关键词：节约型社会；法律功能；法律保障机制；软法渊源
人口、资源、环境与发展是当今时代世界各国面临的重大社会经济课题。资源节约型社会的提出，不仅是针对资源的节约使用，更是对现存经济发展模式、社会发展理念的反思与超越。一方面，随着我国经济的进一步发展，我国对资源的消耗总量大增，相应地，资源安全问题、生态环境恶化等问题进一步突显。另一方面，资源浪费过于严重，资源利用率和经济效益过低，严重制约着当代中国经济的发展。鉴于此，构建节约型社会（是对“资源节约型社会”的简称，下同）是国家在正确认识中国国情的基础上顺应时展潮流的科学决策。是继承和发扬中华民族传统美德的内在要求，是加快转变我国经济增长方式的迫切需要，是构建和谐社会、贯彻科学发展观的具体表现。
一、资源节约型社会内涵之辨析
（一）资源节约型社会内涵观点综述
关于如何理解节约型社会的概念与内涵，目前学界还没有统一的认识。
陈东琪（2004）首次提出节约型社会的概念，他认为所谓节约型社会是指在生产、交换和消费等领域，通过采取多种综合性措施，提高资源利用效率，以最少的资源消耗获得最大的经济和社会收益。叶蔚等（2004）首次提出资源节约型社会的概念，他们认为资源节约型社会是一个复杂的系统，它包括资源节约的观念、主体、制度、体制、机制、体系等，是指在生产、流通、消费等领域，通过采取法律、经济和行政等综合性措施，提高资源利用率，以最少的资源消耗获得最大的经济效益，实现经济和社会可持续发展。曾智泽(2004)认为资源节约型社会的内涵，应该是指在生产、流通、消费等领域，通过综合采取经济、法律、行政和技术等措施，促使人们改变传统的生产方式、消费方式和对自然界的态度，不断提高资源利用效率，实现以一定的资源消耗取得最大的经济、社会和生态效益，确保经济社会可持续发展。白雪秋（2004）在关于如何理解节约型社会的具体内涵时，提出从以下四个方面认识：首先，建设资源节约型社会是“经济”及经济学理论的题中应有之义。其次，建设资源节约型社会意味着在社会大生产的各领域各环节环环节约，社会主体个个有责。再次，建设资源节约型社会有赖于配套互补、协调一致的综合性措施的有效实施。最后，建设资源节约型社会的目的在于，能够有效利用资源，以最小的投入获得最大的产出，保障经济社会的可持续发展。李艳芳（2006）认为资源节约型社会是指国家通过采取经济、技术、法律等措施，促使政府、一切社会组织（企业）和公民个人尽可能提高资源利用效率，避免在生产、建设、流通、消费等领域出现资源能源的浪费，从而形成以最少的资源能源消耗获得最大的经济和社会效益、保持资源供给与需求相对平衡的社会状态。陈德敏（2008）指出，节约型社会是在一定的地域范围内，人类在物质生产和生活活动中保护自然环境、合理开发利用自然环境，循环再利用废弃物资源，以最少的资源消耗获得最大的效益的、可持续发展的社会形态。建设节约型社会的目的在于追求更少的资源消耗、最大限度地保护生态环境、尽可能实现好的经济效益和社会效益，实现可持续发展。
（二）资源节约型社会的内涵
以上是笔者列举的目前学界比较有代表性的几种观点，通过他们对资源节约型社会概念的阐述，可以得出这样一个共识：节约型社会是相对于浪费型社会而言的，是在保证人民群众过上舒适的小康生活的前提下，减少不必要的资源消耗和浪费。只是在具体表述时，论者对节约型社会的含义的表述有所不同而已。同时，笔者认为诸多论者的表述存在这样一个不足：他们在界定资源节约型社会内涵的时候，并没有对“资源”做出明确的辨别，而是笼统的概念界定概念，这并不利于人们对资源节约型社会本质内涵的认识。此种情况一直到陈德敏教授在论述资源节约型社会内涵的时候，才给予了“资源”一个比较清晰的定义，将其界定为物质资源。总结前人所述，本文认为对资源节约型社会可做如下定义：资源节约型社会是指一个以支撑社会可持续发展为目标，以自然资源的高效循环利用为核心，在生产、流通、消费等领域，通过采取经济、科技、法律、行政和道德等综合性措施提高资源利用效率，从而实现经济和社会利益最优化的社会系统。
资源节约型社会的内涵包括以下几个方面的内容：1、资源节约型社会首先是一个社会系统，它包括节约观念、资源节约型主体、资源节约型体制、资源节约型体系等多方面内容；2、节约资源主要是指物质资源的节约，核心是自然资源的有效配置、高效和循环利用；3、资源的节约是全领域多方式的，要在资源开发利用的各个环节通过各种不同措施进行资源的高效和循环利用；4、节约资源要实现经济和社会利益最优化，以满足人们的生活质量的提高为前提；5、节约资源的最终目标是实现资源利用和社会发展的双向可持续性。6、资源节约型社会是以环境友好型社会为对称，以生态效益优先、资源“以供定产，以产定需”为基本原则的社会。
二、节约型社会建设中法律功能之定位
资源节约型社会是一个复杂的社会系统，资源节约的手段是多种多样的，包括经济、科技、行政、法律和道德等多种措施。如何做到资源节约，技术是关键，法律是根本。制度的缺失，需要法律的制度构建功能予以补足，政策的执行力不足，则可以将其上升到立法高度，发挥法律权威强制性优势；科技瓶颈问题，同样需要法律构建制度基石，来解决科技在转变为现实生产力过程中动力不足的缺陷；而国民消费观念的矫正和节约意识的强化，更需要法律发挥其本身固有的规范引导和宣传教育功能；最后，对于社会转型过程中法律本身的制度缺陷，则需要法律保障机制发挥其内部的相互协调和有机调整功能，使法律制度的整体功能最大化，并在社会建设中将其外部保障功能得到最优化发挥。因此，面对节约型社会建设的种种问题，法律手段是第一位的有效解决方式，节约型社会的构建，法律保障先行。此外，“法律功能是法社会学的核心问题，对法律进行功能分析就是对法律所产生的客观后果在社会整体中发挥的作用进行认识和评价。法的功能是法所固有的功用和性能，是法的天然的和内在的属性，能够对整个社会系统产生影响力。法律功能反映法与社会的关系，它既能对社会整体发挥功能，又能在其内部法律系统之间实现其内在功能的协调。”
本文认为：节约型社会建设的法律功能应该是指法律的保障体系对人的行为进行规范，对节约型社会关系进行调整，对社会生活方式加以引导，通过法律体系内部的互动及外部化影响所体现出的对社会和谐可持续发展所起的促进作用。按照法理学的分类，法律的一般功能可以分为规范功能和社会功能：法对人的行为的功能即规范功能，主要涵括指引功能、评价功能、预测功能、教育功能和强制功能等五种功能；社会功能主要涵括法的经济功能、法的政治功能、法的文化功能和法的社会公共事务功能。法律的功能是法律本身所固有的本质属性，一经产生就应该具有其功能量度的规定性。结合以上对法律一般功能的认识，笔者认为节约型社会法律保障体系的促进作用主要有包括五个方面，即引导评价功能、持久稳定、利益调整功能、制度构建功能、权威强制功能。
“法律的生命在于功能的实现，法律功能实现是法律实施活动的后果，即法律通过人们的适用和遵守而产生一定的效果，使法律功能在现实社会中得到具体的发挥。”如果只注重功能研究而不关注其是否能在社会中有效发挥，那么功能的研究就是欠缺的、不全面的。节约型社会建设符合可持续发展趋势与和谐社会建设的目标，它代表了广大人民的利益，因此需要发挥法律的功能优势保障节约型社会建设有序进行。综合法治环境的现状以及对立法缺失的分析，笔者认为，应努力构建使法律功能优势实现的法律保障机制，健全法律功能实现的途径，使法的功能得到最大发挥，将节约型社会建设纳入法治的轨道上合理、有序地推进。
三、我国资源节约型社会法制建设现状及存在的法律缺陷
（一）、我国节约型社会法制建设概况
我国目前建设节约型社会的法制环境还没有形成，相对于发达国家，我国在法律法规方面还不完善，直接制约着节约型社会建设。就节约型社会法制建设而言，目前我国制定了以下相应的法律法规：1、在法律方面，自2009年1月起施行的《中华人民共和国循环经济促进法》是目前节约型社会立法建设的一大亮点。其他几部单行专门法律包括《节约能源法》（2007年修订）、《可再生能源法》（2005年颁布）和《清洁生产促进法》（2002年颁布）等。此外，各领域的相关专项立法有2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》，2007年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》，2004年修正或修订的《中华人民共和国土地管理法》（修正）、《中华人民共和国野生动物保护法》（修正）、《中华人民共和国渔业法》（修正）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（修订），2002年修正或颁布的《中华人民共和国水法》（修正）、《中华人民共和国草原法》（修正）、《环境影响评价法》（颁布）以及《中华人民共和国森林法》（1998年修正）、《矿产资源法》（1996修正）等；2、在行政法规方面，2008年国务院相继颁布了《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》，并于2008年10月1日起施行；3、在政府部门规章方面，2007年国家环境保护总局以公告的形式向社会了涉及造纸工业、报废机动车拆解、太阳能集热器等多项环境保护标准。2004年8月，国家发改委、国家环境保护总局联合了《清洁生产审核暂行办法》。
通过以上对我国现行节约型社会法制建设概况的梳理，笔者认为，随着节约型社会建设的逐步深入，我国的法制建设步伐也在逐渐加快，近几年来修订或颁布的法律法规数量逐年增多。其中，《中华人民共和国循环经济促进法》是第一部综合性促进型立法，对资源节约型社会建设在有着重大的立法意义。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》首次将农村的固体废物处理问题纳入其中，这比1995年的《固废法》向前迈进了一步，并首次将生产者责任制引入其中。但是，立法建设有其滞后性，我国在立法方面还存在很多不完善之处，法律在资源节约型社会建设中的作用还不能得到充分发挥。
（二）法律缺陷分析
法律保障功能的发挥对于节约型社会建设具有举足轻重的作用，但是现阶段仍因各种原因而存在不足与缺失。根据法律功能的涵义并结合节约型社会法律现状，节约型社会建设中的法律保障功能存在的缺失与不足主要表现在以下方面：
1、法制体系不完善，立法领域存在空白
“现行法律在立法时大多都是单纯以经济发展为指导思想的，甚至有部分法律仍然支持或者说不反对牺牲资源环境来换取经济的短期发展。这就使中国现行法律存在相互矛盾之处，不利于形成一个完善统一的体系。”同时，在立法领域尚存许多空白之处，《资源综合利用法》、《节约型社会促进法》、《反浪费法》、《节水条例》、《资源开发保护法》、《资源税法》、《保护生物多样性法》等法律法规急需制定实施；在土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有相应的法律规范；在环境技术规范和标准体系方面，也还存在着一定的空白。没有一部统一的综合性节约型社会的指导性法律，各地方性法规之间往往会存在冲突。由于现行法律冲突和立法缺位，节约型社会法律促进机制不能以一部统一的法律为中心形成一个完善的法律体系，法规不完善，措施不配套，不少方面甚至无法可依。
