（一）转移支付制度不规范
我国的转移支付制度形成于1994年的分税制改革，但到目前仍没有实现制度化。由于缺少规范性，中央的转移支付具有很大的随意性，常规的一般性转移支付占比偏低，基层财政转移支付缺乏稳定性。而专项转移支付,中央政府要求地方政府必须有与之相对应的配套资金，这就导致财力较弱的地方政府无法得到转移支付资金。另外，虽然我国的转移支付规模在不断增大，但是增幅较小，远远低于中央财政收入占全国总财政收入比重的增长幅度。虽然转移支付增长有限，但需要地方政府承担的事权却在不断增加，支出范围日益扩大，致使地方财政的缺口不断增加，地方财政压力不断加大。在这种转移支付制度体系下，一方面，进一步加大了地方政府间的财力差距，依赖于财政支持的城乡基础设施和公共服务地区间的差异化加大；另一方面，需要基层政府提供的公共服务和公共产品无法保障，这不利于新型城镇化目标的实现。
（二）城乡财政支出形式不合理
长期以来，由于我国城乡“二元”社会格局的存在，使得我国中央和地方政府对于一种城乡基本公共服务的财政支出，在提供城乡居民基本公共服务的成本分配和收益分享都根据城市与农村的固有情况进行两种截然不同的财政制度设计与财政政策安排，形成所谓的“二元化”财政支出形式。在这种支出形势下，城市居民只需要付出较少的经济成本就可以享受到比较全面的医疗、养老等比较健全的城市基本公共服务。而农村基本公共服务由于缺乏直接、有效、充足的制度保障与政策支撑，致使农村基本公共服务相对匮乏。2014年2月7日召开的国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。这只是解决城乡二元结构问题迈出的一小步，对于我国多元化的社会养老保险来说，这并不是彻底的并轨，原新农保参保者的待遇也不会立即出现很大的数字提升，彻底解决这些问题需要一个相当长的时间。这种“二元化”的财政支出形式，最终导致了我国城乡之间基本公共服务非均等化，这不利于新型城镇化目标的实现。
（三）分税制体制不完善
1994年的分税制并不符合规范分税制的基本要求,在具体体制设计及运作过程中表现出诸多问题。首先，未明确省以下各级地方政府之间的财政关系，我国所有省级行政区，在省以下都没有进入真正的分税制状态，所以省以下各级政府的事权、财力是不确定的。其次，在税种划分上，税源集中、易于征管、收入量大的税种多划为中央税，而税源分散、征管难度大、收入量少的税种多划为地方税，这使得地方在税种划分上处于不利位置。同时，在体制运作过程中，中央又不断对体制进行有利于自身的调整。最后，随着财力不断被集中，特别是2005年农业税全面取消，以及随着营改增的推进，地方财政收入大幅减少，地方财政特别是基层财政陷入了严重的财政困难。虽然，中央政府也意识到这些问题的存在，多次提出要进一步完善税收制度，但从实施的效果来看，中央税越完善越多，地方税体系则至今没有完整、稳定的建立起来，地方的财政收入无法保障，这不利于新型城镇化目标的实现。
二、推进新型城镇化建设的对策
（一）构建地方政府主体税种，完善分税制财政管理体制
为确保地方稳定的财政收入以及应对营改增，必须进一步培育地方税体系。而当前税改的主题是结构性减税，所以，不宜通过加大税负的方式来培育地方税体系，主要还是规范税收收入，通过费改税等方式来实现。根据各地试点情况来看，地方税体系可以包括环境税、资源税和房产税（物业税）等税种，同时取消一些不规范的收费项目。一般来说，越是地方资源越富集，大型生产型企业越积聚，可开发和待开发土地越多，这就为税种的开征提供了稳定的税基。这样既没有增加地方企业的负担，地方政府有稳定的财源保障，同时又符合城镇化发展对于环境、土地等资源的保护和稳定房价的需要，从而形成一个以法律为背景的长期有效的经济调控杠杆。十八届三中全会提出，要加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。可以看出，国家已经将地方税制的改革和完善提上日程，要着力解决好地方财政收入问题。当然，税收体系的建立需要一个漫长的过程，为确保地方税收体系的建立，中央财政应给予地方财政足够的支持。在培育地方税源的同时，还应根据事权和财权相对应原则，对现有税种的分税制度进行调整，在中央、省级、市县之间逐级建立合理的税收分成体系，并要适度提高地方分成比例，以有效解决新型城镇化建设中的地方财力不足问题。
（二）规范土地财政和地方债务，使其成为合规合法的收入
一方面，要认识到土地财政和地方债务既然普遍存在，就应该有其存在的合理性和必要性；另一方应采取有效措施，修订有关法律文件，规范土地财政和地方债务，使其成为合法行为，通过加强管理，减少、规避其可能存在的问题。土地财政实质上在国外发达国家也普遍存在，只不过这些国家是以税收的形式进行收缴，是符合法律规定的财政收入的来源。鉴于此，我国应完善土地收入严格管理和规范使用的相关办法，将其全部纳入预算，土地出让收入应专门用于公共服务、公共基础设施建设等改善民生方面的支出。同时逐步转变为通过开展房产税、物业税等税收形式进行征收，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入，抑制了房地产的投机易，有利于改变地价、房价虚高，满足城镇化过程中对房地产的刚性需求。对于地方债务问题，应允许地方政府通过发行地方政府债券的方式进入债券市场融资，提高地方政府债务透明度，改变过去单一的通过银行信贷的融资方式，扩大融资空间。为了便于管理和降低风险，应该只赋予省一级政府发债权，发债所得的资金由省根据各市、县的需要调配使用。在城镇化过程中，资金需求量巨大，为防范地方政府的融资需求不断膨胀，必须控制融资增量，建立债务监控体系，加强债务管理，有效降低地方债务风险。
（三）优化转移支付结构，发挥其平衡调节功能
关键词：财政政策；新型城镇化；财政资金
新型城镇化建设是全面建设小康社会的必经之路，是城乡统筹发展的新起点，是拉动经济增长的新引擎，也是我国经济发展的战略转型。新型城镇化建设不是简单的“造城”运动，是党和国家实现社会主义和谐发展的重要措施。新型城镇化的进程中，政府的财政政策一直扮演着重要角色，其发挥了积极的经济职能和社会调节职能，优化、调配社会资源和资金，保障新型城镇化进程的顺利推进。[1]
一、新型城镇化与财政政策的理论阐述
（一）新型城镇化的内涵
新型城镇化建设具有两层内涵，其一是要建设符合社会主义现代化和经济运行轨迹的城镇，推动区域之间、城乡之间的互动；其二是要实现城镇的资源优化配置，有助于新型城镇化的良性循环发展，发挥城镇资源的最大利用率。新型城镇化建设不是简单的扩大城市规模，转化农村人口，其要优化城乡的空间结构，合理配置城乡的各种资源，使得乡村有序、平稳、科学的向城镇化转变。在新型城镇化的进程中，不仅涉及了该区域及周边地区的生产要素流动，还有区域的土地、环境等资源的利用，更直接影响着产业结构、就业、社会福利等多方面，传统乡村的诸多要素都会被改造、升级和演进。
（二） 财政政策的功能理论
从财政政策的功效角度来看，在城镇化的进程中，财政政策发挥了越来越重要的作用，财政政策与城镇化的发展水平是相互作用的，尤其是经济发展水平。一方面，财政的收支情况取决于经济的发展水平；另一方面，城镇的经济水平在一定程度上受财政政策的影响。城镇的经济发展水平与城镇化的水平之间呈正比关系，城镇的经济发展好促使了财政收入的增加，则会有更多的财政投入来推进城镇化的建设；城镇化水平的提高，会使得城镇的辐射效应和聚集效应明显，进而为财政增加收入。[2]
从财政政策的职责角度来看，我国城镇化的进程受双重动力影响，即政府和市场两个方面，相应的政府制定财政政策也会随经济发展而转变。早期的城镇化建设中，政府的财政政策是发展的主动力，城镇化的发展模式是自上而下的，政府的财政政策发挥着引导作用。政府制定统一的城市发展战略及经济发展计划，发展城市的数量和规模由政府决定，并通过财政投资来建设。随着经济体制的改革及财政体制的完善，各类经济主体包括个人、企业及政府都不断在发展，形成了以政府财政为主导，各经济主体共同推动城镇化建设的自下而上模式。因此，在城镇化进程中，要明确财政的职责，正确发挥财政政策的指导性作用。
