【关键词】公共托育服务；政策；社会治理
现代职业制度使得许多家庭在育儿和工作中处于两难境地。随着全面二孩政策和全面延迟退休政策的实施，未来家庭对托育公共服务的需求会极大增长。构建完备的托育公共服务体系，帮助家庭平衡工作与育儿之间的矛盾，成为不容回避的社会议题。
一、公共托育服务的价值理念
儿童照顾及政策是最能帮助透视家庭和国家关系的重要窗口。20世纪中叶以来，一个世界性的趋势是传统由家庭承担的儿童照顾责任逐渐释放出来，或多或少迈向“去家庭化”的阶段。
完备的托育公共服务是政府应尽和需要担当的公共责任。对国家而言，家庭生育问题既是具有私属性的个人事务，又是具有重要公共利益性的公共事务。明确政府在托育服务中的主导地位，是社会发展和转型的客观需求，也是提高社会治理能力的内在要求。
从这个意义上说，建立系统完善的支持家庭维系与发展的政策法律措施，让许多原本下沉到家庭的责任，如儿童的托育照料等，由政府、社会和家庭共担，帮助家庭减少育儿压力，是提高人们生育意愿，实现我国人口发展战略的重要途径。
二、我国公共托育政策的演变
儿童照顾已从传统的家庭功能演化为一项需要公共调控的活动，并且如何提供照顾影响到一系列社会安排。
从建国初到90年代中期，国家发展托幼服务的基本路径是以工作组织（单位）和生产组织（公社、生产队）提供为主体，政府和互助组织提供为补充的投入模式。在1953年实施的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》中，将城市社会的托幼服务作为职工集体福利项目在劳动法规中确立下来。1955年国务院了《关于工矿、企业自办中、小学和幼儿园的规定》，要求各工矿企业单独或联合创办托幼机构，以解决本单位职工子女入托入园的需求，经费由各单位列入财政预算。1958年通过的《关于若干问题的决议》指出，“农村适应广大群众的迫切要求，创办了大量的公共食堂、托儿所、幼儿园、敬老院等集体福利事业”。可见，在这一阶段，我国基本形成了主要由工作组织和生产组织以集体福利形式提供托幼服务的格局。国家负担了托幼服务的绝大部分成本费用。
1995年的《关于企业办幼儿园的若干意见》中提出要“推进幼儿教育逐步走向社会化”“改革现行幼儿园收费制度”，确立了托幼服务由公共提供占主导向由公共和私人市场共同提供的发展原则。由国家直接或间接资助的托幼服务逐年减少，而私人市场提供的托幼服务呈逐年递增的趋势。2003年国务院下发《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，提出未来5年要形成“以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局”，更是加快了托育服务市场化发展的进程。在这一阶段，尽管入园幼儿的数量在逐年递增，但公共财政的投入水平持续稳定在相当低的水平。这些有限的财政经费主要投向公办幼儿园（主要是教育部门主办的幼儿园），其他类型的托幼机构几乎没有获得公共财政的支持，完全依靠家长支付费用。
2010年国务院提出的《关于当前发展学前教育的若干意见》，指出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育；必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性……大力发展公办幼儿园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。”为此，托育服务再次向公共服务转变的原则确立。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确了“基本普及学前教育”的发展目标，确立了政府在学前教育事业发展中的主导地位，确立了构建与经济社会发展相适应的学前教育公共服务体系的战略思路。
三、公共托育服务的现实困境
以上海为例，据2015年上海市妇儿工委办公室委托上海市学前教育研究所开展的“上海0～3岁儿童早教需求、服务指导状况及监督状况”的调查显示，67.5%的0～3岁儿童家庭有入托需求。而上海市的托育服务资源基本集中在公办幼儿园和民办幼儿园，针对0～3岁儿童的入托服务、临时托管服务等则是凤毛麟角。不仅0～3岁儿童家庭，3～12岁儿童家庭也存在着同样的问题。孩子放学时间和父母下班时间之间存在着空挡，使得放学后的儿童经常面临无人照顾的情况，寒暑假则更是如此。2014年，市妇儿工委委托上海社科院社会学所开展的“十三五”时期上海儿童发展需求调查显示，被调查儿童中30%以上遭遇过无人照顾的情况。
公共托育服务供不应求加剧了人们对于孩子“有人生无人养”的问题的担忧，从而直接影响人们的生育意愿。
四、公共托育服务的政策建议
1.出台有关公共托育服务的法律。
把社会治理纳入法治轨道，应先出台关于公共托育服务的相关法律，确立以教委为儿童公共托育服务的监管主体，明确其权利与义务。公共托育服务的质量要全面受到政府规范。尽快由地方政府牵头，积极协调社会资源，以及公民参与审议，研制各地的托育机构管理规范和托育公共服务标准。
2.增加公共托育服务的可得性。
完善针对 0～3 岁儿童的托育公共服务，帮助有托育服务需求的家庭解决后顾之忧。学龄前儿童在家庭成员以外的受照顾形式，主要有托儿所、幼儿园的照顾、以及雇佣家庭保姆。可以增设社区化的、公设民营或公民共办，以及企事业单位自办等形式的托幼所，只要符合政府规定的标准，规范办学。
丰富3～12岁儿童的公共托育服务的内容和形式。针对放学后无法立刻回家的儿童，在幼儿园和小学现有设施的基础上，提供放学后的托悍务，并鼓励学校针对这部分儿童开展形式多样的课外活动。此外，除了全日制的托幼机构和学校，应当根据家庭的实际需求，提供形式多样的临时托管、寒暑假以及节假日托管等服务。发挥社区的力量，规范并鼓励社区范围内家庭式儿童托育服务，并鼓励有条件的用人单位设立儿童托育设施。整合社会资源，鼓励、引导社会力量有序参与公共托育服务，满足家庭的不同层次的需求，政府相关部门予以监督规范。
3.加大公共托育服务的可负担性。
从供给侧来看，既要发挥好政府的主导作用，根据人口趋势，合理布局公共托育资源，满足家庭托育服务需求。也要发挥好社区作用，以及鼓励各单位提供员工托育场所与服务。并且鼓励公私部门发展信任的伙伴关系，例如公设民营。学龄前儿童照顾服务可以由政府出资、并在专业的管理体系监督之下，委托给非营利机构或地方性私营业者成为服务供给者。但是非营利机构必须将一定比例的收托对象，保留给低收入家庭的儿童，而且收费标准维持在政府监督与规定的合理范围之内。总之，倚重市场机制来补充公共支出的不足、增加服务供给的多样性、引进竞争原则以提升质量、保障以及增加服务的弹性，满足家长的选择权。
中央或地方政府可以根据儿童的不同年龄段，负担一部分的托育费用，减轻或分担家庭使用公共托育服务的支出负担，如：对于三岁以下小孩的的家庭，可以采用育儿补助的方法，包括津贴给付、税收减免、发放教育券及困难家庭的全免政策等。让更多家庭可以就近享有便捷、平价、优质的托育公共服务。
参考文献：
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基金项目：
本文为2016年度上海工程技术大学工会研究课题“全面二孩政策下高校女教师权益保护研究”（2016GHYJ14）。
“3点半”难题难倒了一众上班族父母。学校课后服务普遍缺位，商业托管机构“解放”了部分家长，但鱼龙混杂的市场也埋下诸多安全隐患。
教育部部长陈宝生表示，教育部已经要求有条件的地方开展试点，实现“弹性放学时间”，由学校提供课后服务。
“弹性离校”能否破解“三点半”难题这一社会沉疴？如何调动校方开展课后服务的积极性？如何避免“弹性离校”沦为变相补课？填补课后服务“真空”还有哪些实现途径？
以政府购买服务补公校师资不足短板
胡卫（全国政协委员，上海市教科院副院长）
当前，我国义务教育阶段中小学下午放学过早，造成“课外两小时”的空档，并由此衍生一系列社会问题，比如安全和隔代教育的问题。
此外，这一问题还助推社会上各类辅导机构的产生，加重家长经济负担；致使某些教师投身到收费晚托班“事业”中，丑化了教师为人师表的形象，群众意见大。
同时，公办中小学在社会上的办学口碑越来越差，老百姓认为“公办学校老师不负责任，抓得不严，两点就放学”，所以，有条件的家长都尽力将孩子送往私立学校。
“课外两小时”现象，存在已久，社会反响强烈，亟需解决。
建议通过政府购买服务的方式，引进课外培训机构或者各地青少年活动中心的优秀教师到学校授课，以弥补部分公办中小学师资不足的短板。对课外培训机构和培训教师进行资质认定、培训教材和培训方案的审核，通过公开招标的方式购买服务，可以让公办中小学相关学科教师跟进学习加以培训，相应地可抵扣“十三五”教师培训的学分以激励教师积极参与的积极性。