2、环境资源法“硬法”渊源与“软法”渊源缺乏沟通与协调
罗豪才教授认为：“‘硬法’是指那些需要依赖国家强制力保障实施的法律规范，而‘软法’则是指那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”软法（softlaw）主要被用作“硬法（hard-law）”概念的对称。在软/硬二分的法律语境下，硬法接近于传统的法律范畴，或者说，传统的法律范畴主要是指硬法。笔者以为，我国的节约型社会法律保障一直以来过于强调硬法调控机制，即注重采用刚性的、依靠国家强制力的保障手段,而忽视了借助利益诱导、激励机制等软性手段来实现资源节约社会的法律保障。在软法研究者看来，现代法律越来越成为“混合法”，此处所探讨的“混合法”，指法律的软硬并重，其主要由硬法与软法两类法律规范构成。“这种法律构造因为接纳了软法元素故而比传统法律更加开放、更加包容、更贴近实践、也更加有效”。在经济全球化、政治民主化、经济市场化的背景下，我国提出了“以人为本，全面、协调、可持续发展，促进经济社会和人的全面发展”科学发展观的要求以及构建“五型社会”（和谐社会、生态文明社会、环境友好型社会、资源节约型社会和循环经济型社会）的要求，这对我国环境资源法的法律资源提出了更高的标准。而当前环境资源“软法”与“硬法”两种资源，还无法有效的协调与沟通，全面回应环境法治静态与动态两种运行机制的内在诉求，运用软硬兼施、刚柔并济的混合机制保护和实现资源节约型社会的保障和自然资源的可持续利用。应该说自然资源的可持续利用是可持续发展的首要问题，也是实现循环性社会的根本保证。正如陈德敏教授所言“循环经济的核心内涵是资源循环利用。‘循环’的直义不是指经济循环，而是指经济赖以存在的物质基础—资源在国民经济再生产体系中各个环节的不断循环利用。”
3、未能完全实现从第一代环境资源法向第二代环境资源法的嬗变
当前，为了实现可持续发展这个全球性的目标，环境资源法正在完成从第一代环境法向第二代资源环境法的转变。NicholasA.Robinson教授认为第二代环境资源法需具备以下七个特征：（1）、基本价值观和环境伦理准则应当是所有环境法的基础。（2）、环境法由众多法律关系构成，环境法必须要有关联性以反映自然规律。（3）、环境法是法律与科学的结合，环境法要以科学技术为基础。（4）、环境法涉及众多领域，同一原则和法律手段应当可以同时适用于不同领域。（5）、必须尊重不同社会的文化传统。（6）、应当建立有效地机制消除废弃物。（7）、应当制定新的并且实用的社会模式来管理我们共同的环境。第二代环境资源法超越了传统的“围栏公园”（parkswithfences）模式，取而代之的是“生态系统”（ecosystem）模式，核心是“以人为本”（peoplecentred）。值得注意的是建设节约型社会，必须树立起与之相适应的新型法治观与价值观。在建设节约型社会的新的时代背景之下，我们必须站在更高的角度、以更加宽广的视野来重新审视法律的功能与定位。但当前，我国虽然出台了《循环经济促进法》、《可再生能源法》和《清洁生产促进法》等法律规定，但实质上我国还未建立有效的机制消除废弃物，还无法完全实现“资源—产品—再生资源”的增长模式，资源节约型社会的法律保障机制以及与资源节约型社会配套的法律体系还有待完善。曹明德教授认为：“在我国颁布《可再生能源法》后，我国确立了经济激励措施以及税收优惠，可以说，这一法律的出台，标志着我国能源法已经从第一代迈向了第二代，其伦理学蕴含是，第二代能源法体现出能源的可持续利用与代际公正。”但笔者以为，我国的环境与资源法还未能完全实现第一代环境资源法向第二代环境资源法的嬗变，无论是环境伦理思想还是循环型社会的法律保障还有待加强。
四、节约型社会法律保障机制构建与完善
（一）节约型社会法律保障机制构建
值得注意的是，20世纪60年代以来，以布坎南为代表的公共选择学派，将经济学的分析方法和工具应用于研究集体的或非市场的政治决策过程。其核心要素有三：“经济人”假设、交易政治学和方法论的个人主义。公共选择理论为节约型社会的法律激励机制与约束机制提供了理论基础。“节约型社会法律保障机制（即节约型社会法律激励与约束机制）是指从法律的各个方面的联系和从法律的动态上来考察这样一种法律运行过程，即依据节约型社会建设目标，在分析社会行为主体的需求与动机的基础上，通过优化社会行为主体法律激励和约束手段进而合理配置整个社会或社会组织之资源，所形成的能够长期激励和约束社会行为主体思想行为的相对固定化、规范化的法律运行过程。”节约型社会法律保障机制是一个综合性的概念。它不是单部节约型社会促进法律及其运作过程，而是有全部资源节约与循环利用法律法规及其运行过程形成的。
陈敏德教授在《节约型社会保障论》一书中，依据战略资源节约型体系，即有关战略资源从生产、流通、分配到消费的各个环节形成的相互关联、相互制约的有机节约整体，构建了节约型生产、节约型流通、节约型消费三个有机构成、相互协调的法律保障体系。可以这样认为，节约型社会法律保障机制是一种复杂的综合系统，主要由节约资源与循环利用法律法规及其运行过程构成。可行的做法是从静态的角度和动态的角度构建节约型社会法律保障促进机制的基本框架。静态的节约型社会法律保障促进机制主要表现为调整土地资源、矿产资源、能源资源、水资源、生物资源、森林资源等自然资源保护、开发、利用、流转等关系的相关自然资源法律法规。动态的节约型社会法律保障促进机制则表现为有助于社会目的实现及最终生成的相关法律法规的动态运行过程，涵盖了节约型立法、执法、司法、守法、监督等各个环节。这就是节约型社会法律保障促进机制的基本雏形。在静态的节约型社会法律保障促进机制方面，就现状分析，《循环经济促进法》将成为节约型社会法律保障机制的主体法律，它是促进资源有效利用和发展循环经济的根本保证。《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等也都是静态的节约型社会法律保障促进机制的重要组成部分。但是，节约型社会建设，仅仅依靠上述几部法律作为保障是远远不够的，法律机制的构建仍需要在遵循可持续发展立法理念的基础上，不断的予以立法完善。
（二）节约型社会法律保障促进机制的法律完善
1、资源节约型社会法律体系的法律构建
建设节约型社会必须做到有法可依、依法行事。要着力建立适宜节约型社会形成和发展的法治环境。当前，应当逐步建立起具有中国特色的资源综合利用法律体系。笔者认为：这个体系应涵盖六级法律体系：一是《宪法》中有关资源保护与合理利用的规范；二是归总性的资源综合利用基本法；三是以自然资源为核心的物质资源的综合开发、高效利用的单项法律；四是资源综合利用的监督管理、技术指标等法规；五是地方性资源综合利用法规；六是资源综合利用部门规章和地方政府规章。当前，尤其是应抓紧制订绿色消费、资源循环再生利用以及家用电器、建筑材料、包装物品等行业在资源回收利用方面的法律法规，如《绿色购买法》、《建设再生法》、《食品再生法》、《家用电器再生法》、《促进资源有效利用法》、《容器包装再生法》。为此，我们必须做出以下立法努力：首先，资源节约型社会建设已经作为我国一项长期的基本国策，就应当比照环境保护、计划生育等基本国策的立法模式将资源节约型社会写入宪法。其次，在《节约型社会促进法》、《资源有效利用促进法》的制定上，应该定位在更高的法律位阶，适当的时候由全国人大颁布实施，这样才能使上述法律与其基本法的统领地位相符，有利于不同层次法律体系的形成。最后，以基本法为依据，加紧制定新法和适时修订各领域的单行旧法，解决这些既有法律内容的回归与复位，避免法律之间的冲突与重叠，增强可操作性，解决实施效果不力等问题。
2、资源节约型社会法制资源的沟通与协调
资源节约型社会法制资源既包括：“硬法”资源也包括“软法”资源。硬法渊源是从制定法的角度，主要表现为国内法（Nationallaw）渊源、国际法（Inteenationallaw）渊源。软法的渊源多种多样，诸如宣言、号召、纲要、建议、指南、倡议、规程、章程、公约、标准、规范、规定、决定等。相对于国内环境资源法中的“硬法”渊源的主流现象，结合环境资源法自身的特点，笔者以为，我国环境资源法实践中主要存在下列“软法”渊源：（1）环境资源保护政策。在我国，国家制定的政策表现形式多样，经常冠以纲要、计划、指导意见、建议、要求、示范等名称。按照制定主体和实施主体的不同可以分为：国家性环境资源保护政策、社会性环境资源保护政策以及政党性环境资源保护政策三种基本类型。例如：由国家发改委、国土资源部、国家海洋局共同制定的《全国海洋经济发展规划纲要》（2003），国务院制定的《中国21世纪可持续发展行动纲要》（2003年）、《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》（2008年）等都可以划入环境资源保护政策范畴。（2）环境评比表彰。例如：国家的生态友好城市的评比、全国污染源普查评比表彰、全国环境优美乡镇评比等。对地方来说这是一种引导，是一种信号，若能做好，对城市可以产生积极影响。环保部门公布指标，城市提出申请，有环保部门评定环保模范城市，引导地方政府增加环保基础设施投入，改善环境状况。这些措施无疑是“软”的，但却有积极作用。（3）环境资源保护自律规范。为了实现自我规制（Sefe—rugulation）的目标，现代社会出现了大量的自律规范。在环境保护领域，自律规范可以补充硬法的不足，更具有可执行性。例如：《钢铁行业规范国内钢材市场秩序自律公约》、《节能减排全民行动指南》、《环境保护部信息公开目录》等。（4）环境资源保护相关行业标准。由于实践中不存在独立的环境保护行业，因此通常将此类标准命名为国家环境保护总局标准。目前，环境保护行业标准主要局限于环境基础标准和环境影响评价技术规范之中，属于推荐性标准。例如：在环境影响评价工作中适用的《山岳风景资源开发环境影响评价指标体系》（HJ/6-94）以及《环境空气质量功能区划分原则与技术标准方法》（HJ/T14-96）等就属于此类行业标准。
罗豪才教授认为：“总的来说，在环境保护方面，我国已经初步形成了一套软硬结合的治理模式。一方面，注重发挥硬法的作用，加大执法力度，严格依法办事；另一方面又注重发挥软法和协商机制的作用，宣传和强化全社会的生态文明观念，全面动员企业、社会团体和广大公民积极投身于资源节约型、环境友好型社会建设当中。”笔者以为，环境资源法的软法渊源与硬法渊源，共同构成资源节约型社会法律保障的两种资源。我国资源节约型社会的构建应探索环境保护的公私合作行为模式，在环境保护中发展环境行政指导、环境行政合同、环境行政奖励、环境行政给付、环境行政执法协商等非强制性行政，运用环境合同（协议）、环境政策、环境评比表彰、环境保护自律规范、环境保护相关行业标准等多种“软法“渊源，改善环境管理机关与被管理对象的紧张关系，拓展公众参与环境行政管理的空间，加强环境法“硬法”渊源与“软法”渊源的沟通与协调，为实现一种“软硬兼施”治理模式的资源节约型法治社会而努力。
党的十七大报告强调，必须把建设资源节约型、环境友好型社会的要求落实到每个单位、每个家庭。对这一重大部署和要求，应从以下几个方面理解。