二、 财政政策在新型城镇化建设中的功能
新型城镇化建设的过程中，财政政策通过财政收入和支出两个方面来发挥其作用。通过分析发现，财政收支与城镇化率的走向一致，均呈上升趋势，城镇化率的上升与财政政策的推动作用密不可分。具体功能表现为以下几个方面：
首先，财政政策优化了城镇化发展的制度环境。分税制的财政管理体制改革推动了新型城镇化建设，分税制依据事权确定中央和地方的财权制度，使得地方政府能够更为灵活的制定有利于城镇化发展的税收种类，提高地方政府的财政能力。同时，财政转移支付形式和数量也有所调整，将财政收入的部分返还地方，并考虑到结合地域、人口、经济发展指标等多重因素，比如，对人口流入多地区而需要增加公共服务费用予以财政支持。另外，公共财政支出制度促使了城镇化进程中基础设施的建设，政府投入城镇基础设施进行，提升城镇的交通、住房等方面的生活水平，并对科教文卫等公共事业的增加投入，整体上创造良好的城镇发展环境。
其次，财政政策营造了城镇化发展的投资环境。发展城镇经济是新型城镇化的重要任务，城镇经济有别于大城市的经济发展，其生产和经营具有一定的灵活性。因此，要根据城镇的特点，主动吸引适合自身发展的大中城市转移产业，发展具有特色的城镇经济。同时，政府制定了一系列的财税优惠政策，为新型城镇化建设吸引各类资源做好部署。比如，流转税优惠政策的实施，规定了属于国家鼓励类的乡镇企业申请贷款所产生的利息，可全额免除，并享有利息补贴。
第三，财政政策推动了城镇化发展的人口转移。新型城镇化的进程中，失地农民会进入城镇从事二、三产业，这些农民要考虑到医疗、养老等问题，政府也要解决好农民所担忧的社会保障问题。因此，政府对社会保障的支持程度决定了城镇化建设的进度。政府投入部分资金来补贴社会保障，向农村居民征缴养老保险并进行一定额度的补贴，还提高了城镇居民最低生活水平，确保城镇居民能维持基本的生活。政府还为农民工就业创造良好的条件，向农民工提供就业机会的企业实行税收优惠政策。政府加大资金投入来推动城乡居民均等化，不断完善社会保障制度，逐步改革户籍管理制度，增加公共服务支出等，这些财政政策避免了农民流入城镇后的担心，进一步推动了新型城镇化的发展。
三、新型城镇化建设面临的财政政策问题
（一）新城镇化建设面临的财政收入问题
新型城镇化建设是一个涵盖多级城镇体系的任务，不仅要确保城镇基础设施的建设，还要不断完善社会保障制度和公共服务体系。目前，我国城镇基础设施建设主要依靠政府的财政支持，随着城镇人口的扩大化，则需要投入更多的资金，但因我国财政政策受多种因素的制约，其财政能力无法满足城镇建设的需求。主要因以下几个因素所致：
首先，税收政策不合理导致财政收入不足。新型城镇化建设不仅需要政府的财政转移支付的扶持，还要大力发展城镇经济获得税收来支持城镇建设。但我国的税收制度有不合理的地方，分税制度导致了各级政府职能的错位，引发了财政收支的不到位。同时，税收结构与地方产业结构不一致，使得地方政府难以获得足够的财政收入来投入基础设施建设。第二，投融渠道过窄导致财政资金不足。地方政府要解决财政资金不足问题，就不能仅仅依靠单一的转移支持政策，而是不断探索新的投融资机制，引导社会资金来支持城镇化的发展。目前，为了推进城镇化建设，地方政府主要采用以地生财和银行贷款两种方式，以地生财短期内可聚集较大资金，促进城镇经济的快速发展，但其会抑制社会投资，扩大城乡差距；银行贷款则以短期为主，但会加剧财政压力。正因不合理的融资结构，单一的融资方式，导致投融资金不能有效的服务于城镇化的建设。第三，财政资金不足导致人口城镇化缓慢。新型城镇化建设包括了土地城镇化和人口城镇化，目前我国土地城镇化的速度快于人口城镇化，主要是因财政投入不合理，城区缺乏相应的基础设施和产业布局，阻碍生产要素的流动，缺乏人口吸引力。
（二） 新型城镇化建设面临的财政支出问题
新型城镇化建设发展需要良好的环境，这就要政府的财政大力支持。因此，要优化财政的支出结构，提高资金的使用率。财政支出结构是指国家的各类支出在财政总支出中所占比例，当前我国的财政支出以社会管理支出为主，但其还存在着一些不合理的现象，表现为以下几方面：
首先，财政支出中投入城镇规模建设多，城镇质量少。城镇化建设的过程中，政府相对重视城镇的规模和数量，而忽略了提升城镇的质量，出现了“造城”现象。政府投入大量资金用于建造新城，但缺乏合理的规划，没有相关支撑生产生活的产业链、公共服务体系。第二，财政支出中投入土地相关产业较多。由于分税制的改革，其划分标准不明确，使得地方税种不健全，转移支付不到位，导致了城镇化过程中资金短缺，进而引发了政府利用土地获得资金的行为，盲目征收土地不仅损害了农民利用，还导致产业结构不合理，形成了经济的恶性循环，会阻碍新型城镇化的发展。
四、财政政策推动新型城镇化建设的路径
新型城镇化的发展与我国经济增长有着密切的联系，经济发展推动了产业结构和社会经济结构的升级，相对发达地区拥有较好的工资待遇、基础设施、公共服务及生活水平，吸引了发展缓慢地区的人口转移，促使了人口的城镇化。[3]如果地区政府投入一定的财政资金来完善相关公共服务和社会保障等，就会吸引更多人口涌向城镇，实现整个城镇的城市化。因此，财政政策要从以下几方面推动城镇化：
首先，要建立健全基本的财力保障体系。要加大各级政府对城镇化建设的财政支持力度，制定合理的财税分配方式，能够支持城镇化建设的加速前进。要进一步明确省、市、县与乡的财政分配比例、地方税种划分标准。比如，有利于城镇持续发展，具有导向性作用的税种（土地收益金、维护建设税等）分配要倾向城镇。又如，地方政府新增的财政收入中，大比例的资金应用于鼓励城镇经济建设，改善城镇的投资环境，吸引大量社会资金的注入。还要适当上调税费返还比例，特别是土地出让金等专项费用要提高返还比例，地方政府尽量不占有土地金，除上缴部分，应保证剩余部分的80%用于城镇化建设。同时，城镇化地区要积极发展当地经济，不断提升地方政府的财政能力。要大力发展适合本地经济情况的特色产业，形成产业链，使得政府财政收入有更好的财源，为其发展城镇化提供又来了的保障。
第二，要完善社会保障和公共服务体系的财政支出制度。从健全城镇社会保险方面考虑， 政府要制定财政补助与个人缴费相结合的模式，以个人缴费为主，政府财政给予适当的补贴，同时要覆盖整个城镇和农村，并与其他土地养老、农村低保等制定相结合。要设立能够自由转换的城乡社会保险机制，使得农村人口参加社会保险的居民可转变为参加城镇社会保险，逐步完善城乡社会保障制度的一体化。从健全医疗保障制度方面考虑，政府要加大力对城镇卫生医疗的资金投入力度，制定具有倾斜性的财政政策，扶持城镇卫生设施的建设，实现医疗服务的均等化。政府要筹集资金来完善医疗保障，就应不断完善投融管理机制，吸引更多社会资金的投入，加快城镇化建设的进程。[4]
第三，要完善城镇基础设施建设的财政支出制度。加快城镇化的基础设施建设，仅依靠政府财政是不够的，要采取各种政策来引导多种投资主体参与，形成多元化的投资机制，确保城镇化的设施建设顺利开展，对其提供资金动力和支持。政府要针对不同种类的基础设施项目，制定不同的财政政策，对于建设周期长、资金回报低的项目，可适当减免投资企业的税费，或者投资其他项目时，给予企业的资金补助和财政补贴。同时，政府要从直接投资者的身份转变为引导者，发挥其经济调节的作用，吸引民营资本进入到城镇化项目的投资中，降低投资门槛，以市场为依托，营造一个符合市场机制的投资环境。
综上所述，要加快新型城镇化建设，就要结合城镇经济发展的特点，充分利用优势，为城镇化建设提供财力保障；政府要积极转变职能，不断创新和完善财政管理体制，进一步完善财税分配方式，健全基本保障和基础设施的财政支出体系，加大对公共服务体系的财政投入；政府要改变单一的筹资模式、拓宽投融渠道，逐步构建以财政资金为主导的多元化投融资制度。因此，只要维持财政收支稳定，才能促进城镇化的持续稳定发展，同时完善的财税体系、合理的财政政策，是维持城镇化快速发展的关键。（作者单位：仰恩大学经济学院）
