的基础上形成正确的理想信念、道德品质，坚定正确的价值观准则，努力保证其思想朝着正确的方向发展。
（二）行为导向。思想政治教育的行为导向主要是在道德规范导向和法纪规范导向两方面进行的。道德和法纪是维护文化安全最为直接的途径，是表现在外在方面的有效方式之一，这两种导向同时也是实现其他导向的重要保证。有些国人理想信念淡薄，极易受到西方文化的诱惑，这就需要发挥思想政治教育行为导向来对其进行预防，提高维护文化安全的自觉性。
（三）舆论导向。新闻媒体、网络等作为思想政治教育载体的一部分，在维护文化安全中起着很重要的舆论导向作用。西方国家极力鼓吹言论自由，依靠这种自由来侵蚀我们国人的思想，在隐蔽性中渗透进行，网络、新媒体成为他们的主要利用工具。因此在这一点上，要保证文化安全，必须使思想政治教育舆论导向坚持党性原则，用正确的舆论引导人，有效主导舆论，使文化传播始终沿着正确的方向发展。
（四）政策导向。文化安全问题关系着社会的稳定和发展，要保障我国文化安全，需要全党全社会的共同努力。思想政治教育要切实担负起政策导向的重任，作出强有力的政策导向，在党委统一领导下，统筹发挥好宣传文化战线的重要工作，调动社会各方面组织的积极力量，进行主流文化方面宣传的政策引导，为弘扬和传播中国特色社会主义文化作出努力。
（五）利益导向。国家文化利益是国家利益的延伸，是国家利益的文化存在形式，是最高形式的国家利益，国家文化安全的本质就在于维护国家文化利益，利用思想政治教育的利益导向，使人们正确区分个人利益、集体利益和国家利益，并最终使利益认同上升到价值认同，引导人们形成正确的利益观，进而树立文化安全观，使文化利益得以实现，巩固主流文化价值，维护文化。
二、发展对策
（一）完善文化安全视角下的思想政治教育导向体系。
1.丰富思想政治教育导向的内容。维护国家文化安全迫切需要提高国家文化的软实力，丰富思想政治教育的导向内容，这就需要我们改造落后文化，整合外来文化，发展先进文化。在文化安全视角下思想政治教育教育导向内容，应始终以马克思列宁主义、思想、邓小平理论、三个代表重要思想以及科学发展观、社会主义核心价值体系为我们的主流文化，站在时代前沿，使人们深刻领会维护文化安全的战略意义。
2.坚持思想政治教育导向原则。坚持思想政治教育导向原则，是维护文化安全的基本立足点。第一，以人为本的原则。思想政治教育是一项有关于人的实践活动，其导向也直接指向于人，国家的文化安全依靠的是大多数国人对国家文化价值的认同与支持，进而维护文化安全。第二，预防为主的原则。我国国家文化受西方文化的隐蔽侵蚀，思想政治教育导向功能的发挥主要有预防作用，引导人们树立正确的人生观、价值观、世界观，自觉抵制各种不良文化。第三，核心价值原则。社会主义核心价值体系是思想政治教育和社会主义文化发展的根本，是支撑整个民族文化和思想政治教育发展的精神导向。在当今维护文化安全中，思想政治教育必须宣传好社会主义核心价值体系的主要内容，使我国文化具有一定的吸引力和感召力。
3.构建思想政治教育导向的机制。在维护国家文化安全过程中，思想政治教育需要建立一定的导向机制，主要有思想导向机制、心理导向机制和舆论导向机制等，利用这些机制对人们的思想观念、政治观点和行为方式进行分析、判断和引导，充分发挥导向功能。
政治正当性问题所考察的是一个政治共同体通过怎样的统治来获得政治正当性。在《政治思想字典》一书中，罗杰?斯科鲁顿（roger scruton）论述到，“政治权力收获被统治者认同之过程，乃通过正当性之信念完成之。”[1]韦伯也指出，“只有被人们认为是具有某种正当性理由的命令，才会获得被统治者的追随，从而具有合法性。”[2]这些观念可以被表述为，只有具有正当性的统治，才能够得到人们的认同，或者说被认同的统治，是具有正当性的统治。
意义是一个语言层面的东西，无关实体。因而，生命意义，从其本身属性看，也无关实体。作为语言命题的生命意义 ，没有固定的回答，任何语言文字都无法描述它的全部内涵与外延。自从有了人类和人类社会，人们就不断地在追问生命的意义。毫无疑问，人的生命的存在从来就不是纯粹的存在，它总牵扯到意义，著名哲学家波兰尼也指出，个体生命的在场，对外在世界有应在的意义，在马克思的理论体系中强调生命社会意义和自我完善的统一。显然，生命的意义不仅包括人对外在世界的意义，还应包括人的解放、人的尊严、自我完善的发展。
人总是生活隶属于一定的政治共同体，可以肯定的是，一个拥有政治正当性的政权，无疑能够为人的生命意义提供确定性的担保。本文以此来阐释为何在上世纪三四十年代的延安，在人们生命的时间和空间都无法担保的情况下，红色政权实现了人们的生命意义，同时获得了坚实的政治正当性。
一、生命意义诉求于延安红色政权
20世纪30年代，在日本帝国主义步步紧逼下，中国社会处于全面危机状态，中华民族面临着亡国灭种之危险。有人讽刺当时的形势，“爱国有罪，冤狱遍于国中；卖国有赏，汉奸弹冠相庆”，北平的学生悲愤地喊出：“华北之大，已经安放不得一张平静的书桌了！”在这样一个山河破碎、灾难深重的动荡时代，人民一方面充满了对国家民族未来前途的焦虑，另一方面也充满了对个人命运的未知性隐忧。个体比任何时候都渴望获得生命在场的意义。生命的意义在何方，有志之士开始了漫长的寻找意义的旅途。
当意义的诸种源泉以及那些能够为意义提供确定性承诺的事物纷纷崩坏，进入广阔的公共政治领域，信仰并追随一种强大的精神力量，无疑是一种可能性选择。这种精神力量必须有足够的道德优越，能够形成道德感召，这种精神力量必须代表着“进步”，代表着一个“创造新世界”的先进的维度。延安红色政权无疑具有上述特点，首先，它以马克思主义为精神武器，马克思主义理论的宏达与缜密，价值观的契合时宜，解决了广大民众在儒家思想破产后的价值危机。其次，延安红色政权的政治清廉，对知识分子的重视、尊重，对底层民众的关怀，无疑使它具有强大的感召力。再次，作为中国的革命型政党，此时，共产党人也已在陕北站稳脚跟 ，建立了稳固的根据地，这些为知识分子以及进步人士的追随提供了现实条件。最后，最重要的是，延安政权以创造新世界为使命，为丧失生命意义感的人们树立了生命的信念。美国著名记者安娜?路易斯?斯特朗来到延安这样形容，那里没有讲究的陈设，很少物质享受，但是住着头脑敏锐、思想深刻和具有世界眼光的人。可见，延安不仅聚焦了国人的目光还聚焦了世界的目光。
这些都为人们朝向延安寻求生命意义，埋下了伏笔。据统计，1938年，每天都有100个左右的青年来到延安，仅抗战后到延安的知识分子总共就有4万余人。[3]无疑，延安红色政权以其卓越的政治魅力，已成为照耀中华民族前程的灯塔，吸引着万万计的人们前来。
二、延安红色政权赋予生命崇高意义
阿尔蒙德曾说；“如果一个政权能够坚持或造就国民一种共同的信念，那么该政权就是合法的或有权威的。”[4]252在中国人民遭受革命与战争摧残的年代，只有能对国家危机做出可靠反应并能动员民众，给予民众共同信念的精英集团才能获得真正的权力和权威。此时的延安红色政权在民族国家危难之际，扛起抗战救国的大旗，以国家、民族的大我整合个人的小我，动员民众，给予民众家国同构、同甘共苦的理想信念，赋予民众生命崇高意义，从而获得权力和权威。
1937年，当日本对中国主权的蚕食愈演愈烈，全面大战一触即发之际，毛泽东明确指出当前的现状是，“‘中日之矛盾成为主要矛盾’，因此，建立抗日民族统一战线，一致对外，保家卫国，是当前的主要任务。”[4]252号召“全国人民动员起来，武装起来，参加抗战，实行有力出力，有钱出钱，有枪出枪，有知识出知识”。[5]如果不能战胜日寇，就如毛泽东所说，我们将面临“全国丧亡，嗟悔无及”的可怕状况。全部的个体团结携手，投身于救亡事业，实质就是“为独立自由幸福的新中国而斗争”，结果必定是：“最后的胜利是属于中华民族的。”[5]
康德说过，每个人维持自身的生命是一种义务，在逆境与忧伤中，他之所以保持其生命并不是因贪恋它，只从义务而保持它。于是，他维持生命的标准便有了道德价值。[6]当延安红色政权以国家、民族这个“大我”来号召个体投身挽救国家民族的战争，无数先进人士会为之感动，受其感召，在民族存亡系于一线的危机之秋，投身革命实践，无疑是最能使具有关怀与担当的先进分子所接受的。投身革命，不但心中神圣而崇高的国家民族可得以保全，自身的生命也因自由、真实地参与到对神圣价值的挽救行动中而得以实现其意义。
三、延安红色政权实现生命崇高意义
卢梭认为，个体的真实自由唯有在全体中才可能得到实现。马克思进一步论述了个体真实的自由和全体的关系。马克思强调，孤立的个人是无法生活的，只有各个人自觉地为获得自身的自由而联合成的共同体才能赋予个体真正的自由。延安时期，红色政权通过各项政治措施和创造各种条件将个体团结组织到集体中，在集体的共同秩序中个体摆脱了茫然无措的无根之感，获得了真正的自由和发展。