第一，建设资源节约型、环境友好型社会是全民族的共同事业。坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众的切身利益和中华民族的生存发展，把祖国建设成经济繁荣、环境优美、生态良好的美好家园，即是亿万人民的共同愿望，也是每一个公民义不容辞的责任。因此，人民群众是建设资源节约型、环境友好型社会的力量源泉，要把节约资源和保护环境的基本国策贯彻好，必须紧紧依靠广大人民群众，广泛动员全社会的力量共同参与。要广泛深入持久地开展资源节约和环境保护宣传，切实提高全民的资源环境意识，提高全社会对建设资源节约型、环境友好型社会重大意义的认识，增强紧迫感和责任感，使每个公民、每个家庭、每个社会、每个单位都积极行动起来，从一点一滴做起，从力所能及的事情做起，充分发挥广大人民群众节约资源、保护环境的积极性、主动性、创造性。要积极开展资源节约和环境保护的公益活动，加快形成健康文明、节约能源资源的消费方式。要广泛开展科普宣传，鼓励有利于环境保护和可持续发展的文学、电影、戏剧等各种艺术形式的作品发表，鼓励创建绿色学校、绿色社区、环境优美乡镇等活动，使广大群众在实践中进行自我教育。要在中小学进行国情教育，在全社会弘扬环境文化，努力形成节约资源、保护环境的良好社会氛围。
第二，企业应自觉遵守有关节约资源、保护环境的法规。党的十七大报告强调把建设资源节约型、环境友好型社会的要求落实到每个单位，理所当然地包括企业在内。实际上，每个企业特别是生产型企业，在生产产品、创建社会财富的同时，必然要消耗一定的能源资源，而且也会造成一定程度的环境污染。因此，要加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力，必须把建设资源节约型、环境友好型社会的要求落实到每个企业，这即是当前形势的迫切需要，也是现代企业的发展方向。随着时代的进步，绿色生产、节约生产已成为企业竞争力的重要标志。每一个企业，都应当本着对人类社会和资源环境高度负责的精神，加大节能、节材和保护方面的投入，完善有关设施，生产绿色产品，承担相关社会责任。每一个企业，都要积极开发应用有利于节约能源资源、保护生态环境和促进循环经济发展的技术和产品，加快节能降耗技术改造，严格执行环境法律法规和污染排放标准，完善和落实突发环境事件的应急预案，努力建设资源节约型、环境友好型企业。
第三，各级政府应切实发挥好管理和服务等职能。创造良好的节约能源资源氛围、促进生态环境不断改善，是各级政府的重要职责。各级政府应高度重视加强能源资源节约和生态环境保护工作，切实做到责任到位、措施到位、投入到位，扎扎实实地解决资源节约、环境保护工作面临的问题和困难。要实行有利于节约能源资源和保护生态环境的经济政策，建立健全促进节约能源资源和保护生态环境的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系。要进一步增加节约资源、保护环境方面投入，加强污染防治和生态保护项目、环境公共设施建设，同时拓宽投融资渠道，鼓励企业增加这方面的投入，积极引导社会资金参加环保建设，形成多元化的投入格局。要加大资源环境执法力度，做到有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处资源环境违法行为，决不允许违法者逍遥法外。
同志最近指出：“我们必须以对国家和人民高度负责、对子孙后代高度负责的精神，把节约能源资源工作放在更加突出的战略位置，切实做到节约发展、清洁发展、安全发展、可持续发展，坚定不移地走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”中央经济工作会议明确要求，经济工作要以节约能源资源和保护生态环境为切入点，积极促进产业结构优化升级，努力实现节能降耗和污染减排的约束性目标。
2006年上半年，全国人大常委会执法检查组对《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节约能源法》）的实施情况进行了检查。在参加执法检查的过程中，我了解了一些情况，形成了一些看法。结合 学习 贯彻同志重要讲话和中央经济工作会议精神，在此对节约节能谈几点认识。
节约节能，不仅是世界性的重大课题，更是我国面临的重大课题，关系我国的经济安全和可持续发展，关系中华民族的前途命运和子孙万代的幸福发展。从一定意义上说，对节约节能 理论 和实践的双重探索，就是探索我国未来发展的可能性 问题 ，就是破解能源资源约束的世纪性难题。
一、节约节能是新的经济发展理论
纵观人类 历史 ，在相当长的时间里，世界经济的发展，是靠大量消耗能源资源来推动的。已经实现了 工业 化、 现代 化的西方发达国家，也普遍经历了高消耗、高污染、高浪费的历史发展阶段。这一过程的代价是巨大的，教训是深刻的。它们以占世界15%的人口，消耗了全球60%的能源和50%的矿产资源，并造成了严重的环境污染和生态危机。世界著名的“公害事件”都发生在这些国家。
这样一种增长模式、发展道路、发展理论，在现当代遭到了普遍的质疑和反思。1972年，罗马俱乐部提出了著名的“增长的极限”理论，认为在传统的工业化道路和模式支配下，人类粗放的经济增长方式和人口激增，已经导致严重的资源短缺、环境污染、生态破坏和气候恶化，人类 社会 必将遭受 自然 的报复，人类文明的发展将无可避免地陷入困境。
从我国的情况看，在实现 中国 特色社会主义工业化、现代化的历史进程中，能源资源约束已经成为最大的硬约束。“竭泽而渔而明年无鱼，焚薮而畋而明年无兽”。 目前 这种高耗能、高污染、高浪费、低效益的发展模式，这种“竭泽而渔”式的发展已难以为继，根本不可能实现我国的工业化、现代化，必须尽快实现向节约节能型的发展转变。
从大量消耗能源资源到节约节能，不仅是经济增长方式、发展模式、发展道路的深刻变革，而且是经济发展理论的深刻变革。反思工业化道路，重新认识能源资源的有限性、稀缺性，以最小成本实现能源资源的有效配置，以最小污染和能源资源的最小消耗获取最大效益，成为当代经济发展理论的重要方向。
科学 发展，从根本上说就是要实现经济社会的全面协调可持续发展。节约节能是科学发展的根本要求，是一种新的追求效益最大化的经济发展理论。发展不应是能源资源的高消耗和高浪费，不应是环境的巨大污染和破坏，不应是吃子孙饭、断子孙路。发展应该而且必须是可持续的，应该而且必须是节约节能环保的，应该而且必须是人与自然和谐的。
节约节能的经济发展理论，反映了人类对经济 规律 的新认识。人类迄今为止所创造的一切财富，都是自然资源经过人的劳动转化而成的。在这个过程中，能源至关重要。没有能源，任何转化都难以完成。而地球上的能源是有限的，不仅不可再生能源是有限的，即使可再生能源也是有限的，这就决定了人的一切经济活动和社会行为，不能无效率、低效益地使用能源资源。无效率、低效益就意味着浪费，意味着经济活动的不可持续，意味着人类发展可能性的丧失。一切生产生活过程都必须遵守节约原则，这是经济活动的客观规律，是“铁律”。规律可以为人类所认识和利用，但不可创造，更不能违背。违背经济规律，要遭受巨大的经济损失；违背自然规律，要遭到自然的严厉报复！罗马俱乐部的结论是悲观的，但我们是乐观主义者。人类社会正是在不断应对各种挑战的历史过程中，实现进步和发展的。
人们注意到，不可再生能源消费零增长的经济发展，在一些国家已经成为现实。德国1990年-2005年的15年间，经济总量增长了25%，能源总消耗却下降了5%。丹麦1980年以来，25年间经济总量增长了50%，不可再生能源消耗（不含 交通 业）实现零增长，单位gdp能耗每年降低1.9%；在整个能源构成中，风力发电已经占到21%。这些国家的实践，为我们 研究 节约节能的经济发展理论，提供了有益的借鉴。
节约节能的经济发展理论，已经成为当代宏观经济理论研究中新的生长点和亮点。如何实现在能源资源约束条件下的经济持续快速发展，是经济学理论面临的一个新课题，也是经济学界的历史责任。
二、节约节能是一种新的经济增长方式
增长必须节约，节约才能增长。增长与节约不是对立的，节约本身就是一种增长。当然，节约是增长基础上的节约，不是要停止经济增长搞节约。我们追求的是增长与节约相统一的经济增长方式。如果我国在“十一五”期间实现单位gdp能耗下降20%的节能目标，按年经济增长率7.5%测算，2010年当年就可以节约6.2亿吨标准煤，这些节约量可以多创造6.3万亿元的gdp（按2005年价格 计算 ），同时，节约减少了环境污染，节省了我们治理污染的成本。这是一笔双倍的财富，是巨大的经济效益！
目前，我国经济增长方式粗放、经济结构不合理的问题还比较突出，节能降耗的任务相当艰巨。首先，在三次产业结构中，第二产业比重偏高，第三产业比重偏低。在工业内部结构中，高耗能行业所占比重过高。我国工业能耗占全国一次能源消费的70%左右，其中钢铁、建材、化工、石油加工及炼焦、有色金属等高耗能行业占到了工业总能耗的69%。由于高耗能的一般加工工业生产能力过剩，产业集中度低，小 企业 多，技术水平不高，增加了能源消耗。2005年，我国具有炼铁、炼钢生产能力的钢铁企业共871家，平均每家企业粗钢产量约40万吨，18家产能500万吨以上的企业，产量仅占全国粗钢产量的46%。而2004年，日本4家钢铁企业的产量就占其粗钢产量的73%，俄罗斯5家企业产量占79%，韩国2家企业产量占82%。其次，我国的能源结构以煤炭、石油、天然气等不可再生能源为主，不可再生能源在生产和消费总量中分别占92.1%和92.7%，新能源和可再生能源的开发和使用比例偏低。我国可再生能源的开发潜力很大，风能可供利用的装机容量约10亿千瓦（目前只开发了0.13%）；三分之二的国土面积年日照时间在2200小时以上；每年可用于能源使用的农作物秸秆资源量约1.5亿吨标准煤；林业剩余物资源量约2亿吨标准煤；油料植物和能源作物潜在种植面积可满足年产5000万吨生物液体燃料的原料需求。
节约节能是转变经济增长方式、调整经济结构的主攻方向，是推动技术进步的重要力量。反过来说，只有大力调整和优化经济结构，实现经济增长方式的根本转变，提高我国的自主创新能力，才能从根本上保证节能目标的实现。节约节能与调整经济结构、转变经济增长方式、推动技术进步是有机统一的。据有关部门测算，如果我国第三产业比重提高一个百分点，第二产业比重降低一个百分点，万元国内生产总值能耗可以相应降低一个百分点；如果高技术产业比重提高一个百分点，高耗能行业比重下降一个百分点，万元国内生产总值能耗就可以降低1.3个百分点。
三、节约节能是一种新的社会文明
节约节能是一种新的生产方式，也是一种新的社会生活方式；是一种新的价值观念，也是一种新的 哲学 。从“三高一低”（高消耗、高污染、高浪费、低效益）走向“三低一高”（低投入、低消耗、低污染、高效益）的发展道路，进入节约节能的发展阶段，是文明进步的重要标志。
中华民族自古就有崇尚节俭的优良传统。“强本而节用，则天不能贫。”“一粥一饭，当思来处不易；半丝半缕，恒念物力维艰。”这些先哲古训，千百年来为人们所信守和称道。但是，我们今天所说的节约节能，具有新的 时代 内涵。