参考文献：
[1]闫坤，鄢晓发，张立承.促进城镇化健康发展的财税政策[J].税务研究，2008（6）
[2]陆成林.促进我国城镇化科学发展的财政政策选择[J].地方财政研究，2012（4）
关键词 藏族牧区 城镇化建设 公共政策
中图分类号：F127.7 文献标识码：A
0 简述
阿坝藏族牧区地处青藏高原东北部，位于四川省阿坝藏族羌族自治州西北部，区域范围包括松潘、壤塘、阿坝、若尔盖和红原五县。①近年来在各种政策的推动下，区域城镇化进程明显加快。人口城镇化即是城镇化最重要的内容之一，又是城镇化之基础。
由表1得知，阿坝藏族牧区农业人口城镇就业相对较少，城镇人口可近似等于非农业人口，则城镇化率约等于非农人口比重。以此可得，区域城镇化率约为16.81%，而阿坝州2010年城镇化率为31.3%，相当于只有全州水平的一半，城镇化水平很低。
1 阿坝藏族牧区与城镇化进程相关的政策
目前客观上对阿坝藏族牧区的城镇化产生较大影响的政策主要有：牧民定居行动计划、新牧区建设、生态环境保护、旅游振兴战略。
新牧区建设的称谓源自“新农村建设”，新牧区建设和新农村建设是一个概念的两种叫法。新农村建设在十一五规划中重点指出了五点内容：积极推进城乡统筹发展、推进现代农业建设、全面深化农村改革、大力发展农村公共事业、千方百计增加农民收入。在十二五规划中，新农村建设内容表述为：加快发展现代农业、拓宽农民增收渠道、改善农村生产生活条件、完善农村发展体制机制。
四川省藏区牧民定居行动计划始于2008年10日，该政策的目标是通过4年时间（即2008年~2012年），让四川省藏区的47万牧民，告别传统游牧生活，实现“家家有固定房、户户有新帐篷、村村有活动中心”。该行动计划主要包括三个方面的内容：（1）兴建藏区牧民定居点；（2）研究并发放新式帐篷；（3）配套建设活动中心以及其它相关基础设施。在2010年夏季的红原和若尔盖的走访调查中我们发现，新建的牧民新村大部分集中在城镇边缘，由于阿坝牧区的城镇规模普遍较小，这种新建的牧民新村直接扩大了城镇的规模，带来人口和空间的集聚。
四川阿坝州旅游资源丰富的州，旅游业堪称经济命脉。2011年阿坝州实现旅游收入达124亿元，当年的地区生产总值是168.48亿元。③5·12地震后的重建工作中，阿坝州将旅游业振兴作为产业恢复的标志性工程来抓，④制定了以旅游业为核心的产业政策，这种政策对基本无工业的牧区而言，影响力巨大。围绕旅游业，以交通基础设施为代表的基础设施建设火热，比如红原机场的兴建。
作为长江黄河上游的重要水源地，阿坝藏族牧区的生态保护对全国的可持续发展都有十分重要的意义。2010年9月1日开始施行的《阿坝藏族羌族自治州生态环境保护条例》是涉及阿坝藏族羌族自治州生态环境建设最为全面的政策。
2 多目标下的城镇化建设
首先，社会主义新牧区建设是一个统揽全局的政策体系，其目标是建成社会主义新牧区。新牧区建设是统筹农村大局的政策，它包含城镇化建设在内的多种目标。其次，牧民定居行动计划、现代化畜牧业、生态保护、城镇化发展、旅游振兴之间是相互关联的。它们在不同的方面推动了城镇化的进程。牧民定居行动直接转移了零散牧民到城镇定居。生态环境保护则直接涉及生态移民工程，生态移民工程则直接转移了生态脆弱区的牧民到城镇定居、畜牧业的现代化，尤其是设施养殖业，直接改变了畜牧业的生产方式，导致畜牧业对劳动力需求的依赖，于是产生了劳动力的溢出，旅游业的振兴则一方面吸引了大量的流动人口，另一个方面带动了诸多产业，尤其是劳动密集型服务的发展，吸引着现代牧业溢出的劳动力从农村走向城镇。伴随着这些政策逐渐得发挥作用，大量的劳动力从零散牧区走向集中的城镇，牧区的城镇化随着这种人口集中而快速推进。
旅游业对城镇化的推动作用巨大的。旅游业发展的第一步是交通改善，交通则奠定了城镇区域发展地位。旅游发展带动的餐饮、酒店、特色手工、民族文化等产业，为集中而来的人口提供了就业岗位。如表2，松潘是九寨沟环线的必经之地，在牧区5县中，城镇化水平最高。红原和若尔盖，处于大九环线上，城镇化水平居中。阿坝和壤塘两县，远离九寨沟环线，城镇化水平低。
生态环境保护与民族文化即是制约也是原动力。文化的保持、生态的保护是城镇可持续发展的前提保证，是一种制约力量。而良好的生态环境和独特的民族文化也是牧区产业发展，尤其是旅游业发展的基础，也是牧区城镇化的原动力。
总之，社会主义新牧区建设大于城镇化建设目标，城镇化建设应服从社会主义新牧区建设的目标，而生态环境保护是牧区发展旅游业内在需求，城镇化建设应服务社会主义新牧区建设，且必须保证环境友好。
3 结论
牧民定居行动计划、新牧区建设、现代牧业建设、旅游振兴战略，这些在阿坝藏族牧区普遍实施的政策客观上推动了阿坝藏族牧区城镇化的快速推进。由于这些政策本身的初衷并不全是城镇化建设，目标的不完全兼容性，导致多种政策同时实施中产生协调性问题。在目前的政策背景下，应以生态环境和民族文化的保护和保持为基本原则，保证牧民定居行动的实施质量。因地制宜，积极发展旅游业，解决好城镇新转移人口的生计问题。
关键词：小城镇
规划
建设管理
1 .小城镇规划建设管理的基本任务小城镇规划建设管理的任务是与小城镇规划在发展过程中所担当的职责和作用相配合的，其最终目标是保证小城镇的持续发展和满足不断发展的小城镇经济、社会和文化等方面的需求。
(1)小城镇规划是小城镇未来发展战略部署，是小城镇发展战略目标的具体体现。小城镇规划建设管理是通过日常的管理保证规划目标的实现，由此也保证了小城镇发展战略目标的实现。
(2)小城镇规划建设管理是小城镇政府对小城镇规划、建设和发展进行干预的手段之一，小城镇规划本身是小城镇公共政策的组成部分，因此，小城镇规划建设管理就是在管理过程中保证各类公共政策在实施过程中的相互协同，为公共政策实施做出贡献。
(3)小城镇政府是我国对城镇实施综合管理的职能部门之一，因此就需要保证小城镇建设有序、持续的开展，保障社会公共利益不受到损害，使小城镇建设和发展的社会、经济、环境的综合效益最高。
2 .小城镇规划建设管理的任依据与原则
2.1 主要依据
小城镇建设管理工作的依据，主要有两个方面：政策和法规。小城镇建设管理，实质上就是党的方针政策的贯彻执行和依法行政。这就要求城镇建设行政主管部门及其工作人员必须以党的政策和法规办事，决不允许任何部门和个人无视党的政策和法规，以感情或个人意愿代替党的政策和法规。
2.2 主要原则
(1)目标管理原则
任何管理都是为了达到一定的目标，目标就是通过管理活动努力争取达到所希望得到的未来状况。如果没有一定的目标，管理就没有方向，这种管理是没有意义的管理。
(2)依法管理的原则
随着城镇的发展，城镇建设管理的分工越来越细，管理的内容越来越多，而且由于管理对象隶属的关系不同，条件千差万别，城镇行政主管部门需要处理好各种关系和矛盾，这就决定了城镇管理具有社会面广、政策性强的特点，因此处理好这些关系与矛盾，就必然要以城镇建设的法规为准绳，依法治城，依法行政。
(3)依靠群众的原则
小城镇建设涉及千家万户，城镇建设管理的好坏，直接关系到广大居民的切身利益和社会的稳定，因此小城镇建设管理者要走出政府大楼，面向公众，引导和发动群众让大家了解国家有关城镇建设的法律法规、建设方针和重大规划部署，使广大群众主动配合城建部门，做好小城镇建设管理工作。
3 .小城镇规划建设管理的策略探讨
3.1 行政管理策略
行政方法是自有城镇管理机构以来最为古老的管理方法之一，它是指依靠行政组织，运用行政力量，按照行政方式来管理小城镇规划建设活动的方法。依靠各级行政机关的权威，采用行政命令、指示、规定、指令性计划和确定规章制度、法规等方式，按照行政系统、行政区划、行政层次来管理规划建设的方法。
3.2 经济管理策略