为了将进步人士团结组织起来，加入党组织，毛泽东在刚到陕北时，在一份给彭德怀等人的电报中指出，凡同意党的纲领政策在工作中表现积极的分子，不念其社会关系如何，均应广泛地吸收入党。在1938年2、3月间召开的一次政治局会议上，毛泽东又提出要大大发展中共党员，只有这样才能选拔大批的干部。根据毛泽东的建议，党中央专门作出关于大量发展党员的决议，党的力量发展进入新的高峰期。到1942年，党员人数发展到80万。[7]这些先进分子在党的集体中逐步成长为抗战的中流砥柱。为了吸纳开明人士支持抗战，在政府人员配置上，中国共产党的抗日民主政权实行了“三三制”原则，即三分之一的共产党员，三分之一的非党的左派进步分子，三分之一的不左不右的中间派。这一制度对大量的党外开明人士加入到政府当中、投身革命实践提供了制度保障。
为了鼓励广大民众参与边区建设，《陕甘宁边区选举条例》规定，“凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。”这一政策极大地调动了广大农民的参政议政热情，边区在第一次选举各级议员时，民众参与率达到了80%―90%，连“小脚妇女、老太婆，都觉得非到会不可”，[8]广大基层民众真正的当家做了主人。
为了使个体能够通过各种渠道参与到抗战的工作中，在党组织的统一领导下，延安建立了各种民众团体。到1939年，各行各业的工人有95%参加了工会，农民全部参加了农会，70%以上的妇女参加了妇女救国会，青年参加了青年救国会，商人组织了商会，儿童组织了儿童团。在这些民众团体中个体的生命意义与民族解放运动联系在了一起。
除以上的政策制度外，延安红色政权也采取了各种各样的方式进行文化、教育和卫生等领域的建设活动，并开展妇女解放运动，通过举办冬学，读报、识字、普及卫生知识运动，充实了边区民众的生活，极大地促进了民众对执政党的信任，增强了社会认同。
通过以上政策、措施、活动，使得个体有现实的机会与家国天下的共同体理想相关联，能够自豪地为国家民族贡献一份力量。当生命的个体在红色政权的共同体中进行主体的扬弃后，生命真正回归主体并得到丰富发展。从这个意义上讲，延安红色政权从而成为一个真正的“共同体”，得到认可与信任，获得坚实的政治正当性。
四、延安红色政权满足生命现实意义，二者最终达成契合
值时局艰危之际，许多有志之士选择奔赴延安，在波澜壮阔的社会政治生活中实现自身理想，以获得生命的意义。但政治生活不是他们唯一所要的生活，壮阔的理想也并非生活的全部。在政治领域之外，他们有着多种日常需求，有对文艺的热爱，有对丰富课外活动的向往，有对恋爱的渴望，亦有对亲人的思念。这些非政治生活具有强大的精神感召。无疑，延安能满足他们这些诸多诉求。对此，毛泽东同志早在1934年就指出，我们要胜利，不能单单动员人民进行战争，一定还要做很多的工作。他举例说，“解决群众的穿衣问题，吃饭问题，住房问题，柴米油盐问题，疾病卫生问题。总之，一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。”[4]136-137对于文化生活，毛泽东在延安文艺座谈会上嘱咐文化文艺的“专门家”们一定要关注群众的种种文化生活：“我们的文学专门家应该注意群众的墙报，注意军队和农村中的通讯文学。我们的戏剧专门家应该注意军队和农村中的小剧团。我们的音乐专门家应该注意群众的歌唱。我们的美术专门家应该注意群众的美术。”[4]136-137这些指导思想在实际工作中贯彻的结果是，延安红色政权下的人们过着丰富多彩的文化生活 ，文化形式多彩多样，文化团体层出不穷，原本冷寂的大西北变成了繁荣的文化重镇。比如，仅延安的文艺社团先后就有中国文艺协会、陕甘宁边区美术工作者协会、中华全国文艺界抗敌协会延安分会、中华全国戏剧界抗敌协会边区分会、延安文化俱乐部等。除此之外，还有文艺工作者自由结社建立的抗战文艺工作团、鲁艺文艺工作团、延安抗战剧团、民众剧团、西北战地服务团、烽火剧团、青年艺术剧院、西北文艺工作团及文艺月会、淮安诗社、延安星期音乐社、延安业余国乐社、延安业余杂技团、联政宣传队等。据统计，成立于1938年7月的陕甘宁边区民众剧团，在抗战八年间，平均八天内有三天在乡间。八年中，他们共走了全边区31个县市的23个县，190处镇村庄，演出1475场戏，平均两天一场，达260万人次。这些社团丰富了边区民众的日常生活，成为抗战背景下民众生活的一道亮丽风景线。
此时的延安，有它的伟大崇高，也有它的“柴米油盐”“欢声笑语”。在这样的生活氛围中，人们洋溢着积极进取、锐意向前的热情，不但焕发了一种积极向上的精神，还得到了关于生命的确定性的承诺，这一确定的承诺能够给予人们革命必胜的信念，人们相信未来美好的中国必将建立。因为，未来的道路是确定的，方向是确定的，人们不再忍受失去确定性担保的无意义困扰，所以，人们当下做的一切都有切实的意义。未来与当下，在有序的政治生活与生动的日常生活的互动中实现了连贯，生命的意义蓬勃而生动地呈现出来。
如前所述，生命的意义在延安红色政权的政治秩序下得到了充分的实现。当我们深入探究其内在逻辑时，会发现，在这种政治秩序中交织着个人、集体的关系。通过轰轰烈烈的革命活动将个人自由纳入到集体意志之中，实现一种真实自由的人，当然，个人自由纳入集体意志中，是以集体意志为主导实现二者之统一的，这体现了对自由的保障，并非消弭个人自由。政治生活之外，多姿多彩的大学生活、繁荣的文化生活、愉快的业余劳动、鼓舞人心的劳动英雄大会等等丰富多彩的非政治生活，满足了人们在政治之外的多种需求。繁荣的非政治生活与强健有力的政治生活浑然构成个体生命经验的两个不可或缺的方面，形成了有效的互动，在政治生活与非政治生活的互动中，个体获得了更为整全、更为真实的生命意义。 个体生命意义的实现，使得生活在这样的政治秩序中的人们，过着一种真实而有意义的生活，通俗地讲，即“活出了意义”，红色政权，也在这样一个意义上，赢得了权威，巩固了政治正当性，个体生命意义与共同体的政治正当性达成了高度契合。
五、小结及启示
前文探讨了延安红色政权与生命意义的互动关系，我们可以得出一个确定的结论，即个体生活是否具有意义与个体所处的政治共同体密切相关。从价值的层面上讲，政治共同体是否能够为个体过一种有意义的生活、享受良好的精神发展提供某种保障，这本身就是一个应然的问题，即一个政权应当面对、应当解决的问题，属于政治正当性对于政权的内在价值要求。从现实的层面讲，一个关心个体生命意义、精神价值的政权，更容易获得个体的政治认同，政权的政治权威，将得到更广泛的拥护，这本身就是政治正当性的增强。
一、网络对国家政治安全的影响与对策研究
目前学界对于网络与国家政治安全影响的研究呈现出雨后春笋的研究状态。对于这方面研究，学者们首先分析了网络作为新兴的传播工具，与传统报刊、广播、电视等传统媒体相比，网络的开放性、平等性、虚拟性、互动性等特点显得尤为突出。[2]也有从网络舆情的角度为基本出发点，研究网络政治的特点：网络政治主题突出，网络的普遍性、及时性和敏感性、真实性和直接性、互动性、表现力强等特点。[3]随着网络技术的发展，以及网络对政治安全提出的新挑战，有学者提出网络时代政治安全问题的出现的全新特点，政治安全的影响因素在信息化时代的空间领域有了新的扩展，由传统的海陆空等传统领域扩张到网络疆域，由此可见政治安全受到的威胁必须得到重视。[4]
网络与全球化一样是一把“双刃剑”，既给我国政治安全带来全新的机遇，同时也是严峻的挑战。关于网络对国家政治安全的影响研究成果也是相当的丰富，主要是从利弊两方面进行阐述。关于网络对政治安全的积极影响，学者主要是政治稳定的角度进行论证。第一，从公民角度出发，在互联网时代，公众借助这一新的传播媒介，政治参与热情高涨，政治参与渠道拓宽；互联网开辟了政治参与的新渠道，民众借助这种新渠道可以发泄政治不满情绪，从而缓解和减少社会矛盾和社会冲突，降低群体性事件的发生概率；第二，从政府角度出发，互联网增强了民众对政府政治决策过程的监督，促进决策的科学性与透明性；互联网也实现了信息在政治主体之间的沟通与互动，使政府层多倾听民意，了解民情，从而减少政治沟通失灵。[5]同样，网络政治参与促使网络民意得到更加有效的表达，提高民众的政治素养，为现代化进程中政府治理模式的改革与发展提供了重要条件，为政府职能转变提供了路径，有利于合理政府与社会关系的构建，为政府决策集中民意与智慧，从而缓解社会冲突、化解社会矛盾。[6]针对这些观点，学者更多的是从动态的政治过程来研究网络对于政治安全的积极影响，从民众与政府两个主题出发来探讨网络的功能，这与网络的开放性、虚拟性、互动性等特征是密切相关的。
