关键词：民政资金；现状分析；内部监管体系；外部社会监督
一、引言
政府部门作为负责社会事务的重要行政部门，其工作涉及救灾救济、养老、低保、福利等多项事关人民切身利益的内容，民政工作是否到位直接关系到社会公平与效率原则的执行效果。近年来，由于人民群众的迫切要求和构建和谐社会的需要，国家对民生领域的关注程度逐渐提高，不仅体现在政策的改进上也体现在国家对民政事业的资金投入上。我国民政事业取得的具体进展如民政资金在财政收入中的占比显著增加，困难群体生活补助的标准得到及时调整，低保金、救助金等专项资金确保兑现等。民政部门在获得巨额的专项资金后，一方面要确保民政资金专款专用，提高其使用和管理效率；另一方面又要确保各项资金及时、准确地发放至正确的资助对象手中，保证发放过程和结果公正透明。要完成以上目标，落实好国家制定的各项民生政策，民政部门必须在分析民政资金使用现状的基础上，有针对性地制定监督管理措施，提高专项资金的使用效果。
二、我国民政资金使用与管理现状分析
对比我国民政资金历史数据可以发现，我国在民政资金的管理方面取得了一系列成就如专项资金增幅显著，享受民政救助补助的人群数量及范围明显增加，民政资金救助补助标准不断提高，城乡低保、医疗救助、高龄津贴等日趋完善，广覆盖普惠型的社会保障体系逐步形成。但是就现实需求来看，我国民政资金在管理和使用上还存在以下几个方面的问题。第一，在信息调查与审批方面，业务管理信息化建设滞后，相关部门信息不共享。民政资金管理具有涉及对象多、审批和调查程序性强的特点，业务数据对民政保障工作的开展具有重要作用。典型的如在确定城乡低保对象时，必须严格按照申请、初审、审核、审批的业务流程，其中初审和审核阶段要求相关工作人员对各自负责区域的低保申请人员开展深入调查和信息核实，经核实信息无误且符合低保申请条件的予以公示，报告上级政府审核通过。但在信息核实过程中往往存在以下问题会严重影响审核结果的公平性，如由于民政部门与社保、工商、房产等部门信息共享程度低，使得申请者实际收入的真实性及个人名下资产情况难以确定。据统计，截至2011年底，我国相当多地区尚未建立民政保障信息沟通机制，存在业务数据质量低信息不完整的现象，严重影响了民政资金的使用效率。第二，在人员安排方面，工作人员配备不足，基层财务人员尤其缺乏，业务专业水平有待提高。民政资金具有金额巨大、涉及面广、工作量大、工作内容繁多等特点，其中与民政资金使用有关的法律、条规等多达100多部。据民政部社会服务发展统计公报显示，我国民政部门大量基层财务人员存在专业不对口、基础知识不扎实的问题。另外，在乡镇民政部门中许多民政干部身兼多职，难以全力投入到民政资金的使用和管理工作中来，导致专项资金的发放过程不规范、发放结果不公平。第三，在工作经费方面，存在专项业务工作经费预算与日益繁重的民政工作任务不协调的问题。民政专项业务工作经费的预算安排关系到业务工作的正常开展，是各级民政部门履行职责的前提条件和必要保障，是落实和执行政策的体现，也是规范使用民政资金、保障民政资金专款专用的基础。因此，国家应注意到该问题并通过地方财政、专项资金等渠道保障民政部门必要的工作条件、充足的基础设施，使民政部门更好地为人民服务。第四，在监督体制方面，缺乏明确具体、深层次的监管机构，缺乏后续管理，重发放轻管理的现象较为突出。第一，民政部门的监管工作是片面和静态的，不能保障资金发放工作的规范性和公平性。部分专项资金的发放时间、发放金额、领取对象不满足相关要求，中间过程存在挤占、挪用、拖延支付资金等现象；第二，民政部门的监管工作是单一的，尤其是网络监管、电话监管等多样化的外部监督渠道和反馈机制不完善，影响了民政部门执政的透明度和民政资金的使用效果。
三、我国民政资金监管措施的探讨
健全民政资金的监管体系是确保民政资金良好运作的基础，一般可采取行政、审计、纪检、社会多方面监督相结合，内部监督与外部检查结合，定期检查与不定期抽查结合等措施，减少或避免民政资金使用或管理中的违法违规问题。
1.民政资金内部监管体系的构建
从社会部门来看，民政资金的监管大致可分为民政部门、纪检监察机关、财政部门、审计部门、社会群众五大主体。其中，民政内部监管作为监管的主体，是保障民政对象基本权益，确保有限的民政资金发挥最大社会效益和经济效益的关键工作。本文认为民政部门应从完善检查制度、加强部门间协调、实现信息化管理等方面构建内部监管体系。首先，完善检查制度，使民政资金检查常态化。第一，季度检查。季度检查是指财务科以季度为核查频率联合其他科室，对民政资金使用情况进行的常规检查。季度检查的重点内容包括救灾资金、救灾物资、五保资金、优抚款项等的发放对象、数额、时间、条件、手续等，以及发放过程有无挪用、挤占的问题。财务人员可采取查账、入户调查等方式开展季度检查工作，以便及时发现本季度存在的问题并采取措施，保证民政资金的合法性、公平性、公开性。第二，年度检查。年度检查是指财务科以年为核查频率对民政资金使用进行的基础性检查工作。年度检查的重点内容一般包括以下几个方面：一是核查民政专项资金的发放对象提供资料的真实性和完备性，避免出现虚假上报的问题；二是核对发放对象上报人数与实际领取专项资金人数的一致性，防止民政部门骗取上级或国家拨出的民政资金；三是对比本级政府的财政收入和民政资金数额是否配套，防止因为资金问题影响发放对象应该获得的待遇；四是检查上级拨出专项资金的时间与民政部门发放资金的时间，看民政部门是否有滞留专项资金的行为；五是做好民政资金的申请者和发放对象的信息核实工作。此外，还应开展不定期检查，根据阶段工作需要和群众来信来访反映情况，组织专门人员进村入户对低保、救灾等专项资金使用情况进行抽查，确保民政资金用在最需要的民政服务对象身上。其次，加强部门协调配合，共同监督民政资金运行。民政部门不仅要做好部门内部之间的协调工作，也要强化与相关部门的联系。具体如加强与纪检、财政、工商、审计等部门的信息共享和定期沟通，通过年度联合检查的方式最大限度地减小民政资金截留、挪用事件的发生频率，并将与相关部门的联合作为民政部门领导的考核内容。最后，实现民政工作的信息化管理。推进县乡镇民政财会联网，完善实名制管理，实时监控各项民政资金使用情况，并通过医疗救助资金通过一站式救助平台即时报销、低保审批录入全国低保信息系统等信息平台，确保了民政资金规范使用。
2.民政资金外部社会监督渠道的拓展
民政资金的社会监督作为外部监管的一部分，可以起到促进民政部门政务公开化，提高民政资金使用效率的作用。首先，民政部门应充分利用网络监督和电话监督的形式，组织技术人员开通政务公开网，确保人民群众有监督和反馈的平台和渠道；其次，对于人民群众反映或自身发现的民政资金使用过程中存在的问题，应做到认真受理、充分调查、及时解决；最后，对于不具备实施网络监督条件的乡镇民政部门，可以采取公告栏、救助卡、广播等方法，使人民群众及时、清晰地了解到各种民政资金的发放条件、补助标准等。本文认为随着经济快速发展和社会信息化程度的提高，民政资金的社会监督也应与时俱进，积极拓展和创新监督渠道，提高监督效果。例如民政部门应积极贯彻国务院关于积极推进互联网+行动的指导意见，不断推进民政工作的信息化和网络化。具体措施包括提高互联网与民政部门工作的融合程度，通过网络向社会大众开放民政资金发放与使用的相关数据，主动探索民政部门外部监督的新平台、新模式，加强民政部门与人民群众的沟通交流，提高相关民政资金政策的响应速度，提升政府科学决策能力和社会治理水平。此外，民政部门还应该进一步推进网上，提高工作质量、效率及公信力，积极开展与互联网企业在共建信息共享平台方面的合作，开展一批社会治理互联网应用试点，利用大数据分析手段，提升各级民政部门的资金使用和管理水平。
作者:徐雪原 单位:青岛市儿童福利院
参考文献:
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关键词：加强;就业;专项资金;管理
随着中国人口的增加，失业人口、农民进城务工的人口、就业困难大学生群体等占有相当可观的数量。为了促进该类人员的就业问题，国家实行有利于促进就业的财政政策以改善就业环境。县级以上的人们政府需要根据当地的就业情况和就业目标，在财政预算中设置促进就业的专项资金。这一部分的资金用于组织职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策、社会保险等活动。专项基金的建立能够有效地提高社会保障的力度。随着《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发[2015]23号）等新的相关政策的出台，就业专项资金在我国促进就业方面发挥着越来越重要的作用。总而言之，就业专项资金可以有效解决目前存在的就业问题，本文从如何加强就业专项资金的方面提出几点建议，以期使该问题得到解决。
1、当前就业专项资金管理方面存在的问题
就业问题关乎国计民生，如果在一个国家出现就业问题，很有可能影响人们的日常生活，引发民怨，对政府的形象产生严重影响，甚至会影响到政策的有效实施，最终酿成严重后果。因此中国政府一直将就业问题当做工作重点。就业专项资金就是解决就业问题的一项重要措施，但是在就业专项资金的管理方面存在着一些问题，亟待解决。政策得不到有效落实是就业专项资金管理过程中存在的重要问题，政策的落实需要有相关的完善的政策作为扶持，需要政策将资金引向正确的方向，但是当前的相关政策还没有完全覆盖，也没有有效建立。各地在政策的贯彻落实上存在很大差距，在就业专项资金补贴项目和资金投入上，各地区落实情况各不相同，总体而言市区资金投入力度大于县区，补贴项目的实施也较为全面，而一些县市的就业专项资金的投入力度和补贴项目的实施则不是那么尽如人意，一些政策因为资金不足或认识不够等原因，并未真正的落到实处，存在一定的政策落实缺口。政策的宣传力度存在一定的问题，有的地方宣传力度不够，就业专项资金的各项补贴政策社会知晓度不高，导致就业专项政策无法完全得到落实，只能惠及少部分对象。只有将各项政策、各项制度深入人心，才能够真正实现民众政府相互呼应，各项政策更加高效地实施。监管制度是政策实施过程中的重要环节，监察力度的加大可以解决资金不到位的问题，这要求相关工作人员端正自身态度，深刻明白到该项工作的严重性。在省就管部门组织的对各县市就业专项资金专项检查的过程中发现，一些县市在对就业专项资金的补贴对象上把控不严，培训课程未随就业需求而变化，这些问题的存在说明一些地区在监管上存在一定的缺口和漏洞。就业专项资金管理的过程当中也存在着信息延误的现象的发生，上下层之间的信息交换与交流不能够做到及时性，当今社会是一个信息社会，应当利用先进的媒体软件，建立相关的管理机制，使信息得到高效、准确、即时地传达，有效解决办公缓慢的问题。