节约节能作为一种新的社会文明，不是要人们安贫乐道，紧衣缩食，固守自然经济条件下的生活方式，而是要使最广大的人民群众享受更加富裕、幸福、美好的新生活。这样的新生活，当然不是上天恩赐的，也不是别人赠送的，而是在逐步实现中国特色的工业化、现代化的历史进程中，由中国人民自己创造的。
节约节能是文明的社会生活方式。节约是一种态度，一种习惯，理应成为全社会共同的行为规范。许多浪费是由不好的习惯造成的，是在不经意间发生的。如果我们有意识地改变生产生活习惯，将会节约大量的能源资源。我们大家都常常看到这样的现象：许多建筑在大白天也是门窗紧闭，密不透光，灯火通明，空气污浊。全国有多少这样的建筑在浪费着我们宝贵的能源资源？计算下来肯定是一个惊人的数字！有资料反映，改变生活习惯，如用盆接水洗菜，一次就可节省几十升水；如果夏季将室内空调温度设定在26℃，仅北京市就可节省至少4亿千瓦时电量，削减50万千瓦以上电力装机规模，节省1.8亿元电费。
节约节能是一种文明的价值观念。以节约节能为荣，以浪费能源资源为耻，理应成为新时代的社会公德和价值观念。有限的能源资源是全人类共同的财富，不是某个个人、某个团体、某个地方所能够独享的私有财富。不能因为有钱，就任意挥霍浪费能源资源。放任浪费，就是侵害别人和大家的利益。节约节能是社会美德，是国家 法律 应当关注的公共利益，也是关乎国家民族生死存亡之大道。
节约节能是一种新的哲学。这种哲学告诉我们，节约节能是一种思维方式，也是一种活动方式；是一种社会意识，也是一种社会存在。这种哲学改变了自近代以来普遍形成的人与自然、人与社会、人与世界、人与自身关系的观念和认识。在这种哲学看来，世界是无限的，也是有限的；人对外部世界的认识和改造是无限的，也是有限的；人的需要是无限的，也是有限的；人的主体性不是无限度的，而是有限度的。这种哲学强调人与自然之间不是征服与被征服的关系，而应是和谐相处的关系，要求人类必须科学、理性地认识和满足自身的需要，倡导一种文明、节用、适度、合理的生存方式和发展状态。它主张，对自然的掠夺和破坏，同时也是对人自身的否定和戕害；今天对能源资源的浪费，就是对明天发展可能性的剥夺，就是对明天人类生存条件的剥夺。
在经济全球化深入发展的今天，任何国家、任何企业，乃至某个个体的生产、生活行为，都会对他人、对环境、对社会产生直接或间接的 影响 。发达国家积聚了巨大的物质财富，也过多地消耗了全球的能源资源，并且仍是全球能源资源的主要消耗国，理应承担起与此相适应的责任，减少能源资源消耗，促进人类的共同发展。我国的发展不仅必须走自己的路，而且要汲取历史的经验教训，避免重蹈发达国家的覆辙。
四、节约节能是一种国家发展战略
改革开放以来，我国经济取得了很大成就，gdp年均增长率达9.6%，人均gdp年均增长11%。到2006年，gdp达20.94万亿元，居世界第四位；进出口总额超过1.7万亿美元，居世界第三位；人均gdp为1714美元，居世界第110位（2005年）。与此同时，一次能源消费年均增长5.16%，能源自给率保持在90%以上，比经合组织国家平均高20个百分点以上，比美国高30个百分点左右。总的说，我国主要依靠自己的力量，解决了经济发展中的能源问题，这在世界经济发展史上是少有的。今后也将主要依靠自己的力量，依靠科学技术，依靠全社会的节约节能来实现工业化和现代化，化解能源硬约束的挑战。
我国的经济发展是在能源资源严重紧缺的条件下取得的。能源资源人均拥有量大大低于世界平均水平。如水资源人均占有量只相当于世界平均水平的30%；石油、天然气人均剩余可采储量仅有世界平均水平的7.7%和7.1%；储量比较丰富的煤炭也只有世界平均水平的58.6%。近年来能源消费急剧增长，供需矛盾日益突出。2005年煤炭产量达21.9亿吨，比2000年翻了一番，仍不能满足需要。
与此同时，能源浪费惊人。我国能源利用效率只有33%，比国际先进水平低10个百分点左右；2003年单位gdp能耗是世界平均水平的3.1倍；2004年我国gdp约占全世界的4.4%，而煤炭消费占35%以上，原油消费占7.8%（按当年汇率计算）。近年来单位gdp能耗不降反升。按2000年价格计算，2002年-2004年分别为1.30、1.36、1.43吨标准煤/万元，2005年与2004年持平，2006年上半年同比上升0.8%。“十五”期间，能源消费弹性系数（能源消费增长速度与经济增长速度之比）年均为1.04，是改革开放以来的最高值。
历史上，一些发达国家在工业化进程中都出现过人均消耗4吨标准煤的发展阶段。但是，我国有13亿人口，人均能源资源远低于世界平均水平，根本不可能以每年消耗50多亿吨标准煤的代价来推进工业化，实现现代化。不仅能源资源条件无法承受，而且所造成的环境恶化和生态危机也是我们无法承受的。这是一条走不通的死路！历史和现实要求我们，必须从我国的基本国情出发，走出一条低投入、低消耗、低污染、高效益的新型工业化道路。这就需要从根本上转变经济增长方式，调整经济结构，推进技术进步，深化体制改革，实现节约发展。舍此，别无他途！
“十一五”规划纲要确定，2010年单位gdp能耗比2005年降低20%。这是建国以来第一次以法律文件的形式，将节能确立为必须完成的约束性目标。这是具有远见卓识的重大决策，体现了我们党和政府的坚定信念和坚强决心。但是，也要清醒地看到完成这一目标的艰巨性。五年内单位gdp能耗下降20%，意味着万元gdp能耗由“十五”时期末的1.22吨标准煤下降到“十一五”时期末的0.98吨标准煤（按2005年价格和统计口径）；按照“十一五”期间每年经济增长7.5%的预期目标测算，年均能源消费弹性系数为0.37；即使经济增长实际达到10%，年均能源消费弹性系数也要保持在0.5左右。
因此，完成“十一五”规划纲要提出的节能目标，必须下最大决心，花最大气力，采取强有力的措施。必须把节约节能提升到国家发展战略的高度，贯穿于生产、流通、消费各个环节和经济社会发展各个领域，通过经济政策、法律制度、技术创新和必要的行政手段坚决保证目标任务的完成。
五、节约节能是政府义不容辞的职责
市场 经济 强调市场在配置资源方面的基础性作用，但宏观调控也是一种资源配置方式。经济 发展 的实践反复证明，宏观调控和市场配置的结合，是经济持续发展的有效方式。
政府的职责就是解决市场不能解决的 问题 ，按照经济 规律 进行宏观调控。在能源资源的合理配置、在公共产品提供和环境保护等方面，完全靠市场是行不通的。市场很难全面反映节约节能的真正价值，很难反映经济 社会 发展的长远目标，在世界上能源资源也从来不是完全靠市场配置的。节约节能、环保是一种社会共同利益、公共要求，也可以说是一种特殊的公共产品、公共事业。据世界银行以及美国、加拿大、俄罗斯等国的 研究 ，市场力量在挖掘节能潜力方面的直接贡献率仅20%左右。发达国家的实践也表明，节约节能与环境保护一样，要由政府来主导和解决。
节约型社会不是依靠市场力量 自然 形成的，而是在经济社会发展过程中，通过政府主导、 法律 强制和社会参与共同形成的。节约节能不是单纯的经济问题，而是一个国家、社会的全局性、战略性、长远性问题，是宏观调控的任务，是政府义不容辞的法定职责和义务。在市场经济条件下，大力推进节能工作，运用经济、法律和必要的行政手段来激励节约节能，逐步提高高耗能、高污染、高浪费行为的成本，支持节能产品技术的研发和推广，这些都是政府的节能管理职责。
政府机构要带头节能。政府机构本身就是耗能大户。有资料反映，2003年，全国各级政府机构能源消费量达6335万吨标准煤，其中电力911亿千瓦时，超过全国8亿农民全年881亿千瓦时的生活用电量；政府机构能源费用开支高达1240亿元。据北京市有关机构调查， 目前 政府机构和公共设施的单位建筑面积能耗是普通住宅的10-20倍。政府机构作为节约节能工作的领导者、倡议者，更应该成为先行者，成为全国的节约典范和节能榜样。政府机构要大力加强自身的节约节能工作，定期向社会公布其能耗情况和节能措施，从办公楼设计、建设改造、管理制度、日常运行、每个政府工作人员的行为方式和习惯等方面入手，建设节约型政府。一个不节能的政府是不可能领导人民建成节约型社会的。
目前，国务院提出，逐步对政府机构和大型公共设施实行用能定额管理制度，在“十一五”期间，实现政府机构和大型公共设施的能源消费总量下降20%的目标。政府机构带头节能的榜样作用无可限量。
六、节约节能是一场改革
发展节能型经济，建设节约型社会，本身就是一场深刻的改革，必然要求经济管理体制、行政管理体制、法律制度和社会生活等各个方面的变革。29年前，改革开放开启了 中国 经济和中国特色社会主义事业的新纪元。现在我们又面临着新的形势和任务，要实现经济增长方式的转变和经济结构的调整，必须进一步深化改革。这场改革的广度、深度、难度和复杂性是前所未有的，但我们别无选择。
我国现行的行政管理体制、经济管理体制和社会管理体制，主要集中在调动经济增长的积极因素方面，对节约节能发展的关注和支持是不够的。在新的形势下要从根本上转变经济增长方式，调整经济结构，必须进一步深化法律制度、行政体制、经济政策和社会管理体制等各个方面的改革。
节约要从节能抓起，建设节约型社会要以发展节能型经济为突破口。没有严格的制度措施，没有适应建设节约型社会的体制，就无法保证节约节能目标的实现。同时，节约节能的发展必然涉及现行利益关系的调整。不仅涉及国家全局的利益，也涉及 企业 和个人的利益；不仅涉及宏观管理，也涉及微观运行；不仅涉及经济生活，也涉及社会生活，牵一发而动全身。例如，我国供热体制改革进展比较缓慢，从局部看，供热按面积收费，用户没有节能的积极性，同时，改革又会 影响 一些方面的既得利益；从全局看，供热体制改革的徘徊不前，直接制约着我国节能目标的实现。
七、节约节能是一场技术革命
实现节能降耗，技术进步是关键。西方国家经历了1973年和1980年两次石油危机，纷纷开始大力开发节能技术和新能源技术，取得明显成效。
目前我国的节能技术组织、研究、推广工作比较薄弱，明显落后于发达国家平均水平，更不适应我国节能形势的需要。例如，产品用能标准制订工作滞后，国家对节能技术的研发推广缺乏有效组织，企业自主创新能力不足，具有自主知识产权的技术和产品很少。从结果看，我国主要产品的用能水平与国际先进水平相比，存在明显差距。2004年火电供电煤耗每千瓦时为379克标准煤，比国际先进水平高67克；大中型企业吨钢可比能耗为705千克标准煤，比国际先进水平高95千克；电解铝交流电耗为每吨15080千瓦时，比国际先进水平高980千瓦时；单位建筑面积采暖能耗相当于气候相近发达国家的2-3倍；载货汽车每吨百公里油耗比国际先进水平高出1倍以上；我国现有各类电动机总功率约4.2亿千瓦，运行效率比国际先进水平低10个百分点以上，相当于每年多消耗电能约1500亿千瓦时。
我国的节能技术进步应首先依靠国家积极组织，带动企业和用户共同参与。节能技术在很大程度上具有公共产品的性质，投入主体与收益主体不一致。就像公共照明这样的产品和服务，投资建设和运行保障要靠政府等公共主体，因为受益的是过路人，是不确定的主体。因此，这种公共产品要由国家和政府来组织实施，所需资金应当通过税收手段获取。在节能技术推广领域，可以利用征收能源税、消费税的收入，组织实施节能产品研发、节能技术进步和节能信息宣传，降低节能产品技术与用能单位信息沟通的成本。