随着社会主义市场经济体制的建立和城市文明的进步，小城镇规划建设管理的经济方法和手段日益突出，并适用于管理的方方面面。这一方法是指依靠经济组织，运用价格、税收、利息、工资、利润、资金、罚款等经济杠杆和经济合同、经济责任制等，按照客观律的要求对小城镇建设与发展实行管理与调控，其管理方法的实质是通过经济手段来协调处理政府与集体之间的利益关系，以便为小城镇高效率运行提供经济上的动力和活力。
3.3 法律管理策略
法制化是衡量一个社会文明进步水平的重要标志。在社会主义市场经济建设中 ，依法治市不仅成为我国小城镇规划建设管理中越来越重要的管理方法，并且己构成小城镇现代化建设的重要目标，是保障小城镇规划建设在社会主义法制轨道上顺利进行的有力工具。小城镇管理的法律方法就是通过制定一系列的规范性文件，规定人们在小城镇规划建设活动中的权力与义务，以及违反规定所要承担的法律责任来管理建设的方法。维护广大市民的根本利益是法律管理方法的出发点，它具有权威性、综合性、规范性和强制性等特点。
3.4 其他策略
(1)宣传教育
当今城镇特别是小城镇中所出现的生态与社会经济发展的不协调的问题，主要是人们不正确的经济思想和经济行为造成的。因此，要解决这个问题，重要的就是端正人们的经济思想和经济行为。所以，必须加强宣传教育，提高人们的综合效益意识。宣传教育方法，作为实现社会、经济和环境三大效益的基础管理方法，具有十分重要的作用。它是指在城镇建设活动中采取各种形式，宣传小城镇建设的方针、政策、法规、城镇规划、建设目标，以教育群众，实现预定的城镇建设目标的一种方法。
(2)技术服务
技术服务法是指小城镇规划建设管理部门，无偿或低收费解决居民在小城镇建设中所遇到的有关规划、建设、管理等方面问题的一种技术性方法。在小城镇建设中，技术服务的内容主要有为建房户提供设计图纸，进行概预算、决算、房屋定位放线、找平、施工质量检查、房屋竣工验收以及管理小城镇房产、环境、建设档案等。通过这些技术服务，使小城镇建设达到高质量、高水平、高效益。
结语
小城镇规划建设是一项涉及面广，政策性强的系统工程，深入研究小城镇建设的相关政策，充分认识小城镇的特征，建设模式，构筑小城镇规划与建设的科学理论和方法，以科学的管理方法和手段解决小城镇规划与建设中存在的问题，对保证小城镇规划的合理布局与小城镇建设的健康发展，促进社会进步和区域经济增长具有重要意义。
参考文献:
1.吴建军，闫磊，孙勤梧.城镇规划的原则、方法及管理措施.中国科技信息.2009(13)
关键词：城镇建设开发区；农村；土地；规划
1绪论
城镇化是农业工业化和农村经济社会现代化的必然趋势。城市化的发展能够带来社会经济关系的剧烈变动，更驱动城乡地域土地利用的重大变革，并由此引发农村和城市协调发展等系列问题。城市化必须以用地作为依托，城镇化进程中土地扮演着极其重要的角色，无论是产业结构的调整、人口的集聚，还是基础设施的建设，都必须通过土地的重新配置来实现。因此在城镇化过程中将土地进行高效、集约利用以促进形成结构合理，功能互补，综合效益最大化的城镇土地利用体系具有重大现实意义。
2我国城镇建设开发用地进程中的主要问题
由于现行的城镇建设用地制度及相关政策还不够完善，不能完全适应当前城市化发展的需要，同时受我国特殊土地国情的制约，加上长期计划经济体制等因素的影响，使得我国城市化进程中面临的土地问题和难题仍然比较突出，土地管理工作任重而道远。
2.1进入城市化快速发展时期，城镇建设用地供需矛盾尖锐
1981―2003年，全国城市建设用地面积每年增加约1011平方公里，以年均6.87%的速度递增。而且由于城市多建于平原地带，所以城市用地的外延扩张多为近郊区优质、高产的耕地。
我国人多地少，耕地资源非常紧张，随着经济社会的快速发展，以及经济结构调整、城市化、西部大开发、生态退耕等一系列政策的实施，城镇发展需要占用耕地，生态退耕还要减少大量耕地，同时，人口还在不断增加，人地矛盾将进一步加剧。
2.2土地利用效率不高的现象较为严重
在计划经济体制下，我国城镇用地的扩展采取无偿划拨的方式，一些单位圈大院占地的现象较为普遍，城镇土地利用效率普遍较低。许多城镇盲目外延，扩大用地规模，盲目搞开发区，导致土地资源浪费严重，特别是中小城市、小城镇及新区和开发区土地粗放利用的现象十分普遍。
2.3我国城市人口密度与国外相比差距较大
尽管改革开放以来，我国的城市人口密度一直在不断增加，但2003年也仅为847人／平方公里，超大城市仅为1405人／平方公里，与国外的差距非常大，因此现有城市在提高人口容纳能力上还有很大的潜力。
2.4区域化的城镇建设用地制度和相关政策亟待完善
我国幅员辽阔，区域自然条件和经济社会发展差异显著。在城市化发展过程中，应当根据不同情况，制定区域化的城市化发展战略以及与之相适应的区域化城镇建设用地制度和政策。
3 我国城镇建设开发用地进程中主要问题的原因分析
存在上述问题的原因，除了我国特殊土地国情和经济社会发展的要求等客观原因和历史积累的因素以外，从主观上进一步提高对城市化发展的认识以及尽快完善城镇建设用地制度和相关政策，是解决城市化进程中一系列土地问题的两个重要方面。
3.1 主观认识方面的原因
从主观认识上看，对我国城市化发展基于的特殊土地国情和保护耕地的极端重要性认识急需提高。有些地方较少考虑全局利益和长远利益，更多地从局部利益和眼前利益出发，不顾城镇发展和建设的客观规律，在城镇发展上追求高标准、高起点；有的地方经济发展较快，忽视耕地保护，追求所谓的“先发效应”；有的地方土地相对较多，认为可以多占耕地；还有些地方及有些人甚至把保护耕地、节约土地同经济发展、城市化发展相对立，认为加强土地管理束缚了经济发展和城市化的发展。
3.2城镇建设用地制度和政策方面的原因
从城镇建设用地制度和政策来看，进一步完善的任务还相当艰巨。当然出现这些问题的原因是多方面的，主要表现在以下几方面。
首先、在规划管理制度方面，目前对城镇用地发展起引导和控制作用的城镇体系规划和城市(镇)规划与土地利用总体规划衔接还不够。按照新《土地管理法》的规定，城市规划确定的城镇建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。
其次、在土地使用和土地市场管理的有关制度方面，存量土地的利用成本比较高，而新增土地的成本偏低，一些有利于盘活存量、控制增量的制度还不完善；农地转用制度刚刚建立，其成效还没有充分显现出来；土地以行政划拨、协议出让为主，有偿使用方式单一，各地在土地市场的发育程度及有关制度的制定和实施方面很不平衡，市场监督机制不够完善，有关农村集体土地流转的制度还没有跟上，市场机制的作用还没有得到充分发挥。
第三，城镇建设用地相关政策还不够配套完善，如城镇地价政策、土地租税费政策、小城镇建设用地政策、农村宅基地政策、乡镇企业用地政策等以及一些其他有关的制度和政策如社会保障制度、户籍管理制度、小城镇发展政策等都有待进一步完善。
4城镇建设开发用地过程中存在问题的主要对策
4.1加强土地利用规划管理，从宏观上引导和加速城市化进程，有利于从宏观上促进和引导城镇合理发展。
4.2通过编制和实施各级土地利用总体规划，统筹安排各类用地，协调和解决城市化进程中城镇建设用地供需矛盾，保障城镇发展合理的用地需求。
4.3加强服务和监管，促进土地市场有序发展和土地资源合理配置。
4.4完善地价和土地租税费配套政策，促进城市建设用地的合理配置和集约利用。进一步完善地价体系，制定积极的地价政策，确保城市基础设施用地、符合城市产业发展方向和用地布局调整方向的用地供应，引导城市建设用地布局和结构的合理调整。
5结语
建设用地集约利用是衡量经济发展水平的重要内容之一。根据当前宏观土地政策与规划目标的要求,必须找出实现建设用地集约利用的有效途径。我国在优化土地利用布局和结构,盘活利用土地存量,科学制定土地使用标准,健全集约用地内在机制,依法从严从紧管理土地方面走出一条节约集约用地的新路子。
参考文献：
[1] 梅昀.土地利用规划决策过程的研究[J].华中农业大学学报. 2009,3.