2、加强就业专项资金管理的建议
2.1加大宣传力度，提高相关人员的重视与认识
就业专项资金的有效实施与否，在很大的程度上决定于相关人员的认知问题，这要求工作人员能够深刻认识到该项就业资金成立的背景、原因，同时要对资金的来源有一个深刻的认知，明白如何高效地利用就业专项资金，解决当前社会生活中存在的就业问题，提高基层人民的就业力度，促进社会的和谐。同时基层民众也应对就业专项资金设立的目的有一个清晰的认知，从而根据相关制度解决自身生活中存在的问题，有利于促进失业人员的再就业，也可以加大农民自身创业的几率，使国家的经济达到发展。在信息社会这个大的时代背景下，相关部门可以采用较为新颖、有效的办法大力宣传就业专项资金的制度与政策，使用人民群众喜闻乐见的方式，使得各项制度深入人心，使政府工作效率得到了有效提升，也有助于提升相关人员的重视程度，只有人民群众与工作人员真正重视，才能够使得各项制度上行下达。
2.2加强组织领导，严格资金管理
各地政府部门应当加强对就业专项资金的重视，按照当地的就业状况定期召开有关就业工作的相关会议，制定对专项资金的预算安排、资金结构、使用进度等，并定期汇报专项资金的使用情况。上级部门则应当加强对资金支出状况的监督和审核，下级部门要根据上级部门关于就业专项资金的管理要求，严格执行各项就业补贴计划，遵守资金支持的程序和标准，确保资金的使用符合政策的规定。
2.3强化部门管理
财政与人力资源和社会保障部门在就业专项资金的实施过程中起到了重大的作用，因此应当加强该部门的管理力度。面对当前的就业形势，相关部门应当做到即时分析，准确判断，对于已经出现的问题做到有效解决，对可能会出现的问题做到及时防范。调整部门结构，使工作过程做到有条不紊，增大资金的筹集力度，加大资金投入，使就业专项资金的实施力度不断提升。在年终总结时应当做好审计与收尾工作，使各笔资金得到妥善处理，同时做好来年工作的工作计划，争取使得来年的工作更加有条不紊，真正、共同解决相关问题。监管部门是制度实施过程的关键所在，增大监察力度，做好每笔资金的筹集、审计、汇总、核定的相关工作。同时应当注重各个部门的协同合作，实现工作人员的和谐相处，共同努力，解决就业专项资金管理过程中存在的问题。
2.4运用信息化管理
当今社会已经全面进入信息化时代，就业专项资金信息化管理势在必行，也是今后的大趋势。将就业专项资金的受理、审核、补贴、监督等工作纳入信息化管理，可进一步提高就业专项资金的安全性、规范性和有效性，提升就业资金管理水平和就业工作质量。就业专项资金信息化管理，与各地的社保系统相衔接，会大大减少人为出错率，降低风险，规避重复享受、不符合规定人员享受等情况，运用信息化管理对各项补贴进行实时的监控和预警提醒，会大大提高就业专项资金的使用效率，提高工作效率。同时通过现代化的信息技术，如通过网络电视、电子媒介、微信平台等，随时随地的宣传就业专项政策，会大大提高就业专项政策的普及率，使用人单位和劳动者通过网络及时准确地了解就业的各项政策和办事程序，从而更方便快捷的提供各项就业服务。
2.5完善公示制度
就业专项政策的落实，各项就业专项补贴的发放应增加透明度，接受社会的监督。公示的形式可多样化，既可由社区、经办机构通过纸质媒介进行公示，也可以通过现代化的手段如网络等架起就业服务部门和广大劳动者之间联系的桥梁，及时了解社情民意，倾听人民群众的呼声，接受人民群众的监督。政策的实施只有透明有序，才能真正的落到实处。
2.6建立责任机制，实行分级管理
首先，要加强财务上的管理，积极有效的落实财务管理的各项制度，根据就业的目标和需求，建立就业专项资金台账以及就业专项资金的分配和使用方案。人社部门和财政部门应当积极沟通与合作，做好专项资金的分配组织工作，按照程序进行资金补贴的申请、审核、拨出等工作。与此同时，还要建立起相应的责任机制，确保财政部门与人社部门履行好自身的职责，确保就业专项资金的使用安全。
3、总结
就业是关乎国计民生的重要问题，是民生之本，同时也是安国之策。就业专项资金的实施可以有效促进各类人员的就业创业再就业，同时可以为自主创业的人员提供小额度贷款等。这项政策的实施在一定程度上解决就业的相关问题，对提升人民生活水平、促进社会和谐、提升国民经济等各个方面起到重要作用，因此我们应当大力采取相关措施，加强就业专项资金的管理。
作者:顾娟娟 单位:如皋市劳动就业管理处
参考文献:
[1]王明燕.就业专项资金使用和管理中存在的问题和对策[J].财经界.2015.01(06):17-18.
[关键词]一事一议 筹资筹劳 财政奖补
2002年以来，村级“一事一议”财政奖补资金机制随着农村税费改革而诞生，财政奖补政策顺应了村级公益事业建设的投入需求，大大减轻了农民负担。“一事一议”财政奖补资金机制自实施以来取得了良好成效，但也应该看到，“一事一议”仍存在着诸多问题，出现了农村基础设施只用不管的现象，滞缓了村级公益事业建设和农村经济发展，严重制约了农业增效，损害了农民利益。因此，必须正视“一事一议”财政奖补资金机制存在的问题，并进行深入探讨和分析，采用合理方案和手段来解决问题。
一、“一事一议”财政奖补政策现存的问题
“一事一议”财政奖补资金机制现存的问题和缺陷主要有以下几个方面：
1.主观观念、素质方面。很多时候在很多地区，对“一事一议”财政奖补资金机制的宣传不够到位，农民对“一事一议”了解不够深入；部分筹资农户思想境界不高，将自身脱离出村级公益事业建设，参与意识薄弱；组织筹资筹劳的相关人员综合素质偏低，对相关的档案整理不够规范，不能及时有效地处理村民对村级公益事业建设相关决算的异议，降低了村民的参与热情；财政奖补资金的预拨结算需要层层验收，致使资金入账迟缓。
2.客观政策体制方面。相关政策规定与市场实际情况不一致，导致“一事一议”的实施困难重重；政府体制与奖补资金配套不相符；部分地区地形险恶，严重影响着公益事业建设的工程造价和其他相关费用，实行起来相当困难。
二、“一事一议”财政奖补资金机制的完善
虽然每个地方的实际情况并不相同，“一事一议”财政奖补政策实行时不能一概而论，但“一事一议”财政奖补资金机制存在着普遍性的问题，因此必须先采取相应的措施来解决这些普遍问题，然后再根据各地实际情况来分析解决问题，由此促使整个“一事一议”财政奖补资金机制更为完备有效。
1.加大宣传力度，提高农民参与意识。由于部分农民的受教育程度有限，对“一事一议”财政奖补资金机制的了解不够深入透彻，或是了解不全面、一知半解，都影响着农民参与“一事一议”财政奖补政策的积极性。因此，必须加大宣传力度。动员各县、乡镇、村多召开村级公益事业建设“一事一议”财政奖补政策的宣传和相关培训，编制?“一事一议”财政奖补政策相关的宣传单发放到农民手里，一切涉及到“一事一议”财政奖补政策的奖补程序、奖补标准、奖补范围及方式等都应包括在宣传内容里，以使广大农民群众对“一事一议”财政奖补资金机制有一个全面系统的认识和了解，调动起广大群众参与村级公益事业建设的积极性。同时，以村级公益事业建设对农村经济发展的重要意义出发，对广大农民群众做好到位的思想工作，使其认识到作为村组织的一份子，有义务参与到村级公益事业建设中来，这不是表面的促进农村经济发展，而是为了进一步提高农民的生活水平，调动起农民群众的参与意识。
2.组建相关机构，加强组织领导。对于“一事一议”财政奖补政策的领导不够规范、系统，对政策实行期间出现的问题和各方质疑不能有一个合理、有说服力的解决方案和解释，都在一定程度上打击了农民群众参与的积极性，滞缓了“一事一议”财政奖补政策的有效实施。因此，必须组建相关机构以加强对“一事一议”财政奖补资金机制的组织领导。各县、乡镇、村级都应该成立相关的领导小组，通过对领导机构的完善来推进“一事一议”财政奖补政策的实施，加强对政策实行期间的监督、管理和领导等，带领或指引广大农民群众参与到村级公益事业建设中去，让整个“一事一议”财政奖补资金机制在实行的过程中有一个规范、系统的领导，以增强农民群众对“一事一议”财政奖补政策的信心。
3.健全制度，加强管理。为使“一事一议”财政奖补政策在实行过程中有一个合理、有序的工作程序，让“一事一议”财政奖补工作有章可循，应该健全“一事一议”财政奖补资金机制相关的规章制度，从施工方案、职责分工、奖补操作规程到项目管理等，都应该有一个系统、完备的制度来指导或制约“一事一议”财政奖补政策的实施，从项目公示、审批、建设责任、竣工验收、跟踪管理和资金报账等多个方面出发，规范对“一事一议”财政奖补政策实行的管理，使“一事一议”财政奖补政策能够合理、有序的进行。
4.加大资金投入，确保资金使用到位。很多县、乡镇、村较为贫困，筹资筹劳较为困难，不仅加大了农民的负担，还会降低农民参与的积极性。对此，应根据实际情况加大“一事一议”财政奖补政策的资金投入，尽量减少农民的负担，使广大农民群众在参与村级公益事业建设时不会有过大的负担和忧虑。同时，应健全监督检查机制，确保资金的使用到位，加强对财政奖补资金管理使用情况的监督检查，对资金投入使用的每一步发放程序进行严格的监督管理，争取把投入建设的资金全部用到公益事业建设中来，确保村级公益事业建设“一事一议”财政奖补政策实施的质量。
三、结语
从目前各地区?“一事一议”财政奖补政策实施取得的成效来看，“一事一议”财政奖补政策在很在程度上减轻了农民负担，促进了村级公益事业建设的发展。因此，“一事一议”财政奖补政应该受到足够的重视，对“一事一议”财政奖补资金的深入探讨和分析是相当必要的，及时发现政策实行中出现的问题并予以解决，扎实推进财政奖补政策的实行，能有效推动农村经济的发展和社会公益事业建设的进程。
参考文献：
[1]王树巍.一事一议筹资筹劳及财政奖补资金的管理[J].农村实用科技信息,2011(6).