其次，以阐释政治安全的内涵为基点，论述网络之于政治安全的挑战及消极影响是学者们的研究重点。政治安全内涵的丰富性与复杂性，加之研究者研究背景的多样性、研究角度的层次性，主要有以下几点：主要是从政治安全概念分析入手，讨论网络带来的挑战。第一，网络挑战国家主权安全。网络的发展拓宽了国家主权的边界，使国家主权形式上分散化，广大发展中国家在网络信息技术上的薄弱使得他们面临信息泄露的威胁，传统意义上的国家主权在网络信息时代呈现出新的不平等。[7]发展中国家在网络信息技术上的不成熟迫使他们严重依赖发达国家，信息主权面临严重威胁。[8]第二，网络威胁国家政治制度安全。一贯以来，西方发达国家以各种方式极力鼓吹西方的价值观与政治发展模式，希望以此来冲击社会主义国家的社会和政治制度，并用网络手段使发展中国家在网络层面成为新的“殖民地”，新的“依附体系”在网络时代大行其道。[9]第三，网络冲击国家意识形态安全。互联网的便捷性与即时性为意识形态的渗透提供了不同于现实的便捷途径，在技术层面西方发达国家的地位占据主导。[10]传统意义上的信息垄断在网络时代被打破，网络传播信息的快速性使得政府垄断信息的局面收到挑战，主流意识形态在社会的传播收到挑战，多元化思想传播弱化了统一舆论的影响，意识形态安全面临前所未有的挑战。[11]第四，网络威胁政治秩序安全。网络打破了国家节制政治参与的瓶颈，网络政治参与呈现新的态势，政府对网络事件的控制力度得到弱化，全球理念传播更加广泛，政府威信与权威受到挑战。综合以上四点，网络对政局稳定的冲击也是显而易见的。如果从宏观层面看待这些消极影响，与积极影响相比，网络对政治安全的威胁更多的是制度层面的破坏，从而影响动态的政治参与等一系列政治行为。
维护网络时代我国的政治安全问题，首先一个重要问题就是应当深入认识网络政治问题，重视网络对政治安全的影响，坚持思想、制度建设与政治层面相结合。思想层面，正确看待网络之于国家安全的积极与消极影响，将学习国外与立足国内相结合，网上工作与网下工作相结合原则；树立“网络边疆”[12]意识，构建与信息时代相适应的新型政治安全机制模式；从制度管理层面出发，制定相应的网络政治安全法律，充分发挥立法的作用，从法律制度方面对技术以及行为进行规制，及时有效地针对实际情况进行相关法律的制定、修改与废除工作；从网络技术管理层面出发，加快我国网络信息化建设，在网络信息技术层面就投入更多人力物力与财力，减少与发达国家技术上的差距，增强网络信息安全的防御能力，开展多方面的网络安全国际合作，加大力度培养高精尖网络人才。在网络政治层面，将民主选举、民主决策、民主管理、民主监督机制在互联网平台上引入有序的政治参与渠道，健全和完善民主机制；大力宣传网络安全意识，增强民众网络民主意识与网络王权维护意识；推行与实际相结合的电子政务，使电子政务服务更加全面、高效、便捷。除此而外，更重要的是要为网络政治安全的维护树立坚实的经济支撑与后盾，大力发展社会主义市场经济，为网络安全提供内生动力；加快政府治理模式的转变，提高政府决策的效率；扩公民有序政治参与的渠道，健全政治参与机制的健全和完善；发扬社会公平与正义，促进社会主义民主政治建设。
二、网络舆情给政治安全带来的挑战
关于网络舆情的研究，有学者指出，舆情是一种社会政治态度，是指要在一定的社会空间内，围绕中介性社会事件的发生、发展和变化，民众对政府所做的政策的反应及态度。[13]网络舆情就是民众在网络领域的所表现出的政治态度。事实上，无论是舆情，还是网络舆情，二者都属于大众媒介的一部分。所以说，网络舆情对政治安全影响的过程就是网络这一新媒介在政治领域发挥作用的过程。
有学者对网络舆情从不同学科角度例如从心理学、社会学、政治学、社会心理学、政治社会学等多方面进行研究，探讨其内涵的多样性与舆情过程的动态性。因此，针对网络舆情，研究者主要从它的定义与特征，产生的途径与方式，对社会政治生活的影响等方面进行论述。因此，很多学者在研究网络舆情的过程中又不得不提及网络政治参与这一政治现象，在当今中国的网络政治参与中，网络群体的庞大、网络信息的复杂、网络舆论的可控性差，存在各种网络群体，这些网络群体以公共舆论为名，对政府所做的各种决策施加压力，在网络政治参与中以各种网络结社的形式影响公共决策。对参与政治者进行特征分析、研究网络政治参与与国家政治安全之间的关系以及政治参与过程中的政策思考主要成为这一方面的研究内容。当前我国网络群体的主要是围绕维护个人利益以及监督政府权力为主题，网络群体相对零散、自发性表现突出。在当代西方国家，群体的政治参与是公民集中表达意见一种常态化的政治行为，民众主要以这种方式影响政府决策。群体政治参与一般是以理性的方式参与政治扩大实践影响从而影响政府决策的出台。
国家安全的网络舆论的形态是通过网络舆情表现出来的，网络舆情是国家安全在网络舆情领域的体现。一般来说网络舆情安全有两层含义，一层含义是在国家层面上，另一层含义是在社会层面上。无论是在哪一种层面上，网络舆情对国家政治安全的影响都不容忽视。例如，美国依仗期其互联网技术优势针对我国民主、人权等问题进行网络舆论夸大宣传，对我国有效维护国家安全造成巨大压力。[14]学者对于网络舆情对国家安全的思考更多的是建立在网络对其影响的基础之上，因此，对策也是从思想意识层面、制度建设层面以及组织领导层面来进行建言献策，无论是在哪一个层面均以经济发展水平为基本前提，只有这样才能为维护政治安全树立网络舆论层面的屏障。
三、网络外交的兴起与其对政治安全的冲击
所谓网络外交，是指在信息时代条件下，在以互联网为基本平台，依托信息技术，以维护自身发展利益为前提的国际行为主体所进行的一系列外交活动。网络外交主体表现形式十分多样，传统形式是国家，网络时代也可以是国际组织、跨国公司亦或是个人。网络外交作为外交在网络时代的特殊形式，其目的也具有外交的一般性，即为了维持国际发展主体自身的利益，这是网络外交的基本出发点。网络形式多样也导致网络外交的方式多样性，可以是不同的国际主体之间在网络层面展开的外交活动，这种活动可以是个人也可以是群体行为，在公共领域可以是公开亦可是秘密进行。[15]从其定义可以看出，网络外交是一种将现代化信息网络技术与外交系统结合的政治活动，本质上仍然是公共外交，与传统外交相比更具有虚拟性、即时性、互动性、灵活性等特点，核心是信息与知识传输与价值认同的塑造。[16]
近年来，网络外交逐渐成为政治学甚至是传播学的研究热点。网路外交发展潜力巨大，对其研究呈现出多学科、多领域的发展特点。与许多新兴学科的研究相类似，尽管学者已经对网络外交给予了很多关注，但是相关的专门化、系统化的研究还未出现，国内学者在这方面的研究也是近几年来呈现一个较快的发展态势，数量上增长比较迅速。主要研究集中以下几个方面：当前世界范围内的网络外交状况，探讨了我国网络外交的现状与对策；网络外交兴起的原因与障碍，及其对我国网络外交的启示；奥巴马政府“E外交”的提出、发展、效果与趋势；网络外交兴起的历史渊源及其发展的政治动因；还有学者从网络外交的形式与机制为基本出发点研究网络外交的各种类型。总体而言，国内外外学者对网络外交的发展关注度不断提高，相关研究不断深入、全面，但是系统性的研究专著仍未形成。由于网络外交这一现象还处于发展初期，研究者也只能从现象表层以及背景层面进行相关探索，从政治学学科角度进行论证还还未形成理论性成果。
从传统意义上讲，主权国家通过外交手段进行过与其他国家的交流活动。然而，随着全球化时代的来临，特别是网络信息技术的迅猛发展，全球化格局势不可挡，世界已然被连成了一个整体。传统的国与国之间的外交活动更多地以网络外交的形式存在。任何一个国家通过网络进行的外交活动可以在相当短的时间内传遍全世界，随之会引起国内外民众的广泛关注和热烈讨论，在此基础上网络舆论变会形成巨大的舆论压力，进而影响政府的决策，这种现实压力如果处理不当就会危及国家的政局稳定；同时，由于网络的便捷性、开放性与高度灵活性，政府面对舆论压力往往无法进行有效控制，一旦这种外交影响超出政府预期，加之政府再次决策的滞后性，这种连环效应便会带来新的外交挑战。毋庸置疑，网络与政治安全的关系不可分割，网络舆情与网络外交等形成密不可分的网状关系，新时期网络所带来的政治影响将会愈加凸显。
关键词： 思想政治教育；平安校园；建设
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）07-0249-02
0 引言
高校是大学生受教育的地方，随着高校的发展和改革的深化，影响高校校园安全的因素也在逐渐增多，使得校园安全问题越来越凸现出来。平安校园不仅关系到大学生的健康成才，也关系到社会稳定和“中国梦”的实现。
