［关键词］城镇居民；医疗保障；构建；路径
一、建立城镇居民医疗保障体系的背景分析
“看病难，看病贵”是当今最受关注，也是最棘手、最难以解决的社会问题之一，牵涉多个领域，构成因素纠葛复杂。虽然对其改革路向众说纷纭，但一致的观点认为，医疗保障体系是解决此问题的关键所在，形成一个覆盖面广的医疗保障体系是解开看病贵难题的第一把钥匙。
经过长期的探索，我国的医疗保障制度改革已经取得了很大的成绩。目前我国城镇职工医疗保险覆盖范围已从城镇机关、企事业单位的职工及退休人员逐步扩展到非公有制经济从业人员、城镇灵活就业人员、农村进城务工人员。截至2007年底，全国参加城镇职工基本医疗保险人数为17983万人，其中参保农民工人数为3131万人。一个适应社会主义市场经济的城镇职工医疗保险制度已初步建立，在提高医疗保障能力和职工的健康水平方面发挥了积极的作用。随着各项工作的扎实推进，新型农村合作医疗也取得了显著的成绩，制度框架及运行机制已基本形成。截至2007年底，全国开展新农合的县（市、区）达到2448个，占全国总县（市、区）的85.53%，参加合作医疗人口7.3亿，占全国农业人口的85.7%。新型农村合作医疗基金支出总额为220亿元，累计受益2.6亿人次。新型农村合作医疗的开展在很大程度上缓解了农民看病难、看病贵的问题，避免了“小病扛，大病拖”现象的发生，对统筹城乡发展、促进农村稳定、保障广大农民权益起到了重要的作用。
从总体来讲，随着市场经济体制改革的深化和人民收入水平的提高，城镇职工医疗保险制度已经日臻完善，新型农村合作医疗制度也顺利实施。但是也应该看到，包括中小学生在内的城镇其他非从业居民尚未被纳入社会医疗保险范围。随着社会转型的日益加快、疾病风险的困扰和经济体制改革过程带来的分配不均等，广大城镇居民对医疗保障的需求越来越迫切。在此背景下，2007年国务院专门颁布了《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发[2007]20号），就开展试点的目标、任务、基本原则、主要政策及组织实施办法作出了具体的规定。截至2007年底，我国共有城镇人口5.94亿，占全国总人口的44.9%，其中就业人口2.94亿，非就业人口3亿。城镇已参加基本医疗保险的约2.21亿人（其中参加城镇居民医疗保险的有4068万人），占全体城镇人口的37%，比上年增加6319万人①。尽管取得了很大进步，但我们也清楚地看到，许多城镇居民仍然徘徊在医疗保障体制之外。因此，构建健全完善的城镇居民医疗保障体系，在实践中推动城镇居民医疗保障工作的健康发展，就成了当前的应势之需，也是迫切需要解决的一个现实问题。
二、试点地区城镇居民医疗保障制度运行过程中存在的问题
城镇居民医疗保障制度的推行在很大程度上解决了城镇居民看病难、看病贵的问题，在实现全民医保方面迈出了坚实的一步，受到了广大群众的肯定和欢迎。但也应该看到，城镇居民医疗保障工作毕竟还处于试点时期，难免会存在一些问题，需要我们在实践当中不断加以完善。
1.对城镇居民医疗保障的宣传力度有待进一步加强
作为一项惠民工程，许多群众对城镇居民医疗保障都持欢迎的态度，但由于宣传力度不够，许多试点地区并没有实现全覆盖，一些居民依然徘徊在城镇居民医疗保障体系之外。从另一个方面来看，许多已经参保的居民对城镇居民医保的真正内涵和一些具体细节也缺乏了解。部分群众对报销补偿费用期望过高，对设立的起付线不了解，对医疗费分段计算补助也不熟悉，尤其是对报销程序还不是完全清楚。这就有待于各试点地区进一步加大宣传力度，把工作做实、做细，使广大群众在真正了解、熟悉城镇居民医保工作的基础上，积极踊跃地支持和参加城镇居民医保工作。
2.统筹层次低，保障水平有待进一步提高
在局部试点地区，城镇居民医疗保险制度的统筹层次一般为县、市级统筹。统筹层次低，不仅不利于进一步分散风险，也不利于资金在全国范围内调剂和发挥更大的互助共济作用。从保障水平来看，由于我国当前生产力整体上还不够发达，且经济发展呈现出很大的不平衡性，所以许多试点地区还是以保障住院和门诊大病医疗支出为主，最高报销上限也有待进一步提高。今后，各试点地区应随着经济的发展，加大政府对城镇居民医保的财政投入力度，在化解住院和门诊大病风险的同时，要逐步试行门诊医疗费用统筹，探索统筹解决城镇居民门诊费用问题的办法。
3.监督管理机制要进一步健全
从试点地区的情况来看，城镇居民医疗保障制度的监督和管理有待进一步健全和完善。在支出管理方面，个别定点医疗机构仍有开大处方、开用药目录之外的药和不合理的大型检查等情况，导致部分群众获得的补偿金额降低，也导致了参保居民对医保制度的误解和不信任。个别定点医疗机构把门诊病人转化为住院病人，诱导病人过度消费医疗资源，造成参保居民住院费用增长。有的医院审查不严，个别患者冒名顶替套取资金，严重侵害了参保居民的权益。在医疗保险基金的给付方面，也没有建立包括基金运行分析制度、运行情况通报制度和常规基金运行监督检查制度在内的基金的收支监测预测预警系统，还没有形成包括组织监督、民主监督、制度监督、行政监督、业务监督、审计监督等多种监督形式在内的内外部双重监督体制［1］。
4.城镇居民医疗保障服务体系需进一步完善
城镇居民医疗保障事业的健康发展离不开完善的医疗保障服务网络。近年来，各地医疗保障服务体系无论是在硬件建设和软件建设方面都有了很大的进步，但也应该看到，这与广大城镇居民的医疗需求还有一定的差距。许多群众对医疗机构的服务意识、医疗人员的业务素质还颇有微词；就医环境需要改善，尤其是城镇社区医疗服务机构还很薄弱，亟待加强。
当然，这些措施的完善，不可能一蹴而就，要有一个循序渐进的过程。今后，要加进一步努力打造健全的服务体系，为广大群众提供省心、放心、舒心的服务。
三、新时期健全完善城镇居民医疗保障体系的路径选择
被誉为“国民保健服务之父”的贝弗里奇曾经说过：病人因没钱而拒绝医疗，这是任何文明社会都不相容的。保障每一个公民病有所医，享受基本的医疗保障是每一个政府义不容辞的责任，也是社会和谐的必然要求。总体来看，我国对城镇居民医疗保障制度的探索已经取得了很大的成绩，但也应该认识到，这是一项任重而道远的工作，是一项复杂系统的工程，需要我们以民为本，因地制宜，多方努力，在实践当中不断推进城镇居民医疗保障工作健康、有序发展。
1.加快城镇居民医疗保障立法工作，为城镇居民医疗保障提供完备的法律框架
近年来，尽管我国城镇居民的医保工作日益受到重视，但毕竟还处于试点阶段，许多措施和制度还不够健全和完善，城镇居民医保工作的开展缺乏必要的法律保障。社会保障法是关系国家经济发展、社会稳定的重要法律制度，没有健全的社会保障法律体系，就没有健全、完善和成熟的社会保障制度。笔者认为，我国应制定统一的《城镇居民基本医疗保障法》，并以此为依据制定相应的新型配套的政策和实施办法，规定城镇居民医疗保障制度的法定地位，并将之严格纳入到我国城镇居民社会保障体系建设之中，明确城镇居民医疗保障制度未来的发展方向。
2.建立健全城镇居民基本医疗保险政策体系
作为城镇居民医疗保障体系的核心组成部分，城镇居民医疗保险制度的构建与完善显得尤为重要。在政策设计上必须考虑各方承受能力，做到“基金筹集多渠道、费用缴纳低水平、待遇保障多样化、保险服务便捷化”。
（1）形成合理的筹集机制
首先要完善筹集机制。城镇居民医疗保险应坚持“低缴费、广覆盖”的原则，在缴费能力与医疗待遇之间找到个平衡点。在实践当中，一方面应加大对城镇居民医疗保险宣传的力度，提高广大居民参保缴费的自觉性和主动性；另一方面，要建立健全稳定的配套资金保障体制，将各级配套补助资金固定下来，为城镇居民医疗保障提供财政支持。同时，中央、省级要加大对贫困地区和贫困城镇居民的财政补助力度，以实际行动促进和保证全体人民共享改革发展成果。其次要积极拓宽筹集渠道。在将政府财政拨款和救助以及城镇居民缴费进一步制度化、规范化的同时，应不断在实践中拓宽城镇居民医疗保险基金的筹集渠道，积极引导社区经济、企业、慈善机构、外资机构及个人等方面的捐助，不断充实城镇居民医疗保障基金。
（2）健全管理体制
应建立健全严格规范的管理制度、严谨长效的管理方法、便捷有序的管理流程和先进高效的管理网络，构成科学简约、调控灵敏的医疗保障管理体系，以实现保障到位、基金平衡、调控灵敏、服务周到的管理目标。在组织管理方面，受经济条件限制，我国广大县级城市可以借鉴河南舞钢市的管理模式，整合基本医疗保障管理资源，借助新型农村合作医疗这个现实性的制度体系进行监督和管理。较大的城市和条件具备的地区，应该建立起相对独立的、专门的医疗保险管理机构，同时加强对制度运行的社会监督。在基金管理方面，要将城镇居民基本医疗保险基金纳入社会保障基金财政专户统一管理，单独列账。要按照社会保险基金管理等有关规定，严格执行财务制度，加强对基本医疗保险基金的管理和监督，探索建立健全基金的风险防范和调剂机制，确保基金安全［2］。
（3）规范运行机制
首先要合理确定参保范围，明确保障重点。城镇居民医疗保险的参保范围主要是不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围中的广大城镇居民。在保障的重点方面，由于我国当前生产力整体上还不够发达，且经济发展呈现出很大的不平衡性，所以应因地制宜，确定不同层次和级别的保障标准。其次要科学制定费用支付标准。城镇居民基本医疗保险基金的使用要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则，确定科学合理的医疗费用支付方式，以确保支付待遇与缴费水平相适应，做到合理控制医疗费用，提高资金使用效率，保证基金的收支平衡和制度的平稳运行。再次，要建立一套科学的医疗保障评价系统。针对医疗保障的运行特点确定一套全面、科学的评价指标，对参保情况、基金的收缴、管理和使用、医疗机构的服务、医疗保险基金的使用效率、医疗卫生资源的配置等进行深度研究和评价，以便为制度的进一步实施指明方向。
3.健全完善城镇社区医疗卫生服务体系
城镇居民医疗保障服务体系要按照管理社会化、服务人性化的原则，建立功能齐全、结构合理、运转有效、简捷方便的医疗保障服务网络［3］。积极发挥社区医疗保障制度平台的作用，依托社区平台，建立医保机构同用人单位和个人的联系制度，为广大居民提供快速便捷的服务；要加快社区医疗体制的创新，形成社区医疗服务、专业医疗服务和综合性医疗服务相配套的布局合理、分工协作的医疗服务网络［4］。通过发展社区卫生服务体系，进一步调整城市卫生服务体系的结构、功能、布局，提高效率，降低成本，以不断满足人民群众日益增长的卫生服务需求，提高人民健康水平。
4.强化医疗服务管理，加快医药卫生体制改革
城镇居民医疗保障要想健康发展，在进一步完善医疗保险政策的同时，还要积极推动医疗卫生、药品流动体制改革。这三个方面同时关系到广大群众的切身利益，更关系到今后我国卫生事业的长远发展，它们相辅相成，互相促进，缺一不可。在医疗服务市场上，要把供需双方由“信息不对称”变为“信息对称”，增强患者对医疗服务质量与数量进行事先判断的能力，提高其选择的主动性；通过建立医药专营制度，逐步实行医、药经营分离，减少药品流通环节；实行医药分开核算、分别管理的制度，打破医药不分的垄断体制，合理控制医药费用水平。
5.建立城镇居民医疗救助制度，加强卫生扶贫工作
城镇居民医疗救助制度是城镇居民医疗保障体系的重要组成部分。在实践当中，要把对城镇特别困难人员的医疗救助作为促进城镇居民卫生保健工作的重点内容之一，把经济扶贫与卫生扶贫合理结合起来。在资金的管理和使用上，要建立专项城镇居民医疗救助基金，交由当地民政部门统一管理和使用，也可以通过成立基金会，由专门机构负责进行运营。通过此项基金，对符合医疗救助的对象进行适当救助，以使比较困难的城镇居民获得基本的医疗保障。在救助方式上，可采取缴费参保、减免医疗费用、建立社会福利医院及实行定额补助等办法解决。同时，要根据医疗救助对象的不同，采取不同的救助管理办法［5］。总之，要把医疗救助计划与整个医疗保障体系有机结合起来，防止城镇困难居民群体因病返困、因病致穷，避免引发社会不稳定的因素，促进社会的和谐、健康发展。
[参考文献]
[1]王振平.我国城镇居民基本医疗保险制度初探[J].中国卫生事业管理，2007（10）：p677~678.