【关键词】农村金融组织正规性金融组织非正规性金融组织
存在问题对策一、问题的提出
农村、农业和农民即所谓的“三农”问题，始终是中国的根本问题，也是中国历届政府必须关注与解决的问题。如果“三农”问题不解决，我国实现小康社会的理想蓝图将成一纸空文。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》再次把农业和农村问题作为中央第一号文件下发，也说明了这个问题的严重性，充分体现了当前我国政府把解决“三农”问题作为在新形势下经济工作重中之重的战略意图和远见卓识。而诸多“三农”问题的解决，核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定、持续发展，农村经济发展，所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。70年代末期以来，农村金融改革在政府主导下围绕农村金融组织更好地服务“三农”这一中心而展开，包括恢复农业银行(1979年)、扩大农村信用社自(80年代中期-90年代中期)、创立农业发展银行(1994年)、农村信用社与农业银行脱钩(1996年底)、促使农业银行成为真正的商业性金融企业、取缔农村合作基金会(1999年)、恢复农村信用社合作金融组织(1996-2001年)、2003年下半年开始的农村信用社明晰产权和完善管理体制的改革等，基本确立了农村金融主体运作的基本规范，建立了农村金融市场框架。农业发展需要金融的支持，但从1999年金融体制改革以来，四大国有商业银行基本取消了县一级分支机构的放贷权，只保留了吸储功能；占据大片农村金融市场的邮政储蓄也只吸储不放贷，使得本来急需资金支持的广大农村得不到现有国有商业银行的支持的同时，农村资金通过银行、信用社和邮政储蓄等渠道流反而流向城市，严重阻碍了农业、农村经济的发展和农民福利改善。而WTO的加入使我国农业面临着严峻的生存挑战，外资金融机构的进入，必将以其资金、技术上的优势占领我国的农村金融市场，这将直接威胁到我国农村金融体系的存亡；而金融业存在的诸如农村金融组织不能完全成为独立的市场主体、承受着较沉重的不良资产、缺乏有效率的企业治理结构和竞争政策、金融机构享受着来自政府的隐含担保等导致的中国农村金融供求结构问题也必将面临全面的改革与转轨。因此，要很好解决“三农”问题，就必须关注和研究我国农村金融组织，这在目前有着十分重要的理论和实践价值。
本文的目的仅在于通过我国农村金融组织发展历史的回顾，针对我国农村金融组织体系发展现状，分析其存在的问题，并提出解决这些问题的对策。
二、我国农村金融组织发展的历史
自1979年我国开始经济体制改革以来，农村金融体制伴随着整个农村经济、金融市场化的发展进行了一系列的改革。农村金融组织体系包括正规性金融组织和非正规性金融组织，二者在发展过程中有先有后，有些机构是同时产生的。
（一）正规性金融组织的发展过程
正规性金融机构即受央行和银监会监管的那部分金融组织，主要包括：中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社、农村商业银行、农村邮政储蓄机构、农业保险机构等。
正规性金融组织的发展大抵经历了以下两阶段：第一阶段：（1979～1996年）围绕服务“三农”，改革农村金融体制，形成了包括商业性、政策性、合作性金融组织在内的正规金融组织为主导的农村金融机构体系。这一时期农村金融组织得以恢复。以工商企业为主要服务对象的中国农业银行于1979年恢复，其后随着改革的进行，市场化步伐的加快，开始全面推经营目标责任制，集中管理贷款的审批权限等。在农村金融体制改革中，实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施之一是1994年成立中国农业发展银行。作为政策性银行，中国农业发展银行的业务也不直接涉及农业农户，主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并财政性支农资金的拨付，包括为农副产品收购，农业基本建设和农业综合开发等政策性业务提供贷款，对支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农业政策的贯彻实施。1984年国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务。成立了农村信用社的县级联社。其后进行农村信用社商业化改革，根据1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，从该年起农村信用社改由中国人民银行进行监管，中国农业银行不再对农村信用社行领导管理，金融监管由中国人民银行承担。农村信用社是分支机构最多的农村正规金融机构，分支机构遍及几乎所有的乡镇甚至农村，也是农村正规金融机构中唯一一个与农业农户具有直接业务往来的金融机构。第二个阶段：1997年至今的四大商业银行逐渐退出农村金融市场，农村金融组织体系面临重构的选择。亚洲金融危机后，在金融体制改革深化的过程中，各国有商业银行进行了以业务流程为核心的重组，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构，对基层分支机构进行了撤并，退出了县域范围，重点转向了城市；基层营业机构的贷款审批权和财务权上收，业务重点放在大城市、大企业、大项目上，较少考虑农村经济的发展对金融的需求。作为政策性金融机构的中国农业发展银行由于业务的单一而无法实现其政策调节农村经济的目标，发挥其政策性金融机构的职能。作为合作性金融机构的农村信用合作社也缺乏合作性，具有浓厚的“官办”色彩，也越来越远离农民，资金向城市倒流。在其它农村正规金融机构中，农村商业银行属于股份制银行，目前只有2001年底由原来的农村信用社改造而成张家港、常熟和江阴农村商业银行三家。农村邮政储蓄机构，数量庞大，遍布城乡，业务发展迅速，上活跃了农村经济。我国农业保险发展滞后，中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，商业保险机构的农业保险业务极度萎缩，远远不能满足农村经济发展和农业产业化。
（二）非正规性金融组织发展历史
非（准）正规金融组织是指组织或活动处于央行或者银监会监管之外从事金融交易、贷款和存款行为的农村金融机构。非（准）正规金融即是民间金融，主要有：农村合作基金会、经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄。
非（准）正规性金融组织的存在，是我国农村金融机构失衡、金融二元性的重要表现。改革开放以来，我国农村民间金融一直受到打击和排挤。在中国农村正规金融制度安排难以满足农村金融需求的情况下，非正规金融组织对扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、尤其是促进农村个私经济发展等方面起了积极作用。农村合作基金会自1984年在少数地区试办以来，得到政府的大力支持，在全国发展很快。从性质上来讲，它不是一个真正的金融机构，而是一个社区性金融系统的补充，对于协调农村闲散资金，缓解农村资金供求不平衡的矛盾有一定的积极作用。从90年代中期开始，随着农村金融体制改革的重心逐渐向对正规金融机构的商业化转变，中国人民银行开始加大了对非（准）正规金融组织和活动的管制力度。为了消除对农村信用合作社竞争冲击，1997年农村合作基金会被合并、关闭；随后1998－1999年，被彻底解散。除农村合作基金会外，非正规性金融体系主要由亲友之间的个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、经济服务部、金融服务部、高利贷、各种合会、私人钱庄等组成。经济服务部、金融服务部也是类似于信用合作组织，基本上均被取缔。根据国务院1998年7月颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，除部分小额信贷、不计息的亲友借款之外，其他非正规性金融组织或者活动均属于非法，从而结束了非（准）正规金融的有组织状态。三、我国农村金融组织体系的现状及存在的问题
经过近20多年的农村金融体制改革，现阶段我国农村金融组织体系下1：（本图摘自：章奇，《农村金融现状与政策分析》）
1、正规金融机构（组织）现状及存在的问题
（1）中国农业银行，在农村金融市场中居四大国有商业银行的主导地位。随着四大国有商业银行逐渐退出农村金融市场，中国农业银行的农村金融主导地位开始弱化，存在：①产权主体虚化，使成本过高、效益低下，迫使农业银行不愿意在经济条件薄弱的农村开展业务。②1996年以后农业银行开始走商业化道路，商业银行的“盈利性、流动性、安全性”的经营原则与农业生产的“高风险性、分散性、波动性、长期性”向背；农业银行将农业资金从以农业为主转为以工商业并举，竞争视角从农村转向城市，以获取足够的资金来源及高额回报，使得农村金融市场本来就很少的国有资本变得更为稀缺。
（2）中国农业发展银行，它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并财政性支农资金的拨付。随着农村市场化改革的不断深入，农发行的作用是十分有限的，主要存在以下问题：①作为政策性银行，其资金来源于财政拨款，长期以来资金拨付有限，且资金不能按时到位，有时不得不向央行借款，使筹资成本上升，制约了农业发展银行的发展。②对农业发展银行实行“独立核算、自主保本经营、企业化管理”与农业发展银行承担的农村政策性银行的职能存在一定的矛盾。③业务单一，仅在农产品的收购、储备、调销等纯政策性方面发挥作用。