关键词： 城乡统筹城市郊区小城镇
中图分类号：TU984文献标识码： A
一、引言
城乡统筹发展是新时期中国社会经济发展的必然趋势，其本质是要改变目前城乡二元的社会经济结构，解决三农问题，促进城乡共同发展。2008年1月《城乡规划法》的颁布实施，标志我国的规划工作重心已经由实质性的城市主导转变为城乡并举，城镇规划作为城乡统筹规划中的关键节点，需要转变以往城镇规划的局限思路，扩大规划的视角，创新规划方法途径，更好的发挥其在城乡统筹中的关键作用。城市郊区的小城镇是农村城镇化发展过程中的重要力量，由于其处于独特的地理位置及经济区域中，受城市的辐射、扩散和周围农村腹地的双重影响，加之其自身的农村城镇化发展，呈现出与普通小城镇有显著差别的特点，研究其发展对于城乡协调发展具有重要的意义。
城市郊区指中心城市的社会、经济发展在周边区域中所形成的，其特征、结构和功能实质介于传统城市与乡村之间的地理区域，是城市和乡村社会、经济等要素相互作用、相互渗透的交叉地带，城市郊区小城镇即是位于上述区域内的小城镇。本文拟选取宿州市埇桥区符离镇作为案例，剖析当前皖北城市郊区小城镇发展的特点、存在问题、以及进一步推进小城镇健康发展的对策措施。
二、 不同类型地区城乡统筹规划重点
我国地域广，不同地区发展水平相差较大，因此对不同类型地区，其城乡统筹规划的重心也不同。以安徽为例，皖北地区由于受历史人文、资源禀赋、政策等因素影响，经济社会发展长期落后，地区总体上看还处于工业化初期阶段，工业集中在中心城市，农村以农业为主，城乡联系单一。皖北地区城乡二元差距较大，普遍存在中心城市辐射带动能力弱，城镇规模小层次低、农村建设落后等问题，因此该地区面临的首要问题是如何促进城乡经济发展。该地区城乡统筹规划的重点是缩小城乡二元差距，在城乡空间上改变目前低水平均质化格局，通过集聚发展，提升中心城市，择优培育城镇增长极，发展壮大小城镇，辐射带动农村地区发展。
三、城市郊区小城镇发展的特点——以符离镇为例
1、发展机遇高于普通小城镇
在由“城市—周边地区小城镇—农村腹地”共同构成的经济区域中，由于郊区小城镇的区位优势，同一行政区划内具一定规模的郊区小城镇，其发展会服务并参与城市的经济中，成为城市的有机组成部分。城市在进行总体规划宏观布局时，具有一定经济实力的郊区小城镇往往优先作为城市功能疏散地。
符离镇就是一个比较典型的城市郊区小城镇，它位于位于宿州市北13公里处，介于宿州、淮北和徐州三市之间，是驰名中外的烧鸡之乡、皖北重镇，又是全国小城镇建设试点镇、全国重点镇、省级示范镇和省重点中心镇，综合实力和竞争力位居宿州市各乡镇前列。其区位优势使得其成为宿州市重要的功能拓展区，在《宿州市城市总体规划（2012—2030）》中，符离镇将承担部分城市中心区人口疏散功能，并且重点发展休闲旅游及生态型产业（见图1）。
2、经济发展水平高于普通小城镇
凭借大城市资金、产业的优势，郊区小城镇产业经济建设加快发展。郊区小城镇较多地分担中心城区外迁企业或延伸的产业链，从而为郊区农业剩余劳动力提供大量就业岗位。两者结合，大大提升了小城镇的经济发展水平。
以符离镇为例，2010年实现农村经济总收入 26亿元，规模以上工业总产值21亿元，财政收入2826万元。近年来一些新兴高科技企业陆续落户符离镇，大大改善了符离镇的工业结构，增加产值的同时为符离镇的工业注入了极大的活力。2010年以来符离镇的第三产业呈现快速增长趋势，交通运输业、批零贸易业、社会服务业等行业继续保持主体地位，旅游休闲等产业开始迅速发展。
3、城乡一体化水平高于一般小城镇
推进城乡一体化建设必须统筹兼顾，基础设施建设是城乡一体化格局的重中之重。大城市郊区小城镇的发展程度与大城市交通的便捷程度呈显著的正比关系，只有与主城区形成便利的大交通，才能实现与大城市有机对接，促进人流、物流的顺利畅通，促进城乡政治、经济、文化一体化。按一般规律，与主城区车程较近，即主城区一小时车程半径内的近郊区小城镇发展较快。以符离镇为例，京沪铁路纵贯南北，国道、省道穿境而过，正在建设宿淮铁路，符离镇为起点；泗许高速公路符离出口离镇区三分钟路程；京沪高铁宿州站离符离镇二十分钟的路程；徐州观音机场距镇区50公里，沟通了符离与国内各大中城市的经济、科技、信息联系。便捷的交通，有利于符离镇在经济、交通各方面实现城乡一体化。符离镇是埇桥区的繁华大镇，其工业区、生活服务区、办公住宅区各具规模，水、电、路、和工商管理、金融、税务、医疗、邮政、学校等市政、公用设施齐全配套。
四、规划编制的新思路
1、从小城镇规划向更大区域谋划的规划理念转变
①区域视角确定城镇定位
传统的小城镇总体规划往往突出镇区规划，弱化区域协调和镇域规划，本次规划转向更广阔的区域视角。从区域背景来看，当前宿州市正处于处于均质化向集聚发展过渡阶段，制定了“区域次中心城镇向小城市发展”的城镇空间组织新策略。符离镇成为带动宿州规划区北部崛起的唯一核心城镇，辐射带动埇桥区北部片区经济洼地的发展，在这个目标基础上对于城镇的定位是重构为埇桥区规划区副中心，新兴工贸型小城市。