[2]许勇胜.关于医疗保险基金运行安全管理的探讨[J].山西财经大学学报，2007(1):p35.
[3]郑秉文.社会保障体制改革攻坚[M].北京:中国水利水电出版社，2005.p79.
关键词:城镇居民;基本医疗保险;问题分析;对策讨论
1998年我国开始建立城镇职工基本医疗保险制度, 2003年又启动并推广新型农村合作医疗制度试点,建立了城乡医疗救助制度。目前没有医疗保障制度安排的主要是城镇非从业居民,包括没有保险的老人、城镇化的失地农民、自由就业者、中小学生等等。为实现基本建立覆盖城乡全体居民的医疗保障体系的目标,国务院决定,从2007年起开展城镇居民基本医疗保险试点(以下简称试点) ,并下发《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》[ 1 ]作为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的一项重要任务,高度重视、统筹规划、规范引导、稳步推进。经过一年多的试点,积累了较多宝贵的经验,但也发现了许多问题。只有认真分析问题并解决问题,才能更好地推进居民医疗保险工作。
一、实行城镇居民基本医疗保险试点所面临的困境
(一)法制建设滞后,环境压力大
中国社会医疗保险制度改革和发展已进入深化阶段,但是由于整个社会保障体系的建立、健全还有很长的路要走,尤其是社会保障法制建设特别滞后,这无疑给正在酝酿的中国城镇居民基本医疗保险制度的改革和发展带来很大的压力。没有法制保障,居民医疗保险制度化发展将会困难重重。实施过程可能会缺乏强制性,带有随意性。
(二)医疗卫生体制改革滞后,医药市场混乱
国人瞩目的医疗卫生体制改革已被发改委定性为基本不成功,医疗卫生市场秩序混乱是个不争的事实。看病难,看病贵问题突出。而医疗保险事业的发展从某种程度上说受制于医疗卫生事业的发展,甚至是其改革和发展的关键点。医疗保险制度改革的核心其实就是对医药供给方的费用支付问题。当前医疗费用的上涨是个世界性难题,医疗费用快速增长成为世界各国医疗保险制度改革的制约性因素和共有的现象。发展城镇居民基本医疗保险制度,在这种大的背景中无疑会出现很多的困难。中国在2003 年疾病经济负担为1. 2万亿,占GDP的10. 3%,巨额的医疗费用给国家带来沉重负担,给制度的运营添设更多障碍[ 2 ] 。尽管医疗需求方即参保人有过度利用医疗资源的动机,但是医药供给方却对此发挥了更大的作用。我国当前的医疗卫生发展的过度市场化,将会给医疗保险制度制造更多的困境。
实行城镇居民基本医疗保险制度后,将会对基层医疗服务有更大的需求,如社区医疗、门诊服务、预防保健等等。但是目前我国医疗卫生资源分布不科学不合理、大医院畸形发展、高精尖设备盲目配置,而基层医疗资源却不容乐观。这种形势对居民医疗保险的发展极为不利,需要医疗卫生体制的深刻变革。医疗保险和医药卫生体制的息息相关,也决定了这项制度实施的异常困难性。
(三)制度对象的特殊复杂性
处于探索中的城镇居民基本医疗保险制度所面对的群体及实施环境具有特殊复杂性。
1. 情况复杂。城镇居民人员构成及其他诸多
社会经济等复杂因素给实施城镇居民基本医疗保险增加不可控性和实施难度。
(1)人员构成复杂。实施城镇居民基本医疗
保险主要是针对城镇非从业人员和其他未被城镇职工基本医疗保险制度覆盖的人群。参保人员构成多样,城镇居民既包括中小学生、少年儿童,又包括城镇非从业人员、老年人、残疾人等。例如山东省青岛市七区应参保城镇居民85万人,其中:未满18岁的少年儿童约51万人、大学生约24万人、老年居民4. 5万人、重度残疾人3170人、其他非从业人员5. 2万人,调查测算工作量很大[ 3 ] 。
(2)社会经济条件的复杂性。经济状况差异
较大,地区发展不平衡,贫富差距大。部分特困群体“三无”特征明显,无经济收入、无生产资料、无劳动能力。对不同类别的城镇居民的缴费能力、财政补偿等情况的认定复杂,医疗服务管理直接面对每个城镇居民,个体性强,工作量大。这些对当前的业务经办能力和方式提出了更高更新的要求。这对医疗保险费用的筹集比例的划定要求严格,对统计的科学性和技术手段的实用性都提出较大的挑战。
2. 资金的尴尬。从以上的分析不难看出城镇居民医疗保险资金筹集的尴尬。由于主要针对非从业人员和学生等群体,这部分人群的经济承受能力相对较弱,缴费不能太高,但他们的医疗费用却不等同降低。这就要求国家财政的补贴要到位,但是城镇居民医疗保险覆盖面太广,加之政府财力有限,财政不可能面面俱到,也不会补贴太高。那么如何确定双方的责任,得出合理的筹集模式是一个突出的问题。
3. 管理的问题。城镇居民参保和医疗服务管理给保险业务工作带来困难。城镇居民特殊群体居住分散、流动性强。城镇居民不象城镇职工那样以单位形式整体参保,组织参保的难度很大。
而医疗保险经办机构的体制和人员装备滞后,众多且分散的参保居民将是对医疗保险业务管理的严峻考验。我国社会保险体制管理是属地管理,大部分地区是上级对下级的业务上的指导,缺乏统一性,造成一种模式多种方案局面的产生,不利于保险事业的发展,也为城镇参保人员参保制造不必要的麻烦。发展城镇居民基本医疗保险制度使经办机构面临人员和经费的困难。大多数经办机构人员短缺,相应的技术人员匮乏,不能很好地保证该项工作的开展。
4. 相关制度层面的问题。实行城镇居民基本医疗保险制度会面临相关制度的衔接问题。政策衔接复杂是一个客观事实,由于城镇居民身份不断变动以及就业形式的多样化,部分过去参加新农合的农民转变为城镇居民,部分已经参加了城镇职工医疗保险的人员因失业转变为城镇居民,部分参加城镇居民医疗保险的人员因重新就业转变为城镇职工。如何做好城镇居民医疗保险与新农合、城镇职工医疗保险制度的政策衔接,避免人群覆盖不到位,防止部分人员享受双重待遇,实现政策间的相互转化,以保证参保人员的医疗待遇,值得认真研究。
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二、对策讨论
《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》指出,要通过试点,探索和完善城镇居民基本医疗保险的政策体系,形成合理的筹资机制、健全的管理体制和规范的运行机制,逐步建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度。
目前已试点地区存在着参保范围不一致、筹资标准和待遇支付水平差别较大、财政补助标准不一等问题。为使城镇居民医疗保险制度实施意见更加科学合理,需要财政、劳动保障、民政、残联等部门联合,进一步做好调研测算和论证工作。重点把握以下几个方面:
(一)合理确定参保范围
不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生(包括职业高中、中专、技校学生) 、少年儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。其中有以下人群需要研究界定:一是高校大学生是否纳入。目前公立院校的学生医疗费拨款仍按1996年招生计划数确定,以后扩招的学生自行解决。民办院校财政不拨款。如果不纳入统筹范围,这些大学生也应该享受财政补助,纳入学校管理体系,保障其基本医疗待遇。二是进城务工农民子女中的中小学生、少年儿童是否纳入。如果这部分农民工子女已经参加了新农合,在患病时还能报销一部分费用;如果没有参加新农合,这部分人群的医疗保障问题就没有解决渠道。三是部分关闭破产、困难企业退休人员是否考虑一并纳入。这部分人群应参加城镇职工基本医疗保险,但由于缺乏资金来源,目前还有相当数量的人尚未纳入城镇职工基本医疗保险,这部分人群还需政府财政帮助解决。是否可以考虑暂时纳入城镇居民医疗保险范围,使他们的医疗待遇得到部分保障。四是关于灵活就业人员、进城务工人员的参保问题。在城镇居民医疗保险未实施前,各地都出台了关于灵活就业人员、进城务工人员参加城镇职工基本医疗保险的意见,目前仅有少部分人已经按照政策参保,但未建个人帐户,只建立了统筹基金。城镇居民医疗保险办法实施后,尚未参保的灵活就业人员和进城务工人员可以参加城镇居民医疗保险。
(二)以大病统筹为基础,科学合理地确定筹资标准和待遇水平
根据当地的经济发展水平以及成年人和未成年人等不同人群的基本医疗消费需求,并考虑当地居民家庭和财政的负担能力,恰当确定筹资水平。探索建立筹资水平、缴费年限和待遇水平相挂钩的机制。要合理制定城镇居民基本医疗保险基金起付标准、支付比例和最高支付限额,完善支付办法,合理控制医疗费用。探索适合困难城镇非从业居民经济承受能力的医疗服务和费用支付办法,减轻他们的医疗费用负担。城镇居民基本医疗保险基金用于支付规定范围内的医疗费用,其他费用可以通过补充医疗保险、商业健康保险、医疗救助和社会慈善捐助等方式解决。
城镇居民基本医疗保险基金重点用于参保居民的住院和门诊大病医疗支出,有条件的地区可以逐步试行门诊医疗费用统筹。这是针对群体的特殊性而言,有助于防止这部分人因病致贫,因病返贫现象的发生。
按照“以收定支、收支平衡、略有结余”的原则,确定适当的城镇居民基本医疗保险基金支付范围和支付比例。根据筹资标准测算确定不同的支付标准。城镇居民医疗保险基金支付范围原则上应同城镇职工一致,以有利于减少制度成本,并适当增加儿童用药和有关诊疗服务项目。
(三)建立科学合理的财政补贴机制
建立城镇居民医疗保险制度是一项民心工程,落实政府责任至关重要。城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主,政府给予适当补助。参保居民按规定缴纳基本医疗保险费,享受相应的医疗保险待遇,有条件的用人单位可以对职工家属参保缴费给予补助。国家对个人缴费和单位补助资金制定税收鼓励政策。同时要特别重视对非学生儿童的低保对象、重症残疾人员、低收入老年人等困难城镇居民参保问题,政府要适当提高补助标准;对低保对象或重度残疾的学生儿童所需家庭缴费,原则上全部由政府承担。