（3）农村信用合作社，96年按国务院的规定，农村信用合作社与农业银行“脱钩”，恢复合作金融性质，全部基层信用社为一级法人，但目前并没有实质的进展，主要存在：①绝大多数信用社是在原信用社的基础上进行改革，历年来的积累与亏损由谁享有与承担，是由国家、农业银行、老社员还是新社员，很难界定清楚2。②合作社缺乏合作性质。随着合作社制度的变迁，合作社的互助共济性正在淡化，“官办”色彩浓厚，农民缺乏入社的积极性，农民也很少是信用社的社员，信用社的民主管理更是形同虚设。③信用社为农村社员服务的范围非常有限，经营的自负盈亏，追求自身利益的最大化的商业倾向，使得资金向收益相对高的城镇或非农部门流动，真正需要资金贷款的农户难以得到金融支持，农村信用社离农民越来越远。农村信用社使得城市资金不但不能有效地流入农村，实现工业反脯农业，反而农村资金却流向城市，造成农业、农村的发展和农民福利改善的严重滞后。
（4）农村商业银行，全国数量较少，它存在的问题是：①它尚处于初始发展阶段，人们的认识尚不全面，具体的经营中表现为制度不健全，运行不规范。②农村商业银行的资本不足及所涉业务的自然脆弱性，使其经营发展天生具有局限性，发展空间很大，但愿意投入的主体很少，对从事农业的资金投入缺乏政策、法律上的倾斜保护。
（5）农村邮政储蓄机构，客观上活跃了农村经济，但存在着严重的制度缺陷：（1）在业务上它只吸收存款，把储蓄资金转存入中央银行，以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源，对外不办理贷款业务，无法满足农户的贷款需求。（2）它通过吸收存款，存于央行赚取利润，将农村仅有的资金“倒流”城市，使本来就紧张而缺乏的农村金融供给市场更加恶化，影响了农村经济的发展。（3）性质不明，监管不力。邮政储蓄局属于邮政部门的内设机构，而邮政储蓄网点又属于金融机构，央行的监管很难实施。
（6）农业保险机构，中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径3：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。农业保险组织主要存在的问题有：（1）灾害救济的手续繁杂、面窄、水平低、且难以监管；（2）农业保险的承保率低下、高赔付率、经营亏损严重、业务量较少。
2、非（准）正规金融机构（组织）现状及存在的问题
非正规金融组织和融资活动一般规模小，比较隐匿、分散，它使借款者的生产经营成本上升，竞争力下降，影响了农村经济主体的发展后劲，主要存在以下问题：
（1）农村合作基金会，1997年整个农村合作基金会开始被解散并清算。目前依然有一些地区存在农村合作基金会，存在的问题主要有：①由于现在禁止它的存在，私下它照常经营且存在严重的高利贷问题。②农村合作基金会的资金明显来源不足、不明，它的筹措资金的能力较差。③由于法人主体严重缺失，责任承担上难以保证。④农村合作基金会游离于央行和银监会的监管之外，金融风险巨大。
（2）除农村合作基金会外，其他非正规金融机构如经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄等与正规性金融相比，在组织方式、运作机制、对当事人的约束等方面具有许多不规范的特征4：①组织制度不规范。②内部经营管理混乱，没有建立严格的内控制度、财务管理制度、贷款程序的一系列制度，不提取存款准备金及呆帐准备金。③相当一部分信用活动不规范，一些民间组织从一开始就有先天的痼疾，高息揽存，盲目贷款，逃避金融监管。
总之，现阶段我国农村金融组织体系的现状与存在问题是正规性农村金融组织严重不足，中国农业发展银行未能承担其扶持农村经济和推动农村经济结构调整的重任6，国有商业银行结构性市场退出和农村民营金融的市场进入不相匹配7，农村合作金融名不副实8。非（准）正规金融组织在发展中也出现严重问题，私人借贷在农村相当活跃但弱点也相当突出5；四、解决我国农村金融组织体系的存在问题的对策
针对上述我国农村金融组织体系的现状及存在的问题，为了适应农村经济发展新形势的客观需要，必须对我国现有的农村金融组织体系进行重构。当然，重构并不是要求完全的彻底的抛弃原有的农村金融组织体系，那样作是不现实的，而只能是在批判继承的基础上制度创新。因此，笔者认为，现阶段应坚持“五农原则”——务农、支农、助农、促农和富农的原则，建立以政策性金融组织为基础、合作金融组织为主导、商业金融为发展方向的分工协作的农村金融服务组织体系。具体包括以下方面：
1、重新界定中国农业发展银行的政策性金融业务范围，增加资金投入，
充分发挥其政策性金融机构的职能。“三农”问题致关重要，政府的责任重大，在农村金融问题上更应首当其中。首先针对农业发展银行业务单一，难以发挥政策性金融的职能的局面，应重新界定它的业务范围；要根据国家农业政策在作好收购资金封闭管理的同时，积极开展以下业务9：一是支持农田水利基本建设，技术改造、改善农业生产条件，提高农业综合生产能力；二是支持农村开发和基础设施建设，促进地区平衡发展，提高农民的生活质量、提高农村社会化、现代化建设水平；三是支持农业产业化和土地适度规模经营，抓住重点企业项目进行支持，加快农业产业化进程；四是全面支持贫困地区人口尽快脱贫解困。紧紧团结稳定地解决农村剩余劳动力就业问题，稳定地增加农民收入的目标，重点支持有助于直接解决温饱的种植业、养殖业和农副产品为原料的加工业。其次，加大财政投入规模，使农业发展银行的资本金充足。最后，加快农业发展银行管理的各项立法，使各项金融政策能更好地贯彻落实。
2、中国农业银行要加强对农村市场有效金融需求的服务。在经济较发达地区，农行应设立更多的金融产品，扩充服务功能，发挥对农村经济强有力的拉动作用。
3、合作金融应作为我国农村金融组织的主要形式。目前虽尚无统一可行的办法，但不宜“一刀切”。笔者认为，应根据我国农村经济发展不平衡的国情现实，建立多种形式的农村合作金融组织。（1）恢复农村合作社的合作金融的本来面目。坚持在自愿互利的基础上，按照通行的合作原则建立相互协作、互助互利的“合作性”资金融通机构，真正体现自愿性、互助共济性、民主管理性、非盈利性。（2）农村合作金融机构的业务范围应界定为：为集镇和农村、农户、其他小生产者、乡镇企业提供资金融通，优先安排对农村种植业、养殖业的贷款业务。（3）在经济基础条件较好、资金吞吐量大的东部地区，可将原有的农村信用社按照公司法的要求改组为具有法人资格的农村合作银行，满足该地区对金融服务的高层次的需求，弥补国有商业银行退出该地区农村金融市场的空缺。（4）在其他地区建立具有法人资格的县级信用社，在乡镇建立信用分社，在村级建立信用合作所，实行自上而下的管理；由同级的人民银行对其进行监管。（5）对现存的农村基金会予以取缔，按属地原则并入县级信用社。（6）制定“合作金融法”对农村合作金融加强监管，目前的时机已经成熟。只有这样，才能使合作金融回归本来面目，真正走进农村、走近农民；才能成为农民需要的金融。通过农村金融改革的逐步推进，把农村信用合作社逐步办成为农民、农业和农村经济发展服务的地方金融机构，能够更好地支持农村经济构调整，增加农民收入。
4、增设新型农业保险组织，提高农业抗风险能力。（1）建立县一级的具有法人地位的农业保险股份合作公司；将合作社制度与公司制度融为一体，合作制以体现互助共济性，公司制保证其制度的先进性与责任的有限性；该公司由农户、其他小生产者、乡镇企业等人股及部分国家财政投入，国家的投入不能超过30%，即不占控股地位，否则有承担绝对责任之嫌。（2）在省一级建立农业保险股份公司；由各县级的农业保险股份合作公司按其总资本的8%投资入股，省级财政也投入拟设公司约30%的资本。同时农业保险股份公司按8%对各县级的农业保险股份合作公司承担再保险责任。
5、改造现有邮政储蓄制度，堵截农村资金“倒流”，为农村金融市场“造血”。针对农村资金“倒流”城市问题，要从根本上解决，必须对现有邮政储蓄制度进行改造，可以做到：（1）对于经济发达、邮政储蓄业务量大的地区，在管理规范的基础上，将原有的邮政储蓄部门改组为邮政储蓄银行；它以从事储蓄、汇兑、等业务，所揽资金一律不再转存人民银行收取率差，并且，必要时国家财政可以给予邮政储蓄银行适当的补贴。（2）对于经济不发达、邮政储蓄业务量较小的地区，在县一级将邮政储蓄部门并入信用社统一管理，或成为信用社的分支机构。只有这样，才能为农村金融市场“造血”，将大量的闲散的储蓄资金“存”于农村金融市场。
6、建立中小农业担保公司。为促进农业的生产，满足农村资金需求者贷款担保的需要，现阶段应采取多种形式鼓励农民、农户、其他小生产者、乡镇企业创设中小农业担保公司，可以做到：（1）允许农民以自留山和自有的林木经评估后投资入股设立农业担保公司；（2）立法上设立专门条款，降低设立中小农业担保公司的最低注册资本金的要求，定为5万元人民币；工商登记机关应对该类农村的中小农业担保公司发放有明显标志的企业法人营业执照，给交易相对人以提示。（3）对于中小农业担保公司可以给予一定时期的适当的税收优惠政策。（4）完善对担保机构的监管机制。急需出台监管框架，以防范相关的金融风险。
关键词：财政支农政策;资金使用效益;配套资金制度;监督机制
农业是维持我国社会稳定和整个国民经济持 续健康发展的基础产业,农业丰则基础强,农民 富则国家富。在中国工业化和城镇化进程加速推 进的影响下,处于关键转折期的中国农业,其发 展的总体目标仍然是农业增产、农民增收,实现 农业现代化。让老百姓吃饱、吃好、吃得安全, 永远是农业发展的根本任务,这一任务并不随着 农业自身发展阶段的变化而变化。2010年1月 31日新华社受权新世纪以来指导“三农” 工作的文件《中共中央、国务院关于加大统筹 城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的 若干意见》,从健全强农惠农政策体系、提高现 代农业装备水平、加快改善农村民生、协调推进 城乡改革、加强农村基层组织建设五个方面,着 力推动资源要素向农村配置,促进农业发展方式 转变,努力缩小城乡公共事业发展差距,增强农 业农村发展活力,巩固党在农村的执政基础。该 文件在保持政策连续性、稳定性的基础上,进一 步完善、强化近年来“三农”工作的好政策, 提出了一系列新的重大原则和措施。由此可见, 我国党和政府时刻把解决“三农”问题作为政 府工作的重中之重。社会主义新农村建设是我国 解决“三农”问题、构建和谐社会的重要举措.