②协调宿州城乡空间布局
当前宿州市城市规划区存在着城镇数量过多、规模小层次低，建设分散等一系列问题，需要整合片区发展空间，减少开发主体，实施集中开发，积极培育城镇增长级，突破低水平均衡发展格局。规划对北部片区乡镇调整提出方案建议，在空间布局上提出对北部片区城镇功能进行整合，引导交通设施、社会设施以及市政公用设施在不同地区的差别化配套，促进发展要素向符离镇等城镇增长极集聚，增强其辐射和带动渠南片区的动力（图2）。
2、突出城乡融合理念
以往小城镇总体规划往往突出镇区规划，弱化镇域规划，与广大农村腹地结合不
紧密，忽视城镇与农村的相互联系和融合。在城乡统筹的新背景下，规划遵循“城乡资源统一配置、城乡建设统一管理”的理念，以更好地发挥服务作用和带动农村地区发展的作用。
统筹区域城乡空间布局
在宿州市城市规划区范围内，目前有符离、桃园、朱仙庄镇，现状各镇建设比较分散，低水平重复建设严重。为减少盲目竞争和重复建设，实现区域资源和设施共享，规划淡化城乡界限和行政划分，将上述三镇纳入城市规划区范围内统一考虑，促进城镇间在基础设施、市政设施、产业布局、环境保护等方面的协调。按照集中集聚、合理分工的原则，引导形成由城镇、新型农村社区、一般农村社区构成的网络化的镇村格局。符离镇发展为新兴工贸小城市，承担片区的综合服务功能；桃园、朱仙庄镇区基本和城市中心城区合并发展。
②建立有效的空间管治机制
加强对镇域土地利用模式的引导控制，按照生态优先、集聚发展、节约用地原则，将镇域空间划分为已建区、适建区、限建区和禁建区四大类，对江湖河流、生态廊道、
基本农田严格进行管治，实现城乡资源要素保护和合理利用。按照保护耕地、节约用地的原则紧凑布局城镇各项建设用地，加强存量土地的整理和挖潜，实现城乡建设用地的空间结构调整，将农村建设用地适量转化为城镇建设用地，严格控制城乡建设用地增长，保持城乡建设用地总量与土地利用规划一致。
③新型农村社区建设
现状农村居民点数量偏多，规模小，土地利用浪费严重，公共服务设施滞后。规划按照建设新型农村社区原则对现状村庄进行分类整治，规定人均村庄建设用地标准，减少农村居民点数量，优化村庄布局。提出新型农村社区建设引导，对住宅建设、公共服务设施配置、基础设施配套、村庄环境、村庄特色等方面提出建议。考虑到农村居民点调整是长期控制引导的过程，规划对村庄用地调整不采取强制措施，逐步引导农民向农村社区转移。
3、探讨城市郊区小城镇分阶段增长机制
城市郊区小城镇发展需要经历从初级启动期到成熟完善时期的过程，因此在发展策略、空间布局、基础设施配套上需要与规划目标与发展阶段吻合，以实现可持续的城市化。
①在发展的启动初期，针对发展动力不足的事实，在发展策略上提出交通引导和行政驱动积极推进产业化。空间布局上充分利用有限交通条件缩减发展启动成本，依托老省道作为城镇发展轴线，同时控制远期发展轴线，生活用地依托老镇区展开，工业用地跨越老镇区结合高速公路道口集中布局，强化符离生产职能。
②发展中期阶段，在内部和外部资本的驱动下，城镇综合实力较大提高，发展策略上提出生产和服务配套并举，提升区域服务职能。空间布局上结合行政中心搬迁建设城镇发展轴线，产业和生活用地依托轴线相向发展，发展镇区公共中心，完善公共配套设施。
③发展成熟阶段，城镇综合实力达到较高水平，发展策略上提出完善城镇功能，提升城镇的中心地位和辐射能级。在空间布局上，依托发展轴线完善各项建设，积极发展小城市的功能，辐射和服务于北部片区。
五、政策保障建议
新的发展目标与现状薄弱的城镇综合经济实力是符离发展面临的尴尬现实，如何做大做优符离镇成为规划关键。针对皖北地区城镇经济动力不足，行政力量推动是推动城镇初期发展的重要动力因素，规划提出在宿州市层面通过行政区划调整以及土地、人口、财政政策的倾斜，为培育符离镇创造发展条件。投资政策上重点支持符离镇基础设施建设，改善投资环境，增强产业集聚和人口集聚的能力；土地政策上改变按行政单元平均分配土地指标的政策，扩大符离镇建设用地供给，满足其快速工业化和城市化发展的需求，其他地区实行严格的土地用途管制，严格控制建设用地增量；人口政策上建立人口合理流动机制，增加就业岗位，鼓励人口集中；财政政策上建立健全规范的财政转移支付制度，加大启动资金的财政配建力度。
结语
当前我国城乡二元经济结构突出，而城镇化是改善城乡二元结构的重要途径，小城镇在城乡统筹发展中的作用日益突出。本文以宿州市符离镇为例，充分考虑欠发达地区城市郊区小城镇发展动力不足，基础条件差、区域支撑能力弱的特点，在区域协调与城乡统筹的基础上，重点分析城镇转型过程中城镇职能、不同发展阶段的动力机制和发展路径、城乡空间布局、以及政策保障的内容与方法，为欠发达地区城市郊区小城镇发展与转型提供有益借鉴。
参考文献
[1] 安徽省城乡规划设计研究院． 宿州市埇桥区符离镇总体规划． 2011
[2] 陈为邦.小城镇建设规划先行[J].领导决策信息，2001(15).
[3] 汤放华.小城镇总体规划理论、编制内容与方法的研究[D].湖南大学，2002.