上海市黄浦区曹光标小学与徐望月艺校的合作，就是一个非常成功的范例。该校每天下午放学后向五个年级所有学生开放手工、绘画、棋类、舞蹈、科技、电脑设计、体育等各类课程，开学之初向每位同学下发选课单及收费情况，由学生和家长自愿选择，有条件的家长可以在放学后自己接回家，也可以不参加艺校报名参加学校的“晚托班”，有专门的老师负责监督学生做作业，这样很好地解决了家长的后顾之忧，也大大提高了该校学生的综合素质，受到广泛好评。
以财政保障解决课后服务“后顾之忧”
熊丙奇（教育学者）
从“一刀切离校”到“弹性离校”，这不只是学生离校时间、方式的调整，更是基于学生实际情况采取的理性举措。治理教育问题，需要改变传统的“推责式”懒政思维，而要以学生为本，从政府、学校、家庭和社会职责出发，寻求科学、合理的解决方案，让教育管理、服务精细化。
2017年年初，南京宣布男卵期起实行“弹性离校”。在南京之前，已有多地调整了以前的“一刀切”做法，恢复托管班。上海公办学校从2014年春季学期开始，陆续开出各种形式的晚托班，解决下午三点半放学后孩子没人接的问题。这些晚托班，教育部门统一称呼为放学后的“看护服务”，对学生完全免费。随后，广州从2015年春季开学起，也全面恢复小学课后托管服务，费用由财政埋单。
总体看来，社会对学校恢复提供晚托服务且完全免费，是积极支持的。由于财政埋单，乱收费问题没有再发生。但也有进一步的问题。比如，如何保障教师加班提供课后服务的权利和待遇？如何给学校购买课后服务的自？还有，政府财政能否持续埋单也是一个问题。因为课后服务为非义务教育范畴。
如果要收取一定的课后服务费用，则发挥家长委员会的管理、监督作用，便尤显重要了。这就需要学校建立能独立发挥作用的家长委员会，对收费进行公开听证、决策。而且，家长委员会参与学校管理、监督，也是避免课后时间用于补课的重要措施。
实行“弹性离校”是教育管理从“一刀切”走向精细化。而要做好精细化，必须充分听取各方意见，平衡各方利益，有系统配套方案，如果不能有效解决经费问题，精细化管理可能难以落地。
学校无力独“背锅”，大教育观亟待形成
李庆军（中学教师）
在中国的大部分中小学，“清校”已成为学校教学工作中的一个专业名词。到了规定的时间节点，不管有什么理由，学生必须一个不剩离开学校。
个中原因简单粗暴，借用文件语言就是“不得加重学生的学业负担”。但新的问题又出现了，学生放学是早了，但放学后的学生该去哪里、该干什么呢？家长又开始为孩子早放学而愁眉不展。
不少家长把责任全部推给了学校，“学校不负责，老师抓得不严”等抱怨经常可以听到。可是，化解“三点半”难题，不能仅靠学校延伸服务。因为学校只是一个教育单位，不能也无力承担对孩子的无限责任。
解决“三点半难题”，应该形成全社会的大教育观：孩子的教育不仅是属于家庭、学校的，也是属于整个民族、整个国家的，应该激活社会各界的能力和资源，为教育服务。
社区教育在这方面作为了吗？社区图书馆有多少？社区活动中心有多少？体育中心、艺术中心有多少？孩子放学以后，如果社区有很多可以选择的项目，且收费低廉，家长怎么会不送孩子去呢？
再者，家庭作坊、教辅机构和专业托管班鱼龙混杂的课后托管行业“脱管”问题谁来监管？教委还是工商？有些托管班还提供晚餐，别名“小饭桌”，那是不是还要餐饮卫生，甚至家政行业的监管？目前看来是一片混沌。
治愈“三点半”这一社会沉疴，学校当然要主动作为，在课后服务方面承担主渠道责任，发挥主要作用。但不能仅靠学校，家长单位、社区、社会组织等也应积极介入，形成合力，才能共同解决家长的难题。
不同国家课外托管政策基本内涵一致
周红霞（北京教育科学研究院助理研究员）
小学放学时间与家长下班时间不一致，是全球面临的共同问题。虽然不同国家课外托管的概念、说法不完全相同，但基本内涵比较一致。
首先，国家层面出台立法，保障儿童的托管需求。
1971年，美国政府出台《儿童全面发展法案》，规定政府应为所有儿童提供高质量的看护服务；1983年，美国国会针对“挂钥匙的儿童”通过了“儿童决议”；1985年美国加利福尼亚州最先制定了《学龄社区儿童保健法》，这是地方课后教育正式立法的开始。时至今日，在法律的规范和保障下，美国的托管教育服务得到进一步发展，已经成为公共服务系统中非常重要的组成部分。
第二，建立合理的课外托管成本分担机制。
日本投入“放学后儿童俱乐部”的财政预算主要包括了运营费用、设施费用和紧急保育费用。其中的运营费用需要家长承担50%，剩余的50%运营费以及设施费和紧急保育费均由国家、都道府县和市町村各承担三分之一。
第三，以严格的质量标准保证课外托管的有效性。
澳大利亚依《全国质量标准》对课外托管机构进行审批、评估和分级，旨在促进儿童的安全、健康和福利，并帮助家庭辨别什么是优质的课外托管服务。
第四，制定托管指南，确保课后活动有序开展。
【关键词】台湾；《儿童教育及照顾法草案》；托幼一体化；启示
【中图分类号】G619【文献标识码】A【文章编号】1004-4604(2009)12-0036-05
托幼一体化，是世界各国(地区)学前教育改革和立法中普遍关注的问题。在我国，打造托幼一体化已经成为一种席卷全国的浪潮(虞永平，2008)。然而，尽管各地都在进行托幼一体化的实践，但与之相应的纲领性文件与规范依然缺失，“一体化”过程中的课程管理、指导和评价等也缺乏可参照的标准。托班教育幼儿园化、0～3岁幼儿师资及培训、整合家庭和社区的教育资源、提升和规范家长和看护人员的育儿能力与资格等相关问题，还有待解决。当托幼一体化已成为不少地区拓展早期教育发展目标的时候，我们常常看到的只是形式和规模的变化(薛生，2005)。
在历经数年的研讨与反复修订后，我国台湾地区相关部门近期出台了以托幼一体化为立法核心的《儿童教育及照顾法草案》(以下简称《草案》)，这部法案被称为促进台湾地区学前“教保合一”的“新里程碑”。[’’如获准实施，全面的托幼整合一体化对于台湾地区的学前教育而言，将是划时代的变革，法案中的一些经验与做法，也值得我们审思与借鉴。
一、《草案》的立法背景
(一)台湾地区教保机构面临的问题
在台湾地区。幼稚园和托儿所是主要的学前教育及保育机构，幼稚园是教育机构，归教育部门主管，主要招收4岁以上学龄前儿童；托儿所则归社会福利机构部门主管，招收2～6岁幼儿。二者招收的幼儿在年龄上有所重合，在托幼机构的规范与协调上，也存在一定的问题，具体表现在以下几方面：
1 师资标准
幼稚园依据《幼稚教育法》及《师资培训法》相关规定聘任教师，托儿所则依据《儿童及少年福利机构专业人员资格及训练办法》选用教保员和助理教保员。两者在教师及保育人员的培训、资格、等级、权益等方面的要求都有所不同，特别是对于4～6岁的幼儿而言，在幼稚园其教育者是教师，在托儿所其教育者则是教保员，不同的师资标准在一定程度上影响了早期教育的品质。
2 课程标准
台湾地区相关部门针对幼稚园制定了专门的《幼稚园课程实施标准》，而托儿所则没有类似的课程标准，有的按照《托儿所教保手册》实施教学，有的则参照《幼稚园课程实施标准》组织教学活动。课程标准的不统一，再加上主管部门不同，使得对幼儿开展的教学急需进行评估与规范。
3 设施与管理
虽然托儿所和幼稚园招收的幼儿在年龄上有重合，但园、所在建筑与设施标准、安全上的要求不同，每个班应配备的教师人数要求不一致，对教师的评价奖惩制度、进修学习要求等亦有区别，这种不同可能导致同年龄幼儿在享受的教育资源、接受的教育品质上不一致。
(二)早期保育与教育相结合已成为世界学前教育的趋势
近年来，在学前教育领域，“早期儿童保育”(early childhood care)和“早期儿童教育”(earlychildhood education]这两个具有不同涵义而又相互关联的概念，开始被“早期儿童保育和教育”(early childhood care and education)这一整合性概念所替代。此外，另一个融合保育(care)和教育(education)的新概念“保教”(educare)也开始形成。[3]联合国教科文组织和国际经济合作发展组织都强调整合早期保育和教育服务对提高早期教育质量的重要作用，政府应在其中扮演积极推动者的角色。台湾地区以立法的形式推动保教结合的托幼一体化，一方面是为了解决托幼主管体系不同所衍生的一些问题。另一方面也是顺应早期教育及保育一体化的国际趋势。
二、《草案》的主要内容与特点
《草案》有总则、教保服务、资格权益、儿童权益、家长权利与义务、兴办管理辅导、罚则和附则共八章。其内容包括了对托幼机构的划分、各级主管机关管理主体与职权的规定；教保服务的原则、形式、种类及特殊幼儿的照顾；教保机构的各级人员配置、从业资格与福利待遇；教保人员及相关机构在信息公开、安全管理、幼儿保健与保险、急救训练等方面的规范；家长及家长组织的参与、组织、监督权及相关义务；公私立教保机构的兴办及区别，收退费制度、评价、监督与奖励机制；违反《草案》相关规定的处罚制度与处罚机关；托幼一体化过程中教保机构的改制过渡规定及《草案》施行细则与日程等。其主要特点如下：
(一)强调全面的托幼整合一体化