国家还应重点支持一批量大面广的用能设备技术攻关和推广。我国锅炉、风机、水泵等产品，在降低能耗和提高效率上有很大空间。如我国有1.4亿台电机，其中70%是小电机，动力输出低于国外同类产品的15%到30%。这些产品要达到发达国家的效率水平，技术难度并不高，关键在推广。国家和政府应当承担起这个责任。例如，实行用能产品市场准入的强制性标准制度，这个标准不仅要包括高耗能产品，还要覆盖大多数一般性用能产品，让那些不符合标准的高能耗、低效率产品逐步从市场上退出。
同时，制订用能标准要适当超前，保持一定的时间提前量，并实行不同用户的差别政策，使生产者和使用者有时间和能力跟上，老百姓不因此而提高生活成本。当年日本公布较高的汽车尾气排放标准时，企业普遍反映做不到，阻力很大；但不到一年时间，本田公司就推出了符合标准的低排放汽车，其他厂商也都按期达标。可见，适当超前的标准对生产和消费行为的引导作用是很大的。
八、节约节能需要强有力的法律保障
节约节能必须依法进行，走法制化之路。1997年全国人大常委会颁布的《节约能源法》，是指导和规范我国节能工作的基础性法律。这部法律实施9年来，我国的能源形势、管理体制和社会环境发生了很大变化，现行法律已不能适应实践的需要。主要是：调整范围比较窄，条文设计主要针对 工业 领域，对建筑、 交通 、民用等领域涉及较少或没有规定；一些制度已不适应市场经济发展的要求；许多规定过于原则，倡导性条款多，惩戒性条款少，缺乏强制力和可操作性。全国人大常委会启动《节约能源法》修订工作，就是要通过对法律的修订，贯彻 科学 发展观，落实节约资源的基本国策，实施国家节能战略，为实现“十一五”节能目标，发展节能型经济，建设节约型社会，提供强有力的法律保障。
《节约能源法》是一部涉及整个经济社会生活，具有普遍性和长期性的法律。但是，想通过一部法律解决所有问题是不可能的，因此要集中力量解决目前面临的紧迫、重大问题，特别是对当前及今后10年到15年必须要做的、能够做到的目标、任务、制度和措施，用法律形式规定下来，成为政府、企业、个人和全社会共同遵守的法律准则。一句话，要修订出一部为全社会所接受并且能够得到实际执行的法律。
--节能应当包括所有能源的节约。节能应当包括所有能源的利用与节约，既包括可再生能源，也包括不可再生能源。节能是不可再生能源消耗的减少，而不是不消耗能源。因此，任何能源都应节约。我国目前的主要任务是大力开发可再生能源，以提高能源供给，替代和节约不可再生能源。
--节能就是追求能源的最大效益。世界能源委员会对节能有个定义：采取技术上可行、经济上合理、环境和社会可以接受的一切措施，来提高能源资源的利用效率。我们所需要的节能，就是在能源开采、加工、转换、贮运、分配和使用的全过程，利用经济、技术、法律、行政、宣传和 教育 等一切手段，消除不必要的能源浪费，提高能源利用效率和效益，实现经济社会的可持续发展。
--把握近期节能的重点。当前和今后一段时间，应该抓若干个可能实现的节能重点和目标。具体地说，有“四个重点”：重点行业、重点企业、重点城市、重点设施。重点行业，如建筑、交通、有色、钢铁等，占到了全国用能总量的一半以上。重点企业，指那些高耗能的企业，如年耗能1万吨标准煤以上的企业。重点城市，主要是50万人口以上的城市。重点设施，如政府机构办公楼、商场、宾馆、写字楼、影剧院等大型公共建筑。如果这些重点行业、企业、城市、设施能够做到节约节能，那么“十一五”规划节能目标就有可能完成，也可以为今后全国的节约节能提供有益经验。以重点城市为例，这些城市应每年向全社会公布其能源报告，包括能耗情况以及为降低能耗采取的措施，接受社会监督，同时也向全社会宣传依法节能。再如重点设施，法律可以对其设计、建设和运行提出明确的强制性节能要求，新建建筑必须符合节能强制性要求，既有建筑要逐步改造，以达到节能标准。
--节能需要有力的制度措施。制度措施涉及两方面：一是能源和节能管理体制和机制；二是法律制度和政府规章。世界上不少国家在这两方面都有较为完善的制度。而符合我国基本国情、适应社会主义市场经济体制的节能管理体制机制，还没有建立起来，配套法律制度和政府规章也很不完善。这就需要我们建立起一套有力的制度，同时也必然涉及体制改革问题。
--节能需要相应的经济政策和财税政策。节能应主要运用经济的手段来推动和支持。没有财政税收政策、信贷手段和市场导向调节，节能就失去了硬手段。目前，我国的节能财税和价格政策体系很不完备，各方面都希望加大财税政策对节能的调控力度，尽快形成以节能为导向的财税价格政策体系，明确国家鼓励节能的经济政策和具体措施，建立“谁节能、谁受益，多耗能、多付费”的节能新机制。对节能投资给予税收优惠，这是各国普遍采用的做法。税收杠杆的作用是很大的。美国燃油税是英国的1/10（2003年），人均日油耗是英国的2.6倍。欧洲的成品油价格中近50%都是国家征收的价外税。欧洲一些国家正是通过税收政策的硬手段，抑制了能源过度消费，促进了节能技术产品的研发和推广。对节能产品的推广要采取切实有效的激励政策和措施，消除节能新产品进入市场的成本障碍。以照明节能为例，如果把现有的普通白炽灯全部更换成节能灯，全国一年可节电600多亿度。但由于缺乏激励政策，我国节能灯的 应用 率还不高。
--必须明确政府的节能职责。要建立一套适应能源形势和节能工作需要的管理体制。要加强能源基础工作。能源统计是经济政策和法律制度安排的基础和依据，是政府决策的基础。只有知底才能量化，政策措施才可操作。
一、建设节约型社会的必要性
(一)建设节约型社会是实现可持续发展战略的一个重要手段。
我国早在1994年就通过了《中国21世纪议理论与实践程》，提出了我国可持续发展的战略。根据挪威前首相布伦特兰夫人的解释，可持续发展是指既能满足当代人的需求又不损害子孙后代满足其需求能力的发展，它所追求的目标是既要使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展，又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存与发展构成威胁。可持续发展的实质就是要节约、合理利用资源、保护环境、与自然和谐相处，而这正是建设节约型社会所追求的目标，可以说建设节约型社会是我国可持续发展战略的必然选择。
（二）建设节约型社会是全面建设小康社会的重要保障。
我国在全面建设小康社会进程中，经济规模将进一步扩大，工业化不断推进，居民消费水平和消费结构逐步升级，城市化步伐加快，资源需求持续增加，资源供需矛盾和环境压力将越来越大。解决这些问题的根本出路在于节约资源，减轻对环境和资源的压力。加快建设节约型社会，既是当前保持经济平稳较快发展的迫切需要，也是实现全面建设小康社会宏伟目标的重要保障。
（三） 建设节约型社会也是维护国家经济安全的必要保障。
近几年来，我国经济发展过程中面临的能源、资源约束越来越严重,能源、资源国内供应能力和保障能力下降，在一些重要战略性资源当中，如石油、铁矿石等进口越来越多，外贸依存度越来越大。这一方面耗费了大量资金，另一方面也带来了一系列经济、政治、外交方面的问题，特别是危害到国家的经济安全。要尽量减少这些问题，控制和降低我国能源、资源的对外依存度，确保国家经济安全，必须从内部入手，节约能源、资源，提高自给能力，为此，必须建设节约型社会。
二、我国建立节约型社会的现状
众所周知，我国的资源总储量比较丰富，但是由于我国人口众多，资源相对量十分的不足。据有关资料显示；我国资源人均占有量居世界第53位，仅为世界人均占有量的1/2。而且大量不可贸易的资源十分紧缺，如水资源人均占有量仅为世界平均水平的1/4，预计到2030年，中国人均水资源占有量为1700立方米，可能要列为严重缺水的国家。同时，我国耕地资源也非常有限，人均耕地1.41亩，不到世界平均水平的40%。更值得一提的是我国主要矿产资源除煤炭外，人均占有量都低于世界平均水平。这几年水、煤、电、油已成为制约我国经济发展的瓶颈。然而节约型社会的核心是节约资源、能源，因此，在这一阶段建设节约型社会是必要的。
三、建设节约型社会的对策
根据以上分析，在我国建设节约型社会已是势在必行，现在要解决的是如何建设节约型社会的问题。
资源消费问题具有很强的外部性，在建设节约型社会中，如果仅靠市场机制作用而没有外部干预，相关主体是很难做到自觉节约资源的。笔者认为作为宏观调控主体的政府这时就应该出面发挥其主导作用。
（一）要完善立法、加强执法工作。
我国现在正在建设社会主义法治社会，任何时候都要依法办事，建设节约型社会也不例外。目前我国在自然资源节约和保护方面虽已颁布了一系列的法律、法规，而且有些法律、法规已有所改进，如《煤炭法》已规定对煤炭资源实行有偿使用，但是总体来讲，这方面的法律、法规还很不完善，所以这就要求政府相关职能部门加强法律、法规的制定与修改，特别是要制定循环经济法，要加强环境、粮食、水及各种主要矿产资源保护法的制定和完善，要制定反对浪费的法律法规等，通过立法促进资源的有序、高效开发和合理利用，推进经济增长方式由粗放型向集约型的转变。同时，在执法方面，国务院及地方各级政府也应该严格依照国家法律、法规，加大资源保护和节约的执法力度，严肃查处各种破坏和浪费资源的违法、违规行为。
（二）政府要制定相关的政策与制度鼓励节约，限制资源浪费行为。
一方面，政府应抓紧制定新的能源、资源、环保方面的各种政策，如产业政策、财政政策、税收政策等，对于有利于节约资源和保护环境的行业、企业和产品在财政政策上给予补贴、在税收政策上给予优惠；而对那些高耗能、高污染的行业、企业和产品可以考虑开征环境保护税，将现行的排污、水污染、大气污染、工业及城市生活废弃物、噪音等收费制度改为征收环境保护税，建立起独立的环境保护税种，既唤起社会对节约资源和环境保护的重视，又能充分发挥税收对节约资源和环保工作的促进作用。另一方面，政府应建立相应的制度确保节约。根据制度经济学家柯武刚和史漫飞的解释,制度是由人制定的规则，它们抵制人际交往中的任意行为和机会主义行为，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。为此，要想实现节约型社会，政府应建立相应的规章制度确保节约，如严格、规范的项目准入制度；对技术落后、浪费资源、污染环境的工艺、设备、产品的强制淘汰制度；完善的土地有偿使用制度；汽车产品市场准入制度；政府投资责任追究制度等等。
（三）加强宣传教育及舆论监督作用，提高全民的节约意识。
首先，通过教育将节约型社会观念塑造为全民的主流意识。一方面，要从学校教育入手，从中小学教育到大学教育直至全民教育，宣传节约型社会的重要性和必要性。另一方面，从各级领导干部入手，加强节约教育，将勤俭节约行为作为选拔、考察干部的一项重要内容。要通过深入开展教育，提高全民的资源意识和节约意识。在全社会树立节约资源的观念，培育人人节约资源的社会风尚。
其次，发挥媒体的宣传作用。发达国家在发展循环经济的过程中就非常重视运用各种手段和传媒加强对资源循环利用的社会宣传。如日本大阪市结合城市美化宣传活动，每年9月发动市民开展公共垃圾收集活动，并向100万户家庭发放介绍垃圾处理知识和再生利用的宣传小册子，鼓励市民积极参与废旧资源回收和垃圾减量工作。加拿大蒙特利尔还特别注意公众宣传的基础性、针对性、趣味性和持久性，鼓励公众参与资源循环利用和发展循环经济。我国媒体也应该行动起来，加大节约型社会的宣传力度，要让广大公众认识到消费方式要从本国、本地区的消费环境出发，要考虑到资源和生态可承受的消费度。另外，要充分发挥各媒体的舆论监督作用，加大对在资源节约中表现突出的行业、企业、部门及个人的宣传报道，对那些浪费资源的相关主体给予曝光，要通过舆论监督促进资源的节约。