新农村建设问题是关系党和人民事业发展的全局 性和根本性问题。因此,我国政府必须为新农村 建设提供强有力的财政支持,这是促进我国新农 村建设发展的重要途径。可以说,财政支农政策 的完善与否直接关系到新农村建设的成败.
一、我国近几年财政支农政策 的主要内容及效应分析 财政支农政策是指以政府为主体,利用国家 财政收入,为达到增加农民收入,实现农业和农 村持续、健康、稳定发展而采取的一系列政策措 施。2004年以来,国家从促进农民增加收入、 加强农业基础设施建设、推进社会主义新农村建 设等方面,出台了一系列支农惠农的财政政策. 这些财政政策总体上可分为两类,一是以“少 取”为特征的税收政策,即全面取消了农业税; 二是以“多予”为特征的支出政策,即出台了 以粮食直补、农资综合补贴和农机具购置补贴、 汽车、家电下乡补贴等支农工程为主的支出政 策,有效增加了农民收入。2002-2009年,中 央财政安排用于“三农”各项支出的年均增幅 超过了20%。2008年,中央财政对农民的粮食 直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补 贴达到1 027·7亿元,增长了107·7%。拨付家 电下乡补贴资金104亿元,累计拉动消费9 200 亿元,激活了农民购买能力、加快农村消费升 级、扩大农村消费、促进内需和外需协调发展.
2009年,“三农”发展的中心任务被确定为稳 粮、增收、强基础、重民生,财政支农资金将紧 紧围绕着该中心任务“保量”、“保质”地被配 置到每个必需的环节。在2009年10月12日举 行的国务院常务会议中,温家宝表示政府将继续 加强农业的基础地位并加大对农业和粮食生产的 扶持力度。会议提出2010年白小麦的最低收购 价格将同比提高3%,红麦和混合麦的最低收购 价格同比各提高4%。[1]会议还强调落实增加农 民补贴,鼓励小麦、油菜和马铃薯的种植及购置 农机具。可以看到,国家连续多年实施的支农惠 农政策已初见成效,我国“三农”将继续朝着 健康、稳定、积极的方向发展。然而,当前我国 财政支农政策仍不完善,政府在财政支农补贴工 作中还存在诸多问题。例如,财政支农资金投入 总量偏少、结构不尽合理、方式落后、支农资金 使用效率不甚理想、支农政策缺乏监督等,这些 问题制约了国家财政对农业和农村的支持能力, 影响了新农村建设的进展。随着国际金融危机持 续蔓延,我国农业农村稳定发展、农民持续增收 的形势仍十分严峻。因此,我们应重视当前财政 支农政策存在的问题,对其加以研究分析.
二、当前我国财政支农政策 存在问题的成因分析 (一)财政支农资金使用效益低下 目前我国财政涉农资金在分配、使用和管理 等方面存在较多问题,财政支农资金使用效益低 下。2008年,审计署对河南、甘肃、山西、黑 龙江、江苏、湖南、福建、陕西、内蒙古和重庆 10个省区市2006至2007年的财政支农资金管 理使用以及相关涉农政策执行情况进行了审计 调查。调查发现10省区市财政和有关主管部 门违规使用资金26·93亿元(其中用于建房买 车5 837·4万元),不规范管理资金45·75亿元, 配套资金不到位65·97亿元。审计重点抽查的 30个县在支农资金管理和使用方面均不同程度 地存在问题。审计抽查的10省区市应于2007年 底完成的86个财政支农项目中,有32个未达到 设计要求和预期目标,占抽查项目总数的37%, 致使已到位的8·24亿元支农资金未能充分发挥 效益。[2]如内蒙古自治区应于2007年完工而未完 工的支农项目总投资超过4·87亿元;重庆市林 业局所属重庆市森林病虫害防治检疫站投资建设 的昆虫博览园项目,因决策失误造成投资失败, 其项目所有资产被法院拍卖用于抵偿债务,致使 财政支农资金和国有土地增值收益1 444万元全 部损失.
我国财政支农资金使用效益长期低下主要是 由于国家各级政府服务“三农”职责划分不清, 存在严重的“越位”、“错位”现象。还有一个 重要原因就是当前财政涉农专项资金种类繁多, 财政涉农资金分散。[3] 1·我国各级政府在涉农资金的管理使用方 面存在一定程度的“错位”和“越位”现象.
一些跨区域影响以及部分全国性的项目,如农村 养老保险、农村新型医疗保险社会统筹部分等, 虽然上级政府有专项转移支付,支持基层政府完 成相关工作,但往往要求基层政府给予相关配套 特别是资金配套。事实上,大多数项目基层政府 无力配套相应资金。有些基层政府甚至为了争取 资金和项目,不惜出现假配套的恶劣现象,这种 做法又反过来影响了项目实施的进度和质量。另 外,部分上级政府在安排财政支农资金时,没有 足够了解掌握基层的实际情况,不能有针对性地 解决基层的迫切需要,这种做法也影响和削弱了 项目资金使用的有效监督和控制.
2·目前,我国在管理财政
支农资金方面存 在行政部门过多、监督管理不规范、资金使用比 较分散等,影响了财政涉农资金的使用效益。许 多涉农项目的立项和审批权限分散在政府多个行 政部门,无法有效协调运作,加上项目申报单位 信息渠道不够畅通,到处奔走争取项目和资金, 使得财政支农资金监督困难,并大大降低了财政 支农资金的使用效益。财政支农项目资金较为分 散,数额少,一般是几十万元,有的仅有几万 元,许多项目资金的安排缺口较大,无法满足项 目实际需要。另外,各种财政
支农项目资金运行 周期过长,运行成本过高,经过层层上报立项、 审批,再逐级拨付,致使一些小型项目资金到达 实施单位时已大打折扣,无法发挥应有的功效. (二)财政支农资金配套制度引发新的乡镇 债务问题 财政部于2004年下发的《农业综合开发财 政资金配套保障试点办法》指出,“财政配套资 金指标一般坚持上限控制、实事求是、量力而行 的原则。首先,国家相关部门计算确定应分配各 省相关农业发展项目的中央财政资金规模,以此 作为分配该省中央财政资金的上限;其次,各省 财政部门参照国家下达的中央财政资金指标上 限,安排落实地方财政配套资金(包括省、地、 县三级),并据实上报当年地方可筹措的财政配 套资金。国家相关部门以此为依据,测算确定应 分配各省的中央财政资金投资指标”。[4]同时, 该办法还指出,“凡是发现虚假上报配套资金规 模套取中央财政资金的,按上报数与实际落实数 的差额两倍扣减该省下年中央财政农业综合开发 资金指标。对能够超额落实配套资金的,在安排 下年中央财政资金时给予一定奖励”。[4]可见, 地方为了获得中央下达的财政支农资金,必须要 有严格的配套制度。在省(市)拨资金有限的 情况下,大量的资金则要求区(县)资金配套.
以江苏省某市农村最低生活保障专项资金为例, 2008年全市累计发放低保金额总额5 386·94万 元,农村低保市财政补助资金2 000万元,其余 的62·88%就得由区(县)、乡(镇)承担。各 区(县)为了落实环境整治配套资金,千方百 计筹措资金,特别是经济发展较为落后的区 (县),区(县)配套资金比上年共增加7 811·4 万元。[5]可见,省、市拨付的资金是“引子”, 作为项目的启动资金,在整个项目资金中占小 头,而基层配套的资金是主体,作为项目的主要 资金,在整个项目资金中占大头.
国家设计配套资金制度的目的是提高地方政 府的积极性,但在实际执行过程中却存在不少问 题。当一个相关项目立项后,上级政府会事先承 诺对超额或优先完成配套资金任务的基层政府予 以奖励,但出现了基层政府不顾自己财力举债凑 齐配套资金的情况后,上级政府的奖励就成了空 头支票,出现的空缺负担只能由基层自己来背, 这给基层政府造成了很大的负债风险。而且,上 级政府在配套资金制度设计时存在“地区一刀 切”和“项目一刀切”现象,这给一些地区尤 其是中西部地区的乡镇以及东部较贫穷地区的乡 镇造成了很大的负担,直接增加了其负债。而处 于行政底层的基层政府,财权不够,事权过多过 重,争取配套资金就成了它们完成任务、提升政 绩的“救命稻草”,但是通过负债来获得配套资 金,不但没有在获得配套资金后使负债减轻,还 使基层政府面临难以化解的危机和风险。这种配 套资金制度造成长期的恶性循环,已引发新的乡 镇债务问题。[4] (三)财政支农政策缺乏有效的监督机制 目前,财政支农政策缺乏有效的监督机制, 财政支农资金管理中有法不依、有章不循的问题 比较严重,支农资金中的寻租等腐败问题越来越 多。如违反财政支农资金管理规定,在申报财政 支农资金时弄虚作假骗取资金;贪污、挪用支农 资金,支农资金被随意进行再分配、再调整,导 致存在补贴资金不能及时、足额到位;在项目可 行性研究报告和项目检查验收中为项目单位提供 虚假情况等等。出现这些问题的原因主要是政府 对各部门财政支农投资权力的制约与监督体制机 制不够健全和完善,财政资金使用没有科学完善 的监控评价体系,法律责任追究制度没有落实.