1 “平安校园”建设的涵义及其意义
1.1 “平安校园”的含义与特征 “平安”的意思为“安好”。“平安校园”与“建设”作为一个集合体，它既需要学校领导、全体教职员工的共同努力，也需要学生的主动参与，在此基础上，共同营造一个和谐的校园文化氛围。也就是说，“平安校园”是一个校园的和谐稳定、秩序良好的日常管理模式。“平安校园”建设的目标是维护学校的稳定、维持学校的正常教学秩序，为学生的学习生活提供安全、和谐、稳定的校园环境。
1.2 “平安校园”建设的重大意义 我国正处在一个社会转型时期，社会上出现的各种问题也影响着大学生的思想行为，如果处理不当，极易引起社会的动荡。近年来，高校频发安全事故，导致学生的人身安全受到伤害，财产安全受到损失，校园的安全问题越来越引起全社会的广泛关注。因而，高校“平安校园”的建设已经成为构建社会主义和谐社会的重点环节，有着极其深刻的现实意义：①建设平安校园是实现“中国梦”的需要。高校集中了社会的先进文化群体，应当在“中国梦”的实现过程中起引领作用。②建设平安校园是以人为本的体现。从广大师生的根本利益出发，保障广大师生的各种权益，体现人的自身价值，实现学生的全面发展，建设平安校园体现了以人为本的基本要求。③建设平安校园是办好人民满意大学的需要。党的十报告明确指出，要”努力办好人民满意的教育”。那么，怎样才能办好人民满意的大学？这是我们应该认真思考和回答的重要问题。通过平安校园的创建活动，充分调动师生教与学的积极性，全面提高教学质量，努力把高等教育办成人民满意、党和政府放心的事业。④建设平安校园是培养高素质人才的需要。和谐稳定的校园环境为学生提供良好的学习氛围，是提高学生学习科学文化素质和思想道德素质的前提条件，是培养和造就高素质的专门人才的必然要求。
2 高校思想政治教育与“平安校园”建设
2.1 高校思想政治教育与“平安校园”建设的辩证关系 二者在目的上是相同的，都是为社会主义现代化建设培养合格的人才。①高校思想政治教育工作的根本目的在于加强学生思想道德素质培养，提高学生的思想道德素质，培养学生具有崇高的理想、坚定的信念、优良的品德、强烈责任感、坚强的毅力、严格的纪律等等，培育学生发展成为高素质的全面人才。②构建“平安校园”，在努力营造和谐的校园环境的过程中，注重学生的思想政治教育，并使学生在潜移默化的熏陶中，规范自己的行为、强化安全理念，早日成为中国特色社会主义事业的接班人。因此，构建“平安校园”，构筑广大师生的安全防患意识，对大学生思想道德素质的建设具有重大现实意义。
2.2 高校思想政治教育与“平安校园”建设的相互作用 二者是互相作用、相互促进、共同发展的。①扎实有效的思想政治教育工作是“平安校园”建设的基础，可以充分地促进“平安校园”建设，为“平安校园”的建设提供有力的思想保证；同时，“平安校园”的建设又为高校的思想政治教育工作营造良好的校园氛围，同时思想政治教育工作是构建“平安校园”的题中应有之义。在构建“平安校园”的建设中，既包含着思政政治教育的内容，又体现着思想政治教育的价值和功能。②思想政治教育在构建“平安校园”的过程中起到积极的引导作用，引导当代大学生树立正确的世界观、人生观和价值观，促进学生的全面发展。一个合格的大学生应当同时具备思想道德水平、综合素质、安全素质，只有这样他们才能形成校园安全意识，积极主动地参与到“平安校园”的建设中。同时，思想政治教育工作为个人的整体素质和行为提供思想上的保证，促进广大师生的安全意识，成为“平安校园”建设的重要力量。
3 高校思想政治教育视角下“平安校园”建设的路径探析
3.1 建构维护高校和谐稳定安全的工作机制体制 在工作中要做到思想与行动的高度统一，解决好实际问题，使思想政治教育工作真正行之有效。因此，在建设“平安校园”的过程中，要运用思想政治教育工作这个法宝，把学生的切身利益和解决学生的实际困难作为重点，把“平安校园”的建设具体化，把学生的利益放在首位，融教育、管理和服务为一体，为学生办实事，真正做到以学生为本，增强学生的自信心，拓宽就业渠道，力争使学生实现充分就业。
3.2 把安全教育作为大学生思想政治教育的重要内容 重点是做到以下两点：①把安全教育列入高校思想政治教育工作之中。加强学生日常管理，加大学生安全教育，为学生提供“平安校园”的环境，使学生在期间人身、财产、生活安全都得到充分保障，能够全身心的投入到学习和科研中去。②引导大学生积极参加各种的社会实践活动。大学生要积极主动地参加社会实践活动，锻炼自身适应社会的能力，这也是培养大学生成长成才的重要环节。高校培养的人才应该是全面的人才，必须要具备一定的社会生活常识，特别是安全意识与防患措施，在危险时刻能够保护自己和他人。
3.3 强化学校安全保卫工作建设 强化学校安全保卫工作建设要做到：①建立健全和完善相关管理制度。各相关部门要共同发挥作用，采取措施健全和完善各项管理制度，重点加强安全和卫生方面的制度建设。使学生的日常管理、学校设施维护、重大事故处理等工作都有完备的制度作保证，并把规章制度落到具体工作中去。②依法治理学校周边环境。各级政府要积极做好高校周边环境进行清理摸排，排查整治重点问题。建立安全隐患档案，加大巡查暗访的力度，形成了常态化管理。③健全和完善高校安全工作督查制度。安全是高校各项工作的重中之重，要重视和加强安全管理工作的每一个环节，并做好监督和检查的工作，做到每一个环节、每一项工作都有专人负责，做好校园的安全保障工作，落实安全工作责任制度，尽最大的努力避免安全事故的发生，保证高校师生的安全。
安全是高校管理工作中的永恒主题，面对不断出现的新情况、新问题、新挑战，必须狠抓各项安全制度的落实和队伍建设，以人才培养工作评估为契机，落实“平安校园”建设的任务，进一步加强校园安全管理，增强驾驭全局的能力，确保高校安全稳定、文明和谐发展。
参考文献：
[1]姜晓丽，高岳仑.构建高校校园安全管理机制的思考[J].高教论坛，2009（10）.
[论文摘要]社会治安现实的召唤与公共管理社会化、市场化理念催生了公共治安承包现象。在其近十年的实施历程中，面临的诸多法律困境依然存在。公共治安承包的内容范围、协议性质、签订主体、经费来源、公安机关和承包方的角色定位及其合法性困境成为其进一步发展的掣肘。如何正视、考量和解析这些法律困境是目前公共治安承包摆脱尴尬处境。迈向法治化的关键所在。
我国正处于社会转型期，社会由封闭走向开放，人、财、物大流动，社会控制难度加大，导致治安形势日益严峻；同时，警力不足的矛盾也日益加剧。由于我国经济发展与财政条件的限制，短期内不可能给公安机关增加更多编制、扩大队伍，这就为治安承包提供了机会。“治安承包”是指将某一特定区域的治安防范任务和一部分治安管理任务有偿承包给某个人或某一组织，承包人组织人员开展巡防工作等，相关政府部门根据区域内的刑事案发数量和承包人抓获的犯罪嫌疑人数等指标对承包者进行考核奖惩的社会化安全管理新模式。近年来，全国许多地方先后实行了治安承包的做法。对此，理论界和实务界褒贬不一，支持者考虑到社会治安形势严峻的现实以及新的警务改革和公共管理市场化、社会化带来的契机；反对者则坚持公权力应由国家机关行使及政府理当完全负责生产社会治安这一“公共产品”的观念。两种截然相反的态度是由于立场不同和治安承包在实践中确实存在不规范的做法所造成。这就需要对公共治安承包目前所面临的法律困境进行正视、析疑，以实现政府机制、社会机制与市场机制三种社会治理机制选择在公共治安承包制度设计中的平衡。
一、承包内容范围的困境：治安防范承包VS治安管理承包
治安承包在中国推行了近十年，涉及的区域范围由农村逐渐扩展到了城市，但由于各地的实际情况有所差异，使得其模式、内容和具体操作也有所不同。从实践来看，在承包内容上，治安承包可以分为两种不同的类型：一是治安防范承包；二是治安管理承包。实行治安防范承包的省市比较多，如自1999年以来，泰安市委、市政府以“治安防范职业化承包责任制”形式解决了城乡不少治安问题。此后，治安承包的内容逐步扩大到一部分治安管理权，如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制，将治安巡逻以及村内的私房出租管理、暂住人口登记等管理权一并承包。各地的治安承包行为对于承包的范围没有一个规范的统一规定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行为的类型与幅度不统一。
(一)治安防范承包