《草案》强调的“托幼整合”指的是幼儿保育与教育多方面整合的一体化。草案实施后。台湾地区的托儿所和幼稚园都将整合为幼儿园，统一划归教育部门管辖，原来的幼稚园教师将成为幼儿园教师，托儿所的教保员和助理教保员将成为幼儿园的教保员和助理教保员。托婴中心招收0～2岁婴儿，幼儿园招收2～6岁幼儿，除特殊地区外，2～3岁的幼儿每班以20人为限，且不得与其他年龄段幼儿混龄编班，3岁以上幼儿每班30人为限。幼儿园教师和教保员入职都将采用统一的资格认证。
《草案》对幼儿园的环境置备、人员设置、教育和保育服务内容都有统一要求。招收0～2岁婴儿的托婴中心、提供居家式照顾服务的家庭保姆所、为小学阶段儿童提供服务的课后照顾中心也被纳入立法范围，法案对其服务内容、人员设置与资格标准也作了统一要求和规范。其中，幼儿园、托婴中心、课后照顾中心三者统称为“教保机构”。草案规定教保机构不仅要对招收的儿童提供教保服务，还得“提供作为社区儿童教保资源中心发挥社区资源中心之功能，协助推展社区活动及社区亲职教育”。[4)因此，台湾地区托幼一体化所整合的内容不仅是幼儿园与托儿所，不仅面向0-6岁的幼儿，也包括小学阶段的课后教保服务，且涵盖了对家庭与社区早期保育与教育的整合与规范，强调教保机构的社会职能，可谓是比较全面的托幼整合一体化。
(二)严格规范教-保服务人员的从业资格认证
《草案》对托幼整合后教保服务人员应具备的从业资格作了严格细致的规定。除幼儿园教师必须取得教师资格外，各教保机构的主要负责人，如幼儿园园长、托婴中心主任、课后照顾中心主任还应参加并通过专业课程培训，并具备五年以上相关工作经验。譬如，幼儿园园长首先得具备幼儿园教师或教保员资格，其次必须担任教师或教保员五年以上，并且还应通过主管机构举办的园长专业训练课程考核。对于主要从事保育工作的教保员，则要求必须有学前教育相关专业大专以上学历，其他专业
的必须修完教育部门规定的学前教育相关专业课程，助理教保员的学历则要求中专以上。总之。要从事幼儿教育和保育工作，必须具备相关的资格证书且受过幼儿教育与保育的专业训练。
《草案》对从事居家式儿童照顾服务的保姆人员资格也作了明确规定，要求其必须是“高中以上学校幼儿保育、家政、护理等相关专业毕业，并取得保姆人员技术士证，或修毕保姆训练课程并取得保姆人员技术士证”。[5]照顾幼儿的家庭保姆必须到相关的主管部门进行登记，并定期接受主管部门检查与辅导。可以说，《草案》对家庭保姆从事照顾幼儿工作的资格作出了前所未有的严格规范与要求。
(三)建立缜密的幼教机构监管规范与机制
《草案》规定所有教保机构都应在主管部门登记备案，得到设立许可后方能招收儿童。主管部门对教保机构的设立标准、改建、迁移、扩充、增加招生、停办、撤销等具体事宜进行管理和督导、检查和评价。据了解，《草案》颁布后台湾地区相关部门还将制定《幼儿园设置基准》《幼儿园设立许可及管理办法》《幼儿园评价及追踪辅导办法》《幼儿园教保服务实施准则》等20余部具体层面上的管理标准。可谓全面而缜密。
同时，《草案》对公立和私立幼儿园经费管理也作了规范，要求教保机构的经费收支应设专账管理，要有合法依据。在收费方面规定“公私立教保机构之收费项目、用途及公立教保机构之收费基准之自治法规由主管机关定之”。其中，特别强调私立教保机构收费数额须依照主管部门所订的收费项目及用途制定，每年的收费必须对外公布且报主管机关备案和审查后方能生效。这样，将能有效遏制一些私立幼儿园高收费、乱收费的现象。
此外，《草案》制定了罚则专章，对于违反相关规定的个人和行为制定了严格详细的处罚条例，如教保机构未登记招收儿童，违反教保活动和卫生保健法规，招聘未具备资格的教保人员、家庭保姆和其他教保服务人员从事相关职务等，将视情节轻重分别处以罚款、勒令停办、废止登记等处罚。
(四)注重家长参与监督与儿童权益保障
《草案》制定了家长权利与义务和儿童权益保障专章，规定托幼整合后的幼儿园必须成立家长会，对幼儿园进行监督。主管机关要制定家长会的任务、组织、运作等相关法规。主管机关对教保机构评价时要有家长团体的参与，同时还将参加亲子活动，参加幼儿园因“儿童特殊需要所举办之个案研讨会或相关活动”，作为家长的法定义务。
在儿童权益保障方面，《草案》注重幼儿健康与安全方面的保障，规定幼儿园与托婴中心必须为幼儿办理团体保险，建立幼儿健康管理制度、健康资料档案等，教保服务人员至少要接受16小时以上的急救训练。要接受安全教育的相关课程和紧急救护演习。为保障幼儿安全，《草案》对幼儿园和课后照顾中心接送幼儿专用车辆的具体规格、颜色、标识、驾驶和随车人员应具备的资格都提出了要求，强调相关人员必须接受急救训练。对于在经济、文化方面和生理、心理等方面处境不利的儿童，《草案》强调应优先给其提供接受教保服务的机会，对于招收此类儿童的教保机构，政府应提供适当的协助和补助。
三、问题及启示
《草案》在台湾地区尚未正式实施，却已引起了一些争议。一方面，以立法的方式全面推行托幼整合一体化，对台湾地区学前教育机构、制度和管理都可谓是极大的变革。另一方面，推行托幼一体化也面临诸多问题，譬如，《草案》并未对政府在托幼整合过程中应投入的经费作出明确规定，但据其对教保机构设施等方面的硬性要求，托幼整合后的许多幼儿园都需投入大量经费进行硬件和软件的提升，这样虽然提高了保教质量，但也势必提升教育成本，无疑会增加收入偏低家庭的负担；《草案》对于幼儿园教育内容与环境设施等方面的统一限定。也将对台湾地区幼儿教育的多元化发展有所限制。此外，托幼整合后，对于2一，3岁幼儿教育和保育的规律、方法和内容依然有待区分和研究。尽管如此，这部法案对于我们思考托幼一体化问题，依然有一定的启示意义。
(一)政府应承担在托幼一体化过程中的监管责任
从理论上讲，0～6岁幼儿的教育是否需要一体化、应该如何整合，依然是值得商讨的问题。然而，现实情况是，在我国内地的许多地区，随着社会的变迁，以前街道或单位举办的托儿所在逐渐消失，而私立的早教机构和一些公立幼儿园设立的“托班”“婴儿班”都在招收0～3岁的婴幼儿。张振平等人在对河北省103所幼儿园的调查中发现，大多数城镇以上幼儿园都开设了托班或亲子班，加上没有开设但近期打算开设的幼儿园，基本上接近被调查幼儿园总数的80％。然而，这些幼儿园开设托班或亲子班缺乏相应的政策支持与监管，低幼教育水平也参差不齐，教育品质难以保障(张振平，2008)。政府对托幼整合的关注程度和监管力度不够，是一些幼教机构保教职务管理混乱、胡乱收费、专业不强、质量不高等问题产生的重要影响因素。
当托幼一体化在一定程度上已成为一种趋势时，政府应予以重视，承担起应负的责任。这一点学前教育较为发达地区的地方政府已有所意识。譬如上海市目前正在进行的学前教育改革与发展主要体现在：第一，推进0～6岁托幼一体化管理体制改革，并构建0～3岁早期教育服务体系；第二，动员社会各方面力量多渠道、多形式发展学前教育事业，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制(和建花、蒋永平，2008)。上海市的相关做法就是注重政府在托幼一体化中的主导作用的具体表现。
政府的逐步参与监管。相关管理体制的改革，是托幼一体化发展的趋势，也是早期教育质量得以保障的前提。台湾地区以立法的形式进行托幼整合，强调政府的监管与责任，明确托幼机构的主管部门及其职责，对公私立幼教机构都按标准进行严格的收费管理，注重托幼整合过程中的监督与规范，这些都具有一定的借鉴意义。
(二)应强调相关保教人员特别是保育员的资格规范与认证
在托幼一体化过程中，对于0～3岁的幼儿，保育重于教育。仅就早期保育而言，它不仅仅是保育员对婴幼儿身体的照顾，还要求保育员具有一种关心儿童的渴望，具备观察儿童并思考其需要和发展可能性的能力(虞永平，2008)。现代的保育是保育、教学、养育的融合，所以，在幼教机构承担保育工作的保育员，在托幼一体化过程中扮演着重要角色，需要具备扎实的专业保教知识和技能。
在许多幼儿园，保育员的专业素质和工作水平都存在一定的问题。虽然《幼儿园教育指导纲要(试行)》明确指出“随班参教”是保育员的工作内容之一，强调“保教并重”，但是，近年来相关的调查研究却表明保育员存在着文化层次偏低、年龄结构大龄化、缺乏保育职业培训、保育水平低、自我感觉差等问题。大多数幼儿园没有建立系统的保育评估体系，保育员开展工作的随意性较大。有研究者还提出幼儿园领导在奖惩激励机制、评价管理保育员工作等方面存在的问题(杨文婧、胡海兰，2008)。我国在制度上缺乏对保育员的资格认证与规范，在很大程度上导致了保育员地位低、待遇低、专业素质不强等问题。《草案》严格要求从事幼儿教育和保育工作者必须有相关的资格证书且受过幼儿教育与保育专业训练，这是提升托幼一体化教育水平的重要保障。因此，我们在推进托幼一体化时也应强调早期保育工作的重要性与专业性，建立相关的资格认证制度。
让外行一头雾水的名称
说到“学前教育”，中美两国一些制度和用词不尽相同。对于很多初到美国有入托需求或是想要了解这里学前教育的人而言，很容易被众多的教育结构和易混淆的单词搞得一头雾水，如Daycare、Preschool、Kindergarten、K-12等。究竟这些术语各自的含义是什么？