(四)要使政策衔接合理、通畅
城镇居民医疗保险是医疗保障体系建设中的重要内容,必须统筹规范城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、社会医疗救助和商业健康保险事业发展,做好各项医疗保险制度衔接。城镇居民的复杂性以及就业方式的多样化,在制度建设过程,既要考虑到人员身份多样性,又要考虑到人员类型的不断转换性。不同人群类别都要有制度覆盖,并且各制度之间衔接顺畅,互通互转。
(五)多渠道筹资,增强制度实施的可持续性城镇居民基本医疗保险制度涉及范围广、涉及人群多,并且有相当的部分是弱势群体,对一部分常年患病和住院患者,即使参加了城镇居民医疗保险,个人负担仍然很重。因此,在推进城镇居民保险制度建设过程中要动员发挥社会各方面力量,多元化、多渠道筹措资金,切实解决因病致困,因病返贫的问题。一是用人单位可对职工家属的缴费部分给予补助,对城镇居民患病后个人负担较重的要给予补助。因为目前家属享受半费医疗的政策没有取消,并且许多单位仍在实行这一政策。二是从社会捐助和“慈善基金”中划出部分资金,用于城镇居民中低保对象、重度残疾人、低收入老年人等特困群体的医疗保障。三是可以考虑每年从社会福利中拿出一定量的资金用于城镇居民的医疗保障。例如青岛市政府令明确规定每年从福利公益金中拿出2 000万元,专项用于补偿定点社区卫生机构为居民提供的健康查体、预防保健、慢性病干预等支出。
(六)加强医疗保险经办能力建设
经办管理服务工作是城镇居民医疗保险制度能否顺利推进的关键。实施城镇居民医疗保险,经办机构管理对象由过去对单位的管理服务转为对每个家庭和个人的管理服务,不仅管理人数翻番,参保登记、基金征缴及医疗费用审核支付等业务量更是成倍增加。启动实施城镇居民医疗保险后,现有经办能力远远不能适应工作需要。需要进一步加强医疗保险经办能力建设,探索适合城镇居民特点的经办方式和经办机制。
一是加强经办队伍建设。在人员配备上,要按照经办管理人数的一定比例增加人员编制,充实经办力量。在人员素质上,要加强业务培训,完善医疗保险服务管理专业技术标准、业务规范和管理机制。二是加强信息系统建设。尽快实现城镇职工医疗保险信息系统与基层劳动保障社区服务平台间的联网,实现信息共享,进一步提高工作效能。综合考虑整体规划,搭建有效平台,为居民医保工作顺利展开夯实基础。三是加强服务平台建设。要针对城镇居民居住分散、流动性大、行动不便的特点,对基层劳动保障服务平台网络进行合理布局,在场所、经费等各方面给予保障,提供“一站式”、“一条龙”服务,并通过设立公益性岗位的办法,招聘人员,充实经办力量,为广大参保人员提供方便快捷优质的服务。
(七)同步推进相关改革配套措施
要协同推进医疗卫生体制和药品流通体制改革。推进城镇居民医疗保险制度离不开医疗卫生体制和药品流通体制的配套改革。相关部门继续推进两项体制的深化改革,合理进行卫生规划,整合医疗资源,大力发展社区卫生事业和公共卫生防疫事业。充分利用医疗保险的作用促进医疗卫生的自身变革,从而实现医疗卫生市场竞争的有序化,降低成本,提高效率,解决人们的看病难看病贵问题。进一步完善定点医疗制度和信用等级制度建设,加强对医药机构的监督和管理。
社会建设与人民幸福安康息息相关。随着党和国家对民生问题的越来越重视,特别是十七大对社会医疗问题的关注,将会为城镇居民基本医疗保险制度的发展开辟更为广阔的空间,从而更加有利于落实科学发展观,促进和谐社会建设。[论文网 Www.LunWenData.Com]
参考文献
[ 1 ]国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见[R ]. 劳动与社会保障部网站, 2007: 7.
莱西市农村合作医疗管理中心山东莱西266699
摘要院城镇居民医保工作与广大人民群众的切身利益息息相关，同时它更是一项惠民、利民的工程。2007 年，我国开始实施城镇居民医疗保险制度，在这短短的几年内，居民医保工作取得了一些成绩和进步，但仍存在着诸多问题阻碍着居民医保工作的进一步发展。本文分析了现阶段居民医保工作中所面临的问题，并针对这些问题提出了几点解决对策。
关键词 院医保工作；城镇居民；问题与对策
1 现阶段居民医保工作面临的问题
1.1 城镇居民医疗保险制度存在缺陷从1978 年起，城镇职工基本医疗保险制度开始在我国建立，之后为了适应社会发展的需求，2007 年起又开始启动城镇居民基本医疗保险试点的计划，无论从哪个角度讲，我国居民医保工作起步的时间都比较晚，相应的，有关居民医疗保险制度肯定存在缺陷，有待进一步的健全和完善，这也使得城镇居民医疗保险不能发挥它真正的优势与作用。例如现阶段，部分地区的城镇医保只有在患有大病时才能够入院并享受相应的医疗待遇，但是有关部门并没有设置医疗补助这一项目。正是因为医院不存在门诊医疗补助这一医保项目，导致很多城镇居民虽然参与了医疗保险，但是在患病住院后并不能真正意义上得到医疗保障所应给予的医疗待遇，使得很多居民认为参与医疗保险并没有太大的意义，很大程度上打击了他们继续参保的热情与积极性。如果不能处理好这些制度政策之间的相互转化，会让医疗保险工作变得非常混乱，导致有些人会享受双重待遇，而有些人会覆盖不到问题的出现。
1.2 相关的监督管理机制有待健全现阶段，城镇居民医保制度中不健全的监督与管理机制阻碍了居民医保工作的进一步推进和发展,主要体现在部分定点医疗机构开大处方、销售用药目录之外的药物以及没有必要的、不合理的大型检查等情况，这些问题不但降低了城镇居民应获得的补偿金，让他们遭受经济上的损失，而且导致居民与医保工作关系紧张，使居民医保工作很难有大幅度的推进进度。同时人员构成和社会经济条件的复杂也为居民医保管理工作加大了难度。城镇居民医保主要的工作对象是城镇非从业人员以及其他的没有被职工医疗保险所覆盖的人群，它包括老年人、小学生、残疾人以及少年儿童等，而且这些城镇居民的经济情况差异比较大，贫富差距相对悬殊，所以就要根据他们的实际情况确定其缴费能力和政府所要做出的具体补助额，因此居民医保工作的个性化很强，也在无形中增加了工作量。
1.3 城镇居民医保工作统筹层次有待提高城镇机敏如果是在省、市、县参与的医保，那么他到省、市、县以外的定点医院就不能够享受有关的优惠政策，而且很多药品和项目都不在要报销的范围之内，报销的比例设定的相对较低，居民享受到的优惠待遇和范围就比较小，这与他们的期望值存在差距。低水平的统筹层次不仅不能对风险进行防范，而且也不能让医保资金的互助共济作用得到充分的发挥。其次流动性、分散性很强的城镇居民，社区医疗机构落后的基础设施、薄弱的医疗水平、之后的人员配备以及有待改革的机构机制等等不同程度地影响着城镇居民的舒心就医，也为居民医保工作带来了严峻的挑战。
2 有效推进居民医保工作的对策
2.1 加大医保宣传力度，提高城镇居民参保的积极性现阶段，有相当一部分城镇居民对医保的认识还停留在表面，并没有认识到医保对于他们的重要性以及受惠作用，想当然的认为医保可有可无。居民对医保的这种偏差认识很大程度上要归咎于宣传工作做的不到位，所以要加大宣传力度，增强居民的参保意识。此外，还应组织相关人员深入社区免费为居民提供咨询服务，开通医保热线，编印相关的医保资料，全方位的让城镇居民认识到医保的优越性以及它对自身和整个家庭的重要性，让参保意识在居民脑中如影随形，从而有效提高城镇居民参保的热情与积极性。
2.2 完善城镇居民医保制度，实现相关政策无缝衔接首先要根据城镇居民的实际情况制定严格有效的医疗报销制度，尤其是审核方面，按照报销制度有序的开展医疗报销工作，贯彻落实医疗报销制度，从而使医保制度真正的做到惠民、利民。当然还要加强对医保金的管理、审核以及监督力度，做到每一项医保金的去处都详细可查，都能发挥它互助互济的作用。在完善医保制度方面，最值得重视的是职工医保、居民医保以及新农合医保之间各项医保政策的无缝衔接。在制度建设的过程中，一定要考虑到城镇居民身份的多样性以及居民类型的不间歇转换性，尽可能的实现医疗保障制度能够覆盖到不同的人群类别，使各项政策制度之间可以互通互转、衔接顺畅，从而有效完善城镇居民医疗体系，在制度上使居民看病难、看病贵的问题得到有效解决。同时还要使卫生计划和医疗资源规划科学、分布合理，让医疗卫生本身的改革得到进一步的深化，从而有效规范医疗卫生市场，完善定点医院的医疗制度和信誉等级制度。当然在补助方面，对于经济收入不同的城镇居民尤其是领低保的人员，政府要适当提高医疗补助标准，以便让每一位参保的城镇居民都可以享受到医疗政策的优惠待遇。
2.3 提高城镇居民医保服务质量首先是加大财政投入力度，提高医保经办水平，尽快的建立起医保信息系统，实现职工医保信息系统和基层社区服务平台之间的互联，为城镇居民医保搭建一个行之有效的医疗服务平台。同时还要注重提升统筹层次。为了那些行动不便、分散性以及流动性比较强的城镇居民也可以享受到优质的医疗服务，一定要加强有关服务平台的建设，使基层服务平台网络布局合理，尽可能的兼顾到所有参保的城镇居民。而且根据实际情况一步步的提高统筹层次，让参保的城镇居民即使在异地也可以享受到医疗政策的优惠服务。其次，加强对相关工作人员的培训，让他们不但熟悉了解和掌握有关的专业知识，还要树立以人为本的服务态度，此外还要注意改善城镇居民医保的工作条件，从而用热情友好的服务态度得到参保居民的信任，激发并保护他们参保的积极性，用良好舒适的医保条件让广大城镇居民舒心就医，为推进城镇居民医保工作做出贡献。
参考文献：
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[2]杨辉,曹亚飞.医保关系转移接续中存在的主要问题与对策[J].行政与法,2013(12):55-60.