建设节约型社会是一种良性的价值诉求，它不仅是我国社会经济发展的要求，也是落实科学发展观的内在要求，是实现可持续发展与构建和谐社会的必然选择，也是全面建设小康社会的战略选择。然而这种新的发展模式需要有配套的制度与之相对应，随着我国各项制度的越来越完善，节约型社会的建设目标一定能够实现。
（作者单位：河北省燕山大学马克思主义学院思想政治教育专业）
参考文献：
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一、发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会，是实现全面建设小康社会目标的必然选择
本世纪头20年是我们必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期，同时我们也面临着严峻的资源环境形势和巨大的国际竞争压力。
资源约束矛盾日益突出。从资源禀赋看，我国是总量上的大国，人均上的贫国。人均淡水资源占有量仅为世界平均水平的1／4，人均耕地占有量不到世界平均水平的40％，石油、天然气人均占有储量为世界平均水平的11％和4．5％，铁矿石、铜和铝土矿储量分别为世界平均水平的1／6、1／6和1／9，45种矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半。资源禀赋与人口不断增长之间的矛盾将长期存在。目前我国正处在工业化和城镇化加快发展的阶段。国际经验表明，这是一个资源消耗强度加大的阶段，更加剧了资源短缺的矛盾。近两年我国承接发达国家产业转移，又加大了国内资源的供给压力。
环境形势更加严峻。当前，我国生态环境总体恶化的趋势尚未得到根本扭转，环境污染日益严重。水环境每况愈下，大气环境不容乐观，固体废物污染日益突出，城市生活垃圾无害化处理率低，二次污染严重。农村畜禽粪便、水产养殖污染，农药、化肥的不合理使用，使农村环境问题日益严重，直接威胁到农产品质量安全。生态环境恶化，水土流失严重，森林生态系统质量下降，生物多样性锐减，生态安全受到严重影响。
提高国际竞争力面临更大压力。随着我国加入WTO过渡期的结束，竞争将更加激烈。目前，我国在出口产品结构中，初级产品和原材料仍占较高比例，处于国际贸易分工的下端。资源消耗高、浪费大、利用率低是产品成本高的一个重要原因，已经成为影响我国企业和产业竞争力的一个重要因素，同时也制约着经济增长质量和效益的提高。在经济全球化过程中，关税壁垒作用日渐削弱，但包括产品能效和环境标准、标识、废弃物回收、包装等“绿色壁垒”在内的非关税壁垒日益凸显，对我国发展对外贸易特别是扩大出口产生了日益严重的影响。
实践证明，传统的高投入、高消耗、高排放、低效率的增长方式已经走到了尽头，不加快转变经济增长方式，资源难以为继，环境难以承受。发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会，是实现经济增长方式根本性转变、走新型工业化道路，从根本上缓解资源约束矛盾，减轻环境压力，增强国民经济整体素质和竞争力，实现全面建设小康社会目标的必然选择。
二、发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会，必须实行经济增长方式和消费方式的根本转变
改革开放20多年来，特别是中央提出加快推进两个根本性转变以来，我国在推动资源节约和综合利用，总结、探索发展循环经济模式方面取得了积极成效。在党中央提出的“资源开发与节约并重，把节约放在首位”方针的指导下，节能降耗取得明显成效，实现了能源增长翻一番支撑国民经济翻两番的目标。在优惠政策的扶持和引导下，我国资源综合利用规模不断扩大，技术水平不断提高，取得了较好的经济和社会效益。近年来，在借鉴国外发展循环经济成功经验和总结国内开展资源节约与综合利用取得成效的基础上，有关部门和地区开展了循环经济示范试点，探索推动循环经济发展的不同模式，为加快发展循环经济，建设资源节约型和环境友好型社会积累了经验。
当前我国在推进循环经济发展、建设资源节约型和环境友好型社会方面还存在一些实际困难和障碍。一是节约优先的方针未能很好落实，节约优先没有很好体现到发展规划、城市建设和各项工作中去；二是法律法规不健全，标准不完善，可操作性差；三是尚未建立促进资源节约的长效机制，资源性产品价格不合理，支持和鼓励节约降耗的财税体制不完善，融资渠道不畅，国有企业改革和政府管理体制改革不彻底，难以形成促进节约的有效激励；四是缺乏技术支撑，开发大幅度提高资源利用率的共性和关键技术的能力不强，生产工艺技术和装备水平还不能适应大幅度提高资源利用率的需要；五是全民节约意识不强，发展思路不对头、消费心理扭曲、消费方式不合理造成了资源的极大浪费，成为建设资源节约型和环境友好型社会的最大障碍。
发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会，必须树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，紧紧围绕实现经济增长方式的根本性转变，以提高资源利用效率为核心，以调整经济结构为主线，以制度创新和技术创新为动力，强化节约意识，加强法制建设，完善政策措施，建立长效机制，以资源的高效利用促进经济社会可持续发展与和谐社会建设。为此，要着力构建节约型的经济增长方式、节约型的产业结构、节约型的城镇化模式、节约型的农业生产体系、节约型的消费方式，树立节约型的思想观念。
构建节约型的增长方式。在需求结构上，要实现由主要依靠投资和出口拉动增长向消费和投资双轮驱动、内需和外需共同拉动转变；在产业结构上，要由主要依靠工业带动经济增长向工业、服务业和农业共同带动经济增长转变；在生产要素投入上，要由主要依靠资金和自然资源支撑增长向更多地依靠人力资本和技术进步支撑转变；在资源利用方式上，要实现由“资源—产品—废弃物”的单向式直线过程向“资源—产品—废弃物—再生资源”的反馈式循环过程转变，使经济增长建立在经济结构优化、科技含量提高、国民素质增强、质量效益提高的基础上，逐步形成“低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环、可持续”的经济增长方式。当前要全面推进能源、原材料、水、土地等资源节约。
构建节约型的产业结构。要大力发展第三产业，提高其在国民经济中的比重；大力发展高新技术产业，特别是要加快发展并做大做强信息产业，加速信息化进程；加快用高新技术和先进适用技术改造传统产业，实现传统产业升级；大力振兴装备制造业，提高核心竞争力；加快淘汰落后工艺、技术和设备；推进企业重组，提高产业集中度和规模效益；调整能源消费结构，提高优质能源的比重。开发区建设要充分考虑节约用地，实行最严格的耕地保护政策。根据资源条件和环境容量确定不同区域的发展方向、功能定位，促进区域产业合理布局。加强重点行业能源、水、原材料消耗的管理，严格执行设计规范；加强节能、节水技术改造，加强废渣、废水、废气综合利用管理，提高资源综合利用率。
构建节约型的城镇化模式。城镇化发展必须充分考虑自然资源条件和环境承载能力，合理利用土地、水、能源等重要资源。严格控制建设用地，积极保护耕地，提高单位住宅面积密度，改进建筑结构，增加可使用空间，充分利用地下空间，合理配置居住区绿化用地，土地使用功能适当混合。合理规划城市交通运输体系，优先发展公共交通，建立城市立体交通系统。大力发展节能建筑，推广应用新型建筑材料，推进建筑废物综合利用；新建建筑实行装修一次到位，禁止二次装修。发展城市集中供热，有条件的要发展分布式供热；城市规划要充分考虑水资源开采与补给的平衡以及供水与排水系统对节水的有效性；住宅小区建设要配套雨水、生活废水收集与处理回用设施，加快再生水利用，推行分质供水。建立规范的再生资源回收体系，因地制宜实施垃圾资源化利用。
构建节约型的农业生产体系。大力发展集约化农业和生态农业，调整农业生产布局和产品结构，不断提高农业产业化和精准化水平，节约使用土、肥、水、电、种、药等投入要素。继续推广节水灌溉技术和节能型农业机械，提高资源能源的产出效率；推广使用高效安全生物农药，从源头上消除餐桌污染；推广农产品深加工技术，提高利用效率和附加值；积极推进秸秆、牲畜粪便等农业废物综合利用，搞好垃圾、污水处理，改善农村生存环境；大力发展沼气工程并使之成为农村的补充和替代能源。
构建节约型的消费方式。倡导绿色消费，引导合理消费，反对盲目消费、过度消费和奢侈消费。住房、汽车等新的消费热点在拉动消费结构升级中发挥着重要作用。要鼓励购买低油耗、低排量的节能环保型汽车和节能省地型住宅。鼓励消费者购买节能、节水产品和再生利用产品。禁止过度包装，尽可能不使用一次性产品。
三、发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会，需要全社会共同努力
将节约资源作为基本国策，长期坚持和实施节约优先的方针。必须从战略和全局的高度充分认识节约资源对实现全面建设小康社会目标的重大意义，明确将“节约资源”与“控制人口、保护环境”并列为基本国策，将加快建设节约型社会作为国民经济和社会发展“十一五”规划的重要任务之一，把节约资源作为编制各类专项规划、区域规划和城市发展规划的重要指导原则，把节约能源和资源作为结构调整的重要目标和深化税收、财政、投资、金融等改革的重要内容。
加快法制建设，加强执法监督。要抓紧制定和修订促进资源有效利用的法律法规，解决无法可依和法律不完善的问题。加快《循环经济促进法》的立法进程，健全节水、资源综合利用、建筑节能、节约石油以及包装物回收利用等方面的法律和法规，抓紧修订《节约能源法》。建立执法责任制，保证现有法规的有效贯彻实施。要加快国家标准制度体系的建设，制定和完善各类产业标准、行业标准和产品标准，依法建立严格的监管制度，加大执法监督检查的力度。对重要矿产资源开发，实行严格的开发准入条件；对高消耗、高污染行业的新建项目，要从能源、水资源消耗以及土地、环保方面实行更为严格的产业准入标准。加快制定工业耗能设备、机动车、家用电器、照明器具等强制性、超前性的能效标准，修订和完善主要耗能行业节能的设计规范，提高建筑的节能标准。完善重点用水行业取水的定额标准。建立和完善高耗能的落后工艺、技术和设备的强制淘汰制度，重点耗能产品的市场准入制度，新建建筑的准入制度，生产者的责任延伸制度等。