了解美国学前教育和其涉及的各种术语，首先要掌握美国公立学校义务教育的整体结构。美国的公立义务（免费）教育称为K-12，是从Kindergarten（简称为K）到12年级的整体教育架构。大多数情况下，分为小学六年（从K到5年级）、中学三年（6～8年级）、高中四年（9～12年级）。不过，也有一些学校实行小学七年、初中两年、高中四年的学制。因此，不难看出，在中国经常被翻译成幼儿园的Kindergarten，在美国其实是小学的最低年级K。就读的小朋友接受国内所说的幼小衔接教育，为就读小学一年级做准备。全美各地进入小学K年级的时间要求不同，大多集中在八九月。以加利福尼亚州公立小学为例，9月1号前满5岁，可报名入学。家长需要在孩子生日过后，持在当地学区居住的证明材料（房产证明或租房合同）到校进行入学登记。
美国提到的“学前教育”针对的是小学以前儿童。学前机构包括幼儿园（Preschool）和日托中心（Daycare）。前者一般接收三四岁的孩子，有些规模较大的还包含3岁前孩子的托儿机构。而有些则受场地、实力、师资等限制，只接受已完成如厕训练的3岁后孩子。日托中心接受6周婴儿到3岁幼儿，包含婴儿班、幼儿班。有些日托中心也提供3～5岁孩子的托管和教育。仔细观察会发现，还有一个术语，即Pre-Kindergarten（简称PreK）。PreK是小学里附设的学前班，指K年级之前的一年，一般接收4岁左右孩子。个别有条件的学校，甚至开设针对3岁多孩子的班级。
在美国，找什么样的学前机构，了解要不要提前排位、质量如何等信息，都是家长自己的事情。根据家庭和地方情况不同，有些孩子被送到日托或幼儿园，有些进入学校开设的学前班，有些则留在家里由亲人或者请来的人帮助照看。美国教育部的一份资料表明，被送入日托中心的孩子比例最高，已超过40%。通常而言，日托中心如果有空位，随时可加入，但有些幼儿园按年度安排，开学后学生的流动性很小。
丰富多彩的学习内容
尽管美国各州的规定存在差别，但产妇孩子出生后至少有6周产假。产假结束后，如果产妇要回去工作，无人照顾的婴儿就不得不去日托中心。日托中心的主要服务是提供保育，照顾6周到2岁多的婴幼儿。
3岁以后的孩子，不管送到什么机构，公立还是私立，半天还是全天，在玩耍中都会开始接受一些简单教育，如识别基本语言词汇、认字母、识数字、辨颜色以及锻炼手脑协调能力等。以明尼苏达州提供的PreK教育为例，在每天提供的2.5小时课程中，孩子们通过活动来探索科学、艺术、阅读与写作、戏剧、音乐、数学等各种领域。每天，都有户外游戏、音乐课，还有讲故事时间。老师们会教孩子们如何尊重、接纳其他同学，鼓励自我独立与自我控制，以及如何控制情绪等。上完PreK，一般孩子都会认识数字、英文字母。
K年级是幼儿和小学生的过渡阶段，有承上启下的作用，因此很受重视。学习内容包括阅读、写作、数学、科学、艺术（绘画、音乐）等。通常而言，老师不给这个年级的孩子留任何家庭作业。每隔一段时间，老师会对孩子做学业评估，并建议家长在哪些部分需要加强孩子的能力。
根据教育理念差异，专家曾专门梳理过美国学前机构类型。第一是“学术型”，特征是教育系统化；注重阅读和数学；为小学做准备。第二是在美十分流行的“蒙台梭利型”，主张孩子通过玩耍、玩具来学习；老师控制学习环境、分配不同任务；目的在于培养孩子有自我约束能力和长时间注意力。第三是“华德福型”，不强调学术，注重孩子的创意和模仿，如扮演不同角色的游戏；学习内容包括园丁工作，家务等很多实际生活中的事情；教学中不鼓励使用玩具和电子媒体，教具多为生活用具；目的是培养孩子的感知和自我意识。第四是“发展型”，在美国也较普遍，主要发展孩子在体育、社交、认知等某一领域的能力；课堂专注于实际活动，由老师和孩子共同把握课堂学习环境。
周到贴心的服务
当家长要外出购物、健身，赴约等，可以寻求临时托管，接受日托中心提供的临时代管服务。除法定节假日外，很多日托中心全年开放，工作时间为早6点到晚6点，家长可根据实际情况灵活处理。
在美国，对幼儿园和学校里开设的PreK班级有严格的师生比例要求，而不同的州对师生比例的要求也各有不同。以加州公立学校中设立的学前机构为例，3岁孩子的班比例为1∶8，4岁为1∶12。根据当地教育主管机构的要求，老师必须拥有专业文凭和教师执照。在一些班级，还会配备助理老师，主要任务是帮助有特殊要求的孩子，如孩子有残疾、自闭症状或是孩子的母语为非英语等。
通常，学前教育机构会提供早餐、午餐，午餐后会安排小孩午睡，下午两三点放学。如果家长有要求，也可以在午餐后接孩子回家。与普通学校一样，幼儿园、学校也有寒暑假。注册入园或上学的孩子家长都会得到具体提示，提供孩子详细信息，包括孩子健康状况、注射免疫疫苗情况、接送人员名单、允许园方或校方带孩子外出活动的许可证明等，以确保每个孩子的人身安全。
孩子一旦进入公立学校的K年级，家长能轻松很多。美国学校很强调安全、营养等问题。学校都设有门禁，平常进出必须经过检查。此外，还有免费的校车接送服务，不过，家长要在等车的地方陪伴。如果错过校车，必须由事先指定好的人送去学校。放学时家长也要在校车点等，司机如果没看到家长，会把孩子载回学校。就餐方面，学校会在网站上提前公告菜单，费用由家长承担，低收入家庭可申请减免。学校自助式餐厅分年级轮流用餐，孩子们排队拿想吃的东西，然后自己找座位坐下，吃完后再收拾好。当然，K年级学生用餐时会有老师在旁看护。
另外，各州根据自己的不同情况，还有一些贴心服务。例如，有的小学除了开设PreK外，还充分利用资源，为新生父母提供0～3岁课程服务。有的还会进行家庭访问并提供学习测试，让家长知道孩子的学习进度。一般，每月安排两次游玩时间，家长们可带着孩子在学校一起游玩，并通过小组讨论，交换彼此育儿心得。每个学期有两次野外教学，家长有机会带着孩子在户外活动。
水涨船高的收费
在美国，父母需要为学前教育自掏腰包。日托中心属于市场化运作，收费因孩子大小而不同，年龄越小收费越高。根据地区消费、规模大小、资质等情况，每月从几百到2 000多美元不等。管理标准严格、师生比例合理、安全水平高的日托中心，费用自然也会相应提高。以位于哈佛大学校园内的“哈佛大学附属日托中心”为例，婴儿每月2 600美元，幼儿每月1 600美元。根据今年2月公布的数据，位于首都华盛顿特区、照看婴儿的日托中心费用平均为每月1 868美元，每年22 416美元。
3～5岁的孩子，如果有机会就读公立学校附设的PreK，则不用支付费用。不过，很多州并没有开设这种学前班。即便设有学前班，数量也很有限，而且基本只针对4岁以后的孩子。此外，美国有一些照顾低收入者的公立幼儿园，条件相对较差。综合考虑各方面因素，家长还是Q定送孩子去费用高昂的私立幼儿园，以便接受更好的教育。如果家长希望从周一到周五全天都把孩子送到私立幼儿园或者私立学校学前班，每个月需要至少1 000多美元。
根据华盛顿智库“新美国中心”去年9月公布的“养育索引”，全天型日托中心的平均年花费已超过州内大学年平均学费，每个孩子高达9 589美元。各州间收费水平也有很大差异，马萨诸塞、纽约、加利福尼亚等州的收费超过每年1万美元，而密西西比、肯塔基、南卡罗来纳等农业州收费相对较低。
在全美许多地方，政府对有特殊需要的家庭提供帮助，如为经济困难家庭或英语能力弱的移民家庭设立专门资助项目，符合条件的4岁孩子就可以进入公立学校系统，接受纳税人资助的学前教育。近年来，越来越多的美国人在呼吁“学前教育全民化”，让每个4岁甚至3岁的孩子能接受公费学前教育。由于有不少反对声音和实际条件的限制，“学前教育全民化”实现难度很大。根据家庭年收入情况，政府或一些机构会提供一些补助，家长可在政府或机构网站找到相关申请信息。不过，由于特朗普政府最近宣布将削减联邦政府开支，并且这种津贴也包括在预计削减的部分内，估计不少家庭将深受影响。
“入托难”成为社会问题
很多美国家庭会将孩子在出生8周左右送日托中心。上幼儿园、日托中心并不受居住地的限制，质量较好的幼儿园和托儿中心多数十分抢手，需要按照“先长后幼”筛选原则预先排队。因为太受欢迎，家长在孩子还未出生时就向那些机构提出申请。
在美国首都华盛顿，“入托难”近年已经成为年轻父母们的心病。根据非营利机构“DC Appleseed”今年2月公布的《托儿危机》报告，由于出生高潮、托儿机构有限等原因，在华盛顿地区寻找能支付得起、便利、质量好的儿童看护中心堪称一场“战斗”。早在孩子还未出生之时，年轻父母就会在几个日托中心同时进行登记、占位。根据该报告，华盛顿市2015年有营业执照的日托中心一共能提供大约7 610个位置。与此相对照，该市3岁以下儿童总数却多达2.2万名。这意味着，该市只能为大约三分之一的婴幼儿提供服务。
而且，华盛顿市婴幼儿数量还在持续增加。据《华盛顿邮报》报道，3岁以下婴幼儿是增长最快群体，2010年至2013年增加了26%。《托儿危机》报告还指出，大华盛顿地区私人保姆护理费用持续高企，以一周工作40小时计算，费用大约为一年3.7万美元到4.2万美元，让许多家庭望而却步。