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关键词：基本医疗保险；居民医疗支出；公平；效率；差异性
中图分类号：F840.684 文献标识码：A
收录日期：2017年3月16日
近些年来，我国基本医疗保险制度不断改革与完善，对居民医疗支出的影响较大，进而影响居民健康与生活水平。对此，许多理论及实践工作者进行了较多研究，成果颇丰。本文对这些研究成果进行了梳理，以便为深入研究提供参考。
一、关于基本医疗保险对居民医疗支出公平性影响的研究
（一）基本医疗保险对城乡及不同地区居民医疗支出公平性的影响。魏众、古斯塔夫森（2005）利用2002年大样本家调查资料发现城市居民的平均医疗支出几乎是农村的6倍，城乡医疗支出水平差距较大。并且认为居民医疗支出的不公平主要是由于地域上的差异造成的，东部地区平均医疗支出最高，国家应该采取措施引导医疗补贴流向西部城市。刘汉辉、廖直东（2014）利用2007年中国家庭收入调查数据对城镇居民与乡城移民在医疗支出上的差异进行了非线性分解，发现两类居民的医疗支出水平差距完全不公平，对城镇居民而言，参加医疗保险只有财富效应，但对乡城居民而言，参加医疗保险有助于他们参与医疗支出，建议政府应该着力进行医疗保障制度改革及户籍制度改革。王上铭（2014）用泰尔指数方法分析了我国31个省市2003～2011年的卫生资源分布状况，发现我国医疗卫生资源地区分配不公平，特别是医疗卫生技术人才在北京等大城市比贵州等西部地区密集得多，同时全国各省的居民人均医疗保健支出差距比较大，但近十年来有缩小的趋势。高建民等（2014）通过分析比较陕西省新医改实施前与实施后6年内的居民人均现金卫生支出变化，发现城镇居民和农村居民在医疗经济负担方面存在不公平，农村居民的医疗经济负担要高于城镇居民，新医改并没有起到减少城乡医疗经济负担差距的作用，建议陕西省应统一新农合与城镇居民医保报销比例。周书美等（2015）分析了2007～2013年内蒙古自治区居民人均现金卫生支出的变化趋势，发现内蒙古自治区的人均现金卫生支出逐年增加且历年高于全国水平，新医改实施后城镇居民的医疗负担水平略有下降，农村居民的医疗负担水平没有下降反而有所增加。黄晓宁、李勇（2016）对CHNS 9年的农村居民截面数据进行分析后认为中部和西部地区的医疗负担在逐渐加重，新农合降低中部和西部居民的医疗支出经济负担效果明显。
（二）基本医疗保险对不同特征居民医疗支出公平性的影响。胡金伟等（2008）通过研究新型农村合作医疗保险对参保人的受益公平性发现贫困人群医疗支出获得政府补助的比重高于富裕人群，特别是住院补助，起到了减少社会贫富差距的作用。解垩（2009）利用中国健康与营养调查数据，检验了中国医疗卫生领域的公平目标的偏离程度，研究发现高收入人群的健康状况更好，利用了更多的医疗服务，医疗保险扩大了医疗服务利用的不平等状况。王翌秋等（2011）利用CHNS的调查数据发现新农合在降低老年人群自负医疗支出方面效果显著。许玲丽等（2012）研究了城镇老年居民产生医疗支出时医疗保险的风险分担作用，发现当老年人发生随即健康波动r，社会医疗保险统筹基金对大额医疗支出的风险分担的比例可高达77%。郑超（2012）研究认为我国的基本医疗保险增加了老年人的医疗支出总费用，同时也在一定程度上减轻了老年人的个人医疗经济负担，减少了“因病致贫”、“因病返贫”的现象。秦矗2012）指出参保人群中低收入人群所占比例较高且就医人次高于普通居民，但是负担医疗支出的能力较低，因此应该对低收入人群的自付医疗支出方面给予更多的关注。张晨（2014）等从糖尿病患者人群的视角发现基本医疗保险对部分慢性病采取优惠支付的政策使糖尿病等慢性病患者人群的个人支付比例低于一般疾病患者。周钦、刘国恩（2014）认为医疗保险显著降低了老年人群及慢性病人群的自付医疗支出，但是对外地户口人群和低收入人群的作用不明显。胡世明等（2015）认为是基本医疗保险把人群分为“城乡职工”、“城乡居民”与“农民”，三类人群的医疗支出报销比例由高到低，且在总额上递减，由不同基本医疗保险引起的医疗支出报销比例的不同本身是一种不公平的表现。黄晓宁、李勇（2016）认为人群年龄状况不同，医疗负担有不同的表现，参加新农合的中青年及老年人群的医疗负担显著降低且中青年中已婚人群医疗负担也显著降低。
二、关于基本医疗保险对居民医疗支出效率影响的研究
（一）基本医疗保险对居民医疗支出补偿效率的影响。高其法（2006、2007）、夏菁（2012）、宁满秀、刘进（2014）及吴惠萍（2015）认为基本医疗保险制度的支付机制使得参保人没有了后顾之忧，在信息不对称的情况下过度消费造成了医疗费用的增加与医疗资源的浪费，产生大量的道德风险，会降低基本医疗保险对医疗支出补偿效率。
奎潮（2008）运用malmquist指数方法研究了我国基本医疗保险基金的动态效率，认为基本医疗保险基金在运行初期缴纳和支出不平衡，医疗费用支付存在时间滞后的现象。曹莉（2009）对我国31个省区的新农合基金的运行进行了效率测算，发现我国新农合保险基金运行效率较好，低效率程度不大，中部地区运行效率相对最低。黎娜等（2010）通过对滁州市城镇和农村医疗保险基金数据进行分析，发现基金运行情况良好，参保人员报销金额在逐年提高。
傅强辉等（2014）从异地就医与医疗费用结算方面入手，研究了影响社会医疗保险异地结算效率的因素，发现医保政策、结算程序、信息系统、保险经办人员的专业能力及监管机制会对社会医疗保险异地结算的效率产生影响。申曙光（2014）对我国社会医疗保险制度整合模式与制度运行效率进行研究，认为“多种标准”模式能提高我国社会医疗保险制度运行效率，减少不合理的医疗支出。丁玲等（2014）认为新农合资金有限，对疾病的补偿水平低。付晓等（2016）提出利用信息化手段预警骗取医疗保险基金支出的违规行为，从制度上加强医保基金的安全性，提高基本医疗保险制度监管效率。宋菲菲（2016）指出黑龙江省现行基本医疗保险的付费方式是按服务项目付费，这种付费模式降低了医疗资源及医疗服务的利用率，容易造成医疗支出的不合理增长，建议黑龙江城乡基本医疗保险应该建立多种可以灵活转变的偿付机制。
（二）基本医疗保险对居民医疗支出投入产出效率的影响。黄枫和甘犁（2010）研究了医疗保险对城镇老人健康死亡率的影响，研究显示医疗保险促进了居民的健康水平。杜修立（2011）以慢性重大疾病为对象进行了单病种的微观实证分析后发现参加城镇职工基本医疗保险的患者的医疗支出带来医疗效果的改善要低于自费患者，得出城镇职工基本医疗保险制度降低了大病医疗的投入产出效率，会使社会医疗资源逆向调节的结论。胡宏伟和刘国恩（2012）利用倾向匹配和双重差分相结合的方法对城镇居民基本医疗保险的作用进行评估，发现城镇居民医疗保险没有显著促进城镇居民的健康，但是显著促进了老年人和低收入人群的卫生服务利用。张书尹等（2013）界定了医疗保障制度效率的概念，认为医疗服务与医疗保障效果即国民健康都是宏观上医疗保障制度效率的产出变量。潘杰等（2013）认为城镇居民医疗保险在增加医疗卫生服务利用的同时并没有增加其自身的经济负担且显著提高了个人健康水平。任向英、王永茂（2015）认为新型农村合作医疗制度降低了农民的医疗成本，显著提高了参合者的健康水平。陈华、邓佩云（2016）实证分析后认为城镇职工基本医疗保险会增加医疗支出，对参保患者的短期健康状况有所提升，对参保患者的长期健康状况提升更加明显。
三、关于不同基本医疗保险对居民医疗支出影响差异性的研究
（一）不同基本医疗保险对居民就医行为引导的差异性。基本医疗保险制度下就医行为的不同可能会引起医疗价格与医疗次数的变化，从而影响医疗支出。刘国恩等（2011）采用22个省的调查数据，建立65岁老年群体的医疗需求模型，分析认为医疗保险提高了老年人的就医率，但是并没有改变就医选择行为，城镇居民基本医疗保险和公费医疗所发挥的作用明显高于其他保险形式。王大海（2013）认为新型农村合作医疗保险提高了患病居民的就诊概率，其他医疗保险则对患病居民的就医主动性无显著影响。唐绍禹（2014）实证结果也显示城镇居民基本医疗保险对居民患病时是否选择就医没有显著影响。任向英、王永茂（2014）研究发现新型农村合作医疗保险提高了患者去乡镇及县级医院就医的比例，降低了去县级以上医院的就医比例。刘明霞、仇春涓（2014）经过实证研究得出基本医疗保险显著提高了老年人群的住院率和住院支出的结论，其中城镇职工医疗保险比城镇居民和新农合提高的比例更大。孙逸男（2015）发现新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险提高了居民的患病就诊率，而城镇职工基本医疗保险则对于居民的患病就诊率起显著负向作用。王森（2015）认为在病情一般的情况下，医疗保险能够显著提高居民就医的主动性。经姗姗、李勇（2015）认为城镇职工基本医疗保险提高了患者去乡镇医院的概率，城镇居民医疗保险提高了患者去社区卫生服务机构就诊的概率，新型农村合作医疗保险提高了患者去基层医疗机构就诊的概率。