治安防范是社会治安群防群治的方式之一，也是全体公民的一项责任和义务。这一责任和义务，既可以要求全体公民在没有经济利益的前提下为社会公共治安安全尽义务，也可以将其与经济利益挂钩，承包于人。从这个意义上来说，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动；在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍，又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来，治安巡逻虽属公权力的内容，但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项(又称为治安巡防)，为一般管理权范畴，对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此，对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发：一是治安巡逻；二是治安巡逻之外的治安防范内容；对后者进行承包是没有任何争议的；对于前者中的治安巡防(即群众性治安巡逻)进行承包并没有牵扯到警察权的市场化，也不违法。因此，在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措，其存在也才具有真正的合法性。
(二)治安管理承包
治安管理是公安机关的行政职能，是指公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限，涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说，治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动，是具有执法性质的公权。根据法治原则，任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权，这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑。但笔者认为：首先，法律本身就具有滞后性的特点，现行的法律虽没有给予治安管理承包以合法的地位，但这并不能说明治安管理承包从本质上就是错误的；其次，法治原则的依法行政并不仅仅是指恪守现行的法律、法规的现成文本规定，还应包括这些法律所体现的立法精神与法律原则。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力，但不属于国家强制管理权，是具有业务性的管理权。将其承包并没有改变公权力的性质，只是对该权力进行必要的社会授权调整，并没有造成“公法向私法的逃遁”。执法权依然掌握在公安机关手中，治安承包人只是通过行使这一部分非强制性的管理权来作为维护社会治安的辅助力量和补充，以便更充分地发挥行政权的灵活性优势以及广泛的社会资源参与热情，进而实现公共管理的多元共治。
二、承包协议性质的困境：民事合同VS行政合同
对于公共治安承包的协议性质，理论界并没有作很明确的界定。大部分学者将公共治安承包协议笼统定义为行政合同，殊不知根据承包内容的不同，其协议的性质也应作不同的诠释。
(一)民事合同
从上面看来，治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外，其他的都属于私权领域。而对于治安巡防以外的治安防范内容承包合同应看作民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。不含治安巡防内容的治安防范承包协议是双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的一种合同；内容属于私法领域的内容，不涉及公权力，主要包括双方的民事权利、义务和奖惩；发包方与承包方都属于平等主体；合同也是基于双方合意而签订的；因此，此类合同当属民事合同。
(二)行政合同
行政合同又称为行政契约，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方当事人是行政主体——公安机关、公安派出所等；从合同内容来看，承包人和发包方的权利、义务都围绕着“公权力”(如登记出租房、外来人口登记、治安巡防等)而存在，而这些权利和义务具有行政属性，要受行政法原则的约束，不能随意免除和放弃；签订该种合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标；合同是以双方意思表示一致为前提；合同中行政主体享有行政优益权，主要表现为签订合同的选择权，如宁波泗门镇治安承包的承包人三分之一是党员，一半是退伍军人。这就是派出所运用签订合同选择权，通过招标的形式，选择特定签约对象的结果。这充分说明治安管理承包合同与治安巡防承包合同在本质上属于(准)行政合同。
三、承包签约主体的困境：公安机关VS民间主体
在公共治安承包的实践操作中，公安局、公安派出所、村民委员会、物业公司等均可在不同的条件下作为对外签订主体。至于在何种条件下和何种合同中，谁能作为发包方，成为对外签订主体却没有统一的标准和要求。如浙江嘉兴的嘉善县出现了由警署将治安防范承包给民警个人，再由民警挑选保安人员进行防范的模式。治安防范承包分为治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其内容性质不同，导致对外签订主体必有差异。因此，随意地确定发包方可能会引发合法性质疑。
(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的签订主体困境。这类合同的内容属于私法领域的内容(如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权等)，合同性质属于民事合同，其发包方既可以是村民委员会、物业公司、社区等民间组织，也可以是公安行政机关及其派出所机构。因此，此类合同的签订主体一般不存在多少争议。
(二)治安管理承包合同与治安巡防承包合同的签订主体困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主体委托另一行政主体或其他组织及个人，以委托人的名义代行其职权或者其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。但《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款明确规定，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此，当承包方为个人的时候，这类承包是否属于行政委托关系呢?《国家赔偿法》第7条第4款明确提出，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。此款已将个人行使公权力纳入可能情形之一，承认个人也能作为行政主体。笔者赞同陈新民教授的学术观点，即行政任务的委托可以依法律或其他法规，甚至经由行政合同来委托及授予执行权限。由此看来，治安管理承包与治安巡防承包实质上属于一种行政委托关系。另外，又由于此类合同属于行政合同，签订主体的一方必须为行政主体，因此，公安局以发包方的身份出现，直接参与此类承包合同的签订没有任何异议。但是，问题在于公安派出所是否也能以自己的名义成为发包方?在行政委托关系中，委托方必须是行政主体，非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。根据行政法学的行政主体理论，公安派出所作为公安局的派出机构，只要有法律法规的授权，或者权力机关对其作了某种专门行政授权，且当其行使这种职权时，公安派出所就可以成为行政主体。根据《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《租赁房屋治安管理规定》等，公安派出所享有法律、法规设定的关于暂住人口管理、出租房屋管理等方面的行政职权，因此，公安派出所可以凭行政主体身份对外签订治安管理承包合同和治安巡防承包合同。
以上对公共治安承包合同的对外签订主体进行了标准定性，但笔者认为，不含治安巡防内容的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与，而是由公安机关以外的民间组织或个人与承包方自行签订，公安机关只是在受邀请的情况下，以承包合同的居间者面目出现，负责业务指导和监督合同履行，这样有助于减少众人对该合同性质的误解，体现该类承包合同的民事性及主体地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的签订则必须由公安机关直接以发包方的身份，直接参与合同的签订，以保证行政合同订立的合法性与合同履行的公正性。