一、我国城镇化发展中的突出问题及主要财政成因
从国际经验来看，城镇化率从20%提高到40%，需要相当长的时间，如英国经历了120年，法国100年，德国80年，美国40年，而我国在短短的20多年间，就达到40%以上的水平。城镇化的快速发展，既取得了辉煌的成就，也产生了一些突出的经济和社会问题。
（一）我国城镇化快速发展中的突出问题
1.公共服务提供不足，影响和谐稳定。由于我国政府正处在向公共服务政府转型的进程中，提供公共服务能力尚有不足，所提供公共服务水平与居民现实需求之间存在很大的缺口，突出表现在公共交通、教育、卫生、社会保障、公共安全、环境保护等诸方面。在快速的城镇化进程中，城市空间和数量的不断扩张，持续的人口流入，则更是加剧了城镇基础设施和公共服务体系的压力，成为影响社会稳定与可持续发展的重要隐患。
2.土地资源浪费，环境承载压力剧增。目前，土地城镇化速度过快，人口城市化和产业化发展却相对滞后，造成城市大量空间资源闲置，耕地等土地资源浪费严重，与此同时缺乏合理规划，贪大求洋，大广场、大立交、大马路、大绿地、大学城、大型会展中心、政府办公区大搬家等现象十分普遍，蔓延式的城市建设，不仅导致空间布局混乱，而且由于水土等自然资源过度开发利用，缺乏必要的污染物处理和生态建设措施等，导致生态和环境状况严重恶化。
3.农民工和失地农民缺乏保障，难以彻底转移。城镇化的重要任务就是要将大批农业剩余劳动力转移到城镇非农产业就业。但由于在公共财政框架中，进入城镇从事非农产业的农民没有获得作为城市居民的社会权利，不仅工资水平低，而且不能享有城市居民的住房、医疗、就业、子女受教育的权利等，农民工城市化的成本高，难以实现向城市的彻底转移，制约了农村土地的规模经营。失地农民补偿水平低，保障措施不能落实到位，更突出的是失地农民的就业问题得不到妥善安排，直接带来贫困，难以持续发展。
4.区域恶性竞争加剧，阻碍要素流动。为谋求各地方自己的发展，城市之间及城市与区域之间恶性竞争加剧，一些大型的基础设施项目，如机场、港口、高速轨道交通等项目，出现大量重复建设的现象。一些大城市利用行政等级较高及相应的政治动员能力，出台许多地方优惠政策，人为制造不平等的优势，阻碍要素在区域之间合理流动，造成城市间产业同构，产业在区域间难以有序扩散等等。
（二）造成上述问题的主要财税原因
造成上述问题有多方面的原因，除了城镇化过程中对我国国情和城市化道路缺乏清楚的认识、政府政绩观和干部考核制度存在偏差、没有建立科学的城市规划工作体系、城市发展管理滞后、土地征用双轨制等原因外，财政税收体制不顺、政策导向不明、公共服务意识不足、建设资金来源不稳，导致提供的公共服务规模、结构与质量不能适应城镇化进程的内在要求也是重要方面。
1.地方政府事权与财力的不对等是引发城镇化问题的直接原因。地方政府既要担负地方社会的管理、兴办地方社会事业、保证地方社会福利，同时更要肩负起地方社会经济发展的职能。但分税制改革后，我国在财政体制上没有建立起科学合理的财力与事权相对称格局。地方事权不断增加、财力不断减弱。有限的收入难以满足城镇建设和公共服务的资金需求，巨大的资金压力，迫使地方政府多方寻找出路，圈占耕地、操纵土地市场价格等，通过城市的规模扩张，带来地方政府财政税收最大化效应，形成预算内依靠扩张带来的工商业税收增长，预算外靠“土地财政”土地出让收入增长格局。
2.我国城镇基础设施管理体制，仍然是政府垄断经营、财政投资为主的格局。城镇基础设施是城镇存在和发展的物质基础，但城镇基础设施建设体制改革滞后，没有建立起适应城镇化发展需要的主要的、稳定的、长效的资金投入机制。市场化融资、特许经营的等进展较慢。债券、股票融资比重偏小，财政资金和银行贷款投入仍超过一半以上。建设资金过渡依赖土地出让收益没有改变，导致了我国城镇化过程中短期行为特别突出。
3.公共财政和公共服务型政府理念还难以贯彻。虽然从1998年开始，已经提出了构建公共财政框架，但在实际运作上，很难确定政府发展的职能与提供公共服务职能之间的界限。与此同时，提供公共服务需要强有力的财政保障，这就使得地方把更多的精力和关注点放在经济发展上，导致了在发展理念和思路上，片面追求经济增长速度，不断追求眼前利益最大化，而忽视了居民对医疗、教育等不直接产生经济效益的公共产品的需求。由于长期以来的制度原因，尽管中央和地方财政不断加大对公共服务的投入，但直接的后果却是造成大量优质的教育、文化、科技、医疗资源向大城市过渡集中，加剧了大城市、中心城市、小城镇之间公共服务水平的差距。
4.土地出让收入管理制度不够健全。按有关规定，新增建设用地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给地方财政，专项用于耕地开发，但大部分被挪用于城市开发。一些地方没有严格按照规定，将土地出让金收入纳入预算管理，监督机制不健全，使用开支不透明，使形象工程建设的资金难以从源头上遏制。
5.与行政区划体制相配套的财税体制，制约了城市群的发展。现行的行政区划体制与财政管理体制、税收管理体制相结合，形成了明显的行政区经济特征，地方政府在政绩压力驱动下，致力于地域间“兄弟博弈”，将发展经济放到至高无上的地步，重投资，抓政绩，使得城市之间的经济关系在竞争中逐渐离散，而不是城市群发展需要的集中，这种板块经济、诸侯经济模式使得城市群之间的合作和协作难以实质性扩展。
二、促进我国城镇化健康发展的若干财税政策建议
城镇化是我国经济社会发展的长期任务。“十一五”规划纲要提出，“十一五”期间我国城镇化率要提高到47%.为实现这一目标，必须以科学发展为统领，进一步深化财税体制改革，调整财税政策导向，促进城镇化健康发展。
（一）明晰权责，完善财政管理制度
用科学发展理念，明晰各级政府在经济发展和社会发展过程中的责任，为在经济发展和社会发展之间如何做好财力分配提供前提基础。完善分税制财政管理体制，尽量做到财力与事权相对称，为城镇化健康发展提供财政体制保障。研究调整现行城镇地方税体系与管理体制，整合土地使用税、房产税、土地增值税等税种，适时开征物业税或综合财产税、环保税等新税种，形成与城镇税源结构特点相吻合的税制体系，为城镇建设和公共服务提供稳定的财力。完善财政转移支付制度，加大城市间公共服务均等化政策的研究，平衡大中小城市之间的财力差距。发挥财税政策的激励机制，实行有奖有罚的财税政策，鼓励城市空间资源和耕地的合理利用，使财税政策实现城镇发展战略等方面发挥更大的作用。
（二）建立城镇化发展稳定资金投入机制
当前城镇化过程中，形成了多元化融资渠道，这看起来是对城镇化发展提供了资金保障，但反过来看，说明了我们在城镇化建设还缺乏能长期化的资金渠道。从国际经验来，包括市政债券在内的债券市场，是城镇化建设的主要资金来源，因此，要尽快考虑城镇化建设债券的发展，一方面通过缓解当前城镇化过程中的资金压力，把地方政府的短期化行为，逐步引导到从长远、从几十年的角度来推进城镇化，另一方面可以缓解土地财政带来的土地浪费问题、高房价问题等等。
（三）完善土地出让收入管理制度，抑制土地城镇化过快发展
严格贯彻执行新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金管理的法规、制度，切实将土地出让金纳入预算管理，规范土地出让金的使用；结合预算透明改革的需要，将土地出让金使用纳入人大、审计监督的范围，防止预算外循环造成的不公开、不透明的弊病。
（四）统筹城乡，建立区域城镇化一体化机制
从当前农村综合改革以及我国事实上的财力与事权不对称格局看，乡镇不宜作为小城镇建设的主体，一方面由于乡镇不具有稳定和雄厚的财力来做这项工作，另一方面由于乡镇管理方式粗放，既有可能增加农民负担，又可能造成土地资源浪费。按照科学发展观的要求，小城镇建设要从统筹城乡的角度，以市、县为投融资主体进行小城镇建设，既解决小城镇建设中的资金来源，又保障了小城镇建设符合整个区域空间规划的要求，提高土地利用效率。
（五）创造公平就业机会，为劳动力资源有序流动提供有利条件
促进就业是城镇化健康发展的关键。针对农民工技能缺乏，就业环境恶劣，拖欠工资、延长劳动时间普遍的现象，要创新就业扶持理念，通过对有关培训机构提供财政补贴或税收优惠，加强对剩余劳动力就业培训的支持，提高其就业能力；对以吸收农村剩余劳动力为主的企业和自主就业的失地农民，给予定期财政贴息或税收优惠；增加社会保障性支出，在资金上支持农民工参加医疗、失业和养老保险，为其创造较为宽松的就业环境等。通过增加劳动执法经费，加大对拖欠工资、随意延长劳动时间生产经营单位的处罚力度，切实维护农民工权益。
（六）发挥财税引导功能，促进城市群发展