（二）不同基本医疗保险分担居民医疗支出的差异性。王欢、苏锦英等（2009）研究认为城镇居民医疗保险的保障水平高于新型农村合作医疗，新型农村合作医疗的筹资补助水平虽然仅相当于同地区城镇居民基本医疗保险的补助下限，但是各级政府的财政补助比例高达80%。刘洪（2012）采用CHNS 2006年和2009年的稻菔抵し治隽顺钦蚓用窕本医疗保险对医疗服务利用和医疗支出的影响，得出医疗保险增加了医疗服务利用，但是并没有降低大病医疗支出的结论。仇雨临、黄国武（2013）认为城镇职工医疗保险筹资和待遇支付水平都大大高于新型农村合作医疗保险，一些地区的城镇居民医保在筹资水平、保障范围和待遇支付水平方面也高于新农合，城乡医疗保险水平存在明显差异。王大海（2014）实证研究发现城镇职工基本医疗保险显著增加了居民的医疗支出，新型农村合作医疗保险显著降低了居民医疗支出，而城镇居民基本医疗保险则没有显著影响。肖营营（2016）认为新型农村合作医疗保险覆盖的老年人群的个人自付医疗比例低于城镇职工基本医疗保险与城镇居民基本医疗保险。
四、评述
以上分析表明，研究我国基本医疗保险对居民医疗支出的影响的文献较多，且多从微观实证的角度进行求证，有较强的地域性与差异性。在公平性方面，相关研究认为在基本医疗保险制度下我国东部地区居民医疗支出最高，中部地区与西部地区农村居民的医疗支出经济负担在逐渐加重，且各地区城乡居民医疗支出差距明显，农村居民医疗支出负担要高于城市居民。另外，高收入人群与低收入人群、老年人群与青年人群、慢性病人群等不同特征人群在享受基本医疗保险所带来的福利程度不同。在效率方面，研究主要从补偿效率与投入产出效率角度分析了基本医疗保险对居民医疗支出的影响。从中提出了基本医疗保险的信息不对称与道德风险、基金运行效率、制度运行效率、监管效率对医疗支出补偿效率的影响与健康水平、卫生服务利用状况对医疗支出的投入产出效率的影响。在不同基本医疗保险对医疗支出的影响差异方面，分为了不同基本医疗保险引导就医行为的差异与分担医疗支出状况的差异。部分专家认为新型农村合作医疗保险提高了患病居民的就诊概率，且在机构选择上更倾向于基层医疗机构，城镇职工基本医疗保险对患病居民的就医主动性有显著性负影响或无显著影响，城镇居民基本医疗保险对患病居民的就医主动性无显著影响，基本医疗保险在患者对就医机构的选择上起到了较好的政策引导的作用。在分担居民医疗支出方面，分析认为虽然城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险的待遇支付水平高于新型农村合作医疗保险，但是新型农村合作医疗保险在实践中确实起到了降低居民医疗支出的作用，城镇居民基本医疗保险虽然没有降低居民大病医疗支出，但是增加了居民对医疗服务的利用。
综上所述，专家学者从不同角度对我国基本医疗保险对居民医疗支出的影响进行了有益探讨，其中关于公平性与效率方面的研究文献较多，关于差异性的文献较少。文献多采用了定性分析与定量分析相结合的方法，微观实证研究部分较多，具有科学性与代表性，对明确我国医疗卫生制度改革方向，对完善医疗保障政策具有指导意义。
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关键词：新农合 城镇居民 医疗保险 农村居民
一、存在的问题
自1998年我国开始针对城镇职工建立起了基本的医疗保险制度，在5年之后，新型农村合作医疗制度的试点运行的开展，初步建立起了城乡医疗救治相关制度。国家为了解决城镇非从业居民的医疗保障问题，同时也开展了城市居民基本医疗保险试点运行工作，使得国家对于城乡全体居民建立的医疗保障体系目标得以实现。由于如今经济发展水平地区性差异较大，城镇化的加快，人口结构的不协调，在实施新农合与城镇居民医疗保险制度上出现了覆盖人叉、空缺，人员重复参保等问题。因此，如何促使新农合与城镇居民医疗保险的并轨是非常重要的。
二、新农合制度管理情况分析
通过对某县城镇新农合制度的分析，县的新农合的管理情况是由县卫生局新型农村合作医疗管理办公室负责。从2005年新农合制度实施到现在，随着制度的不断更新与完善，规范细化操作流程，民众积极参与，资金的稳定，住院及大病补偿比例的提高等等都有了很大的改善与提升，很大程度上解决了农民因病致困致贫的问题，参合人员得到了很大益处。
同时，通过几个方面结合新农合进行管理。其一，对新农合政策的支持，并将其宣传落实到位。该县先后制定了《新型农村合作医疗管理暂行办法》、《新农合定点医疗机构管理暂行规定》等类有明确规范的文件。通过文件的下达，将宣传、执行都落实到位。其二，是通过建立起信息化卫生管理平台，加大对这个方面的资金投入与设计。为了使村卫生室尽可能地标准化，建立起信息互通的卫生平台系统，并将一些必需设备配齐，同时，加载了各类现代化监管程序，为了更好地管理提供内容程序上的辅助，能够更好地控制基金的支出，强化基金监管。其三，在医疗保险的待遇上进行提高。
三、城镇居民医保管理情况分析
城镇居民医疗管理主要是通过县的人社局医保处进行相关的管理工作。其中，城镇居民医疗管理情况主要是从以下几个方面概述。
1.是对城镇居民医保的强化性建设。通过制定《关于对城镇基本医疗保险住院定点医疗机构实行医疗费复合式结算管理办法》、《关于下达年全市城镇基本医疗保险扩面征缴计划的通知》等办法的文件，确保城镇居民医保的强化建设工作的开展。
2.强化管理，将扩面征缴工作落到实处。做好各类形式的宣传工作，对各乡镇街道、部门单位的参保情况的等级、缴费续费工作的落实，根据实际的乡镇分布情况，进行适当的任务考核指标工作的下达，确保辖区中的参保工作。与有关部门相协调以及相互促进，保证对城镇居民基本医疗工作进行督导检查，使参保覆盖率提高。对所有符合参保条件的居民，包括在校学生，做到应保尽保，不重复也不遗漏。
3.医疗保障水平要逐年提升。自2012年开始，在住院报销上，一级医院为75%，二级医院为65%，最高支付限额针对住院费为12万元，根据参保年限，可以提升支付比例百分点，连续5年则提高1个百分点，以此类推，最高5个百分点。如果异地进行转诊，采取省内降低10个百分点、省外降低15个百分点的方法报销医药费。每年在门诊报销上最多是300元。因此，医疗保障水平要进行逐年的提升，这样才促进医疗报销上的提升。
四、新农合与城镇居民医疗保险并轨的对策建议
1.管理体制的合理性。将单一分散的机构进行合并，对管理机制进行理顺，避免政策的链接缺乏，减少资金的不必要浪费和医疗保险基金支出中会产生的漏洞。
2.对城乡居民医保进行并轨。将农村和城镇非从业人员纳入城乡居民医疗保险，二险合一，实现对该制度进行整合。再将城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险进行整合，做到框架制度统一，管理模式统一，多层次的待遇，覆盖全部人群，即所有社会成员，真正意义上做到人人公平享有医疗保障条件。
综上所述，在新农合的政策形势推动之下，因受到城乡统筹发展路线、城市化进程的加快、户籍革新工作的展开等因素限制，将制度覆盖到全体的受惠居民，是现今面临的一个主要问题，而通过新农合与城镇居民医疗保险并轨的方式，能够将政策统一化、系统化，有效地促进医疗保障升级。
参考文献
[1]赵发范.关于新农合与城镇居民医疗保险并轨问题的思考[J].财政监督，2012（34）
【关键词】新型城镇化 三农问题 农村基础设施建设
医疗和教育保障
一、新型城镇化理论综述
1.城镇化的含义
工业革命为城镇化的快速发展提供了机遇。随着世界主要资本主义国家先后完成工业革命，经济社会快速发展，城镇化进程大大加快，各种大中小城镇大量涌现。城镇化概念最早由西班牙的A.Serda在其于1867年出版的《城镇化的基本理论》中首次提到。城镇化，又称城市化，是指伴随着社会经济的发展和工业化进程的推进，农业活动在人类社会活动中的比重逐渐下降，而非农业活动所占的比重不断上升，从而使得农村人口的数量不断减少，而城镇人口的数量不断增长，同时居民点的建设等物质表象和居民的生活方式向城镇型转化并稳定，这样的一个系统性变化过程被称为城镇化过程。一般城镇化水平的大小是以都市人口占全国人口的比例来评定，数值越高，城镇化水平越高。
城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。城镇化的本质特征主要体现在三个方面：一是农村人口在空间上的转换;二是非农产业向城镇聚集;三是农业劳动力向非农业劳动力转移。十六大以来，我国城镇化建设的速度不断增长，自2002年到2011年全国平均每年以1.35%的速度增加，每年增长人口大2096万人。2011年，城镇人口比重达到51.27%， 这说明我国的新型城镇化建设取得一定的进展。
2.新型城镇化的背景及含义
我国经济体制改革正处于城乡整体改革的重要时期，新型城镇化和新农村建设协调推进是我国在新形势下推进城乡统筹的重要战略决策。十八届三中全会中提出新型城镇化的概念，随后国务院总理在答记者问时指出，新型城镇化，是以人为核心的城镇化。新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市生态化与集群化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、环境友好、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。新型城镇化的“新”是指由只注重城市规模和空间的扩展，改变为提升城市的而文化和公共服务等，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。而农村的新型城镇化，不仅仅在于农村人口由农村转到城镇，住上高楼，更重要的是使城镇成为人们的安居乐业之处。因此新型城镇化的核心是人的城镇化，是生产方式、生活方式和生存方式的发展和提升。随着经济社会的发展，城镇化发展的内在要求更加紧迫，除了基础的物质需求之外，人们对于物质文化的建设需求更加强烈。