四、承包合同当事人角色定位的困境：发包方VS承包方
(一)公安机关(发包方)的角色定位困境
公共治安承包是应公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾而应运而生的，是一种公共治安的多元主体提供方式。虽然这一新尝试以契约的方式提高了公共物品供给的效率，但同时也引发了公安机关的角色定位问题。
有人认为在公共治安承包中，公安机关是在向社会转嫁和转移自己的法定义务，与市场经济要求政府当好“守夜人”、管理好公共事务的趋势是相悖的。治安承包是满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的，是公安机关提供必要的、基本的安全服务以外的一种补充形式。当前，行政权力正逐渐向服务行政、给付行政转变，从某种角度上来看，治安防范和治安管理也可以被认为是一种给付公共产品的服务行政。法律并不禁止公安机关根据民法规定通过与特定公民、法人签订治安承包合同的方式来履行职责。但不管是治安防范承包，还是治安管理承包，公安机关都不得以治安承包合同存在为由而拒绝履行治安管理职责或为治安管理失职进行辩解。如果实行承包后，公安机关将不再向这些地区提供安全防范和管理服务，这就有可能在公共治安承包者的承包失败以后，使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益遭到更大损害的风险。《人民警察法》第6条规定，维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为是公安机关和人民警察的职责。因此，公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”，而应当是给这块承包区域加上双保险，确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。
当承包人履行合同侵犯了其他公民或组织的权利而使社会治安出现了问题时，公安机关是否仍须按公法承担相应责任也成为了角色定位的困境问题。公共治安承包的合同分两种：一种是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一种是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者属于行政委托关系。根据《国家赔偿法》第7条的规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时，若侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。这就说明在后一种承包合同中，公安机关仍须按公法承担责任，因为《国家赔偿法》等法律对公安机关的约束不可能因为公安机关自身与特定公民、法人之间签订的一纸合同而被解除。但前一种合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)属于民事合同，这类合同中的公安机关勿须按公法承担责任。当其作为此类合同的发包方时，负有履行合同的附随义务，若因其附随义务的缺失而导致承包人侵犯了其他公民的权利时，公安机关应承担民事责任；当其只作为此类承包合同的居间者出现时，公安机关只承担监督者的责任。
(二)治安承包方的角色定位困境
至于治安承包方同样也存在着相应的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表谁工作，应对谁负责，这是一个困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安机关与承包方之间是一种行政委托关系，此时，承包方是代表公安机关来工作，并对其负责；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安机关是否作为合同的对外签订主体，承包主作为民事主体不存在代表谁工作，但他却应对合同另一方，即“发包方”负责。其次，如果这些承包人在履行合同时出现了伤亡现象，由谁来承担责任以及是否算公伤也值得斟酌。笔者认为，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出现的伤亡可以算工伤，而不能算公伤。公伤是指在国家法律范围内，国家机关事业单位工作人员因执行公务造成的伤害。根据《工伤保险条例》第14条的规定：职工有下列情形之一的应当认定为工伤，即在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。此时责任应由公安机关来承担。而在民事合同性质的治安承包合同中，承包人出现的伤亡不能算作工伤，责任应由自己承担。第三，承包方在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查或检查，但《中华人民共和国警察法》规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。也就是说，盘查属于警察刑事权的一部分，承包方无权行使。《中华人民共和国宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身体。《立法法》第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。如果随意盘查过往车辆及人员，显然是侵害了被管理者的合法权益，有悖于《宪法》在内诸多法律的规定。因此，如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。第四，承包方进行巡防的场所没有进行明确界定。若其将巡防的场所扩大至公路时，则牵涉到上路执法权的执法主体资格问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路安全管理工作。由此看出，上路执法权只属于极少数的特定行政执法机关，民间组织或个人都不具有。而深圳市福田区首批160名民防队员于2003年3月25日开始上路巡逻。这种巡逻主体和巡逻行为是否合法，不禁引人深思。
五、承包经费来源的困境：财政资金VS社会资金
一、承包内容范围的困境:治安防范承包VS治安管理承包
治安承包在中国推行了近十年,涉及的区域范围由农村逐渐扩展到了城市,但由于各地的实际情况有所差异,使得其模式、内容和具体操作也有所不同。从实践来看,在承包内容上,治安承包可以分为两种不同的类型:一是治安防范承包;二是治安管理承包。实行治安防范承包的省市比较多,如自1999年以来,泰安市委、市政府以“治安防范职业化承包责任制”形式解决了城乡不少治安问题。此后,治安承包的内容逐步扩大到一部分治安管理权,如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制,将治安巡逻以及村内的私房出租管理、暂住人口登记等管理权一并承包。各地的治安承包行为对于承包的范围没有一个规范的统一规定,造成了公共治安承包中治安防范和管理行为的类型与幅度不统一。
(一)治安防范承包
治安防范是社会治安群防群治的方式之一,也是全体公民的一项责任和义务。这一责任和义务,既可以要求全体公民在没有经济利益的前提下为社会公共治安安全尽义务,也可以将其与经济利益挂钩,承包于人。从这个意义上来说,治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项,如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等,但其中的治安巡逻却具有双重属性:既属于公安机关的公权力,又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动;在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍,又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍,还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来,治安巡逻虽属公权力的内容,但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项(又称为治安巡防),为一般管理权范畴,对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此,对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发:一是治安巡逻;二是治安巡逻之外的治安防范内容;对后者进行承包是没有任何争议的;对于前者中的治安巡防(即群众性治安巡逻)进行承包并没有牵扯到警察权的市场化,也不违法。因此,在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措,其存在也才具有真正的合法性。