城市群是我国未来推进城镇化的主体形态，要大力消除要素在城市间配置的束缚，为城市群发展创造良好的外部环境条件。从财税政策角度看，首先要清理各城市自定的财税优惠政策，防止恶性竞争。按照各区域产业特色和分工，制定区域与产业相结合的优惠政策，避免过度竞争和重复建设，走合作发展之路。逐步推进其他政策一体化，营造无差异的政策环境。其次，建立城市之间的财政、税收利益协调机制。成立城市群财政协调的工作机构。负责加强沟通、协调和合作，研究具体政策。建立经常性联系制度。定期召开财政协调会议，相互通报和交流情况，共同探讨和研究支持城市群发展的财政战略规划。加强税收征管、税务稽查协作，建立税收信息共享、情况通报和协查制度。建立税收利益协调保证机制，各方不得擅自减免税，不得单方面出台和实施任何与税收法律、法规和国家有关政策相违背的税收优惠政策等。
[关键词]新型城镇化；建设；群众心理；影响
中图分类号：B84 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）01-007-02
总理于2007年在苏南调研时提出了我国不仅要走新型工业化道路，而且也要走新型城镇化道路的主张。然而伴随着新型城镇化改革的深入推进，稳定的社会关系不断被打破，各种矛盾冲突呈现出错综复杂的趋势，如不加以科学引导和平衡，势必给社会稳定发展带来压力。因此如何科学引导和教育群众心理成为了加快推进新型城镇化建设的重点和难点。文章将围绕新型城镇化建设中群众心理的影响因素及其对策进行分析。
一、相关概念的解析
（一）新型城镇化
不同的学者对新型城镇化有着不同的诠释。耿明斋认为新型城镇化是有规划的、开放的、集约的城镇化。0喻新安等认为新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基础特征的城镇化。大多数学者对新型城镇化建设理解的共通点是：以城乡统筹、城乡一体化、产城互动城乡互促、生态环境和谐宜居、社会服务机能健全、文化经济协调发展共促的城镇化。
（二）群众心理
群众心理在《心理咨询大百科全书》中称为“大众心理”，指在复杂的社会环境中，支配和调节群众行为并被掩藏在这些行为背后的群众所共有的内部心理状态。群众心理包括群众的认识、观念、情感、态度、愿望、需要和行为倾向等等。具有暗示和模仿性、行为的感染性、从众性、被诱性、无批判性和非理智性。处于群众心理中的个体在某种情绪情境的影响及诱导下，极易产生极端的情绪，对自己行为失去判断能力，并在法不责众的观念影响下作出过激行为，如不及时疏导情绪、引导行为，将造成极其严重的后果。
二、新型城镇化建设中群众心理主要存在的问题
文章针对城镇化建设中群众心理相关问题对70户居民进行了的调研。其中男、女分别占总数的51.1%和48.9%，年龄呈正态分布，调查对象中64.44%为农业人口。在调研中发现群众在对新型城镇化核心的理解77.8%认为是城乡一体化建设，13.3%认为是城市建设，极少数认为是乡镇建设。在城镇化建设对城市与农村发展所起到的作用42.2%的认为起积极地协调沟通作用，55.6%认为是社会正常发展现象。新型城镇化建设中群众心理主要存在的问题主要有以下几点。
（一）群众的学历层次偏低，对新型城镇化建设的认知不足
调查群体整体学历水平偏低，小学、初中、高中及技校、大专、本科及以上分别占总数的6.7%、33.3%、24.4%、26.7%、8.9%。由于学历水平偏低造成了群众对新型城镇化建设内涵认识不够。在对群众心中理想城镇化最重要的建设目标的调查中只有26.7%认为和市民享有平等机会比较重要，对文化传承建设的认识只有4.4%。对新型城镇建设认知不足。
（二）政府推进新型城镇化建设时群众心理对政策执行力信心缺失
新型城镇化建设在政策执行过程没有充分听取民意、考虑农民的切身利益，阻碍了新型城镇化建设。调查发现：改善居住环境；抓建设工程质量；教育、医疗等社会服务功能体系不够完善；相关部门政策执行过程不够公平、公正、透明，没有考虑农户意愿；政府部门对农户施加强制性的压力；生活方式和质量没有得到提高；不能与市民享受同等权利等问题造成了群众心理对新型城镇建设中执行力信心缺失，从而阻滞了建设的步伐。
（三）群众心理对新型城镇建设的态度不积极
通过调查发现，群众在新型城镇建设之初对这项能切实改变自身生活环境和质量、提高经济发展的政策都表现出了积极地态度，有42.2%表示积极拥护政策，42.2%表示根据赔偿情况而定，15.6%表示无所谓都行。但随着该项政策执行过程中，出现执行过程不文明、强加施压等行为损害了部分农民的切身利益，使得群众态度、意愿不断的发生改变，关于搬迁时的态度有48.9%表示很不愿意。
三、群体心理存在各种问题的原因
（一）群体的认知水平偏低，对事物缺乏认识
由于农民整体的学历水平偏低，对新型城镇化建设政策的理解和认识不足，存在个体差异，从而阻碍了新型城镇化的发展道路。只有13.33%表示听说过并且非常了解。
（二）缺乏有效沟通，宣传方式单一
在对政策的了解渠道调查中73.3%的人群是通过新闻、网络中获取信息，17.8%人群是从他人获取信息，6.7%的人群是看政府的公示文件中获取信息。但由于农民的认知水平、文化程度偏低等因素影响，电视传媒仍是他们获取信息的主要途径。在针对电视化的政策宣传中因农民群众的个体差异和选择节目的喜好不同，从而使政策宣传产生了局限性，失去了力度。另外基层干部在对群众进行政策宣传时宣传方法缺乏科学有效性，使得群众对政策的了解比较片面，造成了群众心理对新型城镇化建设的认同感缺失。
（三）基层部门对群众心理缺乏认识
基层部门与群众之间缺乏有效的沟通平台，对群众心理及需求缺乏认识，不能有效的开展工作。调查中发现在实施新型城镇化建设中农民群众比较忧虑的主要有：担忧各项支出费用会不断增加难以承受占68.9%，对适应新生活表示忧虑的占42.2%，担心邻里关系变差占31.1%，担心环境不好生活不便占20%。不太愿意进行新型城镇建设的原因主要有：感情上留恋祖辈留下的地方；不便于耕种，开销大；生活不便；环境不适应等。与现在相比，觉得建设后将失去农村田园生活；邻里关系；传统习俗的乐趣等。同时农民群众在户籍改革；保障体系和社会服务功能的健全完善；创业、就业培训及帮扶；城镇之间的平稳过渡发展；生活经济保障等方面比较关注。然而少部分地区或基层干部没有充分了解群众需求，执行过程偏离群众的意愿，损害了农民群众的根本利益，降低了农民群众参与的热情，影响了新型城镇化建设进度。
（四）基层部门的执行方式不当，造成政府公信力下滑、群众心理不平衡
新型城镇化建设的平稳过渡，需要基层政府部门和干部在执行政策时做到在资源分配、利益调整时具备公平、公正、透明的执政过程，较高的公信力和使命感。但目前仍有一小部分基层部门在执政时不计后果采用不当的工作方式，侵犯了农民的根本利益，使农民群众受到权势压迫，并对政策产生了歪曲理解，使政府形象的公信力下滑。同时简单不当的工作方式及问题解决的不透明化使利益分布不均衡、不公正，使得农民群众心理趋于不平衡，对新型城镇化建设带来了阻力。
四、科学引导群众心理的建议
（一）引导群众正确认知新型城镇化建设
对政策的正确认知是执行工作的基础保障，在推进新型城镇化建设时要正确引导群众心理对建设主旨的认识，避免在认知上出现偏差。
（二）加大宣传力度，提高宣传时效性
如勒庞所说“观念只有采取简单明了的形式，才能被群体接受。”基层政府和媒介要积极扩展政策宣传的有效渠道，掌握宣传技能，同时要运用群众语言开展全面、多元化的宣传工作，培养良好环境氛围，把新型城镇化建设政策用生动形象、易被广大农民群众所能接受的语言表达出来，提高宣传时效性，引导农民群众对政策的正确认知能力，提高农民群众在新型城镇建设中的参与热情和动力。
（三）服务群众，端正态度，积极转变基层部门形象
在新型城镇化建设的过程中，基层部门及干部的公信力和正面形象是推进政策平稳开展的前提。在建设过程中基层部门及干部要转变做事方法和职能，放下姿态，加强服务意识、自我建设和教育，坚持执政过程中政务的公开透明，多监共管加强监管机制，切实将国家制定的惠民政策落在实处造福农民群众。
（四）深入群众，了解群众心理需求，积极解决问题
张九如先生曾指出“懂得群众心理，领导群众便能得法；不懂群众心理，领导群众必不能得法。”因此基层部门及干部要深入到农民群众中，充分了解和掌握群众心理，积极采纳和听取群众意见和建议，要特别关注城镇居民贫富差距、群体的生存保障、拆迁安置及失地农民权益保障等问题，有针对性的制定策略解决在新型城镇化建设中农民群众面临的困难，为新型城镇化建设的顺利开展打好群众基础。