从以上理论研究来看，建设新型城镇化不仅是国家的政策所在，更是建设和谐社会的必要途径。本文以实地调查的农村城镇化为依据，从农村的生活环境、土地的用途及规划、农民的保障等三个方面进行调查和分析，从而发现建设过程中的不足以及优点，为新型城镇化建设提出可行的建议。
3.三农问题概述
“三农问题”是指农业、农村、农民这三个问题，这三者侧重点不同，分别从所从事的行业、居住区域和主体身份来研究。“三农问题”是农业文明向工业文明过渡的必然产物，关系到农民的切身利益。农业主要是农业现代化和产业化的问题，农村问题的一个突出表现就是户籍制度改革，而农民问题涉及到农民减负和素质。本文结合新型城镇化建设的现状来分析三农问题的解决，以威海社区为例。
二、新型城镇化社区实际建设情况
1.农村基础设施建设规划及社区实际建设情况
建设社会主义新农村，要坚持遵循自然规律和城乡空间差异化发展原则，科学规划县域村镇体系，统筹安排农村基础设施建设和社会事业发展，建设农民幸福生活的美好家园。
嘉和社区总占地143亩，建筑14.34万平方米，共50栋楼房。其中一栋为办公楼，并配有超市、卫生室、银行、村民健身房、乒乓球室、麻将室、练舞室和大会议室，基本实现
了公共基础设施的完善。嘉和社区在供水方面的政策是，每月10立方水/人，超出部分3元每方。调查后发现，绝大多数人每月不会超出提供用量，可以做到吃水不花钱。在生活环境方面，城镇化后，居民的生活环境大大改善，尘土飞扬的情境不再，同时社区配有垃圾桶，使得环境变得整洁干净。同时社区为居民提供中等装修，可以满足居民的基本需求。在社区治安方面，嘉和社区通过安装摄像头、设立警卫室保障居民生命财产安全。
2.农村土地用途规划及社区实际使用情况
在《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》中提到要加快农业现代化进程，严守耕地保护红线，要求深化土地管理制度改革，对于农民工作方式的转变则提到要加强农民工职业技能培训，提高就业创业能力和职业素质。
嘉和社区的居民基本上没有耕地了，将社区背后的小山坡开垦作为菜地，社区里每人享有一分。土地大部分被赤山集团和盛泉集团承包，用作商业用途或者进行农场化和园林化。 同时农村耕地的用途改变，使得居民的工作方式也发生了一定的变化。但由于在进行新型城镇化之前，居民大多在附近的工厂上班，因此耕地的丧失，并没有对这些人造成多大的影响。对于那些以农业赖以为生的居民，嘉和社区也做出了一定的安排，例如社区安保、清洁人员，或者到赤山集团和盛泉集团做一些简单的工作。
3.医疗、教育保障建设规划及社区实际情况
嘉和社区在医疗方面的保障主要是：农村医疗保障、免费体检、社区卫生室。农村医疗保障主要是大病统筹的农民医疗互助共济制度，给予一定的报销比例，超过2万元的治疗费用新型农村合作医疗将会报销60%的费用。每年进行免费的体检，解决了大医院体检费用高，居民不愿体检的问题。在社区中设立了卫生室，引进一些先进的设施，提高了卫生室专业性，功能性也更加完善，可以解决居民看病不方便，就医不及时的问题。
嘉和社区是在原村落近范围内建成的，因此城镇化前后，教育机构的建设以及学生的入学情况并未有较大的变化。学校内的教学设施、师资力量的配备等都未有较大的改变。学前教育基本上是由私人成立的幼儿园开展，收费比较昂贵。外来务工人员的孩子因户口问题，不能够进入公立学校接受义务教育，只能进入收费比较贵的私立学校学习，因此给家长造成了很重的教育负担。
三、嘉和社区建设的优缺分析
1.环境方面的建设分析
优点：（1）交通环境便利。嘉和社区位于东山南路旁，出门有公交车站，私家车出行也比较方便。（2）社区基础设施基本完善。社区根据城镇化之前农民的生活习惯，在基础设施方面进行适应性的调整，水电暖菜园娱乐医疗等基础硬件配备齐全。（3）卫生环境良好。社区生活垃圾处理得当，有专门的环保人员。
缺点：社区安全工作不到位。社区内虽然配备了电子摄像头和保卫处，但的保护措施尚未修缮，门卫也未实现。
2.土地使用方面的分析
优点：（1）嘉和社区留有居民菜地，且配有浇水管道，体现了嘉和社区对农业现代化的重视。（2）嘉和社区与赤山集团和盛泉集团的土地承包合同中提到十年复垦计划，体现了对生态文明建设的重视，也表明了嘉和社区的新型城镇化是要走可持续发展的道路。（3）嘉和社区给因丧失耕地而失去工作的人提供安保、清扫的工作，有利于维护社区稳定，提高居民幸福指数。
缺点：（1）嘉和社区未留有足够的农业耕地，没能做到严守耕地保护红线，不能达到居民粮食自给。（2）根据调查发现，嘉和社区仍有大量闲置劳动力，其中中年女性较多，而且由于待遇问题，嘉和社区里的居民大多不愿意从事社区提供的安保、清洁类工作。
3.医疗、教育保障建设分析
优点：基本上达到了社会保障的全面覆盖，解决了人们对于教育和医疗最基本的需求。社区对改善社会保障方面在做着不懈的努力，如根据居民的反映，社区成立了候车室，供上学等车的孩子和接送学生的家长使用，给人们带来了很大的便利，提供了一定的安全保障。
缺点：（1）公共卫生网络不能满足需求。对于一个拥有1113户人口的社区来说，只有一个卫生室而且工作人员也比较少，将不能满足居民的医疗需求，而且卫生室只能负责平常的小病需求，对于大病没有能力负担。（2）卫生人才资源配置不合理。专业的医务人员以及更先进的医疗设备向大型综合医院集中，导致社区里的卫生室缺乏更加专业的人员及设备，而造成居民只信任大医院而不信任社区卫生服务机构。（3）卫生保障覆盖不全面。在调查过程中发现，对于一些不拥有本地户籍的外来人口，是不能享受相关的一些医疗惠民政策的。（4）学校内的设施建设、师资力量建设等并未跟上新型城镇化发展的速度，在教育方面尚未实现城镇化。且外来务工人员的孩子入学较难，求学成本较高。
四、结论及对策
1.结论
本文从嘉和社区的建设出发，结合国家政策及其他地区的建设，由小见大，得出以下结论（1）农村环境的建设随着城镇化的发展，引起越来越多部门的注意，改善农村环境成为未来建设的重要任务。（2）新型城镇化过程中最重要的问题是农民的生存方式改变问题。失地农民能否就业直接关系到农民的生存保障，社区的补助尚不健全，只满足其最基本的生活需求。（3）社会保障方面的城镇化进程比较慢，落后于人民住房的城镇化。新型城镇化中的社会保障主要依赖于全国的医疗保障等，未体现城镇化后的特色和优势。
三农问题是关乎国家和社会发展的基本问题，因此进行农村和农业现代化建设是构建和谐社会的需要，也是提高农民生活的基本所在。在进行新型城镇化建设的过程中，一定要从农民出发，考虑到民众的需求，使得农村建设、农业发展和农民幸福得到更大的提升。
2.对策
论文摘要：近几年来，城镇非就业人员“失保”成为我国实现“全民医保”的瓶颈。为解决这一问题，我国在2007年启动了城镇居民基本医疗保险试点工作。在人口大规模流动的情况下，解决这一问题的关键是:当前任何社会保障制度的设计都不应受城乡身份的限制，而应保持一种开放的体系，赋予社会保障主体自由选择的权利，为早日实现“全民医保”提供基础条件。
一、城镇非就业人员“失保”:实现“全民医保”的瓶颈
据统计，截至2006年年底，我国城镇职工基本医疗保险参保人数近1.57亿，而全部城镇人口为5.77亿;同时，新型农村合作医疗制度已覆盖全部农村人口8亿中的4.1亿。可见，当前在基本医疗保障的覆盖率上，农村已超过城镇。其中的主要原因在于农村合作医疗完全按照地域标准展开，在试点地区几乎覆盖了所有的农村居民;而城镇职工基本医疗保险则在地域的基础上加人了职域的因素，即只为就业人员提供基本医疗保障，忽视了大量城镇非就业人员的医疗保障，造成了城镇医疗保障体系中的巨大空白。城镇非就业人员包括职工老年遗属、高龄无保障老人、中小学生和婴幼儿、大学生、城镇重残人员及低保人员等;在城乡人口流动的前提下，还应当包括未就业的进城务工人员家属。这部分人没有自主收人，但本身却处于弱势地位，健康风险较高，一旦发生重大疾病，将会给其家庭带来沉重的经济负担，从而使城镇职工基本医疗保障的目的落空。城/镇非就业人员“失保”，已经成为我国医疗保障事业发展中的一个突出问题，成为实现“全民医保”的瓶颈。
近几年来，随着城镇职工基本医疗保险的完善和新型农村合作医疗的快速发展，城镇非就业人员这个“医保真空”的问题显得更加突出;特别是在一些规模较大的城市，医疗费用高昂，城镇居民“因病致贫、因病返贫”现象严重，很多城镇居民的医疗保障已落后于农村居民。在这种情况下，由中央财政给予支持、自上而下地建立城镇非就业人员的医疗保障制度，已是势在必行。2007年的《政府工作报告》指出，要“着眼于建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度”，“启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险试点”。这就为解决这一问题提供了政策契机。