完善促进资源节约的政策体系。加快完善自然资源的价格形成机制，逐步理顺资源性产品与最终产品的比价关系。积极调整水、热、电、天然气等的价格政策，促进资源的合理开发、节约使用、高效利用和有效保护。充分运用价格机制调控土地，提高土地的使用效率。制定支持循环经济发展和节约型社会建设的财税和收费政策。加快研究制定鼓励使用节能节水减免税产品的优惠政策和鼓励发展节能车型与加快淘汰高油耗车辆的财政税收政策；继续完善资源综合利用的税收优惠政策；调整完善资源性产品进出口的税收政策。公共财政要加大对政府资源节约管理和政府机构节能改造的支持力度。研究建立再生资源回收处理收费制度。完善矿产资源补偿费制度。建立和完善企业生态恢复、破坏修复责任制度。对一些节约资源、发展循环经济的重大工程项目和技术开发、产业化示范项目，政府给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持，发挥政府投资对社会投资的引导作用。
加快技术创新，突破技术瓶颈。组织开发有重大推广意义的共性和关键技术，包括减量技术、替代技术、再利用技术、资源化技术、系统优化技术、延长产业链和相关产业链接技术、“零”排放技术以及降低再利用成本的技术等，努力突破发展循环经济的技术瓶颈。坚持引进技术与消化、吸收、创新相结合，提高自主创新能力。同时加强工程应用科技的开发，将其纳入科技中长期发展规划和产业化发展规划。
【关键词】资源短缺节约型发展制约因素
当前我国正处于社会转型的关键阶段,经济增长方式的改变已迫在眉睫。在资源短缺的国际大背景下,节约型发展是解决当前许多矛盾的重要途径。
一、经济体系中对资源调节的约束不足
从经济发展趋势看,建立节约型经济体系、实行资源循环利用和综合利用,是资源节约的根本办法,也是防治污染的有效途径。
我国“十五”期间国内生产总值年均增长在世界上是少有的。但在经济高速增长的同时,资源消耗也相当惊人。我国每创造一美元产值所消耗的能源是美国的5.8倍,德国和法国的7.7倍,日本的11.5倍;钢材消耗是美国的5.8倍,日本的2.7倍。2004年,我国国内生产总值占世界4%,而消耗的石油占世界的7.4%,原煤为31%,燃油为41%,铁矿为30%,钢材为21%,水泥为40%,氧化铝为25%。我国的所有资源与世界水平相比,没有一项达到世界平均水平。我国人均资源相当于世界平均水平的比例:天然气4.1%,石油8%,铝9.7%,水25%,铜26%,耕地40%,铁45%,煤炭86%。因此,这种靠资源高消费来促进经济增长的发展模式有悖于可持续发展的趋势。
在市场经济条件下,资源的配置具有明显的趋利性。如果市场主体在资源配置过程中发现了新的赢利机会,那么在利益的驱动下,他们会毫不犹豫地加大投资,而这样做很有可能会造成社会资源配置的浪费。
1、生产领域资源循环利用和综合利用不足
当前我国面临着不可再生资源的消耗未能得到有效控制;可再生资源的消耗速度又往往超过其再生速度,这就不能保证持续供给。比如,出口产品中粗加工、低附加值的比重依然较大,合资企业中土地、各种资源的付出比例居高不下;没有能健全回收利用各种废旧产品、包装材料等物质的途径等问题已经严重制约了经济的进一步发展。对资源的多种用途的综合利用可以大大提高资源利用效率,这恰恰是我们当前需要大力开展的方面。
2、流通领域效率低、环节多、费用高
由于我国各个区域发展不平衡,经济建设的空间布局不尽合理,有些资源从内地运到沿海进行加工,然后又把产品运到内地销售,存在着流通路程过长、流通环节过多、流通费用过高的问题。这些问题需要通过各地均衡发展和调整经济布局逐步加以解决。
3、城市化建设中的浪费现象严重
在城市化发展过程中,无论从规划还是土地征集、旧城改造等方面都没有体现节约的意识。在一些城市的建设中,不惜代价地进行大规模拆旧翻新,许多还可以长期使用的建筑物也被拆除,造成不少浪费。有些所谓新潮建筑过分追求造型的奇特和装饰的华丽,造价十分昂贵,未必经济实用。按照建设节约型社会的要求,应当注意克服城市建设中的浪费现象。
二、政府在资源节约方面的引导不充分
1、正确的引导机制亟待加强
目前,能源的短缺已经影响着我国经济的发展,全国600个城市中400个严重缺水;近7年全国耕地减少了1亿亩,600多个县市人均耕地面积在0.8亩以下。资源的供求矛盾和环境压力关系到国家的经济安全。面对这种情况,在管理和引导机制方面亟待健全完善。
行政手段没有从根本上满足每个人的主观愿望,政府出台的各项措施可能会在短时期内产生作用,但是从长远来看不可能达到应有的效果。只能通过民主的方式,将大多数人的主观愿望统一起来,并且落实为具体的法律规范。某些地区政府部门过于偏重采用行政命令降低能耗,而没有通过软性的教育和刚性的法律规范统一人们的认识。可以想见,在不远的将来,这些地区一定会重新出现资源浪费的现象。所以,政府部门不能满足于行政命令,而应当通过更广泛深入持久的宣传工作,提高市场主体和广大公民的节约意识,让人们明白节约不仅是一种健康文明科学的生活习惯,更映衬出一种高尚的人格和精神追求。通过典型的示范,使人们把节约内化为自己的精神追求,就能真正形成节约的习惯。
2、政府应成为资源节约的示范者
当前我国政府部门是重要的能源消费主体,其能源的供给充足并得到重点保障。同时,政府部门又承担着资源配置、政策制定等重要责任。如果政府部门在使用能源方面存在着较严重的浪费现象,会严重影响各方面工作的开展。只有政府部门自己采取较为有力的节能措施并成为节约能源的示范者,它才能通过一系列的立法保障和政策引导来鼓励、宣传节能与提高能效,进而使这些节能立法和政策能够发挥更加有效的作用。3、保障和监督机制不健全
政府要制定更加严格的节能、节材、节水、节地的各项国家标准,完善和修订促进资源节约利用的相关法律、法规,如《节约能源法》、《可再生能源法》、《耕地保护法》、《土地复垦法》、《环境保护法》等。对生产“三高”产品的落后工艺、技术和设备要有强制淘汰制度;对重点耗能产品要有严格的市场准入制度;对新上项目要建立完善的资源评价体系。同时,还必须加大执法力度,严厉查处浪费资源、破坏资源的违法、违规行为;对于奢侈浪费、摆排场、讲阔气的所谓“政绩工程”,要果断纠正。此外,还要完善多层次的监督体系。
(1)各级地方政府执法部门的监督。对资源开采、储存、生产、消费等各个环节普遍存在着的大量浪费现象,要加强执法监管力度,果断杜绝各种浪费资源的现象。同时,各级地方政府要建立资源节约的统计制度和信息制度,为企业和社会节约资源提供良好的服务。对于造成资源严重浪费的企业和项目,要采取果断措施进行整顿。对违规操作、整改不利的企业,要及时给予警告直致停产关门,并要追究领导者的责任。
(2)多渠道的舆论监督。各种新闻传播媒体具有信息量大、传播速度快、覆盖面广的特点。利用它们的优点及时报道那些违规、违法的人和事,形成强大的舆论氛围,从而引导全体公民关注资源的节约,关注环境的保护。只要每一个新闻工作者都能以高度社会责任感,勇于抨击那些违规、违法的事情,就能唤醒人们的节约意识,形成良好的社会舆论环境。
(3)群众的监督。群众作为生产者和消费者,他们最了解哪里治理有漏洞、哪里浪费了宝贵资源,他们最有发言权。充分发挥人民群众的监督作用对于建立节约型社会尤为重要。首先,要建立一条信息畅通的渠道,使老百姓的意见和要求能及时反映给相关的政府部门。可通过建立专门网站,有具体机构进行治理,使信息上传下达。其次,对反映问题确凿,给国家挽回重大经济损失的人,要给予精神和物质上的奖励。
总之,完善的监督体系的形成,才能有效遏制浪费现象,使节约意识和节约行为逐步成为国人的自觉行动。
三、科技在节约型发展中的作用不显著
1、科学可靠的技术支撑机制尚未形成
科技发展对资源的综合配置利用极为关键。通过新技术、新能源、新材料、新方法改造传统产业,已成为经济进一步发展的新动力。
我国节能潜力巨大。据专家测算,1996—2004年,我国推广绿色照明工程累计节电450亿千瓦时,相当于900万千瓦装机规模,减少二氧化碳排放1300万吨。天津钢管公司采用节水工艺,生产能力翻了一番,用水量降低一半,公司万元产值取水量5.7立方米,吨钢耗新水2.97立方米,水的重复利用率达到97.2%,在全国特钢系统创造了“水重复利用率最高,万元产值取水量最低,吨钢耗新水最少”三项第一。假如全国的钢铁企业都能像他们一样,仅节水一项就能带来相当可观的经济效益。
大力发展节能产品也是节能的重要工作。自1988年我国建立节能产品认证制度以来,节能、节水、节电的新产品不断出现,仅节能冰箱一项,就累计为社会节约能源11.7亿度,节省能源费用支出6.7亿元,还减少碳排放39.6万吨,减少氮氧化物排放3610吨,减少二氧化碳排放物6.2万吨,减少固体颗粒物排放2.9万吨。可见,新材料、新能源、新技术、新设备的不断开发利用,已成为节约资源的重要途径。
但目前我国企业的生产能力和技术水平较低,高能耗、高物耗、高污染的落后生产工艺仍占较大比重,科技进步的影响还没有落到实处,因此,要尽快通过技术进步促进传统产业结构的升级,使高新技术产业化步伐加快。当全社会较普遍发展高新技术产业,其所占的比重越来越大时,社会经济的发展就越快,技术水平的提升就更快,科技进步的作用就越显著。同时,应尽快建立以节地、节水为中心的资源节约型农业生产体系,包括发展节时、节地、节水、节能型的农业制度与农业技术。
2、科技进步与创新欠缺明显
当前经济增长方式改变的关键在于依靠技术创新促进资源的节约,降低资源的消耗,提高资源的利用率、生产率和单位资源的人口承载力,以缓解资源的供需矛盾。同时,高新技术产业的兴起,成为促进经济发展的新兴产业。因此,只有不断增强自主创新的能力才能从根本上改变目前的状况。
一、指导思想
以科学发展观为指导，以《中华人民共和国节能能源法》和《中华人民共和国公共机构节能条例》为依据，以建设“资源节约型、环境友好型”为目标，宣传落实节约资源基本国策和节能减排工作的总体部署，突出宣传节能形势和节能法律法规、方针政策、新技术、新经验等专题，增强公共机构工作人员的节能意识，培养节能习惯，提高节能管理水平，推动公共机构节能，提高公共机构能源利用效率，发挥公共机构在全社会节能中的表率作用，加快节约型社会建设。
二、宣传要点
（一）宣传新形势下国家出台的关于节能减排工作的战略部署和政策措施；宣传节能法律法规（特别是《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国公共机构节能条例》）。
（二）宣传我局经济社会发展面临的能源形势，反映我局公共机构在能源利用中存在的问题，挖掘节能潜力。
（三）宣传和推广节能降耗新知识、新工艺、新技术、新设备和新产品，宣传合同能源管理等节能新机制。
（四）宣传我局公共机构节能规划执行情况、节能目标任务完成情况，节能管理和节能改造中好做法、好经验、先进单位和先进典型等。
三、计划及安排
（一）开展节约能源政策法规宣传教育活动。今年全局公共机构要开展好三项教育活动。一是开展“国情”教育，增强能源忧患意识和全局观念；二是开展节约能源政策教育，增强节约能源的自觉性和严肃性；三是开展节约能源常识教育，基本掌握节约能源的方法和技巧。我局通过宣传专栏和宣传海报等多种形式，广泛学习节约资源基本国策的重大战略意义、“十二五”期间节能工作目标和任务，以及国家有关节能的方针政策、法律法规和标准规范等。
（二）营造浓厚氛围，开展节能活动周活动。以2014年全国节能宣传周活动为契机，7月份，开展公共机构节能宣传周活动，通过悬挂醒目条幅、标语、宣传画，办宣传栏等形式，营造浓厚宣传氛围。