(二)治安管理承包
治安管理是公安机关的行政职能,是指公安机关依照国家法律和法规,依靠群众,运用行政手段,维护社会治安秩序,保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限,涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定,国务院公安部门负责全国的治安管理工作;县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说,治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动,是具有执法性质的公权。根据法治原则,任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权,这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑。但笔者认为:首先,法律本身就具有滞后性的特点,现行的法律虽没有给予治安管理承包以合法的地位,但这并不能说明治安管理承包从本质上就是错误的;其次,法治原则的依法行政并不仅仅是指恪守现行的法律、法规的现成文本规定,还应包括这些法律所体现的立法精神与法律原则。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力,但不属于国家强制管理权,是具有业务性的管理权。将其承包并没有改变公权力的性质,只是对该权力进行必要的社会授权调整,并没有造成“公法向私法的逃遁”。执法权依然掌握在公安机关手中,治安承包人只是通过行使这一部分非强制性的管理权来作为维护社会治安的辅助力量和补充,以便更充分地发挥行政权的灵活性优势以及广泛的社会资源参与热情,进而实现公共管理的多元共治。
二、承包协议性质的困境:民事合同VS行政合同
对于公共治安承包的协议性质,理论界并没有作很明确的界定。大部分学者将公共治安承包协议笼统定义为行政合同,殊不知根据承包内容的不同,其协议的性质也应作不同的诠释。
(一)民事合同
从上面看来,治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外,其他的都属于私权领域。而对于治安巡防以外的治安防范内容承包合同应看作民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然
人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。不含治安巡防内容的治安防范承包协议是双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的一种合同;内容属于私法领域的内容,不涉及公权力,主要包括双方的民事权利、义务和奖惩;发包方与承包方都属于平等主体;合同也是基于双方合意而签订的;因此,此类合同当属民事合同。 (二)行政合同
行政合同又称为行政契约,是指行政机关与相对人双方的意思一致,所缔结发生行政法上法律关系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方当事人是行政主体——公安机关、公安派出所等;从合同内容来看,承包人和发包方的权利、义务都围绕着“公权力”(如登记出租房、外来人口登记、治安巡防等)而存在,而这些权利和义务具有行政属性,要受行政法原则的约束,不能随意免除和放弃;签订该种合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标;合同是以双方意思表示一致为前提;合同中行政主体享有行政优益权,主要表现为签订合同的选择权,如宁波泗门镇治安承包的承包人三分之一是党员,一半是退伍军人。这就是派出所运用签订合同选择权,通过招标的形式,选择特定签约对象的结果。这充分说明治安管理承包合同与治安巡防承包合同在本质上属于(准)行政合同。
三、承包签约主体的困境:公安机关VS民间主体
在公共治安承包的实践操作中,公安局、公安派出所、村民委员会、物业公司等均可在不同的条件下作为对外签订主体。至于在何种条件下和何种合同中,谁能作为发包方,成为对外签订主体却没有统一的标准和要求。如浙江嘉兴的嘉善县出现了由警署将治安防范承包给民警个人,再由民警挑选保安人员进行防范的模式。治安防范承包分为治安巡防承包以及之外的治安防范承包,二者由其内容性质不同,导致对外签订主体必有差异。因此,随意地确定发包方可能会引发合法性质疑。
(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的签订主体困境。这类合同的内容属于私法领域的内容(如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权等),合同性质属于民事合同,其发包方既可以是村民委员会、物业公司、社区等民间组织,也可以是公安行政机关及其派出所机构。因此,此类合同的签订主体一般不存在多少争议。
(二)治安管理承包合同与治安巡防承包合同的签订主体困境。行政委托是指基于管理上的需要,某一行政主体委托另一行政主体或其他组织及个人,以委托人的名义代行其职权或者其他事务,其行为效果归属于委托人的法律制度。但《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款明确规定,行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此,当承包方为个人的时候,这类承包是否属于行政委托关系呢?《国家赔偿法》第7条第4款明确提出,受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的,委托行政机关为赔偿义务机关。此款已将个人行使公权力纳入可能情形之一,承认个人也能作为行政主体。笔者赞同陈新民教授的学术观点,即行政任务的委托可以依法律或其他法规,甚至经由行政合同来委托及授予执行权限。由此看来,治安管理承包与治安巡防承包实质上属于一种行政委托关系。另外,又由于此类合同属于行政合同,签订主体的一方必须为行政主体,因此,公安局以发包方的身份出现,直接参与此类承包合同的签订没有任何异议。但是,问题在于公安派出所是否也能以自己的名义成为发包方?在行政委托关系中,委托方必须是行政主体,非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。根据行政法学的行政主体理论,公安派出所作为公安局的派出机构,只要有法律法规的授权,或者权力机关对其作了某种专门行政授权,且当其行使这种职权时,公安派出所就可以成为行政主体。根据《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《租赁房屋治安管理规定》等,公安派出所享有法律、法规设定的关于暂住人口管理、出租房屋管理等方面的行政职权,因此,公安派出所可以凭行政主体身份对外签订治安管理承包合同和治安巡防承包合同。
以上对公共治安承包合同的对外签订主体进行了标准定性,但笔者认为,不含治安巡防内容的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与,而是由公安机关以外的民间组织或个人与承包方自行签订,公安机关只是在受邀请的情况下,以承包合同的居间者面目出现,负责业务指导和监督合同履行,这样有助于减少众人对该合同性质的误解,体现该类承包合同的民事性及主体地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的签订则必须由公安机关直接以发包方的身份,直接参与合同的签订,以保证行政合同订立的合法性与合同履行的公正性。
四、承包合同当事人角色定位的困境:发包方VS承包方
(一)公安机关(发包方)的角色定位困境