詹妮弗・霍夫曼是工作在华盛顿特区的一位刚怀孕不久的妈妈，孩子还有6个月才出生。虽然还没有想好孩子的名字，可她已经在一家日托中心交了几百美元“占位费”。让詹妮弗感到担忧的是，她并无十足把握能让未来出生的孩子进入这家离自己工作地点较近、质量又不错的日托中心。如果没有空位，“占位费”是不能退还的。
存在的问题
领导不重视：有部分学校、托幼机构领导认为应以教育为重,只要抓好教育就可以了。免疫规划工作太麻烦，与教育无关，以工作人员少为理由，拒绝接受工作或敷衍了事。
工作落实不彻底：①不认真收集儿童计划免疫接种卡、证，在新生入托、入学前不严格把关，尤其是私立托幼机构，以儿童的入托数作为经济第一位，托儿有无接种卡、证无所谓。或儿童的免疫史摸底工作敷衍了事，上级部门检查时，以所有新生全程接种疫苗了事。②学校、托幼机构保健老师只是把儿童未接种的疫苗摘抄下来反馈于接种点，事后不上卡、证。③查漏补种后续工作不完整。9～10月将查漏补种工作结束后，对转入的新生，不及时进行查验、补种工作，幼儿园4岁儿童脊髓灰质炎加强免疫不能按时接种。④工作滞后，要求每年的9月开始查漏补种工作，9月底完成查漏工作，检查中发现由于新生入学工作比较繁忙，先将补种数据上报后，等待闲暇时间才进行接种工作，造成了某些传染病的流行。
责任不明确，接种点存在跨片管理的现象，根据我区的实际情况，要求托幼机构遵属地化管理原则，即一个街道内的托幼机构由街道行政部门协调，由相对应社区服务接种点服务。有些接种点对季节性有价疫苗进行跨片接种。但对常规基础免疫的漏补种工作不予管理，造成了部分托幼机构儿童免疫的空白。
接种点医生认为此项工作又麻烦又无经济效益，不能积极主动与托幼机构、学校联系沟通，等待儿童家长前来接种。
家长不重视。查验工作中，有些家长对此项工作认识不足，不愿意进行补种，认为不接种孩子也可以健康成长。
建 议
加强领导，广泛宣传，确保《疫苗流通和预防接种管理条件》的贯彻实施。①通过各种形式的宣传，提高各级卫生、教育部门对预防工作重要性的认识，增进儿童及家长自觉接种的良好意识。教育部门应加强学校查验预防接种证工作的领导和管理，将其纳入传染病防控管理内容，并开展定期检查。②各级政府应加强托幼机构的查验预防证工作的领导和管理，协调好接种点对托幼机构的关系，结合《中华人民共和国传染病》中传染病上报属地化管理的原则，使接种点与托幼机构形成属地化管理的原则，及一对一的管理模式，社区内的托幼机构由辖区内的社区服务点管理，及时全面地完成辖区内儿童的查漏补种。
开展培训，确保查验预防接种的落实：对托幼机构、保健老师，接种点医生进行培训，相互沟通，掌握纳入国家免疫规划疫苗的种类及其免疫程序，预防接种查验的方法，摸底表填写，接种证的上卡、上证等内容，分工明确，责任到人到单位，有助于提高工作质量。
【关键词】信息不对称；质量评价；学前教育市场
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2012）11-0014-05
古典经济学认为供求关系是影响市场运作的重要杠杆。理想的市场会积极回应消费者的需求，平衡供需关系。就学前教育而言，如果家长对学前教育质量有较高的要求，那么在理想的市场中，高质量的托幼机构数量就会因此而增加。〔1〕因而，一些持“增加家长选择权”观点的教育经济学家认为，家长会选择具有吸引力的幼儿保教服务机构，这种选择会给市场带来竞争的压力，市场上会出现更多优质低价的幼儿保教服务机构。然而，现实情况却是市场竞争机制并不能自然而然地保证或提高学前教育质量。于是，学者们开始质疑学前教育市场是不是一个理想的市场。其实，这里存在的主要问题是“信息不对称”。
一、“信息不对称”问题的由来
人们对市场中“信息不对称”问题的认识源于诺贝尔经济学奖获得者乔治·阿克洛夫在1970年提出的“柠檬”①问题：在一个买方和卖方信息不对称的市场中，很可能会产生逆向选择现象。因为在这个市场中买方很难识别出商品质量的好坏，而制造高质量的商品又需要花费较高的成本，那么持有高质量商品的卖家很可能并不能以相应较高的价格出售商品。因此，高质量的商品就会被排挤出这个市场，最后市场中只剩下了“柠檬”。以旧车市场为例，一般来说，卖方掌握车辆的使用信息，而买方却不知道车辆的真实质量，因此买方在不能确定所购车辆质量的情况下，往往只愿意根据所有旧车价值按概率加权计算出的一个平均值来支付购买价格。这样一来，质量高于平均值水平的汽车就会被挤出市场，最后只有质量较低的汽车才有市场。如果这个流程不断循环，那么市场中汽车的平均值水平就会不断下降，最后只留下了“柠檬”。〔2〕这种信息不对称产生的逆向选择是市场失灵的重要表现之一。
二、学前教育市场是否存在“信息不对称”问题
从理论上看，我们很容易推出学前教育市场确实存在着“信息不对称”问题。一般而言，托幼机构很清楚自己所提供服务的质量，但家长却很难区分出不同托幼机构所提供服务的质量高低。与此同时，托幼机构要提高幼儿保教质量需要花费的成本很高，据Mocan估算，要将托幼机构服务水平从中等提高至优秀，每年的生均花费大概在243美元至324美元之间。〔3〕考虑到提高质量要付出很高的代价，如果不能收取更高的费用，托幼机构就不会有强烈的意愿来提高质量。另一方面，家长并不能很好地区分不同质量的托幼机构，他们也就不愿意支付较高的保教费用。因而，高质量的托幼机构就会逐渐退出市场，中等质量的托幼机构服务质量也会逐渐下降，最后的市场就逐渐由“缺陷车”占据主导地位了。
事实上，很多研究者都认为，学前教育市场存在着非常典型的“信息不对称”现象。〔4〕James Walker认为儿童保育市场与理想完美市场的最大区别就在于“信息不对称”：托幼机构了解其所提供的幼儿保教服务的质量，而家长却并不清楚，甚至是在他们的子女进入该托幼机构一段时间以后仍然对其所提供的保教服务质量知之甚少。〔5〕国外一系列实证研究也表明，学前教育市场确实存在“信息不对称”问题。Mocan于2001年邀请了3490位家长和专业人员，通过《学习环境评价量表》（ITERS）和《幼儿学习环境评价量表》（ECERS），对400个托幼中心的764个班级的保教服务质量进行评价。比较家长和专业人员的评价结果后发现，家长显著高估了托幼机构的质量。〔6〕Browne Miller对相关托幼机构教育质量进行了评估，并与有子女在这些托幼机构接受教育的家长所作的同一方案的评估进行对比后发现，家长也明显高估了托幼机构的质量。〔7〕此外，探讨家长对其子女所接受的托幼服务质量的感知与实际状况关系的质性研究也得出了类似的结果。〔8〕单独对母亲的调查也发现，即使是在研究者看来质量非常差的托幼机构也能让大多数母亲对其质量表示满意。〔9〕
家长通常不能准确地评价托幼机构质量，他们甚至会试图从托幼机构或班级的某些特点中提取信息，以此作为判断托幼机构质量的依据。但这样的判断结果往往与实际情况存在差异。现实生活中，我们常常看到很多早教机构或幼儿园打出各种特色旗号，标榜自己能够为幼儿提供在未来获得“成功”的学前教育；同样，也有很多幼儿园讲究外部环境的装饰，设施配备的豪华，以硬件条件和具有诱惑力的旗号来影响家长的判断，从而导致家长对托幼机构质量作出并不符合实际水平的评价。
三、学前教育市场出现“信息不对称”的原因
学前教育市场之所以会出现“信息不对称”现象，是与学前教育本身的特点有关的。
首先，影响学前教育质量的因素中既有诸如师幼比、教师学历、玩具、图书等结构性变量，也包括师幼互动、课程实施等过程性变量。研究发现，过程性变量对儿童发展的影响大于结构性变量（周欣，2003）。但是过程性变量较难评价，拥有一定专业知识的人也需要花费大量的时间考察才能得出相对准确的结论。学龄前儿童的家长既缺乏相应的专业知识和能力，也不可能花费大量时间去对学前教育质量进行客观而准确的评价。
其次，就一般消费品而言，产品的付费者和消费者是统一的。如果消费者在购买前不能了解产品的质量信息，还可以在购买后通过体验获得产品的质量信息。但在学前教育市场，购买者与使用者却是分离的：家长是学前教育的购买者，而使用者却是学龄前儿童。虽然这个年龄段的儿童能够对其接受的学前教育质量形成一定的判断，但这通常不是理性的认识。有学者将产品分为搜寻品、经验品和信任品三类①，学前教育具有信任品属性，这种属性使得家长在购买前难以获得有关其质量和价格的完备信息，在购买后也难以对合同的执行情况进行验证（崔世泉，2010）。
再次，在托幼机构的各项特征中，如便利性、价格、质量等，家长可能并不那么重视质量，因此也不愿意耗费大量的时间去搜集有关质量的信息。学前教育虽然较之此后的任何一个教育阶段都能获取更大的投资效益，对个体的发展产生长远而重大的影响。〔10〕但与其他教育阶段相比，其投资收益具有隐蔽性和长期性，效果往往要等到20年以后才可能显现出来，而且往往又和后续教育阶段的效果融合在一起，若非进行专门研究，往往难以单独显现。众多调查表明，家长对学前教育投入的热情尽管很高，但真正落实到经费投入上，还是普遍少于其他学段，而对其价格的敏感度却普遍高于其他学段。总体来说，便宜、方便、近距离是许多家长选择幼教机构的主要原则，质量往往是被忽视的（冯晓霞、蔡迎旗等，2007）。这不仅影响了家长对托幼机构作出的选择行为，还影响了家长对考察托幼机构教育质量的动机，进而影响到对托幼机构质量的评价。此外，一些托幼机构还会利用广告等宣传手段进一步影响家长的判断。