（三）加强日常管理，开展创造“节约型机关”活动。一是节约用水。用水时水龙头开得要适度，用水过后要随手将水龙头关紧关严，加强对办公楼供水管网和用水设施的巡查，发现问题及时进行维修，防止“长流水”和“滴漏”现象。提倡水的重复使用。二是节约用电。充分利用自然光照，减少照明设备能耗，杜绝白昼灯、长明灯现象。工作完成后应及时切断计算机、饮水机及附属设备电源，做到“人走灯灭，人走机关”。三是节约用材。提倡双面用纸，注意信封、复印件、回形针、大头针的再利用；大力推行无纸化办公，减少纸张消耗；提倡使用钢笔书写，减少圆珠笔或一次性签字笔的使用量。四是节约油料和车辆维修费。公务车实行定点加油，建立车辆百公里油耗考核制度，根据车型和排气量，严格燃油定额管理；工作人员公务外出需使用公务车辆时，尽量同行；机关各单位油料和维修费用要厉行节约，节假日非公务时不得使用公务车辆。五是严格控制会务及公务接待规模。严格执行厉行节约“八项规定”，按照市政府公务接待的有关规定，本着热情、节俭的原则，做好会务和公务接待工作。六是严格执行政府采购有关规定。
（四）适时通报各股室节能目标完成情况。半年或年底召开会议，适时通报各股室节能目标责任完成情况，以及采取的主要政策、措施、办法等，交流成功经验和好的做法。不断推进节能工作向前发展。
一、大力推进能源节约
（一）积极推进能源结构优化。抓紧启动节约和替代石油、热电联产、余热利用、建筑节能、政府机构节能、绿色照明、节能监测和技术服务体系等7项工程。优化火电机组结构，推进循环流化床、纯低温余热发电、可再生能源利用、能量梯级利用、空冷机组等新技术的应用，推进燃煤电厂建设脱硫工程。实现集中供热,在已建成热电联产区域拆除小锅炉。扶持和推进太阳能、风能以及生物质能利用。
（二）抓好重点耗能行业和企业节能。健全能源预警机制，制定节能实施方案和能耗定额、支出标准。加强有序用电管理，优先安排能耗低、效益好的企业生产用电，对高能耗企业实行限量限时供电。全市年综合耗能5000吨标煤以上的用能重点单位，全部利用省能源管理信息系统报送能源利用状况报告。
（三）推进交通运输和农业机械节能。加快淘汰老旧汽车、船舶和落后农业机械，鼓励使用节能环保型小排量汽车，开发和推广新型燃料汽车、节能农业机械，提出优先发展公共交通的具体措施。
（四）推进新建住宅和公共建筑节能。贯彻实施建设部《关于发展节能省地型住宅和公共建筑的指导意见》和国家《公共建筑节能设计标准》，至2007年，新建商品住宅和公共建筑达到节能50%的设计标准。同时，在中心城市建成区、三县县城和绿色小区逐步推行节能65%的标准，推行节能节地型住宅和绿色建筑示范工程。
（五）引导公共、商业和民用节能。公用设施、宾馆商厦以及居民住宅要推广采用高效节电照明产品。至2007年，推广绿色节能灯具40万只（套），改造50家以上大型公共建筑节电系统。严格执行公共建筑空调室内温度最低（高）标准，在全社会倡导室内温度提高（降低）1—2摄氏度，办公室、会议室等办公区域的空调温度设置夏季不低于26摄氏度，冬季不高于16摄氏度。
（六）开发利用可再生能源。在全市范围推广太阳能利用，组织生物质能资源调查及生物质能技术示范和推广，大力发展沼气工程。实施“太阳能屋顶计划”，全市城镇新增太阳能热水器4万平方米，农村新增3万平方米。
二、深入开展节约用水
（一）推动节水型社会建设。深入实施《**省水资源保护和开发利用总体规划》，研究制定开展节水型社会建设的指导性文件，积极开展节水型城市创建活动。组织实施节水型社会建设的示范工程。
（二）推进城市节水工作。严格执行《节水型生活用水器具》（CJ164—2002）标准，逐步更换现有不符合标准的用水器具，限制销售非节水型生活用水器具。加快供水漏损管网改造，至2007年，供水管网漏损率控制在12%以下。推动公共建筑、生活小区、住宅节水设施建设，生活节水器具普及率达到55%。
（三）推进农业节水工作。加快完成全市现有重点大、中型灌区节水改造和骨干排灌泵站改造，科学推广农业灌溉节水技术。至2007年，全市新增节水灌溉面积20万亩，灌溉水利用系数提高到0.6。积极开展农业末级渠系节水改造试点，开展农村、集镇生态卫生旱厕试点。
（四）推进工业节水工作。落实《**省人民政府办公厅关于加强工业节水工作的通知》（浙政办发〔2005〕59号）精神，至2007年，规模以上工业企业用水重复利用率达到65%，其中重点行业达到75%；单位GDP水耗从2002年的300立方米/万元降到250立方米/万元；万元工业增加值用水量从现状的105立方米降到70立方米。
（五）加强地下水管理。全面加强对企业自备水源的管理，完善有偿使用制度。实施省政府关于杭嘉湖地区地下水禁采区限采区的规定，按市政府下达的限采指标封井压采，削减限采区的取水量，遏制地下水超采区的地面沉降。
三、强化节约和集约利用土地
（一）树立集约高效用地观念。各级、各部门要牢固树立节约土地、集约用地的观念，切实转变土地利用方式和管理方式，要充分运用行政、法律和经济手段，引导集约用地、高效用地，遏制浪费、滥占土地。
（二）节约和集约利用农村土地。加快村镇规划编制工作，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点、迁村点。依据法定程序批准村庄、集镇规划。
（三）提高城市建设用地效率。按照土地利用总体规划和城市总体规划，对存量建设用地进行结构性调整，重新规划分区功能和土地利用条件，充分挖掘存量用地的利用潜力。对现有建设用地投资强度达不到要求或土地利用率低下的，鼓励企业采取寻找合作伙伴、以土地或厂房招商、增加投资强度、依法转让或由政府有偿回购等办法，盘活土地存量。
（四）提高工业用地产出率。到2007年，每单位建设用地GDP产出率平均提高10%以上。引导工业项目向开发区和标准厂房集中，探索工业用地的市场配置机制，尝试推行工业用地年租制，选择部分开发区试行工业用地招标制。认真贯彻执行《**市区工业建设项目用地复核验收暂行办法》。
（五）进一步限制毁田烧砖。认真实施《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（［2005］33号），到2007年，新型墙体材料应用比例达到65%。严肃查处非法占地及无证采矿的粘土砖瓦企业，有计划强制关停和淘汰粘土砖瓦窑，至2007年，累计关停和淘汰粘土砖瓦窑60%。
四、积极推动原材料节约
（一）加强重点行业原材料消耗管理。推行产品生态设计和使用再生材料，提高原材料利用率。推行清洁生产，从源头减少资源消耗，至2007年，完成清洁生产审核验收企业达100家。
（二）延长材料使用寿命和节约木材。鼓励生产和使用高强度、高性能材料，提高材料强度和使用寿命。鼓励对加工废弃的竹、木材料进行循环再利用，形成完整的竹、木资源加工产业体系。加强木材节约代用，减少使用一次性的木制材料，提高林业资源的综合利用开发水平。全面完成农村柴灶改造，减少木材和秸杆直接燃烧量。
（三）节约产品包装材料。推广使用可降解、易回收、低成本的包装材料，重点解决产品过度包装问题。落实生产者的包装回收义务，做好玻璃、废旧金属、纸板和塑料等包装材料的回收工作。实施《**省促进散装水泥发展办法》，至2007年，全市水泥散装率达到70%以上。
五、加强资源综合利用
（一）推进废物综合利用。发展粉煤灰、炉渣、建筑垃圾等资源化产业，提升资源化产品附加值和利润，促进工业废水处理后污泥的堆肥或制造建材，并实现产业化。至2007年，市区初步推行生活垃圾的分类收集、采用资源化处理的方式处理生活垃圾，农村生活垃圾收集和集中无害化处理率达到60%，工业固体废弃物处置利用率不低于80%，且无危险工业废弃物排放。
（二）做好再生资源回收利用工作。推进再生资源微循环和回收利用，建立废旧电池、荧光灯管、废家电、废电脑、废旧轮胎以及包装废弃物等的收集处理、处置中心，开展相关资源化综合利用关键技术研究。建立工业固体废物资源化处理系统、电子废弃物集中处理处置中心以及城市中水回用管理中心。抓好一批综合回收利用企业，促进可再生资源和工业废弃物综合利用。
（三）开展农业废弃物资源化利用和农资节约。大力推广农业废弃物无害化处理、资源化利用高效生态农业模式，加快实施畜禽生态养殖工程，推广畜禽废弃物治理干湿分离、沼气开发利用技术，鼓励发展有机肥。至2007年，全市规模化畜禽养殖场粪尿综合利用率达到85%以上。组织实施“肥药减量增效工程”，积极推广秸杆还田以及测土配方施肥、重大病虫无害化治理等节肥、节药技术，提高化肥、农药利用率。鼓励并推广农膜回收利用。
六、加快节约型社会的政策和法规体系建设
（一）加强规划指导，推进产业结构调整。把加快建设节约型社会作为完善并实施国民经济和社会发展“十一五”规划、土地利用规划、城市发展规划及各类专项规划的重要指导原则。滚动调整产业发展导向目录，重点发展生态型的高新技术和新兴产业，大力发展循环型农业和第三产业，严格控制高能耗、高污染项目的建设。
（二）健全节约资源的规章制度。建立严格的节能管理制度，明确激励政策，规范执法主体，加大惩戒力度。修订取水许可制度实施细则，着手制定节约用水管理办法和废旧家电回收处理管理办法，建立生产者和消费者责任制，推进石油节约、水泥散装化、墙体材料革新、建筑节能、包装物和废旧轮胎回收等资源节约与综合利用方面的规章制度建设。
（三）完善资源节约标准。编制2005—2007年资源节约与综合利用标准制定计划。贯彻企业清洁生产的标准规范，重点研制循环经济的资源效率标准、能源效率标准、废弃物排放标准等。
（四）理顺资源性产品价格。全面落实水资源收费政策，按规定标准足额收取水资源费，加快自来水一户一表建设，推进城市阶梯式水价制度和企业超定额用水加价制度。继续推进居民生活用电阶梯式计量电价，认真落实高耗能行业差别电价政策，对属于产业导向目录限制类和淘汰类企业用电实行加价。实行保护和节约利用土地、矿产等资源的价格政策，促进资源的集约利用。
（五）积极落实国家资源综合利用有关财税政策。市级财政设立发展循环经济、建设节约型社会专项资金，重点用于发展循环经济、建设节约型社会的一些重大专项工作。贯彻鼓励生产、使用节能节水产品的税收政策，制定鼓励发展节能型建筑的经济政策，落实资源综合利用和废旧物资回收利用的优惠政策。政府优先采购节能、节水产品，鼓励民间资金、社会力量从事节约型社会建设，加大公共财政对节约型社会建设的支持力度。
（六）推进科学技术进步。开展科技信息咨询、宣传培训，完善技术市场建设，建立健全建设节约型社会科技信息和技术咨询服务体系。整合各类院校、企业的科技资源，加大对节约资源和循环经济关键技术的攻关力度。
（七）建立资源节约监督管理制度。关停一批高消耗、高污染、高投入的落后企业，禁止生产、进口和销售达不到最低能效标准的产品，达不到建筑节能设计规范要求的新建公共建筑和民用建筑不得施工、验收备案、销售和使用。加强对有序用电、定额用水、集约用地和企业节能、节水、节地情况监督检查，强化对能效标准、高耗电产品限额标准、建筑节能标准及行业节能设计规范执行情况的考核。
七、加强建设节约型社会的组织领导和工作协调
（一）政府机构带头节约。各级政府部门要从自身做起，带头厉行节约，在推动建设节约型社会中发挥表率作用。建立政府机构能耗统计体系，明确能耗、水耗定额，重点抓好政府建筑物和空调、照明系统节能改造以及公车、办公用品节能。贯彻落实《节能产品政府采购实施意见》。