在这一精神的指导下，国家选择了若干城市进行城镇居民基本医疗保险试点，首批试点工作已于2007年3月开始启动，同时成立的“国务院城镇居民基本医疗保险部际联席会议”在其第一次会议上出台了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》规定，城镇居民基本医疗保险所针对的人群是不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生(包括职业高中、中专、技校学生)、少年儿童和其他非从业城镇居民;该制度坚持自愿参加的原则，以家庭缴费为主，政府给予适当补助，其基金重点用于参保居民的住院和门诊大病医疗支出，有条件的地区可以逐步试行门诊医疗费用统筹。《指导意见》要求充分考虑地方差异性，发挥地方主动性，根据当地的经济发展水平以及成年人和未成年人等不同人群的基本医疗消费需求，并考虑当地居民家庭和财政的负担能力，坚持低水平起步，合理确定筹资水平和保障标准。根据《指导意见》所确立的原则，各试点城市均出台了居民基本医疗保险实施办法，制定了适合地方实际情况的缴费标准、保险待遇及管理机制。
城镇居民基本医疗保险的试点与逐步推广标志着我国基本医疗保障制度正在向“全民医保”的目标迈进，它与城镇职工基本医疗保险、农民工独立医疗保险和新型农村合作医疗制度共同构成了我国覆盖城乡全体居民的基本医疗保险制度的多元体系。这种多元体系要求各种制度能够和谐共存、有效衔接、相互配合，共同提高国民医疗保障水平。在人口大规模流动的背景下，这些医疗保障制度可能会涉及到一些共同的保障对象，如流动人口的主力军—农民工群体。当同一个主体有可能成为多种保障体系的保障对象时，如何进行制度设计，使各种保障体系不致发生矛盾，从而实现平衡过渡与衔接，这不仅会影响到该主体社会保障权益的充分实现，更对我国城乡社会保障的对接及未来的一体化整合具有决定性的作用。
二、突破身份限制:实现:“全民医保”的基础条件
多元社会保障制度中的对接机制，首先要涉及到社会保障领域的一个十分重要的原则，即“合并原则”。“合并原则”是产生于欧盟社会保障立法的一项社会保障的受益原则，即受益主体只能从一个国家获得保障。我国当前的多元社会保障与欧盟内部各国社会保障共存的情况非常近似，并且大多数的保障都有来自国家或社会(用人单位或集体经济组织)的筹资，这决定了“合并原则”应该是多元保障制度对接中必须遵循的原则。在“合并原则”之下，任何一个主体原则上只能参加某一种医疗保障并从中受益，而不能同时参加多种保障。当然这一原则的适用也可以有例外，这点在我国的社会保障实践中已有所表现，如上海市就允许一个主体同时参加小城镇医疗保险与新型农村合作医疗。“合并原则”要求各种保障必须分工配合，并明确规定一个主体可以在各种不同保障之间进行自由选择。在我国，城镇职工基本医疗保险、农民工独立医疗保险和新型农村合作医疗将共同为农民工就业人员提供基本医疗保障;而在非就业人员医疗保障的领域，城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗有可能存在如下过渡与衔接:
第一，两种制度在小城镇居民医疗保险领域的对接。在城镇居民基本医疗保险试点逐步推广的前提下，过去几年中各地自发的城镇居民合作医疗以及城镇居民就近参加新型农村合作医疗的保障方式应该有所改变。双轨模式下独立的城镇居民合作医疗，实际上与当前试点推行的城镇居民基本医疗保险在功能及目的上完全一致。不同之处在于，前者缺乏中央财政投人，只是地方性政策措施，不能形成全国性的医疗保险制度，因此应并人城镇居民基本医疗保险中，不再独立发展。而对于小城镇非就业居民直接纳人新型农村合作医疗的并轨模式来讲，当前的情况则相对要复杂一些。城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗都有国家的财政投入，基于社会保障的“合并原则”，一个主体不能同时从这两种保障模式中受益，因此这两种制度不能同时为一个主体提供保障。但在这里值得探讨的是，当一个主体面对多种医疗保障而只能参加其中之一时，他是被动地由相关法律、政策按照一定的标准(在我国目前主要是户籍地的标准)固定在某一种保障之内，还是可以在两种保障之间进行选择。由于我国目前各种医疗保障均未达到全民统筹，而是地方统筹、分散建立，同一地区的城镇居民基本医疗保险和农村合作医疗可能各有其优势与弊端;同时在城镇化进程中，小城镇居民与农村居民的界限也将日益模糊，很难进行明确的划分。基于这些原因，我们认为，应该赋予城镇非就业居民在就近参加合作医疗与参加当地城镇居民基本医疗保险之间进行选择的权利，以实现其社会保障利益的最大化。
第二，两种制度在“农民工非就业人员，医疗保障领域的对接。近几年来，城乡人口流动中出现了以家庭为单位流动的新趋势，这使得农民工这个群体更加复杂化。因此，对农民工群体应进行扩大理解，即不仅包括就业人员，同时也包括与就业农民工一同进城生活的非就业人员，如妇女、老人和儿童。在这种形势下，针对城镇非就业人员设置的城镇居民基本医疗保险是否应将后一种人员包括在内，是个值得探讨的问题。在农村流动人口中，主力军是青壮年劳动力，这部分人员在城市的医疗保障由城镇职工基本医疗保险和农民工独立医疗保险分工承担。
但在城市化进程中，城市规模不断扩大，进城农民工就业越来越稳定，这些青壮年劳动力的家属随其进城生活的情况也越来越多。但其家属没有自主收人，生活水平普遍不高，大部分处于城市边缘弱势群体的地位，特别需要基本的医疗保障。虽然当前我国农村地区新型合作医疗的覆盖率已经相当高，但以地域为中心的特点，使其在短时期内很难实现全国范围的“便携式”保障，异地就医繁复的程序、较低的报销比率以及定点医疗机构的稀少都使得新型农村合作医疗在农村中的进城非就业人员的医疗保障上显得“鞭长莫及”。因此，我们认为，应将农村中的进城非就业人员纳人城镇居民基本医疗保险中进行保障，以真正实现“全民医保”的目标。对于已经以家庭为单位迁人城市定居的农村户籍人口，其与城市居民的区别仅存在于传统的户籍制度之中，理应将其纳人城镇居民基本医疗保险中，不再以新型农村合作医疗进行保障;对于那些游走于城乡边缘的农民群体，应赋予其选择权，使其根据自身利益在两种制度之间进行选择。当然这需要建立相应的社会保障网络管理制度来进行配合，以避免可能发生的重复保障。但这种技术性问题不能成为陈旧保障理念的借口，现实中很多地方依然在强调城镇居民基本医疗保险的“身份性”，对这种顽固的城乡二元思维定式，我们应该进行深刻的反思。
（一）以党的十六届六中全会精神为指针，根据构建社会主义和谐社会的总体要求，坚持以人为本，落实科学发展观，按照国务院国发〔20*〕20号文件要求，紧密结合我省经济发展的实际，着眼于促进社会公平正义、完善医疗保障体系，坚持统筹规划、协调发展、完善制度、强化管理、以点带面、稳步推进的工作方向，积极稳妥地推进我省城镇居民基本医疗保险试点工作。
二、任务目标和原则
（二）任务目标：20*年10月在3个地市启动试点，20*年增加3个至4个试点城市，有条件的县（市）开始启动试点，力争到2009年试点城市达到80％以上，2010年在全省全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。要通过试点，探索建立和完善城镇居民基本医疗保险的政策体系，形成合理的筹资机制、健全的管理体制和规范的运行机制，逐步建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度。在试点过程中，各地应结合本地实际，因地制宜地研究制定城镇居民基本医疗保险实施办法。建立健全多方筹集、合理分担的筹资机制。完善管理办法，提升管理水平，为城镇居民提供方便的医疗保险服务。
（三）试点原则：坚持低水平起步，筹资水平和保障标准要与经济发展水平和各方面承受能力相适应，重点保障城镇非从业居民的大病医疗需求，逐步提高保障水平。医疗保险费由家庭和政府共同承担。统筹层次原则上与城镇职工基本医疗保险的规定一致，居民参保原则上实行属地管理。石油、铁路等行业企业职工家属中非从业居民要逐步向参加所在统筹地区的城镇居民基本医疗保险过渡。省农垦总局、省森工总局暂时自行管理，做好所辖区域内的非从业职工家属的参保工作。同时，各地要做好各类医疗保障制度之间基本政策、标准和管理措施等的衔接工作。
三、城镇居民基本医疗保险的参保范围和筹资水平
（四）参保范围。有城镇户籍的不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民都可以参加城镇居民基本医疗保险，大学生按原来的保障办法执行。城镇居民基本医疗保险重点保障住院和门诊大病，在社区卫生服务机构比较健全的地区可以逐步试行门诊医疗费统筹。城镇暂住人口的参保问题由当地人民政府确定。
（五）筹资水平。各地要根据经济发展水平以及成年人和未成年人等不同人群的医疗消费需求，并考虑家庭和财政负担能力，认真测算，合理确定具体的缴费标准。缴费标准分成年人、未成年人两个标准。成年居民缴费每人每年按当地城镇居民可支配收入的2％左右筹集，未成年人每人每年按不低于90元的标准筹集。各地还要建立连续缴费参保激励机制，对连续缴费参加基本医疗保险满一定年限的居民，可适当采取提高封顶线标准或适当降低起付线标准等办法，积极鼓励城镇居民及时参保并能够连续缴费。