追究其根本原因,笔者认为,当前在国家政策的 制定施行过程中,很少甚至还没有把人民监督作 为监督机制的重要组成部分。财政支农政策作为 国家一项重要政策同样存在透明度不够、老百姓 没有知情权等问题.
三、健全和完善我国支持 新农村建设财政政策的对策建议 (一)提高财政支农资金的使用效益 1·要加大制度建设力度,不断规范各级政 府在财政支农资金方面的职责和权限。要通过财 政涉农转移支付,将财政涉农资金直接转移给基 层政府,尽可能将上级政府安排的各种涉农专项 资金进行整合,由基层政府根据需要统筹安排支 出,同时反馈使用情况。取消省以上政府和各行 政管理部门都可以安排涉农专项资金的做法,由 农业管理部门统一协调,各级农业部门应成立一 个专门负责农业补贴的机构,整合财政补贴资 金,彻底解决目前农业补贴多头管理的现象.
2·要努力整合现有的城乡一体化财政支持 资金,对重要领域和重要项目进行重点支持。要 积极推进财政资金管理体系改革,减少职能交 叉,多级次、多部门整合财政支农资金,着力解 决财政支农资金使用分散的问题。要建立项目库 制度,合理安排各项支农资金,着力解决无序申 报、重复申报、随意向上争取资金等问题.
(二)解决配套资金制度引发的乡镇负债 问题 1·坚持基层本位和农民本位原则,进一步 调整配套资金制度,既考虑上级政府的政策导 向,又考虑基层政府的实际需要和财力情况。每 年初,区(县)要根据上级有关政策规定测算 好所需配套资金由下至上地制定中央的建设计划 和补助政策.
2·严格手续,使配套资金的管理更加规范 科学,强化财政支农项目立项审批工作,对一些 区(县)、乡(镇)一味地申报项目,以套取上 级财政“启动资金”,但自筹的配套资金又难以 到位的做法要予以制止。要按照部门分块组织上 报、专家审核评定、财政综合平衡、领导集体确 定的要求进行项目的审批工作,确保支农项目的 科学性与合理性。此外,上级财政部门要会同有 关部门关注资金是否专款专用,对违规操作者将 追究责任.
3·温家宝在2009年的政府工作报告中提 出,要大幅度增加对中西部地区农村公益性建设 项目投入,取消县及县以下相关资金配套要求.
政府应继续根据各地的实际情况不断降低乃至取 消不发达地区尤其是中西部地区基层政府的配套 资金负担,努力提高中央支农资金的投入力度.
(三)建立和完善我国财政支农政策的监督 机制 1·上级政府要进一步简化项目申报和审批 手续,把更多的精力集中在
对涉农行政管理部门 的整合与改革上。要致力研究制定农村社会经济 发展规划和不同时期政府支持农村社会经济发展 的方向和重点,因此,要转变上级政府涉农部门 工作职责,使其从过去主要批项目、分资金转变 到加强对支农政策的监督管理上来,不断提高行 政管理部门的宏观调控、指导协调和监督管理能 力。政府可以通过建立人大全程管理监督、社会 公开监督、财政部门和金融机构联合监督支付制 度、实行严格的审计和责任追究等制约机制及绩 效评估机制,确保支农政策有效的实施。[6] 2·加强财政支农资金的监督和管理。要建 立资金动态管理机制,继续推进国库集中支付、 政府采购、县级报账管理等制度和措施;以 “金财工程”等现代技术为手段,建立财政支农 补贴直通车制度,确保财政补贴资金及时足额发 放到农民手中。要在做好日常监管的同时,采用 重点抽查、专项检查、与有关部门联合开展检查 以及委托中介机构进行检查等方式,对财政支农 资金加强管理和监督。[7]还要把财政资金的有效 性监督摆在突出位置,探索建立科学合理的财政 资金绩效评价体系,加强各支农项目资金使用的 监督和控制。积极研究建立财政支农资金奖优惩 劣制度,对效果好的项目和效果差或者达不到效 果的项目,区别对待,进行相应的奖励和惩罚.
3·大力发挥广大农民的监督作用,提高广 大农民的知情权、参与权和监督权。目前,我国 大多数支农项目的规划与立项基本上由各级政府 直接研究确定,作为真正执行者和受益者的广大 农民很少甚至没有参与进去,这不仅容易造成脱 离实际,导致立项项目达不到预期效果,而且降 低了政府的公信力,影响了政府和人民的关系, 挫伤了广大农民的积极性。[8]因此,为了完善支 农政策尤其是规范涉农资金管理的制度,必须建 立农民参与机制,制定具体的农民参与的办法和 程序。例如,可以在村级设立
一个农民审计小 组,小组中的审计人员从农民当中选举产生,他 们始终代表着当地农民的利益,为当地农民负 责。农民小组会定期对各项目实施情况以及各项 目资金的使用情况进行严格审计和监督,每笔支 农资金都要经过这些审计人员审核无异议后方可 使用。审计小组会定期向村民如实汇报各项目的 实施进展情况,充分发挥社会主义新农村建设中 广大农民的主体作用,让农民成为国家支农政策 的真正受益者.
4·完善财政支农政策监管制度是一个艰难 的判断、选择、比较、借鉴、创新的过程,它不 仅要能够保障三农问题得到足够的、有效的财政 支持;同时还要遵循财政法治基本理念和基本原 则,从法律制度上保证国家和政府的财政权力的 合法性与合理性,并制定程序和监管上的规范, 以保证财政权力的实施。因此,政府必须加强建 立和健全财政支农政策的法律保障体系,完善立 法、严格执法,并制定相关法律法规,切实保障 财政支农政策得以有效实施.
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【关键词】财政支农；新农村建设；意义所在
财政支农在社会主义新农村建设中发挥了重要的作用，就我国的实际国情来看，以财政支农的方式来推动社会主义新农村的建设是非常有必要的。在当前，我国财政总体实力较为雄厚，因此具备了财政支出向农村偏重的必要条件。近些年来，我国农村财政支出量明显上升，在起到促进新农村经济建设的同，也相应的将财政支农的一些问题暴露出来。为了促使财政支农科学化的、顺利的、健康的发展，为新农村建设提供有利的支持。有关部门应在明确财政支农意义的基础上针对问题予以解决，将财政支农的作用充分的发挥出来、改善财政支农的效果。
一、财政支农的内涵
所谓的财政支农，简单的说就是政府以财政支出的方式，向农村经济建设提供资金、补助。在内容上主要包括这几方面：一是支持农村农业基础设施建设；二是支持农业科技；三是支持农村粮食生产及农业结构的调整；四是支持农村进行生态建设；五是支持农村做好抗灾救灾工作；六是支持农村做好扶贫开发工作。
二、当前财政支农中所存在的问题
1.资金管理不够科学
当前，财政支农资金管理存在不科学情况。问题主要集中表现在：当前负责财政支农资金拨款的是财政部门，而提交项目预算的则是实际操作部门。而要想保证项目的顺利化完成，做好资金与项目的配比是非常重要的。但是，在当前一些项目的资金管理依然采用定额方式，这样的方式制约了项目资金的调节。无形中便将影响到项目的管理能否顺利的完成，这也是当前财政支农工作中所存在的一个较为严重的问题。
2.管理部门的职能不规范
当前，我国进行财政支农资金管理的部门众多。经常会出现相同性质的资金拨付，却要由不同的两个职能部门来完成。该情况的存在，主要是因为在财政局的内部工作分工不同，但是该情况的存在无疑将加大后期监管的成本负担。同时，还极有可能会引发两部门之间对责任进行推诿。事实上，在当前的实际管理中也确实存在这些情况，这是财政支农工作急待解决的一个问题。
3.管理机制不够合理
受我国行政职能体制的影响，当前在财政支农资金的管理中，存在资金管理分散、无法集中管理的问题。在基层实际工作中，人为限制了资金的使用，严重影响了资金的效用。而这些问题的出现，都源于管理机制不够合理，是当前财政支农工作中需要着手解决的一个问题。
4.管理效率低下
虽然，近些年人们于思想上加大了对财政支农资金管理的重视度。但是因为资金管理部门不同、来源渠道较多、资金量较大、较为分散等多方面的原因存在，致使资金管理成本过高、管理不规范、管理效率低等问题频频出现。更有甚者还出现了资金被张冠李戴的现象，严重影响了财政支农的效果，这是当前财政支农资金管理中所存在的一个主要的问题。
三、有效解决当前财政支农管理问题的具体方法
1.科学开展财政支农工作
针对当前财政支农管理不科学问题，有关部门应强化财政支农资金管理。可通过下发项目工作管理规范，来强化项目的资金管理。进而科学、合理的来对财政支农资金进行管理，以确保项目的进行拥有充足的资金，项目的有序化、顺利化完成。
2.规范管理部门的工作职能
有关部门应针对当前管理部门工作不规范情况，有针对性的来制定工作制度。以规范项目于基层中的进行、确保财政支农资金合理的、合法的应用。规避管理部门因责任不清而相互推诿，影响到工作的顺利化进行。
3.完善财政支农的管理机制、提升管理效率
为了有效提升财政支农工作的工作效率，相关部门应建立项目库制度，确保资金的合理应用及安全性。同时，还应加强财政支农工作的监查与管理，以及时发现问题，及时纠正、解决问题。从而来达到完善财政支农管理机制、提升工作效率的目的。
四、做好财政支农工作对建设新农村的意义
1.有效促进农业生产
社会主义新农村建设的首要事项是做好现代化农业发展工作，但是当前我国农业现代化水平与公民经济发展存在不对称情况。所以，提升农业综合生产力、推进科技的发展、加大粮食产量、推动现代农业建设是非常有必要的。而财政支农工作，则为农业科研、农业设施建设等提供了有利的资金保证，对于提升我国的农业生产力产生了积极的影响意义。