综上所述，家长要准确判断学前教育质量的高低存在技术上的困难，学前教育产品具有的信任品属性导致家长在子女入园前后很难获知托幼机构的质量信息。同时，与学前教育服务的其他特征如便利性、价格等相比，家长可能并不那么看重质量的差异，这就导致了家长不一定会选择有质量或者高质量的托幼机构。若没有相关的引导和规范，在一个不完美的市场中，就容易产生“劣币驱逐良币”的逆向选择现象。因此，下放选择权给家长从而加大市场的竞争力度，非但不一定能有效提高学前教育质量，反而有可能产生更严重的逆向选择现象。
四、解决“信息不对称”问题的制度设计
要将学前教育市场“信息不对称”产生的消极影响最小化，应对市场失灵，政府需要积极介入，承担起必要的职责，以合理的制度设计来解决相关问题。
1.设立准入标准，加强规范与管理
一旦政府主动承担起托幼机构质量的规范和管理职责，即便家长缺少学前教育质量相关的专业知识、时间成本，也能为子女选择有基本质量保证的学前教育产品。
政府对托幼机构质量的规范与管理，特别是具有法律效应的管理主要是通过设立托幼机构准入标准，向托幼机构颁发办园许可证来实现的。托幼机构的准入标准保证了进入市场的学前教育产品具备基本的安全、健康保障，能为儿童的健康发展起到一定的推动作用，它是对托幼机构质量的底线要求。准入标准设定了学前教育市场的基本门槛，使得“劣币驱逐良币”的逆向选择不会无限制的恶性循环。
托幼机构准入标准直接反映了政府对托幼机构质量的要求，进而影响到学前教育产品的质量。在美国的康涅狄格州、加利福利亚州、科罗拉多州，政府对托幼机构的管理明显要比北卡罗来纳州严格，因而低质量的托幼机构也明显少于后者。〔11〕澳大利亚的研究者发现，质量较低的营利性托幼机构往往集中在地方政府管理较为松散的地方。例如，ABC早期教育集团就主要集中在昆士兰州和维多利亚州这些对托幼机构质量要求相对较低的地方。〔12〕尽管政府通过设立准入标准，向托幼机构颁发办园许可证并不能直接促成幼教机构提供优质的保教服务，但能有效控制低质量托幼机构出现的可能。
2.运用财政手段，鼓励托幼机构提高质量
政府为达到相应质量标准的托幼机构提供相关的经费补助，可以鼓励托幼机构提高质量。美国北卡罗来纳州的经济学教授戴维·布劳分析过这一手段的作用：在政府提供了补助之后，如果需求量没有变化，那么市场就可以以较低的价格提供同等或更高质量的学前教育服务。对于服务的提供者而言，虽然市场价格比没有接受政府补助时低了，但由于有政府的补助，他们的利益也不会受到损失。一些原来只提供低于质量门槛要求的托幼机构发现，提高学前教育质量使之达到质量门槛要求之上，从而达到符合政府补助标准是合算的，这样一来，低质量的学前教育服务的提供者就会减少。因此，政府对达到相应质量标准的托幼机构提供相关的经费补助，可以让家长以较低的价格买到较高质量的学前教育服务；同时，符合质量标准的学前教育服务供给会增多，低质量的学前教育服务供给会减少，这样，高质量和低质量的学前教育服务之间的差价会缩小，更有利于实现学前教育的优胜劣汰。〔13〕
为鼓励“信息不对称”的学前教育市场提供更多高质量的学前教育服务，政府往往会将公共财政补助与托幼机构认证或质量评价结果结合在一起考量。例如，北卡罗来纳州的教育券政策将托幼机构质量认证和补助支付结合在一起，为提供较高教育质量的托幼机构提供员工工资补助，并为家长提供有关托幼机构教育质量的信息。这一政策实施以后，有92%的4～5岁儿童保育项目达到比较高的质量评级（4、5星级），有73%的婴儿和学步儿保育项目达到了高质量。〔14〕
3.开发质量评价系统，建立信息披露制度
质量评价系统和信息披露制度的建立一方面有利于托幼机构明确自身提高办园质量需着力之处，另一方面，可为家长提供更多关于托幼机构质量的真实信息。当前，全美各州都在开发质量评价系统，建立信息披露制度，以帮助家长了解相关信息，并激励托幼机构提供高质量的服务。〔15〕澳大利亚也在2009年颁布的《全国早期教育发展规划》（National Early Childhood Development Strategy）中，明确提出要建立新的质量标准，对师幼比、教师资质等方面提出更高的要求，并帮助家长更好地了解有关托幼机构质量的信息。〔16〕新西兰也建立了全国性的学前教育质量监测体系，对托幼机构质量定期展开评估，并将评估结果公布在网上，同时还提供免费的纸质报告。〔17〕在实施学前教育券制度的我国香港特区，为方便家长全面了解托幼机构的信息，特区教育局不仅会在官方网站上提供有关幼儿园质素评核的结果和报告，还会提供该幼儿园所有的教师资历、师生比、全年学费等信息。〔18〕
在建立质量评价系统和信息披露制度的同时，需要注意以下几个问题。首先，由于学前教育市场存在“信息不对称”问题，因此对托幼机构质量的监管不可能是一劳永逸的，而是持续的、动态的。事实上，许多国家或地区建立的质量评价系统都规定至少每三年要对托幼机构进行一次完整的评价。即便如此，仍然有学者担心在评价或认证的间隔期，托幼机构的质量会下降。〔19〕其次，在质量评价中应该注意多评价主体的参与，包括一些专业性的学术组织、家长以及托幼机构自身，建立和实施托幼机构自评、外部评价和第三方评价三管齐下的评价制度。在解决“信息不对称”问题时，还要特别注意发挥社会力量的作用，如经济合作与发展组织成员国（OECD）中的部分成员国家往往要求托幼机构接受由家长或公众代表组成的委员会的管理和监督，或者让它们隶属于一个更大的非营利性机构（如社团组织、准公共儿童团体等）。〔20〕
4.引导家长正确认识学前教育质量
家长对学前教育质量的正确认识，是为了让家长能够在可能的条件下提取最准确的信息，对托幼机构质量作出客观的评价。开展专门针对家长的培训可以帮助家长了解质量评价工具中的要素，进而帮助家长在对托幼机构进行观察时作出正确判断。例如，我国香港特区在推行学前教育券制度后，为了提高家长的选择能力，特区教育局与卫生署、社会福利署合作，通过母婴健康院举办的产前及产后讲座，帮助家长了解儿童成长各个阶段的发展特点，以及为人父母之道；加强对学前教育核心价值的宣传；与非政府机构合作，在幼儿园开展家长教育；引导家长与子女一起开展读写启蒙活动。〔21〕
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社区卫生服务机构的职能和任务
社区卫生承担公共卫生的职能，发展社区卫生服务是政府履行社会管理和公共卫生服务职能的一项重要内容。《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见［国发（2006）10号］》中指出“社区卫生服务是城市卫生工作的重要组成部分，是实现人人享有初级卫生保健目标的基础环节。大力发展社区卫生服务，构建以社区卫生服务为基础、社区卫生服务机构与医院和预防保健机构分工合理、写作密切的新型城市卫生服务体系，对于坚持预防为主、防治结合的方针，优化城市卫生服务结构，方便群众就医，减轻费用负担，建立和谐的医患关系具有重要意义。建立社区卫生服务机构与预防保健机构、医院合理的分工协作关系。调整疾病预防控制、妇幼保健等预防保健机构的职能，适宜社区开展的公共卫生服务交由社区卫生服务机构承担，疾病预防控制、妇幼保健等预防保健机构要对社区服务机构提供业务指导和技术支持”。
社区卫生服务机构是公共卫生及医疗保健的网底。公共卫生是社区卫生服务机构区别于医院及其他基层卫生服务机构的显著特点。社区卫生服务机构承担的公共卫生服务为卫生信息管理，健康教育，传染病、地方病、寄生虫病预防控制，慢性病预防控制，精神卫生服务，妇女保健、儿童保健、老年保健、残疾人康复指导和康复训练，计划生育技术咨询指导、发放避孕药具，协助处置辖区内的突发公共卫生事件；卫生行政部门规定的其他公共卫生服务。
妇幼保健机构的功能
《卫生部关于进一步加强妇幼卫生工作的指导意见》［卫妇社发（2006）495号］、《卫生部关于印发（妇幼保健管理办法）的通知》［卫妇社发（2006）495号］中“明确妇幼卫生服务体系的功能定位。要健全以乡村、城市社区卫生服务机构为基础，妇幼保健专业机构为核心，大中型综合医疗机构和相关科研教学机构为技术补充的妇幼卫生服务体系。妇幼保健机构应坚持以保健为中心、保健与临床相结合的发展方向，以群体保健工作为基础，面向基层、预防为主，依法为妇女儿童提供健康教育、预防保健、计划生育技术服务、妇女儿童常见病筛查、妇幼卫生信息管理等公共卫生服务，适当开展与妇女儿童健康密切相关的基本医疗服务。在执业范围、内部科室设置、人员安排、规章制度建设等方面必须符合公共卫生和基本医疗的职责要求，突出母婴保健服务功能，避免向综合医院模式发展。上级妇幼保健机构应对下级机构进行业务培训、技术指导、服务管理等。同时，充分利用综合医疗机构妇产科、儿科和其他相关科室的技术力量为辖区妇女儿童健康服务”。“城市妇幼卫生工作要依托社区，充分利用社区卫生服务网络开展基本妇幼卫生服务。把适宜社区开展的妇幼卫生工作交由社区卫生服务机构承担，妇幼保健机构要加强对社区卫生服务机构的业务指导和技术支持。为社区居民以及流动人口提供安全、有效、方便、经济的妇幼卫生服务”。