公共治安承包是应公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾而应运而生的,是一种公共治安的多元主体提供方式。虽然这一新尝试以契约的方式提高了公共物品供给的效率,但同时也引发了公安机关的角色定位问题。
有人认为在公共治安承包中,公安机关是在向社会转嫁和转移自己的法定义务,与市场经济要求政府当好“守夜人”、管理好公共事务的趋势是相悖的。治安承包是满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的,是公安机关提供必要的、基本的安全服务以外的一种补充形式。当前,行政权力正逐渐向服务行政、给付行政转变,从某种角度上来看,治安防范和治安管理也可以被认为是一种给付公共产品的服务行政。法律并不禁止公安机关根据民法规定通过与特定公民、法人签订治安承包合同的方式来履行职责。但不管是治安防范承包,还是治安管理承包,公安机关都不得以治安承包合同存在为由而拒绝履行治安管理职责或为治安管理失职进行辩解。如果实行承包后,公安机关将不再向这些地区提供安全防范和管理服务,这就有可能在公共治安承包者的承包失败以后,使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益遭到更大损害的风险。《人民警察法》第6条规定,维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为是公安机关和人
民警察的职责。因此,公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”,而应当是给这块承包区域加上双保险,确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。 当承包人履行合同侵犯了其他公民或组织的权利而使社会治安出现了问题时,公安机关是否仍须按公法承担相应责任也成为了角色定位的困境问题。公共治安承包的合同分两种:一种是祛除治安巡防的治安防范承包合同;另一种是治安管理承包合同和治安巡防承包合同;后者属于行政委托关系。根据《国家赔偿法》第7条的规定,受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时,若侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的,委托行政机关为赔偿义务机关。这就说明在后一种承包合同中,公安机关仍须按公法承担责任,因为《国家赔偿法》等法律对公安机关的约束不可能因为公安机关自身与特定公民、法人之间签订的一纸合同而被解除。但前一种合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)属于民事合同,这类合同中的公安机关勿须按公法承担责任。当其作为此类合同的发包方时,负有履行合同的附随义务,若因其附随义务的缺失而导致承包人侵犯了其他公民的权利时,公安机关应承担民事责任;当其只作为此类承包合同的居间者出现时,公安机关只承担监督者的责任。
(二)治安承包方的角色定位困境
至于治安承包方同样也存在着相应的角色定位困境。首先,承包方在合同中代表谁工作,应对谁负责,这是一个困境。在治安管理和治安巡防承包合同中,公安机关与承包方之间是一种行政委托关系,此时,承包方是代表公安机关来工作,并对其负责;在祛除治安巡防的治安防范承包合同中,不管公安机关是否作为合同的对外签订主体,承包主作为民事主体不存在代表谁工作,但他却应对合同另一方,即“发包方”负责。其次,如果这些承包人在履行合同时出现了伤亡现象,由谁来承担责任以及是否算公伤也值得斟酌。笔者认为,在治安管理承包合同和治安巡防合同中出现的伤亡可以算工伤,而不能算公伤。公伤是指在国家法律范围内,国家机关事业单位工作人员因执行公务造成的伤害。根据《工伤保险条例》第14条的规定:职工有下列情形之一的应当认定为工伤,即在工作时间和工作场所内,因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。此时责任应由公安机关来承担。而在民事合同性质的治安承包合同中,承包人出现的伤亡不能算作工伤,责任应由自己承担。第三,承包方在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查或检查,但《中华人民共和国警察法》规定,公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员,经出示相应证件,可以当场盘问、检查。也就是说,盘查属于警察刑事权的一部分,承包方无权行使。《中华人民共和国宪法》第37条规定,中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯;禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由;禁止非法搜查公民的身体。《立法法》第8条第5款规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。如果随意盘查过往车辆及人员,显然是侵害了被管理者的合法权益,有悖于《宪法》在内诸多法律的规定。因此,如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。第四,承包方进行巡防的场所没有进行明确界定。若其将巡防的场所扩大至公路时,则牵涉到上路执法权的执法主体资格问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定,国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作;县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路安全管理工作。由此看出,上路执法权只属于极少数的特定行政执法机关,民间组织或个人都不具有。而深圳市福田区首批160名民防队员于2003年3月25日开始上路巡逻。这种巡逻主体和巡逻行为是否合法,不禁引人深思。
五、承包经费来源的困境:财政资金VS社会资金
对公共治安进行承包,其初衷之一就是为了解决政府财政拮据的问题。根据笔者对公共治安承包具体实践事例的总结和概括,其经费来源共有以下四种形式:1.村民或居民自己出钱;2.完全由财政部门划拨;3.完全由企业出资;4.由居民或村民出一部分,由财政部门出一部分;5.由居民或村民出一部分,由企业出一部分。虽然各地采取多种方法来提供承包经费,但主要目的却是相同的,即“治安承包,百姓掏腰包”,也就是所谓的“羊毛出在羊身上”,这就相当于把政府的财政紧张转嫁给了公民,让公民来承担这一部分差额。所以,一直有人质疑治安承包经费来源的不妥,即既然公民已经通过交税方式为政府提供的公共治安这种公共产品付了费,如果再另外交费,就交了双份费用。治安承包这一模式沿袭了新公共管理的“顾客导向”,将“公民”看作了顾客,采取了“使用者付费”的方式,忽视了“公民”模式的权利诉求,加重了“顾客”模式的利润色彩,导致经济上的贫穷者和政治上的贫弱者得到更低劣的服务,甚至得不到服务。此外,治安承包还有一个“谁主管,谁负责,谁出钱,谁受益和花钱保平安”的理念,即是说如果在某个区域中,有些居民没有出钱,而有些居民出了钱,那么没出钱的居民是不是就不能享受到治安承包服务或者享受的程度不一样?再或者外地的人到了这个区域,是不是也要交钱才能完全保障自己的安全?这就有悖于公共服务分享的无差别性及安全平等性,有一种变相歧视的嫌疑。所有这些问题引起了众多学者对公共治安承包公平性的拷问。同时,根据《立法法》第8条第6款的规定,对非国有财产的征收只能制定法律。实践中,公共治安承包十分混乱的经费来源形式导致有些经费来源并非是村民或居民自愿缴纳,而是带有强制、半强制的性质,有些甚至违法。因此,笔者认为,对于治安管理承包合同和治安巡防承包合同,其经费只能由财政拨款,不能凭借“谁受益,谁出资”的规则向公众收取;对于不含治安巡防的治安防范承包合同,其经费来源应依发包方不同而定:一是若公安机关为对外签订主体,则由公安机关承担主要经费,村民或居民承担小部分经费;二是若发包方为公安机关以外的组织或个人,则可按其区域性进行划分,由受益者自筹经费,政府根据需要和可能只适当地提供补贴,而纯商业区域的治安承包可完全由店铺自筹经费;在一般的居民小区(非富人小区),则由居民自筹经费,政府只针对特殊情况的困难群体(如贫困户、残疾人等)进行补贴。