2.有效增加了农民的收入
增加农民的收入、提升农民的生活水平是建设新农村的另一个目的。财政支农工作则可通过相应的政策来对农业生产进行扶持，如减免税等政策的出台，于一定程度上起到了减轻农民负担，提高农民收入、提高农民生活水平的作用。就这一角度而言，做好财政支r工作，对改善农民生活环境、提高生活质量具有积极的意义。
3.推动了农村社会事业的快速发展
农村社会事业的发展是新农村建设中的一部分，也是非常关键的一个环节。农村事业的快速发展，表明农村全面的向现代化方向发展，生活上、精神上全方面得以提升，而财政支农政策，对改革当前农村二元经济机制有着促进性的作用，推动了城乡的统筹性发展。从而进一步的满足了农村人们的生活需求，提升了其的生活品质，于农村经济建设上、生活水平上、精神面貌上的改变等方面都具有积极的意义。
五、结语
由此可见，做好财政支农工作对于我国新农村建设于多方面都具有深远的意义。但是在实际的进行过程中，受多方因素的影响，当前我国财政支农工作中还存在不同的问题。因而，为了确保该项工作的顺利化、有序化完成。有关部门，应针对问题给予及时的解决方法，从而将财政支农政策的效用充分发挥出来，高效的完成该项工作，为农村的经济建设、农民生活质量、生活水平的提升奠定下坚实有利的基础。
关键词：农村；金融；热点问题；可持续发展
中图分类号：F832.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-00-02
一、引言
伴随着社会经济发展速度的不断加快，信息技术水平的不断提高，农村经济也取得了相应的发展。在当前这个经济快速发展的信息时代，怎样认识农村经济金融可持续发展中热点问题，且采取相应的措施以及政策，实现农村经济结构的合理调整以及转变，提升农村经济增长效益以及质量已成为当前研究农村经济金融的一个重要课题。本文就农村经济金融可持续发展中的热点问题进行详细地阐述。
二、农村经济金融可持续发展中的热点问题剖析
（一）农村金融领域发展中的问题
1.金融供给体系的强制改变效果不佳
随着社会经济的快速发展，农村经济也发生了相应的变化，其农产品已从以往统购统销慢慢地转变成为了自由贸易，于国内已形成为统一农产品交易市场，但是统一且自由的农村市场面临的交融供给体系却是个局部垄断以及行政分割的市场体系。虽然农村金融机构的进入门槛相对有所下降，但依旧由国家来绝对控制，很难形成有效的竞争机制。在存款利率上行使行政管制导致资金价格出现了扭曲，在业务经营上出现了一种“画地为牢”的局面，在金融主体上形成为了一种多方割据。同时因信用社对经营的垄断，使得金融的服务功能得不到充分地发挥，以至于农村资金供给方与资金需求方之间的有效对接受到了严重影响。
2002-2010年农村金融机构存贷款规模变动图
数据来源：《中国金融统计年鉴》、《中国农业发展报告》
上图表明，在资金自由配置情况下，农村金融机构存款完全可以满足贷款需求。然而农村地区的实际情况确是每年都有大量的资金需求由于种种原因得不到满足。由此可见，在政府主导下，农村金融市场从经济体外部借助于政府力量人为强制介入农村经济体当中，迫于政府金融方面因素的刺激，尽管在农村经济体系内缺乏关于金融市场成长因素的积累，但是也只能强制性地启动，从而回应政府外部金融的刺激，而这种增长效果并不是很理想，表现为效率低下以及有量无质。
2.农村市场需求的不可持续
在农村金融的发展过程中，国家已出台了比如家电下乡补贴以及农机购置补贴等一系列的下乡补贴措施，期望通过政策的引导以及资金的支持，使农村消费市场得以重新启动。这些政策和措施所产生的效应尽管比较显著，但是对于庞大的农村市场而言，却是杯水车薪。对于低收入阶层的农村居民，其自身的边际消费倾向应比城镇居民大，然而1978年至2006年我国农村居民人均纯收入增长了26.85倍，同期农村居民储蓄存款增长了340多倍，远远超过了农村居民人均纯收入的增长速度。
我国历年农村储蓄率与存贷比走势图
数据与来源：《中国农村统计年鉴》、《中国金融年鉴》及中经网统计数据库，经本人整理
通过分析可知农村居民收入过低、城乡收入差距过大以及众多的不确定风险因素是造成农村家庭储蓄率居高不下的主要原因。对此，启动潜力巨大的农村消费市场应该以农村社会保障制度的构建以及完善与城乡居民之间收入差距的缩小为前提。对此，应对我国当前农村金融改革的价值取向进行调整，尽快出台切实可行的调整政策以及实施方案，在农村金融的改革过程中从政策层面为农村市场予以更多的资助以及补偿。
3.农村生产效益较低下，导致资金外流
我国农村金融的发展与改革走的是市场化道路，因此农村金融供给利益调节机制必然会在一定程度上受市场规律的影响，即生产效率决定资金流向。作为资金供给方为获得更可观的资金收益率，就会优先将资金配置给效益更高的第二、第三产业；同时金融部门基于自身利益的考虑，那些名为“支农”的资金或者机构，往往也会和农村经济发展的需要相背离，农村储蓄资金流入到非农村的经济活动中，这种对农村资金的虹吸作用会严重抑制农村经济发展。与此同时，伴随着农业生产效益低下，农村资金借贷还存在以下四个问题：非生产性借贷、逆向选择、特质性成本和风险以及抵押品的缺乏。金融机构经营的稳健性原则与农业企业融资的高风险特点存在着矛盾。长期以来，发展“三农”经济的金融服务主要靠政策推动，导致政策性和商业性矛盾日益突出，若让金融机构站在市场的角度自己来选择的话，出于自身利益的考虑，大部分机构都会“离农而去”缺乏服务“三农”的社会责任和长效机制。若政府强令要求这些机构支农、惠农，而这些金融机构迫于行政压力别无选择时，则会由于没有办法克服上述这四个问题所带来的风险以及成本问题，造成损失，最终甚至会影响机构自身的生存与发展。
注：资金流失率=（非农贷款+净拆出+购买债券余额）/存款总额
数据来源：谷慎.我国农村金融效率实证分析.西安交通大学学报.第26卷第5期
（二）农村经济发展中的问题
1.投资环境较差，民间投资受限
投资作为拉动经济增长的三驾马车之一，其在提高经济可持续发展能力方面的作用举足轻重；扩大投资一方面要发挥中央投资在农村经济发展过程中的“领头羊”作用，积极参与到农村基础设施、公共服务设施的建设中；另一方面，要借助于政府投资来带动和扩大民间投资，支持并引导农村经济发展过程中民间资本投向至满足国家产业发展政策以及政府鼓励的相关领域。通过民间投资的充分调动，才可使经济具备可持续发展能力。但就当前农村市场机制以及民间投资的实际情况来看，因受多方面因素的影响和制约，其依旧存在着不足，究其原因主要如下：投资的法律、政策等软环境欠佳、市场准入所存障碍比较明显、民间投资缺乏相应的动力和载体、民间投资可涉及的领域受限、投资服务体系不健全、缺乏有效且合理的财税支持、现存投融资渠道不畅、满足不了市场需求以及缺乏相应的服务和引导机制等。
2.农村中小企业发展面临困难，融资渠道较窄
在农村经济的发展过程中，中小企业作为重要的构成部分，其在繁荣经济、促进增长及增加就业等方面具有十分重要的作用，特别是就业方面，已逐渐成为扩大就业的渠道。应借助于中小企业的发展，使就业得到扩大，提高人民的消费能力，使民间投资得到激活，增强农村经济增长和发展的内在动力，以此进一步建立满足国内经济发展的引导模式。伴随着经济形势的不断好转，国内中小企业也取得了相应的发展。结合其他关于中小企业融资状况的调查研究结果，农村中小企业融资面临的诸多困境，这也引发了许多社会问题。大批中小企业为了生存发展，多方筹集资金，甚至不惜涉足高利贷，加剧了民间资本借贷秩序混乱，扩大企业融资成本，最终使得中小企业不堪重负，借款违约、躲债、骗款、跑路现象此起彼伏，使得整个农村中小企业发展环境更加恶化。
3.农村产业结构有待进一步优化
农业作为农村经济发展主体，在国民经济发展过程中占据十分重要的位置。近年来，随着社会经济发展速度的加快，科学技术的进步，我国农业开放度也随之上升一些非传统或者传统的挑战也越来越凸显。在这种形势下，制约农业生产发展的因素也越来越多，且农民收入快速增长的难度也不断增大，对于农业发展方式转变的要求也在不断提高，农村经济发展的任务也越来越重，农村结构失衡、农村产业自主能力的降低、农村增收难以及外部依赖性强等问题急需要解决。
三、推动农村经济金融可持续发展的相关建议和措施
（一）充分运用财政、金融政策，对中小企业发展予以相应的支持
1.在金融服务上，应多管齐下，确保投融资渠道的畅通
首先于金融政策层面对中小银行予以倾斜，为其发展提供合理的政策扶持以及税收优惠，鼓励其贷款给一些中小企业。其次，创新中小企业融资担保方式，针对农村投资特点制定出与之相适应的贷款政策和管理办法，继续完善和发展为农村投资服务的信用担保机构和担保基金，切实解决农户融资的担保问题。
2.在财政政策上，要多予少取
应充分考虑到中小企业发展的实际需求，可实施相应的各类退税及抵免措施，同时对治理滥收费以及行政审批费用等实施清理，降低税外收费
（二）加强农业发展，完善农村金融服务体系
1.稳定主要农产品的供给