社区卫生服务机构承担妇幼保健工作
社区卫生服务机构负责建立完善社区健康档案资料，掌握社区人群健康状况及影响健康的主要危险因素，有计划地实施干预措施；开展常见病、慢性非传染性疾病和传染病的预防控制，开展计划免疫、妇女保健、儿童保健、老年保健、社区康复、计划生育技术服务以及健康教育等工作，全面落实社区居民的健康管理和社区公共卫生服务任务；接受预防保健机构的专业指导，定期选派人员到预防保健机构进行专业培训，提高社区卫生服务妇幼保健的整体水平。
儿童保健：①对0～3岁婴幼儿，建立儿童保健手册；②掌握辖区儿童数量及分布；③新生儿访视2次，包括对新生儿进行健康检查，指导母乳喂养、新生儿护理等；④对1岁以内婴儿每年健康检查4次，1～3岁婴幼儿每年健康检查2次，包括生长发育监测及评价、出生缺陷的发现与转诊、婴幼儿常见疾病防治、意外伤害预防等；⑤对体弱儿、高危婴幼儿进行转诊及管理。
产妇保健：①对孕产妇建立保荐手册，掌握孕产妇数量及分布。②对孕产妇至少进行5次孕期指导，包括体格检查和产科检查（体重、血压，宫高、胎心、胎位等）心理适应、孕期营养等资讯。③进行高危孕妇初步筛查、转诊、随访。④开展产后访视，指导产后避孕。⑤开展计划生育技术指导与咨询。开展育龄群众避孕节育知识的宣传。向本社区育龄夫妇免费提供避孕节育药具。
掌握社区人口中妇女儿童（含流动人口）基础资料，掌握妇女儿童的健康状况。
进行妇幼卫生信息管理：做好妇幼卫生登记、妇幼卫生信息统计和“孕产妇死亡5岁以下儿童死亡、出生缺陷”三网监测工作，开展孕产妇死亡、5岁以下儿童死亡入户调查。做好统计分析。
配合做好孕妇产前先天性、遗传性疾病筛查、艾滋病病毒筛查的宣传动员、咨询指导等工作。
有机地把妇幼保健和社区卫生机构结合起来，充分发挥妇幼保健机构作用
妇幼保健机构要掌握辖区内妇女儿童健康状况及影响群体健康的主要因素，协助卫生行政部门制定妇幼卫生相关政策和工作制度，参与妇幼保健业务的行业管理；开展健康教育工作，加强对基层医疗机构的专业培训、技术支持与业务考核，指导社区卫生服务机构完成妇幼保健任务；负责孕产妇死亡监测、儿童死亡监测、出生缺陷监测等妇幼卫生信息统计工作；开展青春期保健、婚前保健、孕前保健、孕产期保健、更年期保健、妇女常见病防治、计划生育技术服务等妇女保健工作；开展托幼机构的群体儿童保健和散居儿童保健管理，做好儿童常见病防治、口腔保健、眼保健、听力保健等儿童保健服务。
业务指导：妇幼保健机构应定期对辖区社区卫生服务机构的孕产妇管理、儿童保健管理、信息、健康教育等技术服务、妇女儿童常见病的防治技术等工作进行技术指导和管理。人员培训：妇幼保健机构应按照当年全市统一的培训计划，定期举办街（乡）卫生院妇女保健医生、计划生育技术人员、儿童保健医生、托幼园所保健员、助产技术人员专业知识培训班。区（县）级妇幼保健机构群体保健工作人员应按时参加市级培训。
工作例会制度：妇幼保健机构应定期分别组织街（乡）卫生院妇女保健医生、计划生育技术人员、儿童保健医生、助产技术人员的上站例会，传达上级工作精神，部署工作任务。妇幼卫生信息管理制度：建立健全妇幼卫生信息系统，开展以人为本的健康管理。要加强对妇幼卫生信息的监督管理，逐步建立健全各级妇幼卫生信息网络，使妇幼卫生信息逐步完善，实现规范化、法制化。要积极利用现代信息技术创新妇幼卫生信息管理，充分发挥信息资源的作用，为科学评价妇幼卫生事业、制定妇幼卫生政策提供依据。要建立妇女儿童健康信息库，并进行动态跟踪管理，评估健康状况，制定干预措施。
建立孕产妇死亡、婴儿死亡、5岁以下儿童死亡、新生儿评审制度：妇幼保健机构应开展孕产妇死亡、婴儿死亡、5岁以下儿童新生儿死亡评审工作。
建立妇幼保健工作质量定期考核制度：妇幼保健机构应协助卫生行政部门，对辖区有关医疗机构进行妇幼保健工作考核。
托幼机构卫生保健管理制度：妇幼保健机构负责辖区各类托幼园所的卫生保健管理与指导。承担教职工体检、儿童入园体检、儿童定期体检；承担托幼园所卫生保健日常工作的指导；定期召开例会，每年至少2次；负责对托幼园所卫生保健工作质量的定期考核，并将考核结果反馈给园所及其主管部门。
(一)全国各地家庭教育指导服务现状与成绩
近五年来大多数地区采取了措施，出台相关指导性文件，普遍开展了“共享蓝天”等关爱行动，通过各种渠道筹集资金对贫困家庭进行济困扶助和指导服务。
1．党政领导对流动、留守儿童工作重视，形成多部门合作的工作格局
相比于对其他人群的家庭教育指导服务工作，很多省份对流动、留守儿童的重视程度最高，均建立了党政领导、多部门合作的工作格局。如云南省、黑龙江省妇联均组织协调十余家相关部门联合下发“关爱留守流动儿童”的相关文件。甘肃省政府成立了由分管副省长担任总召集人的联席会议制度，将涉及留守流动儿童工作的教育、民政等16个政府相关部门全部纳入，各地均建立了留守儿童工作领导机构和工作制度，构建了政府、学校、家庭、社会、司法五大关护网络。
2．探索校外托管机构建设，深化“家长”模式
调查发现，在阵地保障上，各省积极筹措资金用于留守、流动儿童活动场所的建设。如:2010年，安徽省政府将农村留守流动儿童活动室建设纳入全省33项民生工程，计划3年在全省2万所农村小学、1308个乡镇建设留守儿童之家。在服务模式上，“托管家园”和“妈妈”成为开展留守、流动儿童工作的主要模式。如:湖北省开展了“关爱农村留守流动儿童行动”，其中实施了“11135工程”，即开通1条留守流动儿童维权服务热线，创办10个留守儿童托管中心，创建100个留守儿童服务站，招募30000名“爱心妈妈”，安装50000部亲情电话。重庆市、杭州市、长春市均开展了“家长”行动，参与家庭数万乃至数十万。北京市西城区创新活动形式，将不同年龄段的未入园流动儿童组织起来成立了“四环游戏小组”。2007年广东省开展了“爱心父母牵手困境儿童志愿行动”，2010年该活动建立健全项目各种标识要素和行动规则，建立活动长期开展的网络平台和爱心父母的支持系统。
3．动员各方力量，做好困境儿童教育、救助工作
调查发现，家庭教育工作专项经费不足是一个普遍存在的问题，在这种情况下，各省积极募集资金用于流动、留守及其他困境儿童的帮扶工作。广东省帮扶困境儿童总数40万人次，帮扶款1.5亿元。黑龙江省共开展关爱活动4000余次，募集资金(物资)约5千万元，救助儿童5万余名。
4．开展家庭教育培训，全面提升监护人素质及家庭教育工作者的指导和管理能力
家庭教育指导服务涉及的人群主要是三类:管理者、指导者和家长。调查发现，一些地区为提升家庭教育工作者的指导和管理水平，开展了针对特殊群体的培训工作。如:云南省举办了农村留守流动儿童示范家长学校管理人员培训。重庆市举办了首期争创农村留守儿童家长学校示范校骨干培训。黑龙江省建立了30所流动人口子女、农村留守儿童家长学校，注重面向农村留守儿童监护人的咨询、指导。北京市丰台区在流动人口子女学校成立了全市首家流动人口子女(家长)法制学校，将流动人口子女及其家长同时列为法制学校宣传教育对象。
(二)全国家庭教育指导服务的问题与不足
1．流动、留守儿童家庭教育指导政策不断完善，但对政策落实的力度不足
从党政与家庭教育主管部门出台的文件来看，家庭教育指导服务的工作组织形式、内容都进一步明晰，从宏观的关爱支持趋向对家长的直接指导。但从实际工作成绩来看，尚未全面体现政策指导的内容。当前的留守、流动儿童工作以关爱、帮扶等活动为主，真正开展对儿童家长的家庭教育指导活动的较少，政策落实的力度不足。流动、留守儿童之所以成为一个问题多发群体，最主要的原因是父母关爱和管教的不足。因此增强流动、留守儿童家长的责任意识、关爱孩子的情感，掌握教养技能是解决这一问题的关键。尽管当前相关政策文件的核心内容是引导和帮助留守、流动儿童家长增强家庭教育的责任意识，提高家庭教育的能力和水平，但基层开展的活动多是直接针对流动、留守儿童的关爱、帮扶活动，这虽然能够在一定程度上改善流动、留守儿童的困境，但是这些治标不治本。随着城市化进程的加快，这种救助活动对于庞大的流动、留守儿童群体无异于杯水车薪。而且在采取“家长”、“留守儿童托管”措施的地区，一些留守、流动儿童的父母更加安心地将孩子交给托管机构，没有后顾之忧地外出打工，甚至连春节都不与孩子团聚，与活动的初衷出现了背离。因此从政策层面上来看，在抓政策制定的同时，还要抓政策的落实，抓效果的评估;变指导性文件为可执行的目标任务，并确保有效的保障措施。
2．管理系统有待完善，缺乏统筹安排
(1)各管理部门缺少协调沟通