（六）缴费和补助。城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当补助。已实行职工家属医疗保险的行业企业，要继续对参加城镇居民医疗保险的家属给予补助，其他有条件的用人单位对职工家属参保也要给予适当补助。企业为职工家庭支付的基本医疗保险补助资金可享受国家出台的有关税收优惠政策。对试点城市参保的一般居民按人均不低于60元补助，其中，中央财政从20*年起每年对参保居民按每人20元给予补助，省财政每人每年按20元给予补助，市（含县、区）财政补助不低于每人每年20元。对属于低保对象或重度残疾的学生和儿童参保所需家庭缴费部分，政府每年按人均75元给予补助，其中，中央、省、市（含县、区）财政分别按每人25元给予补助。对其他低保对象按不低于各试点市县人均筹资标准的80％给予补助，对丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭（低收入家庭的界定标准由省民政厅另行制定）60周岁以上的老年人等困难居民参保所需家庭缴费部分，按试点市县人均筹资标准的80％给予补助，其中，中央和省级财政分别按每年每人50元给予补助，市（含县、区）财政兜底安排其余部分所需补助资金。对城镇居民参加基本医疗保险的补助经费要纳入各级财政预算，并按时足额拨付到位。要搞好城镇居民基本医疗保险与医疗救助的衔接，帮助特殊困难居民通过医疗救助解决因患大病个人负担较重的问题。
（七）基金的筹集。城镇居民基本医疗保险基金由统筹地区政府组织，医疗保险经办机构统一筹集，街道、社区承担宣传和登记参保工作。在校学生可由学校统一组织办理参保登记缴费。各类参保城镇居民家庭缴费资金统一存入统筹地区城镇居民医疗保险财政专户。各级政府补助资金纳入本级财政预算，由各级财政部门统一划入统筹地区城镇居民医疗保险财政专户。
（八）费用支付。城镇居民基本医疗保险基金主要用于参保居民的住院和门诊大病医疗费用支出，有条件的地区可以逐步试行门诊医疗费用统筹。各地按以收定支、收支平衡、略有结余的原则，合理制定城镇居民基本医疗保险基金起付标准、支付比例和最高支付限额，完善支付办法，合理控制医疗费用。其中，统筹基金支付比例应在城镇居民基本医疗保险规定范围内医疗费用总额的50％以上，计算方法尽量做到简单易懂，操作方便。各地要考虑低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人等困难城镇非从业居民的经济承受能力，制定适宜的医疗服务和费用支付办法，减轻他们的医疗费用负担。城镇居民基本医疗保险基金用于支付规定范围内的医疗费用，其他费用可以通过补充医疗保险、商业健康保险、医疗救助和社会慈善捐助等方式解决。
四、城镇居民基本医疗保险的管理
（九）组织管理。城镇居民基本医疗保险原则上参照城镇职工基本医疗保险的有关规定执行，由现有的医疗保险经办机构负责管理。建立健全由政府部门、参保居民、社会团体、医药服务机构等方面代表参加的医疗保险社会监督组织，加强对城镇居民基本医疗保险管理、服务、运行的监督。建立医疗保险专业技术标准组织和专家咨询组织，完善医疗保险服务管理专业技术标准和业务规范。切实加强经办管理能力建设，通过优化管理流程，加强统计分析，建立激励机制，整合管理体制，不断增强管理能力、服务能力和防范风险能力，全面提高管理服务水平。切实加强机构、队伍建设，建立健全管理机制。各级财政、编制等部门要加大支持力度，增加必要的人员编制和资金投入，加强医疗保险信息系统建设。
（十）基金管理。要将城镇居民基本医疗保险基金纳入在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独列账，单独核算，专款专用，任何单位和个人不得挤占挪用。试点城市要按照社会保险基金管理等有关规定，严格执行财务制度和会计制度，加强基本医疗保险基金的管理，确保基金安全。各地医疗保险经办机构要主动接受社会监督、财政监督、审计监督，财政和劳动保障等部门要对补助资金的拨付、使用、管理情况定期进行监督检查。
（十一）服务管理。各地要制定适合城镇居民特点，符合当地实际的定点医疗机构和零售药店的管理办法，为参保居民提供方便快捷的医疗服务。定点医疗机构要在原城镇职工基本医疗保险定点医院的基础上，进行必要的调整，增加儿童医院、妇产医院作为定点医疗机构。认真执行省基本医疗保险药品目录，甲类目录不能自行减少，可调整乙类目录的自付比例，儿童用药待国家调整后，按新目录执行。要加强对医疗费用支出的管理，探索建立医疗保险管理服务的奖惩机制。积极推行医疗费用按病种付费、按总额预付一种或几种等结算办法为主，其他计算办法为辅的结算方式，探索协议确定医疗费用标准的办法。
（十二）充分发挥城市社区服务组织的作用，做好基本医疗保险管理服务工作。各地要进一步整合、提升、拓宽城市社区服务组织的功能，加强社区经办服务能力建设，解决必需的工作经费，并列入同级财政预算。大力发展社区卫生服务，将符合条件的社区卫生服务机构纳入医疗保险定点范围；对参保居民到社区卫生服务机构就医发生的医疗费用，要适当提高医疗保险基金的支付比例。
五、深化相关改革
（十三）继续完善各项医疗保障制度。进一步完善城镇职工基本医疗保险制度，采取有效措施将混合所有制、非公有制经济组织从业人员以及灵活就业人员纳入城镇职工基本医疗保险；大力推进进城务工的农民工参加城镇职工基本医疗保险，重点解决大病统筹问题；继续着力解决国有困难企业、关闭破产企业等职工和退休人员的医疗保障问题；鼓励劳动年龄内有劳动能力的城镇居民以多种方式就业并参加城镇职工基本医疗保险；进一步规范现行城镇职工基本医疗保险的支付政策，强化医疗服务管理。加快实施新型农村合作医疗制度，进一步完善城市和农村医疗救助制度。完善多层次医疗保障体系，搞好各项医疗保障制度的衔接。各统筹地区可逐步建立城镇居民大额补充医疗保险制度，对城镇居民超过封顶线以上的医疗费按规定比例给予偿付。
（十四）协同推进医疗卫生体制和药品生产流通体制改革。根据深化医药卫生体制改革的总体要求，统筹协调医疗卫生、药品生产流通和医疗保障体系的改革和制度衔接，充分发挥医疗保障体系在筹集医疗资金，提高医疗质量，控制医疗费用等方面的作用，进一步转变政府职能，加强区域卫生规划，健全医疗服务体系。建立健全卫生行业标准体系，加强对医疗服务和药品市场的监管。规范医疗服务行为，逐步建立和完善临床操作规范、临床诊疗指南、临床用药规范和出入院标准等技术标准。加快城市社区卫生服务体系建设，充分发挥社区卫生服务和中医药服务在医疗服务中的作用，有条件的地区可探索实行参保居民分级医疗的办法。
（十五）建立*省城镇居民基本医疗保险联席会议制度。省城镇居民基本医疗保险联席会议（以下简称省联席会议）负责组织协调和宏观指导试点工作，研究制定相关政策并督促检查政策的落实情况，总结评估试点工作，协调解决试点工作中出现的问题，并就重大问题向省政府提出报告和建议。各试点城市也要建立相应的组织领导机构，加强对城镇居民基本医疗保险试点工作的领导。
（十六）选择确定试点城市。经认真审核，综合评价，并报经国务院城镇居民基本医疗保险部际联席会议审批，确定了哈尔滨市、齐齐哈尔市、鸡西市为我省20*年试点城市。试点城市的试点实施方案，要报省联席会议批准，并报国务院城镇居民基本医疗保险部际联席会议办公室备案。申报扩大试点的城市，要于申请正式实施试点年份的前一年11月底前，将申报文件和拟实施的方案以当地人民政府的名义报省联席会议审批。拟申请试点的县（市）要经过地市级政府统一上报，暂未确定试点的城市要在完善城镇职工基本医疗保险制度的基础上，做好城镇居民基本医疗保险的数据统计和调查测算等有关工作，为启动试点做好准备。
六、加强组织领导
（十七）明确部门职责。各级劳动保障部门要会同发改、财政、卫生、民政、教育、食品药品监管、中医药管理、物价等有关部门制定相关配套政策和措施。各部门要明确职责、协同配合，加快推进各项配套改革。各级劳动保障部门负责城镇居民基本医疗保险的管理和组织实施工作；各级财政部门要积极主动做好财政补助资金的安排、拨付和基金的监督管理工作；审计部门要对城镇居民基本医疗保险基金的收入、支出、管理及政策、规章、制度执行情况进行审计；卫生部门要合理布局城镇社区卫生服务机构，加强对医疗服务机构的监督管理，为城镇居民提供优质价廉的医疗服务；民政部门要做好城镇低保对象参保和医疗救助工作，同时负责做好低收入家庭的界定工作；食品药品监管部门要加强对社区医疗机构及定点医疗机构、药店的药品、医疗器械的质量监管；物价部门要做好各医疗机构执行国家药品价格政策以及各项医疗服务收费的监管工作；教育部门要做好在校学生参保登记和缴费工作；公安部门要配合开展城镇居民基本医疗保险的情况调查工作；其他部门也要按各自职能做好有关工作，为推进医疗保险制度改革创造良好的环境、提供有力的支持，确保试点工作的顺利进行。
（十八）精心组织实施。试点城市人民政府要根据本方案提出的试点目标和任务、基本政策和工作步骤，统筹规划，积极稳妥地推进本行政区域的试点工作。试点城市要在充分调研、周密测算、多方论证的基础上，制定试点实施方案并精心组织实施。试点过程中，要及时总结经验，完善制度，进一步探索更加符合实际的城镇居民基本医疗保险体制和机制。已经开展城镇居民基本医疗保险工作的地区，要进一步总结经验、完善制度、规范管理。