强化农村交通、电力、通讯等基础设施建设，对农村的生产、生活条件进行改善，将农村消费市场的打开以及农业就业问题的解决当作城乡建设的结合点，加大农村城市化发展与建设的力度。加大对农产品精深加工的投入，使农业产业结构进行合理地调整，并对发展方式进行有效地转变，提高农产品竞争能力，进一步推动农业的发展和产业的升级。
2.健全金融组织体系
增设各农村地区银行网点，弥补大银行的经营战略转移导致的农村地区的金融服务空洞化，推进普惠金融的实施。同时鼓励农村中小企业与当地农村银行网点多加接触，使得自身的经营状况和资信状况更好的被了解，避免了现有的大型银行与农村中小企业之间信息不对称和道德风险的问题，从而既帮助农村中小企业融资，又能降低社区银行的信贷风险和成本。从根本上激发各金融机构和企业服务三农的主动性和积极性，缓解由国有银行网点撤出引起的农村地区经济发展乏力状况。
（三）加快城镇化进程，加强民间投资
1.推动城镇化的发展进程，提高城镇发展的质量以及规划水平
首先健全创业扶持方面的相关政策，加大城镇居民安居工程的建设力度，鼓励农民返乡就业；其次加大财政投入，加强土地融资新模式的探讨与研究积极解决农民创业方面的问题，放宽投资准入，充分发挥民间发动型、政府发动型这两种城镇化发展机制所具功能；最后还应对城镇化发展建设的筹资机制进行创新，实现公共服务的均等化。
2.对垄断行业进行合理地改革
拓宽投资领域，降低其准入门槛，积极引导资本进入到新兴产业；刺激消费来带动投资，鼓励并引导国内现有的各中小金融企业；加大微型企业与初创企业财政补贴以及税收优惠力度，对民间投资环境进行优化，构建专业的服务机构，以此进一步推动农村民营经济的发展。
关键词：农村 财政扶资资金管理 路径
随着我国政策不断重视农村建设，财政扶贫资金的管理工作也受到关注。扶贫资金管理的好坏能直接影响农民的生活质量，现如今的扶贫资金管理出现不少问题，制度不健全和扶贫资金管理理念不足，降低了扶贫资金的使用效率，所以政府应重视财政扶贫资金管理建设体系的建设，来保障农民的生活水平，带动农民发家致富，从根源上消除贫困。
一、农村财政扶贫资金管理存在的不足
（一）资金筹集制度不完善
农村财政扶贫资金的来源是中央政府和地方政府的财政拨款和社会筹集资金等，而社会筹集资金和政府拨款相比显得微不足道，就会发生各级政府在筹集资金时弱化了社会主义市场经济在扶贫资金筹措中的作用，而这种建立在非市场经济制度下的资金筹集会诱发政府在中央政府和地方政府流转的财政资金做出非法手段，现象时有发生，大大弱化了市场经济的作用。
（二）资金使用制度不健全
各级政府在以自身的利益为主去使用扶贫资金时，没有考虑到当代农民的主要去向是在外务工，在留守在家的是老弱妇幼群体，高估了受益群体，拨付到这些人民群众的财政扶贫资金并没有发挥出真正的作用，创造更多财富。而资金的投放方向往往背离可持续发展战略和经济效益，扶贫项目并没有发挥最大的效益，不能提升农村生产发展效率。
（三）资金的监督管理落实不到位
农村财政扶贫资金能否给农民带来真正的财富，这与资金的监督管理是否落实到位有很大的关系。扶贫资金拨付到农民手中，需要多种繁杂的流程，资金在这些流程周转时，监督管理没有落实到位，相关人员就会利用职权谋取私利，贪污和挪用行为固然增加了扶贫资金成本。扶贫资金在投资项目时，参加人员大多数是村干部，缺乏人民群众的广泛参与，并没有真正发挥监督作用，而资金的使用去向向群众公开的程度不高，群众的监督审计落实不到位，就会增加项目真实性的确认工作。
（四）资金运作管理运作不足
农村财政扶贫资金在使用方向和方式存在一些问题，主要表现在各级政府以自身利益为出发点，行政机构的本位主义可能会加大资金使用方向和使用方式风险，这势必会大大减少扶贫资金的使用效率。目前，我国政府对农村扶贫资金项目规模，资金管理运作机构也比较多，资金流通过程中可能会出现漏洞，主要表现在各个机构部门之间权责界限模糊，发现问题时互相推诿，增加资金运作风险，导致资金运作效率不高，使财政扶贫资金没有发挥出正真的作用。任何一个项目的投资都有时间价值，资金是否能够及时注入决定着投资收益，而财政扶贫资金从申请到拨付会花费大量时间，使贫困户的急缺资金难以及时到位，增加了扶贫资金的运作成本，降低了农民生产自救的实施效率。
二、财政扶贫资金管理理念存在不足
良好的财政扶贫资金管理制度能够保障资金的使用效率，若农村财政扶贫资金管理的观念存在问题，就会使资金的使用效率大大折扣。现如今财政扶贫资金的管理理念不足主要是太过于依赖外源性扶贫理念和一元化的扶贫绩效考核。
（一）外源性扶贫理念问题
农村扶贫资金在实施项目管理中，一味听从外源性扶贫理念，认为工作核心是农业发展和土地使用，扶贫观念较为落后，无法与市场经济的发展接轨，更无法消除贫困。而外源性扶贫管理观念管理工作往往缺乏市场洞察力，往往把把珍贵的扶贫资金投入到生产效率不高的农民和土地上，限制了农民自我生产能力和获取收入能力；投入到农业的扶贫资金，只能解决眼前的农民贫困，不能从根源上消除贫困。
（二）一元化扶贫绩效考评理念问题
目前我国政府缺少一套完善的扶贫绩效考核体系，中央财政拨给地方的扶贫资金主要受一元化扶贫绩效考评理念的指导，扶贫资金的计算主要考虑贫困人口的数量、农民的人均纯收人等因素，单一经济因素的计算方法忽略了各个经济因素之间的相互影响，从而弱化农村财政扶贫资金的综合运用率。短期经济效益的追求是以破坏农业生态和社会稳定为代价的，可见一元化的扶贫消极考核还会加大自然灾害和社会风险因素的发生。
三、完善农村扶贫资金管理存在的不足的措施
（一）完善资金筹集制度
政府投入资金占主导地位建设扶贫项目的局限性是农村扶贫资金管理者需要着重考虑的问题，所以资金管理者需要完善资金筹集制度，从根源上消除贫困，提高资金使用效率。农村扶贫资金管理者需要建立面向全社会的开放式的农村扶贫资金管理平台，宣传扶贫资金投入的作用和向社会公众展现扶贫资金使用清单，接受群众监督和审计，从而吸引社会公众投入农村扶贫项目的社会公众事业上，同时资金管理者应权衡政府财政资金和社会主义市场经济投入量的比例。健全的资金筹集制度能够强化社会主义市场经济的作用，消除现象的发生。
（二）健全资金使用制度
农村财政扶贫资金的使用应当考虑当代农民的去向，政府应当建立专业人才扶贫资金管理程序小组，以此提高农村财政扶贫资金的运用决策能力及规范化的管理水平。积极推广互助型资金的使用，以合作社为平台，把上级无法细化到户的财政资金直接分配到农民手中，再把限制的农户资金集中，把使用权从政府转移到农民手中。能够切实提高扶贫资金的使用效率在扶贫资金公共管理平台上完成扶贫资金管理的一切操作，使资金的去向能够公开透明化统一管理。同时农村财政扶贫资金管理机构还需健全农村财政扶贫资金中县级专户的管理及集中报账的制度，从而能够从根源上消除政府人员机会。
（三）落实扶贫资金的监督管理
精简财政扶贫资金的部分流程，减少资金接触人员贪污和挪用资金概率。同时扶贫项目的开发建议应有农民群众成立代表小组参加，扶贫项目在实施的过程中对项目的进度和资金使用状况要公布于众，接受群众监督，保障扶贫资金发放的真实性和合理性。加强工作人员的职业道德建设，提高工作素养，建立奖惩机制能够有效规范工作人员的工作行为，保障财政资金的安全性。财政部门要不定期的是抽查扶贫资金的运作状况和资金使用效率，是有限的扶贫资金发挥更好的社会效益和经济效益。
（四）完善扶贫资金管理运作不足
规范农村财政扶贫资金的使用方向和方式，让少量的财政资金能够正确投入到有前景的农业项目中，消除本位主义带来的风险。健全资金运作管理制度的单位权责划分，精简单位部门数量，是其各司所职，加强部门之间的沟通交流，是资金运作中发生问题，能够及时解决，精简资金拨付过程，保障财政扶贫资金能够及时有效地发放到急缺的贫困农民手中。
四、加强农村财政扶贫资金管理理念建设
（一）保障扶贫资金理念与时俱进
农村财政扶贫资金的拨付与使用要跟上市场经济的发展，吸取外源性扶贫资金管理理念优秀经验，结合当代农村市场发展创新性农业资项目。财政资金的拨付还应考虑各个地方的贫困等级，科学分拨部分农村财政扶贫资金，保障扶贫资金的正确使用方向。全面考察农业市场的发展状况，解放生产力，建立能够脱离外界扶贫资金援助的自我经济供给体制，帮助农村贫困地区的农户实现减贫，减少返贫的机率。
（二）建立多元化扶贫绩效考评理念
多元化扶贫绩效考核评论不仅考虑了农村人口的数量和农民人均纯收入因素还考虑多种经济因素影响财政扶贫资金的使用效率。例如市场投入量和需求量，生态环境和社会稳定因素之间的相互影响，以此来考核农村扶贫资金绩效。这种绩效考评的方式能够贯彻可持续发展战略，按照效益优先的法则，制定科学、合理的农村财政扶贫项目规划，并重点监管农村财政扶贫资金的使用状况，从而提升农村财政扶贫资金的使用效率。
政府逐年增加扶贫投入是中国农村扶贫开发的主要手段和农村脱贫的强大动力。农村扶贫规模的不断扩大，增加了扶贫资金管理工作，农村财政扶贫资金在管理中会出现很多问题，但若及时发现资金管理中存在的不足，完善资金筹集制度；健全资金使用制度；落实扶贫资金的监督管理；完善扶贫资金管理运作不足，在从思想理念上下足功夫，认识当前市场环境的发展趋势，建立健全的资金使用考核绩效制度，以此提高资金使用效率，农村财政扶贫资金才能真正发挥出惠民利民的作用。
参考文献：
[1]林翰雄.农村财政扶贫资金管理的问题与对策研究[J].经济研究参考，2014，29：12-14