目前中央多个部门，如教育部、民政部、妇联、关工委等，都在参与全国的家庭教育工作。多部门管理的格局，有助于从多角度开展工作，充分利用各自的资源和体系，让家庭教育工作在短时间内有较大发展。但是目前各个部门之间缺少完善的沟通协调机制，合作还仅限于一起指导文件、开展调研的层面，在具体的管理和指导工作上大多是依托各自的体系展开，没有系统的分工，经常出现一些工作重复做、一些工作没人做的局面。相互之间也缺少信息和资源的共享，影响了指导工作的成效。
(2)地方的管理体系、管理政策仍需完善目前各地都出台了一些针对流动、留守儿童家庭教育服务的政策，但是这些政策过于笼统，没有明确责任部门和具体的工作内容，考核评价也不规范，工作人员也没有接受过专门培训，大多是教育或妇联部门的工作人员兼职搞家教指导工作。家教指导工作任务重，难度大，由于缺少强有力的推进机构和专业人员，各地家庭教育工作的进展比较缓慢。
3．指导机构数量不足，指导阵地有待开发
(1)针对流动、留守儿童群体的家庭教育指导服务机构数量不足，质量有待提高由于流动、留守儿童家庭教育的特殊性，往往更需要个性化的指导服务，目前针对流动留守儿童的家庭教育指导服务机构的数量还远远不能满足需求。与此同时，留守、流动儿童家庭教育指导服务活动的质量普遍不高，持续发展困难。例如，广东反映针对流动、留守儿童家长的指导工作普遍存在缺经费、缺场地、缺师资、组织家长学习难的“三缺一难”现象。山东也强调针对留守儿童的家长学校的管理制度不完善，师资力量比较薄弱，教学内容不够科学规范，教学质量有待提高。经费不足、人员缺少培训也是困扰其他各省市家庭教育发展的主要问题。目前经费困难一方面是和国家投入的经费总量不足有关系，另一个原因是流动、留守儿童的工作经费往往用于活动室的建设、疾病救助、助学等方面，真正用于流动、留守儿童的家庭教育指导服务的经费非常少，严重制约了指导服务和人员培训工作的开展。
(2)社区和企业在流动、留守儿童家庭教育指导服务中的作用有待加强据本次调查研究统计，全国目前已建立幼儿园、中小学校家长学校35万所，是开展家庭教育指导的主要阵地，但受资源和工作体系的制约，各类家长学校在开展针对流动、留守儿童家长的指导服务时存在不便。同时，在校学生不能覆盖所有流动、留守儿童群体。社区、企业组织流动、留守儿童的家庭教育指导服务本应更具优势，但目前建立的街道、社区家庭教育指导服务机构仅有5万所，企业的参与率更低，这和实际的需要还相差太远。
4．指导服务的对象主体存在易位，指导服务的针对性不足
(1)实际工作中未体现“家长”的主体地位每种教育活动都有其特定的指导对象，家庭教育指导服务的对象是指新婚夫妇、孕妇、18岁以下儿童的家长或其他监护人。“家长”是家庭教育指导服务的主体，而当前实际工作中主要指导服务的主体是“儿童”。其原因之一是针对家长的指导服务难度要大得多，面临着很多的实际问题，如人员分散不易组织，文化素质参差不齐，需求各不相同，培训周期长、见效慢等。
(2)流动、留守儿童中的低龄和大龄群体更易被忽视从留守、流动儿童的年龄结构来看，在全部留守儿童中，0－5周岁的占27.07%，6～14周岁的占55.37%，15～17周岁的占17.56%;在全部流动儿童中，0～5周岁的占27.97%，6～14周岁的占44.43%，15～17周岁的占27.59%［4］。可见，学龄前及义务教育后的流动、留守儿童数约占到全体流动、留守儿童总数的一半。然而，这部分儿童及其家庭往往不是中、小学家长学校能够覆盖服务的对象。他们的家庭教育又不容忽视，就学龄前儿童而言，早期家庭教育决定了其生长发育、认知发展、情感及社会性等诸多方面;就义务教育后儿童而言，求学与就业中的诸多问题均亟待解决，同时，有数据表明这些大龄流动儿童已成为犯罪高发人群，他们的家庭教育亟待加强。
(3)流动、留守儿童是需要被区别对待的两个群体流动、留守儿童同样是受人口流动产生的群体，但其境遇的改变及因此带来的一系列生活和心理的改变却截然不同。有研究比较了两类人群其环境资源的不同，同时两类儿童的家庭互动模式也不同，其家庭功能及由此产生的家庭教育问题也截然不同。但从调查的情况来看，一般活动并没有将两类家庭区分进行有针对性的指导，而仅把“流动”和“留守”视作两个连续的“词汇”。
5．指导服务的专业化水平有待提高
(1)活动流于形式，专业性不足在调查中，我们看到针对流动、留守儿童家长的指导服务呈现出一种“过节性”重视的状态，只有在过重要节日时，或政府出台了相关文件时才开展活动，其他时间基本处于停滞状态。浅层原因是针对家长的指导服务难度较大，深层原因是指导人员的非专业化问题。中国从事家庭教育指导服务工作的人员以非专业人员居多，工作人员往往缺少流动、留守家庭指导服务方面的培训，不知道指导工作如何开展，因此流动、留守儿童工作的内容上体现出重对儿童的“情感补偿”，轻对家长的“效能训练”的特点。因此，投入专业工作队伍、进行人员的专业化培训、开展专业指导服务项目是从根本上解决问题的基础。
(2)理论研究与实践工作研究不对接在调查中，很少有地区提及开展过针对流动、留守儿童家庭的相关工作与实践研究。同时，本研究发现在目前发表的相关文献中，一般仅限于对问题的研究及一般性建议，很少有对干预及其效果的研究。理论与实践存在差距，这是今后实践和研究工作需要提升的空间。
二、对中国流动、留守儿童家庭教育指导服务的思考与建议
1．对政策文件落实的建议
家庭教育指导服务政策的制定既要考虑政策的全面性，又要考虑政策的实践指导价值。从政策的文本分析和各省的实践情况来看，当前政策存在两大落实难点。
第一，引导和帮助留守、流动儿童家长的责任意识，提高其能力水平。这一点从近十年的政策来看是在不断的明晰并愈加强调，但在落实中的关爱活动多、直接指导少。原因可能在于指导者的能力不足及指导服务渠道不畅。因此在政策落实中首先要加强对指导者能力的建设、理顺对家长开展指导的渠道，如加强在劳动力转移中的家庭教育指导，以及对学校、社区、企业单位等社会支持网络的建设。另外，各地在制定家庭教育发展规划时要制定配套的评估标准，切实推进政策的落实及对政策效果的评估，保证各项指导工作的完成。
第二，从新的政策文件看，强调将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系，向困境儿童及家庭提供家庭教育基本公共服务，这一提法对政府角色提出了更高要求。一般来讲，对于成人进行的教育旨在提升生活品质，属于支持性公共服务。但对于流动家庭而言，它牵涉到社会的发展并对个体的生存状态具有重要意义。在中国个别省份已经将家庭教育指导作为地区发展的战略部署，为实现地区的可持续发展而进行。如何将家庭教育指导服务纳入公共服务体系是需要政府、研究者及实践工作者共同解决的难题。
2．对组织管理的建议
流动、留守儿童家庭教育指导工作涉及人群分布广、层级多、差异大，完全由一个部门承担家庭教育指导工作，在现有资源和体系上都不现实，由各级妇联、教育行政部门牵头，多部门联合推进的工作模式在较长一段时间内还会保持，因此目前的重点是继续完善这种工作模式。第一，政府应提升在家庭教育工作中的角色，合理设立家庭教育职能部门，加强对家庭教育特别是流动、留守儿童家庭教育的监督和管理。第二，科学分工，根据家庭教育指导工作的需要和各部门的优势合理划分家庭教育指导的内容和指导人群，实现人群的全覆盖和各项指导内容的全落实。第三，建立部门间的沟通协调机制，妇联、教育等部门虽然有分工，但是在各项工作上经常有交集，因此有必要建立沟通机制，如定期召开各部门参与的工作会，互通信息、共享资源。第四，完善基层的管理机构和管理政策，注意理顺上下级关系。第五，尝试以项目化运作的方式，建立横向的业务联系，打破以往工作运行以“体制内”进行的传统方式。
3．对健全指导服务阵地的建议
加强街道、社区、企业家庭教育指导力量，完善流动、留守儿童家庭教育指导网络，进一步提升家庭教育指导者素养;发挥社区功能，帮助流动家庭提升家庭外社会资本;利用社区活动中心、远程教育网等资源，宣传家庭教育知识，提供多元化的指导服务;建立稳定的专家队伍、师资队伍及志愿者队伍，开展家庭教育指导服务;加强企业的社会服务意识、家庭教育指导服务的参与度。
4．对指导服务活动的建议
活动的最大价值在于它的切实效果，而活动的针对性即对问题的明晰是保证活动效果的前提。在家庭教育指导的层面上，应确立以家长为主体的意识，帮助家长转变观念，与孩子建立起一种平等的相互尊重、理解、双向沟通的亲子关系;加强对学龄期前后流动、留守儿童家庭的家庭教育状况的研究和指导;有针对性地研究和解决不同群体面临的问题。如:为学龄前流动、留守儿童的家庭提供营养、保健、认知发展、情感及社会性等培养与教育的早期家庭教育指导服务;为大龄流动、留守儿童的家庭提供法律、社交、职业规划等家庭教育指导服务;为留守女童的家庭提供安全教育、权益保护、青春期教育等家庭教育指导服务;为流动儿童家庭提供社会融合指导服务;为留守儿童家庭提供亲子沟通指导服务等。
5．对指导服务专业化发展的建议
